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Estado de Gois Fls.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICPIOS


TRIBUNAL PLENO
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ACRDO AC-CON N. 00008/2014 TCMGO PLENO

PROCESSO N. :06151/2014
INTERESSADO :Cmara Municipal de Santa Helena de Gois
ASSUNTO :Consulta
CONSULENTE :Rones Ferreira (Presidente da Cmara)
RELATOR :Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo

EMENTA: Consulta. Possibilidade de servidor


comissionado receber gratificao pelo exerccio
de cargo de chefia. Possibilidade de servidores
comissionados do Legislativo, que exercem
mesma funo do Executivo, receberem
gratificao por igual.
Conhecimento. Vedao concesso de
gratificao a servidores comissionados pelo
exerccio do cargo de chefia (art. 37, V da CF).
Somente por lei especfica possvel a fixao
ou alterao de remunerao, vedada qualquer
equiparao salarial entre servidores (art. 37, X
e XIII da CF).

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo n


06151/14, que tratam de consulta formulada pelo Sr. Rones Ferreira,
Presidente da Cmara Municipal de Santa Helena de Gois, solicitando
posicionamento deste Tribunal acerca da concesso de gratificao a
servidores comissionados.

Considerando a Proposta de Deciso n 614/2014-GABVJ,


proferida pelo Conselheiro-Substituto Vasco C. A. Jambo;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos


Municpios do Estado de Gois, reunidos em Sesso do Tribunal Pleno, diante
das razes expostas pelo Relator em:

1. Conhecer da presente consulta, em razo da presena dos


pressupostos de admissibilidade previstos no art. 31 da Lei Orgnica deste
Tribunal;

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2. Responder os questionamentos do consulente nos seguintes


termos:

2.1. Ao servidor comissionado vedada a percepo de gratificao


pelo exerccio dos cargos de direo, chefia e assessoramento, porquanto o
cargo j destinado exclusivamente ao exerccio de tais atribuies, nos
termos do art. 37, V da Constituio Federal;

2.2. Somente atravs de lei especfica possvel a fixao ou


alterao de remunerao dos servidores pblicos, sendo vedada a vinculao
ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias, nos termos do art. 37,
X, e XIII da Constituio Federal.

3. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

Superintendncia de Secretaria, para as providncias.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICPIOS DO ESTADO DE


GOIS, em Goinia, aos 17/09/2014.

Honor Cruvinel
Presidente
Participantes:

Cons. Daniel Goulart Cons. Nilo Resende

Cons. Virmondes Cruvinel Cons. Sebastio Monteiro

Cons. em substituio Irany de Carvalho Jr.

Cons. Subst. Vasco C. A. Jambo (Relator, no votante)

Presente: Fabrcio Macedo Motta Ministrio Pblico de Contas

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PROPOSTA DE DECISO N. 614/2014 GABVJ


PROCESSO N. :06151/2014
INTERESSADO :Cmara Municipal de Santa Helena de Gois
ASSUNTO :Consulta
CONSULENTE :Rones Ferreira (Presidente da Cmara)
RELATOR :Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo

RELATRIO

Tratam os presentes autos de consulta formulada pelo Sr. Rones


Ferreira, Presidente da Cmara Municipal de Santa Helena de Gois,
solicitando posicionamento deste Tribunal acerca do seguinte questionamento:

...os funcionrios comissionados que exercem cargos de chefia podem


receber gratificaes?
E ainda, se os funcionrios comissionados do Legislativo, que exercem
cargos de mesma funo no Executivo, podem receber gratificaes por
igual?
2. Os autos foram instrudos com o parecer jurdico de fls. 02/06, no
sentido de que cabe ao Presidente da Cmara Municipal de Santa Helena de
Gois, analisando a viabilidade do pedido em conformidade com a
determinao da Lei de Responsabilidade Fiscal, respeitando os limites de
gastos com a folha de pagamento dos servidores, conceder ou no as
gratificaes aos servidores comissionados.

3. Os autos foram encaminhados Diviso de Documentao e


Biblioteca, mediante Despacho n 158/14 (fls. 07), para indicao quanto a
existncia de resoluo respondendo matria semelhante a ora tratada.

4. Em resposta foram juntadas as ementas de fls. 08 e 09.

I DA MANIFESTAO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

5. Encaminhados os autos Secretaria de Atos de Pessoal, foi


exarado o Certificado n 2194/14 (fls. 11/23), com um minucioso estudo acerca
do tema, nos seguintes termos:
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Do pagamento de gratificao a ocupante de cargo em comisso


O consulente pleiteia que esta Corte se manifeste a respeito das
seguintes indagaes (f. 01):
Estando o Estatuto dos Servidores Pblicos de Santa Helena de Gois (Lei
n. 1.664/1992), em seu artigo 104, definido sobre as gratificaes e dos
adicionais dos servidores do municpio, bem como a Lei n. 2.596/2011
estabelecido o Quadro de Cargos e Vencimentos do Pessoal da Cmara
Municipal de Santa Helena de Gois, faz-se necessrio o esclarecimento de
alguns questionamentos quanto questo da concesso da gratificao.
Nesse sentido, cabe questionar se os funcionrios comissionados que
exerce cargos de chefia podem receber gratificaes?
(...) (sic) (grifou-se)
No consta nos autos cpia da Lei Municipal n. 2.596/2011, porm esse
fato no impede uma manifestao conclusiva desta Secretaria, haja
vista que a dvida suscitada inerente ao regime jurdico administrativo
dos servidores pblicos, no sendo uma peculiaridade exclusiva
daquela localidade.
Ab initio, indispensvel trazer baila o tratamento constitucional sobre o
tema:
Art. 37. (...)
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista
em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado
em lei de livre nomeao e exonerao;
(...)
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais
mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento;
(...)
X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o
4 do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei
especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada
reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;
Seguindo os mandamentos constitucionais, verifica-se que a regra para
admisso em cargos pblico a submisso prvia a concurso pblico e
que os cargos em comisso, constituem exceo, e esto estritamente
reservados s funes de direo, chefia e assessoramento.
As funes de confiana, por sua vez, por expressa determinao
constitucional, esto reservada a servidores ocupante de cargos
efetivos, portanto, qualquer gratificao decorrente do exerccio de
funo de confiana ser adstrita aos servidores efetivos, sendo

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impossvel sua concesso a servidores ocupantes de cargo em


comisso.
Ainda, depreende-se que a instituio de qualquer tipo de remunerao,
includas as gratificaes, somente pode ser feito por meio de lei em
sentido estrito, conforme j decidiu o TCMGO na RC n. 045/09.
No se esgota ali o tratamento constitucional sobre o tema, pois o art.
39, 3 da Constituio Federal, assevera:
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que
visem melhoria de sua condio social:
(...)
IV - salrio mnimo , fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de
atender a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com
moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte
e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder
aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;
(..)
VII - garantia de salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que percebem
remunerao varivel;
VIII - dcimo terceiro salrio com base na remunerao integral ou no
valor da aposentadoria;
IX remunerao do trabalho noturno superior do diurno;
(...)
XII - salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de
baixa renda nos termos da lei;
XIII - durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e
quarenta e quatro semanais, facultada a compensao de horrios e a
reduo da jornada, mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho;
(...)
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em
cinqenta por cento do normal;
XVII - gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a
mais do que o salrio normal;
XVIII - licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a
durao de cento e vinte dias;
XIX - licena-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos
especficos, nos termos da lei;
(...)
XXII - reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
sade, higiene e segurana;
(...)
XXX - proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de
critrio de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
(...)
Art. 37. (...)
X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4
do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica (...);
(...)
Art. 39. (...)

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3 Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo pblico o disposto


no art. 7, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e
XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admisso
quando a natureza do cargo o exigir. (Grifou-se)
Por conseguinte, so assegurados a todos os servidores pblicos
municipais, includos os ocupantes de cargo em comisso, os direitos
sociais garantidos no art. 7 IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII,
XIX, XX, XXII e XXX por fora do art. 39, 3, ambos da Constituio da
Repblica.
Partindo-se dessas premissas, se faz necessrio trazer o que diz a
doutrina sobre o tema, nesse sentido Hely Lopes Meirelles leciona:
Vantagens pecunirias so acrscimos ao vencimento do servidor,
concedidas a ttulo definitivo ou transitrio, pela decorrncia do tempo de
servio (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funes especiais
(ex facto officii), ou em razo das condies anormais em que se
realiza o servio (propter laborem), ou, finalmente, em razo de
condies pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras
espcies constituem os adicionais (adicionais de vencimento e adicionais de
funo), as duas ltimas formam a categoria das gratificaes (gratificaes
de servio e gratificaes pessoais). Todas elas so espcie do gnero
retribuio pecuniria, mas se apresentam com caractersticas prprias e
efeitos peculiares em relao ao beneficirio e Administrao, constituindo
os "demais componentes do sistema remuneratrio" referidos pela art. 39,
1, da CF. Somadas ao vencimento (padro do cargo), resultam nos
vencimentos, modalidade de remunerao.
(...)
Gratificao de servio (propter laborem) aquela que a Administrao
institui para recompensar riscos ou nus decorrentes de trabalhos
normais executados em condies anormais de perigo ou de encargos
para o servidor, tais como os servios realizados com risco de vida e
sade ou prestados fora do expediente, da sede ou das atribuies
ordinrias do cargo. O que caracteriza essa modalidade de gratificao
a sua vinculao a um servio comum, executado em condies
excepcionais para o funcionrio, ou a uma situao normal de servio mas
que acarreta despesas extraordinrias para o servidor. Nessa categoria de
gratificaes entram, dentre outras, as que a Administrao paga pelos
trabalhos realizados com risco de vida e sade; pelos servios
extraordinrios ; (...).
(...)
Essas gratificaes s devem ser percebidas enquanto o funcionrio est
prestando o servio que as enseja, porque so retribuies pecunirias pro
labore faciendo e propter laborem. Cessado o trabalho que lhes d causa
ou desaparecidos os motivos excepcionais e transitrios que a justificam,
extingue-se a razo de seu pagamento. Da por que no se incorporam
automaticamente ao vencimento, nem so auferidas na disponibilidade e na
aposentadoria, salvo quando a lei expressamente o determina, por
liberalidade do legislador.
(...)
Gratificao Pessoal, ou mais precisamente, gratificao em razo de
condies pessoais do servidor (propter personam), toda quela que

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se concede em face de fatos ou situaes individuais do servidor, tais


como a existncia de filhos menores ou dependentes incapacitados
para o trabalho (salrio famlia). (Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed.
So Paulo: RT, 2005. Pg. 482 a 492).
Assim depreende-se da doutrina que as vantagens pecunirias dos
servidores pblicos se classificam em1:
a) adicionais de natureza permanente e que, em regra, se
incorporam aos vencimentos;
a.1) adicionais de vencimento por tempo de servio (ex facto temporis);
a.2) adicionais de funo pelo desempenho de funes especiais (ex
facto officii);
b) gratificaes de natureza temporria e que, em regra, no se
incorporam aos vencimentos;
b.1) gratificaes de servio em razo de condies especiais em que
se realiza o servio (propter laborem);
b.2) gratificaes pessoais em razo de condies pessoais do servidor
(propter personam);
Percebe-se que os adicionais destinam-se a melhor remunerar aqueles
que exercem funes tcnicas, cientficas e didticas, ou a recompensar
os que permanecerem por longo perodo no cargo, incentivando a
permanncia na carreira.
So espcies de adicionais, dentre outras: Adicional por tempo de
servio, de tempo integral, adicional de dedicao exclusiva (ou plena),
de qualificao (nvel universitrio, ps-graduao latu ou strictu sensu),
etc.
Nos dizeres de Lcia do Valle Figueiredo2, os titulares de cargos em
comisso no esto vocacionados a permanecer eternamente, mas,
sim, a ficar enquanto perdurar o regime de estrita confiana.
Assim, em regra, os adicionais so devidos somente aos ocupantes de
cargos de provimento efetivo por constiturem retribuies pecunirias
tpicas de incentivo perenidade na carreira e estmulo profissional,
sendo incompatvel com natureza jurdica dos cargos em comisso, de
transitoriedade e precariedade.
As gratificaes, por sua vez, so vantagens pecunirias atribudas de
forma precria aos servidores que prestam servios comuns da

1
Classificao utilizada por: DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 Ed. So Paulo:
Atlas, 2008. Pag. 575.
2
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9a edio. So Paulo: Malheiros Editores,
2008, Pg. 543.

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funo em condies anormais de segurana, salubridade ou


onerosidade (gratificaes de servio ou propter laborem), ou
concedidas aos servidores que renam as condies pessoais que a
lei especifica (gratificaes pessoais ou propter personam).
Por conseguinte, em regra, aos servidores ocupantes de cargo em
comisso devido o pagamento de gratificaes, como por exemplo,
insalubridade, por servio noturno, salrio famlia, desde que
devidamente instituda por lei e expressamente estendidas aos
servidores comissionados.
Porm, existem algumas gratificaes que, por sua natureza jurdica,
so incompatveis com o regime de comissionamento, destinado
apenas s funes de direo, chefia e assessoramento, nos termos do
art. 37, V da CF.
As gratificaes relativas ao exerccio de funo de confiana so
indevidas aos servidores ocupantes de cargos em comisso devido a
que o exerccio de funo gratificada (funo de confiana) est
expressamente reservada a ocupante de cargos efetivos, nos termos do
art. 37, V da CF.
Corrobora essa concluso o fato de que o mesmo dispositivo
constitucional, nos seus incisos XVI e XVII, veda a acumulao de
cargos, empregos e funes pblicas, seno vejamos:
XVI - vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto,
quando houver compatibilidade de horrios, observado em qualquer caso o
disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com
profisses regulamentadas;
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e FUNES e
abrange autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de
economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou
indiretamente, pelo poder pblico; (grifou-se)
A vedao ao percebimento de gratificao por exerccio de funo se
deve no apenas por ser reservada exclusivamente a servidores
efetivos, mas tambm devido impossibilidade de se acumular a funo
com o exerccio do cargo em comisso.
A funo de confiana definida pela doutrina nos seguintes termos:
(...) a atribuio ou conjunto ou conjunto de atribuies que a
Administrao confere a cada categoria profissional ou comete
individualmente a determinados servidores para a execuo de servios
eventuais, sendo comumente remunerada atravs de pro labore. Diferencia-
se, basicamente, do cargo em comisso pelo fato de no titularizar cargo
pblico (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed.
So Paulo: RT, 2005. Pg. 414).
A gratificao pelo exerccio de funo de confiana possui vrias

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denominaes de acordo com cada estatuto que rege a matria, pois,


devido diversidade dos diplomas legais, em alguns tratado como
gratificao de funo, em outros como gratificao de representao,
funo gratificada, etc.
Qualquer que seja a denominao dada, consubstanciando-se na
definio de funo de confiana, indevido o pagamento da
gratificao correspondente ao servidor ocupante de cargo em
comisso.
No mesmo diapaso o entendimento do Tribunal de Contas do Estado
do Paran, nos termos da Consulta Acrdo n. 1072/20063 (Proc.
199472/05-TC), Sesso 27/07/06, Rel. Cons, Fernando Augusto Mello
Guimares.
Outra prestao pecuniria que, em regra, incompatvel com o
exerccio de cargo comissionado gratificao por produtividade. Isso
porque no se concebe logicamente e tampouco juridicamente, que o
servidor que exerce atividades exclusivamente de direo, chefia e
assessoramento seja avaliado pelo seu desempenho.
A as funes de direo, chefia e assessoramento no permitem a
avaliao objetiva e quantitativa do seu desempenho a ponto de ensejar
o aferimento de uma maior produo laboral, ou seja, no se pode aferir
objetivamente se um servidor dirige mais ou menos, chefia mais ou
menos, ou, ainda, se assessora mais ou menos.
A relao de estrita confiana que deve existir entre a autoridade
nomeante e o ocupante do cargo em comisso pressupe que este
ltimo j produza de forma satisfatria a justificar sua prpria nomeao
para o cargo e a fidcia nele depositada.
At porque no cabe ao comissionado produzir mais ou menos,
individualmente, mas sim induzir, conduzir, estimular e direcionar a
equipe de trabalho a que pertence ou dirija/chefie para que produza
mais, conforme critrios objetivamente aferveis.
Qualquer forma de mediao de produtividade que se baseia em
critrios unicamente subjetivos para fins de concesso de adicional de
produtividade incompatvel com ordenamento jurdico,
especificamente por ferir os princpios da estrita legalidade,
impessoalidade, isonomia e moralidade.
A vedao do pagamento de gratificao por produtividade individual a
servidor pblico ocupante de cargo em comisso, no alcana o
pagamento de bnus/prmio que seja destinado a toda equipe de

3
(...) No tocante funo gratificada, os cargos em comisso tm mesma premissa, qual seja, o
desempenho de atividade de direo, chefia ou assessoramento, sendo que, por pressuporem dedicao
exclusiva, no podero os cargos em comisso serem acumulados com outras funes.

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trabalho que, de forma conjunta, alcanou os objetivos e metas traadas


pela Administrao Pblica.
O que resta juridicamente impossvel a gratificao individual, que
integre a folha de apagamento individual do servidor, mas nada obsta a
remunerao coletiva, atravs de vantagem remuneratria na forma de
bnus/prmio, desde que, claro, instituda por lei com critrios
objetivos por ela fixados.
necessrio que assim seja, pois a nica faceta que atende o
princpio constitucional da eficincia, insculpido no art. 37, caput da
Constituio Federal e art. 92, caput da Constituio Estadual, pois a
dita eficincia e a eficcia so melhor alcanadas quando a
chefia/diretores/assessores se encontram engajados no apenas na sua
produo individual, mas sim na produtividade coletiva, de todos os
membros da equipe a que pertence ou que dirige/chefie.
Essa posio referendada pela doutrina a cerca do tema4.
Outra forma de gratificao incompatvel com o regime de
comissionamento aquela destinada a remunerar a prestao de
servio extraordinrio, tambm denominado de horas-extras.
Recentemente o TCMGO expediu norma de carter geral, atravs do
Acrdo AC-COM n. 004/14, no qual afastou o pagamento de
gratificao de servio extraordinrio a servidor comissionado em razo
da relao de confiana existente entre a autoridade e o subordinado,
bem como, em consequncia da natureza do cargo (direo, chefia e
assessoramento), o que inviabiliza fixao e controle de horrio de
trabalho.
Urge esclarecer que o entendimento ora trazido pela SAP no
unnime, pois o Tribunal de Contas de Minas Gerais possui
jurisprudncia consolidada em sentido contrrio, permitindo o
pagamento de qualquer gratificao ou adicional a servidores
comissionados, desde que prevista em lei, conforme Consulta n.
780.445, Tribunal Pleno na Sesso do dia 02/09/09, Rel. Cons. Antnio
Carlos Andrada.

Da equiparao de remunerao de servidores do Poder

4
CASTRO, Jos Nilo de NASCIMENTO, Vanessa Lima SANTOS, Andra Paulino dos. Gratificao por
produtividade coletiva: anlise do artigo que institui o referido benefcio: impossibilidade de recebimento
da GPC pelo Superintendente de Arrecadao e pelo Diretor de Tributos Econmicos: sugesto de
alterao do art. 3 da Lei n 508/09: diferenciao dos servidores que auferem funo gratificada dos
que ocupam cargo em comisso: sugesto de alterao do Plano de Cargos do Municpio. Revista
Brasileira de Direito Municipal RBDM, Belo Horizonte, ano 11, n. 36, p. 195202, abr./jun. 2010.
Parecer.

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Legislativo com servidores do Poder Judicirios


Indaga o consulente se os servidores comissionados do Poder
Legislativo, que exercem cargos de mesma funo ou atribuies de
servidores comissionados do Poder Executivo podem ser remunerados
por igual com fundamento na isonomia salarial garantida por lei.
Essa suposta isonomia seria garantida pelo art. 82 da Lei Municipal n.
1.664/92, que dispe (f. 02):
Art. 82. assegurada a isonomia de vencimentos para o cargo de
atribuies iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores
dos Poderes, ressalvadas as vantagens de carter individual e as relativas
natureza ou o local de trabalho.
Para melhor enfretamento do tema, se faz necessrio trazer a lume os
dispositivos constitucionais pertinentes ao assunto:
Art. 37. (...)
X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o
4 do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei
especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada
reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;
(...)
XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio
no podero ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
(...)
XIII - vedada a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies
remuneratrias para o efeito de remunerao de pessoal do servio
pblico;
Depreendem-se duas premissas bsicas para anlise da consulta,
somente lei especfica pode a fixar ou alterar a remunerao dos
servidores pblicos e vedada, sem exceo5, a vinculao ou
equiparao de quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de
remunerao de pessoal do servio pblico.
Quando a norma infraconstitucional municipal garante isonomia
vencimental entre servidores do quadro de pessoal de Poderes
distintos, estabelece um comando genrico que pretende apenas
condicionar legislao futura e os atos administrativos discricionrios a
se adequarem a ela.
Destarte, consubstancia-se em espcie de norma programtica (inspira
valores a serem seguidos) e de princpio organizativo (como deve se
estruturar/organizar), que vincula toda a Administrao Pblica
municipal.
Isso porque, caso se interpretasse a referida norma infraconstitucional
municipal como possuidora de efeitos concretos, estar-se-ia diante de
flagrante ofensa aos comandos constitucionais insculpidos no art. 37,

5
A exceo at pode existir, desde que esteja expressa em outro da Constituio.

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incisos XII e XIII da Constituio da Repblica (inconstitucionalidade


manifesta6).
Trata-se, portanto, de interpretao conforme a Constituio da norma
municipal garantidora de isonomia aos servidores pblicos de Poderes
distintos dentro do mesmo ente da Federao.
Sobre a interpretao conforme a Constituio, a doutrina leciona:
Diante de normas plurissignificativas ou polissmicas (que possuem mais
de uma interpretao), deve-se preferir a exegese que mais se aproxime
da Constituio e, portanto, no seja contrria ao texto constitucional
(...) (LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado.16. ed. rev., atual.
e ampl. So Paulo: Saraiva, 2012. Pg. 189) (grifou-se)

A lei que de forma genrica estabelece garantia de isonomia, no


atende o requisito de especificidade exigido pelo art. 37, inciso X da CF,
sendo indispensvel que norma especfica, editada para atender o
comando legal isonmico, integralize o princpio ao ordenamento
jurdico, fixando valores e outras disposies, respeitada a iniciativa de
cada poder, nos termos do art. 69, inciso VI e art. 70, inciso II, ambos da
Constituio Estadual.
Assim, inexiste no ordenamento jurdico a figura da equiparao,
vinculao ou isonomia automtica de remunerao entre servidores,
do mesmo poder ou de poderes distintos, sejam eles efetivos ou
ocupantes de cargo em comisso, por constituir afronta ao art. 37,
inciso XIII da Constituio.
No mesmo diapaso a jurisprudncia do supremo Tribunal Federal:
(...) a concesso a delegado de polcia estadual do direito ao reajuste de
seus vencimentos de acordo com os percentuais estabelecidos para a
remunerao do Delegado-Geral da Polcia Civil, por si s, caracteriza
vinculao ou equiparao de remunerao, vedada pela Carta Maior. (RE
585.303-AgR, voto do Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 1-6-
2010, Primeira Turma, DJE de 6-8-2010.) No mesmo sentido:RE 596.627-
AgR-ED, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 4-12-2012, Segunda
Turma, DJE de 1-2-2013; RE 603.324-AgR, rel. min. Crmen Lcia,
julgamento em 22-2-2011, Primeira Turma, DJE de 17-3-2011.

Ao direta julgada procedente em relao aos seguintes preceitos da


Constituio sergipana: (...) Art. 100: vinculao do reajuste da
remunerao dos servidores do Poder Judicirio estadual ao dos
magistrados. A Constituio do Brasil art. 37, XIII veda a vinculao de
quaisquer espcies remuneratrias para efeito de remunerao de pessoal
do servio pblico. (...) Ao direta julgada procedente em relao aos
seguintes preceitos do ADCT Constituio estadual: Art. 42: vinculao

6
Tambm chamada de inconstitucionalidade chapada, enlouquecida e desvairada pelo Ministro
do STF Carlos Britto nos autos da ADI 3.232.

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dos proventos dos escrives aos dos magistrados. Ofensa ao disposto no


art. 37, XIII, da Constituio do Brasil. (ADI 336, Rel. Min. Eros Grau,
julgamento em 10-2-2010, Plenrio, DJE de 17-9-2010.)

Inconstitucionalidade material dos arts. 4 e 5 da Lei 227/1989, ao impor


vinculao dos valores remuneratrios dos servidores rondonienses com
aqueles fixados pela Unio para os seus servidores (art. 37, XIII, da
Constituio da Repblica). Afronta ao art. 37, X, da Constituio da
Repblica, que exige a edio de lei especfica para a fixao de
remunerao de servidores pblicos, o que no se mostrou compatvel com
o disposto na Lei estadual 227/1989. Competncia privativa do Estado para
legislar sobre poltica remuneratria de seus servidores. Autonomia dos
Estados-membros. Precedentes. (ADI 64, Rel. Min. Crmen Lcia,
julgamento em 22-11-2007, Plenrio, DJE de 22-2-2008.)

6. Ao final, a Secretaria de Atos de Pessoal manifestou-se pelo juzo


positivo de admissibilidade da consulta e, mrito, que seja respondido ao
consulente:

a) incompatvel com o ordenamento jurdico a concesso de


remunerao denominada adicional a servidores pblicos
ocupantes de cargo em comisso, por constituir vantagem pecuniria
destinada a melhor remunerar aqueles que exercem funes tcnicas,
cientficas e didticas, ou a recompensar os que permanecerem por
longo perodo no cargo, incentivando a permanncia na carreira, devido
a que os cargos comissionados so destinados exclusivamente ao
desempenho de funes de direo chefia e assessoramento (art. 37, V
da CF), de natureza transitria e precria, enquanto perdurar o regime
de estrita confiana com a autoridade nomeante;
b) so exemplos tpicos de adicionais incompatveis com a natureza
jurdica dos cargos em comisso: adicionais por tempo de servio
(quinqunio), de tempo integral, adicional de dedicao exclusiva (ou
plena), de qualificao (habilitao especfica ou diplomao
acadmica);
c) em regra, compatvel com o ordenamento jurdico a concesso
e pagamento de gratificaes atribudas de forma precria aos
servidores ocupantes de cargos em comisso que prestam servios
comuns da funo em condies anormais de segurana, salubridade
ou onerosidade (gratificaes de servio ou propter laborem), ou
concedidas aos servidores que renam as condies pessoais que a lei
especifica (gratificaes pessoais ou propter personam), desde que
expressamente instituda por lei (RC n. 045/09) e devidamente
regulamentada;
d) a possibilidade de concesso e pagamento gratificaes a
servidores ocupantes de cargo em comisso no absoluta, pois
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existem gratificaes que, por sua natureza jurdica, so


incompatveis com o regime de comissionamento, destinado apenas
s funes de direo, chefia e assessoramento, nos termos do art. 37,
V da CF;
e) incompatvel com o ordenamento jurdico a concesso de
gratificaes a servidores ocupantes de cargos em comisso
relativas ao exerccio de funo de confiana, tambm chamada de
gratificao de representao ou funo gratificada, por serem
expressamente reservadas a ocupante de cargos efetivos, nos termos
do art. 37, V da CF e ser vedada a acumulao de cargos e funes
pblicas nos termos do art. 37, XVI e XVII da CF;
f) qualquer que seja a denominao dada, consubstanciando-se na
definio de funo de confiana, indevido o pagamento da
gratificao correspondente ao servidor ocupante de cargo em
comisso;
g) incompatvel com o ordenamento jurdico a concesso de
gratificao por produtividade a servidores ocupantes de cargos
em comisso, haja vista que as funes de direo, chefia e
assessoramento no permitem a avaliao objetiva e quantitativa do
seu desempenho a ponto de ensejar o aferimento de uma maior
produo laboral e que relao de estrita confiana que deve existir
entre a autoridade nomeante e o ocupante do cargo em comisso,
pressupe que este ltimo produza de forma satisfatria a justificar sua
prpria nomeao para o cargo e a fidcia nele depositada;
h) vedao de do pagamento de gratificao por produtividade
individual a servidor pblico ocupante de cargo em comisso, no
alcana o pagamento de bnus/prmio que seja destinado a toda
equipe de trabalho que, de forma conjunta, alcanou os objetivos e
metas traadas pela Administrao Pblica;
i) incompatvel com o ordenamento jurdico a concesso de
gratificao destinada a remunerar a prestao de servio
extraordinrio, tambm denominado de horas-extras, conforme j
decidiu Acrdo AC-COM n. 004/14;
j) somente lei especfica pode a fixar ou alterar a remunerao dos
servidores pblicos e vedada, a vinculao ou equiparao de
quaisquer espcies remuneratrias, conforme determina art. 37,
incisos XII e XIII da CF;
k) quando a norma infraconstitucional municipal garantir de forma
genrica isonomia vencimental ou remuneratria entre servidores
municipais efetivos ou cargos em comisso do quadro de pessoal de
Poderes distintos, pretendeu apenas condicionar legislao futura e os
atos administrativos discricionrios a se adequarem a ela, no
possuindo efeitos concretos (interpretao conforme a Constituio);

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II DA MANIFESTAO DA PROCURADORIA GERAL DE CONTAS

7. O Ministrio Pblico de Contas, atravs do Parecer n 3268/14


(fls. 23-verso) endossou o entendimento da unidade tcnica.

8. o Relatrio.

DA PROPOSTA DE DECISO

9. Preliminarmente, verifica-se que o consulente atende aos


requisitos de admissibilidade previstos no art. 31 da Lei Orgnica deste
Tribunal, vez que possui legitimidade ativa; a Consulta contm a indicao
precisa do seu objeto; foi instruda com o parecer jurdico; demonstra
pertinncia temtica rea de atribuio da instituio que o Consulente
representa e est compreendida no rol de competncia deste Tribunal.

10. Quanto ao mrito, esta relatoria ir se limitar a responder os


questionamentos formulados pelo consulente, quais sejam:

...os funcionrios comissionados que exercem cargos de chefia podem


receber gratificaes?
E ainda, se os funcionrios comissionados do Legislativo, que exercem
cargos de mesma funo no Executivo, podem receber gratificaes por
igual?
11. Importante se faz essa observao, haja vista que a Secretaria de
Atos de Pessoal, no Certificado n 2194/14 (fls. 11/23), extrapolou o objeto da
consulta, tecendo estudos acerca de adicionais e outras gratificaes, que,
conforme j exposto acima, no matria pertinente aos presentes autos.

12. Desta forma, passa-se anlise do primeiro questionamento.

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13. Indaga o consulente se os funcionrios comissionados que


exercem cargos de chefia podem receber gratificaes.

14. A Constituio Federal, em seu artigo 37, incisos II e V, assim


estabelece:

Art. 37. (...)


II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de
aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para
cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
(...)
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a
serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e
percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s
atribuies de direo, chefia e assessoramento;

15. Os cargos em comisso constituem exceo regra do concurso


pblico, destinando-se exclusivamente s atribuies de direo, chefia e
assessoramento, sendo de livre nomeao e exonerao.

16. Tanto o cargo em comisso quanto a funo de confiana


destinam-se s atribuies de direo, chefia e assessoramento. Diferenciam-
se, contudo, em razo de as funes de confiana serem exercidas
exclusivamente por servidores efetivos, que se submeteram previamente ao
concurso pblico.

17. Como bem abordado pela unidade tcnica, a percepo de


gratificao de chefia pelo exerccio do cargo em comisso incompatvel,
porquanto o cargo j destinado exclusivamente s atribuies de direo,
chefia e assessoramento.

18. O Supremo Tribunal Federal, em recente julgado de abril deste


ano, tratou da matria versada nos presentes autos, e decidiu no seguinte
sentido:

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Considerando-se que a criao do cargo comissionado somente se


conforma com os limites da Constituio quando se destinar s
atribuies de direo, chefia e assessoramento, a instituio de
gratificao pelo exerccio dessas mesmas atribuies, que j so
remuneradas pelo respectivo vencimento, atenta contra a moralidade
administrativa. (ARE 796060/Santa Catarina, Relator Min. Marco
Aurlio, julgado em 14/04/2014)
19. Entendeu ainda o STF que no se permite Lei que autorize o
provimento em comisso de cargos que no se destinem s atribuies de
direo, chefia ou assessoramento, e que no exijam relao de confiana e
sintonia ideolgica entre o agente nomeante e o servidor nomeado.

20. Desta forma, havendo recente posicionamento da Suprema Corte


deste pas quanto impossibilidade de pagamento de gratificao a servidores
comissionados que exeram cargos de chefia, assim como de direo e
assessoramento, esta relatoria entende desnecessrio tecer maiores estudos
acerca do tema.

21. Relativamente ao segundo ponto, questiona o consulente se os


funcionrios comissionados do Legislativo, que exercem cargos de mesma
funo do Executivo, podem receber gratificao por igual.

22. Inicialmente, conforme j respondido no questionamento anterior,


vedado ao servidor comissionrio a percepo de gratificao pelo exerccio
dos cargos de direo, chefia e assessoramento. Assim, no h que se falar
em isonomia quanto gratificao.

23. Quanto isonomia de vencimentos em razo do exerccio das


mesmas atribuies entre servidores comissionados do Poder Legislativo e
Executivo, esta relatoria corrobora, na ntegra, o entendimento da Secretaria de
Atos de Pessoal no sentido de que, apesar de o art. 82 da Lei Municipal n
1664/92 estabelecer que assegurada a isonomia de vencimentos para o
cargo de atribuies iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre
servidores dos Poderes, somente por lei especfica possvel a fixao ou

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alterao de remunerao dos servidores pblicos, sendo vedada a vinculao


ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias, nos termos do art. 37,
X, e XIII da Constituio Federal.

24. Assim, patente a ofensa ao comando constitucional.

25. Registra-se que a Lei que, de forma genrica, estabelece garantia


de isonomia no atende o requisito de especificidade exigido pelo art. 37, X da
Constituio Federal, sendo indispensvel que norma especfica, editada para
atender o comando legal isonmico, integralize o princpio ao ordenamento
jurdico, fixando valores e outras disposies, respeitada a iniciativa de cada
poder, nos termos do art. 69, VI e art. 70, II, ambos da Constituio Federal.

26. Ademais, vale ressaltar que cada um dos Poderes da Repblica


possui independncia para a fixao da remunerao de seus servidores,
respeitando os limites de gastos oramentrios, assegurando, assim, o
princpio da tripartio dos poderes estabelecido no art. 2 da Constituio.

27. Neste sentido, estabelece o art. 37, X da Constituio Federal:

Art. 37. (...)


X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o
4 do art. 37 somente podero ser fixados ou alterados por lei
especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada
reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;
(grifo nosso)
28. A Suprema Corte tambm j possui entendimento consolidado
acerca deste tema, seno vejamos:

EMENTA: AUDITORES DO ESTADO DO MARANHO.


VENCIMENTOS. ISONOMIA COM OS AUDITORES DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO. VEDAO. SMULA 339. Segundo assentado
pelo Supremo Tribunal Federal, no cabe ao Poder Judicirio, que no
tem funo legislativa, aumentar vencimentos de servidores pblicos
sob fundamento em isonomia (Smula 339), nem ao prprio legislador
dado, segundo a Constituio vigente, estabelecer vinculao ou
equiparao de vencimentos (arts. 37, XIII). O art. 39, 1, da CF, ao
assegurar isonomia de vencimentos para cargos de atribuies
iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos
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Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, estabelece norma que


h de ser observada pelo Poder Legislativo na fixao da
remunerao devida aos integrantes de cada categoria funcional,
no havendo margem para extenso da remunerao de uma
categoria a outra. Recurso extraordinrio conhecido e provido.
(grifo nosso) (RE 160850 / MA - MARANHO
RECURSO EXTRAORDINRIO, Relator(a): Min. ILMAR GALVO,
Julgamento: 23/04/1996 rgo Julgador: Primeira Turma).
29. Diante do exposto, amparado na fundamentao supra, e
acolhendo parcialmente a manifestao da Secretaria de Controle Externo, nos
termos do artigo 85, 1 da Lei 15.958/2007, com redao acrescida pela Lei
17.288/2011, art. 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resoluo
Administrativa n 232/2011, cujo artigo 6, IV foi disciplinado pela Portaria n.
557/2011, proponho que o Tribunal Pleno adote a minuta de Acrdo que
submeto sua deliberao.

30. a Proposta de Deciso.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal


de Contas dos Municpios do Estado de Gois, em Goinia, aos 10 de
setembro de 2014.

Vasco C. A. Jambo
Conselheiro-Substituto

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