1

ANTES Y MS ALL DE LAS REGIONES POLTICAS

Por: Augusto Hernndez Becerra

Introduccin

El eje institucional de la descentralizacin como proyecto estructurante de Estado

se ubica, hoy como siempre, en los niveles intermedios de gobierno. Para donde
se mire los niveles intermedios son el centro gravitacional de la organizacin
territorial del Estado. Tal es el caso de los estados pertenecientes a la unin en el
federalismo, el de los departamentos y regiones en Estados unitarios como
Francia, el de las comunidades autnomas en Espaa, el de las regiones en Italia,
Blgica, Finlandia y muchos otros pases.

En los pases industrializados - y en no pocos de los que estn en va de

desarrollo - la posicin estratgica de los niveles intermedios en el conjunto del
Estado los ha transformado en gobiernos de considerable importancia poltica y
administrativa, que manejan cuantiosos presupuestos, responden ante la
comunidad por obras y servicios de gran impacto econmico y social, y cuentan
con atribuciones jurdicas suficientes para dirigir la accin local hacia propsitos de
inters supramunicipal y mbito regional a diferentes escalas.

Nada de ello quita que la base de la descentralizacin sea el municipio. El

municipio es fundamento y punto de partida de la construccin social e
institucional de Estado, pero mal hara en pretender suplantarlo, pues nunca ser
autosuficiente para atender a la comunidad local en sus mltiples y complejos
requerimientos y necesidades.

Muy oportunamente el esfuerzo colombiano para descentralizar el Estado se

concentr durante estos veinte aos en el municipio. El desarrollo municipal era
prioritario y los resultados han sido notables. Sin embargo, tan grande empeo en
el desarrollo municipal gener un desequilibrio estructural, pues desatendi por
completo la necesidad de hacer los correspondientes ajustes en los otros niveles
de gobierno, particularmente en relacin con los departamentos. As, mientras se
revitalizaba el municipio, el departamento decay hasta quedar reducido a una
entidad fantasmal, fiscalmente quebrada, en el limbo jurdico por ausencia de
reformas legales, y prcticamente sin competencias propias.

Se ha sealado con insistencia que hemos avanzado ms en autonoma municipal

que en descentralizacin. Esta observacin es muy vlida, dado que el Estado es

1
Publicado en Colombia regional: alternativas y estrategias. Bogot, Universidad Externado de
Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2005.

1
ms que simple sumatoria de municipios. Ciertamente la descentralizacin no se
predica nicamente de lo local. La descentralizacin es una concepcin general
de la organizacin del Estado que hace nfasis en la distribucin racional y
democrtica de competencias y recursos entre los distintos niveles territoriales de
gobierno. Comprende, por tanto, no solo al municipio (que en todo caso es la
piedra fundamental de la institucionalidad social y estatal), sino a los niveles
intermedios de gobierno y, por supuesto, al nivel nacional.

En Colombia no hemos sabido entenderlo as, y por ello nos inclinamos a creer
que la tarea de la descentralizacin qued cumplida al organizar un municipio
fuerte en competencias y recursos. Lo cierto es que el municipio en tales
condiciones ha quedado abandonado a una insuficiente y precaria autonoma, que
el departamento es una administracin obsoleta e inoperante, y que la nacin no
se decide a hacer la descentralizacin a derechas, esto es, renunciando a
entrometerse en los asuntos locales, mediante la entrega a municipios y
departamentos de aquellas competencias y recursos de naturaleza local y
regional que el nivel nacional se empea en seguir manejando desde Ministerios y
entidades descentralizadas nacionales.

La Constitucin de 1991, en su momento, tom nota de la necesidad de

reconstruir el nivel intermedio de gobierno. Pero poco o nada hizo para remediar el
problema. Le perdon la vida al desahuciado departamento, pero no movi un solo
dedo para armonizarlo con el pujante municipio. Introdujo la hipottica posibilidad
de crear provincias y regiones, pero en lugar de crear herramientas prcticas para
viabilizarlas atraves enojosos requisitos y condiciones que al cabo de trece aos
no se han podido cumplir.

Este es el panorama de crisis de la descentralizacin en el cual emerge como

reivindicacin poderosa la propuesta de la regionalizacin. Empero, la cuestin de
fondo que est al origen de este debate no es propiamente la idea que de regin
cada quien podra tener y alentar sino, en trminos ms generales, la problemtica
de los niveles intermedios de gobierno existentes y posibles.

1. Querella de las autonomas

El municipio se ha fortalecido pero ha generado desequilibrios estructurales en la

Administracin Pblica. En el nimo de rodear de garantas institucionales al
nuevo municipio, se le ha querido atribuir una desmedida y genrica autonoma,
cuando lo esencial es determinar su autonoma en los asuntos estrictamente
locales, definicin que no encontramos claramente establecida en nuestro
ordenamiento jurdico. De all que la autonoma local se haya desbordado, con
detrimento para el conjunto de la administracin estatal, y para el propio municipio
que, al tener que cargar con una autonoma sobredimensionada, no puede
funcionar bien, pues se le exige ms de lo que naturalmente puede dar,
especialmente en el caso de los municipios intermedios y pequeos.

2
Ante el departamento el municipio es no solo autnomo sino soberano e
independiente. Asistimos hoy en Colombia a un federalismo municipal de facto:
slo el Gobierno tiene capacidad para articularlos, convertido en administracin
itinerante que se conecta con las administraciones locales en semanales
audiencias regionales. El Gobierno se ha convertido, quin sabe si a su pesar, en
el directo y legtimo interlocutor de los alcaldes. Para qu entonces el
departamento, o la regin que vendra a sustituirlo eventualmente?

Un Estado descentralizado no puede basarse en la concepcin de un Estado de

autonomas, esto es, en la falsa creencia de que todos los niveles de gobierno
deben potenciar indefinida e ilimitadamente la autonoma propia. No es as ni
siquiera en el Estado de las autonomas espaol. La autonoma debe servir para
definir la esfera propia de decisin y accin que corresponde a cada nivel de
gobierno en lo que se le reconoce como especfico, conservando el Estado los
poderes necesarios para orientar el conjunto, y los niveles intermedios facultades
sobre los gobiernos locales para estructurar poltica regional y transmitir a todos
los rincones del pas la poltica general del Estado. Creer que el gobierno
municipal debe ser tan autnomo como sea posible, y que adems las provincias,
departamentos o regiones cuenten tambin con autonomas no precisamente
delimitadas, es fomentar la feudalizacin de la sociedad, su desarticulacin en mil
y tantas soberanas, romper la unidad de concepcin en la gestin de lo pblico e
imposibilitar la necesaria coordinacin interadministrativa para ser eficientes en la
prestacin de servicios y la ejecucin de proyectos de inters pblico.

Lo paradjico es que el departamento, llamado a ser tan autnomo como el

municipio, est vaciado de contenido en la Constitucin. En el reparto de
competencias y recursos el municipio ha resultado ser ms autnomo que el
departamento, no solo por lo mucho que se pretende que haga el municipio, sino
por lo mnimo que se quiso fuera el departamento. Hoy al municipio se le exige
todo 2 y del departamento no se espera nada 3

2
Artculo 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que
le asignen la Constitucin y las leyes.
3
Artculo 298. Los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos
seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio
en los trminos establecidos por la Constitucin.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de
la accin municipal, de intermediacin entre la Nacin y los municipios y de prestacin de los
servicios que determinen la Constitucin y las leyes.
La ley reglamentar lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitucin les
otorga.

3
De otra parte, si en todos los niveles de gobierno las entidades territoriales
pretenden ser igualmente autnomas, se genera una competencia que sera
antesala de la fragmentacin del Estado. Es muy limitado el sentido de
cooperacin y apoyo entre niveles de gobierno, por celos institucionales y espritu
de beligerante competencia. La nacin compite con gobernadores y alcaldes en
sus espacios propios, los gobernadores compiten con los alcaldes y los alcaldes,
ebrios de soberana, ni atienden orientaciones del departamento, ni se avienen a
coordinarse con otros municipios. La descentralizacin pasa por una etapa que
bien podra llamarse la querella de las autonomas.

Para donde se mire en el mundo, los niveles intermedios estn dotados de

considerable autoridad respecto de los niveles inferiores, y la autonoma del ente
territorial no es un principio prximo a la soberana, como se le ha querido
entender en Colombia, sino capacidad de autorregulacin sobre asuntos propios,
en el caso del municipio los estrictamente locales, segn los defina la Constitucin
o la ley. Un rediseo de la autonoma municipal debe racionalizar la distribucin de
las cargas entre diferentes niveles de gobierno y fortalecer el principio de
subsidiariedad en la relacin de las administraciones mayores con las menores.

La bsqueda de equilibrio y racionalidad de las autonomas debe apuntar a:

economas de escala; niveles ptimos de administracin para los distintos
servicios; diferenciacin de tamaos y capacidades administrativas, tcnicas y
financieras de los municipios; definicin de las caractersticas de los
departamentos por tipologas o categoras; el mejoramiento de la capacidad de
gestin de las entidades territoriales.

2. El incipiente debate de las regiones en Colombia

a. Colombia, pas de regiones. Sin dificultad alguna los colombianos

reconocemos a todo lo largo de nuestro territorio la existencia de regiones, que
tradicionalmente han sido referentes para la accin poltica y para la ejecucin de
proyectos de toda ndole, as como espacios definidos desde el punto de vista
fsico, econmico y demogrfico, que determinan el trazo de vas de
comunicacin, la formacin de mercados internos y de redes de ciudades.

An hoy se guarda la memoria de las reparticiones intermedias de hace cien aos:

la regin caucana, el Tolima grande, la regin paisa, el gran Caldas. Regiones
naturales: el alto y el bajo Magdalena, adems del Magdalena medio, la costa
atlntica o la pacfica, los valles formados por los grandes ros, la regin
cundiboyacense o la amaznica, los llanos orientales, el macizo colombiano.
Estn, por supuesto, los departamentos, recipiente geogrfico de las ms
caracterizadas tradiciones regionales, que permiten identificar los tipos culturales
integrantes del calidoscopio de la colombianidad: el santandereano, el huilense, el
antioqueo, el vallenato, el guajiro, el chocoano, el sanandresano. Y tambin
innumerables subregiones al interior de los departamentos: el sur de Bolvar, la

4
bota caucana, el sur del Magdalena, el Urab antioqueo, el Catatumbo, el
Sumapaz, y un largusimo etctera para todas estas categoras regionales.

Esta experiencia indica, por tanto, que en Colombia ya existen las regiones, y que
suelen estar dotadas de organizacin poltica propia, dado que en muchos casos
coinciden con la geografa departamental. El problema no reside, propiamente, en
la dificultad para trazar una geografa regional, que no tiene que ser forzosamente
nueva, sino en disear modalidades organizacionales y procedimientos que
permitan al Estado actuar con visin e impacto regional.

b. Qu es la regin? Sorprende la riqueza y diversidad de las nociones,

acepciones y concepciones que se han lanzado sobre la palabra regin, y tambin
la gala de dogmatismo con que suelen exponerse. Estas definiciones, si uno
realmente fuera curioso, se podran coleccionar como las estampillas
(dimensiones conceptuales de la regin: como unidad territorial, como unidad
ambiental, como unidad cultural, como unidad econmica y de mercado, como
mbito de planificacin del desarrollo, como nivel general de gobierno).

Frecuente es tambin comprobar que tales definiciones no resisten la prueba de

confrontacin con la experiencia regional, y que muchas de ellas no demuestran lo
que de especfico tendra la regin frente a otras divisiones poltico administrativas
del territorio estatal.

En realidad la regin es un concepto genrico, carece de un sentido especfico

propio. Vale tanto para designar una divisin del territorio estatal como otras
expresiones: comarca, cantn, provincia, pas o departamento (que significa
simplemente eso: divisin).

Las regiones expresan, por tanto, un lugar comn de la organizacin territorial del
Estado: distintos tipos de divisin territorial intermedia o subnacional, o de
asociaciones, alianzas o consorcios entre entidades territoriales.

No existe por tanto un modelo regional, ni un concepto tcnico universalmente

aceptado de regin, entendida como un modo especfico de organizar los espacios
geogrficos (a su vez demogrficos y por tanto polticos) del Estado y de
administrarlos.
No existe por tanto un modelo regional, ni un concepto universalmente admitido
de regin, entendida como un modo especfico de organizar los espacios
geogrficos (a su vez demogrficos y por tanto polticos) del Estado y de
administrarlos.
c. La regin en la Constitucin de 1991. En cuanto hace a la regin, la
Constitucin opt por el mtodo adoptado en Francia, consistente en construir
regin mediante la agrupacin de varios departamentos. Creadas en Francia de

5
esta manera en 1955 para que sirvieran de marco a la ordenacin territorial, las
regiones se convirtieron en entidades territoriales en 1982.
Dado que los departamentos fueron creados en el fragor de la Revolucin
Francesa con un criterio estrictamente racional y tcnico, bajo las premisas de
igualdad ante la ley y de homogeneidad geogrfica, los departamentos dieron
lugar a un ordenamiento territorial que rompi con la geografa tradicional de los
pases histricos franceses y de sus regiones culturales. De all los constantes
ataques en Francia contra los departamentos, tachados como reparticiones
territoriales artificiales, surgidas de la noche a la maana, engendro de una
decisin arbitraria Estado. Con todo, y pesar de tan encendido cuestionamiento,
los departamentos han logrado sostenerse como eje estratgico de la muy
eficiente administracin francesa durante doscientos aos.
Los cien departamentos en que est repartido el territorio de Francia (96
metropolitanos y 4 de ultramar) tienen un rea promedio de 6.000 kilmetros
cuadrados, y se han integrado en 26 regiones (22 metropolitanas y 4 de ultramar),
que se ocupan de administrar principalmente la planificacin, la ordenacin
territorial, la formacin profesional y la construccin, equipamiento y financiacin
del funcionamiento de los centros de enseanza secundaria.
Debido al reducido tamao de los departamentos en Francia, muy explicablemente
la escala regional sobrepasa la dimensin de un departamento singular, y fue
necesario reunirlos tanto para reconstruir las regiones histricas como para
encontrar la dimensin de las regiones econmicas actuales.
Siendo tan dismil la trayectoria histrica de nuestros departamentos y su
dimensin geogrfica al hacer una comparacin con los franceses, solo puede
calificarse como un gran desatino de los constituyentes de 1991 que hubiera
decidido asemejar los departamentos colombianos a los franceses para, mediante
la frmula nica de dos o ms, llevarlos a la eventual conformacin de enormes
e ingobernables regiones. 4 En materia de descentralizacin el tamao cuenta, y
en este aspecto la experiencia de Francia abunda en buenas lecciones.
En contraste con la semejanza espacial que distingue a los liliputienses
departamentos galos, los colombianos ostentan entre s considerables diferencias
geogrficas. Unos son muy pequeos (San Andrs, Quindo, Atlntico, con 40,
1.800 y 3.400 Km2 respectivamente), la mayora oscila entre 20.000 y 60.000
kilmetros, y los ms extensos (Caquet, Meta, Vichada y Amazonas) tienen reas
que van de 85.000 a 109.000 km2. La historia de los departamentos franceses
nada tiene que ver con la de los colombianos, que en la actualidad son apenas 32,
sobre un territorio que tiene el doble de la superficie de Francia.

4
Artculo 306. Dos o ms departamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de
planificacin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio. Su objeto principal ser el
desarrollo econmico y social del respectivo territorio.

6
Antes que creacin de un da, los departamentos en Colombia fueron apareciendo
como decantado producto de una lenta evolucin histrica. Cada departamento
result de unir e integrar los territorios de antiguas provincias, cuya historia se
remonta a tiempos coloniales y a las primeras dcadas de la repblica. Ya en el
siglo XX se desmembraron los enormes territorios de los departamentos histricos
en departamentos de menor tamao, a medida que fueron apareciendo nuevas
regiones econmicas al impulso de las migraciones internas y de nuevos polos de
desarrollo.

El tipo de regin que proclama la Constitucin de 1991, antes que contribuir a la

descentralizacin, podra fomentar la recentralizacin por sujecin de la sociedad
a centros polticos ms distantes de la localidad, incrementar la marginalidad de
comunidades incomunicadas y pobres, subordinar la poblacin a espacios
polticos ampliados con empobrecimiento de la representacin y de la
responsabilidad poltica de los elegidos, pues las minoras polticas
representativas en las subregiones difcilmente lograran conservar presencia en la
escala de las regiones.

En efecto, este tipo de regin tiende a concentrar el poder poltico de los

cacicazgos regionales. Si en lugar de seis asambleas departamentales (o por
encima de estas) ha de funcionar una asamblea regional, en esa nueva asamblea
nicamente quedarn representados los grupos ms fuertes y desaparecer todo
vestigio de representacin minoritaria, muy disminuida de por s en el actual
panorama departamental. En semejantes condiciones, la asamblea regional, a la
par que concentra la representacin, disminuye el pluralismo. Por otra parte, en un
esquema de regiones pluridepartamentales, donde los departamentos conservan
la plenitud de sus atributos constitucionales de autonoma, cada regin se
inclinara a funcionar como una entidad de carcter federal (como una federacin
de departamentos), altamente mediatizada por los gobiernos departamentales y
las respectivas burocracias.

Aun cuando la regin por fusin (y consecuente desaparicin) de los

departamentos no est prevista en la Constitucin, probablemente no funcionara
mejor que la regin pluridepartamental establecida en el artculo 306 de la Carta
Poltica. La reunificacin de los departamentos actuales en territorios ms
extensos, paradjicamente podra devolver el pas al siglo XIX, cuando los
departamentos eran apenas nueve, sin ventajas evidentes en cuanto hace a buen
gobierno, democracia y desarrollo. Cabe cuestionar, adems, las condiciones de
gobernabilidad que planteara a un gobierno nacional la configuracin de siete u
ocho extensos territorios autnomos en creciente disputa por las competencias y
los recursos del Estado.

Al definir la regin en funcin de los departamentos, la Constitucin enerv su

potencial innovador: En efecto, la regin perdi toda capacidad para corregir las
alegadas imperfecciones de la geografa departamental, se la obliga a coexistir

7
con el aparato poltico y burocrtico de los departamentos, y se la relega a asumir
algunas de sus funciones, esto es, a heredar o compartir su actual debilidad
institucional.

La Constitucin adopt la regin con desgano y desconfianza. No otra cosa se

deduce al observar el arduo trmite que es necesario adelantar para crear una
regin. 5Segn el artculo 307, la regin primero debe existir como una entidad
administrativa y de planificacin (prevista en el artculo 306). Luego podr
convertirse en una entidad territorial, si se cumplen las condiciones que establezca
la ley orgnica de ordenamiento territorial, condiciones an hoy desconocidas,
pues sobre esta materia no ha legislado el Congreso de la Repblica. Con todo,
cuando esta ley exista, ser necesario, adems, concepto previo de la comisin de
ordenamiento territorial, que hoy no existe pues, habiendo sido creada por el
artculo transitorio 38 de la Constitucin para un periodo inicial de tres aos, se
disolvi y no ha vuelto a constituirse. Ahora bien, cumplidos estos pasos previos,
cada regin en particular se constituir por medio de una ley que, una vez
expedida, deber someterse en cada caso a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados. Y ya sabemos, por reiterada experiencia, cun difcil
puede resultar en nuestro pas la aprobacin de una iniciativa por referendo. De
hecho, la alternativa regional ha quedado bloqueada desde la propia Constitucin.

Los dos artculos constitucionales sobre regin son muy parcos en cuanto a la
definicin de sus funciones y organizacin. Se concentra en precisar las
caractersticas puramente polticas o electorales de la regin, y remite a una futura
ley orgnica todos los pormenores prcticos atinentes a la administracin y el
gobierno, empezando nada menos que con las competencias y los recursos. En
realidad, la Asamblea Constituyente poco o nada saba sobre la forma como
podra convertirse a Colombia en un pas regional, y aplaz el debate para futuras
legislaturas, mediante la figura de una reserva de ley orgnica. Esta ley se viene
aplazando indefinidamente, quiz porque an hoy no hemos podido establecer las
condiciones para la regionalizacin del Estado. Tarea nada fcil, pues el paso a
una Colombia de regiones poltico-administrativas implica regionalizacin de la
organizacin administrativa, de las elecciones, de los recursos y de las
competencias y, por tanto, una integral reforma del Estado en todos sus niveles de
gobierno.

5
Artculo 307. La respectiva ley orgnica, previo concepto de la comisin de ordenamiento
territorial, establecer las condiciones para solicitar la conversin de la regin en entidad territorial.
La decisin tomada por el Congreso se someter en cada caso a referendo de los ciudadanos de
los departamentos interesados.
La misma ley establecer las atribuciones, los rganos de administracin, y los recursos de las
regiones y su participacin en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de
regalas. Igualmente definir los principios para la adopcin del estatuto especial de cada regin.

8
3. Regionalizacin del Estado e implementacin de polticas y estrategias
regionales

El Estado necesita desarrollar capacidad para coordinar las administraciones

locales y para transmitir las polticas nacionales a los territorios subnacionales.
Para este propsito es necesario reforzar la autoridad en el nivel intermedio,
mediante la identificacin de las funciones, servicios y obras que deban
corresponder a este nivel, y la consecuente redistribucin de las competencias
tanto entre municipios y niveles intermedios como entre estos y la nacin.

Surge entonces la cuestin del mtodo, y por tanto la pregunta sobre los criterios
tcnicos y polticos apropiados para concebir, disear y organizar niveles
intermedios de gobierno y, en el caso que particularmente nos ocupa, para definir
la regin. Cuando se discute sobre descentralizacin y gobernabilidad, el tamao
de las reparticiones territoriales del Estado cuenta, y vale tambin para los
territorios intermedios. En el anlisis del caso colombiano resulta aleccionador
comprobar el reducido tamao de los distintos tipos de regiones existentes en
Italia, Francia, Espaa y Alemania.

Por estas razones parecera que, al ser nuestros departamentos ya demasiado

extensos, y de hecho plurirregionales en numerosos casos, el mtodo de
simplemente reunirlos para formar megaterritorios no mejora sino empeora las
condiciones de gobernabilidad, a ms de que va exactamente en el sentido
contrario de la descentralizacin. No es irrelevante tomar en consideracin,
adems, que la geografa colombiana es una de las ms accidentadas (e
incomunicadas) y, por ende, ingobernables, del mundo. 6

Resulta por tanto cuestionable el sistema nico de organizacin regional que la

Constitucin permite (el mtodo de dos o ms departamentos), no solo porque
conduce a subnaciones plurirregionales, sino porque en forma absolutamente
mecnica suma territorios sin hacer las preguntas ms elementales sobre sus
condiciones y aptitudes para constituirse en regin dotada de administracin
autnoma.

Colombia necesita llenarse de razones para contar con la seguridad de que el

concepto de regin finalmente elegido sea el idneo, dadas las condiciones
histricas y socioeconmicas del pas. El debate regional necesita ensanchar su
horizonte a otras alternativas y experiencias, as como nutrirse de una renovada
visin sobre la compleja realidad regional y las potencialidades regionales del
pas.

6
Santiago Montenegro. Territorio, gobernabilidad y competitividad. Encuentro nacional para la
productividad y la competitividad. Bucaramanga, 8 y 9 de mayo de 2003, p. 5.

9
La visin regional obliga a mirar por encima de los muros institucionales que nos
aslan de los vecinos, sean estos otros municipios u otros departamentos. Las
entidades territoriales forman un vecindario fragmentado, dividido, escindido, por
las altas barreras que impone la territorialidad de la divisin poltico administrativa.
La mirada regional indaga por lo que trasciende a lo estrictamente local, y
encuentra una convergencia de intereses comunes entre quienes son prximos y,
por tanto, afines. Intereses comunes cuya debida atencin reclama acciones
concertadas. La visin regional invita a imaginar, planificar y construir con
ambicin un futuro comn para poblaciones que forman unidades
socioeconmicas y culturales con propia identidad, pero que estn confinadas por
los muros institucionales que encierran y separan, e impiden ver ms all de la
propia parroquia.

Siendo inseguro el criterio de construir regin, como regla general, a partir de los
departamentos, pues aquellas correran el riesgo de heredar las conocidas
falencias poltico administrativas de estos, puede ser de gran utilidad promover
mltiples experiencias asociativas entre entidades territoriales, con el concurso de
la nacin.

Esta es la orientacin del proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial

(LOOT) que actualmente hace trnsito en el Congreso de la Repblica. All se
propone convertir los departamentos y municipios en pivotes para implementar
polticas y estrategias regionales, a distintas escalas, para distintos cometidos, a
travs de diversos procedimientos jurdicos, con geografas variables y flexibles,
con el concurso de la sociedad civil y el sector productivo.

El captulo III del proyecto de LOOT, intitulado Esquema asociativo de entidades

territoriales, tiene como propsito convertir en una poltica pblica la promocin
de procesos asociativos entre entidades territoriales para conformar alianzas
estratgicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economas de
escala en la organizacin territorial del Estado.

Este proyecto apunta a una nueva poltica, de apertura y reordenamiento regional,

que liberara dinmicas de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. Aun cuando
se perciben ya algunas iniciativas y polticas en ambos sentidos, el proceso es
incipiente y es necesario determinar con mayor claridad las metodologas.
Hablamos de una regionalizacin que, partiendo de microterritorios social y
polticamente construidos, ascienda a espacios subnacionales de diversa y
variable escala, donde quiera que se integren y potencien comunidades y
economas, niveles desde los cuales, con una fuerte intervencin del sector
pblico y el concurso del sector privado, sea posible inducir renovados procesos
de crecimiento econmico y desarrollo institucional.

La regin, as entendida, es una institucin que se valida en la medida en que sea

til para armonizar y coordinar los esfuerzos sociales en funcin de grandes

10
proyectos: econmicos, culturales, sociales, cientficos. Proyectos que generan
una espacialidad propia y diversa segn cada caso, espacialidad que no surge
solamente de la agregacin de las jurisdicciones existentes sino, en la mayora de
los casos probablemente, por configuracin de nuevas demarcaciones territoriales,
donde el nombre es lo de menos.

El proyecto de LOOT pone nfasis en la necesidad de implementar polticas de

accin regional mediante una intensificacin y diversificacin de la tcnica de las
asociaciones y las uniones entre entes territoriales, con importante y constante
presencia poltica, tcnica y financiera del nivel nacional. Ya existen algunos
mecanismos institucionales, escasamente aprovechados, como las asociaciones
de municipios, las reas metropolitanas, y la posibilidad de celebrar convenios
entre entidades territoriales de distinto nivel y entre estas y la nacin.

Ha faltado sin embargo imprimir en estos instrumentos la perspectiva de regin, e

introducir en el ideario de nuestras polticas pblicas el concepto de que las
acciones de impacto regional son de inters nacional. Que los municipios, los
departamentos y la propia nacin deben concertarse para incorporar a sus planes
y programas una perspectiva amplia de territorio, la dimensin regional. Que este
norte debe guiar las futuras reformas de orden administrativo y fiscal.

La definicin de polticas y modos de gestin regional y subregional, claramente

estipula el texto de esta ley en trmite, no se limitar a la adicin de entidades
poltico administrativas, con lo cual se pretende superar el tradicional y rgido
esquema de organizacin territorial por entidades polticas o circunscripciones
electorales. El nuevo modelo de organizacin y gestin de regiones y subregiones
incluir alternativas flexibles, tales como regiones conformadas a partir de lgicas
funcionales, urbanas o rurales, y redes de ciudades.

El proyecto promueve innumerables experiencias prerregionales e, incluso,

regionales, pero bajo modalidades flexibles y prcticas. La idea de la provincia
subsiste en los esquemas asociativos, pero mediante una permanente posibilidad
de rectificacin geogrfica, a partir de las jurisdicciones municipales, de acuerdo
con la necesidad o la naturaleza de los proyectos. El criterio rector es que no sea
la geografa poltica, rgidamente preestablecida, la que moldee la sociedad, sino
la sociedad, los hechos demogrficos y econmicos, y las necesidades en materia
de servicios y obras, las que determinen las geografas administrativas ms
apropiadas para cada caso.

De convertirse en ley este proyecto, los planes de desarrollo de los gobiernos

territoriales y particularmente sus proyectos estratgicos, podran convertirse en
contratos plan con participacin de la nacin, donde se acordaran los aportes, se
definiran compromisos y se estableceran fuentes precisas y seguras de
financiacin. Esta nueva concepcin de la gestin regional podra animar a la
Nacin a contratar con las asociaciones de entidades territoriales la ejecucin de

11
sus propios programas, estructurados regionalmente, e incluso a delegar en ellas
muchas de sus propias funciones, que aun cuando jurdicamente definidas como
funciones o servicios nacionales, son en realidad de naturaleza local o seccional.

Ms all de lo que hoy encontramos sobre regin en la Constitucin Poltica, la

estrategia regional que interesa a Colombia no debera limitarse a formular un
nuevo ordenamiento del territorio: debe proponer alternativas variadas y eficaces
para el desarrollo de los territorios. De esta manera encontraramos solucin
institucional a la necesidad de que las prioridades del gobierno, como podran ser
empleo, lucha contra la pobreza, seguridad y crecimiento econmico, encuentren
eficaz soporte y rplica en una Colombia policntrica y ms equilibrada, definida
por regiones vivas y no solo por sus convencionales entidades territoriales.

Es posible que en el futuro se requiera de reformas constitucionales, para facilitar

la diversificacin de los regmenes municipales y departamentales, para integrar
algunas de las funciones administrativas municipales en el nivel de las
asociaciones y crear asociaciones obligatorias para efecto de determinados
servicios, con transferencia directa de recursos nacionales a estas
administraciones plurimunicipales. Pero ello no impide emprender desde ya un
prometedor dilogo de la nacin con las regiones, nutrido de lo local, polivalente y
dinmico, que proporcionara visibilidad a las polticas pblicas, y permitira una
indita cooperacin interregional, mediante alianzas de todos los actores pblicos
en torno a propsitos comunes

12