T12-13-14 1

TEMA 12
EL SISTEMA ESPAOL DE SEGURIDAD SOCIAL.
EL RGIMEN GENERAL.
AFILIACIN DE TRABAJADORES: ALTAS, BAJAS, FORMA DE
PRACTICARSE Y PLAZOS.
COTIZACIN: BASES Y TIPOS.
LA RECAUDACIN DE CUOTAS.
OTROS REGMENES DE PREVISIN SOCIAL DEL PERSONAL AL
SERVICIO DE LA JUNTA DE ANDALUCA

1. EL SISTEMA ESPAOL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.1. La Seguridad Social

La Seguridad Social constituye un sistema pblico de prestaciones organizado para la

proteccin de las personas frente a determinados riesgos sociales o contingencias
previstas en la ley que, cuando se producen o actualizan, crean una situacin de necesidad
en los individuos que las sufren.
Los riesgos sociales son daos potenciales, acontecimientos futuros e inciertos cuya
actualizacin genera un perjuicio para la persona que lo sufre o para su familia porque
causa, desde el punto de vista econmico, un defecto de ingresos y/o un exceso de gastos.
El aseguramiento que la Seguridad Social dispensa ante determinados riesgos o
contingencias posee tres caractersticas fundamentales:
- Socializacin del dao, puesto que el coste econmico de la proteccin es asumido
por toda la sociedad, bien mediante cotizaciones especficas o mediante
contribuciones generales, en ambos casos de carcter pblico.
- Carcter pblico, porque son los poderes pblicos los que asumen la gestin,
reconocimiento y control de las contingencias protegidas y de las prestaciones
destinadas a su cobertura.
- Carcter objetivo, ya que la proteccin se dispensa por la mera concurrencia del
dao, y tanto las situaciones protegidas como las prestaciones destinadas a su
cobertura estn determinadas o tasadas.
T12-13-14 2

1.2. El sistema espaol de la Seguridad Social

1.2.1. Concepto, principios y rgimen jurdico

Concepto: El Sistema espaol de la Seguridad Social se configura un conjunto de

regmenes a travs de los cuales el Estado garantiza a las personas comprendidas en su
campo de aplicacin, por realizar una actividad profesional, o por cumplir los requisitos
exigidos en la modalidad no contributiva, as como a los familiares o asimilados que
tuvieran a su cargo, la proteccin adecuada en las contingencias y situaciones que la
ley define.

Principios: El Sistema espaol de la Seguridad Social se fundamenta en los principios de

universalidad, unidad, solidaridad e igualdad:
- La universalidad, desde el punto de vista subjetivo, significa la proteccin de todos
los ciudadanos, y desde el punto de vista objetivo, significa la proteccin en todas las
situaciones de necesidad.
- La unidad alude a la financiacin y gestin del sistema y de su accin protectora.
- La solidaridad se refiere a la financiacin, como expresin de un sistema de reparto
de rentas y prestaciones intergeneracional e intrageneracional.
- La igualdad alude al tratamiento homogneo de las situaciones protegidas y de la
proteccin proporcionada.

Rgimen jurdico: La configuracin legal de un Sistema de Seguridad Social est

garantizada en el artculo 41 de la Constitucin, que obliga a los poderes pblicos a
mantener un rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice
la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo.
Tambin se alude expresamente al Sistema de Seguridad Social en los artculos 25 y 50
de la Constitucin. En el artculo 25.2 se reconoce el derecho de los condenados a penas
de prisin a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social; y en el artculo 50 se
establece que los poderes pblicos garantizarn, mediante pensiones adecuadas y
peridicamente actualizadas, la suficiencia econmica a los ciudadanos durante la tercera
edad.
Adems, se reconoce en la Constitucin la proteccin social de la familia, de los
trabajadores emigrantes, de las personas discapacitadas y el derecho a la salud.
El artculo 149.1.17 de la Constitucin atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre
la legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas.
Consecuentemente con la competencia estatal reconocida en la Constitucin, el artculo
63.3 del Estatuto de Autonoma atribuye a la Comunidad Autnoma en materia de
Seguridad Social, las competencias ejecutivas que se determinen en aplicacin de la
T12-13-14 3

legislacin estatal, incluida la gestin de su rgimen econmico, con pleno respeto al

principio de unidad de caja.
La legislacin de Seguridad Social se articula a partir del Real Decreto Legislativo 8/2015,
de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social.
En desarrollo de la LGSS existe un numeroso y no siempre sistemtico conjunto de
normas reglamentarias, procedentes de momentos histricos distintos y con una
compleja trama de situaciones de transitoriedad como consecuencia de la prolongada
vigencia en el tiempo de las relaciones de Seguridad Social. Las normas reglamentarias
adoptan con frecuencia una estructura en cascada, partiendo de un Decreto general,
desarrollado por rdenes ministeriales y, a veces, por resoluciones emanadas de las
entidades, organismos y administraciones de Seguridad Social.
De modo amplio, la normativa de Seguridad Social podemos dividirla en las siguientes
materias:
- Organizacin del Sistema.
- Gestin del Sistema; comprende los actos de encuadramiento (inscripcin de
empresas y afiliacin, altas y bajas de los trabajadores), cotizacin y recaudacin.
- Accin protectora; comprende la definicin de las contingencias protegidas y de
las prestaciones que de dispensan en cada una de ellas.

Las principales normas reglamentarias, de carcter ms general, son las siguientes:

- Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General
sobre inscripcin de empresas y afiliacin, altas, bajas y variaciones de datos de
trabajadores en la Seguridad Social.
- Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento
General sobre Cotizacin y Liquidacin de otros derechos de la Seguridad Social.
- Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
General de Recaudacin de la Seguridad Social.
- Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de
servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su
actualizacin.
- Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de
incapacidades laborales del Sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1994, de 30
de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
- Real Decreto 295/2009, de 6 de marzo, por el que se regulan las prestaciones eco-
nmicas del sistema de la Seguridad Social por maternidad, paternidad, riesgo
durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural.
- Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2
de agosto, de proteccin por desempleo.
T12-13-14 4

1.2.2. Niveles de proteccin del Sistema de la Seguridad Social

Dentro del Sistema espaol de la Seguridad Social, considerado en un sentido amplio, se

suelen diferenciar tres niveles de proteccin: el nivel contributivo, el nivel no contributivo y
el nivel complementario.

Nivel contributivo: Comprende a las personas incluidas en el campo de aplicacin del

Sistema de la Seguridad Social por realizar una actividad retribuida y que cumplen el
requisito del perodo de cotizacin exigido para causar una prestacin contributiva
sustitutiva del salario, que se les dispensa cuando pierden sus rentas de trabajo temporal
o definitivamente por ocurrir alguna de las contingencias cubiertas por el Sistema.

Nivel no contributivo o asistencial: Comprende a las personas incluidas en el campo de

aplicacin del Sistema de la Seguridad Social que, por no haber cotizado o por no haberlo
hecho durante el tiempo suficiente, no gozan de la proteccin dispensada en el nivel
contributivo, pero que, por no tener recursos econmicos suficientes y encontrarse en
alguna de las situaciones de necesidad previstas en la ley, causan derecho a una
prestacin no contributiva.

Nivel complementario: Hay que diferenciar entre prestaciones complementarias internas al

Sistema y prestaciones complementarias externas al Sistema.

Prestaciones complementarias internas al Sistema

Las prestaciones complementarias internas al Sistema son la asistencia social y los

servicios sociales.
La expresin asistencia social comprende a su vez dos acepciones:
- Las prestaciones econmicas en sus modalidades no contributivas, denominadas
asistenciales.
- Las prestaciones sanitarias (beneficios) que se dispensan a las personas incluidas
en el campo de aplicacin del Sistema nivel contributivo si acreditan la situacin de
necesidad que las origina y la carencia de medios para atenderla. En la actualidad,
las prestaciones asistenciales complementarias en el nivel contributivo son dos:
- Por tratamientos o intervenciones especiales, en casos excepcionales, por un
determinado facultativo o determinada institucin.
- Por prdida de ingresos como consecuencia de la rotura fortuita de aparatos
de prtesis.

Los servicios sociales son prestaciones no econmicas, in natura, que el Sistema

dispensa a sus beneficiarios, incluidos en su campo de aplicacin, tratndose de personas
discapacitadas o de la tercera edad. En la actualidad, las prestaciones de servicios sociales
son:
- La reeducacin y rehabilitacin de invlidos.
T12-13-14 5

- La asistencia a la tercera edad.

- La recuperacin de invlidos.

Prestaciones complementarias externas al Sistema

Las prestaciones complementarias externas al Sistema son, fundamentalmente, las

siguientes:
- Las mejoras voluntarias de la accin protectora del Rgimen General de la
Seguridad Social, establecidas a travs de la negociacin colectiva o por acto
unilateral del empresario.
- Los planes de pensiones. Son, en la actualidad, el principal instrumento de
previsin social voluntaria. Constituyen un sistema de previsin voluntaria y libre, de
carcter privado, cuyas prestaciones pueden ser, o no, complementarias de las
pensiones de la Seguridad Social, a las que en ningn caso sustituyen.
- Los contratos de seguros concertados con entidades privadas, con las que se
concierta la cobertura, complementaria o no de las prestaciones de la Seguridad
Social, ante determinadas contingencias.
- Las Mutualidades de Previsin Social, entidades aseguradoras sin nimo de lucro
que ejercen una modalidad aseguradora de carcter voluntario complementaria al
Sistema de Seguridad Social obligatoria mediante aportaciones de los propios
mutualistas o de otras personas protectoras.
- Los auxilios econmicos de las Comunidades Autnomas que complementen
las pensiones del nivel no contributivo de la Seguridad Social con cargo a los
presupuestos autonmicos.

2. EL RGIMEN GENERAL

2.1. Campo de aplicacin del Sistema espaol de la Seguridad Social

El campo de aplicacin del Sistema la Seguridad Social hace referencia a las personas
incluidas en el Sistema, que son los destinatarios o sujetos protegidos. Para su estudio,
debemos diferenciar el campo de aplicacin del nivel contributivo y del nivel no contributivo.

2.1.1. En la modalidad contributiva

En la modalidad o nivel contributivo se incluyen en el campo de aplicacin del Sistema:

- Los espaoles que residan en Espaa y los extranjeros que residan o se
encuentren legalmente en Espaa, siempre que, en ambos supuestos, ejerzan su
actividad en el territorio nacional y se encuentren en alguno de los siguientes
apartados:
T12-13-14 6

- Trabajadores por cuenta ajena.

- Trabajadores por cuenta propia o autnomos.
- Socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado.
- Estudiantes.
- Funcionarios pblicos civiles y militares.

- Los extranjeros y aptridas que vivan en Espaa acogidos al Estatuto de los

Refugiados y a su Protocolo se equiparan a los espaoles.

2.1.2. En la modalidad no contributiva

En la modalidad o nivel no contributivo se incluyen en el campo de aplicacin del Sistema:

- Los espaoles residentes en el territorio nacional.
- Los extranjeros residentes tendrn derecho a acceder a las prestaciones y ser-
vicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los espaoles.

2.1.3. Reglas comunes

- El Gobierno podr establecer medidas de proteccin social a favor de los espaoles

no residentes en Espaa.
- Los hispanoamericanos, portugueses, brasileos, andorranos y filipinos que
residan o se encuentren legalmente en Espaa se equiparan a los espaoles.
- Los nacionales de otros pases distintos de los anteriores se regirn por los
Tratados o Convenios Internacionales suscritos al efecto o en virtud del criterio de
reciprocidad.

2.2. Estructura del Sistema espaol de la Seguridad Social

El Sistema espaol de Seguridad Social se estructura en dos niveles bsicos de

proteccin, el contributivo y el no contributivo. A su vez, dentro del nivel contributivo existe
un Rgimen general y unos regmenes especiales.

2.2.1. Rgimen General

El Rgimen General de la Seguridad Social incluye, con carcter general, a los

trabajadores por cuenta ajena, o asimilados, espaoles o extranjeros, mayores de 16 aos,
con independencia de la modalidad de contratacin adoptada, su condicin de fijo o
temporal, el sistema de retribucin o la naturaleza comn o especial de la relacin laboral.
T12-13-14 7

Inclusiones expresas: La LGSS incluye expresamente en el Rgimen General a los

grupos siguientes:
- Los trabajadores por cuenta ajena y los socios trabajadores de sociedades
mercantiles capitalistas, aun cuando sean miembros de su rgano de administracin,
si el desempeo de este cargo no conlleva la realizacin de las funciones de direccin
y gerencia de la sociedad, ni poseen su control efectivo.
- Los conductores de vehculos de turismo al servicio de particulares.
- Los laicos o seglares que presten servicios retribuidos en las entidades o
instituciones eclesisticas.
- Las personas que presten servicios en las instituciones de carcter benfico social.
- El personal contratado al servicio de Notaras, Registros de la Propiedad y oficinas
similares.
- Los funcionarios en prcticas que aspiren a incorporarse a Cuerpos o Escalas de
funcionarios que no estn sujetos al Rgimen de Clases Pasivas.
- Los altos cargos de las Administraciones Pblicas que no sean funcionarios
pblicos.
- Los funcionarios de nuevo ingreso de las Comunidades Autnomas.
- Los funcionarios del Estado transferidos a las Comunidades Autnomas que hayan
ingresado o ingresen voluntariamente en Cuerpos o Escalas propios de las
Comunidad Autnoma de destino.
- Los miembros de las Corporaciones Locales que desempeen sus cargos tanto con
dedicacin exclusiva o parcial.
- Los deportistas profesionales.
- Los socios de cooperativas de trabajo asociado.
- Los socios de sociedades laborales.

Asimilaciones: Se consideran asimilados a efectos de su inclusin en el Rgimen General

los grupos siguientes:
- Los consejeros y administradores de sociedades mercantiles capitalistas (como
asimilados a trabajadores por cuenta ajena y con exclusin del Fondo de Garanta
Salarial), aunque el desempeo de su cargo conlleve la realizacin de funciones de
direccin y gerencia de la sociedad, siempre que no posean el control efectivo de la
sociedad y sean retribuidos en su condicin de trabajadores por cuenta de la misma.
- Los reclusos que realicen trabajos penitenciarios retribuidos.
- El clero diocesano de la Iglesia Catlica y dems ministros de otras Iglesias y
Confesiones Religiosas.
- Quienes realicen prestaciones personales obligatorias.
T12-13-14 8

- Los mutilados excombatientes de la zona republicana, a efectos de asistencia

sanitaria y servicios sociales.

Exclusiones: Quedan expresamente excluidos del Rgimen General de la Seguridad Social

los grupos siguientes:
- Quienes estn incluidos en un Rgimen especial.
- Los que realicen trabajos amistosos, benvolos, o de buena vecindad.
- Los que realicen trabajos que se consideren marginales y no constituya medio
fundamental de vida, por disposicin del Gobierno.
- El cnyuge, los ascendientes, descendientes y dems parientes del empresario, por
consanguinidad o afinidad o por adopcin, hasta el segundo grado inclusive, que
estn ocupados en su centro de trabajo, cuando convivan en su hogar y estn a su
cargo, salvo prueba en contrario.

2.2.2. Regmenes especiales

Los regmenes especiales se establecen en aquellas actividades profesionales en las que,

por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la ndole de sus
procesos productivos, se hace preciso para la adecuada aplicacin de los beneficios de la
Seguridad Social.
El Sistema de Seguridad Social comprende tambin los siguientes Regmenes
Especiales:
- Trabajadores por cuenta propia o autnomos.
- Trabajadores del mar.
- Funcionarios pblicos, civiles y militares.
- Estudiantes.
Los dems grupos que determine el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por
considerar necesario el establecimiento para ellos de un rgimen especial.

2.2.3. Sistemas especiales

En los Regmenes de la Seguridad Social en que resulte necesario, pueden establecerse

sistemas especiales exclusivamente en alguna o algunas de las siguientes materias:
encuadramiento, afiliacin, forma de cotizacin o recaudacin. En la actualidad se han
creado en el Rgimen General y son los siguientes:
- Frutas y hortalizas e industria de conservas vegetales.
- Servicios extraordinarios de hostelera.
T12-13-14 9

- Tareas de manipulado y empaquetado de tomate fresco realizadas por cosecheros

exportadores.
- Industria resinera.
- Empresas de exhibicin cinematogrfica, salas de baile, discotecas y salas de fiesta.
- Empresas de estudio de mercado y opinin pblica.

2.2.4. Prohibicin de inclusin mltiple

Por la realizacin de un mismo trabajo no se puede ni si tiene la obligacin de pertenecer

a ms de un rgimen de Seguridad Social, ni tampoco se est obligado a pertenecer a
cualquier otro rgimen fuera del Sistema.

2.3. La gestin de la Seguridad Social

Segn el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), corresponde al Estado la
ordenacin, jurisdiccin e inspeccin de la Seguridad Social.

2.3.1. El Ministerio de Empleo y Seguridad Social

Las funciones no jurisdiccionales del Estado en materia de Seguridad Social que no

sean propias del Gobierno se ejercen por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social,
creado por Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, y sin perjuicio de las que puedan corresponder a otros
Departamentos ministeriales.
Dentro de las competencias del Estado, corresponden al Ministerio de Empleo y Seguridad
Social las siguientes facultades:
- Proponer al Gobierno los Reglamentos generales para su aplicacin.
- El ejercicio de la potestad reglamentaria no comprendida en el concepto anterior.
- El desarrollo de las funciones econmico-financieras de la Seguridad Social, a
excepcin de las encomendadas en la Ley General Presupuestaria al Ministerio
competente en materia de Hacienda o a otros rganos.
- El desarrollo de las funciones de direccin y tutela de las entidades gestoras y
servicios comunes de la Seguridad Social, as como de las entidades que
colaboren en la gestin de la misma.
- La inspeccin de la Seguridad Social a travs de la Inspeccin de Trabajo y
Seguridad Social.
T12-13-14 10

2.3.2. Entidades gestoras y servicios comunes

La gestin y administracin de la Seguridad Social se efecta, bajo la direccin y tutela de

los respectivos Departamentos ministeriales, con sujecin a principios de simplificacin,
racionalizacin, economa de costes, solidaridad financiera y unidad de caja, eficacia social
y descentralizacin, por las siguientes entidades gestoras y servicios comunes:

Entidades gestoras de la Seguridad Social:

- Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). Entidad gestora de la Seguridad

Social, dotada de personalidad jurdica, adscrita al Ministerio de Empleo y Seguridad
Social a travs de la Secretara de Estado de la Seguridad Social. Le compete la
gestin y administracin de las prestaciones econmicas del Sistema de la
Seguridad Social, con excepcin de aquellas cuya gestin est atribuida al Instituto
de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) o servicios competentes de las
Comunidades Autnomas.
- Instituto Nacional de Gestin Sanitaria (INGESA, antiguo INSALUD). Entidad
gestora de la Seguridad Social, adscrita al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales
e Igualdad a travs de la Secretara General de Sanidad. Le corresponde la gestin
de los derechos y obligaciones del INSALUD y las prestaciones sanitarias en el
mbito de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
- Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO). Entidad gestora de la
Seguridad Social, adscrita al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a
travs de la Secretara General de Poltica Social y Consumo. Le compete la gestin
y seguimiento de las pensiones de invalidez y jubilacin en sus modalidades no
contributivas.
- Servicio Pblico de Empleo Estatal (SPEE, antiguo INEM). Organismo Autnomo
adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a travs de la Secretara de
Estado de Empleo, a la que le corresponde la gestin de las prestaciones de
proteccin por desempleo Junto con los Sistemas de Empleo de las Comunidades
Autnomas integra el Sistema Nacional de Empleo.
- Instituto Social de la Marina (ISM). Entidad gestora de la Seguridad Social,
adscrita al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a travs de la Secretara de
Estado de la Seguridad Social. Le compete la gestin, administracin y
reconocimiento del derecho a las prestaciones del Rgimen Especial de la
Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.

Servicios comunes de la Seguridad Social:

- Tesorera General de la Seguridad Social (TGSS). Servicio comn de la

Seguridad Social dotado de personalidad jurdica adscrita al Ministerio de Empleo y
Seguridad Social a travs de la Secretara de Estado de la Seguridad Social. Le
compete la gestin de los recursos econmicos y la administracin financiera
del sistema en aplicacin de los principios de solidaridad financiera y caja nica.
T12-13-14 11

- Gerencia de Informtica de la Seguridad Social. Servicio Comn de la Seguridad

Social, sin personalidad jurdica y nivel orgnico de subdireccin general, queda
adscrita a la Secretara de Estado de la Seguridad Social.
- Servicio Jurdico de la Administracin de la Seguridad Social. Servicio Comn
de la Seguridad Social sin personalidad jurdica y nivel orgnico de subdireccin
general, dependiente de la Secretara de Estado de la Seguridad Social. Le
corresponde el ejercicio de las funciones y competencias relativas al asesoramiento
jurdico, as como a la representacin y defensa en juicio, de las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.

Debemos destacar en esta materia que la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre

actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de Seguridad Social, ha autorizado
al Gobierno la creacin de la Agencia Estatal de la Administracin de la Seguridad
Social, con la naturaleza de agencia estatal para la mejora de los servicios pblicos de las
previstas en la Ley 28/2006, de 18 de julio, cuyo objeto es llevar a cabo, en nombre y por
cuenta del Estado, la gestin y dems actos de aplicacin efectiva del sistema de la
Seguridad Social, as como aquellas otras funciones que se le encomienden.
Se integrarn en la Agencia Estatal de la Administracin de la Seguridad Social las
siguientes Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, as como su
personal y funciones:
- El Instituto Nacional de la Seguridad Social.
- El Instituto Social de la Marina en lo que respecta a la gestin del Rgimen Especial
de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
- La Tesorera General de la Seguridad Social.
- La Gerencia de Informtica de la Seguridad Social.
- El Servicio Jurdico de la Administracin de la Seguridad Social.

La actuacin de la Agencia Estatal de la Administracin de la Seguridad Social no se

extender a las prestaciones y subsidios por desempleo, ni a los servicios sociales del
sistema de la Seguridad Social, as como tampoco a la asistencia sanitaria de la Seguridad
Social.

2.3.3. Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales

En la gestin del sistema de la Seguridad Social intervienen las entidades colaboradoras,

que son las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social y las empresas.
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social son asociaciones autorizadas por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social,
constituidas sin nimo de lucro por empresarios que asumen una responsabilidad
mancomunada, con el principal objeto de colaborar en la gestin de la Seguridad Social,
T12-13-14 12

sin perjuicio de la realizacin de otras prestaciones, servicios y actividades que le sean

legalmente atribuidas.
La colaboracin en la gestin de la Seguridad Social comprende las siguientes
actividades:
- La colaboracin en la gestin de contingencias de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales.
- La realizacin de actividades de prevencin y recuperacin.
- La colaboracin en la gestin de la prestacin econmica de incapacidad
temporal derivada de contingencias comunes.
- Las dems actividades, prestaciones y servicios de seguridad social que les sean
atribuidas legalmente.

3. AFILIACIN DE TRABAJADORES: ALTAS, BAJAS, FORMA DE PRACTICARSE Y

PLAZOS

Los actos de encuadramiento son la inscripcin de empresas y la afiliacin, altas y bajas

de los trabajadores.

3.1. Inscripcin de la empresa

Todo empresario, como requisito previo e indispensable a la iniciacin de sus

actividades, debe solicitar su inscripcin en el Rgimen correspondiente del Sistema de la
Seguridad Social.
Al solicitar la inscripcin, la entidad gestora debe ejercer la opcin de asegura- miento y la
opcin de cobertura.
- La opcin de aseguramiento implica la eleccin entre la entidad gestora (INSS) o
la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social que ha de asumir la proteccin por contingencias profesionales del personal a
su servicio.
- La opcin de cobertura implica la eleccin entre la entidad gestora (INSS) o la
Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social que ha de cubrir la incapacidad temporal por contingencias comunes.

La inscripcin se solicita a la Direccin Provincial de la Tesorera General de la Seguridad

Social del domicilio del empresario.
En el acto administrativo que acuerda la inscripcin, la Tesorera asigna a la empresa un
nmero de inscripcin para su individualizacin en el respectivo Rgimen del Sistema de
la Seguridad Social, nmero que actuar como primero y principal Cdigo de Cuenta de
Cotizacin, vinculado al domicilio social de la empresa. El empresario debe solicitar un
T12-13-14 13

Cdigo de Cuenta de Cotizacin en cada una de las provincias donde ejerza su actividad;
estos Cdigos de Cuenta de Cotizacin se consideran secundarios o sucesivos y estn
vinculados al Cdigo principal, que es el correspondiente al domicilio de la empresa.
La inscripcin es nica y vlida en los regmenes de la Seguridad Social que se determine,
para todo el territorio nacional y para toda la vida de la empresa (vitalicia).

3.2. Afiliacin, altas y bajas de los trabajadores

La afiliacin es el acto administrativo por el que la Tesorera General de la Seguridad

Social reconoce la condicin de incluida en el Sistema de la Seguridad Social a la persona
fsica que por primera vez realiza una actividad determinante de su inclusin en el campo
de aplicacin de dicho Sistema.
El alta es el acto administrativo por el que la Tesorera General de la Seguridad Social
reconoce a la persona fsica que inicia una actividad laboral su condicin de comprendida
en el campo de aplicacin del Rgimen que corresponda.
La baja es el acto administrativo por el que se reconoce al trabajador en alta el cese de su
actividad laboral, determinando su exclusin del campo de aplicacin del Rgimen
respectivo.
La afiliacin se refiere al Sistema de la Seguridad Social, y es nica y vitalicia para cada
trabajador. Las altas y bajas se refieren a los distintos Regmenes del Sistema de la
Seguridad Social y se caracterizan por su multiplicidad, en funcin de los inicios y ceses,
simultneos y sucesivos, de actividades laborales y profesionales que puede protagonizar
una misma persona.
El empresario est obligado a solicitar el alta en el Rgimen respectivo de todo trabajador
que inicia su actividad en la empresa y, si se trata de la primera actividad laboral del
trabajador, deber solicitar adems la afiliacin de ste al Sistema.
El empresario deber tambin solicitar la baja del trabajador que cese en su prestacin de
trabajo o cambie a un centro de trabajo de diferente provincia.
La solicitud de afiliacin y/o la de alta debe formularse con carcter previo a la iniciacin
de la prestacin de servicios del trabajador, pero nunca antes de los sesenta das
naturales anteriores a dicha iniciacin.
La solicitud de baja se debe formular en el plazo de seis das naturales desde que se
produce el cese en la prestacin de servicios.
Cuando el empresario incumpla su obligacin de solicitar la afiliacin, el alta o la baja del
trabajador, stas podrn ser solicitadas por el propio trabajador o se podrn practicar de
oficio por la TGSS, a consecuencia de la actuacin de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad
Social, de los datos obrantes en la entidades gestoras o de cualquier otro procedimiento
que acredite el incumplimiento empresarial.
T12-13-14 14

Cuando cada trabajador es afiliado al Sistema, se le asigna un nmero de Seguridad

Social, que ser el mismo para toda su vida laboral (vitalicio) y vlido para todo el territorio
del Estado y para todo el Sistema de la Seguridad Social (nico).

3.3. Alta real, situacin asimilada al alta y alta presunta o de pleno derecho

Alta real: Se produce cuando, al iniciarse la prestacin del trabajador en la empresa, el

trabajador se encuentra afiliado y en alta ante la Tesorera General de la Seguridad
Social porque el empresario ha cumplido su obligacin de solicitar el alta y, en su caso, la
afiliacin.

Situacin asimilada al alta: Son supuestos en que el legislador, expresamente, permite la

prolongacin en el tiempo de una situacin previa de alta real con el fin de mantener la
proteccin del Sistema a aquellos trabajadores que han cesado en la prestacin de
servicios determinante de su encuadramiento en el Rgimen de la Seguridad Social que
corresponda. Las situaciones asimiladas al alta se configuran normalmente slo a efectos
de determinadas prestaciones, no de todas las que corresponden a la situacin de alta
real.
Son situaciones asimiladas al alta:
- La situacin legal de desempleo, total y subsidiado, y la de paro involuntario, una
vez agotada la prestacin, contributiva o asistencial, siempre que el beneficiario se
mantenga en como demandante en la oficina de empleo.
- La excedencia forzosa.
- La excedencia por cuidado de hijos con reserva de puesto de trabajo.
- El traslado del trabajador fuera del territorio nacional.
- Suspensin del contrato de trabajo por huelga legal o cierre patronal.(Alta
especial).
- Situaciones cotizadas del trabajador durante el perodo correspondiente a
vacaciones anuales retribuidas que no hayan sido disfrutadas.

Alta presunta o de pleno derecho: Los trabajadores estn en alta de pleno derecho
cuando, realizando una actividad laboral determinante de su alta real, el empresario ha
incumplido las obligaciones de alta y, en su caso, de afiliacin. En tal caso, el trabajador
se encuentra en situacin de alta a efectos de accidentes de trabajo, enfermedades
profesionales y desempleo, as como asistencia sanitaria por enfermedad comn,
maternidad y accidente no laboral.
T12-13-14 15

4. LA COTIZACIN: BASES Y TIPOS

4.1. Obligacin de cotizar y obligacin de ingresar las cuotas

El Sistema espaol de la Seguridad Social se financia, fundamentalmente, a travs de las

cotizaciones, que son las aportaciones econmicas realizadas por trabajadores y
empresarios para el sostenimiento de las cargas del Sistema.
En el Rgimen General, estn obligados a cotizar por las contingencias comunes el
trabajador y el empresario. Por las contingencias profesionales y Fondo de Garanta
Salarial la obligacin corresponde exclusivamente al empresario.
Ser nulo todo pacto individual o colectivo por el que el trabajador asuma la obligacin de
pagar total o parcialmente la cuota a cargo del empresario o por el que empresario se
comprometa a soportar ntegramente la cotizacin.
Diferente de la obligacin de cotizar es la obligacin de ingresar la cuota. Los obligados
al pago son tanto los trabajadores como los empresarios, que son los obligados a cotizar,
pero el responsable del ingreso de las cuotas es el empresario, tanto de la suya como de
la que corresponde al trabajador.
El empresario obtiene el importe de la cuota del trabajador a travs de un sistema de
descuento en la retribucin de ste: retiene del salario la cuota del trabajador en el
momento de hacer efectivas sus retribuciones. Si no lo hace en ese momento, quedar
obligado a ingresar la totalidad de las cuotas a su exclusivo cargo.

4.2. Nacimiento, suspensin y extincin de la obligacin de cotizar

La obligacin de cotizar nace desde el comienzo de la prestacin de trabajo, incluido el
perodo de prueba, y no se interrumpe mientras el trabajador est en alta.
La obligacin de cotizar subsiste en los casos siguientes:
- Incapacidad Temporal.
- Riesgo durante el embarazo.
- Riesgo durante la lactancia natural.
- Periodos de descanso por maternidad, paternidad, adopcin y acogimiento
preadoptivo o permanente.
- Cumplimiento de deberes pblicos o desempeo de cargos sindicales siempre que
no de lugar a excedencia en el trabajo.
- Convenio especial.
- Traslado del trabajador por la empresa fuera del territorio nacional, salvo que se
disponga lo contrario por Convenio Internacional.
- Vacaciones no disfrutadas y abonadas al extinguirse el contrato de trabajo.
T12-13-14 16

- Otras situaciones en las que se imponga el mantenimiento de la obligacin de cotizar

(alta sin remuneracin computable en la base de cotizacin, permisos y licencias que
no den lugar a excedencia).

La obligacin de cotizar se suspende en los casos siguientes:

- Huelga legal.
- Cierre patronal.
- Privacin de libertad.
- Excedencia voluntaria.
- Suspensin de empleo y sueldo.

La obligacin de cotizar se extingue cuando finaliza la prestacin de trabajo y se comunica

la baja a la Direccin Provincial de la TGSS dentro de plazo. Si la baja no se comunica, no
se extingue la obligacin de cotizar, aunque se haya cesado en la actividad laboral.

4.3. Plazo de ingreso

Las cuotas de Seguridad Social se ingresan, por mensualidades vencidas, dentro del
mes siguiente al que corresponda su devengo.

4.4. Elementos de la cotizacin

Los elementos de la cotizacin son la base cotizacin, el tipo de cotizacin y la cuota.

4.4.1. La base cotizacin

La base de cotizacin es la cantidad sobre la que se aplica el tipo de cotizacin para

obtener la cuota o cantidad a ingresar. La base de cotizacin est constituida por la
remuneracin total mensual, cualquiera que sea su forma o denominacin, tanto en
metlico como en especie, que tenga derecho a percibir el trabajador, o que efectivamente
ha percibido si es superior.

Conceptos computables para determinar la base cotizacin: El clculo de la base de

cotizacin incluye:
- Las retribuciones de carcter mensual que tenga derecho a percibir el trabajador,
o las que efectivamente perciba si son superiores.
- Las percepciones de vencimiento peridico superior al mes (se prorratean a lo
largo de los doce meses).

Conceptos no computables para determinar la base de cotizacin: Por el contrario, se

excluyen de la base de cotizacin los siguientes conceptos:
T12-13-14 17

- Los gastos de locomocin.

- Los gastos normales de manutencin y estancia generados en municipio distinto del
lugar de trabajo habitual del perceptor y del que constituya su residencia, en la cuanta
y con el alcance previstos en la normativa estatal reguladora del Impuesto sobre la
Renta de la Personas Fsicas.
- Las indemnizaciones por fallecimiento, traslados y suspensiones hasta la cuan- ta
mxima prevista en norma sectorial o convenio colectivo aplicable.
- Las indemnizaciones por despido o cese en la cuanta establecida con carcter
obligatorio en la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en su normativa de desarrollo
o, en su caso, en la normativa reguladora de la ejecucin de sentencias, sin que
pueda considerarse como tal la establecida en virtud de convenio, pacto o contrato.
- Las prestaciones de la Seguridad Social.
- Las mejoras de las prestaciones por incapacidad temporal concedidas por las
empresas.
- Las asignaciones para gastos de estudios exigidos por el desarrollo de las
actividades del trabajador o por las caractersticas de los puestos de trabajo.
- Las horas extraordinarias, salvo para la cotizacin por accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

Anualmente se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado las cuantas

mnimas y mximas de las bases de cotizacin. A su vez, hay que diferenciar:
- La base de cotizacin por contingencias comunes (enfermedad comn, accidente
no laboral, jubilacin y descanso por maternidad y paternidad), en la que no se
incluyen las horas extraordinarias.
- La base de cotizacin por contingencias profesionales (accidente laboral,
enfermedad profesional, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia
natural y cuidado de menores afectados por cncer u otra enfermedad grave) y por
los conceptos de recaudacin conjunta (Desempleo, Fondo de Garanta Salarial y
Formacin Profesional), en la que s se incluyen las horas extraordinarias.
- La base de cotizacin por horas extraordinarias, que cotizan adicionalmente por
s mismas.

Para las contingencias comunes, se determinan unas bases mnimas en funcin de la

categora profesional de los trabajadores, conforme a los denominados grupos de
cotizacin, y una base mxima que es la misma para todos los grupos.
Para las contingencias profesionales y para Desempleo, Fondo de Garanta Salarial y
Formacin Profesional, existe un nico tope mximo y un nico tope mnimo de
cotizacin para todos los trabajadores, con independencia de su grupo de cotizacin.
T12-13-14 18

Orden ESS/70/2016, de 29 de enero, por la que se desarrollan las normas legales de

cotizacin a la Seguridad Social, desempleo, proteccin por cese de actividad, Fondo
de Garanta Salarial y formacin profesional, contenidas en la Ley 48/2015, de 29
de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2016.

4.4.2. El tipo de cotizacin

El tipo de cotizacin es el porcentaje que se aplica a la base cotizacin para obtener el

importe de la cuota a pagar. Los tipos de cotizacin se fijan anualmente en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.
Para las contingencias comunes existe un nico tipo de cotizacin en el Rgimen
General. En materia de contingencias profesionales, se aplica la Tarifa de Primas
establecida legalmente a travs de los la Ley de Presupuestos Generales del Estado y/o
normativa de desarrollo.
Las horas extraordinarias, adems de formar parte de la base de cotizacin para
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (no para contingencias comunes),
causan una cotizacin adicional por el importe total percibido por dichas horas en el mes,
sin limitacin alguna de su importe.
Los conceptos de recaudacin conjunta se calculan junto las cuotas de la Seguridad
Social, y su importe resulta de la aplicacin de los porcentajes correspondientes a la base
cotizacin de contingencias profesionales. Los conceptos de recaudacin conjunta se
destinan a Desempleo, Fondo de Garanta Salarial y Formacin Profesional.
T12-13-14 19

4.4.3. La cuota

La cuota es la cantidad que resulta de aplicar el tipo a la base de cotizacin.

5. LA RECAUDACIN DE CUOTAS

La gestin recaudatoria en el mbito de la Seguridad Social consiste en el ejercicio de la

actividad administrativa conducente a la realizacin de los crditos y derechos de la
Seguridad Social.
La competencia exclusiva sobre la gestin recaudatoria corresponde a la TGSS, siendo,
por tanto, Caja nica del Sistema de Seguridad Social.

5.1. Recaudacin en perodo voluntario

Se entiende por perodo voluntario de recaudacin el que se inicia con la fecha de

comienzo del plazo reglamentario y se prolonga, si no hay pago u otra causa de extincin,
hasta la emisin de la providencia de apremio, con la que se da inicio al perodo de
recaudacin ejecutiva.

Plazo reglamentario de ingreso

Las cuotas de la Seguridad Social y los recursos que se recauden conjuntamente

(Desempleo, Fondo de Garanta Salarial y formacin profesional) con ellas se ingresarn
dentro del mes siguiente al que corresponda su devengo, salvo que se establezca otro
plazo por las normas que regulan cada uno de los regmenes que integran el sistema de la
Seguridad Social.
T12-13-14 20

Si el ingreso no puede realizarse en los plazos establecidos reglamentariamente, es

obligatoria, en todo caso, la presentacin de los documentos de cotizacin (modelos
TC-1 y TC-2) en dichos plazos, en la TGSS, bien directamente, a travs de sus Direcciones
Provinciales o Administraciones, o bien por medios electrnicos, a travs del Sistema RED
(Remisin Electrnica de Datos).
El pago de las deudas a la Seguridad Social debe realizarse en efectivo, mediante dinero
de curso legal, cheque, transferencia o domiciliacin bancaria, as como cualquier otro
medio de pago autorizado por la Tesorera General de la Seguridad Social.
Los efectos de la falta de ingreso de cuotas en plazo reglamentario son los siguientes:
- Devengo de recargos.
- Devengo de intereses de demora.
- Emisin de reclamaciones de deuda, actas de liquidacin o providencias de
apremio, segn proceda.
- Sanciones, en su caso.

Transcurrido el plazo reglamentario establecido para el pago de las cuotas a la Seguridad

Social sin ingreso de las mismas, se devengarn los correspondientes recargos.
Los recargos que proceden por ingresos fuera de plazo reglamentario son diferentes
segn haya habido o no presentacin de documentos de cotizacin dentro del plazo
reglamentario de ingreso:
1. Si los sujetos responsables del pago de cuotas a la Seguridad Social no las
ingresan pero presentan los documentos de cotizacin dentro del plazo
reglamentario de ingreso: recargo del 20% de la deuda, si se abonasen las cuotas
debidas tras el vencimiento de dicho plazo
2. Si los sujetos responsables del pago de cuotas a la Seguridad Social no las
ingresan ni presentan los documentos de cotizacin dentro de plazo
reglamentario de ingreso:
- Recargo del 20% de la deuda, si se abonan las cuotas debidas antes de la
terminacin del plazo de ingreso de la reclamacin de deuda o acta de
liquidacin.
- Recargo del 35% de la deuda, si se abonan a partir de la terminacin de dicho
plazo de ingreso.

La falta de ingreso en plazo de las deudas con la Seguridad Social genera, adems de los
correspondientes recargos ya indicados, intereses de demora.
El tipo de inters de demora es el inters legal del dinero vigente en cada momento del
perodo de devengo, incrementado en un 25%, salvo que la Ley de Presupuestos
Generales del Estado establezca uno diferente.
T12-13-14 21

El tipo de cotizacin aplicable a las liquidaciones de cuotas ingresadas fuera del plazo
reglamentario, tanto por ingreso espontneo como por reclamacin de deuda, acta de
liquidacin o providencia de apremio, es el tipo vigente en la fecha en que las cuotas se
devengaron.

5.2. Recaudacin en va ejecutiva

Transcurrido el plazo reglamentario de ingreso y una vez adquieran firmeza en va

administrativa la reclamacin de deuda o el acta de liquidacin en los casos en que
stas procedan, sin que se haya satisfecho la deuda, se iniciar el procedimiento de
apremio mediante la emisin de providencia de apremio, en la que se identificar la
deuda pendiente de pago con el recargo correspondiente
El procedimiento de apremio se inicia mediante la emisin de la providencia de apremio
que constituye ttulo ejecutivo suficiente para el inicio por la TGSS del mismo, y tiene la
misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales para proceder contra los bienes y
derechos de los sujetos obligados al pago de la deuda.
En la notificacin de la providencia de apremio se debe advertir al sujeto responsable de
que si la deuda exigida no se ingresa dentro de los 15 das siguientes a su recepcin o
publicacin son exigibles los intereses de demora devengados y se pro- ceder al
embargo de sus bienes.

6. OTROS REGMENES DE PREVISIN SOCIAL DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA

JUNTA DE ANDALUCA

De acuerdo con el artculo 41 de la Constitucin, Los poderes pblicos mantendrn un

rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia
y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad
Segn el EBEP los empleados pblicos tienen derecho A las prestaciones de la Seguridad
Social correspondientes al rgimen que les sea de aplicacin. No obstante, el EBEP no
regula dicho rgimen.
En la actualidad, slo los funcionarios del Estado, con inclusin de los transferidos a las
Comunidades Autnomas y con exclusin de los funcionarios de los organismos
autnomos, tienen un rgimen especial. Todos los dems funcionarios, tanto los de las
Comunidades Autnomas como los de las Entidades locales, se integran en el rgimen
general de la Seguridad Social.
Segn el artculo 2 del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del
Estado, este Rgimen especial queda integrado por los siguientes mecanismos de
cobertura: a) El Rgimen de Clases Pasivas del Estado y b) el Rgimen del Mutualismo
Administrativo.
T12-13-14 22

6.1 El Rgimen de Clases Pasivas del Estado

El Rgimen de Clases Pasivas del Estado se regula en el Real Decreto Legislativo

670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Ley de Clases
Pasivas del Estado.
El rgimen de Clases Pasivas es de aplicacin:
- A los funcionarios de carrera de carcter civil de la Administracin del Estado,
incluidos los transferidos a las Comunidades Autnomas.
- Al personal militar.
- A los funcionarios de carrera de la Administracin de Justicia.
- A los funcionarios de las Cortes Generales.
- A los funcionarios en prcticas.

Tambin es de aplicacin a los ex Presidentes, Vicepresidentes y Ministros del Gobierno

de la Nacin y ex Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal
de Cuentas, del Consejo de Estado, del Tribunal Supremo, del Consejo General del Poder
Judicial, del Tribunal Constitucional, ex Defensores del Pueblo y ex Fiscales Generales del
Estado.
No obstante, el personal incluido en el rgimen de clase pasivas que haya ingresado partir
del 1 de enero de 2011 se incluye obligatoriamente en el Rgimen General de la Seguridad
Social a los solos efectos de los derechos de clases pasivas.
Esta norma no rige para los ex Presidentes, Vicepresidentes y Ministros del Gobierno de
la Nacin y ex Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal de
Cuentas, del Consejo de Estado, del Tribunal Supremo, del Consejo General del Poder
Judicial, del Tribunal Constitucional, ex Defensores del Pueblo y ex Fiscales Generales del
Estado.
Al mismo tiempo, el personal incluido en el mbito de cobertura del Rgimen de Clases
Pasivas a 31 de diciembre de 2010 que, con posterioridad a dicha fecha, y sin solucin de
continuidad, ingrese, cualquiera que sea el sistema de acceso, o reingrese, en otro Cuerpo
que hubiera motivado, en dicha fecha, su encuadramiento en el Rgimen de Clases
Pasivas, continuar incluido en dicho rgimen.
La gestin del rgimen de clases pasivas corresponde al Ministerio competente en materia
de Hacienda.
A travs del Rgimen de Clases Pasivas se garantiza al personal referido en su mbito de
aplicacin la proteccin frente a los riesgos de: vejez, incapacidad y muerte y
supervivencia.
El rgimen de clases pasivas es un rgimen de derecho administrativo, que se rige por los
siguientes principios:
T12-13-14 23

- Principio de legalidad: slo por ley puede ser ampliado o restringido el mbito de
cobertura o modificados los derechos pasivos reconocidos.
- Principio de inembargabilidad, irrenunciabilidad e inalienabilidad, de los derechos
pasivos, que no pueden ser objeto de cesin, convenio o contrato pudiendo ser
transmitidos o extinguidos slo de acuerdo con lo dispuesto en la ley.
- Principio de imprescriptibilidad.
- Principio de rogacin: el reconocimiento de los derechos pasivos ha de instarse por
los interesados o sus representantes legales en cualquier momento posterior al hecho
causante. No obstante, si el reconocimiento de su titularidad se demorase un ao por
causa imputable al interesado, slo produce efectos econmicos a partir del primer
da del mes siguiente a la subsanacin de los defectos de su peticin o de la peticin
tarda.
- Principio de no duplicidad de la cobertura: no se puede percibir una pensin de
clases pasivas y otra de Seguridad Social por una nica prestacin a la
Administracin. Tampoco se pueden percibir dos o ms pensiones ordinarias de
clases pasivas causadas por la misma persona en su favor o en el de los familiares,
ni ms de tres pensiones ordinarias de clases pasivas causadas por diferente
persona.

Las prestaciones del rgimen de clases pasivas son exclusivamente pensiones, de

carcter econmico y pago peridico.
Las pensiones pueden ser:
- Ordinarias.
- Extraordinarias; por razn de lesin, muerte o desaparicin producida en acto de
servicio o como consecuencia del mismo
- Excepcionales; reconocidas por la ley a favor de una determinada persona. Las
pensiones de clases pasivas son las siguientes:
- Jubilacin o retiro; la jubilacin puede ser forzosa, voluntaria o por incapacidad
permanente.
- Viudedad.
- Orfandad.
- En favor de los padres.

La cuanta de las pensiones se fija en aplicacin de los haberes reguladores establecidos

anualmente por las leyes de presupuestos del Estado en funcin del grupo de titulacin de
cada cuerpo o escala y teniendo en cuenta los aos de servicios efectivos prestados.
A efectos de la financiacin del rgimen, los funcionarios contribuyen durante su vida activa
mediante una cuota de derechos pasivos, cuya cuanta se fija en un porcentaje del haber
regulador y que se retiene mensualmente en cada nmina.
T12-13-14 24

6.2. El mutualismo administrativo

El mutualismo administrativo complementa el rgimen de clases pasivas del Estado. El

mutualismo administrativo se regula en el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los
Funcionarios Civiles del Estado.
El Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto re- fundido
de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y el Real Decreto Legislativo
4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad
Social de los Funcionarios Civiles del Estado completan el rgimen jurdico del mutualismo
administrativo. Las tres normas regulan las tres mutualidades obligatorias subsistentes:
MUFACE, ISFAS Y MUGEJU.
El sistema de mutualismo administrativo se gestiona y se presta a travs de la Mutualidad
General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), dependiente del Ministerio de
Administraciones Pblicas, sin perjuicio de las obligaciones que corresponden a las
Comunidades Autnomas respecto a los funcionarios civiles del Estado transferidos.
La Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado es un organismo pblico con
personalidad jurdica pblica diferenciada, patrimonio y tesorera propios y autonoma de
gestin, y se regir por las previsiones de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, relativas a los organismos
autnomos.
Quedan obligatoriamente incluidos en el campo de aplicacin del Rgimen especial:
- Los funcionarios de carrera de la Administracin Civil del Estado.
- Los funcionarios en prcticas que aspiren a incorporarse a Cuerpos de la
Administracin Civil del Estado, en la forma que reglamentariamente se determine.

Quedan excluidos de este Rgimen especial y se regirn por sus normas especficas:
- Los funcionarios de la Administracin Local.
- Los funcionarios de organismos autnomos.
- Los funcionarios de Administracin Militar.
- Los funcionarios de la Administracin de Justicia.
- Los funcionarios de la Administracin de la Seguridad Social.
- Los funcionarios de nuevo ingreso y en prcticas de las Comunidades Autnomas.
- Los funcionarios de carrera de la Administracin Civil del Estado transferidos a las
Comunidades Autnomas, que hayan ingresado o ingresen voluntariamente en
Cuerpos o Escalas propios de la Comunidad Autnoma de destino, cualquiera que
sea el sistema de acceso.
- El personal de administracin y servicios propio de las universidades.
T12-13-14 25

La cotizacin a la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado es obligatoria

para todos los mutualistas, con excepcin de los mutualistas jubilados y de quienes se
encuentren en la situacin de excedencia voluntaria para atender al cuida- do de hijos o
familiares.
La base de cotizacin es la que en cada momento se establece como haber regulador a
efectos de cotizacin de derechos pasivos. El tipo porcentual de cotizacin se fija en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio econmico.
El rgimen del mutualismo administrativo protege a los mutualistas y a los familiares o
asimilados a su cargo frente a las siguientes contingencias:
a) Necesidad de asistencia sanitaria.
b) Incapacidad temporal, derivada bien de enfermedad comn o profesional, bien de
accidente comn o en acto de servicio o como consecuencia de l.
c) Incapacidad permanente en los mismos supuestos citados.
d) Cargas familiares.

Las prestaciones a que tienen derecho los mutualistas o sus beneficiarios, cuando se
encuentren en los supuestos de hecho legalmente establecidos, son las siguientes:
a) Asistencia sanitaria.
b) Subsidios por incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo o riesgo durante
la lactancia natural.
c) Prestaciones recuperadoras por incapacidad permanente total, absoluta y gran
invalidez.
d) Prestaciones para la remuneracin de la persona encargada de la asistencia del
gran invlido.
e) Indemnizaciones por lesiones, mutilaciones o deformidades causadas por
enfermedad profesional o en acto de servicio o como consecuencia de l.
f) Servicios sociales.
g) Asistencia social.
h) Prestaciones familiares por hijo a cargo minusvlido.
i) Ayudas econmicas en los casos de parto mltiple.
T12-13-14 26

TEMA 13
LA COMUNICACIN
ELEMENTOS DE LA COMUNICACIN
TIPOS DE COMUNICACIN: VERBAL, CANALES DE TRANSMISIN
NO VERBAL
LA ATENCIN AL PBLICO

1. INTRODUCCIN A LA COMUNICACIN: LA COMUNICACIN HUMANA. EL

PROCESO DE LA COMUNICACIN

1.1. El hombre, un ser sociable

El hombre es un ser que vive en el mundo rodeado de mltiples realidades. Una de las
primeras en ser percibida es la presencia de otros seres de caractersticas semejantes a
las suyas. El hombre no se encuentra solo en el mundo. Junto a l existen otras personas
con apetencias y necesidades muy parecidas a las que l mismo tiene.
El hombre se hace tal por las relaciones que establece con su entorno, especialmente con
los seres de su misma especie.
Necesitado de todo, se acerca a stos en busca de ayuda. Este contacto es imposible sin
el uso de un instrumento apropiado. Ese primer medio empleado por el hombre para
acceder a los dems fue el primer medio de comunicacin. El hombre comenz a realizar
esa funcin hace muchos milenios y, desde entonces, no ha cesado de perfeccionar y
ampliar todas las posibilidades que le acercan a sus semejantes.
Gestos, mmicas diversas, smbolos, los tam-tam, piras de fuego..., sonidos perfeccionados
hasta llegar a la palabra concreta y al discurso, forman los diversos medios utilizados hasta
hoy.
Esta comunicacin con sus semejantes hizo posible que el hombre saciara las necesidades
de todo tipo y fuera poco a poco dominando el mundo circundante. La comunicacin se
constituye, as, en un instrumento fundamental para el progreso del hombre desde el
estadio ms primitivo hasta hoy.
Lo que el hombre sabe, lo que piensa y lo que siente es transmitido a los dems. El hombre
sale de su soledad e indigencia a travs de los diversos signos que hacen patente a los
dems sus ideas o deseos. Aunque a veces desearamos vivir en una isla, alejados del
ruido de las grandes ciudades y de todas las mquinas, sabemos que esto es ya imposible.
Hay que vivir en medio de otros hombres, conviviendo codo a codo con ellos.
T12-13-14 27

1.2. Relacin a travs de la comunicacin

La vida en sociedad slo es posible gracias a la transmisin de informacin que realizan

los hombres entre s, mediante las lenguas naturales y otras modalidades de signos que,
en conjunto, constituyen los distintos sistemas semiolgicos o canales de comunicacin.
Todo individuo se encuentra inmerso en una innumerable cantidad de sistemas de
comunicacin a lo largo de su existencia cotidiana. Reflexionemos acerca de algunos
hechos que nos suceden cada da; son incidentes a los que no prestamos importancia
alguna y cuya complejidad pasa inadvertida para nosotros.
Todas las maanas, la radio nos acerca el mundo hasta nuestra casa y nos proporciona
un caudal de noticias de todo gnero: polticas, econmicas, deportivas, religiosas, de
sociedad...
Al subir en el automvil para dirigirnos al trabajo, una luz amarilla encendida en el cuadro
de mandos nos avisa que hemos dejado mal cerrada una de las puertas.
Salta a la vista que nos estamos interrelacionando constantemente a lo largo de toda la
jornada. El hombre, ser social, abierto desde el principio de la existencia del ser humano a
los dems, ha ensanchado inmensamente esas relaciones en los ltimos tiempos, gracias
a unos medios que hasta hace poco no tena.
Nuestro mundo est saturado de hechos significativos. Estamos familiarizados con los
contenidos que nos transmiten los signos que nos rodean en nuestra vida social. Cualquier
persona se ve inmersa en muy pocos minutos en un mundo de seales que le comunican
algo. Percibimos mensajes continuos a travs de seales cuyos contenidos desciframos.
As participamos en el proceso comunicativo de los signos. Pero no todos los signos
comunican. Algunos slo informan.
La significacin preside los hechos que utilizamos para transmitir comunicaciones a
nuestros semejantes. Los signos tienen distinta naturaleza: acsticos (el sonido del
telfono, el saludo de un vecino, las campanas de la iglesia), visuales (el semforo, la luz
intermitente de color azul situada sobre un coche, las agujas de un reloj), tctiles (el sistema
Braille de los ciegos), olfativos (un olor a caf puede provocar ciertas reacciones) y
gustativos.
Por otra parte, la relacin entre el elemento sensible (significante) y lo que l comunica
(significado) nos proporciona otra clase de clasificacin de los signos. Si la relacin entre
significante y significado es una relacin natural, sin que haya intencin de comunicar,
hablamos de indicios (las nubes evocan la idea de lluvia; las arrugas indican vejez; las
lgrimas indican dolor). El indicio es un hecho inmediatamente perceptible que nos hace
conocer algo acerca de algo. El indicio no es un signo por s mismo (a no ser que est
previamente codificado), pues para que algo sensible tenga valor de signo se requiere que
implique intencin de comunicar un sentido por parte del emisor.
Si la relacin entre significante y significado es de semejanza, hablamos de iconos (un
mapa, un plano, una fotografa, una seal de trfico...). El icono es una figura sensible,
generalmente al sentido de la vista, que sugiere otro estmulo convencionalmente
T12-13-14 28

establecido. Las onomatopeyas lingsticas, de carcter ya acstico (tictac del reloj), ya

visual (tic nervioso), son iconos.
El smbolo existe cuando entre el significante y significado de un signo no hay ninguna
relacin natural, ni analgica ni de semejanza, sino que, por el contrario, la relacin es
puramente convencional o arbitraria (el color verde del semforo y su significado; los signos
lingsticos).

1.3. Un cdigo, elemento esencial en toda comunicacin

Reaccionamos ante los distintos hechos significativos porque nos comunican algo que
hemos entendido. El hombre vive rodeado de un mundo de signos. La cultura consiste en
saber descifrarlos. Los signos indican una cosa y no otra porque as lo han determinado
los hombres. Es decir, por convencin entre los grupos humanos. La convencin es anterior
a la inteleccin del signo y anterior a l.
Para poder entendernos usamos unos signos concretos sometidos a unas reglas, a un
cdigo concreto en el cual est determinado lo que cada uno de esos signos indica. Un
cdigo es un acuerdo establecido entre los usuarios del signo, que reconocen la relacin
entre significante y significado, y la respetan en el empleo del signo. Es esencial que los
que hayan de comunicarse algo por medio de un signo se hayan puesto antes de acuerdo
sobre su valor. De otra forma sera imposible transmitir algo a los dems.
El cdigo es la base esencial de la comunicacin. Sin l sera absolutamente imposible
cualquier actividad comunicativa. Es por ello por lo que, desde el deporte ms nimio hasta
la ms alta especulacin cientfica, estn sometidos a un cdigo. Los que lo entienden
reciben la comunicacin transmitida. A mayor nmero de cdigos conocidos, mayor
posibilidad de entender el mundo.
El cdigo permite interpretar correctamente el mensaje transmitido y hace posible el hecho
de la comunicacin.
Para que exista una perfecta comprensin entre Emisor (E) y Receptor (R) es
imprescindible la posesin de un cdigo comn.

EMISOR CDIGO RECEPTOR

No todos los signos tienen el mismo grado de codificacin. Los hay que estn absoluta y
explcitamente convencionalizados, mientras otros lo estn implcitamente. La convencin
tiene gradaciones; puede ser ms o menos fuerte, ms o menos unnime, ms o menos
coercitiva. Es casi absoluta en un cdigo de seales de trfico, en los cdigos cientfico-
lgicos de las matemticas, la fsica y la qumica, en la interpretacin de los actores... Pero
la relacin entre significante y significado puede ser tambin mucho ms imprecisa, intuitiva
y objetiva.
La convencin posee un carcter estadstico; depende del nmero de individuos que la
reconocen y la aceptan en un grupo dado. Cuanto ms amplia y precisa es la convencin,
T12-13-14 29

el signo es ms codificado. La convencin es un proceso: el uso precisa y ampla la

convencin y la convencin se codifica.
De todo lo anterior se desprende que la convencin es anterior a la inteleccin de la palabra
y anterior al individuo, para que realmente cualquier significante aporte el significado
concreto al receptor de ese signo. Tambin se hace claro que la convencin puede ser
taxativamente explcita o implcita solamente. Igualmente es clara la mayor o menor
intensidad en la codificacin, siendo absolutamente necesaria la de ciertas seales (como
las de circulacin de carreteras) y sindolo menos la relacionada con ciertos hechos
protocolarios.

1.4. Diversos tipos de cdigos

El hombre percibe la realidad a travs de dos grandes tipos de experiencias: la intelectual

y la afectiva.
Para organizar su experiencia objetiva intelectiva y transmitirla a los dems, el hombre
utiliza cdigos lgicos, concretos, codificados al mximo. Estos cdigos obran
directamente sobre la inteligencia. Son un modo por el cual ordenamos y clasificamos la
realidad. Toda parcela de la ciencia significa un orden que imponemos a la naturaleza en
esa parcela: la ciencia ordena la realidad, la clasifica, la hace objetiva.
El arte es una emocin que experimentamos frente a ciertos aspectos de la naturaleza. El
arte es una experiencia subjetiva, intenta expresar las emociones, los sentimientos que el
ser humano ha recibido ante el espectculo del mundo y de la vida. La experiencia esttica
corresponde al sentimiento ntimo y subjetivo que emite el alma frente a la realidad externa.
Para expresar el pensamiento lgico y el sentimiento afectivo, el hombre utiliza diversos
me- dios que corresponden a diversos cdigos. Estos cdigos pueden ser reducidos a tres:
cdigos lgicos, cdigos estticos y cdigos sociales. Estos ltimos determinan las
relaciones del ser humano con sus semejantes en el campo de las costumbres.

1.5. Comunicacin lingstica y no lingstica

La experiencia humana puede ser comunicada a los dems por diversos conductos.
Esencialmente podemos agrupar estos medios en dos grandes apartados: los medios de
comunicacin lingsticos y los no lingsticos. El hombre da en el mundo actual una gran
importancia a estos ltimos.
En efecto, los sistemas de comunicacin no lingsticos han alcanzado hoy una extensin
digna de ser considerada, pues es una realidad que el hombre moderno comunica mucho
ms de lo que normalmente se piensa por medio de esos sistemas no lingsticos. Son
modos de comunicacin en los que no se utiliza el lenguaje oral o los sustitutos de l. Los
estudia la Semiologa o ciencia de los signos, de la cual es una pequea parte la
Lingstica.
T12-13-14 30

La lengua es un sistema de signos que expresan ideas, y, por eso, comparable a la

escritura, al alfabeto de los sordomudos, a los ritos simblicos, a las formas de cortesa, a
las seales militares, etc., slo que es el ms importante de todos esos sistemas.

2. EL LENGUAJE COMO MEDIO DE COMUNICACIN

2.1. Qu es el lenguaje

Es un hecho palpable de experiencia que, desde muy pequeos, entendemos lo que otras
personas dicen y logramos hacernos entender por los dems. Este hecho lo vemos como
la cosa ms natural del mundo. Nacemos inmersos en una comunidad de hablantes, una
comunidad lingstica.
Pero llega un momento en que la humanidad se plantea un problema de capital importancia
y de no fcil solucin: Por qu nos entendemos? Qu es lo que hace posible que cada
uno de nosotros pueda sacar afuera la experiencia personal ms ntima y la pueda
interiorizar en otra persona? Qu es eso que llamamos lenguaje?
De una manera amplia, podemos afirmar que lenguaje humano es cualquier medio utilizado
por los hombres para comunicarse entre s, ya use signos sistemticos (en las
sealizaciones de carreteras se usan signos estables y constantes: sus tringulos y
rectngulos constituyen familias bien conocidas de signos constantes y sistemticos) o
procedimientos asistemticos (en el cartel publicitario se usan formas y colores diferentes
y mezclados para atraer la atencin del consumidor-receptor).
En un sentido estricto, tenemos que hablar de lenguaje fnico, vocal, lenguaje por
excelencia y base de los otros sistemas de comunicacin en las sociedades civilizadas. Se
trata de una comunicacin entre los hombres mediante los signos vocales que stos
producen. En el habla se da un procedimiento de sealizacin directo: nada se interpone
entre los sonidos percibidos y las significaciones que se les conceden.
El lenguaje vocal no es una facultad, puesto que no es el resultado de la actividad de ningn
rgano expresamente destinado a producir el lenguaje. El lenguaje no tiene rgano propio,
pues los rganos fonadores tienen otras funciones anteriores a la de hablar: respirar,
alimentarse... El lenguaje humano es una institucin humana y, como tal, nace de la vida
en sociedad como instrumento de comunicacin entre los hombres que forman una
comunidad.
Podramos definirlo como un sistema de signos verbales que sirve para formular
pensamientos en el proceso de reflejar la realidad objetiva por el conocimiento subjetivo, y
para comunicar socialmente los pensamientos acerca de la realidad, como tambin las
experiencias emocionales, estticas, volitivas, etc., concomitantes.
La definicin anterior resalta los aspectos fundamentales que interesan en el estudio del
lenguaje:
T12-13-14 31

a) Se trata de un sistema de signos verbales: un conjunto de sonidos articulados

sujetos a ciertas reglas gramaticales; esos sonidos slo cobran sentido dentro de un
idioma concreto.
b) El lenguaje tiene un valor social como medio de comunicacin. Usamos el lenguaje
para intercambiar experiencias procedentes de la realidad externa y de las
interiorizaciones que los seres humanos estamos capacitados para realizar.
c) El hecho de que sirva para reflejar la realidad objetiva hace pensar que el mundo
est estructurado antes e independientemente del conocimiento que de l tenga el
hombre. Es decir, el lenguaje sera un reflejo de la realidad exterior a nosotros. Pero
hay quienes piensan que el lenguaje no slo no es un reflejo de la realidad sino que
la realidad queda estructurada y delimitada gracias al lenguaje. De hecho, cada
lengua tiene una organizacin particular de los datos de la experiencia.

2.2. Relacin pensamiento-lenguaje

La relacin entre el lenguaje y el pensamiento es un hecho que ha llamado siempre la

atencin. Qu correspondencia hay entre el pensamiento y la palabra? El lenguaje, es
anterior, simultneo o posterior al uso de la palabra? Qu relacin existe entre el
pensamiento y la cosa? Y entre el pensamiento y el lenguaje?
Entre el ser pensante y la actividad de pensar hay una relacin de necesidad: no es
concebible una actividad de pensar sin un sujeto que piense, ni un sujeto pensante puede
ser concebido sin una actividad de pensar.
Se dice que el pensamiento es una imagen mental de una realidad animada o inanimada.
Mientras la realidad es algo trascendente, no ligado a ningn pensamiento concreto, el
pensamiento es algo inmanente, ligado a un sujeto pensante. El pensamiento slo se hace
trascendente cuando se materializa mediante la palabra. Entre pensamiento y lenguaje hay
una estrecha relacin. Hay quien defiende que ambos han surgido al mismo tiempo y
manifiesta que una palabra sin pensamiento es una cosa muerta, y que un pensamiento
sin palabra permanece en la sombra.
Por medio del lenguaje el hombre es capaz de conocerse a s mismo y al mundo; la palabra
es una especie de puente que une el pensamiento con la realidad. Lenguaje y pensamiento
pue- den ser concebidos como dos categoras distintas, pero de hecho son indisociables:
no se puede pensar sin palabras, ni es posible hablar sin pensamiento.
No sern la palabra y el pensamiento dos facetas de un mismo proceso psquico? En la
vida real no nos interesamos por conceptos, sino por particularidades concretas. El
lenguaje es un instrumento capaz de responder a una enorme serie de empleos psquicos.
Lo nico constante (en sincrona) que hay en el lenguaje es su forma externa; su significado
interior vara de acuerdo con el desarrollo general de la inteligencia.
Lenguaje y pensamiento no son coexistentes. A lo sumo, el lenguaje es la faceta exterior
del pensamiento. Es una funcin pre-racional, pero no es el pensamiento ya elaborado. No
T12-13-14 32

se puede pensar sin palabras. El pensamiento es un dominio natural, separado del domino
artificial de la palabra, pero la palabra es el nico camino conocido hasta llegar al
pensamiento.
Hay quien defiende que el hombre puede prescindir del lenguaje cuando piensa, que puede
pensar sin necesidad de palabras. Pero ello no es ms que una ilusin debida a la
incapacidad de distinguir entre la imagen y el pensamiento, y a la incapacidad de
comprender que el lenguaje no es la misma cosa que su simbolismo auditivo. Al nacimiento
de un concepto nuevo le precede un empleo ms o menos restringido del viejo material
lingstico. El concepto no adquiere vida sino en el ropaje de la palabra. Tan pronto como
la palabra queda lista, tambin el concepto queda listo para que lo manejemos.
El lenguaje es, primordialmente, un sistema auditivo de smbolos. En cuanto es articulado
es tambin un aspecto motor, pero esto es algo secundario en el habla. En los individuos
normales el impulso de hablar se forma, primero, en la esfera de las imgenes auditivas.
La comunicacin (objeto del lenguaje) se realiza satisfactoriamente slo cuando las
percepciones auditivas del oyente se traducen a una adecuada e intencional serie de
imgenes o de pensamientos (o de las dos cosas combinadas).

2.3. El origen del lenguaje humano

Al hombre le ha interesado de siempre saber algo sobre el origen de esa capacidad suya
de entender y hacerse entender. Sobre el origen del lenguaje hay diversas teoras.
El ciclo del lenguaje comienza y acaba en el terreno de los sonidos. Pero el desarrollo de
este proceso puede sufrir transferencias a sistemas equivalentes, sin perder por ello sus
caractersticas esenciales:
a) Durante el acto de pensar, el proceso lingstico sufre una abreviacin. Conocidas
son las expresiones pensar en voz alta y hablar consigo mismo: el hablante y el
oyente se confunden con una sola persona, la cual habla consigo misma.
b) Se habla tambin del lenguaje silencioso. Son dos modificaciones conformes al
proceso lingstico normal.

Pero se puede transferir el sistema simblico del habla a trminos distintos de los que
supone el proceso tpico, cuya finalidad es la produccin de sonidos y en que el sentido de
la vista no entra en juego.
El ms importante de todos los simbolismos lingsticos visuales es el de la palabra
manuscrita o impresa, cuyo rasgo esencial es que, dentro del sistema, cada uno de los
elementos (letra o palabra escrita) corresponde a un elemento determinado (sonido palabra
pronunciada) del sistema primario. As, pues, el lenguaje escrito equivale punto por punto
a ese modo inicial que es el lenguaje hablado. Las formas escritas son smbolos
secundarios de las habladas y pueden sustituir totalmente a stas.
Toda comunicacin voluntaria de ideas (alfabeto Morse, lenguaje de sordomudos o de los
monjes trapenses, simbolismos de ademanes empleados por los militares, lenguaje de
T12-13-14 33

seas de los indios...) es una transferencia del simbolismo tpico del lenguaje hablado u
odo. Este es un hecho de suma importancia. Las imgenes auditivas y las imgenes
motoras son la fuente de todo lenguaje y de todo pensamiento.
La facilidad con que un simbolismo puede transferirse de un sentido a otro nos est
indicando que los sonidos del habla no son el hecho principal del lenguaje, sino que ste
consiste propia- mente en la clasificacin, en la fijacin de formas y en el establecimiento
de relaciones entre los conceptos. El lenguaje constituye en su cara interior el molde del
pensamiento.
El lenguaje es universal. No hay un solo pueblo que carezca de un lenguaje bien
desarrollado. El desenvolvimiento lingstico va corriendo paralelamente al desarrollo de la
cultura; pero esto es algo accidental. La armazn bsica del lenguaje, la constitucin de un
sistema fnico bien definido, la asociacin concreta de los elementos fnicos con los
conceptos y la capacidad de atender con eficacia a la expresin formal de cualquier clase
de relaciones..., todas estas cosas estn sistematizadas en cada uno de los idiomas, por
muy primitivo que sea el estado en que se encuentre.
La increble diversidad del habla es un hecho tan sorprendente como su universalidad. Un
mismo pensamiento se puede expresar de formas muy variadas. La universalidad y la
diversidad del habla nos lleva a la conclusin siguiente: el lenguaje es una herencia
antiqusima del gnero humano, tal vez anterior a las manifestaciones de la cultura
material, slo posibles una vez que el lenguaje hubo tomado forma.
El habla es un hecho tan familiar, tan natural, como la facultad de caminar y casi como la
propia respiracin. Pero el proceso de adquisicin del habla es algo totalmente distinto del
pro- ceso de aprender a caminar. El ser humano normal est predestinado a caminar, no
porque sus mayores le ayudarn a que aprenda, sino porque su organismo est preparado
desde incluso antes de su nacimiento: caminar es una funcin biolgica, inherente al
hombre.
En cuanto al lenguaje, parece que el ser humano est tambin predestinado a hablar, pero
esto se debe slo a la circunstancia de que ha nacido en el seno de una sociedad. Si
eliminamos la sociedad, el ser humano nunca aprender a hablar, esto es, a comunicar
ideas. La facultad de caminar es una actividad humana que no vara; el habla es una
actividad humana que vara porque es una herencia histrica del grupo.
El origen del lenguaje no est en los gritos de dolor o de alegra, pues son expresiones
involuntarias del sentimiento (expresiones instintivas, no simblicas) y no constituyen una
comunicacin (no se dirigen a nadie). Tampoco est el origen del lenguaje en las
interjecciones, ni en las palabras onomatopyicas; porque el lenguaje es un mtodo
exclusivamente humano, y no instintivo, de comunicar ideas, emociones y deseos por
medio de un sistema de smbolos producidos de manera deliberada.
Se dice que la produccin de esos sonidos se lleva a cabo gracias a los llamados rganos
del habla. Pero no existen esos rganos del habla; lo que hay son rganos que, de manera
accidental, pueden servir para la produccin de los sonidos del habla: pulmones
(respiracin), laringe, paladar (gusto), nariz (olfato), lengua, dientes (trituracin) y labios se
T12-13-14 34

emplean para la produccin de la palabra, pero no se pueden considerar como rganos

primarios del habla, del mismo modo que los dedos no se pueden considerar rganos
esencialmente hechos para tocar el piano.
El habla no es una actividad simple realizada por rganos biolgicamente adaptados para
ese objeto. El habla es una red compleja y siempre cambiante de adaptaciones diversas
que tiende a la deseada meta de comunicar ideas. Desde el punto de vista fisiolgico el
habla es un grupo de funciones adyacentes.
Los sonidos del habla estn localizados en el centro auditivo del cerebro y en los centros
nerviosos secundarios. Las localizaciones auditivas son las ms importantes de todas en
lo que se refiere al lenguaje. Pero un sonido del habla localizado en el cerebro dista mucho
de constituir un elemento del lenguaje; es preciso que se asocie con algn elemento de la
experiencia (imagen visual) o con una sensacin. Ese elemento de la experiencia es el
contenido o significado de la palabra.
La esencia del lenguaje est en el hecho de tomar sonidos convencionales, articulados de
manera voluntaria, como representantes de los diversos hechos de la experiencia. La
palabra rbol no es un hecho lingstico por el efecto acstico; tampoco por los procesos
motores de las sensaciones tctiles; ni a causa de la percepcin visual de la escritura del
trmino rbol; ni por motivo de la memoria de alguna de estas experiencias o de todas
ellas juntas. La palabra rbol es un hecho lingstico cuando todas estas experiencias,
combinadas, se asocian con la imagen de un rbol. Pero no cualquier tipo de asociacin;
ha de ser una asociacin simblica. Es decir, la palabra ha de denotar imagen, ha de roturar
imagen. Esa asociacin es, adems, voluntaria y arbitraria.
Si la palabra rbol terminara con una sola imagen de un rbol determinado, el lenguaje
tendra escaso valor para la comunicacin. El mundo de nuestras experiencias necesita
ser simplificado y generalizado para que sea posible llevar a cabo un inventario simblico
de todas nuestras experiencias de cosas y de relaciones. Los elementos del lenguaje
(smbolos de nuestras experiencias) tienen que asociarse con clases bien definidas de
experiencia y no con las experiencias en s mismas. Porque la experiencia aislada no radica
ms que en la conciencia individual, y, para que sea comunicable, necesita relacionarse
con una categora que la comunidad acepte como una identidad: mi nocin de rbol debe
fundirse con las nociones que se han formado todos los individuos que lo han visto.
Esta primera simplificacin de la experiencia se encuentra en los nombres propios
(palabras que designan individuos u objetos individuales). Siguiendo adelante, debemos
poner en un solo bloque masas de experiencias con rasgos comunes, a pesar de las
grandes diferencias de detalle. rbol ya no es una experiencia aislada, sino un concepto;
una envoltura de pensamiento en la cual estn encerradas miles de experiencias distintas
y que es capaz de contener otras muchas.

2.4. Lenguaje y lenguas

T12-13-14 35

La lengua es la norma de todas las manifestaciones del lenguaje. Cada lengua es una
variedad especficamente diferente del lenguaje humano. Martinet dice que una lengua es
un elemento de comunicacin con arreglo al cual la experiencia humana se analiza, de
modo diferente en cada comunidad, en unidades dotadas de un contenido semntico y de
una expresin fnica, los monemas. Esta expresin fnica se articula, a su vez, en
unidades distintivas y sucesivas, los fonemas, en nmero determinado en cada lengua,
cuya naturaleza y relaciones mutuas difieren tambin de una lengua a otra.

2.5. El signo lingstico

El smbolo est unido a la realidad simbolizada por cierta necesidad. La informacin del
signo es global y se presenta como un todo que no se puede descomponer en partes.
El signo, en cambio, no exige esa relacin necesaria con la cosa significada e informa
mediante unidades que se suceden en el tiempo. La palabra rbol no tiene una relacin
necesaria con el objeto rbol y, adems, las unidades que componen este signo se
suceden unas a otras en el tiempo: (a-r-b-o-l).
Es clsica la definicin que del signo lingstico da Saussure: el signo lingstico es una
entidad de dos caras. Llamamos signo lingstico a la combinacin del concepto y de la
imagen acstica. Se ha comparado el signo lingstico con una hoja de papel o una
moneda que, sin perder su unidad, presenta dos caras inseparables.

Signo = significante + significado

Lo que el signo lingstico une no es un nombre y una cosa, sino un concepto y una imagen
acstica. Ambas partes deben presentarse unidas. Si oigo la palabra rbol, la reconozco
como un signo que me transmite algo, porque en mi interior hay una imagen mental de ese
objeto y una imagen mental de esa palabra. Si la oye una persona que no sepa espaol,
no entender la palabra rbol, porque no tiene memorizada, junto a la imagen mental del
objeto, la imagen acstica rbol.
Al conjunto que forman el concepto y la imagen acstica lo llama signo. Da el nombre de
significado al concepto y el de significante a la imagen acstica.
El signo lingstico tiene cinco conocidos caracteres o rasgos diferenciadores:
a) vocal, b) lineal, c) doblemente articulado,
d) arbitrario y e) mutable e inmutable a la vez.

Pero lo que diferencia el sistema de comunicacin constituido por las lenguas naturales
humanas de todos los dems medios de comunicacin, humanos o no (su especificidad),
no est ni en la intencin de comunicar, ni en el carcter lineal del lenguaje, ni en la
arbitrariedad del signo lingstico, ni en la nocin de sistema de signos, sino en la doble
articulacin del lenguaje.
Decimos que un mensaje est articulado cuando se puede analizar y descomponer en
elementos menores que pueden ser utilizados en la composicin de otros mensajes. Los
T12-13-14 36

elementos de la secuencia El nio canta (el, ni-, o-, cant-, a-), los podemos encontrar
en otros mensajes. La doble articulacin es la propiedad del lenguaje humano consistente
en la posibilidad de segmentacin de cualquier cadena hablada en unidades mnimas de
dos tipos: significativas (monemas) y distintivas (fonemas).
La unidad superior con la que se trabaja en lengua es el enunciado. Los enunciados son
magnitudes significativas susceptibles de ser descompuestas en elementos menores
dotados tambin de significacin: los signos mnimos o monemas, elementos menores no
divisibles. Los monemas son a la frase como los ladrillos a la construccin: unidades
mnimas. Los monemas son las unidades de la primera articulacin.
La primera articulacin supone una gran economa en el lenguaje, pues nos ahorra tener
que memorizar una forma distinta para cada uno de los contenidos de conciencia posibles.
La segunda articulacin est formada por unidades no significativas, pero que sirven para
diferenciar significados: la e nos sirve para diferenciar mesa de masa, de misa,
de musa. Las unidades de la segunda articulacin son fonemas. Son unidades mnimas
porque ya no pueden ser divididas en unidades ms pequeas. Su funcin es slo
distintiva: paso, peso, piso, poso, puso. Los fonemas a, e, i, o, u, no significan nada por s
mismos: sirven para diferenciar el significado de las palabras.
La segunda articulacin supone tambin una gran economa en el lenguaje, ya que, gracias
a ella, las lenguas, con un nmero reducido de fonemas, pueden construir todos los
monemas de la primera articulacin.
La doble articulacin permite una gran economa de medios en el intercambio de mensajes
lingsticos. Con los 24 fonemas de nuestra lengua podemos construir miles y miles de
significantes distintos. De igual forma, a partir de estos fonemas y un nmero de reglas
obtenemos el infinito nmero de mensajes posibles en espaol.
Con 18 signos mnimos de las series A, B y C, construimos 216 mensajes distintos (sin
necesidad de modificar ni el orden ni las relaciones sintcticas).
Todos los elementos lingsticos se encuentran en una doble relacin: sintagmtica (se da
entre los elementos presentes en el discurso; es una relacin en presencia) y
paradigmtica (se da entre cualquiera de los elementos que aparecen en el discurso y
aquellos que podran haber aparecido en su lugar; es una relacin en ausencia). Ambas
relaciones nos sealan una gran verdad en el lenguaje: cuando hablamos estamos
continuamente haciendo una eleccin entre todos los elementos que componen el
lenguaje para comunicar lo que queremos.

2.6. El esquema de la comunicacin

Hemos necesitado saber de las caractersticas del signo lingstico antes de verlo en
funcionamiento, realizando su tarea especfica: la comunicacin. Ya sabemos que, pese a
la aparente sencillez de su uso diario, la comunicacin es un proceso complicado.
T12-13-14 37

El signo tiene una funcin primordial: comunicar ideas por medio de los mensajes. Esta
operacin supone la accin de varios elementos: a) un objeto o cosa de la que se habla
(referente); b) un cdigo, cuyo conjunto de signos facilite la comprensin del mensaje; c)
un medio de transmisin que sirva de vehculo del mensaje; d) un destinador o emisor del
mensaje; e) un destinatario o receptor del mensaje. Grficamente: El emisor enva un
mensaje al receptor o destinatario. El mensaje tiene un contenido (referente). Para que
ese mensaje llegue al receptor hace falta un contacto fsico y sobre todo psicolgico
(mdium). Por fin, si el mensaje enviado por el emisor al receptor comunica una
informacin, es porque tanto uno como otro tienen en comn un cdigo.
- El emisor (en lengua, el hablante), es la persona que elige las seales que necesita
para transmitir y codificar el mensaje.
- El receptor (en lengua, el oyente), es la persona a la que se dirige la comunicacin
y tiene que descodificar el mensaje.
- El mensaje es el contenido que el hablante ha codificado y transmitido al oyente
para que ste lo descodifique.
- El mdium (canal) puede ser de naturaleza varia. En la lengua hablada, se trata del
sonido perceptible por el odo.
- El referente es el objeto del que se habla, sobre el que versa el mensaje codificado
por el hablante.

2.7. El campo del hablante y del oyente

El fin ltimo de un sistema de lengua es la comunicacin. Comunicacin entre hablante y

uno o varios oyentes, siempre que posean un cdigo comn y sin que haya entre ellos
interferencias que lo impidan. Para el hablante se trata de hacer una eleccin. Exterioriza
su comunicacin como cadena hablada. El hablante intenta transmitir su pensamiento al
oyente. Para ello tiene que convertirlo en palabras. A pesar de que el hablante intenta
transmitir lo ms completamente posible su pensamiento, en la conversacin se da una
reduccin o prdida de sustancia comunicativa. El hablante cumple el camino
onomasiolgico, de hablante a oyente:
Onomasiologa
Hablante Oyente

A veces nos ocurre no poder expresar con palabras todo aquello que querramos
comunicar; nos hallamos con la sensacin de no encontrar las palabras que expresen
suficientemente todo nuestro interior y lo que queremos comunicar. Qu sucede? Que la
lengua es un molde que a veces se queda estrecho y no puede encerrar todo nuestro
pensamiento, no puede decir todo lo que queremos.
T12-13-14 38

El oyente, receptor del mensaje, lo valorar para poder captar la comunicacin. Para el
oyente se trata de una interpretacin, que la solucionar recorriendo el camino
exactamente inverso al hablante: camino semasiolgico o interpretativo.
Semasiologa
Hablante Oyente

Lo que el oyente percibe inmediatamente es la palabra; a partir de ella descodifica el

mensaje y vuelve a crear el pensamiento del hablante.
El hablante reduce el pensamiento a palabras y el oyente, partiendo de esta reduccin,
reproduce el pensamiento. De hecho, lo que el oyente reproduce no es exactamente lo que
el hablante pens. Y, sin embargo, la maravilla de la comunicacin se ha dado: el hablante
y el oyente se han entendido. Grficamente:
Pensamiento Pensamiento

Hablante Palabras Oyente

El pensamiento del hablante pasa al oyente a travs de la palabra, que cumple su misin
de instrumento de la comunicacin.

3. DIFERENCIA ENTRE INFORMACIN Y COMUNICACIN. TIPOS DE

COMUNICACIN: ORAL Y TELEFNICA

3.1. Lenguaje Oral

Expresarse y comunicarse: La palabra no es el nico instrumento de comunicacin que

el hombre emplea. Lo emplea para comunicar sus deseos, sus conocimientos y sus
ignorancias a sus prjimos. Para los efectos de esta unidad siempre nos referiremos al
lenguaje como el vehculo ms normal y universalmente usado en la comunicacin. Pues
bien, expresarse mediante la palabra oral o escrita es utilizar este tipo de lenguaje para
exteriorizar lo que se siente y lo que se piensa.
Comunicarse es algo ms complejo que expresarse. Una expresin correcta puede no
producir una comunicacin correcta. Una buena comunicacin necesita de una correcta
expresin, pero no es suficiente. La expresin no se agota en s misma; es decir, no es
necesario expresarse bien por el solo placer que ello produce, sino que lo queremos y lo
necesitamos para comunicarnos mejor con los dems.
Diferencia entre informacin y comunicacin. El trmino formar significa dar forma a
algo, ordenar. De l deriva la palabra informar, que se compone del prefijo in- (en) y formar.
Informar significa enterar dar noticia de algo. Informar es un verbo clave en la sociedad
actual, que dispone de medios de comunicacin muy avanzados. Con frecuencia se usan
otras voces de similar etimologa (informacin = accin y efecto de informar; informativo =
se dice de lo que informa o da noticia de una cosa; informante = el que informa).
T12-13-14 39

El lenguaje es el gran instrumento de comunicacin de que dispone la Humanidad.

Se trata de una herramienta tan ligada a la civilizacin, que se ha llegado a discutir si fue
el lenguaje el que naci de la sociedad o fue la sociedad la que naci del lenguaje. No
todas las personas pueden usar la misma cantidad de palabras; tienen ms ventajas
aquellas cuyo caudal es mayor y ms preciso. La persona que se expresa con mayor
claridad y precisin persuade con ms facilidad. El arte de hablar... es el arte de
persuadir. Porque los pensamientos y los estados de nimo slo dejan de ser algo vago
e inconcreto cuando lo traducimos en palabras. Cuando pensamos no manejamos ideas,
sino las etiquetas de esas ideas, es decir, las palabras.
En la variedad de relaciones sociales que vincula a los hombres entre s, se pueden
observar dos aspectos fundamentales: saber transmitir ideas y saber hacerse comprender
por los dems. En esas relaciones el lenguaje adquiere una importancia de extraordinario
relieve. El hombre, ser social, est en continua comunicacin con sus semejantes.
Recordemos que los elementos que integran esa comunicacin, cualquiera que sea la
naturaleza de sta, son los siguientes:
1. Emisor: la persona que habla (o escribe).
2. Receptor o destinatario: la persona que escucha (o lee).
3. Mensaje: aquello que el emisor transmite al receptor o destinatario.
4. Cdigo: sistema de seales previamente convenido para hacerse entender.
5.Canal: medio a travs del cual el mensaje del emisor llega al receptor o destinatario.

Tan esencial es que la comunicacin contenga todos estos elementos que, cuando la
misma falla por alguna circunstancia, la causa hay que buscarla en deficiencias imputables
a cualquiera de ellos.
La habilidad de quien comunica no consiste en dar rdenes al amparo de la autoridad que
se ostente, sino en poner a los destinatarios del mensaje en condiciones de aceptarlas o
cumplirlas, ms por la conviccin y el razonamiento que por la jerarqua de quien las emite.
Para que esto se logre se hace necesario: a) controlar los canales de la comunicacin; b)
conocer a los destinatarios de las comunicaciones transmitidas; c) prever, considerar y
valorar las reacciones de stos; d) asegurarse de que el mensaje ser comprendido; e)
promover a la accin deseada mediante l.
La buena comunicacin supone que un emisor, empleando correctamente las tcnicas de
expresin adecuadas, transmite un mensaje claro, preciso y ordenado, a uno o varios
receptores o destinatarios que captan normalmente y sin esfuerzo especial el contenido
del mensaje, gracias a la acertada utilizacin de un cdigo comn, previamente
seleccionado, y al correcto funciona- miento de un canal, a travs del cual se ha deslizado
el mensaje.

3.1.1. La importancia del lenguaje hablado

T12-13-14 40

Quien escribe como habla ir mas lejos en lo porvenir que quien habla como escribe.
Cuan- do comunicamos a otros nuestras necesidades e ideas, para lograr su comprensin
o conseguir su cooperacin debemos hablar bien, de modo coherente, convincente y
preciso.
La palabra hablada es usada por los humanos de dos formas fundamentales: en el
monlogo y en el dilogo. En nuestra vida asistimos muchas veces a actos en los que una
persona se dirige a un auditorio. Son conferencias culturales, econmicas, deportivas... Se
trata de disertaciones expositivas, especialmente durante el perodo de aprendizaje de
ciertas materias, o en cursos de toda ndole; son discursos polticos, religiosos o de
cualquier otro tipo; pueden ser programas radiofnicos, en los que el locutor se dirige a
travs de las ondas a un pblico totalmente desconocido... Todos estos actos tienen en
comn el que una persona se dirige a unos oyentes para hablarles de un tema. Estamos
ante una modalidad de lenguaje monologante. El orador, locutor o profesor utilizan la
palabra con unas caractersticas que se parecen bastante, diferencindose por la finalidad
que se proponen al dirigirse al pblico.
Hablar es el vehculo idneo para orientar, disuadir, convencer a nuestros semejantes...
En una sociedad democrtica es tan importante la habilidad para expresar ideas como la
capacidad para concebirlas. Y la impresin que causemos depender en buena parte de
la capacidad, agilidad y viveza de nuestra charla, del tacto con que expongamos y
razonemos las convicciones y del atractivo de nuestro modo de hablar. Saber hablar en
cada circunstancia constituye el necesario bagaje de conocimientos que cada uno debe
poseer para mejor insertarse en la comunidad democrtica.
La habilidad de quien debe comunicar a los dems sus propios pensamientos est en
suscitar en los destinatarios el deseo de conocer y profundizar en lo que escuchan. En los
aos actuales estamos asistiendo a una tecnificacin de la comunicacin oral, dirigida y
orientada a captar al destinatario (individual o colectivo) ms que a exponer razonamientos,
hechos o puntos de vista.
Entre las caractersticas del lenguaje hablado, se pueden sealar dos fundamentales:
a) Su uso utilitario. b) Su propsito de comunicacin.

En ellas predomina lo comunicativo sobre lo expresivo y ambas distinguen a la expresin

oral de la escrita, por el hecho de que en esta ltima predomina la preocupacin literaria
sobre la intencin comunicativa.

3.1.2. El monlogo. Sus caractersticas

La actividad de hablar slo se puede definir, generalmente, en el marco de la conversacin,

en la que ha de haber siempre dos interlocutores que se entiendan acerca de una situacin.
Pero, qu pasa con las conversaciones consigo mismo? Porque todos sabemos que
se puede hablar con uno mismo en voz alta o en silencio; y hasta se puede disentir y discutir
con uno mismo.
T12-13-14 41

Claro est que en esta situacin falta un interlocutor. El trmino monlogo o soliloquio
indica ya que esta situacin es vivida por el interesado como una especie de conversacin.
La personalidad humana es multiforme y el hombre puede oponerse a s mismo como si
fuera otra persona. Que el soliloquio sea una verdadera conversacin nos hace darnos
cuenta del notable hecho de que en nuestro ser pueden habitar varias personalidades. El
hablar para s acaba con una decisin, aunque sta sea la de no decidirse. El soliloquio no
se sostiene en voz alta ni tampoco en tono de susurro, sino que transcurre totalmente como
dilogo interior, como discurso pensado.
a) Algunas veces al monlogo le faltan los rasgos del lenguaje hablado, pues el
hablante lo que ha hecho es escribir lo que ha de decir y luego aprendrselo. En este
caso, el lenguaje carece de la vitalidad, imprevisin y viveza que suele tener cualquier
lenguaje hablado en condiciones normales. El hablante a veces es un lector de un
texto escrito.
b) Los fines que se proponga obtener el hablante de su pblico marcarn las
caractersticas que ha de tener su exposicin. El fin marca la forma de hablar. No
ser lo mismo el lenguaje que un funcionario utiliza ante una persona con solvencia
lingstica y cultural que el utilizado ante una anciana, tal vez analfabeta, que se
acerca al mismo funcionario pidindole le ayude a rellenar un impreso. Los fines
marcan las formas de hablar.
c) El lenguaje hablado monologado suele ser preciso y exacto. El monlogo carece
de interrelacin comunicativa; su direccin es nica: del emisor al receptor; es un
lenguaje que suele ser lineal, preciso y exacto. En general, el monlogo es un
lenguaje en el que la cadena hablada sufre pocas modificaciones tonales, se suele
hacer monocorde, con la consiguiente prdida de inters por parte del destinatario.

Para hacer una presentacin ordenada y coherente se hace imprescindible una

comprensin clara y previa del tema a exponer. Es necesario entender primero lo que
se va a decir. La inteleccin precisa del tema dar una comunicacin precisa del mismo.
Acto seguido se proceder a una espontnea ordenacin de todo lo que se va a exponer
en torno a la idea central. Se har distincin entre lo principal y lo secundario, para darles
la categora y el tiempo que realmente merezcan, de manera que siempre quede resaltado
lo autnticamente importante.
Los objetivos presidirn la exposicin. La comprensin perfecta y la ordenacin de las ideas
no bastan para lograr los objetivos de la comunicacin. Son stos, precisamente, los que
presidirn la misma. Si el hablante sabe lo que quiere, pondr todos los medios apropiados
para conseguir comunicar a sus oyentes el contenido de su mensaje. Hay que combatir
la monotona. La monotona es la enemiga esencial del lenguaje monologado. El inters
del oyente puede ir decayendo con facilidad si no es sostenido por recursos que lo
mantengan en el tema. Las constantes preguntas puede ser una forma de tenerle
pendiente de la palabra expuesta.
Lo dicho anteriormente es vlido para todo tipo de lenguaje monologado. Digamos, como
sntesis, que todo lenguaje debe estar acomodado al objetivo que el hablante busca con la
T12-13-14 42

comunicacin. Olvidar los fines es casi siempre causa de error en la eleccin de los medios
a emplear. Todo lenguaje debe acomodarse a los fines que intente.

3.1.3. El dilogo

El dilogo es la forma ms universal de comunicacin. La manera ms corriente y

universal de comunicacin es la conversacin entre dos o ms personas, por medio de la
palabra.
Desde que nacemos se nos estimula constantemente al aprendizaje de la palabra. La
transmisin del lenguaje hablado es una actividad que se realiza en el seno de la vida
familiar para hacer posible la incorporacin del nio a la sociedad. La vida del ser humano
est constituida, ante todo, por la interaccin con los dems hombres a travs de la lengua
comn, actualizada en el habla. Cuando dos o ms personas hablan sobre cualquier punto
de la vida humana estn dialogando, poniendo en comn su pensamiento.
El dilogo es una comunicacin en donde participan activamente los dos polos del
circuito. Dilogo, etimolgicamente, significa palabra compartida por dos. Sabemos que
el hombre es un ser sociable. De su sociabilidad le nace el deseo de hablar con los otros
hombres.
Estamos dialogando todo el da. El dilogo es la forma ms natural y universal de
comunicacin. El hombre se va haciendo a travs del dilogo con los dems. Porque el
dilogo es la forma ms perfecta de comunicacin: un emisor y un receptor entre los cuales
se intercambia un mensaje transmitido por un medio apropiado. Cuando la comunicacin
se da en ambos sentidos, los dos polos del circuito se convierten alternativamente en
emisores y receptores. Este es el tipo de comunicacin que tiene lugar en el dilogo: en l
participan activamente los dos polos del circuito comunicativo.

3.1.3.1. Elementos que intervienen en el dilogo

En el dilogo no estn slo los interlocutores. Estn ellos con todas las circunstancias
vitales, fsicas y psquicas, prximas y remotas que tuvieron y tienen relacin con ellos.
- La situacin. Por situacin entendemos todas aquellas circunstancias no verbales
que rodean el dilogo. Puede ser de diversas clases:
- Situacin fsica. Se refiere a las realidades fsicas que rodean la conversacin:
la casa, el campo, la terraza de verano... y todo aquello que est enmarcando
al hablante y al oyente en ese momento. No es lo mismo hablar en un bar
cerrado que en una terraza de verano. La realidad fsica donde tiene lugar el
dilogo lo determina de alguna manera.
- Situacin histrica. Comprende lo que los dialogantes conocen ellos mismos:
la realidad del pueblo, de la ciudad o del pas en que viven e incluso cualquier
hecho perteneciente a la historia del hombre en el mundo pasado o presente.
T12-13-14 43

- Situacin cultural. Abarca el mundo de la cultura creado por el hombre a travs

de los siglos y su conocimiento o desconocimiento del mismo, el nivel cultural
de los interlocutores, su preocupacin por lo que el hombre tiene de creador...
- Situacin prctica. Est constituida por la realidad misma de los que
intervienen en el dilogo: edad, sexo, condicin social, el mvil que les lleva al
dilogo, la situacin psicolgica en que se hallan, lo que son en el momento de
la conversacin...

- El contexto. Aunque este trmino es usado con diversas acepciones, aqu significa
todo lo relacionado con el habla en abstracto o con la lengua en concreto. Porque los
trminos de la comunicacin lingstica estn relacionados con todo el sistema
(relaciones paradigmticas) y al mismo tiempo con las palabras usadas en ese
momento de la comunicacin (relaciones sintagmticas). Distinguimos dos tipos de
contexto:
- Contexto idiomtico: la lengua misma con el contexto de todo lo que se habla.
- Contexto verbal: el mismo acto del habla enmarcado entre lo que va antes y
lo que va despus de la conversacin.

Tanto la situacin como el contexto son necesarios para poder entender lo que decimos.
El dilogo es imposible si no tenemos en cuenta estas dos circunstancias esenciales de la
comunicacin.

3.1.3.2. Caractersticas del dilogo

El dilogo puede darse a muy distintos niveles y entre gentes muy diversas. Se dialoga
tanto para discutir un plan cientfico como para dar una informacin a cualquier ciudadano
que pregunta. Se realiza entre gente que no se conoce y entre personas que conviven
todos los das. Cada una de estas formas exigir unos modos distintos de dilogo. No
obstante, todo lenguaje dialogado tiene unos rasgos comunes:

- Es un lenguaje realizado en presencia actuante de los interlocutores. Hay estmulos

y respuestas concatenados.

- Se dan muchas cosas por sabidas, gracias a todo tipo de situacin a la que hemos
hecha referencia.

- No utiliza slo palabras. Maneja tambin la entonacin y el gesto, complementos

indispensables de la forma hablada.

- Se dan repeticiones de cosas; hay un uso constante de exclamaciones e

interjecciones; los interlocutores se interrumpen a cada paso; es la modalidad de
lenguaje en donde se da mayor movilidad al idioma. La sintaxis queda muchas veces
rota; la morfologa y la semntica se usan con ms libertad; la lengua se recrea de
T12-13-14 44

modo que no es posible en la lengua escrita. Las normas gramaticales se usan con
ms libertad.

3.1.4. ruido y redundancia

Entendemos por ruido todo aquello que entorpece y dificulta la comunicacin. La

transmisin de un mensaje es el fin primordial de toda comunicacin, pero, a veces, no se
consigue esto plenamente. Todos los elementos del circuito pueden sufrir perturbaciones
que disminuyan o hagan imposible la comunicacin:
a) El emisor, a veces, no emite bien el mensaje de manera fnica, morfolgica o
sintctica. Aun bien emitido, puede ser perturbado por cualquier otro sonido que
oscurezca al primero.
b) El receptor tambin puede ser obstaculizado en la recepcin por cualquier
elemento externo Puede ocurrir que en ese momento piense en otra cosa, se distraiga
con algo que haya estimulado sus sentidos...

c) Tambin puede afectar el ruido al propio mensaje. Si no est bien codificado, o si

el referente no es todo lo claro que debiera, impedir una buena comprensin. El
ruido est dificultando constantemente la buena comunicacin.

La redundancia tiene como valor el que la comunicacin sea posible a pesar de los ruidos.
Redundancia es aquello que sobra de la informacin, todo lo que sobra en el mensaje
para ser entendido: Yo ir a la oficina a las 9. Yo es un sobrante, una redundancia, pues
en la forma verbal ir est incluido el yo. La redundancia no siempre ha de ser
considerada como defecto, pues con su repeticin hace posible la comunicacin
entorpecida por los ruidos. Adems, puede tener unos valores expresivos, estilsticos, que
determinen los rasgos artsticos del autor.
Elementos de la comunicacin verbal. La comunicacin verbal tiene muchos problemas
comunes con la expresin escrita. Cuestiones que afectan por igual a uno u otro sistema
de comunicacin: la claridad, la precisin, el correcto uso del lenguaje, el orden...
Sin embargo, el lenguaje hablado tiene aspectos singulares y tpicos. Ello implica el
aprendizaje de tcnicas especficas que han de ser contempladas y seguidas en el estudio
y prctica de la comunicacin oral. Se aprende a hablar bien intentando hablar bien. La
prctica es un aspecto insustituible. Las peculiaridades de la expresin oral hacen
referencia a los aspectos psicolgicos que intervienen en el hecho de emitir lo que se siente
y piensa en voz alta y en presencia de otros: seguridad, naturalidad, equilibrio psquico...
que slo pueden adquirirse mediante la prctica de ciertas explicaciones tericas y
conceptuales.

3.1.5. objetivos de la comunicacin oral

T12-13-14 45

Cuando una persona habla, intenta lograr cuatro propsitos, que se articulan formando una
unidad completa cuando el destinatario ha captado el mensaje.
a) Concrecin de ideas: conocer con exactitud lo que quiere decir o comunicar. Para
lograr una adecuada comunicacin, hay que saber previamente y con todo detalle lo
que se quiere decir. En la conversacin accidental, vamos descubriendo lo que
queremos decir a medida que hablamos. Al or lo que decimos, nos vamos dando
cuenta de si es eso lo que pensamos o no: se nos presenta la oportunidad de
rectificar, ampliar, explicar y desenvolver nuestras ideas. Sin embargo, cuando se
habla en pblico no se nos permite divagar buscando nuestro pensamiento;
necesitamos expresarnos con toda claridad; puesto que los destinatarios no nos
interrumpen la conversacin, lo que digamos ha de haber tomado forma previa. Slo
cuando estemos en posesin de la idea concreta que queremos y podemos
comunicar, estaremos en disposicin de hablar. Y aunque en el curso de la exposicin
perdamos el hilo, podremos recobrarlo con facilidad porque previamente sabemos lo
que queremos decir.
b) Adecuacin del tono: decir o comunicar con un tono adecuado para que el
destinatario lo acepte. Una vez en posesin de la idea, hemos de comunicarla de tal
modo que el interlocutor la acepte y la traduzca en accin. Ello se logra mediante un
tono adecuado. El emisor se comunica con sus oyentes no slo por medio de las
palabras, sino tambin mediante un elemento sonoro no verbal: el tono o peculiar
manera de decir las cosas. A travs del tono descubrimos el sentimiento del emisor;
de ello se deduce que el tono es un regulador entre el sentimiento y la expresin,
entre lo que sentimos y decimos. Para lograr una buena comunicacin es
imprescindible encontrar el tono adecuado: no trabajar slo sobre las palabras
midiendo y pesando sus significados, sino actuando sobre la imaginacin y
colocndonos en el lugar del receptor o destinatario del mensaje. La diccin y la
fisiologa de la voz son aspectos mecnicos de la palabra que tienen una gran
importancia en el logro de una adecuada comunicacin.
c) Hablar de modo que el receptor entienda a medida que oye: irlo diciendo de
manera que el receptor o destinatario vaya entendiendo nuestro mensaje. Que el
emisor tenga la idea exacta de lo que quiere decir y que lo diga con un tono adecuado
no significa que ya estn vencidas todas las dificultades y que el proceso de la
comunicacin tenga xito seguro. El emisor no puede perder nunca el contacto con
el oyente o destinatario del mensaje, el cual ha de ir entendiendo y asimilando lo que
el emisor va progresivamente comunicando. El emisor ha de ir colocando las ideas
unas detrs de otras, huyendo de grandes parntesis que fatiguen al receptor-oyente
para que ste perciba con claridad el mensaje que se le emite. Estamos hablando de
la sencillez de estilo, fundamental si queremos establecer una buena comunicacin.
Usaremos perodos completos y simples, para que los conceptos sean captados
directamente.
d) Usar la palabra exacta: decir lo que realmente pretendemos comunicar. Hay
veces que no encontramos la palabra exacta para la expresin de la idea. Hay una
T12-13-14 46

clave para hallarla y no ha de ser necesariamente la palabra que buscamos: sentir,

vivir, ver y comprender aquello de lo que estamos hablando. Si para no perder el
contacto con el auditorio hemos de encontrar el tono, para no perder el contacto con
el lxico, para que las palabras no nos abandonen o no nos traicionen, hemos de
tener presente no perder de vista la idea o la realidad de la que estamos hablando.
Pensar en lo que decimos es el camino ms corto para decir efectivamente lo que
pensamos.

3.1.6. Estilstica oral

El funcionario ha de expresarse con tono y estilo apropiados. Hay muchas definiciones del
trmino estilo. De todas ellas se puede deducir que el estilo es un esfuerzo por encontrar
las relaciones existentes entre las palabras y sus contenidos, y mediante ellas lograr la
sintona entre el emisor y el receptor. Esta sintona se logra a travs de una
comunicacin afectiva, la cual tiene lugar siempre y cuando la comunicacin oral fluya a
travs de un triple cauce: visual, auditivo y kinestsico.
El primero presupone que las personas sintonizan mediante los detalles que perciben con
la vista (modo de vestir, aspectos de la cara, color de los ojos...). El segundo implica que
otras personas establecen y mantienen comunicacin gracias al sentido del odo (el tono
de voz, la sonoridad de las palabras, los ruidos...). El tercero supone que hay personas que
conectan entre ellas a travs de lo que sienten, de una interpretacin global de la persona
que tiene enfrente, de lo que intuyen en las otras personas. De hecho advertimos en la vida
diaria que unas personas nos caen bien o mal y no sabemos por qu. Es la interpretacin
kinestsica (que entra por lo que se siente o por lo que se intuye).
El estilo oral tiene sus cualidades:
a) Claridad. Un estilo es claro cuando el mensaje del emisor penetra sin esfuerzo
en la mente del receptor. El auxiliar administrativo ha de usar trminos al alcance de
una persona de cultura media; con sintaxis correcta y con un lxico al alcance de la
mayora. Cuando hablamos de un tema que nos es familiar, creemos que las palabras
que utilizamos son comprendidas con facilidad por todo el mundo. Pero esta realidad
no es aplicable en todos los casos. Las palabras tcnicas poseen un sentido preciso
y limitado no siempre al alcance de la persona que pide ayuda e informacin al
funcionario. ste ha de evitar las cacofonas, las confusiones y las anfibologas,
empleando la menor cantidad de veces frases complejas, porque se corre el peligro
de que el ciudadano se vea arrastrado a la necesidad de unir el comienzo con el fin,
distrayndose su atencin como resultado de este esfuerzo. Una intensidad de voz
algo mayor (dentro de los lmites razonables) ayuda a la claridad.
b) Concisin. La concisin es el resultado de usar slo palabras indispensables,
justas y significativas para expresar lo que se quiere decir. La concisin es enemiga
de la verborrea, de la redundancia, del titubeo expresivo... porque todo ello obstruye
los canales de la comunicacin y el mensaje no llega adecuadamente al receptor o
T12-13-14 47

destinatario. Pero tampoco significa renunciar a la magia y al color de la palabra. Hay

que expresar lo que tiene valor real de comunicacin, eliminando lo banal y vulgar y
todo lo que pueda des- agradar al pblico por poco exigente que sea. Para lograr la
concisin han de seguirse las siguientes reglas:
1. Evitar a toda costa los lugares comunes.
2. Huir de los clichs; eliminar las frases hechas que, a fuerza de ser repetidas,
se han gastado y ya no significan nada.
3. Vigilar las amplificaciones.

c) Coherencia. Cuando se comunica oralmente, el orden de las ideas ha de ser tal

que el oyente no se vea precisado a coordinarlas en su cerebro. Las relaciones entre
las ideas han de ser lgicas; han de evitarse las contradicciones. Si en la informacin
oral el funcionario va a echar mano de algn ejemplo ha de advertirlo, porque de lo
contrario inducir a error al administrado. Por otra parte, se ha de ajustar el
vocabulario al nivel del oyente, porque de lo contrario puede peligrar la claridad.
d) Sencillez. La sencillez es necesaria para un buen estilo de comunicacin oral; se
trata de huir de lo enrevesado, de lo artificioso, de lo complicado, de lo barroco.
Ser sencillo es ms difcil de lo que se puede pensar, porque cuando nos colocamos
en el papel de emisor-informador un sentimiento innato de vanidad nos lleva a tratar
de distinguirnos del que no escucha.
e) Naturalidad. Un informador ser natural cuando se sirve de su propio vocabulario,
de su habitual modo expresivo. Hablar naturalmente es procurar que las palabras
empleadas sean las propias, es decir, las que el tema exige, huyendo siempre de la
afectacin y del rebuscamiento. Pero la naturalidad no exime de la elegancia. El
informador ha de conjugar lo natural con lo preciso, la sencillez con la exactitud.

3.1.7. Voz, respiracin y diccin

Cuando emitimos un mensaje, la comunicacin llega al receptor repleta de rasgos

personales (tono, intensidad, mirada, gestos, acercamientos, etc.), y esta forma de
expresarse de modo no lingstico es tambin interpretada por el oyente. Lo que est
sucediendo en el acto de la comunicacin es que el receptor descodifica dos cdigos a la
vez: el que oye y el que percibe. El mensaje final es la suma de estos dos. Estamos
hablando de la comunicacin afectiva, en la cual no intervienen signos con un contenido
determinado, sino que aparecen manifestaciones fsicas del emisor que son interpretadas
por el oyente receptor.
La comunicacin afectiva tiene como fundamento el siguiente hecho: el receptor interpreta
subjetivamente las seales que el emisor produce inconscientemente. Hay algunas
seales del carcter afectivo de la comunicacin: la credibilidad, es decir, la interpretacin
que yo hago de la persona antes de iniciar el proceso comunicativo; se refiere al aspecto
fsico general de interlocutor (no hay que olvidar que el aspecto fsico potencia las
T12-13-14 48

relaciones afectivas, laborales y comerciales), a aspectos fsicos concretos (ojos, manos,

rasgos de la cara, etc. son importantes en los informadores pblicos), a los gestos (como
manifestaciones que aportan una fuerte carga de afectividad). El acercamiento entre el
emisor y el receptor es una especial conexin que estimula la aparicin de una empata
kinestsica, de gran eficacia comunicativa.
a) Importancia de la voz. La voz es uno de los recursos ms frecuentes de la
comunicacin afectiva. En su tono se encuentran los matices ms ricos de la
expresividad. Aunque puede venir condicionada por ruidos externos, la intensidad
de la voz suele asociarse con el grado de intimismo interpersonal. Aunque el emisor
tenga ideas claras de lo que quiere decir, la comunicacin verbal no comienza hasta
que ste no se dispone a hablar ante el oyente, que se apresta a escucharlo y que
asume una actitud ms o menos expectante. En esta fase es importante la voz que
hemos de emitir. sta depende de que el emisor pueda respirar bien, lo cual ayuda
no slo a atenuar o suprimir la tensin nerviosa, sino que permitir disciplinar la voz,
pudiendo variar a su antojo la intensidad y la entonacin. Una buena voz, adems de
proyectar una imagen favorable del emisor, contribuye a que ste pueda presentar
sus palabras de forma ms interesante y significativa. El hablante puede mejorar su
voz para que resulte ms eficaz y ello depender del conocimiento que se tenga de
la fisiologa de la voz, de los mecanismos de la palabra y del ajuste que se haga entre
este conocimiento y los ejercicios que conducirn a dicho resultado.
b) La respiracin y la voz. No existe propiamente un mecanismo especfico
productor de la voz. Se afirma que el hecho de hablar es una funcin secundaria de
los elementos que intervienen en ese acto. Cuando nacemos sabemos respirar y
caminar; en cambio, tenemos que aprender a hablar. Cada uno de nosotros llevamos
una especie de emisora humana, cuyos componentes principales son:
- Los pulmones, que actan como fuelles. Dentro de la caja torcica,
colocados entre las clavculas por la parte superior y el diafragma por la inferior,
se encuentran los pulmones. Unos msculos hacen que las costillas se eleven
y ensanchen cuando inspiramos; la inspiracin es el momento en que el aire
entra en los pulmones; en el momento de la espiracin las costillas descienden
y se contraen, se eleva el diafragma y sale el aire. Slo durante la espiracin se
emite el sonido que representa la palabra. Es importante aprender a respirar en
el habla, con la finalidad de no perder ni la pausa ni el ritmo y conseguir no
tartamudear. Cuando hablamos en pblico es necesario poder inspirar aire muy
rpidamente y ser capaz de irlo espirando durante veinte segundos o ms. La
actividad respiratoria puede ser controlada mediante ejercicios.
- La glotis, que es propiamente un vibrador. El aire comprimido en los
pulmones recorre la trquea y pasa a la laringe, que es una especie de caja,
situada en la parte superior de la trquea y formada por unos cartlagos ligados
entre s. En el interior de la laringe estn las cuerdas vocales; ah tiene origen
la fonacin o emisin de la voz. La abertura superior de la laringe es la glotis, la
cual se abre y cierra con gran rapidez: la accin antagonista de los msculos la
T12-13-14 49

cierra y la presin del aire la obliga a abrirse. Los pequeos chorros de aire
canalizados producen vibraciones sonoras; cuanto ms rpidamente vibren las
cuerdas, ms agudo es el sonido; cuanto ms fuertemente vibren, ms intenso.
- La cavidad bucal y las fosas nasales, que son unos resonadores-
amplifica- dores. Las cuerdas vocales por s solas no emiten sonido alguno.
Para que emitan sonido necesitan de unas cavidades de resonancia. El dbil
sonido de las cuerdas vocales pasa por unas cmaras de aire situadas en la
garganta y en la cabeza; son: la parte superior de la laringe, la garganta o
faringe, la boca y las fosas nasales; actan como resonadores y, adems,
amplifican el sonido y modifican el timbre, hacindolo ms rico, melodioso,
chilln o de aullido.

- La articulacin. Su importancia. Articular bien es pronunciar distintamente

to- das las consonantes. Las vocales no necesitan ser modificadas por los
rganos de articulacin, pues son sonidos producidos por la vibracin de las
cuerdas vocales, amplificados por los resonadores de la laringe, la boca y la
nariz.

La lengua, los labios, los dientes, el maxilar, el paladar y el velo del paladar son rganos
que actan como modificadores de los sonidos producidos por el mecanismo de la voz. La
lengua es el modificador que contribuye de modo ms importante a la claridad de los
sonidos de las palabras, pues stos no se modulan si la lengua permanece inactiva o se
mueve con torpeza.
La diferencia de los sonidos vocales depende, en parte, de la posicin que ocupe la lengua.
Otra de las funciones de dichos rganos es la formacin de los sonidos de las consonantes
cuya nitidez y precisin articulatoria se logra a travs del empleo apropiado de este
conjunto de modificadores.
Articular bien permite, entre otras cosas, hacerse comprender claramente incluso cuando
se habla en voz baja. Una buena articulacin proporciona la debida comprensin de lo que
se est diciendo, lo cual constituye la nica va de mantener atento al interlocutor. Especial
atencin hay que prestar a la articulacin de los finales de palabras en los que se debe
doblar la intensidad, para contrarrestar la tendencia natural a descender el tono; con ello
la ltima slaba se apaga y cabe el riesgo de que se pierda parte de la comunicacin.

3.1.8. la experiencia a travs de la voz

Para que el mensaje llegue con nitidez al receptor, la articulacin realizada por el emisor
ha de tener unas cualidades. Entre ellas, destacan:
a) Claridad. Es la primera cualidad de la articulacin, en la cual ha de lograrse una
transparencia mxima mediante la accin del maxilar inferior, de la lengua y de los
labios. Cada sonido ha de ser percibido con claridad y ha de huirse del
T12-13-14 50

amontonamiento, ya que se pueden sobreponer ocasionando un perjuicio de la

diccin.
b) Intensidad. El nivel sonoro de las palabras es un factor que afecta en un alto
grado a la inteligibilidad. La intensidad de la voz depende tanto de la distancia entre
emisor y receptor como de la existencia o no de ruidos ambientales. Una voz llega
ms lejos cuanto ms intensa es, por que la frecuencia de vibraciones es mayor. La
intensidad de la voz ha de ser lo suficiente como para que sea oda con facilidad por
el interlocutor.
c) Flexibilidad. Cuando la voz carece de la flexibilidad necesaria para expresar los
finos matices significativos y emocionales, es posible que se frustre en cierta forma
la comunicacin. Para dar claridad y vivacidad a la expresin es conveniente tener
en cuenta la velocidad, las pausas, el ritmo y el tono.
- Velocidad. Una excesiva velocidad fatiga al destinatario del mensaje, que
acaba por desentenderse del dilogo. Tampoco es aconsejable una excesiva
lentitud. A qu velocidad se debe hablar? La respuesta a esta pregunta
comporta, a su vez, dos preguntas ms: de qu se va a hablar?, a quin se
va a hablar? Se habla con menor velocidad cuando los oyentes no estn
familiarizados con el asunto del que se trata o cuando el nivel cultural de
aqullos sea muy diverso. Si se trata de un tema superficial, fcilmente
inteligible por el oyente, se hablar con mayor velocidad que si se trata de un
asunto ms serio. Solemos hablar con una velocidad de 120 a 180 palabras por
minuto; no es posible hacerlo a una velocidad uniforme, puesto que la velocidad
ha de ajustarse al tipo de pensamiento o de sentimiento que el hablante
transmite. Es verdad que la rapidez en el hablar es un obstculo para mejorar
la diccin pero la lentitud no resuelve la claridad. Hay que hablar lentamente
hasta adquirir un hbito de vocalizar y de silabear; una vez lograda una
vocalizacin ms clara, la velocidad ha de adecuarse al tema, al oyente y al
valor de las ideas que deseamos destacar.
- Pausas. Las pausas sirven para puntualizar los pensamientos.
Ortogrficamente, la coma, el punto y coma y el punto sirven para separar las
palabras escritas en grupos de pensamientos; ortolgicamente, las pausas de
distinta duracin nos ayudan a separar las palabras habladas en unidades que
tienen significado en conjunto. La pausa, al facilitar las inflexiones de la voz, el
cambio de tono y de ritmo, contribuye a mantener ms viva la atencin. El uso
inadecuado de la pausa en la conversacin resulta tan ineficaz como el uso de
una inadecuada ortografa en un escrito. Las pausas pueden ser: a)
psicolgicas: se producen cuando el hablante quiere permitir al oyente un
momento de reflexin; b) lgicas: son breves y se usan al trmino de una frase
importante; c) afectivas: si se desea suscitar la emocin en el oyente y d)
respiratorias: cuando, agotada la respiracin, se hace necesaria una nueva
inspiracin. Una modalidad especial de pausa es el silencio, especialmente
querido y deseado por el que habla. Bien usado (detrs de una pregunta
T12-13-14 51

retrica, por ejemplo), el silencio (que no es ms que una pausa prolongada)

ayuda a mantener el inters del oyente; pero usado anrquicamente tiene
resultados negativos.
- Ritmo. Es la relacin entre los acentos y las pausas. Est ntimamente
relacionado con la velocidad en el habla. Los contrastes en el ritmo tienen suma
importancia para la expresividad de nuestras palabras y para la atencin de
nuestro interlocutor. Una persona de temperamento excitable habla siempre a
un ritmo apresurado; una persona tranquila habla con un ritmo ms lento. El
entusiasta y reflexivo procura evitar ambos extremos.
- Tono. Cuando hablamos comunicamos no slo con las palabras sino tambin
mediante un elemento sonoro no verbal: la entonacin, que juega un papel
fundamental en la comunicacin oral. Debemos hablar en tono de voz normal,
que tiene amplios registros. Quienes no aprovechan la amplitud de registros del
tono normal, caen en la monotona; quienes lo hacen, dan vivacidad a sus
comunicaciones. La entonacin puede ser: a) ascendente: sugiere
interrogacin, indecisin, incertidumbre, duda o suspense; b) descendente:
sugiere firmeza, determinacin, certeza, decisin o confianza; c) mixta
(descendente y ascendente a la vez): sugiere conflicto o contradiccin de los
significados y se usa para denotar irona o sarcasmo o para exponer
sugerencias. Por medio del empleo adecuado de estas variantes, podemos
lograr que el significa- do de una frase sea ms claro y ms preciso.

d) nfasis. Para dar sentido a lo que se dice, a veces hay que acentuar lo que tiene
ms inters, es decir, poner nfasis en aquellas palabras o frases en las que el
hablante quiere llamar la atencin del oyente. Pero se ha de procurar no caer en dos
prcticas viciosas: el uso exagerado de la fuerza enftica y el uso del nfasis de una
manera continua.
La mejor prctica consiste en seleccionar las ideas realmente importantes y apoyarse
en ellas slo con el nfasis que merecen.

3.1.9. papel del destinatario en el lenguaje oral

El receptor es tan protagonista como el emisor en el proceso de comunicacin y ha de ser

tenido muy en cuenta para que sta se produzca. Ello es as porque, tanto el emisor y su
mensaje, como el receptor, integran y completan el proceso comunicativo. Entre el que
habla y el que escucha ha de establecerse un hilo conductor (la palabra) que permita el
intercambio de ideas y de sentimientos.
Todo el esfuerzo del que habla (superior en principio al esfuerzo y responsabilidad del que
escucha) debe orientarse a que se consiga esta comunicacin, y para ello ha de tener
presente la situacin anmica, nivel moral y cultural, edad, aficiones, capacidad intelectual,
receptividad... del interlocutor, porque de lo contrario no hay comunicacin.
T12-13-14 52

Sintonizar con el oyente es objetivo obligado, y a veces difcil, que debe imponerse a s
mismo quien aspire a comunicar sus ideas, sus planes o sus sentimientos. Es mucho ms
fcil decir las cosas tal como a uno le gustara, pero esto es un error cuyo precio puede ser
el no ser escuchado.
El emisor ha de buscar hacerse entender y no caer en la cmoda tentacin de buscar el
lucimiento personal, imposible, por otra parte, si el oyente se niega a escuchar. Es mejor
bajar la puntera y ser entendido, que subirla y ser admirado.

3.1.10. Finalidad de la comunicacin

La expresin oral puede tener como finalidad conseguir una respuesta. Este propsito ha
de estar relacionado con los intereses, aptitudes y actitudes de los oyentes.
Mediante el lenguaje oral, el hablante se propone actuar sobre el pensamiento o la
conducta del oyente, reconociendo que su forma de pensar puede verse, tal vez, afectada
por la respuesta que reciba del oyente. En general, se suelen reconocer cuatro tipos de
propsitos: entretener, informar, convencer, persuadir.
El hecho de que cada conversacin tenga un solo propsito no significa que deban
descuidarse los dems. Casi siempre habr que informar para invitar al oyente a que acte
en determinado sentido.
Informar: se busca este propsito cuando el objetivo principal es el de ayudar a que el
oyente comprenda una idea o asimile un concepto, o cuando pretendemos ampliar su
campo de conocimientos.
La caracterstica de este propsito es la objetividad. La objetividad plena es prcticamente
imposible, pues toda palabra, cualquiera que sea el tono en que se pronuncie, lleva una
carga afectiva que no puede neutralizarse del todo por el solo intento que tenga el emisor
de parecer neutral.
Para transmitir con xito un mensaje informativo, el emisor ha de relacionar sus ideas con
el conocimiento que tenga del oyente, encadenarlas para que resulte fcil seguirlas y
recordarlas. Un informe cubre sus propsitos cuando es claro, conciso, dice todo lo que ha
de decir con el nmero necesario de palabras (no ms) y cuando el destinatario se ve
enriquecido con una informacin buscada y que antes no posea.

3.2. Lenguaje telefnico

Todos sabemos hablar por telfono, pero sabemos realmente atender? No olvidemos que
la atencin por telfono ha de ser lo ms diligente y perfecta posible, pues detrs de este
aparato no slo hay una voz, sino una necesidad, un deseo de recibir un servicio, un cliente.
La mayora de las comunicaciones que realizamos en el trabajo las hacemos a travs del
telfono. Cuando un ciudadano contacta con nosotros (o nosotros con l), la primera
impresin que va a tener de nuestra institucin ser a travs del telfono.
T12-13-14 53

El uso del telfono es una habilidad que, como otras, se puede adquirir y mejorar. El
telfono es un instrumento muy poderoso y ventajoso en manos de una persona que lo
sepa utilizar, pero tambin puede convertirse en el peor enemigo de la imagen externa de
una entidad si no se emplea correctamente.
Para conseguir una comunicacin efectiva con la persona que est al otro lado, debemos
centrar nuestro esfuerzo en convertir la llamada telefnica en algo positivo, provechoso y
satisfactorio para ambas partes. Hay elementos clave que describen cmo se nos percibe
por telfono.
- La voz: Crea las primeras imgenes e impresiones de la institucin; por tanto,
nuestra voz ser: agradable, natural, clara y armoniosa, no regresiva. No deber ser:
montona, apagada, brusca. Adems, cuando hablemos, lo haremos con nitidez,
articulando bien las palabras y a una velocidad normal.
- La actitud: Nuestra actitud ha de ser en todo momento positiva y profesional. No
olvidemos que las respuestas agradables transforman situaciones negativas en
positivas. Reflejemos entusiasmo, confianza en nosotros mismos, deseos de ayudar,
formalidad, seriedad y sinceridad.
- El lenguaje: Evitemos usar trminos desconocidos o que puedan generar confusin
en los clientes; seamos claros y precisos en la eleccin de nuestras palabras. Por lo
general, los ciudadanos no suelen estar acostumbrados a los tecnicismos; por ello
convendra evitar emplearlos. En el caso de que fueran imprescindibles, explicaremos
con claridad lo que estamos diciendo y las posibles repercusiones que pueda tener
sobre el cliente.
- El silencio: Muchas veces, obligados por la necesidad, tenemos que guardar unos
segundos de silencio. Esos segundos se le hacen interminables al cliente que est al
otro lado del telfono. De tener que guardar silencio, explicaremos al cliente qu es
lo que vamos a hacer durante ese tiempo que l se va a quedar esperando al otro
lado de la lnea telefnica. Si vamos a tardar ms de un minuto, hemos de decrselo,
ofrecindonos a volverle a llamar tan pronto como podamos, procurando que no
tenga que estar pendiente de nuestra llamada. Por otra parte, cuando el cliente nos
habla deberemos guardar silencio aplicando las tcnicas de escucha activa, con la
finalidad de que el ciudadano aprecie que no slo lo estamos oyendo sino
escuchando. Para no interrumpir al emisor, hagamos uso de la funcin ftica del
lenguaje utilizando expresiones del tipo: s..., ya..., claro..., desde luego..., entiendo...,
etc.

3.2.1. Algunos consejos para el manejo funcional del telfono

Dependern de si efectuamos o recibimos la llamada, pues en un caso actuaremos de

emisor y en otro de receptor.
T12-13-14 54

a) Emisin de una llamada. Hay que tener en cuenta dos aspectos fundamentales:
preparacin y realizacin.
- Preparacin: antes de realizar una llamada tenemos que pensar en los
siguientes puntos:
- A quin va dirigida la llamada? Identificar al cliente.
- Qu tengo que decir? Determinar las ideas principales que vamos a
comunicar.
- Cmo voy a decirlo? Lograr la persuasin del cliente.
- Qu voy a necesitar para el desarrollo normal de la llamada? Tener a
mano la documentacin que podamos necesitar.

- Realizacin de la llamada: durante la realizacin hay que seguir una serie de

pasos:
- Saludar.
- Presentarnos.
- Crear un clima acogedor en la conversacin. Para ello, es importante
emplear el nombre de nuestro interlocutor frecuentemente (sin abusar). El
nombre de una persona es da las cosas ms apreciadas y con la que ms
se identifica.
- Justificar la llamada.
- Aplicar la tcnica de escucha activa.
- Exponer el tema de forma objetiva y profesional. Para ello deberemos:
precisar, aclarar y llegar a un acuerdo.
- Concretar lo acordado y recordar al cliente que estamos a su servicio.
- Despedirnos adecuadamente.

b) Recepcin de la llamada. Tendremos en cuenta las siguientes fases:

- Contestar la llamada lo antes posible, sin hacer esperar. Por lo general, una
llamada n
unca debe superar los tres tonos.
- Identificarse (el personal de centralita tendr un listn telefnico con todo el
personal para poder pasar la llamada a la mayor brevedad).

c) Una vez que la llamada ha pasado la centralita y llega a su destino final,

conviene:
- Saludar, presentarnos y ofrecer nuestra ayuda.
- Centrarnos en la llamada y aplicar las tcnicas de escucha activa.
- Hablar agradablemente, crear una atmsfera positiva entre nosotros y el
cliente.
T12-13-14 55

- No mantener conversaciones paralelas.

- Explicar al cliente por qu est esperando (p. ej.: buscamos informacin).
- Agradecer su llamada; recordarle que estamos a su servicio y despedirnos de
una forma correcta (es importante esperar que la otra persona cuelgue primero,
ya que si lo hacemos nosotros puede pensar que deseamos librarnos de ella lo
antes posible).
- En caso de atender la llamada directamente, nos identificaremos con nuestro
nombre.

3.2.2. Tcnicas en la atencin por telfono al ciudadano

a) Promesas incumplidas: en este caso hemos de anticiparnos a su posible llamada

y explicarle el motivo del retraso, comprometindonos de nuevo a una nueva fecha.
b) Esperas: preguntar a la persona que ha llamado, dado que el interesado no est,
si le podemos ayudar nosotros. Si no fuese posible, le preguntaramos si no le importa
esperar un momento para ver si le localizamos. Si fuese imposible, tomaramos nota
de su llamada y motivo.
c) Responder llamadas para otros: si llaman preguntando por una persona que no
est, ofreceremos nuestra ayuda, pero no debemos dar excesiva informacin por el
motivo de su ausencia. Es correcto decir ha salido, est reunido, se encuentra
fuera del des- pacho... y ofrecernos a tomar el recado o mensaje.
d) Pasar llamadas para otros: al pasar la llamada a otra persona, hemos de decir
quin llama y para qu. Hay que pensar que una persona rebotada empieza a
sospechar que pasa algo raro en la institucin. Se pude explicar lo que ha ocurrido
(que ha habido un error al pasar la llamada) siempre hablando en positivo.
e) Recibir mensajes: a la hora de tomar nota de una llamada es importante usar
impresos y no cualquier papel o post-it que encontremos a mano. Conviene guardar
estos impresos en el mismo taco; as no se nos pasa nada esencial. Un posible
modelo es el siguiente:
Ficha de recepcin de mensajes
Fecha: ____________________ Hora: __________________

Para:________________________________________________
De______________________________________
Empresa: ________________________________
Telfono: ________________________________
qDesea que le llamen.
qVolver a llamar.
q Tema urgente.
Recado:_____________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________
Persona que recoge el mensaje: ________________
T12-13-14 56

3.3. Lenguaje escrito

Lengua escrita y lengua hablada. Comunicarse con los dems mediante la escritura es
una costumbre, una necesidad y una obligacin que se ha conservado entre nosotros a
travs de los siglos, a pesar de otros medios ms rpidos e inmediatos que permiten
relacionarse con los dems. Hoy, la expresin escrita ocupa un lugar preeminente en el
campo de las relaciones entre la Administracin y el ciudadano administrado.
La gramtica tradicional considera la lengua escrita como modelo de la lengua hablada. En
cuanto a la lengua literaria, hay quien defiende que se trata de un conjunto de desvos
semnticos de la lengua hablada; para otros es una variedad ms o menos compleja de la
lengua hablada.
Lzaro Carreter propugna por lo siguiente: la lengua literaria o artstica no es algo que
pueda ser definido unitariamente; es radicalmente distinta del lenguaje coloquial o lenguaje
hablado ordinario de los usuarios de un pas.
La lengua escrita es ms difcil que la lengua hablada tanto porque es menos espontnea
como porque carece de los recursos de expresividad que acompaan al lenguaje hablado.
Cuando escribimos slo disponemos de medios lingsticos, sin ayuda de otros recursos
como el tono, el gesto...
Ello nos obliga a poner en juego todos nuestros conocimientos del idioma y aplicarlos con
correccin para que el mensaje llegue ntido al destinatario. Siempre habr cierto grado de
oposicin entre cualquier modalidad de lenguaje escrito y el lenguaje hablado (la existente
entre la narracin y el coloquio).
3.3.1. importancia de la escritura
Todo lo ms importante ocurrido en los tiempos pasados lo conocemos por la escritura.
Los hombres de hoy nos maravillamos cmo en el ao 3300 antes de J.C. el faran Narmer
conquista no sin esfuerzo el Delta, convirtindose en el hroe que unifica el Egipto del Sur
y el Egipto del Norte en un solo Estado; contemplamos con emocin la tragedia de Edipo,
un hombre que, forzado por el destino, tuvo que matar a su padre y se cas luego con su
propia madre; admiramos tambin la valenta del impetuoso Aquiles luchando en los
alrededores de Troya; nos emocionamos con los versos maravillosos de Virgilio; sabemos
de un pueblo esforzado, el hebreo, que lucha con los pueblos limtrofes desde hace muchos
siglos para tener un espacio donde vivir.
Desde hoy podemos remontarnos en la corriente del tiempo muchos siglos atrs y conocer
con bastante exactitud muchas de las cosas que ocurrieron en los tiempos pasados. Ello
lo podemos hacer gracias a un mtodo maravilloso, el cual estamos utilizando en el
momento de escribir estas lneas: la escritura.
Nuestros antepasados, no con pocos titubeos, se fueron entendiendo cada vez con mayor
precisin a travs de la palabra. Con ella se comunicaban en el clan y en el pequeo
espacio de sus vidas nmadas en busca de alimento. Pero la palabra mora
inmediatamente, una vez emitida. Careca de consistencia. Vala solamente para entablar
contacto con los ms cercanos.
T12-13-14 57

Ese era el destino del maravilloso invento fontico. Pero el hombre tena necesidad y deseo
de establecer relaciones con otras personas ms distantes. Qu hacer para comunicarse
con los que estaban ms lejos, con los que existiran ms tarde, con los alejados en el
espacio y en el tiempo?
La extraordinaria fuerza creadora del hombre invent ese medio, que le daba capacidad
para vencer las terribles coordenadas espacio-temporales que le limitaban a un aqu y un
ahora. La escritura se convierte en el primer invento por el cual el ser humano superaba
las dos fuerzas por las que siempre se vea limitado: el espacio y el tiempo.

3.3.2. Los diversos estadios de la escritura

La escritura, una realidad tan aparentemente sencilla, tard muchos milenios en llegar al
estado que consigui en el mundo griego, en el cual termin de perfeccionarse. Veamos
algunos hitos del prolongado arranque u origen de la escritura. Previamente hagamos
referencia a un texto que exactamente traza la trayectoria del admirable invento:
En sentido amplio, escritura es todo sistema semitico visual y espacial; en sentido estricto, es
un sistema grfico de notacin del lenguaje. Con ms precisin, distinguiremos en la escritura,
tomada en sentido amplio, la mitografa y la litografa, que hoy coexisten, pero que con frecuencia
han inducido a plantear el problema de la anterioridad histrica. La mitografa es un sistema en
el cual la notacin grfica no se refiere al lenguaje (verbal) sino que forma una relacin simblica
independiente. (...)

La mitografa se realiza de varias maneras. Citaremos la representacin por objetos (...). En

Sumatra, los lutsu declaran la guerra enviando un pedazo de madera con mues- cas,
acompaado de una pluma, un tizn y un pez: lo cual significa que atacarn con tantos centenares
o millares de hombres cuantas muescas tenga la madera, que sern tan rpidos como el pjaro
(la pluma), arrasarn con todo (el tizn) y ahogarn a sus enemigos (el pez). En la regin del alto
Nilo, los niam-niam ponen en el camino, cuando un enemigo entra en su territorio, una mazorca
y una pluma de gallina, y sobre el poste de una casa una flecha, lo cual significa: mataremos a
quien toque nuestro maz y nuestras aves.

Otra forma de mitografa es la notacin por nudos hechos en una cuerda o una cinta, utilizada
sobre todo para las cuentas: nuestro nudo en el pauelo es un ejemplo de esa notacin. Otra
es la serie de muescas cuya funcin es sealar un cmputo (por ejemplo los das del ao), o bien
la pertenencia (las marcas en el ganado). Signos naturales como las huellas de los animales o
los seres humanos pueden incluirse en el mbito de la mitografa.

La parte ms importante de la mitografa es la pictografa: es decir, dibujos figurativos, utilizados

con funcin comunicativa. Entre los esquimales de Alaska se encuentra un sistema relativamente
elaborado de pictogramas: cuando salen de sus casas, dejan sobra las puertas un mensaje
dibujado, que indica la direccin por donde han partido y la clase de actividad que desarrollarn.

La identificacin entre un dibujo y una significacin precisa se considera establecida desde el

momento en que ese dibujo tiende a volverse esquemtico o estilizado; tambin a partir del
momento en que lo representado es ms el tipo de acontecimiento que un acontecimiento
individual (...).

A pesar de su extensin universal, la mitografa nunca tuvo un papel tan importante como el
lenguaje. Los sistemas mitogrficos slo cubren sectores muy limitados de la experiencia,
T12-13-14 58

mientras que el lenguaje tiene un enfoque totalizador. El motivo quiz radique en el hecho de que
los pictogramas forman series abiertas y no organizadas, mientras que el lenguaje puede
concebirse como una combinatoria: un nmero reducido de sonidos produce un nmero muy
elevado de palabras; stas, a su vez, producen un nmero infinito de frases.

Hoy, el lenguaje (verbal) coexiste con sistemas mitogrficos y no hay ninguna razn que autorice
a reducir el uno al otro en la prehistoria de la humanidad. Sin embargo, todo indica que es a
partir de la mitografa como se desarrolla la litografa, sistema grfico de notacin del lenguaje.

3.3.3. Valores socioculturales del lenguaje escrito

a) El primer valor destacable del lenguaje escrito es la posibilidad de pervivencia que

da al lenguaje oral; hace posible la pervivencia de la palabra. Hasta hace un siglo,
el lenguaje escrito era el nico medio que la Humanidad posea para conservar la
palabra humana. Realmente, la escritura puede ser considerada como la memoria
del mundo. En efecto, toda biblioteca ha sido y es la memoria escrita de la
Humanidad. Es por este hecho por el que la escritura se constituye en uno de los
mximos acontecimientos en el mbito del conjunto de los seres humanos.
b) La escritura ha posibilitado las grandes obras literarias. Es cierto que los
pueblos primitivos sin escritura tuvieron y tienen su forma de literatura: cuentos,
historia, poesa pica y lrica... pero la creacin de las grandes obras de la literatura
universal, desde el teatro griego hasta hoy, pasando por las obras de las grandes
religiones, hubiera sido imposible sin la escritura. El gran volumen de esfuerzo
acumulado que exige una pieza literaria o una obra cientfica es impensable sin un
elemento que fije y conserve todo el esfuerzo creador del autor. Este elemento ha
sido, hasta hace poco, exclusivamente la escritura.
c) Actualmente conserva sus mismos valores que antes. Hoy por hoy la escritura
es uno de los ms importantes medios usados en la transmisin de la cultura y en la
comunicacin humana. Desde la ciencia ms difcil hasta la informacin ms comn
se nos da por medio de la escritura. Es verdad que este menester se alterna con los
medios inventados en el siglo XX: radio, cine, TV, informtica, teletextos... Pero
todava la escritura es el medio ms universal por sus caractersticas de posibilidad
de permanencia e intercambio y la facilidad de su manejo. La mayor parte de los
saberes llegan todava al hombre a travs de los escritos. La fijacin de los sonidos
en letras abri en su tiempo un camino esplendoroso a la cultura. Si Gutenberg, hace
ms de cuatrocientos aos, hizo posible con la imprenta que la palabra escrita llegara
hasta los ltimos rincones, sacndola de los estrechos reductos de los monasterios
y de los palacios de algunos potentados amantes de la cultura, la posibilidad de este
medio no ha decrecido hoy en competencia con los nuevos y ms sofisticados
sistemas. Podramos afirmar que casi ha ocurrido lo contrario: el sonido y la imagen,
con todo el avance de la informatizacin de textos, se convierten en complementos
del lenguaje escrito.
T12-13-14 59

d) La escritura sigue teniendo un valor casi mtico en la sociedad. Se trata de

un hecho sociolgico muy significativo. El lenguaje escrito es respetado por casi
todos, de una forma excesiva a veces. Damos mayor credibilidad a las cosas cuando
las vemos escritas. La firma es lo que da validez a un documento. Los documentos
ms importantes para el hombre de hoy, como pueden ser el de pro- piedad de una
casa, de una finca, de un negocio, de una sociedad... se denominan escrituras. La
palabra de mximo valor para los creyentes de cualquiera de las grandes religiones
del mundo es palabra escrita.
e) Para el hombre actual, la escritura tiene toda la importancia sociocultural anterior-
mente apuntada, pero tambin le sirve como llave para entrar en el mundo del saber,
acercndole al pasado y proyectando su mundo hacia el futuro. Quien carece de la
posibilidad de dominar la escritura queda marcado con una palabra que en la
actualidad es un motivo de pena y de consideracin: ser analfabeto; es decir,
ignorante o desconocedor del alfabeto en su doble funcin transmisora y receptora
de saberes y de cultura.

3.3.4. Caractersticas del lenguaje escrito

Venimos diciendo reiteradamente que el fin principal de todo lenguaje es comunicar o

expresar algo, ser un vehculo para la interrelacin humana. As nos lo han enseado; as
lo hemos recibido y as lo pasaremos en una especie de pedagoga de la comunicacin
escrita consistente en ensear a dominar este instrumento, hacindolo apto para el objeto
que persigue. El campo del lenguaje escrito abarca todo aquello que el hombre puede
comunicar por medio del lenguaje oral.
Como premisa no se ha de perder de vista que todo lenguaje escrito debe acomodarse al
fin propuesto. El Din de un pliego de descargo tiene unas caractersticas muy distintas del
de una carta comercial, y el estilo de un acta es distinto del que debe regir la publicacin
de una orden ministerial. El fin propuesto marcar las formas adecuadas. He aqu algunas
de las cualidades del lenguaje escrito:
a) El lenguaje escrito no es tan universal como el hablado. El lenguaje hablado,
aprendido inconscientemente desde que nacemos, nos resulta natural. No as el
escrito. Hay muchos millones de personas que no han aprendido los signos grficos
y se comunican con sus prjimos. El lenguaje escrito necesita primero, de un
aprendizaje de esos signos grficos, sustitutos de los orales, y, despus de una larga
prctica, un ejercicio constante hasta dominar este medio.
b) La comunicacin escrita carece del entorno de la hablada. El lenguaje escrito
carece del entorno fsico y psquico presente en la oral. Ese entorno, con lo que
conlleva, ha de ser recreado en el lenguaje escrito para situar convenientemente la
comunicacin. As ocurre, por ejemplo, en la novela, en la que una parte de la
narracin est dirigida a crear el ambiente en el que se desarrolla la vida de los
personajes.
T12-13-14 60

c) La escritura resulta pobre al transcribir el lenguaje hablado. El lenguaje

escrito, para obtener la comunicacin, slo posee las palabras y los signos de
puntuacin, que resultan inmensamente pobres para expresar la riqueza del habla
diaria. En el lenguaje coloquial hablado existen la gesticulacin y la entonacin, que
apoyan y en- marcan lo que se quiere decir y que, muchas veces, suplen con ventaja
el contenido de la palabra.
d) Quien escribe tiene ms tiempo para la expresin. Consecuencia: mayor
precisin y concisin. La comunicacin escrita goza de un tiempo de creacin ms
largo que el que tiene la comunicacin oral. Quien escribe tiene la posibilidad de
volver sobre lo realizado, leerlo muchas veces y cambiar lo que no le parezca
conveniente.
Esto permite no caer en incorrecciones morfolgicas y sintcticas que se dan con
frecuencia en el fluir de la conversacin ordinaria. Consecuencia de ese tempo es
que el escrito puede resultar ms exacto y puede reproducir con mayor precisin y
concisin el pensar y sentir del que escribe.
e) El lenguaje escrito no reproduce exactamente el oral. Aunque es un deseo de
muchos escritores el escribir como se habla, realmente, nadie escribe como habla.
Hay personas que hablan bien y, sin embargo, tienen dificultades para escribir;
tambin ocurre el caso contrario. Nunca se escribe exactamente tal como se habla.

Y es que la lengua hablada permite palabras, construcciones, interrupciones, y desrdenes

que no son permisibles en la lengua escrita. Al hablar se cometen incorrecciones, se
utilizan escasas palabras, en ocasiones no se rematan las frases... y es que el gesto, la
expresin del rostro, el tono de voz, la situacin en que se habla... contribuyen a entender
y ser entendido, pues suplen las deficiencias de nuestro lenguaje oral.

3.3.5. Semejanzas y diferencias entre el lenguaje hablado y el escrito

Se trata de hacer un esfuerzo de recapitulacin de lo dicho anteriormente.

a) El lenguaje hablado y escrito utilizan el mismo instrumento: la palabra. Esta
es la principal semejanza o total igualdad, ya que ambos tipos de comunicacin
utilizan el mismo material: la palabra, la misma palabra emitida por medio de sonidos
en el habla, y expresada por signos grficos en la escritura. Esta palabra, hablada o
escrita, ser usada en los distintos niveles del lenguaje de forma distinta.
b) Diferencias: la lengua escrita carece de muchos auxiliares. El lenguaje
hablado, por ser casi natural al hombre, y realizarse en una situacin concreta que
est actuando como marco, tiene unas formas y unas posibilidades que no tiene el
escrito. Los ms importantes son las entonaciones y los gestos que, como hemos
visto, dan una expresin especial al lenguaje hablado. El escrito apenas puede suplir
todo eso con unos signos que resultan en muchas ocasiones absolutamente
incapaces de transmitir lo que el hablante quiere decir.
T12-13-14 61

c) La mayor diferencia se da en el lenguaje coloquial. El lenguaje hablado

coloquial est lleno de repeticiones, llamadas, interrogaciones, interjecciones, gestos,
cortes del interlocutor, desviaciones y vueltas al mismo tema de nuevo... que son
difciles de darse en el lenguaje escrito coloquial. El lenguaje hablado es de una
viveza impresionante, difcil de ser recogido en el lenguaje escrito aun por aquel que
intenta ser ms realista. El interlocutor est actuando constantemente sobre el que
habla y dialoga, le est incitando de diversas maneras. El que escribe tiene menos
influencia de aquel a quien dirige su escrito.
d) El lenguaje hablado es ms repetitivo que el escrito. Esta diferencia es
importante: las cosas y temas de los que se habla estn sometidos a una repeticin
mayor. El lenguaje hablado, en cualquiera de sus formas, es ms repetitivo,
redundante, mientras que el escrito suele ser ms concentrado y sinttico.
e) En la conversacin se dan ms incorrecciones que en la escritura. En lo
relativo a las incorrecciones morfosintcticas, el lenguaje hablado las soporta muchas
veces, sin que por ello quede mal expresado el pensamiento. El lenguaje escrito, en
general, utiliza ms correctamente la lengua.
f) El lenguaje escrito posee un tiempo del que carece el oral. Quien escribe tiene
posibilidades de volver sobre lo escrito y modelarlo nuevamente. El lenguaje hablado
carece de esa posibilidad; no tiene ese segundo tiempo. Puede volver sobre lo dicho,
pero lo emitido anteriormente ya tuvo su forma, buena o mala, en el tiempo, y produjo
su efecto en el oyente.

Terminemos manifestando de nuevo que la comunicacin lingstica, hablada o escrita, es

el medio ms importante de comunicacin que tiene el hombre y a travs del cual abre su
mundo a los dems seres humanos, siendo camino, al propio tiempo, para el
descubrimiento de su propio ser.
Pero tambin se degrada en el grito, en el rugido animal nacido del odio, en el verbalismo
mentiroso y en la publicidad y propaganda engaosas, alienando al hombre e impidindole
el desarrollo de su saber y de su ser, pudiendo ser, a veces, causa de muerte asesina.
Todo esto puede ser el lenguaje, ya hablado ya escrito; todo esto se puede conseguir y
evitar sabindolo usar de modo correcto y bien intencionado.

4. LA COMUNICACIN NO VERBAL

4.1. La expresin corporal

Nos comunicamos con nuestros interlocutores por medio de las palabras y de lo que
evocan sus entonaciones, intensidades y ritmos; tambin con el elocuente lenguaje de la
expresin corporal. El cuerpo, con sus movimientos o con la ausencia de ellos, interviene
decisivamente en la comunicacin oral hasta tal punto que no es fcil concebir una
comunicacin a travs de la palabra hablada en la que no entre en juego todo el ser del
que la pronuncia. En la vida cotidiana, una persona, sin hablarnos, nos informa acerca de
T12-13-14 62

su simpata, su hostilidad, desdn o indiferencia, por el solo movimiento de sus hombros,

de sus manos o de sus cejas. Se puede decir que en todo hablante el gesto rivaliza con la
palabra.
Permanecer inmvil manteniendo un rostro impenetrable mientras se habla puede dar lugar
a la monotona, o suscitar la impresin de que somos orgullosos o estamos distantes de
nuestros interlocutores; todo ello es privarse de un precioso medio de actuacin sobre el
oyente. Normalmente, el oyente ve al hablante a travs de lo que estn escuchando, por
lo que la conducta fsica del hablante es de suma importancia. Es decir, el valor del aspecto
fsico y de la actividad corporal es manifiesto. El oyente aprecia el significado de la
expresin facial del hablante, del modo en que sita y desplaza las manos, del gesto de la
cabeza, los brazos, los hombros. La ligera contraccin del hombro o el movimiento
expresivo de una mano son a veces tan reveladores como un centenar de palabras. Por
otra parte, puesto que al hablante se le ve antes de que se le oiga, es esta primera
impresin visual la que produce en el oyente-interlocutor una reaccin estimativa de la
sinceridad, la cordialidad y la energa de las palabras que le dirigen.
a) Posicin. No hay regla universal que nos diga cmo se debe permanecer mientras
se pronuncia un discurso. Ello se debe a que, si existiera una normativa, atentara
contra la espontaneidad y la naturalidad, atractivo y exigencia de una correcta
expresin oral. Cada hablante adecua el gesto a su manera de ser. S podemos
sealar algunas prcticas viciosas que han de descartarse:
- No demos la impresin de que nos amparamos detrs de la mesa.
- Evitemos que todo el peso del cuerpo descanse sobre los talones.
- No nos empinemos de puntilla produciendo un movimiento de subir y bajar.
- No balancearse de derecha a izquierda apoyando el peso en cada uno de los
pies alternativamente.
- Evitar jugar con el botn de la chaqueta.
- No frotarse continuamente las manos con un jabn invisible, ni meterlas en los
bolsillos.
- Si se habla sentado, hemos de adoptar una posicin cmoda, pero lo
suficientemente correcta para no acusar falta de educacin.

b) Gestos. Los gestos (complementos de las palabras y a veces sustitutos de las

mismas) son los movimientos intencionados realizados por alguna parte del cuerpo
para reforzar lo que decimos. El gesto es una manifestacin del cuerpo humano;
puede llegar donde la palabra no llega y puede reflejar estados de nimo que las
palabras a veces no pueden reflejar.

Los gestos, para ser eficaces, han de proceder espontneamente de un estado de nimo
de ansiedad, entusiasmo o emocin. Los gestos han de usarse con suma prudencia. Un
uso abusivo de los mismos puede acarrear resultados negativos en la comunicacin. Los
T12-13-14 63

gestos han de favorecer siempre las posibilidades comunicativas y la repercusin positiva

del mensaje.
Hay gestos y mmicas eficaces:
- Sinceridad: concordancia entre lo que se siente y lo que se revela a travs del
gesto o de la mmica.
- Sincronismo: cuando las palabras expresen duda ser el momento preciso en que
deba aparecer un rictus dubitativo en el rostro del emisor.
- Exactitud: no bastar solamente apuntar un gesto ni abandonarlo despus de
haberlo comenzado.
- Diversidad: Las cosas dos veces repetidas agradan; ms de dos veces, pueden
desagradar. La repeticin frecuente de un gesto acaba por importunar.
- Sencillez: evitar a toda costa las falsas sonrisas, los ojos deliberadamente
entornados, los movimientos pedantescos o las admiraciones suspiradas, que se
apartan de la naturalidad.

Conviene distinguir entre gesto y gesticulacin. El gesto es una expresin muy personal,
un desahogo ntimo. El mejor gesto es el que acierta a exteriorizar, con el cuerpo o con
algn miembro del cuerpo (brazos y manos), lo que desea expresar el hablante cuando no
puede comunicarlo con el solo concurso de la palabra, porque si sta es suficiente, el gesto
sobra. La gesticulacin es un movimiento anrquico e incontrolado del propio cuerpo, un
movimiento artificioso e inexpresivo o que no expresa lo que pretende quien lo realiza. Los
gestos de las manos se hacen casi siempre acompaados de gestos del brazo. Las
manos son un buen emisor de seales. Podemos realizar con ellas gestos concretos,
cargados de significacin. A medida que se avanza, si el que habla va sintiendo lo que
dice, necesita acompaar sus palabras con el gesto de las manos y de los brazos.
- Gestos convencionales. Son los movimientos bsicos de las manos y los brazos
que, gracias a la rutina de la costumbre, han llegado a constituir una especie de
lenguaje por signos de carcter universal. Mover las manos demasiado cansa al
receptor; no moverlas da a entender rigidez, mala gana y alejamiento. Las manos han
de estar a la vista del interlocutor. Hablar con las manos en los bolsillos es una
incorreccin. No es necesario decir que la higiene de las manos es el dato personal
que ms influye en el receptor desde el primer momento. Son gestos convencionales
de las manos:
- Sealar, indicar: cuando el hablante quiere llamar la atencin sobre una idea
o un objeto, apunta hacia l con el ndice de la mano derecha (o de la izquierda).
- Dar o recibir: se extiende las mano con las palmas hacia arriba. Este mismo
gesto sirve para presentar una nueva idea o para pedir ayuda al destinatario
para la idea que expone.
- Rehusar o rechazar: movimiento oscilante de la mano con la palma hacia el
pblico.
T12-13-14 64

- Puos apretados: expresa intensidad de sentimientos, con ira o firme

determinacin.
- Precaucin: el hablante hace como que apoya su mano en el hombro de su
interlocutor para advertir a los oyentes del peligro que encierra perder la
ecuanimidad.
- Divisin: el hablante acerca y separa las palmas de las manos ente s,
mantenindolas paralelas, indicando la separacin neta y clara de los hechos.

- Gestos descriptivos. Son movimientos de las manos y de los brazos, menos

tradicionales y ms individualizados, con los que se pretende describir o imitar
directamente las ideas que se quiere comunicar. Son actividades del cuerpo que no
pueden plasmarse o ejecutarse de modo consciente o controlado. Para que no
parezcan artificiales o forzadas han de nacer del deseo interior de lograr una
comunicacin ms eficaz. De otro modo pueden causar perjuicio en lugar de mejorar
el mensaje.
- Con el movimiento de la mano y del brazo se puede ofrecer una idea del
tamao, la forma y hasta el funcionamiento de un aparato.
- Blandiendo el brazo al aire, se puede mostrar el vigor de una agresin
mediante los puos.
- La baja estatura de una persona se puede expresar manteniendo la mano
paralela al suelo, a la altura que alcanzara la cabeza de esa persona.
- La velocidad de un automvil: por medio del rpido movimiento del brazo por
delante de la cara del oyente.
- Los detalles de un movimiento complicado. Mediante la repeticin del mismo
movimiento.
- Encogerse de hombros y negar o asentir con la cabeza: tienen el mismo
significado que se le atribuye en la conversacin ordinaria. Se usa tambin para
clarificar una idea o para dar mayor nfasis a la expresin.

- Gestos faciales. La expresin del rostro tiene suma importancia para la

comunicacin de ideas y sentimientos. Pero los gestos faciales hablan a veces con
ms elocuencia que las palabras.

El receptor puede hallar en el emisor muecas, expresiones de tedio (el bostezo controlado
que se escapa de alguien mientras otro narra algn suceso), tics (llaman ms la atencin
que el propio mensaje), cerrar los ojos (puede ser positivo en algunos momentos, pero
suele desconcertar al interlocutor), expresiones de las cejas (caractersticas de las
denotaciones de asombro, miedo, espera, etc.).
No mirar a los ojos genera desconfianza en el receptor; la mirada no debe ser nunca
motivo de provocacin; la mirada es la primera seal que emitimos y transmitimos; es
T12-13-14 65

emisora de los aspectos afectivos de la comunicacin; mirar al interlocutor le tranquiliza y

le facilita seguir el proceso comunicativo.
Para que surta los efectos buscados, la expresin facial ha de ser natural y espontnea,
de modo que pueda revelar una conviccin sincera y un sentimiento profundo. Su uso ha
de ser prudente, pues una excesiva dramatizacin puede ir en perjuicio de la idea que se
trata de comunicar.

4.2. Formas de comunicacin no verbal

La quietud y el reposo son posturas de clara atencin al interlocutor el cual necesita saber
que estamos interesados en lo que dice y en lo que pide. Ahora bien, la quietud no puede
ser rgida como una postura de desafo, de incmoda espera, como dando a entender que
se est deseando que acabe el otro de hablar.

La mirada: Todo el mundo se comunica con la mirada. En las comunicaciones cara a cara
utilizamos la mirada para asegurarnos que el receptor est asimilando nuestro mensaje y
que nos est escuchando. En la cultura occidental las miradas se realizan durante unos
segundos, pero reiteradas veces. Tendemos a desconfiar de las personas que no miran a
los ojos de forma directa o de las que no apartan su mirada de la nuestra durante diez o
ms segundos (sobre todo si est fsicamente cerca de nosotros).
NOTA: En ciertas culturas orientales se considera de mala educacin mirar directamente a los ojos de
otra persona. Acto semejante es considerado por el interlocutor como un desafo y no como una seal
de mayor atencin al mensaje.

La expresin facial: El rostro humano puede realizar cientos de miles de expresiones

diferentes, pero muchos de estos gestos slo se producen durante centsimas de
segundos, por lo que pueden pasar des- apercibidos. De todos es conocido el significado
de las distintas expresiones faciales: saturacin, fatiga, enfado, alegra, dolor...

La postura y los gestos: Todo el cuerpo expresa algo, especialmente cuando estamos en
relacin con otras personas. Sin proponrnoslo, nuestra postura habla a nuestros
interlocutores de nosotros. Podemos dar un tono general de agresividad, de relajacin, de
superioridad, de temor, etc. Por ejemplo: inconscientemente nos echamos hacia delante
cuando nos interesa el mensaje que estamos recibiendo y hacia atrs si no nos interesa,
no nos agrada o nos aburre. Nos encogemos cuando algo nos asusta o no estamos a
gusto. Nos ponemos rgidos y tensos si algo no nos gusta; nos relajamos si estamos a
gusto. Cruzamos los brazos cuando queremos defendernos de algo; los abrimos
extendiendo las manos cuando queremos demostrar sinceridad o inocencia. Cerramos las
manos cuando estamos tensos muscularmente.
Comunicamos constantemente nuestro estado emocional a travs de inconscientes
gestos: si estamos nerviosos, movemos inquietamente los dedos, las piernas; cambiamos
la voz; nos tiembla el pulso...
T12-13-14 66

El paralenguaje: Cuando hablamos, nuestra voz comunica una gran cantidad de

informacin no incluida en los sonidos de las palabras que pronunciamos. Esta informacin
adicional e involuntaria es el paralenguaje, cuyos elementos bsicos son: velocidad de
pronunciacin de las palabras, las pausas, la enunciacin, el tono, la vocalizacin, el
volumen... Como el resto de los elementos de la comunicacin no verbal no estn
presentes en la comunicacin telefnica, el paralenguaje es especialmente importante en
la comunicacin por telfono.

5. LA ATENCIN AL PBLICO: ACOGIDA E INFORMACIN AL ADMINISTRADO

5.1. Normativa aplicable

El principio constitucional de eficacia exige a la Administracin servir con objetividad los

intereses generales. De aqu que una informacin amplia y clara de los funcionarios sobre
las actividades administrativas facilita al pblico en general el ejercicio de sus derechos y
el cumplimiento de sus deberes.
La actuacin de las dependencias encargadas de facilitar la informacin supone una
mejora de las relaciones entre la administracin y los ciudadanos. Ello implica conocer la
localizacin y telfonos de oficinas, trmites a seguir en los procedimientos, impresos a
usar, lugar y forma de obtenerlos, horario de trabajo, horario de los registros de las
dependencias administrativas, etc.
La Administracin debe saber a travs de sus funcionarios las dificultades que los trmites
administrativos presentan a los ciudadanos, or sus opiniones y valorar las sugerencias que
los mismos hayan dado y que sirvan para la mejora de los mecanismos de actuacin
administrativos.
Por ello la funcin administrativa sirve, orientando de manera fcil y eficaz, a los
ciudadanos, a la vez que los funcionarios, en su contacto con el pblico, se encuentran en
la situacin de ilustrar a la Administracin de los problemas de los ciudadanos. Y a modo
de ejemplo, los funcionarios deben informar a los ciudadanos sobre los aspectos generales
de la Administracin; a los interesados en un expediente determinado sobre las incidencias
del mismo, escuchando a quienes deseen hacer sugerencias o tengan iniciativas para
mejorar el servicio pblico, a quienes formulen quejas y reclamaciones por sentirse
desatendidos o lesionados en sus derechos, a quienes pidan atencin, ayuda, respuestas,
etc.
Las informaciones que se suministren a los consultantes sern claras y sucintas, y
versarn, en todo caso, sobre hechos y situaciones o estados de tramitacin o
comunicacin de expedientes en que estn interesados. La informacin encomendada a
las unidades y oficinas de informacin administrativa podr ser general o particular.
Informacin general es aquella que se refiere a los siguientes aspectos:
T12-13-14 67

a) La relativa a la identificacin, fines, competencia, estructura, funcionamiento y

localizacin de organismos y unidades administrativas.
b) La referida a los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones impongan a
los proyectos, actuaciones o solicitudes que los ciudadanos se propongan realizar.
c) La referente a la tramitacin de procedimientos, a los servicios pblicos y
prestaciones, as como a cualesquiera otros datos que aquellos tengan necesidad de
conocer en sus relaciones con las Administraciones pblicas, en su conjunto, o con
alguno de sus mbitos de actuacin.

La informacin general se facilitar obligatoriamente a los ciudadanos, sin exigir para ello
la acreditacin de legitimacin alguna.
Informacin particular es la concerniente al estado o contenido de los procedimientos en
tramitacin, y a la identificacin de las autoridades y personal al servicio de la
Administracin General del Estado y de las entidades de derecho pblico vinculadas o
dependientes de la misma bajo cuya responsabilidad se tramiten aquellos procedimientos.
Esta informacin slo podr ser facilitada a las personas que tengan la condicin de
interesados en cada procedimiento o a sus representantes legales.

5.1.1. Fundamentos constitucionales

Artculo 9.- Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de
todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
Artculo 14.- Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer
discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra
condicin o circunstancia personal o social.
Artculo 18.- Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la
propia imagen. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las
postales, telegrficas y telefnicas, salvo resolucin judicial.
La ley limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad personal y
familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.
Artculo 20.- 1. Se reconocen y protegen los derechos: A comunicar o recibir libremente
informacin veraz por cualquier medio de difusin. La ley regular el derecho a la clusula
de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.
El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningn tipo de censura
previa.
Estas libertades tienen su lmite en el respeto a los derechos reconocidos en este Ttulo,
en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor,
a la intimidad, a la propia imagen y a la proteccin de la juventud y de la infancia.
T12-13-14 68

Artculo 23.- Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas
por sufragio universal.
Artculo 29.- Todos los espaoles tendrn el derecho de peticin individual y colectiva, por
escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.
Los miembros de las Fuerzas o institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina
militar podrn ejercer este derecho slo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su
legislacin especfica.
Artculo 51.- Los poderes pblicos promovern la informacin y la educacin de los
consumidores y usuarios, fomentarn sus organizaciones y oirn a stas en las cuestiones
que puedan afectar a aquellos, en los trminos que la ley establezca.
Artculo 53.- Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo segundo del presente
Ttulo vinculan a todos los poderes pblicos, slo por ley, que en todo caso deber respetar
su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se
tutelarn de acuerdo con lo previsto en el artculo 161, 1,a).
Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en
el artculo 14 y la Seccin primera del Captulo segundo ante los Tribunales ordinarios por
un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a
travs del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este ltimo recurso ser
aplicable a la objecin de conciencia reconocida en el artculo 30.
Artculo 54.- Una ley orgnica regular la institucin del Defensor del Pueblo, como alto
comisionado de las Cortes Generales, designado por stas para la defensa de los derechos
comprendidos en este Ttulo, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la
Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales.
Artculo 77.- Las Cmaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por
escrito, quedando prohibida la presentacin directa por manifestaciones ciudadanas.
Las Cmaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno est
obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cmaras lo exijan.
Artculo 103.- La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y
acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Artculo 105.- La Ley regular el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin
de los delitos y la intimidad de las personas.
Artculo 109.- Las Cmaras y sus Comisiones podrn recabar, a travs de los Presidentes
de aqullas, la informacin y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y
de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autnomas.
T12-13-14 69

Artculo 129.-1. La ley establecer las formas de participacin de los interesados en la

Seguridad Social y en la actividad de los organismos pblicos cuya funcin afecte
directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.
Artculo 149.- El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1a. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los
espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
18a. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un
tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de
las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas;
legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.

5.1.2. Fundamentos en la ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del

procedimiento administrativo comn

Los fundamentos constitucionales que acabamos de ver exigen de la Administracin una

actitud y un comportamiento hacia el ciudadano que convierten a ste en algo ms que un
simple receptor o afectado de la actividad de la Administracin, llegando a vrsele ya como
un cliente de los servicios pblicos, al que la Administracin, como Empresa que gestiona
estos servicios, ha de complacer.
En este espritu, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, dedica un artculo,
el 35, a exponer los derechos de los ciudadanos, que en su mayora, como podemos
comprobar, tienen una gran relacin con la acogida y la informacin al ciudadano-cliente.
Estos derechos, que han de marcar la relacin de las Administraciones Pblicas y sus
empleados con los ciudadanos, son los siguientes:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de
documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A obtener copia sellada de los documentos que presente, aportndola junto con
los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban
obrar en el procedimiento.
T12-13-14 70

d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma de

acuerdo con lo previsto en esta ley y en el resto del Ordenamiento Jurdico.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por
el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento
de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.
g) A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos
que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes
que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los
trminos previstos en la Constitucin y en sta u otras Leyes.
i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que
habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones.
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su
servicio, cuando as corresponda legalmente.
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las Leyes.

5.2. La imagen de la administracin

En todos los grupos sociales la desconfianza, la incertidumbre y el desconocimiento lleva

la mayora de las veces a la crtica de unos ciudadanos hacia otros. Con el sector de la
Administracin y de los funcionarios pblicos sucede lo mismo: se percibe una
desconfianza casi generaliza- da acerca de toda actividad laboral pblica, pero ello
sobreviene como consecuencia del desconocimiento de esa actividad, que, por otra parte,
es muy sencilla; sin embargo, su funcionamiento resulta muy desconocido para la
sociedad, incluso para aquellos ciudadanos que frecuentan, de una u otra forma, oficinas
y despachos en los que tiene relaciones con los informadores pblicos.
Toda empresa cuida sobremanera la imagen que el pblico pueda tener sobre ella. En la
actualidad, cualquier institucin (privada o pblica) tiene que justificar su existencia a travs
de los servicios que presta y, adems, ha de dar de s misma una imagen lo suficientemente
clara como para ganarse la simpata y confianza del pblico. El apoyo de la opinin pblica
y la confianza de los segmentos sociales con que la Administracin se relaciona y a quienes
sirve, es una de las metas propuesta por todas las empresas. Influye mucho en esa opinin
la imagen que exteriorice el servicio y la atencin al ciudadano.
La empresa pblica, la Administracin, se exterioriza a travs de sus representantes, entre
los que se encuentran, con carcter de prioridad, los informadores pblicos, cuyo buen
hacer y profesionalidad dar a conocer una buena imagen de la Administracin en la que
T12-13-14 71

trabajan, del servicio de atencin al ciudadano y de su funcin social, en la bsqueda de

que, tras la opinin favorable, los ciudadanos reciban no slo la respuesta idnea a sus
necesidades de informacin y a la ayuda para la tramitacin de trmites burocrticos, sino
tambin un trato humano aceptable y adecuado a su calidad de ciudadano. De la calidad
de esa informacin y de la calidad del mensaje que se enve a los ciudadanos va a
depender, repetimos, la imagen que la sociedad tenga del servicio y atencin pblicos al
ciudadano.
El trabajo de auxiliar administrativo implica, la mayor parte de las veces, una relacin
humana de confianza. Pero la verdad es que la actividad de atencin al ciudadano no goza
siempre de la mejor imagen. Tal vez la raz del problema est en la falta de informacin del
pblico al respecto o la no puesta en prctica de los rasgos caractersticos personales que
todo informador pblico ha de tener presentes en la realizacin de su trabajo. En efecto, el
perfil del informador pblico en su trabajo de atencin al ciudadano est conformado por
cualidades susceptibles de aprender y de mejorar con la realizacin del propio trabajo. Se
trata, ms que de unos dones naturales, de una tcnica de trato con los clientes. Y esa
tcnica se puede aprender y mejorar con la prctica.
En este punto parece oportuno recordar que, a diferencia de los productos primarios y
secundarios vendidos por empresas del sector privado, para los que el consumidor paga
un precio a cambio de algo que lo puede apreciar a travs de los sentidos y que puede
usar y poseer de inmediato (el consumidor adquiere, antes, el objeto real y, luego, paga),
un informador pblico vende productos del sector terciario, es decir, productos
intangibles con una doble vertiente: a) de inmediatez: el sentimiento de seguridad en la
informacin que necesita ante situaciones que como ciudadano vive; b) de promesa a corto
plazo (el momento en el que se produzca el problema que necesita solucionar).
Paga sus impuestos a cambio de la promesa de un servicio. Porque a veces, la atencin
al ciudadano es, en principio, la promesa de un servicio que, como promesa, no se ve.
Cuando una persona se acerca a un informador pblico lo hace porque siente necesidad
de informacin y de solucin a su problema personal. Cuando se soluciona ste es cuando
llega la hora de la verdad para ambas partes: el cliente porque puede comprobar que ha
acertado en la decisin de asesorarse, el informador pblico porque ha demostrado su
capacidad para resolver con profesionalidad situaciones propias de su quehacer laboral.
La atencin al cliente la realiza todo el personal de la Administracin, pues el carcter de
una empresa pblica es la suma de los caracteres de las personas que la constituyen.
De poco sirve tener empleados y funcionarios bien entrenados en el trato con el pblico,
muy amables y respetuosos, pero que a la hora de la verdad (satisfacer al ciudadano) no
sepan decirle, con los mejores resultados, a dnde o a quin debe dirigirse.
La atencin al cliente y la calidad en el servicio son un reto en todos los aspectos de la vida
social, pues de lo que se trata es de que, cuando los ciudadanos necesitemos un servicio
o una informacin, nos sea facilitado por una persona amable en el trato y en las formas y,
a ser posible, en el momento en que lo pedimos y como lo pedimos.
T12-13-14 72

La atencin al ciudadano cliente de la Administracin no termina nunca, ni siquiera cuando

un cliente deja de necesitar atencin e informacin de los informadores pblicos.

5.2.1. Quin es el cliente de la administracin?

En cualquier empresa podemos encontrar dos tipos de clientes muy diferenciados. El

cliente interno, que es el empleado pblico que recibe servicios de otro empleado de la
propia Administracin. En este sentido, todos somos clientes internos, puesto que
constantemente estamos recibiendo servicios de nuestra Administracin. Cliente externo,
que es el consumidor de las informaciones y atenciones al ciudadano procedentes de
los informadores pblicos. Es el cliente ms valioso, pues sin l no tiene sentido la actividad
laboral de los funcionarios. Todos somos clientes externos desde el momento en que
necesitamos asesoramiento o tengamos necesidad de cualquier servicio de la
Administracin.
Existe una variedad de clientes en continua interrelacin. La imagen de la empresa pblica
depende de todos ellos. Por ello hay consideraciones que debemos tener presentes en
relacin con los clientes:

EL CIUDADANO CLIENTE

Es la persona ms importante para la empresa pblica.

Hace un favor a los informadores pblicos cuando acude a ellos.
Espera que se le resuelvan sus problemas de atencin e informacin al ciudadano.
Puede influir sobre cuestiones vitales del servicio pblico.
No puede ser ni quedar defraudado porque quien le atiende se vaya por las ramas.
Hay que escucharle para identificar sus problemas. Para escuchar, preguntar.
Hay que atender con rapidez y reflexin sus reclamaciones.
Hay que motivarlo proporcionndole datos prcticos.
Toda la empresa pblica es responsable de las relaciones con los ciudadanos clientes.
Deben sentir inters por parte del informador pblico para con sus problemas.
Han de percibir disposicin permanente de ayuda y servicio.

5.2.2. El ciudadano es, ante todo, una persona

Y, como tal, tiene sus prejuicios acerca de los informadores pblicos y de la Administracin
en general. La mayor parte de las veces, estos prejuicios estn cargados de negatividades.
El ciudadano se siente (muchas veces sin saber por qu) enfrentado al trabajo de los
funcionarios pblicos. Estos prejuicios hacen que muchas veces el ciudadano no entienda
nuestras explicaciones, pese a la claridad de las mismas.
Por ello, en el proceso de atencin al cliente no podemos dejar de lado unas
consideraciones sobre el comportamiento de los ciudadanos como personas y en situacin
T12-13-14 73

de ciudadanos clientes que, en actitud negativa, se acercan a nosotros en demanda de

informacin. Estas consideraciones pueden sernos de utilidad a la hora de desplegar
nuestra habilidad en el trato con algunos de los clientes ms conflictivos.

5.2.2.1. Las actitudes del ciudadano hacia la Administracin

Las personas somos diferentes unas de otras debido a las circunstancias y ambientes
donde nos movemos, a la educacin recibida, a la influencia familiar... Nuestras
percepciones, actitudes y comportamientos varan unos de otros en funcin de nuestra
personalidad, factor determinante que nos hace adaptarnos a situaciones y a personas con
quienes tengamos que comunicarnos.
a) Las actitudes tienen como rasgo caracterstico el hecho de que se pueden dar de
modo inconsciente, sin que la persona advierta que est actuando de un modo
concreto y no de otro movido precisamente por una predisposicin que est por
encima de nuestra intencin. Se trata de un comportamiento o estado de nimo
(positivo o negativo) que tiene sus repercusiones externas.
b) Por otra parte, las actitudes de las personas suelen ser fruto de la experiencia: la
repeticin de situaciones y experiencias concretas en nuestras vidas hacen que
reaccionemos y nos comportemos de una determinada manera y no de otra.
c) Adems, la actitud puede ser objeto de aprendizaje: actuamos a veces de acuerdo
con los hbitos del grupo social en el que nos movemos o al que pertenecemos,
pudiendo llegar a actuar de una u otra manera sin haber tenido previamente la
experiencia pertinente. Las actitudes (sobre todo las negativas) vienen a convertirse
en un obstculo (unido a la creencia social generalizada de que poca ayuda y menos
servicio se puede recibir de los funcionarios pblicos) para el trabajo del informador
pblico, el cual se ver en la necesidad de ser lo suficientemente fecundo en recursos
como para superar ese inconveniente y salir exitoso en la realizacin de su trabajo.

5.2.2.2. Los tipos de personalidad de los ciudadanos

La personalidad est formada por un conjunto de rasgos que modelan nuestro

comportamiento ante circunstancias concretas. Aunque cada uno de nosotros tiene su
propia personalidad, lo cierto es que muchos compartimos caractersticas comunes y
formamos los denominados tipos de personalidad. Son tipos distintos de personas con
las que alguna que otra vez hemos tratado y hemos podido comprobar que reaccionan de
modo distinto ante las mismas motivaciones.
Pero las actitudes son modificables, sobre todo si los ciudadanos reciben de los
informadores pblicos experiencias de tipo contrario a las predisposiciones negativas con
las que aqullos se acercan a stos. Hemos anotado anteriormente que recuperar la buena
imagen de una persona fsica o jurdica necesita tiempo. Nuevas experiencias positivas de
buenos informadores pblicos son imprescindibles para que se vaya quedando en el
T12-13-14 74

pasado la mala imagen de los trabajadores de la Administracin. Si el ciudadano se acerca

a los informadores pblicos con una actitud positiva y sin el prejuicio del que estamos
hablando, se sentir personalmente satisfecho y eficazmente cumplida la necesidad de
informacin y de servicio que le trajeron a la Administracin.

5.2.2.3. Cundo empieza y termina la atencin al ciudadano?

Todo contacto implica alguna manera de comunicacin. El contacto con el pblico es un

encuentro entre dos personas con diferentes intereses, sentimientos, expectativas y formas
de comportamiento. La atencin al cliente es una labor personal de relaciones humanas.
Se trata de una actividad permanente, aunque para su estudio la descompongamos en
fases o etapas: acercamiento y emisin de la informacin.
a) Acercamiento. Como el cliente desconoce cmo resolver su problema, hemos de
acercarnos a l como cliente potencial con la mxima profesionalidad: conocimiento
del problema, capacidad de resolucin, honestidad, cortesa y buen trato. Es un
momento crucial de la venta de imagen en el que el ciudadano ha de percibir que
deposita su confianza en una persona con solvencia.
T12-13-14 75

b) Emisin de la informacin. El ciudadano ya es cliente nuestro pero puede

desconfiar de la eficacia de nuestro servicio. Es el momento en el que el informador
pblico puede demostrar que, efectivamente, es merecedor de la confianza
depositada por el cliente y anunciada por el informador pblico. La emisin de la
informacin ha de ser lo ms breve posible: cuando queremos algo lo queremos
cuanto antes, dentro de un tiempo razonable. Tardar ms de lo razonable es darle
pie para que desconfe de nuestra profesionalidad y de nuestra solvencia.

Previamente el informador pblico ha debido tener sumo cuidado en enterarse y

comprender debidamente y sin error el problema del ciudadano, y ayudarle, si procede, a
rellenar datos de los impresos de modo tal que, al ser stos informatizados, no se
multiplique un posible error y con ello se provoque una mala imagen de la institucin. Si el
cliente no recibe un servicio como el que desea y espera, puede marcharse con actitud
negativa y contribuir a crear una mala imagen de la actividad laboral de los informadores
pblicos y, por ende, de la Administracin en general.
Cuando las personas atravesamos momentos desfavorables nuestro estado de nimo se
afecta de tal forma que llegamos a cambiar nuestra conducta habitual. La vivencia de un
problema y la necesidad de informacin es uno de esos momentos desfavorables y cobra
especial importancia la relacin entre las personas. El ciudadano necesita calor humano
y le viene bien que se le eviten tantos cuantos formularios sean posibles. Necesita de una
persona que se haga cargo de su desfavorable situacin. Le hace falta ser tratado como
ciudadano, no como un nmero de identificacin personal o fiscal o como un caso
problemtico ms.
La atencin personal en la informacin es el servicio final buscado por el cliente. Cualquier
error o exceso de burocracia en el trato de situacin problemtica, puede hacer pensar al
cliente que la Administracin pblica pondr todos los reparos posibles a la hora de dar la
solucin pertinente.

5.2.2.4. Percepcin y expectacin del servicio por el ciudadano

No todos los clientes son iguales y no todos reciben los servicios de la misma forma. Para
el ciudadano un buen servicio es el que tiene que ver con las expectativas que l tiene de
ser atendido y no con nuestro modo de atenderlo. Percepcin y expectacin son dos
conceptos diferentes.
- Percepcin es el proceso mental consistente en seleccionar, organizar e interpretar
informacin con la finalidad de darle un significado. La percepcin es la visin de la
realidad que una persona se hace. Esa visin vara en funcin de las circunstancias
de esa persona-cliente. Desde la perspectiva de atencin al ciudadano es ms
importante lo que se percibe que lo que se ve. De nada le sirve al ciudadano que le
atiendan mal en unas bonitas, modernas y confortables oficinas.
- Expectacin es lo que una persona cree que puede o debe ocurrir. La expectacin
est condicionada por referencias externas o por experiencias anteriores. Una
T12-13-14 76

percepcin puede ser cambiada por una expectacin y viceversa. La calidad de

atencin al cliente no se mide por la impresin, sino por lo que se ajusta a las
expectativas del cliente, es decir, por lo que se percibe frente a lo que se
esperaba. No siempre coincide lo que los clientes necesitan con lo que la
Administracin pblica cree que necesitan los clientes. La percepcin del servicio
genera nuevas expectativas o confirma las actuales.
- La percepcin global del cliente es la valoracin promedio que ste hace de su
Administracin, comparada con otras. Esta percepcin global queda formada a partir
de las actuaciones de la Administracin a la que pertenece, que son percibidas por
el cliente. Lo que el ciudadano cliente percibe son:
. a) Elementos tangibles: lo que se percibe de la entidad a travs de las
instalaciones, edificio, equipos, apariencia del personal que le atiende,
documentos, impresos...
. b) Fiabilidad: capacidad de la entidad para ejecutar el servicio en las
condiciones de derecho anunciadas y prometidas.

5.2.3. Los comportamientos del ciudadano

Comportamiento pasivo: Se da cuando una persona no trata de influenciar a otra. Es propio

de personas que no suelen tener alta autoestima, sienten temor de actuar de forma
agresiva y generalmente no manifiestan su opinin sobre los hechos y las cosas. Los
clientes de comportamiento pasivo dudan incluso en decir lo que ellos mismos desean. Es
tarea del funcionario adivinarlo y nos vemos en la necesidad de animarlos a que expresen
sus necesidades. Ciudadanos con estos sntomas necesitan que se les facilite su
expresin, hacerles hablar a travs de las preguntas (en principio preguntas abiertas), para
ir concretando mediante preguntas cerradas y obtener la informacin deseada.

Comportamiento agresivo: Este tipo de comportamiento se caracteriza por ser emocional,

tender a realizar juicios, a bus- car defectos, a obligar, a exigir... Fsicamente se refleja por
el movimiento continuo de las manos y brazos, levantar la voz, mal humor generalizado...
El agresivo se enfadar con el representante de la Administracin, aun sabiendo que no
es el culpable de sus problemas. Son casos en los que el funcionario no debe perder las
buenas maneras y no dar respuestas que puedan ser interpretadas como una provocacin.
Estrategia a seguir en el trato con los comportamientos agresivos es frenar la parte
irracional de su comportamiento y negociar, hacindoles sentir que su problema nos
preocupa, que deseamos ayudarle. Conviene aplicar la escucha activa.

Comportamiento pasivo-agresivo: Es una manera de comportarse de la gente cuando est

hostil, pero no lo sacan a relucir. Nuestro primer contacto en el trato con estos clientes ha
de intentar que stos expresen sus emociones. Cuando aparezca la parte agresiva,
actuaremos como anteriormente hemos anotado.
T12-13-14 77

Comportamiento asertivo: Este comportamiento se da en las personas que afirman

claramente, se expresan con franqueza y de manera constructiva. Es el comportamiento
ideal que todos deberamos tener siempre.

Test para conocer los patrones de comportamiento: Para conocer los patrones de
comportamiento se puede hacer el test que sigue. Te permitir conocerte un poco mejor y
aprender algo ms sobre los comportamientos vistos. Veinte son las situaciones en las que
debes situarte y cinco las alternativas con las que puedes responder, en funcin del
acuerdo o desacuerdo con lo que se afirma en cada situacin:

En el grfico siguiente, tapa las puntuaciones de la izquierda y contesta en la columna de

la derecha con la puntuacin que corresponda a tu comportamiento en cada situacin.
Suma las respuestas en cada columna.

Recuerde que la escala de grado de conformidad mide actitudes, mientras que la escala
de similitud de comportamiento mide comportamientos. Si la puntuacin en cada
columna vara entre 8 o ms puntos es que existe una clara discrepancia entre lo que se
piensa y cmo se acta.
La atencin a la persona: Debemos conocer a los ciudadanos para darles un trato
adecuado, pero tambin debemos atenderlos para intentar solucionar su problema.
Primero ser la persona y luego su problema. Est claro que pueden existir tantos
 T12-13-14 78

problemas como ciudadanos. No podemos enumerar todas las situaciones diferentes que
se pueden presentar en la realidad, pero no debemos olvidar que hay un comn
denominador en toda persona: el hecho de sentirnos importantes genera la expectativa de
ser tratado como alguien importante.
En lo ms profundo todos nos sentimos bien cuando recibimos buen trato. Si queremos
satisfacer al ciudadano, hemos de tratarle como a una persona importante y transmitirle
este sentimiento. El respeto y la atencin a las personas no cuestan dinero y, sin embargo,
agrada ms que un regalo. Respeto y atencin que sern recibidos si hay una respuesta
afirmativa a lo que el ciudadano espera:
a) En relacin con los materiales: Horarios fciles y accesibles, evitar burocracia
y papeleo, resolver temas por telfono o por correo e un interior de las oficinas
acogedor.
b) En relacin con la atencin personal: Cortesa, educacin, empata,
profesionalidad y resolutividad.

En general los ciudadanos clientes esperan de la Administracin que nos preocupemos por
sus problemas y los resolvamos con eficacia y solvencia.

5.3. La comunicacin como atencin al ciudadano

La comunicacin tiene un papel fundamental en las relaciones entre las personas en su

vida habitual. Adquiere especial relevancia en el trato entre el ciudadano y la
Administracin. Cuando un ciudadano contacta con sta por cualquier motivo y con
cualquier medio (en persona, por telfono o por escrito), el hecho de que se encuentre con
una persona desconocida para l le ocasiona cierta inseguridad (puede pensar que le
atendern de forma incorrecta, que no se explicar lo suficientemente claro, que no lo
entendern bien del todo...). Todo ello refuerza la necesidad por parte de la Administracin
de conseguir una comunicacin lo ms perfecta posible con el ciudadano. Para el logro de
lo cual hay ciertas tcnicas. Ya sabemos que en toda comunicacin intervienen seis
elementos bsicos:
- Emisor: la persona que habla.
- Receptor: la persona que escucha.
- Mensaje: la informacin que se transmite.
- Canal: el medio por el que transmitimos la informacin: lenguaje oral (aire), lenguaje
escrito (papel), lenguaje gestual (vista).
- Cdigo: el lenguaje en el que emitimos el mensaje (tcnico, sencillo...).
- Ruido: ruido es todo elemento perturbador, ajeno al emisor y al receptor pero que
es capaz de entorpecer el proceso de comunicacin o incluso anularlo.
T12-13-14 79

Un proceso tan sencillo como ste puede complicarse cuanto queramos si aadimos
nuevos elementos. La comunicacin ha de organizarse. Para ello, el emisor ha de haber
recorrido previamente los siguientes pasos:
a) Planificar la comunicacin.
b) Definir los objetivos de su mensaje.
c) Prever el comportamiento del receptor.
d) Eliminar los prejuicios personales.
e) Elaborar un mensaje claro y sencillo.

En cualquier acto de comunicacin hemos de preguntarnos si nuestro receptor:

a) Ha recibido el mensaje. b) Lo ha interpretado correctamente.
c) Lo acepta. d) Acta en consecuencia.

Para conseguir el s a las preguntas anteriores, el mensaje emitido ha de tener las

siguientes caractersticas:
a) Que sea til y llamativo.
b) Inteligible para el receptor.
c) Con contenido conveniente y convincente para el receptor.
d) Que produzca el mximo efecto posible...

5.3.1. Ayudas a la comunicacin

La comunicacin es bidireccional. Para conseguir la participacin de nuestro interlocutor

deberemos: a) Adoptar una escucha activa y b) comprender al emisor y su mensaje
asegurndonos que hemos entendido y se nos comprende.

Escucha activa: Es el conjunto de acciones verbales y no verbales destinadas a la

consecucin de una escucha ptima. No hemos de confundir escuchar con or. La escucha
implica que el informador pblico se site en la atmsfera que rodea al ciudadano cliente.
Algunas normas para una escucha activa:
- Establecer un clima agradable.
- Estar dispuestos a or a la otra persona en sus propios trminos.
- Estar preparado sobre el tema de que se trata.
- Ser comprensivo con las circunstancias del interlocutor.
- Evitar las distracciones.
- Escuchar y resumir las ideas bsicas.
- Repetir en esencia lo que ha dicho el interlocutor.
T12-13-14 80

- Comprender la estructura interna del discurso del interlocutor.

- Escuchar como si se fuera a redactar un informe.
- Preguntar.
- Tomar notas, si fuera necesario.

Feedback (retroalimentacin): Consiste en facilitar a nuestro interlocutor informacin sobre

cmo hemos percibido o entendido lo que nos est comunicando. Mediante esta
informacin le damos oportunidad de aclarar su mensaje confirmando, precisando o
reorientando. La eficacia del feedback queda determinada por la confianza entre emisor y
receptor. Pero aunque no haya mutuo conocimiento ni confianza, el feedback hay que
practicarlo, pues estamos demostrando mediante nuestras preguntas o gestos nuestro
deseo de entender mejor el mensaje. La retroalimentacin la podemos emplear
preguntando o confirmando: Preguntas: Qu quiere decir?, Me lo podra repetir?, Cul
es su opinin? Qu le parece? Ratificaciones: Lo que ha querido decir es...; Si he
entendido bien.... El feedback puede referirse no slo a la recepcin del mensaje sino a
expresar de forma verbal el impacto emocional del mismo: cmo nos afecta y qu
sentimos. Efectos positivos del feedback:
a) Apoya y estimula modos de comportamiento positivos, cuando stos son
reconocidos (Si no le he entendido mal, Vd. est interesado en...).
b) Corrige modos de comportamiento: Nos hubiera ayudado ms si hubiera trado
esta carta nada ms recibirla.
c) Aclara las relaciones entre personas y ayuda a comprender mejor al otro:
Sincera- mente, seor, pensaba que tardaramos ms en resolver su problema pero,
gracias a su ayuda, se nos ha hecho muy fcil. Haremos lo siguiente....

Reformulacin (fenmeno eco): Consiste en reformular o parafrasear lo que dice el cliente.

Repetimos (de forma igual o diferente) las palabras o frases emitidas por el hablante. Sus
efectos son similares a los del feedback, aunque se centran ms especficamente en el
mensaje mismo. Los efectos de la reformulacin:
- Animamos a seguir hablando.
- Sabremos ms y con ms precisin sobre las necesidades de nuestro interlocutor.
- Demostraremos que hemos comprendido bien.
- Conoceremos sus motivaciones.
- Podremos reflexionar sobre lo que vamos a decir.

5.3.2. Fallos en la comunicacin

A veces le surgen barreras a la comunicacin debido a que hay falta de entendimiento

entre las dos partes, que emplean distintos cdigos. Si el emisor y el receptor son sujetos
T12-13-14 81

diferentes que viven en mundos diferentes el mensaje emitido no queda suficientemente

bien descodificado.

5.3.3. Perfil del informador pblico

Aunque se estn imponiendo otras formas de comunicacin (telfono, correo, fax,

internet...), la atencin personal es el sistema que ms gusta al ciudadano, pues ste
asocia con su problema a una persona mejor que un nmero de telfono o un cdigo postal.
En esta modalidad de atencin hay que dar una imagen neutra, que no refleje dejadez o
desorden de la persona, con el objeto de conseguir que el cliente tenga siempre una
impresin agradable, una sensacin de comodidad y de confianza.
Quermoslo o no, el aspecto fsico es una seal comunicativa en toda persona. Y lo
es tambin en el informador pblico. El aspecto fsico est apoyado en unas apariencias
fcilmente modificables, pero que si no se tienen en cuenta pueden estropear todo el
esfuerzo en realizar el trabajo con calidad humana. Son aspectos que pueden ser
aprendidos y, consiguientemente, modificados, si es el caso. De todos modos, es innegable
que un buen aspecto fsico potencia las relaciones afectivas y facilita el trato entre
informador y ciudadano.
Tienen especial importancia varios elementos que conviene mencionar: la comunicacin
no verbal (gestos, miradas, movimientos del cuerpo...), el aspecto externo de la persona
que atiende al cliente (su higiene, su vestimenta, su peinado...), etc.

Importancia de la imagen personal

a) El vestido: La forma de vestir que tengamos es uno de los primeros mensajes que
emitimos al cliente, pues la primera impresin personal est basada en la apariencia: la
apariencia exterior es la primera impresin que recibe el cliente de nosotros. En el mundo
T12-13-14 82

de los negocios sucede que la gente vestida con traje otorga mayor confianza y credibilidad
(se les escucha ms y mejor) que los que visten de modo informal. La importancia de la
apariencia por el vestido ha sido estudiada.
NOTA: La expresin general de la cara es importante en la impresin que le demos al ciudadano cliente.
Los complementos en la higiene general de la cara (maquillaje, pen- dientes, color del cabello, etc., son
elementos importantes para la imagen de una persona, pero precisamente los complementos de la cara
han de ser lo ms discretos posible por el solo motivo y con la nica finalidad de no desviar la atencin
del interlocutor.

b) Ambiente del despacho, oficina, lugar de recepcin: En la percepcin del cliente

tambin puede influir el color del mobiliario, que puede dar una imagen de pobreza o
desorden hasta tal punto que no genere confianza. La limpieza de estos lugares ha de ser
ptima; se hace imprescindible disponer de espacios adecuadamente acondicionados para
la espera, cuidando detalles como: ceniceros limpios, sitio suficiente para sentarse, prensa
actualizada... son detalles que dan sensacin de orden, tranquilidad y limpieza. Nuestro
lugar de trabajo ha de hablar bien de nosotros al cliente.

5.3.4. Reglas bsicas en el trato con el ciudadano

A) Acogida: Es importante ofrecer una clida acogida al ciudadano que llega a veces
perdido. La acogida la realizar la persona que est ms cerca de l,
independientemente del estatus o categora. Se le preguntar qu desea y a quin quiere
ver. Si no es para nosotros, le preguntaremos si pue- de esperar unos segundos mientras
comunicamos a la persona en cuestin que tiene una visita. Esta deferencia le har sentirse
cmodo y facilitar la solucin del problema que trae.
La acogida tiene cuatro partes: recepcin (iremos al encuentro del cliente esbozando una
sonrisa deducir de ello que nos agrada su visita; si vena con nimos hostiles, stos
quedan frenados), saludo, presentacin, ponernos a su disposicin: Buenos das,
soy Luisa Snchez, En qu puedo servirle?
Para establecer un tono positivo con los clientes hemos de evitar decirles que no llevan
razn, que estn equivocados. No debemos hacerles sentir culpables. La misma idea
puede ser transmitida de forma diferente. Por eso hemos de esforzarnos en ser positivos
en nuestras respuestas.
Parafrasear es una forma de asegurar nuestra comprensin del mensaje dicindole al
cliente lo que pensamos o lo que hemos comprendido, tomando en consideracin la
totalidad de su mensaje tanto verbal como gestual:
- Evitando aadir informacin no incluida por el cliente.
T12-13-14 83

- Asegurndonos que nuestro tono no incluye juicio, superioridad, sarcasmo o

evaluacin.
- Dando a entender al cliente que queremos saber si entendemos
adecuadamente su mensaje.
B) Respuesta al ciudadano: Una vez que hemos escuchado al cliente, el segundo paso es
responderle prestndole el servicio requerido: explicando, convenciendo o negociando.
Explicar. A menudo nos encontramos con la tarea de tener que explicar un asunto a un
servicio. Cuando un cliente se acerca a la Administracin espera, entre otras cosas, recibir
informacin precisa sobre su problema o necesidad. Una explicacin es una descripcin
de cmo, cundo o por qu ocurre algo. En la explicacin:
- Nos aseguraremos de dar la informacin correcta. Si no estamos seguros de alguna
informacin lo comunicaremos y, si es posible, diremos tambin cundo
dispondremos de la informacin precisa.
- Evitaremos los tecnicismos, utilizando un lenguaje simple y coloquial, y educado. Si
la explicacin es compleja nos ayudaremos de la escritura o de grficos. No siempre
la explicacin oral es la mejor.
- No utilizaremos explicaciones de carrerilla. No conviene automatizar la respuesta
hasta el punto de no acordarnos del cliente en el momento de responderle. No
olvidemos que cada cliente es un individuo nico con unas necesidades especficas.
- No asumiremos que el cliente sabe de temas de la Administracin. Tendremos que
estar preparados incluso para explicar los conceptos ms bsicos.
- Tampoco asumiremos que el cliente conoce el proceder la de Administracin y sus
trmites administrativos. Facilitaremos los detalles imprescindibles, pero sin
aburrirles contndoles los procedimientos que slo nos interesan a nosotros.
- No trataremos al cliente como si fuera menos que nosotros. El cliente puede
desconocer el proceso a seguir para solucionar su problema, lo cual no significa que
sea poco espabilado. Necesita ayuda y confa en nosotros para que se la
proporcionemos. Lo haremos de forma sencilla, gustosa, amistosa, objetiva y sin
manifestar ningn tipo de superioridad.
- No explicaremos nuestros problemas al cliente, especialmente cuando pueden
parecerles triviales.

Convencer. Es la accin verbal intencionada para influenciar la actitud o comportamiento

del ciudadano cliente. Convencer no es coaccionar al cliente para que ste realice algo que
no desea. No tenemos que persuadir a nadie; hemos de suministrar ayuda o informacin.
A la hora de convencer hemos de tener en cuenta que:
- Los ciudadanos quieren creer lo que les decimos.
- Al ciudadano le gusta tratar con alguien en quien confa.
T12-13-14 84

- Es tarea nuestra ganarnos la confianza que quieran depositar en nosotros. La

credibilidad y la confianza de los ciudadanos la podemos conseguir a travs de
nuestra competencia, nuestra intencin y nuestro atractivo.

Persuasin, no negociacin. La negociacin es el proceso de alcanzar un mutuo acuerdo

cuando existe una disparidad de intereses. Generalmente se asocia a convencer, pero va
un paso ms all. Con la persuasin intentamos convencer a alguien para que acepte una
cierta posicin o conclusin, mientras que con la negociacin buscamos una solucin vlida
para ambas partes. En una negociacin formal hay cinco etapas: p reparacin, discusin,
oferta/contra oferta, acuerdo/desacuerdo y si hay acuerdo, concretarlo.

5.3.5. La insatisfaccin de los ciudadanos

Toda empresa desea proporcionar un servicio tal que todos los clientes queden satisfechos
del mismo. Pero esto es una utopa. Siempre hay ciudadanos insatisfechos. El reto de toda
empresa est en ofrecer al cliente un servicio sin problemas. Pero es la empresa y, en
nuestro caso, el personal de administracin y servicios que representan ante los
ciudadanos a la Administracin pblica los que tienen que tratar con ellos, de forma que,
cuando las cosas vayan mal, somos nosotros lo que tenemos que reconducir la situacin
para recobrar la buena imagen de la funcin pblica, haciendo todo lo posible para
satisfacerles.
Una de las mayores gratificaciones que podemos obtener de nuestro trabajo de atender a
los ciudadanos es la sensacin de haber ayudado positivamente a satisfacer sus
necesidades o resolver su problema, obteniendo una solucin satisfactoria tanto para el
cliente como para la Administracin.

Podemos reconducir las anteriores situaciones para recomponer la imagen de la entidad y

lograr de nuevo la satisfaccin de los ciudadanos.

- Prestndoles atencin y asistencia inmediata.

- Tomndoles en serio y tratndoles con respeto.

- Aplicando las tcnicas de escucha activa, feedback, asertividad...

- Comunicndoles nuestro compromiso de hacer todo lo posible para que la situacin

se arregle.
T12-13-14 85

- Dndoles la seguridad de que la persona responsable del error no lo volver a repetir

y ser entrenada para hacerlo bien.

- Compensndoles de alguna forma por las molestias ocasionadas.

- Asegurndonos de que el error no volver a repetirse.

5.3.5.1. Cmo tratar al ciudadano enfadado: La escucha fsica

Una persona en situaciones tensas o desagradables puede llegar a cambiar su estado de

nimo, incluso llegar a perder los nervios. Ante una situacin as conviene realizar el doble
juego, que consiste en no dejarnos afectar en nuestro trabajo por el estado de nerviosismo
del cliente y a la vez conseguir que ste perciba por nuestra actitud que estamos a su
servicio, pendientes de l y de su problema. Esto se puede conseguir aplicando la tcnica
de la escucha fsica:
- Miremos al ciudadano directamente: hacer esto implica que prestamos toda nuestra
atencin a la conversacin con el cliente. No permitimos que nada nos distraiga.
- Acerqumonos a l, pero sin invadir su espacio ntimo. Esto refuerza la impresin
de que le prestamos toda nuestra atencin.
- Abramos nuestra postura: no crucemos los brazos o las piernas. Esto puede hacer
pensar instintivamente al cliente que ocultamos algo.
- Mirmosle a los ojos (entre tres y siete segundos cada vez). No conviene que le
miremos fijamente a los ojos durante ms tiempo porque puede intimidarle.
- Centrmonos en la escucha: no mantengamos una postura rgida; hagamos saber
al cliente que le estamos prestando atencin mediante la sonrisa, con movimientos
de cabeza, utilizando respuestas simples (s, claro, eso es, ya... Esto ayuda
a que el cliente sepa que le estamos escuchando y continuar hablando).
- Relajmonos durante la escucha: evitemos cualquier muestra de tensin;
adoptemos, si procede, una postura informal. Sonriamos cuando sea apropiado ya
que as ayudaremos al cliente a sentirse relajado y se abrir ms a nosotros, dejando
de lado otros problemas que no nos incumben, pero que pueden dificultar la solucin.

La escucha fsica es una tcnica que nos va a permitir, mediante un lenguaje no verbal,
tranquilizar y relajar el nimo de nuestro cliente. Pero no olvidemos que:
- Primero la persona, despus el problema.
- Primero los sentimientos, despus los hechos.

5.3.5.2. Cmo tratar las reclamaciones

T12-13-14 86

En la base de toda reclamacin hay una frustracin: el cliente siente el hecho por el que
reclama como una injusticia, como una humillacin o como un sentimiento de falta. Esta
frustracin va a tomar la forma de una protesta que se exteriorizar en una agresividad
ms o menos fuerte, segn el temperamento del interlocutor.
Cualquiera que sea el origen de una reclamacin, el objetivo a alcanzar por nuestra parte
es la satisfaccin del cliente. Satisfaccin que nacer tanto por la forma en que hemos
recibido y tratado la reclamacin como por la solucin inmediata que aportemos.
A veces no se puede responder afirmativamente a las reclamaciones de los clientes, pero
siempre se les debe recibir correctamente. Al final recordar la forma en que le hemos
atendido y agradecer los esfuerzos realizados para satisfacerle.
No olvidemos que la agresividad que trae el cliente se va a focalizar sobre la primera
persona de la entidad con la que trate (telefonista, secretaria, conserje...). Las reglas a
seguir en esta situacin son:

Disminuir la tensin
a) Recoger siempre con calma y consideracin la reclamacin. Poner al cliente en
condiciones psicolgicas, fsicas y materiales, favorables al dilogo.
b) Permanecer calmado. No sentirse personalmente afectado, pero no evitar la
responsabilidad. Objetivar y despersonalizar los hechos.
c) Dejar hablar y escuchar. Hace falta que el reclamante vace su clera. A menudo
una reclamacin se atena dejndole que se exprese; puede debilitarse por s misma
al ser expresada en voz alta. La escucha nos ir proporcionando los elementos de la
respuesta. Quien se siente escuchado est su vez en mejores condiciones de
escuchar.
d) No entrar en discusin. Respondiendo violentamente no haremos ms que excitar
la imaginacin del cliente y entraremos en proceso de conflicto. Pero no demos la
impresin de no estar afectados o de que no nos concierne.

Escuchar objetivamente la situacin

a) Ponernos del lado del cliente. Hacerle saber que comprendemos sus dificultades
y preocupaciones. Tomar notas, cuando sea necesario: esta actitud calma al cliente,
que siente que le escuchamos. Tambin le invita a ser ms prudente en sus
afirmaciones.
b) Establecer hechos. Hay que hacer hablar a nuestro interlocutor. Transformaremos
la reclamacin en pregunta, en reformulacin y conseguiremos hacer la historia de la
reclamacin: causas, responsabilidades... As llevaremos al cliente a elementos
concretos y precisos (hechos, no opiniones).

Proponer una solucin

En este punto habr que hacer un diagnstico de responsabilidad, con mucha prudencia si
el cliente est equivocado, y con las excusas apropiadas si tiene razn. Hay que:
T12-13-14 87

- Estudiar objetivamente la solucin.

- Proponer solucin.

Al cliente, en general, no le gusta la responsabilidad annima. Ser preciso indicarle dnde

y cmo nos hemos equivocado y qu rea es la responsable, pero sin escurrir el bulto. En
cualquier caso, reconocer el error, pero proponiendo una solucin que sea satisfactoria, si
la hubiere. No prometamos lo que no estamos seguros de poder cumplir.
El tratamiento constructivo de una reclamacin es una fuente de progreso para nuestra
entidad y de satisfaccin para nosotros mismos.
El cliente con su reclamacin:
- Nos suministra informacin.Nos hace tomar conciencia de ciertas dificultades y
debilidades de funcionamiento.
- Si queda satisfecho de la manera en que ha sido tratado, recordar siempre
favorablemente nuestra actitud y nuestro comportamiento.
- Si est descontento y no reclama corremos el peligro de que la mala fama vuele;
por eso es positivo que reclame, para ofrecernos la oportunidad de mejorar nuestro
servicio y de mantener a nuestros clientes satisfechos.

Nunca hay que negarse a recibir cualquier tipo de reclamacin. Recordemos que
cuando un ciudadano reclama no est enfadado con nosotros, sino con el problema que
padece, por lo que no tomaremos la reclamacin como algo personal.

5.3.5.3. El Real Decreto 208/96, de 9 de febrero

Lo comunicado anteriormente en torno al perfil del informador pblico y a la atencin al

ciudadano est expresamente recogido en este Real Decreto 208/96, de 9 de febrero,
que regula los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano.
En el Prembulo nos hace la exposicin de que la sociedad espaola ha experimentado
importantes cambios y de que las Administraciones pblicas, por imperativo de la
Constitucin espaola, han cambiado sensiblemente sus formas de actuacin en lo que
concierne a la atencin a los ciudadanos.
Por otra parte, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Ad-
ministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, dentro del
catlogo de derechos de los ciudadanos, que recoge en su artculo 35, incluye en sus
prrafos a), b) y g) tres derechos que se hallan directamente relacionados con la funcin
general de la informacin, cuya regulacin y desarrollo resulta preciso abordar mediante
una norma [...].
Adems, la anterior norma, en su captulo I, distingue los tipos de informacin que han de
ser ofrecidos a los ciudadanos y la atencin que stos han de recibir como personas. En
el captulo II se marcan los perfiles de las distintas unidades de informacin administrativa:
T12-13-14 88

oficinas de informacin y atencin al ciudadano y rganos colegiados, cuyas labores han

de servir de herramienta social para un acercamiento eficaz de la Administracin pblica
al ciudadano.
En el captulo I, sobre las funciones de informacin administrativa y de atencin al
ciudadano, establece que:

Artculo 1. La informacin administrativa. La informacin administrativa es un cauce

adecuado a travs del cual los ciudadanos pueden acceder al conocimiento de sus
derechos y obligaciones y a la utilizacin de los bienes y servicios pblicos [...].

Artculo 2. La informacin general.

1. Es la informacin administrativa relativa a la identificacin, fines, competencia,
estructura, funcionamiento y localizacin de organismos y unidades administrativas
[...].
2. La informacin general se facilitar obligatoriamente a los ciudadanos, sin exigir
para ello la acreditacin de legitimacin alguna.
3. Cuando resulte conveniente una mayor difusin, la informacin general deber
ofrecerse a los grupos sociales [...].
4. Se utilizarn los medios de difusin que... resulten adecuados [...].

Artculo 3. La informacin particular.

1. Es la concerniente al estado o contenido de los procedimientos en tramitacin, y a
la identificacin de las autoridades y personal al servicio de la Administracin General
del Estado[...]. Esta informacin slo podr ser facilitada a las personas que tengan
la condicin de interesado en cada procedimiento o a sus representantes legales [...].
2. Igualmente podr referirse a los datos de carcter personal que afecten de alguna
forma a la identidad o privacidad de las personas fsicas[...].
3. Esta informacin ser aportada por las unidades de gestin de la Administracin
General del Estado [...].

Artculo 4. Las funciones de atencin al ciudadano. La atencin personalizada al ciudadano

comprender las funciones siguientes:
a) De recepcin y de acogida a los ciudadanos, al objeto de facilitarles la orientacin
y ayuda que precisen [...].
b) De orientacin e informacin, cuya finalidad es la de ofrecer las aclaraciones y
ayudas de ndole prctica que los ciudadanos requieran [...].
c) De gestin, en relacin con los procedimientos administrativos, que comprender
la recepcin de la documentacin inicial de un expediente... as como las actuaciones
de trmite y resolucin de las cuestiones cuya urgencia... demande una accin
inmediata.
T12-13-14 89

d) De recepcin de las iniciativas o sugerencias formuladas por los ciudadanos, o

por los propios empleados pblicos para mejorar la calidad de los servicios,
incrementar el rendimiento o el ahorro del gasto pblico, simplificar trmites o suprimir
los que sean necesarios, o cualquier otra demanda que suponga un mayor grado de
satisfaccin de la sociedad en sus relaciones con la Administracin [...].
e) De recepcin de las quejas y reclamaciones de los ciudadanos por las tardanzas,
des- atenciones o por cualquier otro tipo de actuacin irregular que observen en el
funciona- miento de las dependencias administrativas [...].
f) De asistencia a los ciudadanos en el ejercicio del derecho de peticin, reconocidos
por los artculos 29 y 77 de la Constitucin.

Se establecen en el captulo II las normas sobre la Organizacin de la informacin

administrativa:
- Seccin 1a: La Unidades de Informacin Administrativa (artculos 5 y 6).
- Seccin 2a: Oficinas de Informacin y Atencin al Ciudadano (artculos 7, 8, 9 y
10).
- Seccin 3a: rganos Colegiados (artculos 11, 12, 13 y 14).

En el captulo III quedan establecidas, desde el artculo 15 al 24, las normas sobre El
Libro de Quejas y Sugerencias (LQS). (Este Captulo fue derogado por Real Decreto
951/2005, de 29 de julio). A una Disposicin adicional nica, sobre la regulacin de la
informacin y atencin a los ciudadanos en hospitales e instituciones dependientes del
INSALUD, le siguen una Disposicin transitoria nica, sobre los plazos de adecuacin
a la normativa de este Real Decreto y una Disposicin derogatoria nica, sobre la
derogacin normativa.
Termina el Real Decreto 208/96, de 9 de febrero, por el que se regulan los Servicios de
Informacin Administrativa y Atencin al Ciudadano, con una Disposicin final, sobre la
ausencia de aumento de gasto pblico, a la que le sigue una Disposicin final, sobre la
entrada en vigor del Real Decreto.

5.4. Atencin telemtica

Tambin tenemos que hacer referencia a la atencin telemtica, que se encuadra dentro
de las importantes iniciativas adoptadas por las administraciones pblicas en materia de
modernizacin, de mejora y calidad de los servicios y de avance hacia la administracin
electrnica.

5.4.1. Objetivos

As, la plena consolidacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, como

elemento clave para el desarrollo econmico y social, hace que se incluya como lnea
T12-13-14 90

estratgica sectorial la implantacin de la administracin digital con un doble objetivo: en

primer lugar, acercar al mximo los servicios de la Administracin al ciudadano por medio
de la diversificacin de los canales de acceso, otorgando prioridad al canal Internet pero
sin olvidar los canales alternativos; y, en segundo lugar, mejorar la calidad de los servicios
prestados mediante el empleo de las Nuevas Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones (NTICs).
La atencin telemtica consiste en acercar la tecnologa a los ciudadanos, en una primera
fase, en aquellos espacios en donde se relaciona presencialmente con la Administracin,
a fin de promover y fomentar la implantacin paulatina de la administracin electrnica y
posteriormente en aquellos espacios pblicos de amplia utilizacin por los ciudadanos, al
objeto de facilitar sus relaciones con las Administraciones pblicas.
Para ello, se lleva a cabo la instalacin de terminales que permiten el uso de las diferentes
herramientas y utilidades que las Administraciones pblicas ponen a disposicin de los
ciudadanos y permiten la realizacin de consultas y operaciones electrnicas de carcter
personal.
Con esta atencin telemtica se quiere conseguir:
- Potenciar el desarrollo de espacios virtuales de informacin y gestin electrnica.
- Promover el uso de la firma digital en las relaciones con las distintas administraciones
desde las propias Oficinas donde se puede obtener el certificado digital.
- Favorecer la accesibilidad a la informacin de las personas con discapacidad fsica,
auditiva y o de expresin.
- Promover y facilitar la tramitacin telemtica, generando flujos de informacin entre
el canal presencial, telefnico y telemtico.

La moderna Administracin pblica, incluye entre sus objetivos Mejorar la atencin,

informacin y transparencia administrativa, con apertura de nuevos canales de
comunicacin para favorecer el acceso de los ciudadanos a la sociedad de la informacin
y la implantacin progresiva de la Administracin electrnica.

5.4.2. Programas de administracin electrnica

Para su consecucin, dentro de los Planes de Atencin Integral al Ciudadano, las

Administraciones pblicas han diseado programas operativos denominados Programa
de administracin electrnica, con medidas concretas entre las que se encuentran: la
reglamentacin de la administracin electrnica; el establecimiento de un Sistema nico
de Informacin Administrativa, basado en una plataforma tecnolgica multicanal que d
soporte a todas las formas o vas a travs de las que el ciudadano desee interactuar con
la Administracin (telefnico, Web, presencial); y el establecimiento de un Sistema de
Tramitacin Telemtica, mediante una plataforma que posibilite el trnsito de un sistema
meramente informativo sobre la tramitacin de expedientes a un sistema de interaccin
T12-13-14 91

bidireccional, que permita la tramitacin completa de los expedientes seleccionados sobre

la base de su demanda por los ciudadanos.
Para la implantacin de la administracin electrnica se ha optado por una solucin global
que permita la informacin y tramitacin telemtica de los distintos procedimientos
administrativos y que d soporte a los canales presencial y telefnico, consiguindose as
la atencin integral al ciudadano.
La incorporacin de las nuevas tecnologas por la Administracin en su actividad y en sus
relaciones, ya sean internas o externas, es un elemento esencial para el desarrollo y futuro
de la sociedad, por ello, es necesario poner a disposicin de los rganos de la
Administracin, tanto una plataforma y herramientas tecnolgicas comunes que
estandaricen, aceleren y permitan reducir costes, como las normas y procedimientos a
seguir para incorporar los contenidos, servicios y trmites existentes al modelo de
administracin electrnica.

5.4.3. Conceptos

Es necesario precisar una serie de conceptos que inciden en la atencin telemtica al

pblico:
a) Tcnicas de administracin electrnica: conjunto de actividades e instrumentos
que se producen por la conjuncin de la electrnica, la informtica o la telemtica,
utilizados por la Administracin.
b) Soporte: objeto sobre el cual o en el cual es posible grabar y recuperar datos.
c) Medio: mecanismo, instalacin, equipo o sistema de tratamiento de la informacin
que permite, utilizando la electrnica, la informtica y la telemtica, producir,
almacenar o transmitir documentos, datos e informaciones.
d) Aplicacin: programa o conjunto de programas cuyo objeto es el tratamiento
electrnico de la informacin.
e) Documento electrnico: aquel documento constituido por una entidad identificada
y estructurada que contiene texto, grficos, sonidos, imgenes o cualquier otra clase
de informacin que puede ser almacenada, editada, extrada e intercambiada entre
sistemas de tratamiento de la informacin o usuarios como una unidad diferenciada.

5.4.4. Garantas

La utilizacin de las tcnicas de administracin electrnica se desarrollar teniendo en

cuenta la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos reconocidos legalmente, las
limitaciones establecidas por el ordenamiento jurdico, las especificaciones tcnicas
contenidas en las normas nacionales e internacionales y el respeto a lo dispuesto en las
normas reguladoras de cada procedimiento.
T12-13-14 92

En especial se garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos de

acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin
de Datos de Carcter Personal, y en las dems leyes especficas y normas de desarrollo
sobre trata- miento de informacin.
En ningn caso, la utilizacin de las tcnicas de administracin electrnica podr implicar
la existencia de restricciones o discriminaciones de cualquier naturaleza en el acceso de
los ciudadanos a la prestacin de servicios pblicos o a cualquier procedimiento
administrativo.
Cuando se utilicen tcnicas de administracin electrnica en actuaciones o procedimientos
que afecten directa o indirectamente a los derechos e intereses, individuales o colectivos
de los ciudadanos, se garantizar la identificacin y el ejercicio de la competencia por el
rgano correspondiente, as como el derecho a obtener informacin que permita identificar
los medios y aplicaciones utilizados.

Acceso electrnico de los ciudadanos: En este campo, destaca la aprobacin de la Ley

11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos,
cuyos fines son:
1. Facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por medios
electrnicos.
2. Facilitar el acceso por medios electrnicos de los ciudadanos a la informacin y al
procedimiento administrativo, con especial atencin a la eliminacin de las barreras
que limiten dicho acceso.
3, Crear las condiciones de confianza en el uso de los medios electrnicos,
estableciendo las medidas necesarias para la preservacin de la integridad de los
derechos fundamentales, y en especial los relacionados con la intimidad y la
proteccin de datos de carcter personal, por medio de la garanta de la seguridad
de los sistemas, los datos, las comunicaciones, y los servicios electrnicos.
4. Promover la proximidad con el ciudadano y la transparencia administrativa, as
como la mejora continuada en la consecucin del inters general.
5. Contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones Pblicas,
incrementando la eficacia y la eficiencia de las mismas mediante el uso de las
tecnologas de la informacin, con las debidas garantas legales en la realizacin de
sus funciones.
6.Simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de
participacin y mayor transparencia, con las debidas garantas legales.
7. Contribuir al desarrollo de la sociedad de la informacin en el mbito de las
Administraciones Pblicas y en la sociedad en general.

El servicio al ciudadano exige consagrar su derecho a comunicarse con las

Administraciones por medios electrnicos para el ejercicio de los derechos previstos en el
artculo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
T12-13-14 93

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como para

obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar
consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse
a las resoluciones y actos administrativos. La contrapartida de ese derecho es la obligacin
de stas de dotarse de los medios y sistemas electrnicos para que ese derecho pueda
ejercerse.

Defensor del Usuario: En definitiva, las anteriores consideraciones cristalizan en un

Estatuto del ciudadano frente a la administracin electrnica que recoge un elenco no
limitativo de las posiciones del ciudadano en sus relaciones con las Administraciones
Pblicas, as como las garantas especficas para su efectividad.
Con este fin, la Ley crea la figura del Defensor del Usuario, que atender las quejas y
realizar las sugerencias y propuestas pertinentes para mejorar las relaciones de los
ciudadanos en su trato con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos.

Comunicaciones electrnicas: Los ciudadanos podrn elegir en todo momento la manera

de comunicarse con las Administraciones Pblicas, sea o no por medios electrnicos,
excepto en aquellos casos en los que de una norma con rango de Ley se establezca o
infiera la utilizacin de un medio no electrnico.
La opcin de comunicarse por unos u otros medios no vincula al ciudadano, que podr, en
cualquier momento, optar por un medio distinto del inicialmente elegido.
Las Administraciones Pblicas utilizarn medios electrnicos en sus comunicaciones con
los ciudadanos siempre que as lo hayan solicitado o consentido expresamente.
Las comunicaciones a travs de medios electrnicos sern vlidas siempre que exista
constancia de la transmisin y recepcin, de sus fechas, del contenido ntegro de las
comunicaciones y se identifique fidedignamente al remitente y al destinatario de las
mismas.
La citada Ley, regula tambin la cooperacin entre Administraciones para el impulso de la
administracin electrnica, a travs de rganos de cooperacin de la Administracin
General del Estado con las Comunidades Autnomas y con la Administracin Local, y se
determinan los principios para garantizar la interoperabilidad de sistemas de informacin
as como las bases para impulsar la reutilizacin de aplicaciones y transferencia de
tecnologas entre Administraciones.
Los ciudadanos tendrn derecho de acceso a los archivos y registros, que puedan crearse
por la implantacin de tcnicas de administracin electrnica, con los requisitos y
limitaciones establecidos en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.

Medidas de seguridad: Cuando se utilicen tcnicas de administracin electrnica se

adoptarn medidas tcnicas y organizativas para asegurar la autenticidad,
confidencialidad, integridad, disponibilidad y no repudio de la informacin, sin perjuicio de
T12-13-14 94

las medidas adicionales que puedan ser consideradas en la evaluacin de soportes,

medios y aplicaciones particulares.
Las medidas de seguridad tendrn en cuenta el estado de la tecnologa, y sern
proporcionadas a la naturaleza de los datos, los tratamientos y los riesgos a los que estn
expuestos.
Las medidas de seguridad debern garantizar la restriccin de su utilizacin, el acceso a
los da- tos e informaciones a las personas autorizadas, la prevencin de alteraciones o
prdidas de los datos e informacin y la proteccin de los procesos informticos frente a
manipulaciones no autorizadas.
El acceso a datos e informacin por parte de los distintos usuarios exigir, como requisito
previo, su identificacin y autenticacin mediante la utilizacin de firma electrnica
avanzada, tcnicas de criptografa y/o mecanismos tradicionales de usuario y contrasea.
La utilizacin de los distintos sistemas de identificacin y autenticacin estar en funcin
de los niveles de seguridad de los datos e informaciones contenidos en las aplicaciones,
de acuerdo con la normativa aplicable en materia de proteccin de datos de carcter
personal.

Validez de los documentos electrnicos: En el mbito de la atencin e informacin

telemtica al pblico, los documentos emitidos por los rganos y entidades de la
Administracin y por los particulares en sus relaciones con aqullos, en soportes de
cualquier naturaleza, sern vlidos siempre que quede acreditada su integridad,
conservacin y la identidad del autor, as como la autenticidad de su voluntad.
Las copias de documentos originales generados o almacenados mediante procesos
electrnicos, informticos o telemticos, expedidas por los correspondientes rganos
administrativos, tendrn la misma validez y eficacia del documento original, siempre que
quede acreditada su autenticidad, integridad y conservacin.
Los documentos que contengan actos administrativos o actuaciones de los interesados
ante la Administracin, y hayan sido producidos mediante tcnicas de administracin
electrnica, debern conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo
formato o en otro diferente.
Con el fin de hacer efectiva la conservacin de documentos, se crea el depsito de
originales electrnicos, que contendr todos aquellos documentos generados por medios
electrnicos, informticos o telemticos que obren en los expedientes administrativos
tramitados por medio de tcnicas de administracin electrnica, sin perjuicio de su posterior
transferencia a los archivos que corresponda.
Los medios o soportes en que se almacenen documentos debern contar con medidas de
seguridad que garanticen la calidad y proteccin de los documentos almacenados. En
particular, asegurarn la identificacin de los usuarios y el control de accesos, la integridad
de los documentos y su disponibilidad.
T12-13-14 95

La firma electrnica: Por otro lado, la Administracin, en su tarea de atencin a los

ciudadanos, utilizar la firma electrnica avanzada para la gestin de sus procedimientos,
trmites administrativos y en sus relaciones con otras Administraciones Pblicas y los
ciudadanos, en la medida que tcnicamente sea posible su aplicacin.
La implantacin y uso de la firma electrnica se basar en los siguientes principios y
criterios de actuacin:
a) Seguridad en las relaciones telemticas y, en concreto, en el funcionamiento de
la red de telecomunicaciones de la Administracin.
b) Integridad de las comunicaciones telemticas en las que se emplee la firma
electrnica.
c) Autenticidad y conservacin de los documentos generados.
d) Publicidad de las aplicaciones informticas que empleen la firma electrnica.
e) Objetividad, transparencia y no discriminacin en la prestacin de servicios de
certificacin de firma electrnica avanzada.

La obtencin del Certificado de usuario de firma electrnica permite a su titular

relacionarse con la Administracin por medio de las tcnicas electrnicas, informticas y
telemticas de forma segura.
En todo caso, se exigir la presencia fsica del interesado, para formalizar el procedimiento
de acreditacin, en las oficinas de acreditacin.
Para concluir, es necesario hacer mencin de la creacin, por las distintas
Administraciones pblicas, de registros telemticos, que realizarn las siguientes
funciones:
a) La recepcin de solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los
procedimientos o trmites para los que se haya autorizado la utilizacin de tcnicas
de administracin electrnica.
b) La anotacin electrnica del asiento de entrada inicial en la que se reflejarn la
fecha y hora de registro de entrada; nmero de registro; naturaleza del documento y
referencia a su contenido; identificacin de la persona, rgano de esta Administracin
u otra Administracin que lo presente o enve; identificacin del rgano de la
Administracin a la que se dirige.
c) Expedicin de los recibos acreditativos de la presentacin por parte de los
ciudadanos de las solicitudes, escritos y comunicaciones que stos dirijan a los
rganos de la Administracin, hacindose constar la identificacin del Registro
Telemtico, el nmero de transmisin, el nmero de registro, fecha y hora de registro.

5.5. El registro telemtico

T12-13-14 96

El registro telemtico ha supuesto un avance radical en las tcnicas de atencin al pblico,

pues admitir la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones que se remitan por
va telemtica mediante firma electrnica avanzada, relacionados con los procedimientos
y trmites administrativos.
Para la presentacin telemtica de solicitudes, escritos y comunicaciones se utilizarn los
modelos normalizados disponibles para cada procedimiento en el sitio Web
correspondiente.
La presentacin por dicho medio tendr carcter voluntario para los interesados, siendo
alternativa a la utilizacin de los lugares sealados en el artculo 38.4 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, con la excepcin de los supuestos contemplados en una norma con
rango de ley.
La presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones en el registro telemtico tendr
idnticos efectos que la efectuada por los dems medios admitidos en el artculo 38.4 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
El registro telemtico funcionar durante las 24 horas del da todos los das del ao y se
regir por la fecha y hora oficiales espaolas.
A los efectos del cmputo de plazo, la recepcin en un da inhbil se entender efectuada
el primer da hbil siguiente. Sern considerados das inhbiles para el registro telemtico
y para los usuarios de ste slo los as declarados en el calendario anual de das inhbiles.
Slo cuando concurran razones justificadas de mantenimiento tcnico u operativo podr
interrumpirse, por el tiempo imprescindible, la recepcin de solicitudes, escritos y
comunicaciones, y la interrupcin deber anunciarse a los potenciales usuarios del registro
telemtico con la antelacin que, en su caso, resulte posible.
En supuestos de interrupcin no planificada en el funcionamiento del registro telemtico, y
siempre que sea posible, el usuario visualizar un mensaje en que se comunique tal
circunstancia.
El registro emitir por el mismo medio un mensaje de confirmacin de la recepcin, firmado
electrnicamente por la Administracin, en el que constarn los datos proporcionados por
el interesado, junto con la fecha, hora y nmero de registro.
El mensaje de confirmacin podr ser impreso o archivado informticamente por el
interesado y garantiza la identidad del registro, tendr el valor de recibo de presentacin a
efectos de lo dispuesto en el artculo 70.3 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Finalmente, el usuario ser advertido de que la no recepcin del mensaje de confirmacin
o, en su caso, la recepcin de un mensaje de indicacin de error o deficiencia de la
transmisin implica que no se ha producido la recepcin, debiendo realizarse la
presentacin en otro momento o utilizando otros medios.
T12-13-14 97

TEMA 14
LAS RELACIONES DE LA CIUDADANA CON LA JUNTA DE
ANDALUCA; DERECHOS DE INFORMACIN, PETICIN Y
PARTICIPACIN.
MEDIOS Y CANALES DE RELACIN: SERVICIOS DE INFORMACIN
Y ATENCIN A LOS CIUDADANOS, TRANSPERENCIA Y ACCESO A
LA INFORMACIN PBLICA.
ACCESO ELECTRNICO DE LOS CIUDADANOS A LOS SERVICIOS
PBLICOS.
LAS SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES: RECEPCIN, REGISTRO,
TRAMITACIN Y GESTIN

1. LAS RELACIONES DE LA CIUDADANA CON LA JUNTA DE ANDALUCA; LOS

DERECHOS DE INFORMACIN, PETICIN Y PARTICIPACIN

1.1. Las relaciones de la ciudadana con la Junta de Andaluca: los derechos de

informacin, peticin y participacin

Un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos no se comprende

sin que estos puedan mantener una relacin fluida con las Administraciones Pblicas que
los prestan.
Bajo esta perspectiva, el artculo 13 de la Ley 39/2015 establece los derechos de las
personas en su relacin con las Administraciones Pblicas. El contenido del mismo ya ha
sido estudiado por lo que nos remitimos al tema correspondiente (Tema 7).
Igualmente, otras leyes tambin reconocen derechos a los ciudadanos en las relaciones
administrativas. As, por ejemplo, en el mbito tributario, la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, que es de aplicacin en todas las Administraciones
Tributarias, establece el catlogo de derechos y garantas de los obligados tributarios.
En segundo lugar indicar que, dentro del catlogo de derechos que se encuentran
reconocidos en las citadas leyes, los cuales son exigibles ante cualquier Administracin
Pblica espaola, destacan aquellos que estn relacionados directamente con la funcin
general de informacin administrativa.
Este sera el caso del derecho a obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos
jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones
o solicitudes que se propongan realizar, y el derecho a identificar a las autoridades y
T12-13-14 98

al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se

tramiten los procedimientos.
A dichos derechos se refiere el artculo 80 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la
Administracin de la Junta de Andaluca, la cual indica que:
- Toda la ciudadana tiene derecho a ser informada, en general, sobre los servicios
de la Administracin de la Junta de Andaluca y, en particular, sobre los asuntos que
le afecten.
- En orden a facilitar el derecho a la informacin de la ciudadana, y sin perjuicio de
lo dispuesto en la Ley de Transparencia Pblica de Andaluca, la Administracin de
la Junta de Andaluca est obligada a:
a) Informar de manera actualizada sobre la organizacin propia y sobre los
principales servicios y prestaciones pblicos, as como facilitar toda aquella
informacin relativa a la identificacin y la localizacin de los rganos y
unidades administrativas, especialmente a travs de pginas Web claras,
completas, accesibles y actualizadas.
b) Ofrecer informacin general sobre los procedimientos vigentes de la
competencia de la Administracin de la Junta de Andaluca, utilizando
especialmente para ello las vas electrnicas que permitan un acceso rpido y
eficaz a dicha informacin.
c) Adoptar las estrategias multicanales de atencin a la ciudadana al objeto de
ampliar e integrar las vas de informacin entre la Administracin y la
ciudadana.
d) Informar sobre los medios de impugnacin y de reclamacin al alcance del
ciudadano.

- La Administracin de la Junta de Andaluca informar a las comunidades andaluzas

asentadas fuera de Andaluca sobre los servicios y prestaciones pblicos de los que
puedan ser beneficiarias.

El art. 81 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, se refiere, as mismo, al derecho de peticin,

indicando que cualquier ciudadano podr ejercer este derecho ante la Ad- ministracin de
la Junta de Andaluca, de acuerdo con la Constitucin Espaola (art. 29) y con la Ley
Orgnica que regule el ejercicio de este derecho (Ley Orgnica 4/2001, de 12 de
noviembre, reguladora del Derecho de Peticin). Las peticiones podrn expresar tambin
sugerencias relativas al funcionamiento de los servicios pblicos que, en defecto de
procedimiento especfico para su atencin y respuesta, se debern tramitar conforme al
procedimiento establecido en la Ley Orgnica 4/2001.
Finalmente, todas las personas tienen derecho a ejercer, libremente y sin discriminacin
alguna, una participacin individual o colectiva en los procesos de adopcin de
decisiones sobre asuntos de inters pblico.
T12-13-14 99

La finalidad esencial de este derecho, que se encuentra reconocido en el art. 23 de la

Constitucin Espaola, es someter democrticamente las decisiones pblicas a la
opinin, al debate, y al acuerdo de todas las partes, a travs del dilogo y la construccin
de consensos.
En este sentido, en el mbito de la Administracin de la Junta de Andaluca, existen
infinidad de rganos de los que forman parte representantes de los ciudadanos. As mismo,
a los mismos se les da participacin en el procedimiento de la elaboracin de las normas
autonmicas.
A continuacin, se va a proceder a analizar cada uno de los derechos reconocidos al
ciudadano dentro de lo que se considera el mbito de la informacin administrativa, y el
correspondiente desarrollo normativo de dichos derechos en la Administracin de la Junta
de Andaluca.

1.2. El derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los

procedimientos en los que se tenga la condicin de interesado, y a obtener copias de
documentos contenidos en ellos

Este derecho se circunscribe a obtener informacin de la fase en que se encuentra la

instruccin del procedimiento.
As, mientras que en la audiencia y vista se pone de manifiesto el expediente
administrativo, en el supuesto que ahora se examina basta con que el ciudadano sea
informado del momento procesal de las actuaciones.
Por el contrario, el derecho a obtener copias de los documentos obrantes en los
procedimientos administrativos, si que implica conocimiento del contenido del expediente.
El reconocimiento general de estos dos derechos puede limitarse en la prctica
administrativa, al poder reservarse la Administracin Pblica actuante informacin que,
obrando en un expediente, pueda afectar al honor o a la intimidad de las personas o
cualquier otro valor legal o constitucionalmente reconocido y digno de proteccin.

1.3. El derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las

Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos

La finalidad ltima de este derecho es dotar a los ciudadanos de un medio de control de la

eficacia administrativa.
A tal fin, en el mbito de la Administracin de la Junta de Andaluca, la Re- solucin de 7
de junio de 1993 de la Secretara General para la Administracin Pblica obliga a toda
persona al servicio de la Junta de Andaluca a identificarse cuando sea requerido para ello
por los ciudadanos, especificando, si fuera necesario, su responsabilidad en los
procedimientos que se tramiten.
T12-13-14 100

Dicha Resolucin obliga al uso de distintivos de identificacin tanto por las autoridades
como por el personal bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos,
establecindose en la misma el sistema de identificacin comn del personal al servicio de
la Junta de Andaluca (art. 6: distintivos de personas).
Tambin se establecen en dicha resolucin los distintivos de identificacin de las unidades
administrativas gestoras, rganos responsables y unidades dependientes del mismo en las
que el ciudadano puede realizar los trmites o solicitar servicios (art. 5: distintivos de
lugares).
Finalmente se contempla en la misma el modo de identificacin telefnica de los
empleados de la Administracin de la Junta de Andaluca (art. 7):
- Cuando es el empleado pblico el que tiene la iniciativa y telefonea, la identificacin
se realizar en el momento de iniciar la conversacin, indicando de forma clara y
sucinta la denominacin de la unidad administrativa, el nombre, los apellidos y el
objeto de la llamada.
- Cuando el empleado pblico recibe comunicacin exterior, la identificacin se
realizar tras descolgar el telfono, indicando de forma clara y sucinta la
denominacin de la unidad administrativa y, la completar con su identidad slo si el
ciudadano se interesa o prev continuidad en la relacin.

Lo dispuesto en la Resolucin de 7 de junio de 1993 de la Secretara General para la

Administracin Pblica es de aplicacin a las Consejeras, Agencias Administrativas y
Agencias Pblicas Empresariales cuando ejerzan potestades administrativas.

1.4. El derecho a obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o

tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar

La informacin administrativa suministrada en ejercicio de este derecho es previa a la

tramitacin de un procedimiento administrativo, debiendo la Administracin Pblica
competente informar al ciudadano de todos aquellos aspectos que se requieran en el
mismo.
En este sentido, debe indicarse que existen dos tipos de informacin administrativa:
- Informacin administrativa general.
- Informacin administrativa particular.

Segn dispone el art. 3 del Decreto 204/1995, de 29 de agosto, por el que se establecen
medidas organizativas para los servicios administrativos de atencin directa a los
ciudadanos, la informacin administrativa general es aquella que sirve de orientacin e
ilustracin a los ciudadanos que hayan de relacionarse con la Administracin Andaluza
y cuyo objeto es facilitar el derecho de acceso a los servicios pblicos. Versar sobre:
T12-13-14 101

- Los fines, competencias y funcionamiento de los distintos rganos y unidades

administrativas.
- Organizacin, servicios pblicos que prestan, procedimientos que gestionan,
modalidades de tramitacin y documentacin exigida por los mismos, y unidades
responsables.
- Localizacin de dependencias administrativas.
- Listas pblicas, etc.

Por su parte, la informacin administrativa particular es aquella que posibilita el ejercicio

de derechos e intereses legtimos concretos de los ciudadanos. Versar sobre:
- Los aspectos jurdicos o tcnicos que debern reunir las iniciativas que los
ciudadanos se propongan realizar.
- Conocer el estado de tramitacin de los procedimientos en los que se tengan la
condicin de interesado.
- La identificacin de las autoridades y del personal bajo cuya responsabilidad se
tramitan los procedimientos.

El artculo 5 del Decreto 204/1995, de 29 de agosto, indica que la funcin de informacin

administrativa general corresponder a las unidades o puestos de trabajo que
singularmente puedan existir para esta funcin en cada centro o dependencia y, en su
defecto, a aquel personal que la autoridad responsable designe.
Sin perjuicio de ello, las Oficinas de Informacin Administrativa adscritas a la Consejera
de Hacienda y Administracin Pblica ejercern as mismo las funciones de informacin
administrativa general en el mbito de la Administracin de la Junta de Andaluca. A tal
efecto, los distintos Centros Directivos producirn, actualizarn, y remitirn, peridicamente
y con la antelacin suficiente, toda la informacin de base necesaria, al mismo tiempo que
a sus unidades de informacin, a dicha Consejera.
La informacin administrativa general deber facilitarse sin ningn tipo de demora ni de
restricciones sobre el tiempo de respuesta o sobre el medio de comunicacin o soporte
elegido por el solicitante, siempre que el mismo se encuentre a disposicin del centro que
haya de producir la informacin.
Adems el Decreto 204/1995, de 29 de agosto, obliga a que las dependencias
administrativas cuenten un tabln de anuncios permanente, que se situar en un lugar
accesible para el pblico y destacado, de forma que atraiga la atencin y su contenido
resulte fcilmente legible, en el que se exhibir la informacin general que deba ponerse
en conocimiento de los ciudadanos.
Por su parte, el artculo 6 del Decreto 204/1995, de 29 de agosto, indica que la funcin de
informacin administrativa particular corresponder a las jefaturas de seccin u rganos
asimilados con responsabilidades en la materia o el procedimiento administrativo, de
T12-13-14 102

acuerdo con lo previsto en el Decreto 90/1993, de 13 de julio, el cual asigna a dichos

rganos, entre otras, las siguientes funciones:
a) Informar a los interesados del estado de tramitacin de los expedientes en su
mbito de actuacin.
b) Expedir y autorizar las copias de documentos pblicos o privados obrantes en los
expedientes que se encuentren tramitndose por dichos rganos.
c) Informar y orientar acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones imponen a los proyectos, actuaciones o solicitudes que los ciudadanos
se propongan realizar.

En cualquier caso, la informacin administrativa (general o particular) que se facilite al

ciudadano:
- Ser clara y sucinta.
- Se suministrar por el medio ms claro para su comprensin.
- Tendr exclusivamente carcter ilustrativo.
- Tratar sobre el ordenamiento vigente o sobre hechos y situaciones producidas.
- No originar derechos ni expectativas de derecho.
- No podr lesionar directa o indirectamente derechos o intereses de los solicitantes,
de los interesados, de terceras personas o de la Administracin.

2. MEDIOS Y CANALES DE RELACIN: EL ACCESO ELECTRNICO DE LOS

CIUDADANOS A LOS SERVICIOS PBLICOS. SERVICIOS DE INFORMACIN Y
ATENCIN A LOS CIUDADANOS

2.1. Medios y canales de relacin: el acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos

La Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas,

en su artculo 14 establece el "Derecho y obligacin de relacionarse electrnicamente con
las Administraciones Pblicas" en el siguiente sentido.
Las personas fsicas podrn elegir en todo momento si se comunican con las
Administraciones Pblicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a travs de
medios electrnicos o no, salvo que estn obligadas a relacionarse a travs de medios
electrnicos con las Administraciones Pblicas. El medio elegido por la persona para
comunicarse con las Administraciones Pblicas podr ser modificado por aquella en
cualquier momento.
En todo caso, estarn obligados a relacionarse a travs de medios electrnicos con las
Administraciones Pblicas para la realizacin de cualquier trmite de un procedimiento
administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
T12-13-14 103

a) Las personas jurdicas.

b) Las entidades sin personalidad jurdica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiacin
obligatoria, para los trmites y actuaciones que realicen con las Administraciones
Pblicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este
colectivo se entendern incluidos los notarios y registradores de la propiedad y
mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que est obligado a relacionarse
electrnicamente con la Administracin.
e) Los empleados de las Administraciones Pblicas para los trmites y actuaciones
que realicen con ellas por razn de su condicin de empleado pblico, en la forma en
que se determine reglamentariamente por cada Administracin.

Reglamentariamente, las Administraciones podrn establecer la obligacin de relacionarse

con ellas a travs de medios electrnicos para determinados procedimientos y para ciertos
colectivos de personas fsicas que por razn de su capacidad econmica, tcnica,
dedicacin profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad
de los medios electrnicos necesarios.
En el mbito de la Administracin de la Junta de Andaluca, desde hace ya varios aos se
est avanzando en el mbito de la Administracin electrnica (e-Administracin), con la
idea de convertir el mayor nmero de sus procedimientos administrativos en telemticos, y
de esta forma dotar de una nueva dimensin a la Administracin Andaluza, en pro de su
eficacia, eficiencia, economa y equidad.

2.2. Servicios de informacin y atencin a los ciudadanos

La informacin administrativa correspondiente a la Administracin de la Junta de

Andaluca, puede ser obtenida por el ciudadano por las siguientes vas o medios:
- De forma presencial, acudiendo a la correspondiente oficina de informacin
administrativa.
- Mediante consulta a travs de la siguiente direccin de correo electrnico:
informacion@juntadeandalucia.es.
- Mediante consulta telefnica, llamando al 902 505 505. El horario de prestacin del
servicio de atencin telefnica es de 08:00 a 20:00 horas, ininterrumpidamente, de
lunes a viernes, y sbados, de 08:00 a 15:00 horas, salvo fiestas nacionales y
autonmicas (los das 24 y 31 de diciembre el horario de atencin es de 08:00 a 15:00
horas). Fuera de este horario, la atencin se facilita mediante un buzn de voz, en el
que la persona puede dejar grabada su consulta para que a la maana siguiente
laborable le sea facilitada la respuesta.
T12-13-14 104

- Navegando por el portal Web de Atencin a la ciudadana, en el que se facilita

toda la informacin administrativa general que se necesita y, adems, dicho portal
Web posibilita la realizacin por Internet de trmites electrnicos:
http://www.juntadeandalucia.es/haciendayadministracionpublica/ciudadania.

En todo caso, debe tenerse presente que la difusin de informacin o documentacin a travs
de redes abiertas de telecomunicacin, no implica sustitucin ni detrimento de la atencin
personalizada a prestar en las oficinas pblicas dependientes de la Junta de Andaluca, o por
cualquier otro medio, ni eximir del deber de publicar en los diarios oficiales correspondientes,
los actos jurdicos y disposiciones normativas cuando as est legalmente exigido.
La informacin y documentacin puesta a disposicin del pblico a travs de redes abiertas de
telecomunicacin comprender, como mnimo, la relativa a la organizacin, competencias y
actividades de las Consejeras, organismos y entidades de la Administracin de la Junta de
Andaluca; las guas de funciones y cartas de servicios que se aprueben en el mbito de las
competencias de dichos rganos y entidades; la normativa que se publique en el Boletn Oficial
de la Junta de Andaluca, con la posibilidad de su descarga a travs de la red; y la informacin
de inters general que se considere oportuna, ya sea de carcter ocasional o permanente,
referida, esta ltima, a determinados sectores de la actividad administrativa de especial
incidencia social en el mbito de la sanidad, la educacin o la cultura.
Asimismo, comprender la informacin la relativa a los procedimientos administrativos que se
tramitan por la Administracin de la Junta de Andaluca, con indicacin del plazo de resolucin
y del sentido del silencio; los principales formularios que en los mismos sean de aplicacin y
de cules de esos procedimientos, y qu fases de los mismos, pueden tramitarse a travs de
la red; as como la informacin sobre contratacin administrativa en el mbito de la
Administracin de la Junta de Andaluca, con inclusin de los pliegos de clusulas
administrativas y tcnicas, generales y particulares, y de los anuncios de licitacin que se
produzcan.

Por ltimo, y debido a su inters, se ha de hacer mencin al Centro de Informacin y

Servicios (CEIS), que agrupa los servicios de informacin y atencin de la Consejera de
Hacienda y Administracin Pblica, atendiendo tanto a ciudadanos como a personas
usuarias de los Sistemas de Informacin de los que es responsable dicha Consejera.
El CEIS proporciona las siguientes lneas de atencin:
- Informacin general sobre los servicios de la Consejera de Hacienda y
Administracin Pblica.
- Atencin a todo tipo de necesidades en relacin con los Sistemas de Informacin
de dicha Consejera, tanto sobre sistemas verticales como horizontales.
- Servicios avanzados de informacin y atencin tributaria, estos ltimos
englobados en el Centro de Informacin y Atencin Tributaria (CIYAT).

El CEIS presta atencin a la ciudadana en horario ininterrumpido de 8:00 a 20:00 de lunes

a viernes, y de 8:00 a 15:00 horas, los sbados, salvo fiestas Nacionales y Autonmicas
T12-13-14 105

(los das 24 y 31 de diciembre el horario es de 08:00 a 15:00 horas), a travs de mltiples

canales:
- Telfono: 901 500 200 ( 955 921 380 para aquellos usuarios que dispongan de
tarifa plana en llamadas locales o nacionales). Fax: 955 921 374
- Correo electrnico: ceis.chap@juntadeandalucia.es
- Oficina Virtual: http://www.juntadeandalucia.es/economiayhacienda/con-
tacto/ceis.htm

3. TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

3.1. Naturaleza jurdica del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos

En Espaa, el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos se encuentra

reconocido por el artculo 105 b) de la Constitucin Espaola, el cual llama a la ley a regular
dicho derecho de los ciudadanos, que podr ser limitado en lo que afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas.
El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos no se inserta en el
Ttulo I de la Constitucin (De los derechos y deberes fundamentales), sino en el Ttulo
IV (Del Gobierno y de la Administracin), lo que ha dado origen a una polmica
doctrinal en torno a si se trata de un derecho autnomo o, por el contrario, de una
manifestacin de la libertad de informacin.
Las dos principales posturas sostenidas entre la doctrina publicista, en relacin con esta
cuestin, son las siguientes:
- Un sector doctrinal considera que el derecho de acceso a los archivos y
registros administrativos es una manifestacin concreta del derecho a recibir
informacin consagrado en el artculo 20.1. d) CE, de modo que de dicho
precepto deriva el correspondiente deber de la Administracin Pblica de
facilitar el acceso a la informacin administrativa, como imperativo del principio
de publicidad y transparencia, y en directa conexin con el principio de
democracia (art. 1.1 de la Constitucin Espaola).
- Para otra corriente doctrinal, el derecho de acceso es un derecho autnomo,
diferente de la libertad de informacin, ya que dicha libertad impone a los Poderes
Pblicos un mero deber de abstencin de interferir el proceso de comunicacin entre
sujetos privados.

Independientemente de estas discusiones doctrinales, lo que resulta obvio es que

el reconocimiento autnomo del derecho de acceso a los archivos y registros
administrativos en el artculo 105 b) de la Constitucin Espaola ha motivado su
tratamiento como un derecho de configuracin legal, cuyo desarrollo no se reserva
a ley orgnica (de hecho, las leyes que lo regulan actualmente con carcter general y
T12-13-14 106

sectorial no tienen dicho carcter), ni es susceptible de amparo constitucional. Este

es el sentido en el que se manifiesta el Tribunal Constitucional.

3.2. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informacin pblica

y buen gobierno

3.2.1. Objeto y mbito de aplicacin

Entre las leyes que han desarrollado el art. 105 b) de la Constitucin Espaola, debe
mencionarse, por su actualidad e importancia, a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, la cual establece el
rgimen general de ejercicio del derecho de acceso a archivos y registros administrativos.
Dicha ley, que fue aprobada con la finalidad de ampliar y reforzar la transparencia de la
actividad pblica, as como regular y garantizar el derecho de acceso a la informacin
relativa a aquella actividad, establece en su Ttulo I una serie de obligaciones, en relacin
a la publicidad de la actividad pblica, que resultan de aplicacin a:
a) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades
Autnomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla, y las entidades que integran la
Administracin Local.
b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social, as como
las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de
la Seguridad Social.
c) Los organismos autnomos, las Agencias Estatales, las entidades pblicas
empresariales, y las entidades de Derecho Pblico que, con independencia funcional
o con una especial autonoma reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de
regulacin o supervisin de carcter externo sobre un determinado sector o
actividad.
d) Las entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas a
cualquiera de las Administraciones Pblicas o dependientes de ellas, incluidas las
Universidades pblicas.
e) Las corporaciones de Derecho Pblico, en lo relativo a sus actividades su- jetas a
Derecho Administrativo.
f) La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el
Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, as como el Banco
de Espaa, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el
Consejo Econmico y Social y las instituciones autonmicas anlogas, en relacin
con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
g) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa o
indirecta, de las entidades previstas en este artculo sea superior al 50 por 100.
T12-13-14 107

h) Las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de

fundaciones.
i) Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades
anteriormente indicadas.
As mismo, las disposiciones del Captulo II del Ttulo I de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, resultan tambin aplicables a:
j) Los partidos polticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales.
k) Las entidades privadas que perciban durante el perodo de un ao, ayudas o
subvenciones pblicas en una cuanta superior a 100.000 euros, o cuando al menos
el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carcter de ayuda o subvencin
pblica, siempre que alcancen como mnimo la cantidad de 5.000 euros.

Las personas fsicas y jurdicas, distintas de las referidas anteriormente, que presten
servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas, estarn obligadas a suministrar a
la Administracin, organismo o entidad a la que se encuentren vinculadas, previo
requerimiento, toda la informacin necesaria para el cumplimiento por aqullos de las
obligaciones previstas en el Ttulo I. Esta obligacin se extender a los adjudicatarios de
contratos del sector pblico, en los trminos previstos en el respectivo contrato.

3.2.2. Obligaciones

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, ampla y refuerza las obligaciones de publicidad activa

en distintos mbitos. A tal efecto, en dicha ley se distinguen las siguientes categoras de
informacin:
- Informacin institucional, organizativa y de planificacin
- Informacin de relevancia jurdica
- Informacin econmica, presupuestaria y estadstica
- En materia de informacin institucional, organizativa y de planificacin, la ley
exige a los sujetos comprendidos en su mbito de aplicacin la publicacin de
informacin relativa a las funciones que desarrollan, la normativa que les resulta
de aplicacin y su estructura organizativa, adems de sus instrumentos de
planificacin y la evaluacin de su grado de cumplimiento.
- En materia de informacin de relevancia jurdica y que afecte directamente al
mbito de las relaciones entre la Administracin y los ciudadanos, la ley
contiene un amplio repertorio de documentos que, al ser publicados,
proporcionarn una mayor seguridad jurdica.
- En el mbito de la informacin de relevancia econmica, presupuestaria y
estadstica, se establece un amplio catlogo que debe ser accesible y
T12-13-14 108

entendible para los ciudadanos, dado su carcter de instrumento ptimo para el

control de la gestin y utilizacin de los recursos pblicos.

Para canalizar la publicacin de tan ingente cantidad de informacin y facilitar el

cumplimiento de estas obligaciones de publicidad activa, la ley contempla la creacin y
desarrollo de un Portal de la Transparencia como nico punto de acceso para que el
ciudadano pueda obtener toda la informacin disponible.
Las obligaciones de transparencia contenidas en el captulo II del Ttulo I de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, se entienden sin perjuicio de la aplicacin de la normativa autonmica
correspondiente o de otras disposiciones especficas que prevean un rgimen ms amplio
en materia de publicidad.

As, en la Comunidad Autnoma de Andaluca se ha aprobado la Ley 1/2014, de 24 de junio, de

Transparencia Pblica de Andaluca que tiene por objeto el desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, ahondando, en la medida de sus posibilidades, en la ampliacin del mbito de actividad
que se somete a la transparencia.

Toda la informacin puesta a disposicin del pblico ser comprensible, de acceso fcil y
gratuito, y estar a disposicin de las personas con discapacidad en una modalidad
suministrada por medios o en formatos adecuados de manera que resulten accesibles y
comprensibles, conforme al principio de accesibilidad universal y diseo para todos.
El incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa reguladas en el
captulo II del Ttulo I de la ley, tendr la consideracin de infraccin grave a los efectos de
aplicacin a sus responsables del rgimen disciplinario previsto en la correspondiente
normativa reguladora.

3.2.2. Rgimen Jurdico de ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, tambin establece el rgimen general de ejercicio del

derecho de acceso a la informacin pblica.
Segn dispone el art. 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se entiende por informacin
pblica: los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren
en poder de alguno de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de la ley, y que
hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
El derecho de acceso podr ser limitado cuando acceder a la informacin su- ponga un
perjuicio para:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
T12-13-14 109

d) La seguridad pblica.
e) La prevencin, investigacin y sancin de los ilcitos penales, administrativos o
disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspeccin y control.
h) Los intereses econmicos y comerciales.
i) La poltica econmica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garanta de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de
decisin.
l) La proteccin del medio ambiente.

La aplicacin de dichos lmites ser justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de

proteccin, y atender a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la
concurrencia de un inters pblico o privado superior que justifique el acceso.
Si la informacin solicitada contuviera datos de carcter personal protegidos por la Ley
Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, habr
de estar a lo dispuesto en la misma.
El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica se iniciar
con la presentacin de la correspondiente solicitud, la cual deber dirigirse al titular del
rgano administrativo o entidad que posea la informacin que se desea consultar.
Cuando se trate de informacin en posesin de personas fsicas o jurdicas que presten
servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas, la solicitud se dirigir a la
Administracin, organismo o entidad a las que se encuentren vinculadas.
La solicitud podr presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de:
a) La identidad del solicitante.
b) La informacin que se solicita.
c) Una direccin de contacto, preferentemente electrnica, a efectos de
comunicaciones.
d) En su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la informacin solicitada.

El solicitante no est obligado a motivar su solicitud de acceso a la informacin (la

ausencia de motivacin no ser por si sola causa de rechazo de la solicitud).
Se inadmitirn a trmite, mediante resolucin motivada, las solicitudes:
a) Que se refieran a informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin
general.
T12-13-14 110

b) Referidas a informacin que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida

en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o
entre rganos o entidades administrativas.
c) Relativas a informacin para cuya divulgacin sea necesaria una accin previa de
reelaboracin.
d) Dirigidas a un rgano en cuyo poder no obre la informacin (cuando se
desconozca el competente).
e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carcter abusivo no justificado
con la finalidad de transparencia de esta Ley.

Si la informacin solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros,

debidamente identificados, se les conceder un plazo de quince das para que puedan
realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deber ser informado de esta
circunstancia, as como de la suspensin del plazo para dictar resolucin hasta que se
hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentacin.
La resolucin en la que se conceda o deniegue el acceso deber notificarse al so- licitante,
y a los terceros afectados que as lo hayan solicitado, en el plazo mximo de un
mes desde la recepcin de la solicitud por el rgano competente para resolver. Este plazo
podr ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la
informacin que se solicita as lo hagan necesario, previa notificacin al solicitante
(en el mbito de la Administracin de la Junta de Andaluca y sus entidades instrumentales,
el art. 32 de la Ley 1/2014 fija el plazo mximo para dictar y notificar la resolucin en 20
das hbiles, prorrogables por igual perodo).
Sern motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el acceso
parcial o a travs de una modalidad distinta a la solicitada, y las que permitan el acceso
cuando haya habido oposicin de un tercero.
Cuando la mera indicacin de la existencia o no de la informacin supusiera la vulneracin
de alguno de los lmites al acceso se indicar esta circunstancia al desestimarse la
solicitud.
Transcurrido el plazo mximo para resolver sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa, se entender que la solicitud ha sido desestimada.
Las resoluciones dictadas en materia de acceso a la informacin pblica son recurribles
directamente ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad
de interposicin de la reclamacin potestativa.
El acceso a la informacin se realizar preferentemente por va electrnica, salvo cuando
no sea posible o el solicitante haya sealado expresamente otro medio. Cuando no pueda
darse el acceso en el momento de la notificacin de la resolucin, deber otorgarse, en
cualquier caso, en un plazo no superior a diez das.
T12-13-14 111

El acceso a la informacin ser gratuito. No obstante, la expedicin de copias o la

trasposicin de la informacin a un formato diferente al original podr dar lugar a la
exigencia de exacciones.
Frente a toda resolucin expresa o presunta en materia de acceso podr interponerse una
reclamacin ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carcter potestativo
y previo a su impugnacin en va contencioso-administrativa, salvo en aquellos supuestos
en que las Comunidades Autnomas atribuyan dicha competencia a un rgano especfico
(en este sentido. en la Comunidad Autnoma de Andaluca se ha creado el Consejo de
Transparencia y Proteccin de Datos de Andaluca).
No obstante contra las resoluciones dictadas por la Casa de su Majestad el Rey, el
Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del
Poder Judicial, as como el Banco de Espaa, el Consejo de Estado, el Defensor del
Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econmico y Social y las instituciones
autonmicas anlogas, en relacin con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo,
slo cabr la interposicin de recurso contencioso-administrativo.
La reclamacin se interpondr en el plazo de un mes a contar desde el da siguiente al de
la notificacin del acto impugnado o desde el da siguiente a aquel en que se produzcan
los efectos del silencio administrativo. Dicha reclamacin, que tendr la consideracin de
sustitutiva de los recursos administrativos.
El plazo mximo para resolver y notificar la resolucin ser de tres meses, transcurrido el
cual, la reclamacin se entender desestimada.

3.2.4. Principios de buen gobierno

Por ltimo, hay que indicar que el Ttulo II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, otorga
rango de ley a los principios ticos y de actuacin que deben regir la labor de los miembros
del Gobierno y altos cargos y asimilados de la Administracin del Estado, de las
Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales.
Entre los principios de buen gobierno aplicables a las personas que ocupen altos cargos
comprendidos dentro del mbito de aplicacin de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se
encuentra el de que los mismos actuarn con transparencia en la gestin de los asuntos
pblicos.
Los principios de buen gobierno contemplados en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no
son meramente programticos y carentes de fuerza jurdica, sino que dicha ley establece
todo un rgimen sancionador, al cual se encuentran sujetos todos los responsables
pblicos entendidos en sentido amplio que, con independencia del Gobierno del que
formen parte o de la Administracin en la que presten sus servicios y, precisamente por las
funciones que realizan, deben ser un modelo de ejemplaridad en su conducta.
La entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se producir de acuerdo con las
siguientes reglas:
T12-13-14 112

- Las disposiciones previstas en el Ttulo II entraron en vigor al da siguiente de su

publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
- El Ttulo Preliminar, el Ttulo I y el Ttulo III entrarn en vigor al ao de su publicacin
en el Boletn Oficial del Estado (B.O.E. 295, de 10 de diciembre).
- Los rganos de las Comunidades Autnomas y Entidades Locales dispondrn de
un plazo mximo de dos aos para adaptarse a las obligaciones contenidas en esta
Ley.

Siguiendo la misma filosofa de la Ley 19/2013, en el mbito de la Comunidad Autnoma de

Andaluca se aprob recientemente la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pblica de
Andaluca, al amparo de las competencias que el Estatuto de Autonoma de esta Comunidad
Autnoma reconoce en esta materia.

Dicha ley, que tiene por objeto el desarrollo de la normativa bsica estatal, ahondando, en la medida
de sus posibilidades, en la ampliacin del mbito de la actividad que se somete a la transparencia,
entrar en vigor al ao de su publicacin en el Boletn Oficial de la Junta de Andaluca (BOJA nm.
124 de 30 de junio).

4. LAS SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES: RECEPCIN, REGISTRO, TRAMITACIN

Y GESTIN

4.1. Generalidades

Como instrumento de control del funcionamiento de la Administracin de la Junta de

Andaluca, existe el Libro de Sugerencias y Reclamaciones, cuya regulacin jurdica se
encuentra en:
- El Decreto 262/1988, de 2 de agosto, por el que se establece el Libro de
Sugerencias y Reclamaciones, en relacin con el funcionamiento de los Servicios de
la Junta de Andaluca.
- La Orden de 2 de mayo de 1989, de la Consejera de Gobernacin, por la que se
dictan instrucciones en relacin con el Libro de Sugerencias y Reclamaciones.
- El artculo 27 del Decreto 204/1995, de 29 de agosto, por el que se establecen
medidas organizativas para los servicios administrativos de atencin directa a los
ciudadanos.
- El artculo 8 del Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la informacin
y atencin al ciudadano, y la tramitacin de procedimientos administrativos por
medios electrnicos (Internet).

El Libro de Sugerencias y Reclamaciones es el instrumento diseado para recoger y

tramitar las quejas y sugerencias que los ciudadanos deseen formular sobre el
funcionamiento, forma de prestacin o calidad de los servicios pblicos gestionados por la
Administracin andaluza, cuando consideren que han sido objeto de cualquier tipo de
T12-13-14 113

desatencin o de irregularidad, o cuando piensen que se puede mejorar cualquiera de

dichos aspectos.
A efectos de localizacin, el Libro de Sugerencias y Reclamaciones se ubica, a tenor de lo
dispuesto en el art. 2 del Decreto 262/1988, de 2 de agosto, en los registros generales (de
documentos) de todas las Consejeras de la Junta de Andaluca y de sus Delegaciones
Provinciales (o Territoriales), as como en cuantas otras (dependencias administrativas) se
determine.
Las sugerencias y reclamaciones sobre los servicios pblicos gestionados por la
Administracin andaluza tambin se pueden presentar de forma telemtica a travs del
Libro electrnico de Sugerencias y Reclamaciones.

4.2. Forma de presentar sugerencias y reclamaciones

Cualquier persona natural o jurdica podr formular denuncias y efectuar sugerencias sobre
el funcionamiento de la Administracin andaluza, utilizando para ello el Libro de
Sugerencias y Reclamaciones, existiendo a tal efecto juegos completos y separados de
hojas, confeccionadas con papel autocopiativo, a disposicin de los ciudadanos, en las
distintas unidades administrativas, para que los mismos puedan realizar sus demandas
(art. 27 del Decreto 204/1995, de 29 de agosto).
El art. 27 del Decreto 204/1995, de 29 de agosto, no se refiere al Libro de Sugerencias y
Reclamaciones como un ejemplar constituido por 50 hojas encuadernadas (que es la composicin
indicada en el art. 1.1 de la Orden de 2 de mayo de 1989), sino que en dicho precepto se habla ya
de juegos completos y separados de hojas.

Las hojas de sugerencias y reclamaciones estarn numeradas y selladas, y en cada juego

de hojas existir un original (para la dependencia afectada), y tres copias (para la
Inspeccin de Servicios, el interesado y el registro).
Los ciudadanos, con objeto de su cumplimentacin, podrn ser auxiliados por funcionarios
(esta funcin no es mas que una manifestacin del deber de los funcionarios de facilitar a
los ciudadanos el ejercicio de sus derechos).
En caso de denuncia, deber reflejarse la identidad del denunciante (nombre, apellidos y
domicilio a efecto de notificaciones), quien deber firmar al final de la hoja.
Cuando la denuncia sea reiteracin de otra formulada con anterioridad, adems de en el
Libro de Sugerencias y Reclamaciones correspondiente, podr formularse en los
siguientes rganos administrativos:
- Si afecta a Servicios Centrales de las Consejeras, en el Libro de Sugerencias y
Reclamaciones de la oficina de registro de la Consejera de Hacienda y
Administracin Pblica.
T12-13-14 114

- Si afecta a Servicios Perifricos, en el Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la

oficina de registro de la Delegacin del Gobierno de la correspondiente provincia.
En ambos supuestos se acompaar fotocopia de la hoja donde se formul la denuncia
originaria.
Aunque no se ha previsto expresamente la posibilidad de que las iniciativas y sugerencias
puedan presentarse de forma annima, no existe, en principio, ningn obstculo legal ni
reglamentario que lo impida, mxime si tenemos en cuenta el objeto de la sugerencia,
consistente en mejorar la eficacia de los servicios pblicos.
La formulacin de reclamaciones y sugerencias por medios electrnicos se rige, en cuanto
a su tramitacin, por lo dispuesto en el Decreto 262/1988, de 2 de agosto, por el que se
establece el Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andaluca y dems
normativa que resulte de aplicacin.
La presentacin de reclamaciones por medios electrnicos deber acompaarse, en todo
caso, de algn tipo de firma electrnica por parte del reclamante.

4.3. Procedimiento

4.3.1. Formulacin y remisiones

Formalizadas las denuncias y sugerencias, las unidades de registro procedern:

- A diligenciar los apartados correspondientes a la Administracin, sellando todas
las hojas con el sello del registro y entregando al interesado en el acto la copia a l
destinada.
- Si las denuncias y sugerencias se formalizan en el Libro de Sugerencias y
Reclamaciones de la oficina de registro de la dependencia administrativa
directamente afectada, sta dar traslado inmediato del original al responsable de la
dependencia y simultneamente remitir la copia correspondiente a la Inspeccin
Provincial de Servicios de la correspondiente provincia o a la Inspeccin General de
Servicios si se trata de dependencia de los Servicios Centrales.
- Si las denuncias y sugerencias se formalizan en el Libro de Sugerencias y
Reclamaciones del registro general de las Delegaciones del Gobierno, recibidas por
los Inspectores Provinciales de Servicios stos procedern:
a) A remitir el original a la dependencia afectada, cuando sta sea perifrica,
archivando la copia para la Inspeccin a los efectos de su seguimiento y, en su
caso, ordenar la prctica, de oficio o a propuesta del rgano afectado, de las
actuaciones procedentes.
b) A remitir el original y la copia a la Inspeccin General de Servicios, cuando la
dependencia afectada sea de los Servicios Centrales.
T12-13-14 115

- Si las denuncias y sugerencias se formalizan en el Libro de Sugerencias y

Reclamaciones del Registro General de la Consejera de Hacienda y Administracin
Pblica, y en el supuesto del apartado 3.2. anterior, por la Inspeccin General de
Servicios se remitir el original a la dependencia afectada archivando la copia a los
efectos del control de las denuncias.

4.3.2. Contestacin

Recibidas las denuncias en la dependencia afectada, sta, en el plazo de quince das y

previas las aclaraciones que estime pertinente recabar del interesado, informar al rgano
directivo del que dependa, quien notificar al denunciante las actuaciones realizadas y las
medidas, en su caso, adoptadas, dando traslado del informe evacuado y de la notificacin
al interesado al correspondiente rgano perifrico o central de la Inspeccin General de
Servicios, segn proceda. En el supuesto de que se hubieran pedido aclaraciones, el plazo
se contar desde que stas se hubieran recibido, lo que deber hacerse constar en el
informe.

4.3.3. Actuaciones de las unidades de inspeccin

El control de las denuncias corresponde a la Inspeccin General de Servicios,

controlndose y tramitndose en cada provincia las que afecten a dependencias
perifricas.
La Inspeccin Provincial de Servicios informar mensualmente al Inspector General
Coordinador sobre las denuncias recibidas y actuaciones practicadas en relacin con las
mismas.
A efectos de su control y seguimiento, toda denuncia motivar la apertura de un expediente,
donde debern incluirse cuantas actuaciones sean practicadas en relacin con ella y los
informes que se reciban del rgano afectado.

4.3.4. Efectos de las denuncias

Las denuncias formuladas no tendrn en ningn caso la calificacin de recursos

administrativos, ni paralizarn los plazos establecidos en la normativa vigente para
interponerlos.
Los interesados, con independencia de la denuncia que formulen en el Libro de
Sugerencias y Reclamaciones, podrn presentar las reclamaciones y recursos previstos
en las normas reguladoras del procedimiento administrativo que estimen convenientes.
T12-13-14 116

4.4. La inspeccin general de servicios

La Inspeccin General de Servicios de la Junta de Andaluca, segn dispone su

Reglamento (aprobado por el Decreto 314/2002, de 30 de diciembre) es el rgano
especializado que ejerce las funciones superiores de inspeccin, con facultades de
actuacin directa, as como de asesoramiento y colaboracin, en las materias de su
competencia, para velar por el cumplimiento de la normativa vigente y comprobar su
actuacin conforme a los principios de legalidad, eficacia y eficiencia administrativas.
La Inspeccin General de Servicios, depende orgnica y funcionalmente de la
Secretara General para la Administracin Pblica (Consejera de Hacienda y Ad-
ministracin Pblica), y ostenta competencias en las siguientes materias: personal,
procedimiento, organizacin, informtica y telemtica, atencin al ciudadano e
incompatibilidades.
Asimismo, ejercer todas aquellas otras funciones o competencias que el ordenamiento
jurdico le atribuya.
Particularmente, en materia de atencin al ciudadano, corresponde a la Inspeccin General
de Servicios:
a) Establecer mecanismos giles y eficaces para la recepcin, atencin y respuesta
a las quejas, reclamaciones y sugerencias de los ciudadanos.
b) Formular propuestas en orden a la mejora continua de los servicios pblicos en
funcin de las demandas de los ciudadanos, posibilitando la transparencia y la
informacin, as como la participacin y consulta de aqullos.
La Inspeccin General de Servicios, por tanto, interviene en los procedimientos de
sugerencias y quejas, debiendo en todo caso dicho rgano ser informado de las
presentadas, con objeto de efectuar su control y seguimiento.
La Inspeccin General de Servicios se encarga de velar que los rganos administrativos
correspondientes cumplan las exigencias, plazos y formalidades establecidas por el
Decreto 262/1988, de 2 de agosto, por el que se establece el Libro de Sugerencias y
Reclamaciones, evacuando, en su caso, el informe previsto en dicho Decreto.
Si de las denuncias presentadas por los ciudadanos se dedujeran indicios de anormal
funcionamiento de los servicios pblicos, la Inspeccin General de Servicios podr ordenar
la prctica, de oficio o a propuesta del rgano afectado, de las actuaciones procedentes,
con objeto de esclarecer lo sucedido. El resultado de dichas actuaciones, junto con el texto
de la denuncia, ser remitido al rgano en cada caso competente, a los efectos de depurar
posibles responsabilidades disciplinarias.