Plusvala urbana e instrumentos de Gestin del Suelo en los Grandes Proyectos Urbanos:

Puerto Norte, Rosario

Natalia Feld

RESUMEN

Desde la dcada del 80, los Grandes Proyectos Urbanos (GPU) intentan configurarse como una forma
alternativa de intervencin urbana capaz de resolver gran parte de dificultades propias de la
planificacin urbana de pocas anteriores. En esa orientacin son visualizados como intervenciones
puntuales que pueden ser llevados a cabo en plazos medianamente cortos y con efectos multiplicadores.
La alternativa de los GPU es reciente por lo que sus lgicas, los instrumentos requeridos para su gestin
y los modos de evaluar el xito o fracaso, an requiere ser estudiada y analizada desde distintas
perspectivas.

El objetivo del presente trabajo es el de analizar los instrumentos de gestin del suelo utilizados para la
gestin de Puerto Norte en el marco de los debates actuales sobre polticas de recuperacin de plusvala
urbanaen Rosario. Para tal fin se propone, a partir del anlisis de los contextos de produccin e
implementacin de los mismos, comprender los procesos de resignificacin y reformulacin que se
producen ante nuevas miradas sobre los GPU y sus instrumentos de gestin.

PALABRAS CLAVE: GPU, instrumentos de gestin de suelo, plusvala urbana.

Introduccin
Por su escala y por sus caractersticas, Puerto Norte se inscribe en el marco de lo que la bibliografa
caracteriz como Grandes Proyectos Urbanos (GPU) y, dentro de estos, los denominados Water Front.
Desde la dcada del 80, stos intentan configurarse como una forma alternativa de intervencin urbana
capaz de resolver gran parte de dificultades propias de la planificacin urbana de pocas anteriores. En
esa orientacin son visualizados como intervenciones puntuales que pueden ser llevados a cabo en
plazos medianamente cortos y con efectos multiplicadores. La alternativa de los GPU es reciente por
lo que sus lgicas, los instrumentos requeridos para su gestin y los modos de evaluar el xito o fracaso,
an requiere ser estudiada y analizada desde distintas perspectivas.

Uno de los principios rectores de los GPU, se refiere a la posibilidad de generar nuevas formas de
asociacin pblico privada. Estas son posibles a partir de los instrumentos de planificacin y gestin
del suelo que posibilitan desde lo pblico, se organizar la construccin de la ciudad creando el marco
para regular la accin privada. Por este motivo los debates acadmicos en torno a estos, han adquirido
mayor relevancia en torno a los Grandes Proyectos Urbanos. En este sentido, el caso de Puerto Norte
resulta especialmente interesante en tanto en Rosario se ha caracterizado por la capacidad de generar
nuevos y reformular instrumentos existentes

El objetivo del presente trabajo es el de analizar los instrumentos de gestin del suelo utilizados para la
gestin de Puerto Norte en el marco de los debates actuales sobre polticas de recuperacin de plusvala
urbanaen Rosario. Para tal fin se propone, a partir del anlisis de los contextos de produccin e
implementacin de los mismos, comprender los procesos de resignificacin y reformulacin que se
producen ante nuevas miradas sobre los GPU y sus instrumentos de gestin.

Debate en torno a los instrumentos y la plusvala urbana

Desde principios de la dcada del 90, se comenz a instalar en los debates urbanos, la nocin de
Captacin de Plusvala Urbana como alternativa para generar ciudades ms equitativas. Estos debates
fueron trasladados a Amrica Latina a partir de las recomendaciones del BID, Banco Mundial y
Naciones Unidas (Furtado, 1997; Smolka, 2013). En esta misma lnea, en 1993 Lincoln Institute of Land
Policy comenz el Programa para Amrica Latina mediante el cual se financiaron investigaciones
relacionadas con la reformulacin de los instrumentos y la necesidad de recuperar la Plusvala Urbana.1

En Amrica Latina, el estudio de los instrumentos de recuperacin de plusvala urbanafue abordado

desde variadas perspectivas. Parte de la bibliografa propone metodologas para caracterizar los tipos de
rentas (Jaramillo, 2003) y estimar las magnitudes de las rentas generadas (Borrero ochoa, 2003); la
clasificacin en grupos y subgrupos segn la base punible utilizada para el clculo (Carmona,2005;
Smolka 2013); para rescatar la importancia de los mismos en el marco de una poltica de suelo orientada
a posibilitar la redistribucin de las rentas en el territorio, entre otros (Furtado, 2000; Cuenya 2012).

El anlisis de estos instrumentos en relacin con los GPU resulta imprescindible en tanto a partir de su
instrumentacin, se generan importantes variaciones en la renta del suelo. Esta valorizacin, no es
solamente un efecto, sino que al mismo tiempo es uno de los objetivos principales de su gestacin.
(Vainer, 2012) En el caso de Puerto Norte, el anlisis de los instrumentos desde esta perspectiva
adquiri mayor relevancia a travs de las publicaciones de Cuenya. En sus investigaciones realiz un
relevamiento detallado de los instrumentos de gestin del suelo en Rosario, y analiz los mismos en
funcin de la posibilidad de captar plusvala urbana. En tal sentido afirma que la realizacin de Puerto
Norte se realiz a partir de la normativa existente (Ordenanza de Urbanizacin) y que esta no incorpora
la nocin de recuperacin de plusvala urbana, poniendo en evidencia la falta de adaptacin de la
normativa. (Cuenya & Pupareli, 2006) La autora propuso explicar el proceso de movilizacin de
Plusvala urbanaasociado a la nueva normativa identificando cul es el monto de plusvala posible de ser
atribuido a las actuaciones del Estado, cmo se distribuye esa plusvala entre el municipio y el sector
privado, entre otros. En tal sentido, afirma que la normativa actual de la Municipalidad de Rosario no
cuenta con la capacidad de regular la gestin de estos GPU desde la perspectiva de la captacin de
plusvala urbana. (Cuenya, 2012) Esta limitacin es atribuida a los escasos antecedentes de proyectos de
este tipo y a que stos producen una valorizacin del suelo que dista de las operaciones urbansticas de
menor escala. En este sentido afirma que las compensaciones exigidas en Puerto Norte no se
encuentran en relacin con las rentas extraordinarias que el proyecto genera. (Cuenya & Pupareli, 2006)
y que esta valorizacin es apropiada en su totalidad por los dueos de la tierra. Sin embargo, rescata la
figura de Convenio Urbanstico en tanto instrumento con la capacidad de incorporar compensaciones
adicionales.

Tambin en relacin al estudio de los instrumentos de plusvala urbanaen Rosario, Oscar Bragos,
analiz dos tipos de instrumentos. Por un lado los puestos en prctica en los lotes frentistas a la
Avenida de la Libertad y Avenida del Huerto (Ordenanza 7799/04); en el rea Central (Ordenanza
8243/08) y en el Primer Anillo Perimetral (Ordenanza 8244/08). Se trata del Rgimen Diferencial para
el Desarrollo de Proyectos Edilicios Especiales que reconoce las compensaciones econmicas a que
d lugar su aplicacin, en virtud de la mayor superficie a construir resultante de la recalificacin
normativa (Ordenanza 8692/10). Por otro lado las compensaciones obtenidas por la Ordenanza de
Urbanizacin mediante los Convenios Urbansticos en los Grandes Proyectos Urbanos. En este sentido
afirma que en esos acuerdos se establece cul ser la retribucin que el desarrollador deber realizar en
compensacin por los mayores beneficios obtenidos por la definicin de los indicadores urbansticos
(Bragos & Mazzaro, 2011:16) El autor cuantifica los ingresos percibidos a partir de la Ordenanza de
Urbanizacin (Fondo de tierras y obras de Infraestructura) y los distingue de aquellos obtenidos por

1 Ver http://www.lincolninst.edu/aboutlincoln/america-latina-y-el-caribe/
fuera de dicha Ordenanza, para Espacios Pblicos y pavimentos. A estos ltimos los postula como
recuperacin de plusvala urbana. (Bragos & Mazzaro, 2011:17)

En relacin a la compra de tierras para vivienda social, Bragos reconoce que es una forma de lograr un
desarrollo social ms equitativo, sin embargo aclara que de todas maneras, en el caso de Puerto Norte,
esto se hace con los fondos que ingresan por la Ordenanza de Urbanizaciones y no por los nuevos
instrumentos de compensacin (captura de plusvalas) (Bragos & Mazzaro, 2011: 19) En este sentido,
rescata la gestin de la Municipalidad en tanto garantiza la provisin y el mantenimiento de los
espacios pblicos por parte del capital privado como forma de recuperar el paseo costero. Sin embargo,
critica que la generacin de este espacio pblico revaloriza los proyectos inmobiliarios que se
encuentran en sectores ya valorizados de la ciudad. (Bragos & Mazzaro, 2011) Al igual que Cuenya,
Bragos recupera la necesidad de implementar instrumentos de captura de Plusvala urbanacomo forma
de distribuir los beneficios de los desarrolladores inmobiliarios y, de esta manera, generar un desarrollo
equitativo de la ciudad. En sus postulados, reconoce que los instrumentos implementados por la
Municipalidad apuntan a generar equidad y cohesin territorial pero propone ampliar los casos de
aplicacin de estos instrumentos. (Bragos & Mazzaro, 2011:20)

Por su parte, Barenboin aborda los instrumentos de regulacin urbana que fueron implementados en
Puerto Norte incorporando la complejidad del Barrio Refinera y Pinchincha. Rescata a Puerto Norte
como un laboratorio de polticas urbanas al implementarse por primera vez el Plan Especial, los
primeros Planes de Detalle y los Convenios Urbansticos. (Barenboin, 2015b: 4). Acuerda con Cuenya
en que las compensaciones previstas en la Ordenanza de Urbanizacin no se adecuan a las rentas
extraordinarias que se producen como consecuencia de los GPU (Cuenya, 2012; Barenboin, 2015b:11)
Sin embargo, Barenboim afirma que en el caso de Puerto Norte que la poltica urbana promueve la
inversin privada para la ejecucin de las obras y la realizacin por parte del Estado de la planificacin y
gestin del proyecto urbano, captando los beneficios generados. (Barenboin, 2015a: 2) La autora, al
igual que Bragos, afirma que las obligaciones que se implementaron por fuera de la Ordenanza de
Urbanizacin, referidas a la posibilidad de generar nuevos espacios pblicos, corresponden a captura
de Plusvala Urbana, no obstante aclara que no est definida an como instrumento. (Barenboin,
2015b: 11).

A pesar de no analizar de manera especfica los instrumentos utilizados para la gestin de Puerto Norte,
Ganem, quien se desempeaba como abogado en la Direccin General Legal Tributaria de la
Municipalidad de Rosario, analiza la posibilidad de los instrumentos formulados para Rosario de
recuperar plusvala urbana. Particularmente examina el Rgimen especial para autorizacin de mayor
aprovechamiento por incremento de altura2 y explica me su implementacin se realiza a partir de una
contribucin compensatoria que se acuerda mediante un convenio entre el propietario y el
Departamento Ejecutivo Municipal. La contribucin se estima en el 10% del excedente autorizado. Al
respecto afirma que la Ordenanza resulta trascendente fundamentalmente porque se incorpora por
primera vez en la ciudad un instrumento de recuperacin de plusvala urbana, no enfocado

2
El Rgimen Diferencial para el Desarrollo de Proyectos Edilicios Especiales reconoce la aceptacin de las
compensaciones econmicas a que d lugar su aplicacin, en virtud de la mayor superficie a construir resultante de la
recalificacin normativa. (Ordenanza 8692/10) Este instrumento es aplicable al rea Central, regulada por Ordenanza
8243/08 cuyo mbito de aplicacin al sector de la Seccin Catastral 1 delimitado por el Ro Paran, la lnea municipal
norte de Av Pellegrini (excluidas las parcelas frentistas a la citada avenida) el eje de la Calle Balcarce, el Eje de Calle
Montevideo y la Lnea Municipal Este del Bv. Oroo (excluidas las parcelas frentistas al bulevar) y por la Ordenanza
8244/08 que corresponde al Primer anillo perimetral al rea central cuyo mbito de aplicacin se restringe a las
Secciones Catastrales 1, 2da, 3ra, 8va, 10ma y 11. Ninguna de estas reas de aplicacin incluye el sector de Puerto
Norte. Probablemente, tal como ser desarrollado posteriormente, se haya utilizado como criterio para la negociacin
de indicadores, pero el mismo no se encuentra formalizado en un instrumento.
especficamente a la recuperacin de los costos o financiamiento de una obra pblica determinada
(Ganem, 2005: 69)

En el presente trabajo se propone a retomar las posturas de estos autores para abordar el
anlisis de los instrumentos utilizados en la gestin de Puerto Norte desde una perspectiva que
posibilite comprenderlos en su contexto de produccin y de los debates epistemolgicos que
se encontraron por detrs. Desde este enfoque se espera poder comprender de qu manera
estos factores incidieron en los procesos de formulacin e implementacin de estos
instrumentos en relacin con la posibilidad de los mismos de capturar parte de la plusvala
urbana.

Renta y Plusvala urbana

Para poder comprender la importancia de estos instrumentos en relacin con los GPU es indispensable
interrogarse sobre Cul es el origen de las rentas que se generan a partir de la instrumentacin de los
mismos? Estas se pueden sintetizar en tres: En primer lugar, las variaciones en la normativa que
posibilitan nuevos usos o mayor intensidad en el uso del suelo. En segundo lugar, las inversiones que
realiza el Estado en cuanto a infraestructura y servicios. Y por ltimo, las inversiones propias del
proyecto realizadas por los desarrolladores inmobiliarios. (Cuenya, 2012b).

El tipo de renta que interesa analizar en el presente trabajo, es aquel que se produce como consecuencia
del cambio de normativa, clasificada por Jaramillo como Renta Primaria Diferencial de Tipo 23 que es la
que vara en funcin a la intensidad de capital que admite el terreno. Es decir que se produce como
consecuencia de que un terreno aumente su capacidad constructiva a partir de la intensidad de uso del
suelo que habilita el Estado. (Jaramillo, 2003) El particular inters sobre este tipo de renta reside en que
esta se genera a partir de una serie de variables que no dependen del propietario y que son apropiadas
sin realizar ningn esfuerzo. En este punto vale retomar los postulados de Topalov cuando afirma que:
Si existe la renta del suelo actualmente es porque existe el uso capitalista del espacio y las
sobreganancias de localizacin. Estas, que se establecen en forma de rentas, tienen precisamente, como
origen, el hecho de que los efectos tiles de aglomeracin no son reproducibles y que el acceso a ellos
esta monopolizado por la propiedad del suelo (Topalov, 1979)

Particularmente en relacin con los GPU interesa el anlisis de lo que Jaramillo ha denominado
movimientos estructurales particulares. (Jaramillo, 2003) Estos se refieren a variaciones en los precios
producidos como consecuencia de transformaciones en la estructura urbana que se generan, por
ejemplo, a partir de la instrumentacin de los GPUs. Los determinantes principales de este tipo de
movimientos se refieren al cambio de usos y densidades admitidas en los terrenos, como factores que
producen un incremento abrupto del precio del suelo como consecuencia de una nueva renta primaria
diferencial de tipo 2 que antes no tenan. La magnitud de las variaciones, los tiempos y los modos en los
que estas se generan, es lo que provoca que los instrumentos de recuperacin de plusvala adquieran
mayor relevancia en relacin a estos proyectos.

Instrumentos de gestin en Rosario

Durante la dcada del 90, Rosario asumi un rol protagnico, en la revisin y reformulacin de
instrumentos de gestin del suelo, especialmente a travs de la Oficina del Plan Director. Desde all se

3 La renta primaria diferencial de tipo 1 surge como consecuencia de las caractersticas geomorfolgicas de los terrenos, es decir la
capacidad portante del terreno, si el terreno es anegable o no, etc. stas implican que para construir viviendas similares, se
requieran costos diversos para su materializacin.
llev a cabo un proceso de revisin y reformulacin de los instrumentos de regulacin del suelo
existentes que deban ser capaces de adecuarse a los modos de crecimiento y consolidacin de la ciudad
en esos aos. El resultado ms importante de ese proceso fue la aprobacin, en el ao 1997, del
instrumento que ser determinante del posterior desarrollo de la Ciudad de Rosario, se trata de la
Ordenanza de Urbanizacin N 6492/97. Sin embargo, en el 2003 se inicia un nuevo proceso de
reformulacin de los instrumentos producto una clara orientacin poltica de la Secretara de
Planeamiento de garantizar mayor intervencin y control, ante la modificacin de las lgicas de
crecimiento y consolidacin de la ciudad.

El inicio de este ltimo ciclo, en Rosario, tuvo especial relevancia a partir de la inminente gestacin de
Puerto Norte. Se poda presuponer que, como todos los Grandes Proyectos Urbanos, iba a implicar un
aumento tan importante como sectorizado de la renta urbana en dichos terrenos. (Cuenya, 2012) La
necesidad de reformular los instrumentos de gestin del suelo en esta direccin, se puso en evidencia a
partir del Estudio4 de Consultora realizado por el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR)
dependiente del CONICET (Cuenya, 2004). Con anterioridad a la realizacin de este Estudio, la nocin
de Plusvala urbanano formaba parte de las condiciones de los instrumentos en Rosario, al menos en su
significacin actual.

En este Estudio, publicado previo a la aprobacin de la Ordenanza Bsica de Puerto Norte, se realiz
un estudio sumamente minucioso de los instrumentos con los que contaba la Municipalidad de Rosario
y se analiz en qu trminos los mismos podran ser reformulados para posibilitar la captacin de
Plusvala Urbana. Paralelamente, se identificaron las ventajas y las limitaciones de los instrumentos
existentes y se realizaron posibles escenarios de las variaciones en el precio del suelo que podran
producirse en el caso de aprobarse el proyecto de Puerto Norte.

En este marco, se realiz el Taller de Transferencia e Intercambio, cuyos resultados fueron publicados
como Anexo a este Informe, denominado: Resultados del Taller de Trasferencia e Intercambio
Realizado en Rosario el 12 de Febrero de 2004. Dentro del debate planteado, se identificaba ese
momento como oportunidad para, a travs de la captacin de Plusvala Urbana, posibilitar la regulacin
de los desarrollos urbanos e intensificar la utilizacin del espacio pblico. En este marco, se analiz
qu instrumentos se deberan reformular, cules tendran que ser las bases punibles y cul sera el
objetivo de la implementacin de este tipo de instrumentos desde la perspectiva de la justicia social. En
cuanto a la necesidad de recuperar parte de las plusvalas que se generaran en Puerto Norte, se postul
el Convenio Urbanstico5 como el nico instrumento disponible con la capacidad de ser reformulado en
esa direccin. Se trataba, en definitiva, del punto de partida de un proceso de reformulacin de los
instrumentos de gestin del suelo, generado a partir de nuevas miradas sobre la ciudad.

La posibilidad de gestin mediante Convenio Urbanstico6 se incorpor en Rosario a partir de la

Ordenanza de Urbanizacin mencionada lneas arriba. Esta Ordenanza modific el Cdigo Urbano

4 Este estudio, fue realizado en el marco del Programa Rosario Hbitat- Programa Integral de Recuperacin de
Asentamientos Irregulares que comienza en el 2000 a travs del Servicio Pblico de la Vivienda y luego fue financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo. Su realizacin estuvo a cargo del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR), fue
dirigido por Beatriz Cuenya y se denomin Anlisis y proposicin de mtodos de ponderacin y de instrumentacin de
recuperacin de plusvalas urbanas generadas por la accin pblica municipal

5 Retomando los postulados de la entonces Secretara de Planeamiento acerca del Convenio Urbanstico, Se trata de un
instrumento jurdico que formaliza un acuerdo entre la administracin municipal y otro agente, en este caso privado, a fin de
ejecutar proyectos especficos que hagan ms eficaz el desarrollo de la actividad urbanstica. Su instrumentacin implica
determinar fundamentalmente las contraprestaciones a que se obligan las partes y sus formas de control (Levin, 2012)
6 4.2.4 Programas por Convenio Urbanstico en suelo urbanizable: reas a donar a la Municipalidad: deber garantizarse en
caso de barrios privados, la donacin de las calles perimetrales a la urbanizacin.4.3.2.3 Niveles de exigencia para trazados
reemplazando la que se encontraba vigente desde 1966 y dej a la Ciudad de Rosario dividida en
distritos, zonas de suelo urbanizable7 y suelo no urbanizable8 segn una clasificacin urbanstica. Se
trata de un instrumento innovador dado que incorpora las condiciones, las compensaciones, y las
etapas administrativas requeridas para la aprobacin de las nuevas urbanizaciones. Adems establece los
modos y los plazos de cumplimiento de las mismas. Estas compensaciones se estiman segn la
superficie de terreno a urbanizar y garantizan la infraestructura necesaria para el crecimiento y
consolidacin de la ciudad. Por otro lado, esta Ordenanza es la que ha posibilitado la implementacin
del Programa de Urbanizacin Integral 9 que establece las condiciones para la habilitacin de tierra
vacante con destino urbano, regula la donacin de espacios verdes y la provisin de servicios de
infraestructura. Los terrenos de Puerto Norte, por sus dimensiones, se encuadran en el Nivel 4, por lo
cual los desarrolladores deben donar el equivalente al 15% del terreno una vez descontada la superficie
afectada por servidumbre administrativa. La donacin puede hacerse efectiva mediante un terreno
acordado con la Municipalidad o el equivalente en dinero. Asimismo, la Ordenanza exige la ejecucin
de toda la infraestructura necesaria para las nuevas urbanizaciones.

Al ser el nico instrumento que incorporaba obligaciones y compensaciones para las nuevas
urbanizaciones, fue analizado con el fin de comprender en qu medida la exigencia de provisin de
infraestructura y la sesin del 15% de suelo posibilitaba la captacin de plusvala urbana. En relacin al
primero, se retoman con los postulados de Cuenya & Pupareli cuando afirman que, () lo que la
normativa exige como compensaciones a los propietarios o desarrolladores (el costo de las obras o
porciones de suelo para espacios verdes o calles) forma parte del urbanismo tradicional. (Cuenya &
Pupareli, 2006). Por lo que en este trabajo no se consideran captacin de Plusvala Urbana. En
referencia a la obligacin de donar el equivalente al 15% del terreno, la discusin fue ms compleja10.
Aqu Cuenya se interroga sobre si los cargos al desarrollador contemplados en la Ordenanza de
Urbanizacin permiten la captacin de al menos una parte del plusvalor que generan las distintas
actuaciones en el proceso de subdivisin y urbanizacin del suelo en la ciudad. (Cuenya & Pupareli,
2006) Para algunos autores tales como Smolka & Amborski (2000) la cesin de suelo es una forma de
captar Plusvala urbanaen especie. Sin embargo, si se toma como referencia la legislacin
colombiana, la donacin de suelo no se considera como captacin de plusvala, dado que en dicho pas
adems de la cesin de tierras, el urbanizador debe pagar entre el 30% y el 50% del mayor valor por

y reas a donar al dominio pblico: Nivel de exigencia 4: debern donar adems, una superficie adicional equivalente como
mnimo al 10% de la superficie remanente de la fraccin, una vez descontadas las reas destinadas a trazados y las exentas de la
obligacin a donar, detalladas para el nivel de exigencia 2, con destino a espacio verde pblico, ms una superficie equivalente
como mnimo al 5% - calculada de la misma manera- con el destino a futuro equipamiento a ampliacin de dicho espacio
verde pblico. (MCR, Ordenanza de Urbanizacin, 1997)

7 Zona I: reas urbanizadas y aptas para urbanizar; Zona II: reas de borde y potencial expansin de la planta urbana; Zona
III: rea de integracin urbano-rural

8 reas de mxima proteccin rural, reserva rural y programas de desarrollo para usos compatibles.

9 Tal como se consigna la Ordenanza Complementaria N 7893/05 en su Artculo N 2.- La urbanizacin de la 2" Fase del
Desarrollo del Centro de Renovacin Urbana Scalabrini Ortiz Puerto Norte se enmarca en los Programas de Urbanizacin
Integral, segn lo dispuesto en la Ordenanza N 6492/97, apartado 4.2.2. y queda sujeta a las condiciones establecidas para
Convenios Urbansticos - apartado 4.2.4. - debiendo cumplimentarse con lo dispuesto en la presente, en un todo de acuerdo
con lo estipulado en la Ordenanza Bsica

10 si se hiciera el ejercicio de analizar la Ordenanza de Urbanizacin en trminos de la capacidad de la misma de captar

plusvala urbana, la sesin del 15% de tierras, podra considerarse una forma indirecta de captura de plusvala urbana, solo si se
estimara su valor real en el mercado con posterioridad a la aprobacin de los nuevos ndices. Se aclara que solo indirecta
porque su equivalente en dinero nunca se va a encontrar en relacin con las rentas extraordinarias que se generan en torno a
estos grandes desarrollos inmobiliarios
metro cuadrado generada por cambio de normativa. (Furtado & Smolka, 2001: 89) En esta misma lnea,
en el informe aqu analizado, se aclara que las donaciones de terreno pblico exigidos en la
Ordenanza de Urbanizacin no pueden considerarse como participacin del Municipio en el plusvalor
generado por el terreno. (Cuenya-Anexo, 2004: 360) Por ltimo, cuando se analiza la Ordenanza N
6492/97 de Urbanizacin, se postula que las exigencias previstas son insuficientes y que no responde
en rigor al principio de recuperacin de plusvala. (Cuenya, 2004: 263) Por este motivo, el Informe
propone modificar la Ordenanza para que las compensaciones all previstas se encuentren en funcin
de las rentas adicionales generadas. (Cuenya-Anexo, 2004: 491)

En este punto, resulta imprescindible realizar la siguiente aclaracin: para evitar conclusiones
distorsionadas sobre la pertinencia o la eficacia de los instrumentos, estos deben ser comprendidos en
el contexto en el que fueron formulados. Esto es as en tanto las miradas sobre la ciudad y los
instrumentos se modifican entre el momento de la formulacin y el de la evaluacin. Cuando se
formul la Ordenanza de Urbanizacin, la captacin de plusvala no formaba parte de los
requerimientos para la gestin del suelo. Por esta razn, las compensaciones previstas no se
encontraban estimadas en funcin de estos principios. Es decir que las exigencias de la Ordenanza de
Urbanizacin no deben ser consideradas como captacin de plusvala urbanadado que no fueron
establecidas en funcin de la variacin en la renta del suelo producida como consecuencia de un
incremento en intensidad y el uso de esos terrenos.

Instrumentos de gestin en Puerto Norte

El inicio de la intervencin fue posible a partir de la aprobacin en el ao 2005 Ordenanza Bsica. Para
comprender brevemente el proceso de aprobacin de la misma, es necesario tener en cuenta que en el
ao 2001, se present al Concejo Municipal un primer Anteproyecto de Ordenanza11 en el cual se
fijaban las condiciones, los usos y los indicadores urbansticos para Puerto Norte, pero con algunas
limitaciones que dificultaban la posibilidad de gestin. ste fue retirado del Concejo Deliberante en el
2004 y luego de la realizacin del Concurso Nacional de Anteproyectos e Ideas12, en septiembre de
2005, se logr la aprobacin por unanimidad de la Ordenanza N 7892/05 referida al Plan Especial 2
Fase del Centro de Renovacin Urbana Ral Scalabrini Ortiz. Puerto Norte. (CMCR, 8 de septiembre
de 2005) Se trat de un paso indispensable para posibilitar la concrecin del proyecto y en este
instrumento se condensaron gran parte de las discusiones que se venan realizando sobre ese sector de
la ciudad.

En esta Ordenanza, se establecieron los trazados generales, las normas de reparcelamiento, se dividi al
sector en Unidades de Gestin segn las condiciones de dominio de cada terreno y constituy las reas
de preservacin histrica. Por otro lado, incorpor la complejidad del Barrio Refinera. Se trata del
barrio lindero al rea de intervencin, y se establece para ese sector un FOT mximo igual a 1 y una
altura mxima de planta baja y un piso. De esta manera el Municipio introdujo un lmite a la
especulacin inmobiliaria que se podra generar en dicho barrio a partir del desarrollo de Puerto Norte.

Simultneamente, en el marco tcnico administrativo, segn las Normas Urbansticas Particulares,

Puerto Norte se inscribi en trminos de Plan Especial (Ordenanza Bsica), que prev la divisin del rea
en Planes de Detalle, (Ordenanzas Complementarias) para cada Unidad de Gestin. En los Planes de

11 Expte. N 118068-I-2001

12http://www.capsf.org.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=316:plan-particularizado-de-la-segunda-fase-

del-centro-de-renovacion-urbana-scalabrini-ortiz-sector-puerto-norte&catid=56&Itemid=371
Detalle, se precisarn los usos previstos para el predio; la morfologa de la edificacin; la edificabilidad
y las alturas admitidas; la disposicin, forma y condiciones de uso del espacio pblico y los trazados; y
las limitaciones y las condicionantes para intervenir en inmuebles de valor patrimonial, si los hubiere.
(SP MCR, 2011)

En resumen, el Municipio adopt el siguiente esquema segn la Ordenanza de Urbanizacin, para la

gestin de Puerto Norte: la Ordenanza Bsica establece, entre otras cuestiones, los lineamientos
generales del Plan Especial, los trazados viarios, define las reas de proteccin histrica. Pero las
condiciones de urbanizacin referidas a la morfologa, el FOS, el FOT de cada predio, se acuerdan
mediante el diseo de un Plan de Detalle13 que se acuerda con cada uno de los desarrolladores de manera
particular a travs de un Acta Acuerdo, ambos constituyen el Convenio Urbanstico. Estos, a su vez,
deben ser aprobados en el Concejo Deliberante a travs de una Ordenanza Complementaria. (MCR-
Ordenanza N 7893/05)

El paso de los Convenios Urbansticos por el Concejo Deliberante incorporaba otra complejidad
adicional. Es decir que obligaba el paso de los acuerdos tcnicos a arenas polticas en las que se ponan
en cuestin otros intereses que excedan las condiciones de realizacin de cada proyecto. Se trata de un
acuerdo tcnico que debe ser validado por la opinin de los representantes polticos y, que implica
inevitablemente, un intenso proceso de negociaciones. Pues los acuerdos y consensos tcnicos se
transforman cuando pasan a ser objeto de disputas polticas. (Novick, 2012) Efectivamente, entre el
2005 y el 2007 el oficialismo contaba con la posibilidad de aprobar las Ordenanzas en el Concejo
Deliberante, sin mayores resistencias. Sin embrago, luego de la renovacin del Concejo del 2007, se
observ que los bloques de Encuentro por Rosario, Partido del Progreso Social y del Frente para la
Victoria, comenzaron a exigir mayor transparencia y el cumplimiento de los procedimientos
administrativos.

En este contexto, es indispensable rescatar la figura de Mara Eugenia Bielsa. Su voz dentro del
Concejo, recuper el tenor de muchos de los debates acadmicos y los instal en la esfera legislativa. La
argumentacin cientfica que promova la captacin de plusvala, se transform en el instrumento
poltico de una oposicin, que bregaba por transformar el alcance de los Convenios y de las
Ordenanzas Complementarias. En esa orientacin, se plantea la necesidad de incrementar el monto de
las obligaciones impuestas a los desarrolladores, en funcin de la escala de los emprendimientos que se
estaban autorizando.

En sntesis, nos encontramos ante un Concejo que por distintas razones opone resistencias a la
aprobacin de las Ordenanzas Complementarias y por lo tanto de los Convenios Urbansticos. Para
ello, la nocin de plusvala urbana fue utilizada para fundamentar la oposicin. Ante este escenario, el

13 Tal como se explica en la primera Ordenanza Complementaria N 7893 El cuerpo normativo completo de Puerto Norte,
quedar integrado por una Ordenanza Bsica y siete Ordenanzas Complementarias, las cuales sern remitidas en forma
sucesiva para su aprobacin. Esta particular organizacin de la norma, responde a la complejidad del rea, la diversidad de
situaciones que incorpora, la multiplicidad de actores involucrados y la necesidad de pautar tiempos diferentes de desarrollo.
La Ordenanza Bsica delimita el rea de actuacin del Plan Especial, define su estructura general, los trazados viales y espacios
pblicos y acota las 7 Unidades de Gestin en que se divide el sector a los efectos de la implementacin de una programacin
particular. Se incorporan tambin a la Ordenanza Bsica, los cambios normativos considerados necesarios para la renovacin
del tejido residencial perimetral (Barrio Refinera) y la calificacin de las Unidades de Gestin N 1 y 2 y parte de la 3, como
reas de Preservacin Histrica (APH) cuyas precisiones en cuanto a polticas de preservacin y/o sustitucin sern
desarrolladas en las Ordenanzas Complementarias correspondientes. Las Ordenanzas Complementarias incluyen las
precisiones establecidas para cada Unidad de Gestin: identificacin catastral, afectaciones, condiciones para la edificacin
(ocupacin en planta, alturas, mximo edificable, recovas, subdivisin de parcelas), usos admitidos y criterios de preservacin
en las Unidades de Gestin calificadas como APH. Tambin se incorporan en el texto normativo complementario, las
obligaciones que deber cumplir el urbanizador, las etapas y plazos de la urbanizacin
Poder Ejecutivo Municipal incorpor la premisa de recuperacin plusvala urbana y construy un
discurso para defender la gestin y posibilitar la ejecucin.

Retomado la estrategia de gestin adoptada por la Secretara de Planeamiento, la diferenciacin en

sectores utilizando los principios del Convenio Urbanstico tena como objetivo re-articular los
procesos pblico/privados de toma de decisiones, otorgndole al privado la posibilidad del beneficio,
siempre que el mismo asuma una contraparte acordada con la Municipalidad. De hecho, la posibilidad
de acordar los trminos de cada urbanizacin a partir de la figura de Convenio Urbanstico, posibilit la
incorporacin de una nueva exigencia por fuera de la Ordenanza de Urbanizacin. Se trata de la
incorporacin de nuevos espacios pblicos en terrenos de dominio privado, a partir de la figura de
servidumbre administrativa de uso pblico y el monto necesario para consolidarlo y mantenerlo14.
Con esta obligacin que el urbanizador debe asumir, la Municipalidad garantiz los fondos requeridos
para la consolidacin y el mantenimiento de los espacios pblicos en Puerto Norte, sin comprometer
fondos propios y paralelamente consigui mantener el vnculo con el inversor una vez finalizadas las
obras.

En el siguiente cuadro se resumen las compensaciones que la Municipalidad pudo exigir en cada una de
las Unidades de Gestin. Se incorporan los datos de superficie del terreno y los metros cuadrados
habilitados solo a los efectos de brindar una referencia adicional. No se incorporan en este cuadro las
obligaciones referidas a la materializacin de las calles y los servicios, dado que las mismas no son
consideradas compensaciones. Las cuadras, se refieren a una cuadra de pavimento de determinadas
condiciones constructivas y se constituye como el ndice que se utiliz posibilitar la actualizacin de la
cantidad de dinero que el desarrollador se compromete a aportar para la materializacin del espacio
pblico.

Compensaciones exigidas en Puerto Norte 2005-2010

sup terreno sup admitida FOT m2 (15% Ord. Urb.) m2 servidumbre cuadras
2005 UG5 Torres Dolfines 16.834 76.000 4,5 2.525 422 12
2006 UG2 Forum 21.030 41.120 2,0 3.886 11.000 17
2007 UG2 Ciudad Ribera 21.592 49.253 2,3 1.000 17.000 60
2008 UG1 Metra 80.040 117.000 1,5 5.000 37.000 149
2008 UG6 Complejo Maui 25.000 81.000 3,2 1.800 11.000 112
2008 UG4 Manzana 279 2,0
18.205 35.590 no 8.387 29
2008 UG4 Manzana 376 1
2010 UG2-2 Decreto 35.019 21.592 49.253 2,3 1.526 15.473 60

Fuente: Elaboracin propia en base a datos extrados de las Ordenanzas y Actas Acuerdo. Los datos complementarios fueron extrados de
http://www.ceats.org/archivos/III%20Evento%20Regional/EXPOSICION-MIRTA-LEVIN.pdf

Como puede observarse, los parmetros permitidos, en cuanto al FOT, la superficie afectada a
servidumbre administrativa exigida como compensacin y los montos requeridos para posibilitar la
consolidacin de dichos espacios, no surgen de la aplicacin de una nica frmula, ni permiten
establecer relaciones directas entre las variables. Probablemente, los valores reflejados en la tabla
respondan en primer lugar a las vicisitudes de cada una de las negociaciones directas entre los
representantes de la Municipalidad y los desarrolladores, y tambin a sus coyunturas particulares.
(Kozak & Feld, 2014)

Es decir que, para la gestin de Puerto Norte se implementaron dos tipos de instrumentos. Por un lado,
las compensaciones previstas en la Ordenanza de Urbanizacin y por el otro las nuevas obligaciones

14En el caso de las Actas Acuerdo para Puerto Norte, la actualizacin se estableci en relacin al costo de una cuadra de
pavimento asfltico de determinadas caractersticas constructivas. (Levin, 2012)
relacionadas con la generacin de espacios pblicos. La coexistencia de ambos, le otorg a la Secretara
de Planeamiento nuevas posibilidades de negociacin y la suficiente flexibilidad para acordar las
condiciones de urbanizacin de manera particular con cada desarrollador. El primero, ms genrico,
referido a la obligacin de sesin del 15% del suelo al Municipio. Los otros, especficos de cada
proyecto, a partir de la figura de servidumbre administrativa de uso pblico y la obtencin de los
fondos para consolidarlos y mantenerlos. Es necesario tener presente que, a pesar de no tratarse strictu
sensu de obligaciones definidas en funcin del incremento de la plusvala urbana, las compensaciones de
la Ordenanza de Urbanizacin y la posterior exigencia de superficie para espacio pblico se postulan
como importantes avances del estado sobre el mercado.

Estas experiencias en la gestin, que la Secretara fue adquiriendo a lo largo del tiempo, posibilit
tambin la formulacin de nuevas Ordenanzas orientadas a generar instrumentos para la gestin de la
Ciudad en su conjunto. Algunas apuntaron a resolver problemas ms amplios, como la normativa
requerida para garantizar la correcta tasacin de los terrenos15, indispensable para luego estimar las
compensaciones que el desarrollador deba realizar. Otras se encontraron en relacin con la necesidad
de resolver el desarrollo de nuevos proyectos en el rea Central y el Primer Anillo, incorporando
nociones de captacin de plusvala urbanarelacin de edificabilidad. Se trata del Rgimen diferencial
para el desarrollo de proyectos edilicios especiales y se aplica a parcelas, previamente establecidas, en las
se generen operaciones de renovacin, rehabilitacin y/o sustitucin edilicia. Mediante este instrumento
se le exige al urbanizador el 10 % de lo que se le permita construir por encima del valor establecido en
la zona16. (MCR, 2011) La adhesin a este rgimen reconoce la aceptacin de las compensaciones
econmicas a que d lugar su aplicacin, en virtud de la mayor superficie a construir resultante de la
recalificacin normativa.

Finalmente Octubre de 2012 se aprob la Ordenanza N 8973 de reglamentacin de los Convenios

Urbansticos. sta incorpor al concepto de captacin de plusvala urbana de una manera ms
sistemtica por lo menos en referencia a las compensaciones establecidas en las nuevas urbanizaciones.
La aprobacin de esta ordenanza puede ser considerada como un punto de llegada en el proceso de
reformulacin de los instrumentos iniciado en el 2004.

En uno de los considerandos de esta Ordenanza, se consigna la justa distribucin de los beneficios
generados por la accin pblica como una forma de retribucin en beneficio pblico. En esta lnea el
Artculo 10, incorpora la figura de mayor aprovechamiento urbanstico como variable para el clculo

15 Se avanz con la sancin de la Ordenanza N 8054/0615 que modifica a la Ordenanza N 6492/97 de Urbanizacin, en
referencia a las reas a donar al dominio pblico. Adems de establecer algunas condiciones generales de la donacin de tierras
o su equivalente en dinero, estipula que la tasacin del metro cuadrado del predio que debiera donarse en concepto de
espacios verdes pblicos y/o equipamiento comunitario () ser calculada mediante una frmula que contemple la estimacin
del valor de la tierra a futuro, segn el valor de la superficie a donar al momento de ejecutarse el proyecto de urbanizacin.
Con esta Ordenanza se intenta perfeccionar el mtodo de avalo de los terrenos para la posterior estimacin de las
compensaciones. En sntesis, a partir de esta Ordenanza, ms all de los desfasajes en relacin con los valores de mercado, el
Municipio estableci que la tasacin debe realizarse una vez aprobada la norma, sino que adems, que la estimacin ser
realizada en funcin de los valores futuros que dicho suelo va a poseer. De todas las Ordenanzas estudiadas en relacin a
Puerto Norte, sta es la primera que incorpora el concepto de Plusvala Urbana, aunque sin hacerlo de manera explcita. Esto
se produce en tanto, al establecerse en qu momento del proceso debe realizarse la tasacin y aclarando que la misma debe
estar calculada incorporando los valores futuros, se posibilita que en el momento de hacerse efectiva la donacin del 15%, se
realice a partir del precio del suelo generado a partir de la nueva normativa, que es lo que le produce la renta adicional.

16Esta ordenanza restringe su mbito de aplicacin a las parcelas pertenecientes al rea central, las parcelas frentistas a la Av
Pellegrini y a las reas de proteccin histrica.
de las compensaciones. Esto se realiza con el objetivo de Determinar los mecanismos mediante los
cuales se establecen las compensaciones econmicas que resultan de la aplicacin de indicadores
urbansticos particulares, redefiniciones del trazado vial, la determinacin de la estructura de espacio
pblico, la poltica de preservacin a impulsar - si la hubiere- y toda otra condicionante que verifique el
mayor aprovechamiento surgido de la aplicacin del Plan Especial y/o de Detalle objeto del
Convenio. Asimismo se establece que, Considerado viable el proyecto por la C.P.C.U. y verificado un
mayor aprovechamiento urbanstico, se determinar la compensacin econmica que correspondiera
aplicar, la cual quedar establecida en cada Convenio Urbanstico. Dicho monto ser calculado por el
Departamento de Registro y Tasacin de la Direccin General de Tramitacin y Fiscalizacin
Urbanstica perteneciente a la Secretara de Planeamiento, integrante de la C.P.C.U.

En sntesis, el anlisis del proceso de aprobacin de la Ordenanza que regula la implementacin de los
Convenios Urbansticos, posibilita dar cuenta de cmo los instrumentos de planificacin se resignifican
necesariamente cuando cambian los contextos y las miradas sobre la ciudad. Y al mismo tiempo cmo
estos procesos se encuentran desfasados de la temporalidad propia de los Grandes Proyectos Urbanos.
Sin embargo, se observ que la captacin de plusvala urbana fue incorporndose paulatinamente en la
gestin del suelo en Rosario.

A modo de cierre

Como pudimos ver Secretara de Planeamiento pudo, a partir de los instrumentos incorporados en la
Ordenanza de Urbanizacin, exigir condiciones y compensaciones para la realizacin de nuevas
urbanizaciones. Es decir, exigi por un lado el trazado de calles y la provisin de la infraestructura
segn una serie de condiciones y variables; por el otro, incorpor la donacin al dominio pblico de
una superficie equivalente al 15% del terreno (una vez descontadas la superficie destinada a trazados y
servidumbre).

Durante la implementacin de este instrumento, la Secretara de Planeamiento logr incorporar dos

variables que fueron esenciales en el proceso de negociacin de la intensidad y condiciones de cada una
de las Unidades de Gestin. Estas se refieren a cantidad de metros cuadrados establecidos como
Servidumbre Administrativa de Uso Pblico y por otro lado cantidad de dinero que el desarrollador
deba destinar para consolidarlo y mantenerlo. En la construccin del discurso, la Municipalidad postula
estas nuevas exigencias como compensacin por mayor aprovechamiento urbanstico, sin embargo
su estimacin no se encuentra explicitada en la normativa17. A pesar de que estas obligaciones no
fueron estimadas estrictamente en funcin de la variacin de la renta producida como consecuencia del
cambio de normativa, s se postularon como un instrumento para la negociacin con cada uno de los
desarrolladores. De manera paralela fue un instrumento fundamental para posibilitar los espacios
pblicos intersticiales dentro del proyecto.

17
La recuperacin de plusvala urbanaen un sentido ms estricto, fue incorporada por la Municipalidad para gestin de los
terrenos del rea central a travs de Rgimen Diferencial para el Desarrollo de Proyectos Edilicios Especiales que aprob en el
2010 a travs de la Ordenanza N 8692. La adhesin a este rgimen reconoce la aceptacin de las compensaciones
econmicas a que d lugar su aplicacin, en virtud de la mayor superficie a construir resultante de la recalificacin normativa.
Esta ordenanza restringe su mbito de aplicacin a las parcelas pertenecientes al rea central, las parcelas frentistas a la Av
Pellegrini y a las reas de proteccin histrica.
En este contexto es interesante interrogarse Por qu la normativa utilizada en Puerto Norte, no logr
incorporar alguna obligacin relacionada con la posibilidad de captar plusvala urbana en su sentido
estricto?18

Efectivamente la reformulacin de los instrumentos de gestin del suelo es compleja porque afecta
intereses precisos que movilizan a actores- y requieren de procedimientos, de debates y consensos
para llegar a aprobarlos en sede tcnico poltica. Como contracara, los desarrolladores se mueven con el
sndrome de la urgencia, desde las cambiantes circunstancias del negocio inmobiliario. Es decir que el
tiempo que requiere el proceso de formulacin de los instrumentos de gestin del suelo, (diseo,
presentacin, debates legislativos, aprobacin de la ordenanza) se contrapone con la necesidad del
desarrollador inmobiliario de obtener los ndices en los tiempos que su proyecto requiere.

Al margen de la discusin sobre si las obligaciones previstas en la Ordenanza de Urbanizacin pueden

considerarse o no captura de plusvala urbana, estos debates fueron incorporados tanto en mbitos
tcnicos como polticos. Efectivamente, a partir de la realizacin del Estudio de Consultora antes
mencionado, se inici el proceso resignificacin de los instrumentos de regulacin del suelo que se
desarrollar durante los 10 aos posteriores. Sin embargo, este proceso de revisin se inici en el
momento en el que la aprobacin de la normativa especfica de Puerto Norte era inminente. Esto
provoc una falta de correlato entre estas nuevas exigencias y los instrumentos disponibles para
posibilitar la realizacin del Proyecto Puerto Norte. Este desfasaje se profundiz a partir de la
temporalidad impuesta por los desarrolladores19 que limit la posibilidad de la Municipalidad de contar
con los tiempos requeridos para iniciar el proceso de reformulacin de estos instrumentos y al mismo
tiempo garantizar la efectiva concrecin del proyecto. Por lo tanto para la formulacin de la Ordenanza
Bsica de Puerto Norte y en funcin de las condiciones de posibilidad, se utiliz el instrumento
disponible para la gestin de las nuevas urbanizaciones en la Ciudad de Rosario, la Ordenanza de
Urbanizacin.

Una segunda parte de la respuesta, complementaria a la primera, resulta de las controvertidas relaciones
entre el Servicio Pblico de la Vivienda (que promovi la realizacin del estudio de Consultara del
CEUR) y la Secretara de Planeamiento Urbano que estaba trabajando en la elaboracin de la normativa
especfica de Puerto Norte. Estos dos sectores no se encuentran vinculados en el Organigrama de la
Municipalidad (MCR- Decreto N 2891/07) y actan segn sus propias lgicas que no necesariamente
coinciden con los tiempos de la toma de decisiones.

Finalmente, en tercer lugar no es de soslayar la dificultad de innovar en la esfera de los instrumentos de

gestin del suelo, que resultan de las tensiones que se generan entre las lgicas acadmicas y los tiempos
de la Secretara de Planeamiento que pugna para que el proyecto sea posible, ms all del deber ser
que los profesores postulan. Efectivamente, en ese marco se genera una distancia entre las
argumentaciones planteadas en las publicaciones acadmicas que desde afuera analizan como deben
desarrollarse los procesos y la gestin real de los mismos. Dentro de esta ltima se ponen en evidencia
las presiones bajo las que se dirimen las decisiones de quienes intentan que las cosas sucedan.

18 Aqu es necesario realizar la siguiente aclaracin. S se incorporaron estas variables, en las tasaciones que se requieren para
estimar las compensaciones previstas en la Ordenanza de Urbanizacin. Sin embargo, las mismas no lograron dar cuenta de los
valores que dichos terrenos fueron adquiriendo a lo largo del tiempo.

19 La urgencia que comenzaron a tener los desarrolladores ante el inminente comienzo de la obras, se verific en que la
Ordenanza Bsica de Puerto Norte y la Primera Ordenanza Complementaria correspondiente a la empresa Inversiones y
Mandatos SA, formaran parte de un nico mensaje del Departamento Ejecutivo y fueran aprobadas simultneamente. (CMCR,
8 de septiembre de 2005)
Especialmente porque, adems de la adecuacin y el consenso en relacin a los instrumentos, es
necesaria la negociacin con los desarrolladores para posibilitar la concrecin del proyecto.

Aqu se plantea un debate que da cuenta de las tensiones entre las publicaciones acadmicas y la gestin.
Este se gener en relacin con la Ordenanza de Urbanizacin y la captacin de plusvala urbana. Desde
la ptica acadmica, Beatriz Cuenya, responsable del Estudio de Consultora realizado en el 2004 por el
CEUR. Desde la gestin, Mirta Levin Secretaria de Planeamiento durante el proceso de ejecucin de
Puerto Norte. En esta lnea, la postura de Cuenya se comprende cuando afirma que:

El problema crtico para cumplir con todos los objetivos fue la carencia de
instrumentos especficos que le permitan capturar las plusvalas generadas en el rea
en virtud de sus propias actuaciones. La Ordenanza de Urbanizacin que dispone
Rosario para regular la produccin del suelo urbano es relativamente moderna
comparada con la de otras ciudades argentinas () sin embargo la norma no se
adecua al carcter extraordinario de valorizacin del suelo que genera el gran
proyecto y a la importancia de exigir a los agentes privados compensaciones acordes
con esas rentas (Cuenya, 2012)

Desde la gestin, en respuesta este Artculo, Mirta Levin afirma que:

En este sentido, Rosario fue pionera en Argentina en la implementacin de nuevos

instrumentos de captacin y redistribucin de los beneficios producidos por el
desarrollo urbano, utilizados en forma generalizada e incorporados hoy a un cuerpo
normativo de carcter integral. Parti para ello de un piso muy alto establecido por
la Ordenanza de Urbanizacin y Subdivisin del Suelo N 6.492/97, la que
incorpor en alguna medida el concepto de recuperacin de plusvalas, al exigir en
todo proceso de urbanizacin cargas pblicas importantes, aportadas por parte del
urbanizador en obras y donaciones de espacios pblicos, las cuales eximieron al
municipio de la realizacin de obras en las nuevas urbanizaciones y garantizaron la
provisin de las infraestructuras necesarias en los emprendimientos. Aportes stos
que no pueden desconocerse a la hora de fijar sucesivamente nuevas exigencias.
(Levin, 2012)

Los debates y los estudios sobre plusvala urbanaimplicaron el comienzo de nuevo proceso de
reformulacin de los instrumentos. Esto se vio reforzado por la asuncin de Mirta Levin como
Secretaria de Planeamiento en el 2003. Su gestin mostr el cambio de voluntad poltica que permiti
incorporar nuevas herramientas destinadas a condicionar los trminos en los que se realizara Puerto
Norte (con las condiciones de posibilidad existentes) en funcin a una idea ms compleja del desarrollo
de la ciudad. Efectivamente en este ao comenz un ciclo que posibilit un nuevo proceso de revisin
de los instrumentos de gestin del suelo y por lo tanto modific el rumbo original del proyecto. Este se
realiz desde la perspectiva planificacin estratgica, pero incorporando paulatinamente las nuevas
miradas que se estaban generando en torno a la posibilidad de recuperacin de la plusvala urbana.

En anlisis aqu realizado posibilit comprender el recorrido que realizan las nuevas miradas desde que
aparecen como nuevas palabras hasta que se incorporan en la gestin de la ciudad. Como se pudo
observar, la cuestin de la plusvala urbana, en un primer momento fue incorporada desde mbitos
acadmicos, como tema de investigacin y reflexin. Luego, fue utilizada para fundamentar la oposicin
en el mbito legislativo con su correlato en la Secretara de Planeamiento. Efectivamente, casi como
principio de accin y reaccin, sta incorpor la nocin de Plusvala urbanapara construir un discurso
que le permitiera legitimar su gestin y garantizar la ejecucin de Puerto Norte. Es decir que ante las
resistencias de la oposicin en el Concejo Deliberante la Secretara de Planeamiento postul a las
obligaciones que se encontraban disponibles y que se haban podido implementar, como captacin de
plusvala urbana, a pesar de que estas no se encontraban estimadas en funcin de dichos principios.
Por otro lado, y probablemente como resultado de esto ltimo, la Secretara incorpor nuevas
obligaciones que, aunque no se encontraran estimadas estrictamente a partir de los fundamentos de la
captacin de Plusvala Urbana, posibilit el avance del Estado sobre el privado. En el desarrollo de este
trabajo pudimos identificar que, ms all de las condiciones de posibilidad eran limitadas, la Secretara
de Planeamiento aument sus propias capacidades operativas viabilizando la incorporacin de nuevas
compensaciones.

Por otro lado, el proceso de reformulacin de los instrumentos, producto de la incorporacin de la

nocin de plusvala urbana, se inici en el mismo momento en el que estaba comenzando el proceso de
concrecin de Puerto Norte. De hecho, es probable que esta coincidencia no sea casual y que el
primero se haya producido como consecuencia del segundo. Efectivamente, el 2004 se postula como
un momento clave en el que se iniciaron simultneamente los dos procesos. Por un lado, en ese ao se
finaliz el Estudio de Consultora realizado sobre los instrumentos de gestin de suelo en relacin con
la posibilidad de recuperar plusvala urbanaen la Ciudad de Rosario. Por el otro, se realiz el Concurso
Nacional de Ideas sobre Puerto Norte como paso previo para la aprobacin de la Ordenanza Bsica.
Ambos procesos se determinaron recprocamente dado que el modo en que los instrumentos fueran
reformulados, sera determinante en el devenir del proyecto. Este es el motivo por el cual las tensiones
y los conflictos que se generaron en torno a la implementacin de Puerto Norte, fueron los mismos que
impidieron que la captacin de plusvala urbanase incorporara en los instrumentos de gestin del suelo,
con la celeridad requerida, ante el inminente comienzo de las obras. Esta es la relacin que se establece
entre los procesos de formulacin e implementacin de los instrumentos de gestin del suelo y el
desarrollo de los Grandes Proyectos Urbanos en la Ciudad de Rosario

Esta perspectiva de abordaje posibilita, a partir del anlisis en trminos de proceso, comprender de qu
manera los instrumentos se resignifican ante nuevas miradas sobre la ciudad y nuevas formas de
intervencin.
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