NOCIONES GENERALES DEL ACTO

ADMINISTRATIVO
RAMA: DERECHO ADMINISTRATIVO

Nociones Generales del Tema

En materia administrativa, el dbil jurdico es el
administrado, pero el Estado tiene privilegios, porque el
Estado tutela el inters general, por eso existe una serie de
normas que el Estado puede imponer a los particulares de
manera legal amparndose en el bien comn, es decir, que
salvo los derechos estrictamente individuales, una gran gama
de los derechos que consagra la Constitucin, deben ceder
ante el inters general. El Estado moderno, se caracteriza por
su sumisin al Derecho, por lo que se puede decir que
vivimos en un Estado de Derecho. Tal y como lo seala
la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(1999), en su Artculo 2, al sealar que Venezuela se
constituye en un Estado democrtico y social de Derecho y de
Justicia (), lo cual significa que tanto los ciudadanos como
los Poderes Pblicos, se hayan sometidos al cumplimiento
del Derecho, de tal forma que si no cumplen las Leyes se les
podrn exigir responsabilidades.
Si bien desde siempre no plante duda la necesidad de
someter a los ciudadanos particulares al cumplimiento de la
Ley del Derecho, no siempre se interpret de la misma manera
el sometimiento de la Administracin a la
legalidad. Histricamente, las maneras de someter al Estado a
la legalidad han sido varias, en primer trmino cabe analizar
si se puede o debe someter total o parcialmente la actividad de
los poderes pblicos a la legalidad; actualmente, en la prctica
se puede decir, que la totalidad de la actuacin de los Poderes
Pblicos, debe encontrarse sometida a los parmetros de la
Ley, mientras que antiguamente se aplicaba la sumisin
parcial, es decir, que slo ciertas actuaciones del Poder
Pblico se sometan a la legalidad.
El Principio de Legalidad o Primaca de la Ley, es un
principio fundamental del Derecho Pblico conforme al cual
todo ejercicio del Poder Pblico debera estar sometido a la
voluntad de la Ley y no a la voluntad de las personas, por lo
cual se dice que el mismo establece la seguridad jurdica. El
Principio de Legalidad es la regla fundamental del Derecho
Pblico y en tal carcter acta como parmetro para decir que
un Estado es unEstado de Derecho, pues es la ms acabada
garanta establecida en el Estado de Derecho, en beneficio de
los administrados contra las posibles arbitrariedades de la
autoridad ejecutiva, para lo cual, el ordenamiento jurdico
debe establecer el marco legal de la misma.
Significa entonces el Principio de Legalidad, la
supremaca absoluta o predominio de la Ley opuesto a la
influencia del poder arbitrario, en este sentido, el imperio de
la Ley se opone a todos los sistemas de gobierno por personas
investidas de poderes amplios, arbitrarios o
discrecionales. Dicho principio se formula sobre la base de
que ningn rgano del Estado puede adoptar una decisin
individual que no sea conforme a una disposicin por va
general anteriormente dictada, esto es, que una decisin
individual no puede ser jams adoptada sino dentro de
los lmites determinados por una Ley material anterior. En
ntima conexin con este principio, se encuentra la institucin
de la Reserva de Ley, la cual obliga a regular la materia
concreta con normas que posean rango de Ley,
particularmente aquellas materias que tienen que ver la
intervencin del Poder Pblico en la esfera de derechos del
individuo, por lo tanto, son materias vedadas al Reglamento,
y a la normativa emanada del Poder Ejecutivo (Decretos). La
Reserva de Ley, al resguardar la afectacin de derechos al
Poder Legislativo, refleja la doctrina liberal de laseparacin
de poderes.
Este principio, encuentra su asidero constitucional en
el Articulo 137. Ejusdem, el cual es del tenor siguiente:
Artculo 137.- Esta Constitucin y la ley definen las
atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las
cuales deben sujetarse las actividades que realicen. La
Constitucin tiene dos partes fundamentales, la primera, es la
que crea el ente llamado Estado, que tiene por tarea
administrar la vida en sociedad y que en Venezuela est
dividido en cinco poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial,
Ciudadano y Electoral) siguiendo la teora de Montesquieu; se
puede observar, que el Estado es dividido para debilitarlo;
pero si se sigue analizando el modelo y se escudria cada
poder por separado, se nota que cada uno de ellos, esta
dividido en una gran cantidad de rganos de acuerdo con lo
establecido en las Leyes respectivas.
El Articulo arriba descrito, seala que el Estado con
todas las funciones y facultades que tiene, desde el mismo
momento en que crea la norma es el primero que se obliga a
cumplirla, lo que indica que el Estado est tan obligado como
los ciudadanos a cumplir las normas, es decir, la Constitucin
y la Ley o lo que es lo mismo, el Estado de Derecho, pues, si
se quebranta este principio no habra estado de derecho, con
lo que se puede decir, que el rasgo que mejor tipifica y
caracteriza al Estado de Derecho, es la sujecin de todos sus
actos a la Ley, asegurndose as, el imperio de
sta. El paradigma del orden constitucional que rige el Estado
Social de Derecho, ayuda a comprender que el ejercicio del
Poder Pblico debe ser practicado conforme a los estrictos
principios y normas derivadas del imperio de la Ley, no
existiendo por tanto, actividad pblica o funcionario que tenga
plena libertadpara ejercer sus funciones, las cuales se hallan
debidamente regladas en las normativas respectivas.
Hecho y Acto Jurdico
Todo suceso o acontecimiento, ya sea producido por la
naturaleza o por el hombre son hechos; en el primer caso sern
hechos naturales (la lluvia, el terremoto, el eclipse), en el
segundo, sern hechos humanos (pintar una casa, tomar un
medio de transporte, conducir un automvil), los cuales
pueden no tener ninguna consecuencia jurdica, y en ese caso
se denominan Hechos Simples, sin embargo, cuando
producen ese tipo de efectos, por crear, modificar o extinguir
un derecho, toman el nombre de Hechos Jurdicos, en cuyo
caso se trata de hechos como fuente de derecho y no de un
hecho como objeto de prestacin.
Todos los hechos humanos voluntarios, se
llaman Actos, los cualespueden ser lcitos o ilcitos, segn
sean o no realizados de acuerdo a la Ley; cuando una persona
realiza un hecho voluntario lcito, que tiene por finalidad
crear, modificar, conservar, transferir o extinguir algn
derecho, como finalidad inmediata, se dice que se trata de
un Acto Jurdico. Entre HechoJurdico y Acto Jurdico existe
una relacin de gnero a especie, por cuanto todo acto jurdico
es un hecho jurdico pero no todo hecho jurdico es un acto
jurdico, ya que el primero de estos comprende, adems de los
actos jurdicos, a los actos meramente lcitos, a los actos
ilcitos, a los actos involuntarios, sean estos conformes o
contrarios con el ordenamiento jurdico, y tambin a los
hechos naturales o externos que inciden en la vida de relacin
social del ser humano; mientras que el segundo, es el acto
humano, lcito, con manifestacin de voluntad destinada a
crear, regular, modificar o extinguir relaciones jurdicas.
El acto jurdico da vida a una regulacin de intereses;
est destinado a tener una eficacia constitutiva o modificativa
o extintiva de relaciones jurdicas y presenta los siguientes
caracteres: 1) Es un hecho o acto humano; 2) Es un acto
voluntario; 3) Es un acto lcito; 4) Tiene por fin inmediato
producir efectos jurdicos. En toda norma que regula un acto
jurdico se encuentra previsto hipotticamente un supuesto de
hecho complejo integrado por un comportamiento humano
(accin u omisin), voluntario, lcito, y que el agente haya
querido el acto y haya querido sus efectos, a este supuesto la
norma le atribuye, mediante un vnculo de deber ser, el efecto
consistente en crear una relacin jurdica o en regularla,
modificarla o extinguirla; la sola voluntariedad del acto no es
suficiente, como sucede en los actos meramente lcitos, para
que se produzca el efecto jurdico, sino es innecesario que el
sujeto haya querido tambin los efectos del acto. La
manifestacin sea como simple declaracin o como
comportamiento tiene carcter preceptivo, esto es, no es una
simple revelacin de la voluntad psicolgica, sino que
 mediante ella se dictan reglas de conducta para s mismo y
para los dems.
Hecho y Acto de la Administracin (Actividad de la
Administracin)
A fines de dotar de contenido a la funcin administrativa,
es necesario definir cules son las actividades que la
Administracin Pblica desempea en mrito a dicha funcin,
dado que la misma no es en absoluto homognea. En este
sentido, las actividades funciones de la Administracin
Pblica deben configurarse como obligaciones, al amparo del
principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de
cada uno de los entes que la conforman; asimismo, ninguna
de dichas actividades puede considerarse propia de la funcin
de cada uno de los poderes pblicos:
1) Actividad de Polica: Que implica la obligacin de la
Administracin de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad
y el orden, a fin de obtener la adecuacin del comportamiento
particular al inters pblico, restringiendo la libertad o ciertos
derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de
los mismos, ello si se toma en cuenta que por la naturaleza de
su funcin la Administracin est autorizada a limitar ciertos
derechos o intereses de los particulares, siendo en uso de esta
actividad limitativa que la Administracin Pblica puede
otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los
particulares desempeen determinadas actividades.
2) Actividad Prestacional: Referida al manejo de los servicios
pblicos; en general, se entiende por servicio pblico aquel
cuya prestacin debe necesariamente asegurarse, por ser la
misma de inters pblico o inters comn, es decir, un servicio
pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y
 concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades
primordiales de la comunidad.
3) Actividad de Fomento: Consistente en la realizacin de
determinadas acciones por parte de la Administracin a fines
de promover o estimular la realizacin de ciertas actividades
por parte de los particulares, las cuales son consideradas de
inters pblico. Esta actividad, es desempeada
fundamentalmente a travs de las subvenciones y los
subsidios.
4) Actividad Normativa: La cual radica en la emisin de normas
jurdicas de rango secundario, denominadas en forma
genrica Reglamentos, los mismos que en principio sirven
para complementar o hacer operativas las Leyes, y que
incluyen los llamados reglamentos autnomos, los mismos
que no requieren de una Ley a la cual reglamentar. Es
necesario sealar que esta funcin no implica una intromisin
en la funcin legislativa otorgada originariamente a la
Asamblea Nacional, puesto que la actividad normativa de la
Administracin siempre va a implicar la emisin de normas
de rango inferior a la Ley y subordinadas a sta.
5) Actividad Sancionadora: Goza actualmente de especial
singularidad, puesto que permite a la Administracin
sancionar a los particulares por la comisin de determinadas
infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de
delitos. Esta actividad de la Administracin, posee ciertos
principios que tienen por finalidad proteger al particular de
posibles actos arbitrarios; asimismo, esta actividad no implica
imparticin de justicia, toda vez que la Administracin no
penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad.
6) Actividad Cuasijurisdiccional: A travs de la cual la
Administracin Pblica se encarga de resolver controversias
entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a
travs del empleo de determinados procedimientos
administrativos.
En muchas oportunidades la actividad de la
Administracin exige una operacin material de carcter
administrativo que sirve para la ejecucin de un determinado
acto; esta ejecucin material, comporta un Hecho
Administrativo,constituido por aquellos aquellos fenmenos,
acontecimientos o situaciones que se producen
independientemente de la voluntad de la Administracin, pero
que producen o no efectos jurdicos respecto de ella; los
hechos administrativos son realizados por la Administracin
con objeto de obtener un determinado resultado, en algunos
supuestos, los hechos administrativos traen apareados para la
Administracin resultados que no han tenido a la vista cuando
se realiz.
Se dice entonces que el Hecho de la Administracin, es
un comportamiento, dentro del cual se incluyen los Hechos
No Jurdicos, como todas las actuaciones materiales de la
Administracin y los Hechos Jurdicos,que producen
determinados efectos jurdicos; a diferencia de los Actos de la
Administracin, los cuales implican una declaracin de
voluntad que puede o no producir efectos jurdicos directos,
distinguindose as los Actos No Jurdicos, que son aquellas
decisiones de la Administracin que no producen efecto
jurdico alguno y los Actos Jurdicos, como las decisiones o
declaraciones que producen un efecto jurdico, esto es, que
producen el nacimiento, modificacin o extincin de un
derecho o un deber; siendo en esta ltima clasificacin donde
surgen los Actos Administrativos, como toda declaracin
unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la Funcin
Administrativa que produce efectos jurdicos individuales de
forma inmediata.

El Acto Administrativo

Dos concepciones gravitan en torno a la idea de Acto

Administrativo, la primera de ellas de origen francs, la cual
parte del dogma de que la Administracin no poda ser
juzgada (juzgar a la administracin es administrar) y como
sucedneo, entonces, se enjuician sus actos a travs de una
jurisdiccin, la contencioso administrativa, que es sobre todo
revisora y que acta en consecuencia a posteriori. Esa
corriente francesa se complementa con las nociones de
Duguit, que pretendi construir actos propios de cada uno de
los poderes del Estado, viniendo a ser el acto administrativo
el producto particular del Ejecutivo; sin embargo, esta
concepcin, hoy en da no es de recibo, pues, en primer lugar,
la progresiva subjetivizacin del contencioso administrativo
ha aumentado los poderes del juez y ya no es posible decir que
juzgar a la Administracin sea administrar, sino que se trata
de su sujecin a verdaderos tribunales y de una construccin
del procedimiento mucho ms semejante al de Derecho
comn: un torneo de patrimonios antes que un juicio al acto.

Por su parte, desde Alemania (Mayer) se vea el acto

administrativo como paralelo de la sentencia judicial, dotado
por tanto de Ejecutividad y Ejecutoriedad, reservando por
tanto esa categorizacin a los actos que podan llevarse a la
prctica sin homologacin judicial. Esta tesis restringe
indebidamente el catlogo de los actos administrativos, pues
es un hecho que muchos de stos no requieren de ejecucin;
sin embargo, esta concepcin parajudicial del acto
administrativo ha tenido una importancia difcil de exagerar,
pues no cabe duda de que la concepcin doctrinaria de los
elementos y de la funcionalidad de los actos simplemente ha
recibido y modelado la teora de la sentencia para explicar los
actos administrativos, como se ver a lo largo de este trabajo.
Otra aspiracin doctrinal ha sido muy influyente en la idea del
acto administrativo: la pretensin de hacer de esos actos el
ncleo del Derecho Administrativo, una suerte de institucin
germinal y generativa de toda la estructura de dicho Derecho.
Esa pretensin es a todas luces exagerada, pues el acto
administrativo es una institucin ms del Derecho
Administrativo, y no la nica, aprecindose aqu la juventud
de ese Derecho que, como todo Derecho primitivo hace de una
categora de actos el objeto de su arte (acto de comercio,
obligacin jurdica, entre otros) antes de evolucionar hacia
estadios donde el centro de la disciplina es la personalidad de
sus sujetos, como ha venido pasando con el propio Derecho
Administrativo desde las premonitorias palabras de Hauriou a
principios del siglo XX.
Siendo el acto administrativo todo acto jurdico dictado
por la Administracin y sometido al Derecho Administrativo,
se distingue entonces de la actividad material de la
Administracin, de su sistema contractual, de los actos de los
administrados y de aquellos actos de la Administracin
sometidos a otros Derechos, en consecuencia, una vez
establecida esa frontera del concepto de acto administrativo,
Garcia De Enterria, lo define en los siguientes trminos: Acto
administrativo es toda declaracin de voluntad, de juicio, de
conocimiento o deseo realizada por la Administracin en
ejercicio de una potestad administrativa. Esta definicin
puede ser descompuesta en algunas notas, en primer lugar, el
acto administrativo es cualquier declaracin de la
Administracin y no slo aquellas de voluntad que alteren una
situacin jurdica, luego, debe emanar de una Administracin
Pblica y no de los particulares, y en tercer lugar, proviene de
una potestad administrativa, concepto tcnico que asegura el
respeto al Principio de Legalidad.
Elementos del Acto Administrativo
 Elementos Subjetivos
En ellos se distinguen un sujeto activo y un sujeto pasivo,
siendo el primero de ellos la Administracin Pblica que
acta a travs de rganos, que tienen como titulares a personas
fsicas (funcionarios o personal al servicio de las
Administraciones); mientras que en los segundos, se
encuentran losInteresados, es decir, aquellos que reciben los
efectos, favorables o perjudiciales, del Acto Administrativo;
sin embargo, no siempre es el interesado el sujeto pasivo; as
cuando la Administracin aparece como demandada por el
particular ante los Tribunales su postura es de sujeto pasivo.
Para que exista Acto Administrativo debe emanar de
un Organo de la Administracin, en ejercicio de una
competencia atribuida por el ordenamiento jurdico, en este
sentido, los actos administrativos que dicten las
Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia de
 interesado, se producirn por el rgano competente,
ajustndose al procedimiento establecido. La Competencia es
la medida de la potestad atribuida a cada rgano y vendr
siempre establecida por una norma, la misma se distribuye
entre los rganos que integran la Administracin, atribuyendo
a cada uno de ellos una determinada esfera de actuacin, o un
marco de competencia; ordinariamente las competencias son
establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que
los funcionarios que tienen el mismo empleo tienen las
mismas competencias, sin embargo, el fundamento de la
competencia de cada rgano, de su aptitud para dictar actos
administrativos, radica en la existencia de una Potestad
Administrativa de la que aquellos actos son su manifestacin;
la extensin de la competencia a los titulares de los rganos
se mide en funcin de:
1) Territorio: Lo cual supone que un rgano slo acta
vlidamente en un determinado territorio, para lo cual se
establecen las oportunas divisiones o circunscripciones.
2) Materia: Se refiere a la asignacin a cada rgano de un
conjunto de asuntos delimitados, sobre los que solamente l
ser competente
3) Jerarquia: Esos asuntos se reparten, lo que lleva,
generalmente, a atribuir los asuntos ms importantes a los
rganos superiores y los de menor importancia a los rganos
inferiores, no pudiendo los inferiores invadir la esfera de
competencia de los superiores.
Si una disposicin atribuye competencia a una
Administracin sin especificar el rgano, se entiende que la
facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a
los inferiores (siempre que sean competentes por razn de la
materia y del territorio) y de existir varios, al superior
jerrquico comn; en este sentido, el rgano que se considere
incompetente para resolver un asunto remitir directamente
las actuaciones al rgano que considere competente, si ste
pertenece a la misma Administracin. Tambin los
interesados podrn dirigirse al rgano que consideran
incompetente, para que decline su actuacin, o al rgano
competente para que requiera de inhibicin al que est
actuando.
Elementos Objetivos
La estructura del Acto Administrativo presenta algunos
elementos que le dan sustantividad. Son el presupuesto de
hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de un aparato
montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la
efectividad del principio de legalidad en el desenvolvimiento
de las potestades de la Administracin. Como veremos al
hablar de los motivos, el presupuesto de hecho desencadena
la actividad administrativa segn la Ley, que debe dirigirse al
fin que la misma Ley impone, de manera efectiva (causa),
todo lo cual se expresa en los motivos.
Presupuesto de Hecho
Se trata de una situacin material que vienen a ser el
supuesto de hecho de la norma atributiva de la potestad que se
ejerce; son hechos, comprobables mediante la experiencia, y
que se encuentran previstos como el supuesto de hecho de una
norma concreta. Siguiendo la dogmtica procesal, la
determinacin del supuesto de hecho supone un doble
ejercicio, en primer lugar, la constatacin de los hechos en su
facticidad, en el mero suceder, y luego en segundo lugar la
calificacin de esos hechos a los efectos de su subsuncin en
el supuesto de hecho de la norma.
 As, el intercambio de voluntades sobre cosa y precio
(constatacin de hecho) se califica como contrato de venta, y
ser normalmente ese hecho calificado el que servir para
encuadrarse en el supuesto de hecho de la norma. Ntese que
la calificacin es ya una operacin jurdica, que como tal
puede ser controlada por el juez si se trata de una calificacin
reglada. En ese sentido, la calificacin es una cuestin de
derecho, patrimonio de juez, salvo que del examen de la
potestad de que se trate se deduzca que la operacin de
calificar los hechos corresponda a una potestad discrecional,
como es el caso paradigmtico del concepto inters pblico.
El presupuesto de hecho puede consistir en una situacin
material fcilmente objetivable, cuya subsuncin en la norma
no requiere de mayores esfuerzos tcnicos o hermenuticos.
La potestad de nombrar a una funcionario en un cargo
determinado exige que est vacante, lo que es sencillo de
determinar; sin embargo, tambin es posible que el supuesto
de hecho consista en una expresin abstracta o ambigua, que
exija determinadas operaciones para su concrecin y claridad.
Antes de entender que esa abstraccin o ambigedad otorgan
discrecionalidad a la Administracin pata determinar el
hecho, debe examinarse se halla ms bien ante un Concepto
Jurdico Indeterminado, caso en el cual no existira esa
discrecionalidad. De hecho, buena parte de las potestades que
tradicionalmente se consideraban discrecionales
sencillamente presentaban un concepto jurdico
indeterminado cuya concrecin es una operacin reglada,
controlable por el juez.
 La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados es
patrimonio del Derecho comn, y es perfectamente aplicable
a los actos administrativos. Si la Ley usa trminos abstractos,
como justiprecio, urgencia, emergencia, su concrecin no
habilita a la Administracin a decidir libremente si ocurre o
no en la realidad, se trata de conceptos abstractos en la norma,
pero que pueden concretarse perfectamente en los hechos de
modo que slo en determinados casos se da o no se da el
concepto en la realidad; mientras en el caso de un supuesto de
hecho fcilmente objetivable la Administracin procede
sencillamente a su constatacin en la realidad, en el caso de
los conceptos jurdicos indeterminados la abstraccin de la
norma requiere de diligencias prcticas o interpretativas para
determinar su realidad fctica, pero slo existe una solucin
justa, conforme a Derecho, en la concrecin de ese concepto
jurdico indeterminado.
Normalmente se entiende que el principio de separacin
de poderes es principalmente una salvaguarda de la autonoma
judicial, y sobre esa base se ha expresado la mayora de la
literatura. Sin embargo, es necesario recordar tambin que el
principio, consagrado en el Artculo 136. CRBV, funciona en
ambos sentidos. Existen no slo zonas exclusivas de la
competencia de los tribunales, sino tambin mbitos donde la
Administracin posee potestades propias cuyo ejercicio le
corresponde sin interferencias, no slo existe una autonoma
judicial, sino tambin una autonoma administrativa, como
corolario de la separacin de poderes. Ntese que la propia
Constitucin otorga potestades directamente a la
Administracin. En otras palabras, que existe un mbito
constitucionalmente asignado al Ejecutivo que es corolario de
la separacin de poderes, y que excede a la mera
discrecionalidad administrativa, otorgada por la Ley.
Finalidad
El Artculo 12. LOPA, parece dirigirse exclusivamente a
reglamentar las potestades discrecionales de la
Administracin, sin embargo, es obvio que es aplicable a
todas las potestades administrativas, inclusive las regladas,
por argumento a fortiori. As, todas las potestades
administrativas tienen que mantener la debida
proporcionalidad y adecuacin (...) con los fines de la norma,
construyndose as el elemento fin de los actos
administrativos, que consiste en el objetivo a perseguir en el
desenvolvimiento de la potestad que se resuelve en el Acto
Administrativo de que se trate. Cada norma tiene una causa
final a la que apunta, como la recaudacin de tributos a
subvenir a las necesidades fiscales y no, por ejemplo, a
aterrorizar a los ciudadanos. De all que el fin de la norma
debe ser servido por el Acto Administrativo en todo caso, sin
que quepa apartarse de l aun apuntando a otro fin pblico.
Causa
La causa de los actos administrativos es la efectividad del
servicio que el acto presta al fin normativo, en otras palabras,
si el acto logra obtener el fin que la norma prescribe. En los
Actos Administrativos su finalidad est siempre contenida en
la Ley, sin que pueda la Administracin interponer otras
distintos; la causa de los actos administrativos, el servicio del
acto a su finalidad, sera entonces siempre
nominada. Ciertamente, no se ve como una nocin que
pretende fundar la validez de un acto jurdico, en este caso la
obligacin, en un estado de voluntad que se basa en la
conducta de otro, puede ser utilizada para explicar el
mecanismo de un acto que, como el administrativo,
precisamente no requiere de ninguna voluntad ajena para
imponerse pues se basa en la potestad de la Administracin.
De all que el slo empleo de la palabra causa para describir
un elemento del Acto Administrativo sea por lo menos
peligrosa al prestarse a multitud de equvocos, pues como
puede verse la misma gnesis y desarrollo de la causa en su
origen privado nada tiene que ver con los actos unilaterales
como el administrativo.
As que la intencin de Hariou sigue imponindose, pues
hablar de causa de los actos administrativos es falso e intil,
porque estos son declaraciones de voluntad en el sentido
alemn de la expresin y por lo tanto deriva su fuerza
obligatoria del ordenamiento y no de la existencia de
cualesquiera voluntades ajenas. Sin embargo, fue el propio
Consejo de Estado Francs quien desarroll una de las
llamadas aperturas del contencioso sobre la pretendida base
de la causa: la Desviacin de Poder, pero por su misma
definicin se aprecia que el significado clsico de causa en el
Derecho Privado muy poco tiene que ver con esta apertura: La
desviacin de poder es la bsqueda por la Administracin de
fines distintos a los que el ordenamiento otorga a la potestad
de la que dimana el Acto Administrativo, y esa voluntad
desviada, dice Hariou, solo puede buscarse en el mismo acto,
y no en voluntades ajenas.
En conclusin, el elemento causa de los actos
administrativos no existe: es falso e intil, pues todos sus
efectos prcticos, inclusive la desviacin de poder, se explica
en realidad en base al fin de la potestad de la que dimanan los
actos, y este fin, a su vez, es completamente distinto de la
causa final del Derecho Privado, pues no reside en voluntades
ajenas sino en la adecuacin del acto a ese fin normativo. As
parece reconocerlo la jurisprudencia, que cuando habla de
Desviacin de Poder se refiere siempre al fin del Acto
Administrativo, como inters objetivo previsto en la norma
que le da base, y no hace exmenes acerca de voluntades de
terceros ni siquiera, en la mayora de los casos, utiliza la
expresin causa.
As, cuando se utiliza el procedimiento disciplinario para
la venganza personal se desva el acto de sus fines, la
revocatoria de la creacin de una universidad experimental sin
previa evaluacin de su desempeo incumple los fines
experimentales de esas universidades; el uso de
procedimientos disciplinarios para remover un funcionario
pero cuando las razones son de idoneidad constituye una
desviacin de poder.
Motivos
El derecho Privado ignora los motivos subjetivos de las
partes para actuar, protege los pactos e intercambios con
abstraccin de la motivacin concreta de los sujetos, para
garantizar el trfico jurdico. La situacin de la
Administracin es muy distinta, su vida es siempre ajustada a
Derecho, con lo cual no puede tener motivos distintos a los
permitidos por el ordenamiento, pues incluso en el caso de las
potestades discrecionales esa discrecin viene otorgada por el
propio ordenamiento.
As, los motivos que tiene la Administracin para actuar
deben ser en todo conforme con el derecho, y de esa manera
se concreta todo el esquema propuesto. Los motivos deben
expresar la realidad en la prctica del supuesto de hecho
normativo y que desencadena el ejercicio de la potestad,
revelan el servicio al fin propio de la potestad, cuya
efectividad es la causa del acto en que se resuelve ese
ejercicio. De all que el control de los motivos, mediante el
examen de la motivacin, como se ver, permite calibrar el
cumplimiento de todos estos requisitos presupuesto de hecho,
fin y causa.
Elementos Formales
La estructura del Acto Administrativo presenta algunos
elementos que le dan sustantividad. Son el presupuesto de
hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de un aparato
montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la
efectividad del principio de legalidad en el desenvolvimiento
de las potestades de la Administracin. Como veremos al
hablar de los motivos, el presupuesto de hecho desencadena
la actividad administrativa segn la Ley, que debe dirigirse al
fin que la misma Ley impone, de manera efectiva (causa),
todo lo cual se expresa en los motivos.
Procedimiento
Merkl, dej claro que toda actividad estatal deba
procesalizarse, y no solo la judicial. As nace la idea de un
procedimiento administrativo, afn al judicial y que es uno de
los elementos de produccin de los actos administrativos. El
procedimiento administrativo regula la actividad de la
Administracin para fijar el supuesto de hecho que
desencadenar la aplicacin de la norma, permitiendo
igualmente la participacin de una pluralidad de sujetos
administrativos: Las distintas Administraciones Pblicas
involucradas en la emisin del acto, sobre todo, permite la
actividad de las partes, es decir, de los administrados sobre los
cuales recaern los efectos del acto. El rgimen positivo del
procedimiento administrativo se encuentra en losArtculos 47
y Siguientes de la LOPA.
Forma
En principio, la forma escrita es la normal de los actos
administrativos, y su contenido se encuentra disciplinado en
el Artculo 18. LOPA.
Motivacion
Es la exposicin de los motivos, de acuerdo con
el Artculo 9. LOPA,los actos administrativos de carcter
particular debern ser motivados, excepto los de simple
trmite o salvo disposicin expresa de la Ley. A tal efecto,
debern hacer referencia a los hechos y a los fundamentos
legales del acto; en este sentido, se trata de razonar sobre la
base de la norma el que los hechos fijados se subsumen en el
correspondiente supuesto de hecho.

Clasificacin de los Actos Administrativos

Segn Sus Efectos
Se clasifican en Actos Administrativos de Efectos
Generales y deEfectos Particulares. Segn el Carcter
Normativo o No Normativo de los Actos Administrativos,
estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de
efectos particulares, pudiendo decirse, que la LOPA, acoge
una primera forma de clasificacin de los actos
administrativos segn sus efectos, en el sentido de que
clasifica los Actos Administrativos en Actos Normativos (de
efectos generales) y en No Normativos (de efectos
particulares). Esta es la clasificacin que de acuerdo a lo
establecido en la extinta Corte Suprema de Justicia, permite
distinguir los Actos Administrativos, siendo los Actos
Administrativos de Efectos Generales, aquellos de contenido
normativo, es decir, que crean normas que integran el
Ordenamiento Jurdico; en cambio losActos Administrativos
de Efectos Particulares, son aquellos que contienen una
decisin no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a
muchos sujetos de derecho. La LOPA, identifica los actos de
efectos generales, con los que califica en el Artculo 13 como
"actos o disposiciones administrativas de carcter general" y
los actos de efectos particulares a los que la misma norma
califica como actos administrativos "de carcter particular".
Segn Sus Destinatarios
Se clasifican en Actos
Administrativos Generales e Individuales, siendo los
primeros aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de
derecho, sea formado por un nmero indeterminado de
personas o un nmero determinado; en cambio, los segundos,
son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho, el cual
es, de acuerdo a la clasificacin anterior un Acto de Efectos
Particulares. Esta distincin se presume acogida en
el Artculo 72 de la LOPA, al exigirse que tambin sean
publicados en la Gaceta Oficial, aquellos actos que interesen
a un nmero indeterminado de personas, que no sean Actos
Normativos o Actos de Carcter General.
Segn Su Contenido
Se clasifican en Actos Definitivos y Actos de
Trmite, pudiendo distinguirse el acto que pone fin al asunto
administrativo, en cuyo caso sera un Acto Definitivo, de
aquel acto que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino
que, en general, tiene carcter preparatorio, el cual se
denominaActo de Tramite; esta clasificacin de los actos
administrativos segn el contenido, se deduce de los Artculos
9, 62 y 85 de la LOPA. Otra distincin que la Ley prev
respecto de los actos administrativos y que tambin se refiere
a su contenido, es la que se refiere a los Actos Creadores de
Derechos Subjetivos y/o Intereses Personales y
Legtimos, regulados en los Artculos 19, Ordinal 2 y 82 de la
LOPA, y los Actos No Creadores de Derechos Subjetivos y/o
Intereses Personales y Legtimos, tambin regulado en esos
mismos Artculos 19, Ordinal 2 y 82 de la LOPA; asimismo,
la Ley establece la posibilidad de que se trate de Actos
Establecedores de Obligaciones, y as se los regula en
el Artculo 70 de la LOPA.
Segn Su Manifestacin de Voluntad
La manifestacin de voluntad que produce el acto,
conforme al Artculo 18, debe ser expresa y formal,
conteniendo una serie de requisitos que deben manifestarse
por escrito, por tanto, el Acto Administrativo que regula la
LOPA, en principio, es un Acto Expreso, no obstante, la Ley
prev una declaracin o Acto Tcito, derivado del Silencio
Administrativo, as se establece expresamente en el Artculo
4 de la LOPA, cuando se prev que en los casos en los cuales
un rgano de la Administracin Pblica no resolviera un
asunto o un recurso dentro de los lapsos que prev la misma
Ley, se considera que ha resuelto negativamente pudiendo el
interesado intentar el recurso inmediato siguiente.
Segn Su Impugnabilidad
Otra clasificacin de los actos, se refiere a la
impugnabilidad o no de los mismos, y as se distingue el Acto
No Firme, que an puede ser impugnado, sea por va
administrativa (recursos administrativos), o por va
contencioso-administrativa, en cambio, el Acto Firme, es el
acto que ya no puede ser impugnado por las vas ordinarias de
recurso, y sobre el cual el nico recurso que cabe, es
el Recurso de Revisin. En ese sentido, el Articulo 97 de la
LOPA, al regular el Recurso de Revisin, seala que ste slo
procede contra los actos firmes, es decir, contra los que no
fueron impugnados en su oportunidad, y que vencidos los
lapsos de impugnacin, son Actos Administrativos
Inimpugnables.
Segn Su Ejecucin
Otra clasificacin de los actos, se refiere a la ejecucin o
no de los mismos, y as se distingue el Acto Material de
Ejecucin, regulado en elArtculo 78 de la LOPA, en efecto,
se habla de Actos Materiales de Ejecucin que puedan
menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los
cuales no pueden realizarse sin que exista previamente un
Acto Administrativo que sirva de fundamento a dichos actos
materiales. Puede decirse en este sentido, que el Acto
Material de Ejecucin previsto en el Articulo 78, se identifica
con el Acto de Ejecucin que regula el Artculo 8 de la LOPA.