CAPITULO QUINTO EL SISTEMA INTERNACIONAL 1.- Coneepto En el mundo (y el universo conocido) los elementos se encuentran en conexién y revelan a través de la misma, una determinada estruc- tura. Esta caracterizacién lleva a definir un sistema como un conjunto de elementos en interaccién que manifiestan una cierta organizacién (Braillard, 1977) La teoria general de los sistemas busca lograr la unidad de la cien- cia, mostrando leyes vilidas para los diferentes sistemas y la uniformi- dad estructural entre los diferentes niveles de la realidad (Bertalanffy, 1976). Para la comprensién del funcionamiento de un sistema deben considerarse cuatto aspectos fundamentales que estin presentes en cualquiera de ellos: + Esti constituido por elementos; + Los veles) + Estos elementos y sus relaciones forman un todo; + Esta totalidad manifiesta una organizacién. mos estén interrelacionados (miiltiples relaciones y ni- Hay alguna base para una teorfa general de los distintos sistemas cexistentes en el planeta? Si bien el mismo Bertalanffy planteé las difi- imAPROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES. cultades précticas derivadas de la aplicacién de la teorfa, por fas limi- taciones propias en la apreciacién de la compiejidad, la introduccién de la Teoria General de Sistemas esboz6 las bases de un nuevo para- digma para el andlisis de los fendmenos por parte de los cientificos!. Las respuestas a esa pregunta fundamental han comenzado a ser di- lucidadas desde la fisica y la biologia en las tiltimas décadas. Diversos autores han sugerido algunas bases para aproximarse de otra manera y con otra visién al universo, al planeta y al hombre (Capra, 1998, 1999; Maturana- Varela, 1973; Maturana, 1976; Lazlo, 1997). Los avances cientificos en Biologia y Fisica, ademés de cuestionar el paradigma existente en la ciencia, confrontan al hombre con deter- minadas verdades y valores sobre los cuales sustentaba su existencia, De esta manera, la ciencia y no los cientificos como actores, con de- terminado peso en la decisidn o en la generacién de conciencia sobre algunos temas, est4 coadyuvando a fa expansién de la conciencia del hombre. La expansién de la conciencia del hombre lo lleva a umbra- les desconocidos en la historia y lo posiciona para encarar una nueva etapa desde un plano de sincretismo material-espiricual. El andlisis sistémico en Relaciones Internacionales tiene dos carac- teristicas: el de que se trata de un sistema social por lo que el actor, ast como el observador (y analista) también forman parte y construyen el mismo, con la consecuente responsabilidad del hombre; y_el de que debido a la inmensidad del campo de anilisis y a su complejidad, es pasible de ser estudiado por los analistas a partir de los subsistemas, ya sea geogrificos, como funcionales (Smouts ~ Battistella -Venesson, 2003). La eleccién del nivel de analisis del tema internacional y del subsistema como objeto especifico, son componentes del marco teérico — conceptual. En ese sentido, la opcién por analizar los sub- sistemas comercial y financiero por parte de la corriente tebrica de la 1 Sibicn la Teoria de Sistemas tuvo efectos en las distineas ciencias,incluyende las sociales, en el exbozo y profundizacin de disinas torias (organiacién, dessin, ent otras) (Luhmann, 1997, 1998), los avaneesen Fisica y Biologia fueron los que tocaron algunos Puntos sensblesen a visién del hombre sobre su ién con el universo. sI-LINCOLN BIZZ0ZERO. interdependencia marcé diferencias en relacién a los estudios estraté- gico — militares en los afios setenta del siglo XX. Una aproximacién analitica al sistema internacional posibilita identificar las interacciones entre los distintos actores, las cuales obe- decen a determinadas légicas y son regulares y predecibles en el tiem- po, por lo que un cambio afecta necesariamente a los dems actores, en la medida que se ajustan a determinadas previsiones, en un marco de racionalidad limitada. Esta posibilidad analitica de visualizar el funcionamiento del sistema de acuerdo a determinadas légicas de los actores nos remite al elemento ordenador del sistema. Desde la perspectiva disciplinaria de las Relaciones Internaciona- les, se puede abordar el sistema internacional tomando como base el ordenador u ordenadores del mismo, la configuracién estructural de los Estados, la determinacién que plantea el desarrollo del mado de produccién y sobre todo las contradicciones que se generan histé- ricamente, o finalmente investigando el propio funcionamiento del proceso. Las perspectivas y los anilisis se entroncan y sugicren dife- rentes salidas de acuerdo a la corriente de la cual surjan. De ahi que las referencias sistémicas puedan tener un corte realista, neo-realista, marxista, estructuralista o constructivista. Morton Kaplan planted una tipologfa de sistemas a partir de los estudios histéricos y una evolucién posible del sistema internacional (Kaplan, 1957, 1979). Lo que interesa en términos histéricos, para contextualizar la etapa actual del sistema internacional, es la catego- rizacién del sistema de equilibrio de poder, que rigid durante varios siglos en Europa, y el pasaje a un sistema bipolar, que caracterizé y configuré la mayor parte del siglo XX. Las caracteristicas de ambos sistemas y el comportamiento de los actores posibilitan una compren- sién de la transicién histérica y un marco de interpretacién adecuado de la fase actual que se esta procesando en el sistema internacional”. 2 Un anilisis de una etapa histérica del sistema internacional implica iavestigar y con- textualizar los inicios de la misma, Esto quiere decir que una etapa no comienza con un 173APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES. El sistema de equilibrio de poder manifesté las siguientes caracte- risticas en su expresién hist6rica: * Los actores fueron solamente nacionales * Los objetivos se orientaron hacia el incremento de seguridad * Las armas fueron convencionales (no nucleares) * El crecimiento de la productividad no fue predecible, lo cual trajo incertidumbre * Cinco actores nacionales esenci dia traer inestabilidad * Disposicién a las alianzas para obtener objetivos * Una sola frontera de cada actor esencial con fos otros actores esenciales. les como minimo. Menos po- Por otra parte, el sistema bipolar expresd las siguientes caracteri ticas: * Actores nacionales e internacionales. + Existencia de dos bloques encabezados por un actor nacional + Hubo pocas posibilidades de actores nacionales no comprome- tidos en los bloques (flexibilidad o rigider del sistema) + Bloques jerarquizados rigidamente (salvo en sistema flexible) + Mayor © menor cooperacién entre bloques + Tensién mayor o menor de acuerdo a la cooperacién y posible Lo importante de plantear las caracteristicas de ambos sistemas s que los contextos condicionaron las miradas nacionales diferente- acontecimiento que lo cataliza, como puede ser et caso de la caida del Muro de Berlin, sino que necesarae ineludiblemente se insertaen un sistema mundial con determinados ppanimetros de funcionamiento y posibilita comprender sus origenes, condicionantes y perspectivas. Esta perspectiva analitica para comprender el origen de una etapa histérica ‘del sistema internacional es desarollada por autores de, diversas corrientes teéricas. Sin ‘embargo algunas ponen un mayor énfasis explicativo en esta direccién, como es el caso del neo-estructuralismo latinoamericano (Ferter, 1999; Bernal-Meza ~ Massera, 2008), a los efectos de echat luz sobre el caricterhistrico de la evolucién del sistema y su impacto cn Ia estructura del mismo. 174LINCOLN BIZZOZERO mente. De ahi la comprensién de la intertelacién existente entre la evolucién del sistema internacional, los principios que lo sustentan y las interacciones entre los actores. Es por eso que los comportamientos nacionales aunque puedan haber estado justificados en determinados principios similares — hayan sido diferentes y se hayan expresado y canalizado con otras perspectivas. Desde la caida del muro de Berlin, uno de los temas claves plan- teados para la disciplina se refiere a la tipificacién det sistema inter- nacional actual. Este debate nos lleva a interrogarnos y a comprender el concepto de orden en el sistema internacional y a plantear el tema del cambio/continuidad en las relaciones internacionales en funcin del eje ordenador. Por otra parte, se plantean cuestiones sensibles referidas al impac- to de la mundializacién/globalizacién en el sistema internacional, las cuales se trasuntan en algunas de las prioridades de la agenda interna: cional, Finalmente, el ordenamiento y prioridades de los asuntos que se expresan en la agenda internacional posibilitan una fotografia de los procesos y tendencias del sistema. 2.- Debates actuales sobre la caracterizacién del sistema interna- cional En Ia actualidad los debates del sistema internacional —que es el nivel de anilisis mas abstracto y elevado en que puede situarse un ob- servador cientifico — se plantean sobre ef orden y las caracteristicas de su evolucién, la cantidad de polos de poder, el impacto del con- dicionante estructural, la homogeneidad 0 heterogeneidad de! mis mo, la determinacién del sistema capitalista y la interaccién entre la evolucién global en materia de valores y los principios de sustenta- cién tradicionales. Lo que interesa en el funcionamiento del sistema internacional y en la transicién que se est operando, es el impacto 175_APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES - y condicionamiento de esas distintas explicaciones y las variables im- plicitas en las construcciones cotidianas (institucionales, normativas, procedimientos). Un tema de suma importancia en la disciplina atafie al orden in- ternacional: zcémo y quiénes lo definen?; zen base a cuales criterios?; acémo se sustenta?; zc6mo se modifica? Analizar y contescar a estas interrogantes nos vincula al tema del poder y a la construccién del mismo, Por ello los dos conceptos estan intrinsecamente ligados, aun cuando hay que sefialar que no tienen los mismos desarrollos y alean- ces y, por ende, no pueden ser medidos con los mismos criterios. Las interrogantes planteadas pueden ser abordadas a partir de tres concepciones de orden mundial: como configuracién de fuerzas entre las principales unidades de una época; como evolucién del sistema (normativa 0 estructural); 0 por la determinacién en et comporta- miento de los actores. Estas tres aproximaciones estin condicionadas por las corrientes teéricas de referencia de la disciplina: realismo, idea- lismo, constructivismo, estructuralismo y marxismo. Una explicacién es que ef orden internacional representa la confi- guracién de fuerzas entre las principales unidades de una época’. Esta aproximacién avanza, en perspectiva analitica, el condicionamiento estructural del sistema y la importancia del régimen en cada uno de los Estados, De ahi que, el cambio de régimen en una unidad, influen- cia y condiciona al conjunto. Por otra parte, est2 perspectiva analitica, al otorgarle importancia a cada una de las unidades relevantes de una época, plantea también la cuestidn sensible de las orientaciones de politica econémica y social y su incidencia en el conjunto del sistema. De esta forma, si bien Ja estructura que surge de esa configuracién de fuerzas condiciona globalmente el sistema, un cambio de régimen en Para Ball cl orden es un patrin de actividad socal y organizacién que preserva los valo- res y metas humans bisicas (Bull, 2005). 16LINCOLN BIZZOZERO un actor puede provocar una variacién (0 mismo una modificacién, dependiendo del enfoque) en el conjunto del sistema (Aron, 1962). tra aproximacién al orden mundial es por la evolucién del siste- ma en su conjunto. Desde la perspectiva analitica de Kenneth Waltz, cl orden internacional tiene una légica especifica que escapa a las posi- bilidades de eleccién de los Estados, en la medida que la complejidad generada en ese nivel termina imponiendo determinados lineamien- tos (Waltz, 1988). Desde otra perspectiva, que pone énfasis en los acuerdos alcanzados entre los Estados, el orden designa un estado de moderacién entre los actores. Se busca establecer acuerdos para hacer frente a conflictos y avanzar en logros. De acuerdo a Hoffman el or- den mundial es conformado por todos aquellos procesos de negocia- cién y disuasién, de equilibrio de fuerzas y de manejo de los vinculos econdémicos que pueden conducir a ese estado (Hoffmann, 1985). La tercera manera de concebir el orden mundial es a través del anilisis de los cimientos del orden global, que se expresa en el entra- mado de interacciones entre los actores del sistema. En esta aproxi- macién importa el condicionamiento en el comportamiento de los actores y la incidencia que tenga en el funcionamiento del conjunto del sistema. Desde esta perspectiva importa prioritariamente anali- zar el condicionamiento y comportamiento de los actores, los flujos generados y las consecuencias que se derivan de este entramado, que en definitiva refleja un nuevo mapa mundial. En esta perspectiva pue- den encontrarse autores de diversa orientacién teérica, de acuerdo al marco conceptual y metodolégico. De todas formas, ya sea desde una perspectiva marxista, desde el constructivism o bien con un énfasis en el surgimiento y recorridos de la sociedad mundial, el nivel de anilisis parte de los propios actores y no solamente del Estado o del sistema como tal, para definir el concepto de orden internacional. Es claro que el concepto que se tenga sobre el orden delimita los pardmetros para los otros debates que se plantean actualmente sobre 77APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES cl sistema internacional. Sin embargo, desde una perspectiva discipli- naria no puede dejar de sefialarse la importancia que sigue teniendo el Estado en su papel de articulador entre el nivel mundial, interna- ional y regional con el nacional — local. De esta manera, aun cuando se incluya el avance productivo-tecnolégico como determinante en Uiltima instancia 0 propulsor de nuevos flujos, los cambios desde una perspectiva disciplinaria y también desde las ciencias sociales en gene- ral, se canalizan a través del Estado. La explicacién de este punto, que puede parecer dificil, se posibilita a través de la observacién y andl de la complejidad que asumen las miiltiples interacciones del Estado cn los diferentes niveles espaciales considerados (mundial, internacio- nal, regional, y también local). En la caracterizacién del orden internacional actual importa con- siderat y analizar algunos ejes fundamentales que recorren diversos temas y asuntos de la agenda cotidiana. En ese sentido los ejes a tomar en cuentta son: el geoestratégico y su vinculacién con los recursos del planeta (alimentarios y energéticos) y el vinculado con el modelo de desarrollo y la participacién de la sociedad civil. El primer eje lleva ala consideracién del niimero de polos de poder y su vinculacién con los distintos subsistemas y espacios en que se expresan los Estados en el entramado mundial-internacional-regional. El segundo ¢je se remite assiel sistema es homogéneo o heterogénco, a partir de la propuesta de los modelos de desarrollo y de gobernanza que se propulsan desde el Estado en otros ambitos institucionales y regionales. Finalmente, los condicionantes sistémicos que en el presente se remiten a los limites del crecimiento econémico y demogrifico, potencian debates y con- tsaversias sobre el potencial de la cooperacién y las contradicciones estructurales existentes entre los Estados. En cuanto al ntimero de polos de poder, indudablemente el pasaje de una bipolaridad a un poder hegeménico no fue cuestionado a fines del siglo pasado. Sin embargo, con el transcurrir del siglo XXI, las incapacidades de Estados Unidos en liderar el conjunto de subsiste- “178LINCOLN BIZZ0ZERO. mas (econémico, comercial, productivo, entre otros) ha llevado a. una dimensién cooperacién/conflicto y de articulacién multipolar — uni- polar de acuerdo al plano y nivel de andlisis que se considere. El incremento de poder relativo de China en el sistema interna- cional basado en el crecimiento econémico y en avances tecnolégicos aplicados, ha llevado a plantear la configuracién més 0 menos cercana en el tiempo de una nueva bipolaridad en la estructura del sistema (Gipouloux, 2005; Paz — Roett, 2009; Le Cercle Turgot, 2010)*. Por otra parte, la conjuncién de la crisis econémica de los tiltimos afios con las capacidades de algunas potencias emergentes en mantener el crecimiento y afirmar sus recursos de poder en el sistema regional, ha llevado a que se planteen nuevas aproximaciones, acuerdos y alianzas con objetivos vinculados a la ampliacién del club de quienes definen las reglas de juego. Un ejemplo de ello ha sido la iniciativa de consti- tuir el grupo BRIC (Brasil, Rusia, India, China) que en un comienzo representé un bloque econémico inventado por un analista de inver- siones bancarias, de Goldman Sachs, para referirse a los cuatro paises emergentes, que podrian llegar a dominar la economia mundial. La consticucién formal del grupo BRIC en una reunién que se realiz6 en Ekaterimburgo, Rusia, potencié su papel en tanto coalicién de referencia en términos econémicos e¢ indicador del potencial de esos paises para mover la economia internacional. Pero ademas, lo rele- vante son los contenidos de la declaracién y los efectos buscados en el contexto de transicién de la crisis econémica, ya que el BRIC se presenta para ser reconocido por Estados Unidos y el selecto Grupo de los Ocho (los siete mas desarrollados y Rusia) y para presionar en la necesidad de un cambio en el sistema de divisas. 4 Inchuo algunos aurores han insinuado que China seré el nuevo centro del mundo (Coulomb, 2007). Sin embargo, sta eventualidad implicaria un cambio en el sistema internacional con consecuencia importantes en el égimen y modelo de desrollo en los paises del hemisferio occidental 179APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES ‘Ademés del grupo BRIC y del grupo IBSA (India, Brasil, Sudéfri- ca) han surgido recientemente varias siglas desde las entidades finan- cieras y bancarias para agrupar paises con capacidades y perspectivas de crecimiento econémico. Si bien varios de estos paises no tienen ca- pacidades globales, cumplen con el papel de potencias regionales y de propulsores del crecimiento econémico al considerar el conjunto de indicadores econémicos y sociales, ademas del territorio y poblacién de mas de 100 millones de habitantes’. La competencia entre paises para mejorar sus indicadores econémicos y sociales va a continuar inexorablemente, Lo que importa desde la perspectiva de las Relacio- nes Internacionales concierne al impacto del incremento de poder de esos paises en los respectivos sistemas regionales y en el sistema inter- nacional, tanto en funcién de la estabilidad del sistema, como en lo que se reficre a las perspectivas de desarrollo y nuevas oportunidades para los paises del Sur. (Gratius, 2008; John de Sousa, 2008, 2007). El mayor protagonismo de varias potencias emergentes en el sis- tema internacional plantea, en términos concretos, la cuestién del orden y los temas sensibles del cuidado y gestién de los recursos na- turales, la produccién y distribucién de la energfa y la definicién y gestién de bienes piblicos ui cersales. Estos temas sensibles y vitales se encuentran en el centro de los conflictos actuales y constituyen el punto crucial para comprender Ia ecuacién entre el poder estratégi- co-militar de Estados Unidos y sus capacidades menguantes en otros planos (Sébille-Lopez, 2006; Klare, 2003, 2008). Es por ello que las investigaciones sobre los conflictos vinculados a la geopolitica de los recursos naturales sean un complemento de los anilisis sobre las ne- 5 Las sigs presentan conglomerados de paises que tienen capacidades y porencial de crecimiento econémico para transformarse en potencias en ls préximas décadas. En «sa dizeccién se han incuido paises como Tarqata, Indoncsia, Vietnam, Irén, Nigeria 1 entze los paises latinoamericanos México, Colombia y también Argentina. Sobre las propuests de sigls véase el aticulo de Graciela Iglesias "Duelo de siglas en busca de fortuna en paises emergentes’ La Nacién del 10/3/2011. Acceso huep://wwwelanacion. ‘comarl1355042-duelo-desigls-en-busca-de-fortuna-en-paises-emergentesLINCOLN BIZZOZERO gociaciones en el escenario global que se llevan en la OMC y de otras que se canalizan en otros ambitos. Las consideraciones vertidas anteriormente explican los motivos por los cuales el debate sobre la caracterizacién del sistema internacio- nal en funcién de la estructura de poder tenga distintas interpretacio- rnes, Las mismas pueden sistematizarse de la siguiente manera: + Estructura unipolar a partir de Estados Unidos (Occidente — atléntico) con antenas y configuraciones regionales (equilibrio de poder); * Bipolar en una articulacién Estados Unidos — China; * Mukipolar en un contexto de primacia estratégica (0 relativa) de una potencia (Estados Unidos) 0 condominio tematicos de las potencias; + Interpolar donde se expresan las diferentes capacidades de las potencias en el drea tematica o en las cuestiones a dilucidar (Grevi, 2010). * Variable — polar ~ cambios temporales y por siruacién (y posi- cign relativa) (Bizzozero, 2010) Las tres iitimas interpretaciones para caracterizar el sistema interna- cional -multipolar en un contexto de primacia estratégica de Estados Unidos, interpolar y variable-polar- son cercanas. Las diferencias son sutiles y tienden a enfatizar un aspecto de la dilucidacién del poder en el contexto actual. La caracterizaci6n del sistema internacional como multipolar con primacia estratégica de Estados Unidos resulta més claramente comprensible y puede ser suscrito en un programa de un partido politico o en un documento de una organizacién social. Sin embargo, desde el punto de vista de la comprensién del cambio en la percepcién sobre el contenido del poder, no da cuenta de cémo los lazos de interdependencia condicionan y constrifien estructuralmente determinadas orientaciones de politica ni de cSmo el poder se mani fiesta diferentemente de acuerdo al momento, al ambito especifico, a la dimensién considerada y a la interpretacién cultural que se le haga. istAPROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES. El otro debate relevante se refiere a los principios de funciona- miento y valores, Se plantea si estamos frente a un sistema homogé- neo o heterogéneo a partir de la respuesta que se le otorga al papel del Estado en la gobernabilidad del sistema internacional y sobre qué principios realizar a articulacién. Ademés se plantea el delicado tema de la elaboracién de reglas colectivas en la globalizacién: goémo se ela- boran?; ;quiénes participan’; zqué grado de credibilidad y legitimidad tienen las mismas? El tema no es menor, porque efectivamente hay distis los politicos frente a las cuestiones planteadas: elaboracién de reglas, Derecho Internacional, construccién de bienes ptiblicos globales (y regionales). Un trabajo reciente de Castafieda planted el tema a partir de la sujecién de los paises BRIC al principio de no intervencién y la insuficiente vitalidad de la sociedad civil (Castafieda, 2010). La elaboracién de reglas colectivas y su grado de convalidacién atafie a otros debates vinculados a la gobernanza. El significado del concepto trasciende el que le otorga la Real Academia y abarca las nuevas formas de coordinacién que trascienden las politicas estatales nacionales®. Si bien el concepto alude a una superacién del eslabén nacional, también hace referencia a trascender las politicas estatales (coordinacién jerarquica y vertical) a través de la inclusién de los ac- tores sociales (coordinacién social y horizontal) (de Camargo, 1999; Messner, 2000). En ese sentido, puede hablarse de que se proyec- tan diferentes modelos de gobernanza asociados a la construccién de configuraciones cosmopolitas (redes que involucran la sociedad civilly tienen consecuencias en una democracia cosmopolita, Estos diferentes modelos de gobernanza involucran también el tema del desarrollo en su acepcién global, ya que atafe la participacién de la sociedad civil 6 Elconcepto de gobemanca de acuerdo al diccionario dela Real Academia, es el “arte 0 ‘manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desaroll econémico, sociale instucional duradero, promoviendo un sino equibrio entre el Estado, la socie~ dad civil y el mercado” 182LINCOLN BIZZOZERO. en la definicién de las politicas estatales y también en la concrecién de los temas de la agenda regional y de las politicas regionales. En Relaciones Internacionales, algunos trabajos sobre gobernanza son pensados en funcién de una evolucién de los regimenes ¢ institu- ciones internacionales. Se preconiza superar varios de los problemas que plantean los intereses nacionales y la democracia representativa. Estos trabajos convergen tedricamente o parten del neo-idealismo. De cesta forma, los estudios y debates se centran en esa posible transicién yen la conformacién de una democracia cosmopolita. La cuestién vinculada a la participacién de la sociedad en la ela- boracién de las reglas colectivas atafie a la relacién con el Estado y también con el funcionamiento del mercado. La gobernanza, en la medida que plantea respuestas a los temas sensibles referidos a la ela- boracién de reglas colectivas y al papel que cumplen las instituciones internacionales, el Estado y la sociedad, introduce el debate sobre la homogeneidad del sistema internacional. EI modelo de gobernanza europeo, busca forjar una arquitectura global de miltiples niveles con la participacién de diversos actores, a los efectos de que las reglas puedan ser elaboradas en la confluencia de distintos niveles de interaccién de la sociedad civil con instancias representativas locales, regionales y europeas’. La proyeccién de este modelo, que para la Unién Europea constituye un valor comunitario especifico, ha tenido resultados dispares, sobre todo por el hecho de que contrasta con el modelo imperial global que se preconiza desde al- gunas instituciones internacionales y con las apuestas que hacen otros paises en términos estratégicos. 7 LaComisiGn Europea define la gobernanza como “el conjunto de transacciones por las ‘ales son elaboradas, decididas,legitimadas, implementadas y controladas el conjunto de reghas colectivas” (Comisién Europea, 2001, 2002) 183,APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES El modelo curopeo de construccién de la gobernanza parte de varias premisas: * Arquitectura policéntrica (Estado, regiones, cultura) * Diversidad de posibilidades de coordinacién y de coopera- cién en el escenario internacional, como son los ejemplos de las Cumbres Unién Europea — América Latina/Caribe por un lado, el mbito euro-mediterraneo y los distintos acuerdos de asociacién, por el otro. * Sistema de miiltiples niveles de respuesta a problemas desde locales a globales. + Funcionamiento a través de redes en el ambito nacional, pero también establecimiento de redes transregionales (Estados entre sf, incluyendo asimismo la participacién de la sociedad civil) * Soberanias compartidas \o cual quiere decir que existen autori- dades situadas en distintos niveles —territoriales, funcionales o compartidas en estructuras heterogéneas que se superponen- + Necesidad de reorganizar el Estado tanto en la estructura como funcionalmente (contenidos de capacitacién) * Articulacién de diversos actores. Tema sensible y dificil en con- cretar y realizar por los disimiles intereses y desconfianzas mu- tuas a pesar de las ganancias que surgitian de la cooperacién * Estado de Derecho, regulacién internacional y ciudadanfa mun- dial con fundamento comuin de derechos humanos universales Por otra parte, el modelo global de gobernanza impulsado desde las instituciones internacionales tiene como requisitos basicos que los Estados asientan al desarrollo de los mecanismos transnacionales de solucién de controversias y a los ambitos de gestién y gowvernance del Ambito privado (Revel, 2006). En este modelo, las instituciones econémicas internacionales bus- can: * Transparentar los mecanismos del libre mercado en sus Ambitos de competencia. 184LINCOLN BIZZOZERO - + Enel caso del Banco Mundial, se busca canalizar los fondos de cooperacién directamente a los actores implicados (pobreza), ya sea en las regiones o en determinados sectores, con poca 0 ninguna mediacién del Estado. + Seaplican los criterios de la governance en la participacién de lasociedad civil y en laevaluacién del programa de cooperacién (Ejemplo — Estrategia de Reduccién de la Pobreza del Banco Mundial). + Ena Organizacién Mundial del Comercio (OMC), se busca legitimar la evolucién del mercado en distintos dominios (relacién con criterios ambientales, laborales, servicios). * La idea basica tanto en la OMC como en otros programas globales (reduccién pobreza — politicas ambientales) es la convergencia sistémica en la aplicacién de las politicas. + Lo que demuestra el incremento de las transacciones ¢s una tendencia a la convergencia sistémica (principios de funcionamiento de regimenes) Estos dos modelos son diferentes, pero pueden tener diversos gra- dos de aproximacién sobre todo en la medida que los principales im- pulsores son Estados Unidos, la Unién Europea y las instituciones econémicas internacionales, que transmiten las ideas predominantes. Sin embargo, en la medida que se plantean otros modelos de vin- culacién entre el Estado y la sociedad civil y de articulacién entre el Estado-regién y los ambitos internacional y global, se patentizan dife- rencias entre los mismos, en las bases de funcionamiento del sistema Este aspecto que ya fue planteado para las relaciones Unién Europea ~ MERCOSUR, a mediados de la primera década del siglo XXI, ad- quiere mayor relevancia cuando se trata de China, en la medida que se visualiza esa potencia como uno de los polos de una nueva bipola- ridad en las préximas décadas (Bizzozero, 2006, 2007). En la medida que China (y otras potencias emergentes como ¢s el caso de la India) no se avienen con los modelos de gobernanza y 185_APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES preconizan la continuidad del principio de no intervencién y cuestio- nan la erosién de la soberania en algunos ambitos, el sistema interna- cional no puede caracterizarse como homogéneo. La heterogeneidad del sistema se visualizé en las diferencias que en distintos ambitos y temas suscité la Ronda de la OMC, que provocaron el fracaso de las negociaciones. Puede argumentarse que esto no concierne al pasaje a instancias de resolucién globales, pero la OMC es, justamente, la primera institucién global que surgié en la post-guerra fifa. Las relaciones exteriores de China trasuntan estas diferencias en cl plano de la politica de cooperacién y desarrollo que lleva con los paises africanos. En la medida que apoya proyectos de infraestructura con inversiones importantes sin inmiscuirse en los asuntos internos de dichos paises, los mismos se encuentran més contemplados en sus aspiraciones como Estado. Es claro que el apoyo no es incondicional y tiene como contrapartida la exportacién de recursos naturales, lo cual es cuestionado crecientemente por diversos grupos politicos y sectores sociales, Sin embargo, el estado de la cuestién plantea un creciente protagonismo de China a escala planetaria y un involucramiento di ferente al que han generado los paises europeos y Estados Unidos. El tema sensible se encuentra en que se cruza la légica del poder con los diferentes modelos de gobernanza y de valores sobre los cuales funcio- nar a escala global ¢ internacional’. 3.- Dindmicas de funcionamiento y temas de la agenda La acelerada mundializacién del capitalismo propiciada por la cai- da del muro de Berlin provocé diversas respuestas de los Estados, desde distintos ambitos institucionales y espaciales. La generacién de Desde la perspectiva de andisssistémico estructural de Walz, no importarian mayor mente las diferencias entre unidades salvo que las mismas sean una manifestacién del sistema. De esta forma podria interprerarse que las diferencias en cuanto al modelo de desarrollo y de gobernanza lata sens y la teivindicacién del principio de no intervencién confluyen en la nueva polaizacién del sistema, 186LINCOLN BIZZ0ZERO. nuevas instancias internacionales y regionales se acompaiié con diver- sas iniciativas institucionales que sentaron las bases de una competen- cia acentuada entre espacios en funcién de un posicionamiento en el nuevo escenario geoeconémico del mundo. Este escenario mundial post-cafda del Muro de Berlin se fue ori- ginando en las décadas anteriores y tuvo su manifestacién més im- pactante en los noventa por la aceleracién del tiempo hist6rico. Los factores que explican esta aceleracién cuyos sintomas se manifescaron en el Estado, el trabajo y la familia tienen que ver con la nueva organi- zacién del trabajo y la concomitante desnacionalizacién del producto. Esta mundializacién de la produccién aparejé vatias consecuencias en la reconfiguracién de los territorios y ambitos de decisién desde lo local y regional, y en el peso cada vez mayor que fueron adquiriendo otros articuladores del poder mundial (Beck 2003), Estos procesos de pérdida de referencias sociales provocaron distintas tespuestas de las comunidades politicas, entre las cuales el incremento del ntimero de Estados del planeta y los procesos de apertura econémica vinculados con la conclusién de la Ronda Uruguay del GATT y el surgimiento de la OMC y de regionalizaci6n, Los procesos de regionalizacién que impulsaron desde inicios de los noventa kr triada Estados Unidos ~ Europa — Japén constituyeron respuestas especificas de insercién competitiva, que buscaron asentar bases para un mejor posicionamiento en el mercado mundial. Los paises de la periferia no fueron parte de ese proceso de decisién de la regionalizacién, pero acompafiaron el proceso de apertura y de inser- cin competitiva a través de distintas modalidades de regionalismo. Algunos paises de Améfica Latina fueron incorporados en las ini- ciativas de Estados Unidos, como fue el caso de México con la in- clusién en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TL- CAN) (Aixline 1996). Esos paises buscaron asegurar el acceso al ma- yor mercado del mundo y con ello sentar las bases para un desarrollo 187APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES - sostenido a través de las exportaciones y la mejora en las condiciones de competitividad. En otros paises, el nivel y caracteristicas del desa- rrollo alcanzado y el interés de sectores econémicos que trasuntaron un interés nacional promovieron una respuesta de regionalismo que cuviera una perspectiva estratégica (Hettne, Inotai, Sunkel 2000). Laconformacién del MERCOSUR fue el ejemplo de regionalismo abierto estratégico: si bien los paises se posicionaron desde el Consen- so de Washington y suscitaron una politica de apertura econémica, trazaron un limite en las negociaciones con la Unién Europea y con Estados Unidos. Desde la perspectiva de Brasil, ese limite tuvo en cuenta el interés nacional-regional que partié de la base de las prio- ridades de desarrollo. Por otra parte, ese limite posibilité que Brasil contara con una herramienta regional, para un mejor posicionamien- to en el escenario internacional. El regionalismo se presenta como un instrumento para canalizar el proceso de globalizacién, pero también tiene el potencial de ser utilizado por el Estado-regién para generar recursos que incrementen su potencial y definan una mejor posicién en esta etapa de transicién. La articulacién Estado-regién y de los contenidos e instrumentos que se otorgue al regionalismo pasa a constituir un elemento clave en la composicién y definicién de la estructura de poder internacional. La mundializacién requiere del regionalismo y por ende también resulta ineludiblemente una respuesta especifica regional en la actual etapa del capitalismo. Estos dos niveles en los que se expresa el regionalismo patentiza la complejidad del fenémeno en la medida que es una via en que trans tan permanentemente los flujos globales y las respuestas ¢ iniciativas desde los Estados. Las capacidades de los Estados en aprovechar el re- ynalismo en tanto articulador con el nivel mundial es un indicador de sus recursos y del incremento de su potencial, en particular de al- gunas de sus competencias. Por otra parte, las instituciones regionales 188LINCOLN B1770ZERO se relacionan e insertan cada vez més con las estructuras econémicas internacionales, lo que deriva en la construccién de un disefio-mun- do que tiene distintos niveles (estaral, regional, mundial) y ambitos (geopolitico, geoeconémico, comercial, tecnolégico, sectorial) en las organizaciones multilaterales. En la medida que el regionalismo se expresa también en distintas instancias del escenario internacional, ya sea como bloque 0 como espacio diferenciado, tiene el potencial de generar ideas, iniciativas y participar en las instituciones y en la implementacién de programas y acciones. El regionalismo parte entonces de una dimensién econémica y po- litica (internacional, regional, nacional y local), pero tiene tam| una faceta social y de gobernanza en su presencia estructurante de un nuevo orden internacional y en su dimensién de articulacién de los Objetivos del Milenio (ODM) y de ottos objetivos incluyentes como lo es la cohesién social. La generacién de respuestas regionales frente a los dos fenémenos no significa que el regionalismo tenga una sola expresi6n y siga un camino lineal. Las dindmicas y procesos no se expresan solamente en un nivel, sino que su expresién en diferentes niveles hace a la complejidad del fenémeno y a la interrelacién entre los distintos planos y sistemas. Es por ello que adquiere fundamental importancia y es pertinente desde una perspectiva analitica, la ubicacién de los ejes de reflexién estra- tégica y de la definicién de politicas en los distintos escenarios, En definitiva, el eje de delimitacién es zquién define la orientacién del (y de los) proceso (s)2 zen funcién de qué criterios se define la misma?: y gcémo incluir y transparentar esas orientaciones? Es por ello que resulta relevante comprender la interrelacién entre los procesos en el nivel nacional-local con el nivel regional, el internacional y el mun- dial. Los temas de la agenda internacional se definen no solamente en un circulo restringido de Estados-Nacién, sino que estn acotados por los condicionantes sistémicos y por las construcciones sociales que se canalizan en los Estados y a través de los procesos regionales.APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES Las dificultades en decidir en los émbitos globales-internacionales como el de la OMG, se debe, entre otros factores, a que sectores so- ciales que representan una parte importante de la poblacién de un Es- tado cuestionaron una orientacién o definiciones que podrfan haber ocasionado perjuicios graves. Este escenario, toralmente descartado hace algunas décadas atrés, es uno de los factores explicativos del ac- tual estancamiento de la OMC, El mensaje resulta meridianamente claro: toda decisién global-internacional no puede ser tomada en des- medro de un sector de la poblacién de un pais que tiene mas de mil millones de habitantes, porque eso impactard necesariamente en otros planos del sistema. La interrelaci6n entre los distintos Ambitos institucionales y las dindmicas de los procesos otorgan una nueva complejidad al funcio- namiento del sistema internacional en el espacio mundial. El abordaje a esta complejidad puede ser realizada de diversas maneras, entre las cuales, el andlisis de los temas de la agenda en los distintos planos en que se expresa. De esta forma las prioridades que se manifiestan en las diferentes agendas ~ foros mundiales/globales - internacional ~ regio- nal — nacional - local - ordenan y pautan los objetivos mediatos y las dindmicas de los distintos procesos. Si bien las agendas de los distin- tos ambitos expresan la interrelacién entre los diversos planos, tienen una especificidad propia al ambito en consideracién. De esta manera, se tendrin agendas especificas que hacen a la dindmica institucional de las Naciones Unidas en el plano internacional, agendas que es- pecifican las prioridades regionales del MERCOSUR en lo regional, agendas del ambito mundial (global) que se expresan en instancias institucionales como la Corte Penal Internacional 0 la OMC. La especificidad de temas de las agendas en los distintos planos -mundial (global)-internacional — regional-nacional-local-, no signi- fica que queden encajonados en el mismo y no generen consecuencias diversas. Existen, de hecho, multiples contradicciones que patenti- zan las dificultades de esta transicién que se esté viviendo. El caso de 190= LINCOLN BIZZ0ZERO- los derechos humanos es una muestra de esta transicién: si bien la universalidad de algunos derechos humanos basicos no mereceria en principio objeciones, la aceptacién de la jurisdiccién de la Corte Penal Internacional no resulta tan evidente por razones de soberania juris- diccional, Ademés de esa manifestacién, hay una cuestién fundamen- tal que tiene que ver con el principio de no intervencién: en la medida que ese principio quede desplazado por otro que se remita a un plano superior y sustantivo como podrian ser los derechos humanos, toda la estructura westfaliana podria entrar en cuestionamiento?. Esta diversidad de ambitos insticucionales a partir de las respues- tas que surgen de las diferentes dindmicas espaciales y procesos, con- cierne a la disciplina y resulta una de las anclas metodolégicas para comprender la légica interactiva ¢ interrelacionada entre las mismas. Por supuesto que los abordajes tedricos serin diferentes de acuerdo a la mirada tedrico-analitica, pero en el sistema internacional actual no puede soslayarse el hecho de los condicionantes sistémicos en la orientacién y decisiones de los Estados, la inrerrelacién entre los dis- tintos imbitos y procesos y la difusién del poder, lo que lleva a un nuevo escenario en cuanto a la definicién del orden internacional. EI andlisis de los temas de la agenda internacional, la definicién de las prioridades y el tratamiento de los distintos asuntos posibilica una aproximacién operativa al sistema internacional del siglo XXI. Hay temas especificos que tienen ahi su expresién, como ser a nivel institucional la reforma de Naciones Unidas y 4 nivel colectivo los ‘Objetivos del Milenio. Si bien la reforma tiene componentes impor- tantes de estructuracién y reformulacién del poder tal cual estuvo concebido en el mundo bipolar, una parte importante del debate y reflexién concierne al papel del Consejo Econémico y Social y las nuevas modalidades de cooperacién. 9 Hoffmann hace referencia a este limite entre principio en diversas partes de su libro Jano y Minera. Enayos sobre la gueray la paz Buenos Aires, GEL, 1991. 19APROXIMACION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES. En la agenda internacional se canalizan también temas provenien- tes de la agenda global, de las agendas regionales, nacionales, locales ¢ incluso de las comunidades nativas. Esta manifestacién de agendas que repercuten en otras y en distintos Ambitos es algo novedoso, en la medida que anteriormente las voces de la sociedad se expresaban solamente en términos nacionales y los grupos diferentes y los exclui- dos (politica, econémica o socialmente) no tenian cabida. Este nuevo escenario internacional da cuenta de la interrelacién existente en el planeta entre las distintas civilizaciones y comunidades y muestra que las manifestaciones de los Foros de Davos, San Pablo, de los Sin Tierra y de los encuentros de comunidades nativas y afro descendientes en América Latina, son partes de un mismo sistema. Claro que todavia la estructuracién de las distintas agendas incluiré componentes de poder y expresard las diferentes perspectivas en construccién. Por ello, asu- me vital importancia las resoluciones de temas a nivel local-nacional y regional para que la construccién del mapa internacional tenga los componentes democriticos de participacién ¢ inclusién. si