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controle e a discricionariedade
Gabriela S. Lotta
Os estudos de polticas pblicas tm ganhado cada vez mais espao nos campos da
Cincia Poltica e da Administrao Pblica (SOUZA, 2006), mas, apesar do crescimento das
pesquisas nas ltimas duas dcadas no Brasil, o campo das polticas pblicas ainda incipiente,
devido grande fragmentao organizacional e temtica (FARIA, 2003).
H tambm limitaes nesse campo quando observamos o pequeno e recente espao que
a literatura de polticas pblicas tem dado para ampliar as formas de anlise das aes do Estado,
incluindo novos atores e novos modelos analticos. Os estudos sobre a interao entre atores
estatais e privados no processo de polticas pblicas tm sofrido reformulaes nas ltimas
dcadas. Algumas pesquisas tm demonstrado a incapacidade dos tradicionais modelos de
interpretao dos mecanismos de intermediao de interesses como pluralismo, marxismo e
corporativismo de darem conta da diversificao e complexificao dos processos, marcados
por interaes no hierrquicas, por um baixo grau de formalizao no intercmbio de recursos
e informaes, bem como pela participao de novos atores (FARIA, 2003, p. 21).
No que tange incluso de novos atores nas anlises, isso ainda mais evidente quando
analisamos a literatura sobre implementao de polticas pblicas, que, na maioria das vezes, fica
restrita a analisar como as aes postas em curso so distintas daquelas planejadas, focando,
portanto, os erros que da derivam. H, assim, uma lacuna da literatura sobre essa fase
especialmente na literatura que aborda os burocratas implementadores de nvel de rua. H uma
limitada quantidade no Brasil de trabalhos sobre o assunto, desde o importante e memorvel
trabalho de Lipsky sobre os Street-level bureaucracy (LIPSKY, 1980).
Contudo, a discusso sobre o papel e influncia dos burocratas no processo de
implementao central para compreendermos como, de fato, as aes so colocadas em prtica
e quais so os fatores que influenciam na mudana de rumos e nos resultados das polticas
pblicas.
Para Hill (2003), embora haja reconhecimento de que a autonomia das burocracias exista,
a prpria noo de discricionariedade normalmente no incorporada s anlises, e acaba sendo
observada apenas como um resduo que deve ser eliminado ou resolvido, para permitir o controle
e a coordenao. No entanto, Hill (2003) aponta que esse tipo de tratamento a respeito da
discricionariedade apresenta ao menos dois problemas. O primeiro mostra uma parcela da
literatura de implementao assumindo o significado das polticas como compartilhado entre os
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
Polticas Pblicas. Teoria e Prtica. Editora PUCMINAS, Belo Horizonte, 2012.
atores polticos encarregados pela formulao e os implementadores. No entanto, muitas vezes,
as polticas pblicas so permeadas por conflitos e decises vagas, alm da falta de diretrizes e
guias prticos, fatos ressaltados por Lipsky (1980) e por Matland (1995). Na medida em que as
decises so vagas e conflituosas, os implementadores acabam tendo espao para decidir como
se comportar perante as situaes. Dessa forma, Hill (2003) aponta que os acadmicos deveriam
focar tambm o entendimento que os implementadores tm sobre as polticas pblicas e a forma
de implement-las.
O segundo problema sugerido pelo autor que o foco da literatura reside mais no
governo e no em outras entidades ou setores que afetam direta ou indiretamente a
implementao. H, portanto, uma lacuna nos estudos, por no focarem os fatores ambientais e
as influncias de contexto que existem e afetam os processos de implementao.
Existe tambm uma lacuna em compreender de que forma a discricionariedade opera na
atuao dos agentes implementadores, ou seja, como eles colocam em prtica suas aes (e
interaes), exercendo sua discricionariedade. A anlise do exerccio da discricionariedade
torna-se relevante na medida em que partimos do pressuposto colocado por Lipsky (1980) de que
a ao individual dos implementadores acaba por tornar-se o comportamento da agncia pela
qual respondem e que representam. Ou seja, para compreender a ao efetiva do Estado,
pressupondo que os implementadores o representam e por ele respondem, necessrio entender
justamente a ao e a interao realizadas por esses implementadores. Ao mesmo tempo, essa
anlise possibilita-nos preencher a lacuna apontada, por permitir compreender como questes
institucionais e de contexto interferem na ao do implementador.
Este captulo pretende contribuir para o desenvolvimento dessa corrente analtica,
apontando focos de ateno que podem ser incorporados s anlises sobre a implementao das
polticas pblicas, especialmente no que diz respeito aos burocratas implementadores de nvel de
rua e aos fatores que influenciam sua atuao. A partir de uma anlise da literatura que aborda o
papel dos burocratas de nvel de rua, pretendemos levantar as principais questes e
caracterizaes colocadas pela bibliografia, bem como os dilemas inerentes atuao desses
atores. Pretendemos, a partir disso, sistematizar como a literatura tem abordado o papel desses
burocratas de nvel de rua, de forma a contribuir para a complexificao da anlise dos processos
de implementao de polticas pblicas.
Este captulo est dividido em quatro partes, alm da introduo e concluses. Na
primeira parte apresentamos a abordagem dos burocratas de nvel de rua feita pela literatura
internacional, considerando a conceituao desses burocratas e suas principais caractersticas. Na
segunda abordamos o que essa literatura discute a respeito da discricionariedade desses
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burocratas o que , como a exercem e qual sua importncia. Na terceira parte apresentamos os
principais dilemas e desafios apresentados pela literatura que trata da burocracia de nvel de rua,
especialmente a discusso sobre a legitimidade do exerccio da discricionariedade, que se
concretiza em uma potencial alterao das prprias polticas pblicas. Na quarta e ltima parte
apresentamos algumas discusses que a incipiente literatura brasileira faz a respeito dos
burocratas de nvel de rua. Embora no tenhamos esgotado a fortuna analtica brasileira, esse
recorte inicial demonstra quais so as principais questes e atores analisados pela literatura no
Brasil.
Como demonstra Lipsky (1980), a discusso a respeito dos burocratas de nvel de rua
bastante complexa, na medida em que existe tanto diferentes contextos de implementao como
variveis dela decorrentes. Uma das discusses centrais apontadas pelo autor e que permeia toda
a literatura a respeito dos burocratas de nvel de rua a discricionariedade desses agentes,
reconhecendo a liberdade que possuem no momento da implementao das polticas pblicas.
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polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
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relacionadas aos cidados, suas aes individuais acabam tornando-se o comportamento da
agncia pela qual respondem e que representam.
A discricionariedade desses agentes est em determinar a natureza, a quantidade e a
qualidade dos benefcios, alm das sanes fornecidas por sua agncia. Assim, mesmo que
dimenses polticas oficiais moldem alguns padres de deciso e normas comunitrias e
administrativas, esses agentes ainda conseguem ter autonomia para decidir como aplic-las e
inseri-las nas prticas da implementao.
Reconhece-se a existncia das normas e regras que determinam as prticas, bem como a
de uma administrao que controla seu exerccio; no entanto, mesmo que as instituies
representem um esforo para moldar a ao dos indivduos, no so determinantes. Como afirma
Arretche (2001), a diversidade de contextos de implementao pode fazer com que uma mesma
regulamentao produza resultados inteiramente diversos em realidades diferentes. Isso significa
que a discricionariedade tem diversas fontes, de forma que pode ser inerente ao exerccio de sua
funo, pode ser resultado de uma proliferao de regras que pressionem os burocratas a se
posicionarem, podem ser fruto de regras incompletas ou ambguas, alm da influncia que as
prprias escolhas individuais podem ter sobre a discricionariedade. Assim, podemos considerar
que as instituies impactam as prticas dos burocratas de rua, mas tambm que as aes,
valores, referncias e contextos dos indivduos acabam por influenciar suas decises.
Meier e OToole (2006) afirmam que onde existe a discricionariedade esto presentes os
valores e referncias individuais, que se tornam to importantes quanto os valores das
instituies. Tais valores, por vezes, entram em conflito com o resto das agncias e so moldados
por treinamentos profissionais, por meio da socializao nas organizaes, das foras gerais da
poltica e de outros fatores que influenciam os indivduos, como raa, gnero etc.
Grindle (1977), por exemplo, ao analisar a burocracia implementadora de um programa
no Mxico, observa que os funcionrios no so simples aplicadores neutros das regras, mas tm
interesses prprios inclusive na formulao das polticas e de suas regras. A autora identifica
entre as caractersticas do trabalho desses burocratas a tendncia de criarem alianas verticais, as
constantes interaes com a elite burocrtica e a elite poltica, alm da tendncia de agirem como
criadores das polticas.
Para Lipsky (1980), a discricionariedade e a autonomia tornam-se centrais nas tarefas
exercidas por esses trabalhadores, uma vez que os sistemas onde atuam so muito complexos,
necessitando de responsabilidades especficas, muitas vezes no uniformes; alm do mais,
precisam legitimar seus servios junto aos prprios cidados.
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polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
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Nesse sentido, a discricionariedade desses atores acaba sendo vista no apenas como uma
evidncia emprica, mas quase como um ideal normativo, na medida em que fica comprovada a
importncia da autonomia para o reconhecimento da realidade na implementao das polticas
pblicas. Por outro lado, a discusso sobre a discricionariedade tambm aponta para diversos
conflitos e dilemas, especialmente no que diz respeito legitimidade que os burocratas de nvel
de rua tm (ou no) para tomar decises. Abordaremos adiante essas duas questes.
Por fim, faz parte ainda da discusso sobre a discricionariedade a ideia de que ela existe e
influenciada na medida em que os burocratas de nvel de rua atuam em constante interao
com sistemas polticos, organizacionais, profissionais e comunitrios que influenciam seu
comportamento e o processo de implementao. Assim, esses burocratas atuam no apenas
executando aes predeterminadas, mas so influenciados por diversos fatores que impactam sua
forma e capacidade de moldar os resultados as polticas a partir dos processos de interao que
realizam (LOTTA, 2010).
Na prxima seo analisaremos esses fatores que influenciam a atuao dos burocratas de
nvel de rua.
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polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
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capacidades da burocracia estatal); a centralizao do Estado (Estados federativos dispersam a
autoridade e Estados unitrios a concentram); e a sequncia burocracia-democratizao.1
Os diferentes tipos de ordem institucional constituem diferentes tipos de atores e
diferentes padres de relaes entre eles (CLEMENS; COOK, 1999). Assim, a posio
institucional molda as preferncias e interesses dos atores e a capacidade de influenciar ou
controlar essas preferncias. Como lembram Meyers e Vorsanger (2010) a respeito dos
burocratas de nvel de rua, o alcance e a direo da discricionariedade esto ligados tambm
complexidade organizacional e das tarefas desempenhadas por eles.
1
O argumento de que se o processo de burocratizao antecede o de democratizao, as burocracias ficam mais
insuladas e, quanto mais insulada for a burocracia, maior a possibilidade de ela adotar polticas prprias.
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Por fim, as organizaes e instituies exercem influncia na medida em que podem
aumentar ou diminuir o exerccio da discricionariedade por meio do controle da atuao dos
burocratas de nvel de rua. A prpria literatura aponta a dificuldade desse controle, na medida em
que h assimetria de informaes entre eles e seus supervisores (WINTER, 2010) e tambm dada
a pouca visibilidade de suas prticas (LIPSKY, 1980; MEYERS; GLASER; MACDONALD,
1998).
Assim, os fatores institucionais e organizacionais so determinantes para se compreender
como os burocratas implementadores agem, na medida em que, ao longo da cadeia de
implementao, so construdos contextos especficos sobre os quais os burocratas podero
atuar. Dessa forma, as prprias decises que sero tomadas e a discricionariedade que ser
exercida pelos implementadores tm como pano de fundo condies especficas colocadas pelo
contexto, as quais podem, inclusive, ampliar ou limitar o espao para discricionariedade.
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[...]. Sendo a maneira pela qual as pessoas enquadram as questes,
conferem sentido ao mundo e propem solues, as ideias tm uma vida
que lhes prpria. Elas so independentes no sentido em que o discurso
tem as suas prprias regras, as quais estruturam a forma como o pblico e
os policy makers percebem os policy issues, como quando um problema
pblico assume a forma de uma histria, com um comeo, um meio e um
fim, sendo o fim a interveno governamental bem-sucedida. (JOHN
apud FARIA, 2003, pg 23)
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para seus trabalhos. Winter (2010), por exemplo, comprova que a conduta de um burocrata de
nvel de rua em um programa de assistncia social influenciada por suas crenas sobre o
trabalho e a populao-alvo. Lotta (2010) tambm demonstra como aspectos individuais,
concernentes ao perfil dos burocratas, podem alterar as escolhas que fazem e, portanto, a forma
como implementam as polticas pblicas.
No entanto, para alm das questes individuais, est colocado um componente relacional
como importante fator que influencia a ao desses burocratas de nvel de rua. Considera-se isso
especialmente na medida em que o prprio processo de implementao visto como uma
interao na qual os burocratas no atuam isoladamente, mas em constantes trocas com outros
burocratas e com a populao. A ideia aqui de que as polticas pblicas so implementadas a
partir de grupos multiorganizacionais, com diversos atores que constroem estruturas de
implementao a partir de suas interaes, relaes e, consequentemente, negociaes e conflitos
(HJERN; PORTER, 1993).
A partir dessas interaes, a literatura considera que analisar o processo de
implementao significa observar no apenas a burocracia implementadora, mas sua relao com
a elite poltica e burocrtica, com a comunidade que recebe os servios, com partidos, bem como
com laos pessoais e profissionais que vo alm das polticas formatadas; tambm preciso
levar em conta as questes de cooperao e conflito no processo de implementao
(MARQUES, 2003; LAZIN, 1994; GRINDLE, 1977; HILL, 2003; LOTTA, 2006; CLINE,
2000; MATLAND, 1995).
Na perspectiva de implementao enquanto interao, analisando uma poltica pblica em
Israel, Lazin (1994), por exemplo, chega concluso de que h grande influncia de diversos
atores sobre o processo de implementao. Para ele, os partidos, governos e laos pessoais, bem
como o estilo do prefeito, o nvel de experincia dos profissionais municipais e as caractersticas
socioeconmicas da comunidade determinavam a forma como a poltica nacional chegava ao
contexto local onde se daria o processo de implementao. Essa ideia apoia a evidncia de que a
interao entre os nveis nacional e local criticamente importante para moldar os programas
realizados no mbito local. Para ele, ainda, as anlises sugerem a concepo de implementao
como parte de processos interdependentes e interativos, onde eventos anteriores e processos
formais de tomada de deciso influenciam diretamente a implementao das polticas.
Embora aponte que os atores locais (como vizinhana, administradores e residentes) so
importantes para compreender a implementao, ao analisar a implementao das polticas
pblicas Lazin (1994) atm-se observao do processo de tomada de deciso dos prefeitos das
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localidades e como suas afiliaes, capacidades e habilidades de negociao, laos pessoais e
institucionais influenciaram a forma de moldar a poltica pblica no nvel local.
Analisando um programa de desenvolvimento agrcola no Mxico, Grindle (1977)
observa como a burocracia implementadora interage com o programa e seus beneficirios. Para
ela, os padres dessas interaes do molde para barganha, deciso, escolha e alocao de
recursos, entre outras discricionariedades. As trocas estabelecidas a partir da implementao das
polticas tendem a fomentar o desenvolvimento de redes que influenciam o comportamento dos
indivduos e das organizaes. Nessas redes, os processos de informao, coero, controle,
legitimidade e performance afetam a natureza dos resultados e influenciam as caractersticas
estruturais das instituies.
Alguns dos defensores do olhar da implementao como interao apontam para o papel
de representao que os burocratas exercem. Para esses autores, a representao um processo
que acontece tanto nas instituies burocrticas como nas polticas. Nas instituies polticas, a
representao sine qua non, j que elas existem para representar diretamente as preferncias do
pblico. As burocracias no so consideradas instituies originalmente representativas, mas
alguns acadmicos argumentam que elas acabam por fazer isso. A representao acaba
transformando-se de passiva (quando um representante representa o outro em uma ou mais
dimenses como raa, etnia, partido etc.) em ativa (quando o representante age diretamente no
interesse do representado).
A ideia apontada por esses autores de que, dado que os burocratas de nvel de rua
desenvolvem uma proximidade dos usurios ao longo do processo de implementao, eles
acabam sendo potenciais representantes dos interesses desses usurios, na medida em que
recebem as demandas e so, inclusive, autorizados a lev-las para dentro do servio pblico.
Esse processo mais potencializado quando os usurios se reconhecem nos burocratas de nvel
de rua, como acontece, por exemplo, no caso de viverem na mesma comunidade, terem
convivncia mais cotidiana ou terem status social e econmico semelhante. Assim, aponta a
literatura, embora o processo de representao no seja formalizado, ele pode existir na prtica e
construdo com a prpria interao existente entre os burocratas de nvel de rua e os usurios
da poltica.
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
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dicotomias discutidos pela literatura que tanto ressaltam como criticam a atuao desses
burocratas.
Uma das questes apontadas pela literatura sobre a discricionariedade desses burocratas
gira em torno da legitimidade (ou no) das escolhas e decises tomadas por esses burocratas, que
poderiam, por um lado, adaptar as polticas, mas, por outro lado, no possuem a legitimidade
democrtica para tomar decises alocativas.
Uma das formas de abordar essa dicotomia a partir da teoria da representao
burocrtica (MIER; OTOOLE, 2006), que tem como foco analtico o processo de tomada de
deciso do burocrata a partir da ideia de sua representatividade perante os cidados. Para os
autores dessa teoria, espera-se que um burocrata, que compartilha um mesmo territrio que os
usurios, tenha valores comuns a eles, de forma que a discricionariedade acabe aparecendo a
partir dos valores dos burocratas, que, por sua vez, so comuns aos valores do pblico a quem
representam. A ideia similar ao conceito de representao como espelho, no qual se considera
que o representante similar ao representado e, portanto, tem a legitimidade da representao.
A teoria da representao burocrtica pode ser resumida da seguinte forma: a burocracia
exerce discricionariedade; dada a discricionariedade, o burocrata tenta maximizar seus prprios
valores polticos; os valores so formados pela experincia socializada, como origem social e
outros atributos; e a burocracia representativa consegue tomar decises que respondem aos
interesses, necessidades e vontades dos cidados.
Assim, para os tericos da representao burocrtica, a anlise das burocracias deve
incorporar alguns valores das instituies polticas e burocrticas, no sentido de se avaliar se a
burocracia age como o faz porque est sendo responsiva s demandas e presses das instituies
polticas ou se suas aes se encaixam nos valores que compartilham com o pblico.
Por trs desse olhar da burocracia implementadora enquanto representante (legtimo ou
no) da populao, est a ideia de que os burocratas de nvel de rua se tornam, muitas vezes,
mediadores entre a populao e os servios pblicos (LIPSKY, 1980). A ideia que esses
burocratas conseguem estabelecer elos entre as polticas pblicas (ou instituies que as
coordenam) e seus beneficirios, normalmente pessoas das comunidades locais.
Em relao ao papel de mediadores, Grindle (1977) aponta que os burocratas de
implementao no comandam diretamente os recursos, mas mantm uma relao direta com os
atores que os controlam e com os usurios que querem ter acesso a eles. Grindle (1977) ainda
afirma que, na administrao pblica, essas relaes so construdas devido grande assimetria
existente, bem como pela falha nas estruturas que regulam a alocao de bens e servios com
base na impessoalidade.
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Observando um contexto diferente, Kushnir (2000) tambm busca analisar o papel dos
mediadores, estudando, porm, os vereadores e sua ao em seus redutos eleitorais. A partir de
pesquisas no campo da antropologia da poltica, a autora aponta para a figura do poltico-
mediador, ou seja, o poltico que encontra pontos de contato e de comunicao entre diferentes
mundos e, a partir disso, produz novos resultados.
Essa tarefa, aponta a autora, a do mediador, cuja atuao vai alm do intermediador
que transporta informaes e se estende para a interferncia criativa, que produz valores e
condutas novas. O mediador usufrui de uma insero social privilegiada, na medida em que suas
decises interferem e influenciam a vida das pessoas que esto em seu campo de ao. O
mediador, portanto, consegue estabelecer pontes e promove a mediao entre os diferentes
universos onde transita (KUSHNIR, 2000).
Uma das questes centrais que envolvem a discusso sobre mediao a das relaes que
esses mediadores estabelecem com os demais atores de alguma maneira conectados. O papel dos
mediadores est justamente em construir relaes que permitam unir ou conectar segmentos
previamente desconectados (total ou parcialmente). Assim, o elemento relacional est presente
na discusso sobre mediao e se torna central para se compreender, tanto em termos estruturais
como dinmicos, como opera a mediao na prtica e como ela impacta o processo de
implementao.
Uma das vertentes dessa discusso est na literatura sobre polticas pblicas de incluso,
que considera que esses burocratas podem agir de maneira a gerar efeitos sobre a forma como os
beneficirios se conectam e acessam seus direitos. A ideia que permeia esses estudos de que a
interao realizada entre o Estado e os usurios durante a implementao pode gerar estilos que
facilitem ou no o acesso aos direitos e aos servios pblicos (BICHIR, 2008; LIPSKY; 1980;
TORRES, 2005; LOTTA; PAVEZ, 2008). Ou seja, esses burocratas implementadores de nvel
de rua so entendidos como o elo da cadeia que une o Estado s comunidades, de maneira que
so o canal de acesso mais direto que permite levar e trazer informaes, gerando a integrao e
a permeabilidade entre esses mundos. a ideia da interao heteroflica, que pode trazer novos
elementos, informaes e recursos aos grupos excludos (GRANOVETTER, 1973), ou a ideia de
buracos estruturais e dos indivduos que ocupam posies estratgicas para diminuir a
segregao (BURT, 1992; LIN, 2001).
Salum (1999), Pavez (2006), Kushnir (2000) e Lotta e Pavez (2009) demonstram que a
ao de um programa social que utiliza burocratas ou polticos de nvel de rua pode influenciar
os vnculos de indivduos pertencentes a grupos de baixa renda e que moram em reas
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
Polticas Pblicas. Teoria e Prtica. Editora PUCMINAS, Belo Horizonte, 2012.
segregadas, tanto no fortalecimento de vnculos entre indivduos da comunidade, quanto na
criao de vnculos com indivduos pertencentes a outros grupos sociais.
No entanto, a literatura tambm aponta um lado perverso na capacidade de mediao dos
burocratas de nvel de rua ao afirmar que eles tambm podem atuar de forma clientelista. O
clientelismo caracterizado por situaes que envolvem assimetria de poder com aparente
solidariedade mtua, bem como explorao e coero potencial com relaes voluntrias e
obrigaes mtuas (NUNES, 1997). Ou seja, h a ideia de combinao entre solidariedade e
obrigaes, que acaba permeando as relaes de troca entre Estado e sociedade.
A esse respeito, a literatura tem demonstrado que h uma complexidade na discusso
sobre o papel desses burocratas enquanto mediadores, na medida em que coexistem tanto
prticas clientelistas como aes democrticas e voltadas incluso (LOTTA; PAVEZ, 2009;
KUSCHNIR, 2000).
Essa literatura aponta que a constatao dessa complexidade nas relaes mediadas
importante para se compreender como se do as prticas polticas e o acesso das comunidades ao
Estado. A ideia que, na medida em que a prtica desses burocratas de nvel de rua interfere
diretamente em suas vidas, eles passam a ter capacidade de tomar decises redistributivas e
alocativas, ao determinar a elegibilidade dos beneficirios dos servios. Assim, tomam decises
que afetam diretamente as chances e oportunidades de vida dos indivduos, o que tem
consequncias na forma como so recebidos pelos cidados e nas expectativas que as pessoas
criam sobre seu trabalho (LIPSKY, 1980).
Isso ainda mais crtico considerando-se que os clientes dos burocratas de rua so
clientes no-voluntrios, que dependem da ao dos agentes para obterem acesso aos recursos e
servios. Um dos riscos apontados por Lipsky (1980) possibilitar a arbitrariedade de certos
burocratas quanto ao uso do poder, tanto na imposio de tratamentos negligentes, como no que
se refere a abuso pessoal ou disciplinar. Por outro lado, os prprios agentes de rua dependem
desses cidados para legitimarem e apoiarem suas aes perante o pblico, na medida em que os
clientes tm um estoque de recursos que pode facilitar ou dificultar as tarefas dos agentes de rua.
J na relao com os administradores, os conflitos existentes do-se na diferena de
objetivos e valores envolvidos na funo: enquanto estes pretendem alcanar os resultados
consistentes com os objetivos da agncia, os burocratas de rua querem processar o trabalho em
consonncia com suas prprias preferncias, assegurando o que for necessrio para o
completarem. Como decorrncia, a relao entre ambos, embora conflituosa, de mtua
dependncia.
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Parte da literatura observa esse conflito atravs do modelo de agente/principal (MIER;
OTOOLE, 2006). A ideia que existe um conflito inerente entre os objetivos do principal
(administradores) e os do agente (burocratas implementadores), reforado, ainda, pela incerteza
de que o agente conseguir colocar em prtica o que foi determinado pelo principal. A assimetria
de informaes e o conflito de interesses tambm reforariam as dificuldades de interao no
modelo. Autores adeptos dessas ideias buscam desenhar um sistema de incentivos para a relao
agente/principal, que possa promover a superao desses problemas.
J em relao s prprias polticas estabelecidas, os conflitos dos agentes de rua so
centrados em trs pontos:
a) Conflitos entre as metas orientadas aos clientes e as metas com foco no social ou
coletivo: at que ponto as polticas devem olhar os indivduos e at que ponto devem
olhar para as questes coletivas ou sociais?;
b) Conflitos entre as metas orientadas aos clientes e as metas organizacionais: os
agentes devem dar tratamento individual ou devem criar processos de rotinizao e
tratamento coletivo das questes?;
c) Conflitos entre as metas e as expectativas dos papis: nascem da expectativa do
pblico em relao ao trabalho dos agentes, das expectativas dos prprios agentes e
das expectativas das polticas pblicas (LIPSKY, 1980).
Outra parte da literatura que estuda a discricionariedade aponta um problema no que toca
aos processos de accountability ou controle das aes desempenhadas pelas burocracias de rua.
Como apontam Meyers e Vorsanger, o controle democrtico dos agentes implementadores
uma preocupao constante da administrao pblica (MEYERS; VORSANGER, 2010, p.
249). Essas discusses tm como pressuposto a associao entre as burocracias e valores no
democrticos. Assim, para alguns estudiosos da cincia poltica e da administrao pblica, ao
mesmo tempo em que se observa a contribuio da burocracia governana, no se consegue
clarear o papel e o lugar da discricionariedade da burocracia em termos de governana
democrtica (MIER; OTOOLE, 2006).
Para Meyers e Vorsanger, ainda, os burocratas de nvel de rua tm o potencial de minar
os objetivos dos funcionrios eleitos, uma vez que so imunes accountability eleitoral e os
cidados tm poucos mecanismos para, de fato, avaliar e cobrar desses profissionais. No entanto,
os prprios autores ressaltam a complexidade dessa discusso, considerando que alguns estudos
demonstram como a capacidade que eles tm de adaptar as polticas pblicas pode ser positiva
para o alcance da efetividade (MEYERS; VORSANGER, 2010, p. 258). Assim, a dicotomia
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
Polticas Pblicas. Teoria e Prtica. Editora PUCMINAS, Belo Horizonte, 2012.
entre controle democrtico para garantia da governana e a capacidade de adaptao para
necessidades individuais e efetividade da ao est presente na literatura sobre a
discricionariedade dos burocratas de nvel de rua. Parte da literatura ainda busca uma soluo a
essa dicotomia, propondo a construo de modelos de coordenao dos burocratas que consigam
viabilizar o controle e o exerccio da discricionariedade de forma equilibrada.
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
Polticas Pblicas. Teoria e Prtica. Editora PUCMINAS, Belo Horizonte, 2012.
Concluso semelhante tirada por Bodstein e Magalhes (2010) que, ao analisarem os
arranjos institucionais da implementao de programas de sade em consonncia com o
Programa Bolsa Famlia, concluem que os burocratas de nvel de rua possuem liberdade para
escolher quem recebe a bolsa, de forma que h um efeito nos resultados da focalizao.
Por fim, ao analisar a intersetorialidade do Programa Bolsa Famlia em um contexto
especfico de implementao, Santos (2011) demonstra como h diferentes nveis e focos para o
envolvimento dos burocratas de nvel de rua em cada uma das polticas sociais desenvolvidas no
mbito do programa. A autora demonstra como esses diferentes espaos para a
discricionariedade acabam tambm afetando os resultados do prprio processo de
intersetorialidade, na medida em que os burocratas de nvel de rua podem ajudar (ou dificultar) a
integrao entre as diferentes polticas.
Pires (2008, 2008b.) tambm tem se dedicado a pesquisas a respeito dos burocratas de
nvel de rua, focando na atuao dos auditores-fiscais do trabalho. O autor demonstra que os
resultados das polticas pblicas podem ser explicados pelas diferentes prticas e estilos de
aplicao da legislao especfica adotados por esses burocratas. O autor, que acompanhou
diversos fiscais em atuao no Brasil, desenvolve uma tipologia dos diferentes resultados
produzidos por esses profissionais que fiscalizam organizaes, incluindo desde aes mais
punitivas at aes mais pedaggicas e de aprendizado para as empresas.
Outro grupo de pesquisas vem sendo desenvolvido por Lotta (2010), que analisa a
atuao dos agentes comunitrios de sade inseridos no Programa Sade da Famlia. A autora
busca observar como esses burocratas de nvel de rua adaptam as polticas desenhadas no mbito
federal no momento da implementao. Considerando que a implementao da poltica deve ser
analisada de forma interativa, observa as prticas e estilos comunicacionais desenvolvidos por
esses agentes, analisando os diferentes resultados que produzem na interao com os usurios do
programa. A partir de pesquisas etnogrficas com agentes no Brasil, a autora observa os fatores
institucionais e relacionais que incidem sobre o exerccio da discricionariedade dos agentes e que
podem explicar os diferentes resultados do processo de implementao do programa.
Como se pode ver, embora ainda sejam poucos, os trabalhos nacionais voltados a analisar
a categoria dos burocratas de nvel de rua tambm acabam refletindo as discusses abordadas
pela literatura internacional, especialmente no que diz respeito anlise da discricionariedade e
de seus efeitos sobre as polticas pblicas. Ao mesmo tempo, percebe-se uma especificidade da
literatura brasileira, na medida em que analisa polticas sociais oriundas de um contexto
especfico de implementao em um pas federativo e democrtico: as questes relativas ao
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
Polticas Pblicas. Teoria e Prtica. Editora PUCMINAS, Belo Horizonte, 2012.
arranjo federativo, relao entre os vrios nveis da estrutura burocrtica, busca por polticas
intersetoriais e essas interaes no processo de implementao das polticas pblicas.
Consideraes finais
Este artigo teve como objetivo realizar uma sntese da literatura sobre os burocratas de
nvel de rua, apontando as principais discusses existentes tanto em nvel internacional como no
caso brasileiro. Sem esgotar a discusso, buscou-se apontar como a literatura tem conceituado e
categorizado a figura dos burocratas de nvel de rua, especialmente considerando o trabalho
desenvolvido por Lipsky (1980). Em seguida, analisamos a questo da discricionariedade, o que
ela significa e como entendida na atuao dos burocratas de nvel de rua. A discusso sobre
discricionariedade central para se compreender o papel desses burocratas no processo de
implementao.
Buscamos tambm levantar como a literatura tem abordado a influncia sobre o exerccio
de discricionariedade desses burocratas de nvel de rua, considerando que so apontados tanto
fatores institucionais e organizacionais como fatores individuais e relacionais. Nesse sentido, a
literatura aponta que existem questes do contexto (regras, normas, estrutura etc.) que impactam
nas escolhas e no espao para discricionariedade, ao mesmo tempo em que questes individuais
e relacionais (como valores, redes sociais, perfil etc.) exercem influncia sobre a atuao deles.
Outra questo abordada pela literatura e que buscamos sistematizar aqui foi sobre os
dilemas e dicotomias da atuao desses burocratas. Considerando que eles tomam decises
alocativas, a literatura tem abordado tanto a discusso da legitimidade democrtica de suas
decises, como as vantagens produzidas nas polticas pela adaptao que esses burocratas
realizam nas aes que implementam.
Por fim, levantamos algumas discusses que a literatura nacional tem feito a respeito dos
burocratas de nvel de rua. Esse levantamento demonstrou que a literatura corrobora a discusso
internacional, tanto em termos dos fatores que influenciam a atuao dos burocratas como dos
dilemas da discricionariedade. Ao mesmo tempo, o levantamento demonstra as especificidades
da literatura brasileira, que inclui nas anlises as particularidades dos casos nacionais, com
importncia para a questo dos arranjos federativos e intersetoriais para formulao e
implementao de polticas pblicas.
Publicado como: LOTTA, Gabriela. O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de
polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. A (org). Implementao de
Polticas Pblicas. Teoria e Prtica. Editora PUCMINAS, Belo Horizonte, 2012.
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