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Supremo Tribunal Federal

MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO


FUNDAMENTAL 489 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER


REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : DANIEL ANTONIO DE MORAES SARMENTO E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAO NOS AUTOS

Vistos etc.

1. Cuida-se de medida liminar em arguio de descumprimento de


preceito fundamental ajuizada pela REDE SUSTENTABILIDADE, partido
poltico com representao no Congresso Nacional, em face da Portaria
do Ministrio do Trabalho n 1.129, de 13.10.2017, que disciplina a
concesso de benefcio de seguro-desemprego ao trabalhador
identificado como submetido a regime de trabalho forado ou reduzido
a condio anloga de escravo e a incluso de nome no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores condio
anloga de escravo (lista suja).
2. A autora sustenta que a Portaria do Ministrio do Trabalho n
1.129/2017 foi editada com o inconfessvel propsito de inviabilizar uma das
mais importantes polticas pblicas adotadas no Brasil para proteo e promoo
da dignidade humana e dos direitos fundamentais: a poltica de combate ao
trabalho escravo.
Nesse sentido, alega que tal ato normativo: (i) restringe
indevidamente o conceito de reduo condio anloga a escravo; (ii)
condiciona a incluso do nome de empregador na lista suja do trabalho
escravo e a sua divulgao deciso do Ministro do Trabalho,
introduzindo filtro poltico em questo de natureza estritamente tcnica;
(iii) cria inmeros, graves e injustificveis embaraos burocrticos
fiscalizao e represso do trabalho escravo realizada pelos auditores
do trabalho; (iv) concede anistia sub-reptcia aos empregadores j
condenados por deciso irrecorrvel; e (v) elimina os requisitos mnimos

Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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antes exigidos para a celebrao de Termos de Ajustamento de Conduta,


viabilizando a celebrao de acordos absolutamente insatisfatrios, do ponto de
vista da tutela dos direitos fundamentais e do interesse pblico.
3. Defende que, ao praticamente inviabilizar o combate ao trabalho
escravo no pas, a Portaria atacada descumpre os preceitos fundamentais
da Constituio da Repblica concernentes dignidade da pessoa
humana (art. 1, III), aos objetivos fundamentais da Repblica de
construir uma sociedade justa e solidria (art. 3, I), erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3, III) e
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao (art. 3, IV), os direitos
fundamentais liberdade (art. 5, caput), igualdade (art. 5, caput), a
no ser objeto de tratamento desumano ou degradante (art. 5, III), de
acesso informao (art. 5, XXXIII) e ao trabalho (art. 6), alm dos
princpios constitucionais da eficincia (art. 37, caput), da proibio do
retrocesso social e da proporcionalidade.
Aponta, ainda, leso aos princpios republicano (art. 1, caput), da
moralidade administrativa (art. 37, caput) e da impessoalidade (art. 37,
caput), ao argumento de desvio de finalidade, na medida em que o ato
normativo atacado no visou promoo de qualquer finalidade pblica,
como o aprimoramento do combate ao trabalho escravo, e sim ao objetivo
privado do titular da Presidncia da Repblica de assegurar apoio de
determinada bancada legislativa para impedir a admisso de uma ao
penal na Cmara dos Deputados, conforme reconhecido em declaraes
pblicas de integrantes do governo federal.
4. alegao de que presentes o fumus boni juris evidente a
incompatibilidade da Portaria com a Constituio da Repblica e o
periculum in mora consubstanciado no risco de comprometimento de
uma poltica pblica voltada ao enfrentamento de um dos mais graves
problemas sociais do pas, com a consequente vulnerao da dignidade
humana e dos direitos fundamentais de incontveis indivduos , requer,
liminarmente, a suspenso da eficcia da Portaria do Ministrio do
Trabalho n 1.129/2017 at o julgamento do mrito da presente ao.

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5. No mrito, pugna pela procedncia da arguio de


descumprimento de preceito fundamental, a fim de que seja reconhecida
a inconstitucionalidade do ato normativo impugnado.
o relatrio do essencial.

Decido.
6. Reputo cabvel a presente arguio de descumprimento de
preceito fundamental, fundada em alegada vulnerao dos preceitos
inscritos nos arts. 1, caput e III, 3, I, III e IV, 5, caput, III e XXXIII, 6 e
37, caput, da Carta Poltica, uma vez que tem por objeto, na forma do art.
1, caput, da Lei 9.882/1999, evitar ou reparar leses a preceitos
fundamentais resultantes de ato do Poder Pblico de carter normativo.
7. Reconheo, de plano, a legitimidade ad causam ativa da Rede
Sustentabilidade, enquanto partido poltico com representao no
Congresso Nacional (arts. 2, I, da Lei 9.882/1999 e 103, VIII, da CF).
8. Consabido que a arguio de descumprimento de preceito
fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteo da
higidez da ordem constitucional, a especfica funo de evitar, falta de
outro meio eficaz para tanto, a perenizao no ordenamento jurdico de
comportamentos estatais sejam eles atos normativos, ou no
contrrios a um identificvel ncleo de preceitos princpios e regras
tidos como sustentculos da ordem constitucional estabelecida.
Sem risco de vulgarizar o contedo do ncleo essencial merecedor
da proteo singular da ADPF, pode-se afirmar que o descumprimento de
preceito fundamental acionador do mecanismo de defesa da ordem
constitucional (art. 102, 1, da Carta Poltica) se manifesta na
contrariedade s linhas mestras da Constituio, quilo que, mesmo no
identificado com esta ou aquela frao do texto positivado, tem sido
metaforicamente chamado, por escolas do pensamento jurdico, de seu
esprito. Pilares de sustentao, explcitos ou implcitos, sem os quais a
ordem jurdica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originrio ou
derivado, ficaria desfigurada na sua prpria identidade.
A prpria redao do art. 102, 1, da Constituio da Repblica, ao

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aludir a preceito fundamental decorrente desta Constituio, indicativa


de que os preceitos em questo no se restringem s normas expressas no
seu texto, incluindo, tambm, prescries implcitas, desde que
revestidas dos indispensveis traos de essencialidade e
fundamentalidade. o caso, v.g., de princpios como o da razoabilidade e
o da confiana, realidades deontolgicas integrantes da nossa ordem
jurdica, objetos de sofisticados desenvolvimentos jurisprudenciais nesta
Corte, embora no expressos na literalidade do texto da Constituio.
Isso porque os contedos normativos preceitos da Constituio
so revelados hermeneuticamente a partir da relao entre intrprete e
texto, tomada a Constituio no como agregado de enunciados
independentes, e sim como sistema normativo qualificado por
sistematicidade e coerncia interna.
Nessa ordem de ideias, tenho por inequvoco que eventual leso aos
postulados da dignidade da pessoa humana e do valor social do
trabalho, aos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
aos direitos fundamentais individuais e sociais ou aos princpios
regentes da atuao da administrao pblica, considerada a
centralidade da posio por eles ocupada no complexo deontolgico e
poltico consubstanciado na Constituio, mostra-se passvel de
desfigurar a prpria essncia do regime constitucional ptrio.
Entendo, pois, diante do alegado na inicial, devidamente
enquadrada a lide, tal como se apresenta, em tese, em hiptese de leso a
preceitos fundamentais, estes devidamente indicados na exordial.
9. A presente arguio no esbarra no bice processual
pressuposto negativo de admissibilidade do art. 4, 1, da Lei n
9.882/1999 (No ser admitida arguio de descumprimento de preceito
fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
Tenho por demonstrada, ao menos em juzo delibatrio, a
insuficincia dos meios processuais ordinrios para imprimir soluo
satisfatria controvrsia posta. que prestigiada, na interpretao
daquele dispositivo, a eficcia tpica dos processos objetivos de proteo
da ordem constitucional, vale dizer, a eficcia erga omnes e o efeito

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vinculante prprios ao controle abstrato de constitucionalidade. Significa


afirmar que a chamada clusula de subsidiariedade impe a inexistncia
de outro meio to eficaz e definitivo quanto a ADPF para sanar a
lesividade, dizer, de outra medida adequada no universo do sistema
concentrado de jurisdio constitucional.

Passo ao exame do pedido de liminar.


10. A Portaria do Ministrio do Trabalho n 1.129/2017 trouxe nova
definio aos conceitos de trabalho forado, jornada exaustiva e
condies anlogas de escravo, para fins de: (i) concesso de seguro-
desemprego ao trabalhador resgatado em fiscalizao do Ministrio do
Trabalho, nos termos do art. 2-C da Lei n 7.998/1990; (ii) fiscalizaes
procedidas pelo Ministrio do Trabalho; e (iii) incluso no Cadastro de
Empregadores, institudo pela Portaria Interministerial
MTPS/MMIRDH n 4/2016, de nomes que tenham submetido
trabalhadores condio anloga de escravo.
Confira-se o art. 1, do ato normativo impugnado, in verbis:

Art. 1 Para fins de concesso de beneficio de seguro-


desemprego ao trabalhador que vier a ser identificado como
submetido a regime de trabalho forado ou reduzido a
condio anloga de escravo, nos termos da Portaria MTE n
1.153, de 13 de outubro de 2003, em decorrncia de fiscalizao
do Ministrio do Trabalho, bem como para incluso do nome
de empregadores no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores condio anloga de escravo,
estabelecido pela PI MTPS/MMIRDH n 4, de 11.05.2016,
considerar-se-:
I - trabalho forado: aquele exercido sem o
consentimento por parte do trabalhador e que lhe retire a
possibilidade de expressar sua vontade;
II - jornada exaustiva: a submisso do trabalhador, contra
a sua vontade e com privao do direito de ir e vir, a trabalho
fora dos ditames legais aplicveis a sua categoria;
III - condio degradante: caracterizada por atos

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comissivos de violao dos direitos fundamentais da pessoa


do trabalhador, consubstanciados no cerceamento da
liberdade de ir e vir, seja por meios morais ou fsicos, e que
impliquem na privao da sua dignidade;
IV - condio anloga de escravo:
a) a submisso do trabalhador a trabalho exigido sob
ameaa de punio, com uso de coao, realizado de maneira
involuntria;
b) o cerceamento do uso de qualquer meio de transporte
por parte do trabalhador, com o fim de ret-lo no local de
trabalho em razo de dvida contrada com o empregador ou
preposto, caracterizando isolamento geogrfico;
c) a manuteno de segurana armada com o fim de reter
o trabalhador no local de trabalho em razo de dvida
contrada com o empregador ou preposto;
d) a reteno de documentao pessoal do trabalhador,
com o fim de reter o trabalhador no local de trabalho;
(destaquei)

A definio conceitual proposta na Portaria afeta as aes e polticas


pblicas do Estado brasileiro, no tocante ao combate ao trabalho escravo,
em trs dimenses: repressiva (ao repercutir nas fiscalizaes procedidas
pelo Ministrio do Trabalho), pedaggico-preventiva (ao disciplinar a
incluso de nomes no Cadastro de Empregadores que tenham submetido
trabalhadores condio anloga de escravo) e reparativa (concesso de
seguro-desemprego ao trabalhador resgatado).
11. A toda evidncia, tais definies conceituais, sobremodo
restritivas, no se coadunam com o que exigem o ordenamento jurdico
ptrio, os instrumentos internacionais celebrados pelo Brasil e a
jurisprudncia dos tribunais sobre a matria.
12. Primeiro instrumento internacional a estabelecer obrigaes
concretas relativas eliminao da escravido, a Conveno sobre a
Escravatura, celebrada em 1926 sob os auspcios da Sociedade das
Naes, definia a escravido como o estado ou condio de um
indivduo sobre o qual se exercem, total ou parcialmente, os atributos do

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direito de propriedade. Constatada a insuficincia dessa definio para


eliminar a escravido e as instituies e prticas anlogas escravido em
todo o mundo, o conceito foi ampliado, j sob a gide da Organizao das
Naes Unidas, pelo Protocolo suplementar adotado em 1953 e pela
Conveno Suplementar sobre a Abolio da Escravatura, celebrada em
1956. Alm da definio clssica de escravido, o conceito passou a
incluir as seguintes prticas anlogas escravido: (i) a servido por
dvidas; (ii) a servido; (iii) o casamento forado; e (iv) o trabalho infantil.
Brasil, a Conveno sobre a Escravatura emendada pelo Protocolo
suplementar e a Conveno Suplementar foram aprovadas pelo Decreto
Legislativo n 66/1965 e promulgadas pelo Decreto n 58.563/1966.
Mediante o Decreto n 41.721, de 25 de junho de 1957, foi
promulgada no Brasil a Conveno n 29 da Organizao Internacional
do Trabalho - OIT, concernente ao trabalho forado ou obrigatrio,
consubstanciando o compromisso, assumido pelo Estado brasileiro, de
suprimir o emprego do trabalho forado ou obrigatrio sob todas as
suas formas no mais curto prazo possvel. Adotada em 28.06.1930,
ratificada pelo Brasil em 25.04.1957 e aprovada pelo Congresso Nacional
por meio do Decreto Legislativo n 24/1956, a referida Conveno passou
a definir o trabalho forado ou obrigatrio como todo trabalho ou
servio exigido de um indivduo sob ameaa de qualquer penalidade e
para o qual ele no se ofereceu de espontnea vontade.
O Brasil tambm ratificou, em 18.06.1965, a Conveno n 105 da
Organizao Internacional do Trabalho - OIT, concernente abolio do
trabalho forado, adotada em 25.06.1957. Aprovada pelo Congresso
Nacional por meio do Decreto Legislativo n 20/1965 e promulgada pelo
Decreto n 58.822, de 14 de julho de 1966, a referida conveno obriga os
Estados-membros a adotar medidas eficazes no sentido da abolio
completa do trabalho forado, apresente-se ele sob qualquer forma e sob
qualquer pretexto.
Ainda, em 2015, foi adotada, pelos Chefes de Estado do Mercado
Comum do Sul, a Declarao Sociolaboral do Mercosul, em que
afirmados os compromissos dos integrantes do bloco econmico de

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adotar as medidas necessrias para eliminar toda forma de trabalho


forado ou obrigatrio exigido de um indivduo sob ameaa de sano ou
para o qual no tenha se oferecido espontaneamente (artigo 8, 1) e
adotar medidas para assegurar a abolio de toda utilizao de mo-de-
obra que propicie, autorize ou tolere o trabalho forado ou obrigatrio
(artigo 8, 2).
13. Como revela a evoluo do direito internacional sobre o tema, a
escravido moderna mais sutil e o cerceamento da liberdade pode
decorrer de diversos constrangimentos econmicos e no
necessariamente fsicos. O ato de privar algum de sua liberdade e de sua
dignidade, tratando-o como coisa e no como pessoa humana,
repudiado pela ordem constitucional, quer se faa mediante coao, quer
pela violao intensa e persistente de seus direitos bsicos, inclusive do
direito ao trabalho digno. A violao do direito ao trabalho digno, com
impacto na capacidade da vtima de realizar escolhas segundo a sua livre
determinao, tambm significa reduzir algum a condio anloga de
escravo.
Por evidente, no qualquer violao dos direitos trabalhistas que
configura trabalho escravo. Se, no entanto, a afronta aos direitos
assegurados pela legislao regente do trabalho intensa e persistente, se
atinge nveis gritantes e se submetidos os trabalhadores a trabalhos
forados, jornadas exaustivas ou a condies degradantes, com a privao
de sua liberdade e de sua dignidade, resulta configurada, mesmo na
ausncia de coao direta contra a liberdade de ir e vir, hiptese de
sujeio de trabalhadores a tratamento anlogo ao de escravos, nos
moldes do art. 149 do Cdigo Penal, com a redao que lhe foi conferida
pela Lei n 10.803/2003.
que a norma penal ptria tipifica como crime de reduo
condio anloga de escravo cada uma das seguintes condutas,
isoladamente apreciadas: (i) submeter algum a trabalhos forados; (ii)
submeter algum a jornada exaustiva; (iii) submeter algum a condies
degradantes de trabalho; (iv) restringir, por qualquer meio, a locomoo
de algum em razo de dvida contrada com o empregador ou preposto;

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(v) cercear o uso de qualquer meio de transporte por parte do


trabalhador, com o fim de ret-lo no local de trabalho; (vi) manter
vigilncia ostensiva com o fim de reter o trabalhador no local de trabalho;
e (vii) se apoderar de documentos ou objetos pessoais do trabalhador,
com o fim de ret-lo no local de trabalho.
14. O art. 1 da Portaria do Ministrio do Trabalho n 1.129/2017
introduz, sem qualquer base legal de legitimao, o isolamento
geogrfico como elemento necessrio configurao de hiptese de
cerceamento do uso de meios de transporte pelo trabalhador, e a presena
de segurana armada, como requisito da caracterizao da reteno
coercitiva do trabalhador no local de trabalho em razo de dvida
contrada. Omite-se completamente, ainda, quanto conduta, tipificada
na legislao penal, de restringir, por qualquer meio, a locomoo de
algum em razo de dvida contrada com o empregador ou preposto.
Afasta-se, assim, do contedo material da legislao de represso ao
trabalho escravo e, em consequncia, deixa de cumprir o seu propsito.
Alm disso, para diversas das figuras nela definidas, a Portaria do
Ministrio do Trabalho n 1.129/2017 ora adota conceitos tecnicamente
frgeis, ora impe a concatenao de hipteses quando, luz do
ordenamento jurdico vigente, a presena de cada uma delas j seria
suficiente. o que ocorre, por exemplo, com o conceito de trabalho
forado, nela definido no apenas como aquele exercido sem o
consentimento por parte do trabalhador (opo lingustica ambgua e
que, por si s se afasta dos parmetros internacionais e jurisprudenciais),
como exige que essa condio seja qualificada pela supresso da
possibilidade de expressar sua vontade, o que , igualmente ambguo.
Ao atribuir, expresso jornada exaustiva, significado afastado de
qualquer possibilidade semntica a ela assimilvel, porque sequer
tangencia as ideias de exausto fsica ou mental, de jornada excessiva em
extenso ou intensidade, a Portaria opera verdadeiro esvaziamento do
conceito. Alm disso exige, para a sua configurao, a concatenao com
hiptese de privao do direito de ir e vir, com o qual no se confunde.
A caracterizao do conceito de condio degradante fica,

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igualmente, condicionada sua concatenao com a figura diversa do


cerceamento da liberdade de ir e vir, com a qual tambm no se
confunde.
Por fim, a Portaria aparentemente afasta, de forma indevida, do
conjunto das condutas equiparadas a trabalho realizado em condio
anloga de escravo, as figuras jurdicas da submisso a trabalho
forado, da submisso a jornada exaustiva e da sujeio a condio
degradante de trabalho, atenuando fortemente o alcance das polticas de
represso, de preveno e de reparao s vtimas do trabalho em
condies anlogas de escravo.
A conceituao restritiva presente no ato normativo impugnado
divorcia-se da compreenso contempornea, amparada na legislao
penal vigente no pas, em instrumentos internacionais dos quais o Brasil
signatrio e na jurisprudncia desta Suprema Corte.
15. Ampara a compreenso que venho de expor o precedente
firmado pelo Plenrio desta Suprema Corte, no recebimento da denncia
oferecida no Inq 3412/A, em que me coube a redao do acrdo, na
condio de Redatora designada (julgamento em 29.3.2012, Tribunal
Pleno, DJe 12.11.2012), assim ementado:

EMENTA PENAL. REDUO A CONDIO


ANLOGA A DE ESCRAVO. ESCRAVIDO MODERNA.
DESNECESSIDADE DE COAO DIRETA CONTRA A
LIBERDADE DE IR E VIR. DENNCIA RECEBIDA. Para
configurao do crime do art. 149 do Cdigo Penal, no
necessrio que se prove a coao fsica da liberdade de ir e vir
ou mesmo o cerceamento da liberdade de locomoo,
bastando a submisso da vtima a trabalhos forados ou a
jornada exaustiva ou a condies degradantes de trabalho,
condutas alternativas previstas no tipo penal. A escravido
moderna mais sutil do que a do sculo XIX e o cerceamento
da liberdade pode decorrer de diversos constrangimentos
econmicos e no necessariamente fsicos. Priva-se algum de
sua liberdade e de sua dignidade tratando-o como coisa e no
como pessoa humana, o que pode ser feito no s mediante

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coao, mas tambm pela violao intensa e persistente de


seus direitos bsicos, inclusive do direito ao trabalho digno. A
violao do direito ao trabalho digno impacta a capacidade da
vtima de realizar escolhas segundo a sua livre determinao.
Isso tambm significa reduzir algum a condio anloga de
escravo. No qualquer violao dos direitos trabalhistas que
configura trabalho escravo. Se a violao aos direitos do
trabalho intensa e persistente, se atinge nveis gritantes e se os
trabalhadores so submetidos a trabalhos forados, jornadas
exaustivas ou a condies degradantes de trabalho, possvel,
em tese, o enquadramento no crime do art. 149 do Cdigo
Penal, pois os trabalhadores esto recebendo o tratamento
anlogo ao de escravos, sendo privados de sua liberdade e de
sua dignidade. Denncia recebida pela presena dos requisitos
legais. (Inq 3412/AL, Redatora p/acrdo Ministra Rosa
Weber, julgamento em 29.3.2012, Tribunal Pleno, DJe 12.11.2012)

Esse entendimento foi reiterado no julgamento do RE 459510,


(Relator p/ acrdo Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgamento em
26.11.2015, DJe 12.4.2016). Na ocasio, o Plenrio do STF assentou que o
bem jurdico objeto de tutela pelo art. 149 do Cdigo Penal vai alm da
liberdade individual, j que a prtica da conduta em questo acaba por
vilipendiar outros bens jurdicos protegidos constitucionalmente como a
dignidade da pessoa humana, os direitos trabalhistas e previdencirios,
indistintamente considerados e que dever do Estado (lato sensu)
proteger a atividade laboral do trabalhador por meio de sua organizao
social e trabalhista, bem como zelar pelo respeito dignidade da pessoa
humana (CF, art. 1, inciso III).
Ao conferir s hipteses configuradoras de trabalho em condio
anloga de escravo delimitao conceitual que, deficiente, no se ajusta
lei, ao direito internacional e nem jurisprudncia, a Portaria do
Ministrio do Trabalho n 1.129/2017 debilita a proteo dos direitos que
se prope a proteger.
16. Para alm do seu art. 1, o contexto normativo inaugurado pela
Portaria em anlise, notadamente os seus arts. 3, 1 e 3, 4, 1, 5,

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pargrafo nico, 6 e 8, sugere o agravamento da situao de


inadimplncia do Brasil para com suas obrigaes de tutela dos direitos
fundamentais e dos prprios fundamentos da Repblica Federativa do
Brasil.
que as alteraes empreendidas nos procedimentos
administrativos configuram quadro normativo de aparente retrocesso no
campo da fiscalizao e da sano administrativa, como tcnica de
preveno e promoo da erradicao do trabalho escravo, de modo a
dificultar a poltica pblica de combate ao trabalho escravo.
Isso no significa, certo, que as atividades de fiscalizao e
sancionatria dos Grupos Especiais de Fiscalizao Mvel possam ser
desenvolvidas sem a adequada tutela dos direitos fundamentais
processuais. O direito ao contraditrio, ao devido processo legal e
ampla defesa so reconhecidos e assegurados aos empregadores e
empresas. O que no se pode aceitar como tcnica processual necessria
para a efetividade desses direitos fundamentais a restrio indevida da
eficcia decisria administrativa, como na hiptese.
Nessa linha de argumentao, a exigncia de ato prvio do Ministro
do Trabalho para incluso do empregador na lista suja do trabalho
escravo, bem como para a divulgao dessa lista, como prescrevem o art.
3, 3, e o art. 4, 1, da Portaria n 1.129/2017, so medidas
administrativas que limitam e enfraquecem as aes de fiscalizao, ao
contrrio de promoverem a diligncia necessria para a adequada e
efetiva fiscalizao. Ainda constituem medidas que condicionam a
eficcia de uma deciso administrativa a uma vontade individual de
Ministro de Estado, que tem notrio vis poltico. Lgica que inverte a
postura tcnica pela postura poltica em matria de contedo tcnico-
jurdico.
Essa nova moldura normativa encetada com a Portaria n 1.129/2017
contesta a trajetria jurdica e administrativa realizada pelo Brasil nos
ltimos vinte anos no sentido do combate escravido contempornea,
que adotou instrumentos e mecanismos tcnicos de referncia
internacional para lidar com o problema, com reflexos direitos em setores

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econmicos e produtivos de grande influncia poltica.


Tais mecanismos e instrumentos estavam configurados justamente
na lista suja, na forma da inspeo do trabalho e no enfrentamento da
impunidade pelos Grupos Especiais de Fiscalizao Mvel, por meio da
atividade de investigao, processamento e punio dos responsveis
pelos delitos, conforme nota divulgada pela Organizao Internacional
do Trabalho. E mesmo assim ainda no foram suficientes em algumas
regies do Brasil, haja vista a condenao do Brasil pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos no caso Fazenda Brasil Verde, por
no prevenir a prtica de trabalho escravo moderno e de trfico de
pessoas. Na sentena, proferida em 20.12.2016, em que destacada a
omisso do Poder Pblico na represso das condutas ilcitas e
consequentes responsabilizaes, determinado ao Brasil que adote
medidas legislativas e administrativas no sentido de coibir a prtica do
trabalho escravo e suas formas anlogas. Trata-se, vale dizer, da primeira
condenao a um Estado-membro da Organizao dos Estados
Americanos sobre essa matria.
17. Outro aparente retrocesso verificado na Portaria consiste na regra
do pargrafo nico do art. 5, quando prescreve: As decises
administrativas irrecorrveis de procedncia do auto de infrao, ou conjunto de
autos de infrao, anteriores data de publicao desta Portaria valero para o
Cadastro aps anlise de adequao da hiptese aos conceitos ora estabelecidos.
Verifica-se com essa regra a configurao de uma situao de anistia aos
empregadores, ao se exigir que a anlise da ilicitude do ato seja feita luz
de um novo quadro normativo, de uma nova hiptese ftica.
Tal regra afirma a impunidade dos ilcitos passados, conduta
veementemente condenada pela Corte Interamericana de Direitos
Humanos que imps ao Brasil recomendaes no sentido contrrio ao
prescrito na regra. Impe, portanto, situao de clara afronta ao decidido
pela CIDH, o que significa o no cumprimento deliberado da sentena
imposta ao Estado.
18. Na conduo das polticas pblicas assecuratrias de direitos
sociais fundamentais, cabe Administrao fazer cumprir a Constituio

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e as leis, conferindo-lhes a mxima efetividade. No dado ao agente


pblico lanar mo de mtodo interpretativo que reduza ou debilite, sem justo
motivo, a mxima eficcia possvel dos direitos fundamentais.1 Na mesma
linha, observa Jorge Miranda que a uma norma fundamental tem de ser
atribudo o sentido que mais eficcia lhe d; a cada norma constitucional preciso
conferir, ligada a todas as outras normas, o mximo de capacidade de
regulamentao2, imperativo que assume, na lio de Konrad Hesse, a
seguinte sistematizao:

Dado que a Constituio pretende ver-se atualizada e


uma vez que as possibilidades e os condicionamentos histricos
dessa atualizao modificam-se, ser preciso, na soluo dos
problemas, dar preferncia queles pontos de vista que, sob as
circunstncias de cada caso, auxiliem as normas constitucionais
a obter a mxima eficcia.3

Observo que o art. 5, 1, da Carta Poltica veda sejam as normas


definidoras de direitos fundamentais interpretadas como meras
declaraes polticas ou programas de ao, ou ainda como normas de
eficcia limitada ou diferida4. Tenho, pois, que, levadas a srio, no pode
ser atribuda, s normas constitucionais definidoras de princpios
basilares da ordem jurdica (arts. 1, III, e 37, caput), objetivos
fundamentais do Estado (art. 3, I, III e IV) e direitos fundamentais (arts.
5, III e XXXIII, e 6), exegese que lhes retire a densidade normativa.
O Estado brasileiro tem o dever imposto tanto pela Constituio
da Repblica quanto por tratados internacionais de que signatrio de
1 FREITAS, Juarez. A melhor interpretao constitucional versus a nica resposta
correta In SILVA, Virglio Afonso. Interpretao Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2007.
2 MIRANDA, Jorge. Direitos fundamentais e interpretao constitucional. Porto
Alegre: Revista do TRF-4 Regio n. 30, 1998.
3 HESSE, 1984 Apud FREITAS, Juarez. A melhor interpretao constitucional versus a
nica resposta correta In SILVA, Virglio Afonso. Interpretao Constitucional. So Paulo:
Malheiros, 2007.
4 DIMOULIS; MARTINS, 2007.

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manter poltica pblica eficiente de combate reduo de trabalhadores


condio anloga de escravo. A atuao positiva do Estado decorre do
direito posto, no havendo espao, em tema de direitos fundamentais,
para atuao discricionria e voluntarista da Administrao, sob pena,
inclusive, em determinados casos, de responsabilizao pessoal do agente
pblico responsvel pelo ato, a teor do art. 11, I, da Lei n 8.429/1992.
Em qualquer hiptese, obrigao do Estado agir positivamente
para alcanar o resultado pretendido pela Constituio, ora por medidas
legislativas, ora por polticas e programas implementados pelo Executivo,
desde que apropriados e bem direcionados. No contexto dos direitos
fundamentais compreendidos como um sistema, exigncia
constitucional que para serem razoveis, medidas no podem deixar de
considerar o grau e a extenso da privao do direito que elas se
empenham em realizar, conforme assentou a Corte Constitucional da
frica do Sul no julgamento do caso Governo da Repblica da frica do Sul e
outros vs. Irene Grootboom e outros, verdadeiro divisor de guas no
constitucionalismo contemporneo.
Admite-se hoje, registra a doutrina, que a Administrao Pblica,
ainda que com menor margem que o Judicirio, interprete a legislao
vigente para executar sua atividade, assumindo especial relevo, nesse
contexto, a interpretao da Constituio como fundamento direto do
agir administrativo.5 Tal decorre da singela constatao de que no
possvel preconizar-se que a Administrao Pblica atue em
conformidade com a legislao e a Constituio sem que ao mesmo
tempo realize a interpretao desses diplomas6. Com efeito, todo e
qualquer ato jurdico, enquanto ato lingustico, ou resulta de , em
ltima anlise, um ato de interpretao.
Preciso, no aspecto, o magistrio de Georges Abboud:

No Estado Constitucional, o princpio da legalidade sofre


releitura de modo que a atividade da Administrao Pblica
passa a estar vinculada ao texto constitucional.
5 ABBOUD, 2011.
6 ABBOUD, 2011.

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Essa nova vinculao, conforme ensina Paulo Otero,


ocorre em virtude de substituio da lei pela Constituio como
fundamento direto e imediato do agir administrativo sobre
determinadas matrias.
Portanto, no Estado Constitucional, configurou-se uma
substituio da reserva vertical da lei por uma reserva vertical
da prpria Constituio. Essa substituio permitiu que a
Constituio passasse a ser o fundamento direto do agir
administrativo, tendo reflexo imediato em duas reas de
incidncia: (a) a Constituio torna-se norma direta e
imediatamente habilitadora da competncia administrativa; (b)
a Constituio passa a ser critrio imediato da deciso
administrativa.
()
A vinculao da Administrao no mais apenas em
relao legalidade, mas, sim, a um bloco de legalidade dentro
do qual possui especial destaque o texto constitucional.7

19. A dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e


da livre iniciativa foram erigidos como pilares da Repblica Federativa do
Brasil, na expressa dico do seu art. 1, III e IV, o que significa
compreender que a efetiva proteo ao trabalho concretiza um meio de
assegurar ao ser humano um patamar mnimo de dignidade: a defesa do
direito do trabalho indissocivel da prpria defesa dos direitos
humanos. A esse respeito, a lio precisa de Carmen Camino:

(...) luz do direito constitucional brasileiro, a exemplo


do que ocorre em todos os demais Estados democrticos em
especial aqueles marcados pelas feridas de perodos
autoritrios recentes, que ainda sangram , o valor est
explcito, informa toda a elaborao normativa do Estado e
baliza conduta dos cidados.
Ora, uma adequada e presente leitura do direito do
trabalho s nos leva a esse valor fundante. A igualdade,

7 ABBOUD, 2011.

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apontada como sua marca indelvel, projeta-se da percepo da


dignidade intrnseca ao trabalhador, pessoa humana. Sem esse
colorido humanstico, a liberdade um conceito vazio.8

Em sentido convergente Maurcio Godinho Delgado:

(...) o princpio da dignidade da pessoa humana traduz a


ideia de que o valor central das sociedades, do Direito e do
Estado contemporneos a pessoa humana, em sua singeleza,
independentemente de seu status econmico, social ou
intelectual. O princpio defende a centralidade da ordem
juspositivista e social em torno do ser humano, subordinante
dos demais princpios, regras, medidas e condutas prticas.
Trata-se do princpio maior do Direito Constitucional
contemporneo, espraiando-se, com grande intensidade, no que
tange valorizao do trabalho.
()
A dignidade do ser humano fica lesada caso este se
encontre privado de instrumentos de mnima afirmao social.
Enquanto ser social, a pessoa humana tem assegurada por este
princpio iluminador e normativo no apenas a intangibilidade
de valores individuais bsicos, como tambm um mnimo de
possibilidade de afirmao no plano comunitrio circundante.
()9

No se ignora o intenso debate doutrinrio sobre o princpio da


dignidade da pessoa humana motivado pela amplitude do conceito,
tampouco a compreenso de que uma sociedade plural aquela que
permite a convivncia de diferentes concepes de vida digna. Possvel,
no entanto, admitir relativo consenso quanto a comportar, o ncleo do
princpio da dignidade humana, como denominador comum dos

8 CAMINO, Carmen. Direito Individual do Trabalho. 3 ed. Porto Alegre: Sntese,


2003.
9 DELGADO, Mauricio Godinho. Princpios constitucionais do trabalho. In Revista
Magister de Direito Trabalhista e Previdencirio. N 8. Set-Out/2005.

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contedos normativos sobre ele projetados, a ideia de mnimo


existencial10, entendido como o conjunto de condies materiais
essenciais e elementares cuja presena pressuposto da dignidade para
qualquer pessoa11.
Nesse aspecto a Carta Poltica Brasileira tem a companhia de outros
diplomas constitucionais mais ou menos contemporneos como, v.g., as
Constituies Portuguesa de 1976 e Espanhola de 1978, e Tratados
Internacionais dos quais o Brasil signatrio, como o Pacto de San Jos da
Costa Rica e o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais das Naes Unidas.
No restritas a declarar direitos assecuratrios da esfera de liberdade
individual em face do Estado, as modernas constituies atribuem ao
Estado a misso de atuar positivamente no sentido de proporcionar
pessoa humana condies materiais para, no gozo dessas liberdades,
exercer as suas capacidades na busca da realizao pessoal. Sob esse
prisma, a igualdade material traduz-se em liberdade, presente que as
privaes materiais afetam as possibilidades de efetivo exerccio das
prprias capacidades.
Com base nessa ideia, a Constituio de 1988 consagra que a
finalidade do desenvolvimento econmico no est divorciada do
processo social 12 e eleva, no art. 170, caput, a valorizao do trabalho
humano condio de fundamento da ordem econmica ptria.
20. Tenho por suficientemente evidenciado, pois, pelo menos em
juzo preliminar, que o art. 1 da Portaria do Ministrio do Trabalho n
1.129/2017, ao restringir indevidamente o conceito de reduo condio
anloga a escravo, vulnera princpios basilares da Constituio, sonega
proteo adequada e suficiente a direitos fundamentais nela assegurados

10 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na


Constituio Brasileira de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.
11 BARROSO, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporneo:
conceitos fundamentais e a construo do novo modelo. 3 ed. So Paulo: Editora Saraiva,
2011.
12 SSSEKIND, Arnaldo. Direito Constitucional do Trabalho. Rio de Janeiro: Renovar,
2004.

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e promove desalinho em relao a compromissos internacionais de


carter supralegal assumidos pelo Brasil e que moldaram o contedo
desses direitos.
21. Por fim, a relao de dependncia orgnica verificada entre os
dispositivos que compe a Portaria impugnada recomenda, nesta sede
cautelar, a suspenso do ato normativo em sua integralidade.
22. Presente, luz do exposto, o fumus boni juris, tenho por satisfeito
tambm o requisito do periculum in mora evidncia de elevado risco,
caso produza efeitos o ato normativo impugnado, de comprometimento
dos resultados alcanados durante anos de desenvolvimento de polticas
pblicas de combate odiosa prtica de sujeitar trabalhadores condio
anloga de escravo. A Portaria do Ministrio do Trabalho n 1.129/2017
tem como provvel efeito prtico a ampliao do lapso temporal durante
o qual ainda persistir aberta no Brasil a chaga do trabalho escravo.
A presena do trabalho escravo entre ns causa danos contnuos
dignidade das pessoas (art. 1, III, da CF) a ele submetidas, mantendo a
Repblica Federativa do Brasil distante de alcanar os objetivos de
construir uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I, da CF), alcanar
o desenvolvimento nacional (art. 3, II, da CF), erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais (art. 3, III, da CF) e
promover o bem de todos (art. 3, IV). Tais danos so potencializados
pela ausncia de uma poltica pblica eficiente de represso, preveno e
reparao.
Vale ressaltar que, a persistir a produo de efeitos do ato normativo
atacado, o Estado brasileiro no apenas se expe responsabilizao
jurdica no plano internacional, como pode vir a ser prejudicado nas suas
relaes econmicas internacionais, inclusive no mbito do Mercosul, por
traduzir, a utilizao de mo-de-obra escrava, forma de concorrncia
desleal.
23. Ante o exposto, forte no art. 5, 1, da Lei n 9.882/1999, com o
carter precrio prprio aos juzos perfunctrios e sem prejuzo de exame
mais aprofundado quando do julgamento do mrito, defiro o pedido de
liminar, ad referendum do Tribunal Pleno, para suspender, at o

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julgamento do mrito desta ao, os efeitos da Portaria do Ministrio do


Trabalho n 1.129, de 13.10.2017.
24. Requisitem-se informaes ao Ministro de Estado do Trabalho,
nos moldes do art. 6, caput, da Lei n 9.882/1999. Aps, d-se vista
Advogada-Geral da Unio e Procuradora-Geral da Repblica (arts. 5,
2, e 7, pargrafo nico, da Lei n 9.882/1999.
Secretaria Judiciria.
Publique-se.
Braslia, 23 de outubro de 2017.

Ministra Rosa Weber


Relatora

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