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publicacin
 Seminario Internacional Evaluacin de las Polticas Pblicas 2016.

En el proceso de
evaluacin de polticas
pblicas, la Contralora se
ha propuesto emitir
Director
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
Subdirectora
Gloria Amparo Alonso Msmela
Vicecontralora General de la Repblica
Contenido

pronunciamientos de Coordinadora
Martha Luca Villa Restrepo
Busqueda de
palabras o frases

control y vigilancia fiscal Asesora Despacho Vicecontralora

sobre polticas pblicas, Consejo Editorial

Jorge Humberto Botero Angulo

En este PDF encontrar algunos botones de navegacin los cuales destinados al Congreso y Margarita Henao Cabrera
Antonio Hernndez Gamarra Pgina siguiente

explicamos a continuacin:
ciudadana, para Beethoven Herrera Valencia
Santiago Montenegro Trujillo

el ejercicio del control Mauricio Prez Salazar

Editor General
Entrar a publicacin Salir de publicacin poltico y social. Este Oscar Alarcn Nez Pgina anterior

nfasis contribuir a una Preparacin editorial

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Busqueda de
palabras o frases Contenido mejora sustancial en la Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
gestin y la gerencia
Zoom +

Diseo de portada

Pgina siguiente Pgina anterior

pblica, en pro de la

Nstor Patio Forero
Diagramacin, edicin fotogrfica
rentabilidad social de los

y elaboracin de grficos
Andrea Artunduaga Acosta

Artculo siguiente
productos a cargo de los Colaboracin fotogrfica
Artculo anterior Google, El Herado.
sujetos pblicos y de Suscripciones y distribucin
Cra. 69 No. 44-35
los privados que le

PBX 518 7000
Zoom + Zoom - e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
corresponde vigilar Impresin
La evaluacin de las polticas pblicas, pg. 4 Imprenta Nacional de Colombia
Tambin el contenido lo llevar a cada artculo haciendo click sobre l. Edgardo Jos Maya Villazn Contralora General de la Repblica - 2016
 DESDE LA CGR

Contenido 67
Paralelo de posconflictos:
El Salvador, Guatemala
y Colombia
EDITORIAL Contralora Delegada para el sector
Defensa, Justicia y Seguridad.

4
La informacin
en un estado de derecho
76
Evaluacin de la Poltica
Edgardo Jos Maya Villazn,
Contralor General de la Repblica. Antinarcticos en Colombia
desde la perspectiva de la
produccin de cocana
2010-2015
TEMA CENTRAL
Contralora Delegada para el sector Contenido

7 31
Defensa, Justicia y Seguridad.

Gobierno digital en Colombia: Organizacin de Busqueda de

palabras o frases
Transparencia y confianza la informacin para COYUNTURA
la toma de decisiones

100
David Luna,
Ministro de Tecnologa de la Informacin
y las Comunicaciones. Mariana Martnez Cuellar,
Ex Diectora de Gestin de Informacin Pgina siguiente
Litigiosa en la Agencia Nacional
de Defensa Jurdica del Estado. Coyuntura econmica

16 a final de 2016
Direccin de Estudios

42
Pgina anterior
Macroeconmicos,
Calidad y disponibilidad de Contralora Delegada para Economa
la informacin del sector y Finanzas. El Gobierno estableci la Ley
pblico en Colombia
Produccin de de Transparencia y Acceso a la Zoom +
Santiago Montenegro,
Director Ejecutivo de Asofondos. informacin pblica para Informacin Pblica Nacional
la Toma de Decisiones HISTRICO (Ley 1712 de 2014), que reglamenta

111
SEPARATA

23
Liliana Caballero,
el derecho de acceso a la informacin
51
Directora del Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica.
en el pas y es una de las leyes ms
La informacin tributaria y El plebiscito de 1957, garantistas de la regin.
los sistemas de la DIAN La evaluacin un verdadero referendo
Santiago Rojas Arroyo,
de las polticas pblicas pg. 7 // Gobierno digital el Colombia: Transparencia y confianza
scar Alarcn Nuz,
Director General de la Direccin Edgardo Jos Maya Villazn, Editor General de la Revista Economa
de Aduanas e Impuestos Nacionales. Contralor General de la Repblica. Colombiana.

2 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 3


Editorial
La
informacin
en un estado
de derecho
Para que un estado de derecho y una democracia fun-
cionen adecuadamente se requiere que el ciudadano
cuente con informacin adecuada, oportuna y veraz
para el cabal cumplimiento de sus propsitos. Es obli-
gacin de los gobernantes responder a esa tarea para
que el gobernado tenga los elementos necesarios que
le permitan saber cmo lo dirigen y juzgar la gestin
de ellos. Cmo el ciudadano puede darse cuenta del
manejo del Estado cuando carece de la informacin o
cuando esta se le suministra de manera incompleta o
equivocada? Desde cuando los franceses hicieron su
gran revolucin y redactaron los llamados Derechos
del Hombre y del Ciudadano en agosto de 1789, re-
cogieron de manera simple los planteamientos de los
filsofos de la poca, Locke, Montesquieu, Rousseau
y Sieys. Con sobriedad y simplicidad dieron desarro-
llo a dos principios fundamentales que han garan-
tizado su permanencia en el tiempo a esa carta de
derechos: la libertad y la igualdad. Eso no se puede
garantizar si no hay informacin.
Por eso en este nmero de Economa Colombiana se
analizan las polticas pblicas teniendo en cuenta la
necesidad de la informacin para promover la efica-
cia y la eficiencia de la administracin pblica.
4 ECONOMA COLOMBIANA
Artculo siguiente
Por su puesto que la Contralora General de la Rep-
blica, para cumplir con su funcin constitucional de
vigilancia y control del manejo financiero del Estado
requiere de informacin veraz y oportuna, razn por
la cual nos colaboran en este nmero distintos fun-
cionarios que tienen que ver con el tema, as como
otros especialistas, quienes reflexionan sobre la im-
portancia del suministro de informacin para que
sea conocida y evaluada por la opinin pblica.
El ministro de Tecnologa de la Informacin y las Co-
municaciones, David Luna, hace un anlisis de los
programas digitales que su despacho viene imple-
mentando en el pas por cuanto la transparencia y
el acceso a la informacin son imprescindibles en el
desarrollo del Estado. Se est trabajando, dice, en
esos planes para luchar contra la corrupcin, buscar
la transparencia y generar la veedura ciudadana.
Santiago Montenegro hace un anlisis comparativo
de Colombia frente a otros pases, y en especial el
Per, sobre la calidad y disponibilidad de la informa-
cin del sector pblico y sostiene que Colombia an
est lejos de ser ejemplo en transparencia y acceso
a la informacin. Adems plantea que hay una gran
EDITORIAL
dispersin de la informacin para la transparencia, en su integridad. Se hace un anlisis del mismo y se
dependiendo de la entidad pblica, el departamento compara con el plebiscito del ao pasado para con-
y el municipio que la suministra. tribuir al debate que an subsiste en algunos secto-
res de la opinin pblica.
Sobre la informacin tributaria y los sistemas de la
Dian, su director, Santiago Rojas Arroyo, se refiere a Edgardo Jos Maya Villazn
la manera cmo la entidad a su cargo desarrolla su Contralor General de la Repblica
labor y cmo se viene modernizando tan importante
organismo para cumplirle eficazmente al gobierno y
al contribuyente.
Mariana Martnez Cullar, quien fuera gestora de
informacin litigiosa de la Agencia Nacional de De-
fensa Jurdica del Estado, detalla el funcionamiento
de esta joven entidad y explica cmo ha logrado ser
exitosa en tan poco tiempo gracias a los mecanis-
mos que emplea para el manejo de la informacin
con que cuenta en los procesos que se presentan
contra la nacin.
La entidad que tiene la estructura y pone en prcti-
ca el diseo y organigrama de la rama ejecutiva del
Estado es el Departamento Administrativo de la Fun-
cin Pblica que est a cargo de Liliana Caballero. En Contenido
artculo que se publica en este nmero explica cmo
la entidad responde a los nuevos retos para producir
la informacin pblica que permita la toma de deci-
siones gubernamentales.
Busqueda de
palabras o frases
Tambin se publican las memorias del seminario so-
bre Evaluacin de las Polticas Pblicas que organiz
la CGR en noviembre pasado, evento que cont con
la asistencia de importantes invitados extranjeros,
como Chistopher Mihn, director general de asuntos Pgina siguiente
estratgicos de la oficina de rendicin de cuentas Edgardo Jos Maya Villazn,
del gobierno de los EE.UU.; Harry Hatry, del Instituto Contralor General de la Repblica.
Urbano de los EE.UU., promotor de la reflexin aca-
dmica y metodolgica aplicada para la rendicin de Pgina anterior
los resultados de las polticas pblicas; Ian Davies,
expresidente de la Sociedad Europea de Polticas P- El Gobierno estableci la Ley
blicas; Roberto Salcedo, Auditor Especial de Desem-
peo de la Auditora Superior de Mxico; Daniel Or- de Transparencia y Acceso
tega, Director de la Oficina de Evaluacin de Impacto a la Informacin Pblica Zoom +
y Aprendizaje de la CAF y Fernando Rojas, Consul-
tor del Banco Mundial. Igualmente participaron al- Nacional (Ley 1712 de
tos funcionarios colombianos, como el Ministro de 2014), que reglamenta
Proteccin Social, Alejandro Gaviria y el Director del
Dane, Mauricio Perfetti. el derecho de acceso a la
En nuestra habitual seccin sobre temas histricos,
informacin en el pas
en este nmero recuerdan y publican en su totalidad y es una de las leyes ms
los acuerdos de Benidorm y Sitges suscritos por los
expresidentes Alberto Lleras y Laureano Gmez, que garantistas de la regin.
dieron origen al primer plebiscito votado en Colom-
bia en diciembre de 1957, el cual tambin aparece
ECONOMA COLOMBIANA 5
 TEMA CENTRAL
Gobierno digital en Colombia:
transparencia
y confianza
Artculo anterior Artculo siguiente
Vale la pena sealar la importancia creciente de las redes sociales
como instrumento de comunicacin y de servicio. En 2015,
por ejemplo, el 15% de los ciudadanos interactu con las entidades
pblicas a travs de redes sociales, y el 14% las us para quejarse
de la atencin o servicios ofrecidos por estas.
David Luna*
La transparencia y el acceso a la informacin son
imprescindibles en el desarrollo de los Estados. En
Colombia, esto se refleja en la Estrategia de Buen
Gobierno, desarrollada en los dos ltimos Planes
Nacionales de Desarrollo (PND), en los que se mani-
fiesta que, para fortalecer la gobernabilidad, es ne-
cesario lograr un continuo mejoramiento de la ad-
ministracin pblica, centrado en la transparencia,
la rendicin de cuentas y la pulcritud en el manejo
de los recursos pblicos1.
En efecto, en el Ministerio de Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones (MinTIC) traba-
jamos para luchar contra la corrupcin, buscar la
transparencia y generar veedura ciudadana, y esto
* Ministro de Tecnologa de la Informacin y las Comunicaciones.
Tema central
1 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, p. 471.
[En lnea], disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/
Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%2014-
04-2011%20completo.pdf.
2 Ley 1712/ 2014 Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a
la Informacin Pblica Nacional. [En lnea], disponible en: http://www.
mintic.gov.co/portal/604/articles-7147_documento.pdf
Contenido
Busqueda de
palabras o frases
significa que estamos comprometidos con garanti-
zar el acceso a la informacin pblica.
Incluso, hace casi dos aos, el Gobierno estableci la Pgina siguiente
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin P-
blica Nacional (Ley 1712 de 2014), que reglamenta
el derecho de acceso a la informacin en el pas y es
una de las leyes ms garantistas de la regin, pues, Pgina anterior
adems de consagrar el derecho al acceso a los da-
tos pblicos, logra la armonizacin de derechos re-
lacionados con la intimidad familiar y personal, el
derecho a la salud, a la integridad, entre otros.
Zoom +
La ley indica que deber estar a disposicin del
pblico la informacin a la que hace referencia la
presente ley, a travs de medios fsicos, remotos
o locales de comunicacin electrnica. Los sujetos
obligados como las entidades pblicas debern
tener a disposicin de las personas interesadas
dicha informacin en la Web, a fin de que estas
puedan obtener la informacin, de manera directa
o mediante impresiones. Asimismo, estos debern
proporcionar apoyo a los usuarios que lo requieran
y proveer todo tipo de asistencia respecto de los tr-
mites y servicios que presten2.
ECONOMA COLOMBIANA 7
 TEMA CENTRAL
En este sentido, las entidades estn obligadas a in-
formar sobre su estructura, sedes y horarios, su pre-
supuesto y ejecucin, planes de gasto pblico, di-
rectorio, polticas y lineamientos, plan de compras,
inversiones, manuales, objetivos, metas, contratos,
entre otros.
Asimismo, respecto a los servicios que se prestan, la
ley indica que la Entidad debe publicar detalles acer-
ca de todos los servicios que se brinden directamen-
te al pblico; informacin correspondiente a los tr-
mites; una descripcin de los procedimientos que
se siguen para tomar decisiones en las diferentes
reas; el contenido de las decisiones y las polticas
que afecten a los ciudadanos; informes de gestin,
evaluacin y auditora; mecanismos de solicitudes,
quejas y reclamos; mecanismos de participacin
ciudadana, y datos abiertos.
El marco normativo y administrativo tambin est
compuesto por la reglamentacin del Estatuto Ge-
neral de Contratacin de la Administracin Pblica
(Decreto 1510 de 2013), la aprobacin del Estatuto
Anticorrupcin (Ley 1474 de 2011) y la aprobacin
del Conpes 167: Estrategia Nacional de la Poltica
Pblica Integral Anticorrupcin.
Es importante resaltar
que la informacin
pblica es un activo
de todos; por lo tanto,
la divulgacin y el
acceso a la misma
es un derecho
fundamental que
no vulnera la
intimidad de los
ciudadanos ni supone
un riesgo para el pas.
8 ECONOMA COLOMBIANA
As las cosas, es importante resaltar que la informa-
cin pblica es un activo de todos; por lo tanto, la
divulgacin y el acceso a la misma es un derecho
fundamental que no vulnera la intimidad de los ciu-
dadanos ni supone un riesgo para el pas.
En este sentido, las Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones (TIC) se convierten en la mejor
va para divulgar y entregar informacin pblica de
calidad, y facilitar su acceso, uso y aprovechamiento
por parte de los ciudadanos. Y es all donde desde el
MinTIC, a travs de la Estrategia Gobierno en Lnea,
trabajamos para lograr este propsito y buscamos
construir un Estado ms eficiente, transparente,
colaborativo y participativo, gracias a la tecnologa.
Nuestra Estrategia cuenta con cuatro componen-
tes que se enfocan en facilitarle al ciudadano el
acceso a los servicios del Estado por medios elec-
trnicos y mejorar los procesos de las entidades
pblicas, gracias al uso estratgico de la tecnolo-
ga. Estos son: TIC para servicios, TIC para Gobierno
abierto, TIC para Gestin y Seguridad, y Privacidad
de la informacin.
El componente de TIC para Gobierno abierto tiene
como objetivo construir un Estado ms transparen-
te, participativo y colaborativo, en el que los ciuda-
danos participen activamente en la toma de deci-
siones gracias a la tecnologa y, para ello, promueve
tres acciones principales: aumentar la divulgacin
de la informacin pblica en medios electrnicos;
promover la apertura, el uso y el aprovechamiento
de los datos abiertos, y adelantar ejercicios perma-
nentes de rendicin de cuentas haciendo uso de los
medios electrnicos.
As, dentro de los logros de transparencia, participa-
cin y colaboracin, existe una serie de criterios para
lograr que las entidades hagan parte de un Gobierno
Abierto. Por ejemplo, en el primer logro, que busca
facilitar el acceso a la informacin pblica de mane-
ra permanente y permitir su aprovechamiento, se
debe poner a disposicin la informacin pblica en
medios electrnicos para que puedan acceder a ella
los usuarios, los ciudadanos y los grupos de inters.
La entidad debe entonces, mantener actualizada
la informacin que publica y habilitar mecanismos
electrnicos para que los usuarios puedan suscribir-
se a los servicios de informacin.
Precisamente en materia de acceso a la informacin
pblica, desde Gobierno en Lnea se expidi la Reso-
lucin 3564 del 2015, que establece los estndares
TEMA CENTRAL
para la publicacin y divulgacin de la informacin
pblica en los sitios web de los sujetos obligados en
la Ley 1712 del 2014 (art. 5).
Esta resolucin, que contribuye a garantizar el dere-
cho a la informacin de los colombianos, establece
pautas para temas como la publicacin y divulga-
cin de los contenidos, la accesibilidad en medios
electrnicos para poblacin en situacin de disca-
pacidad, la generacin de formularios electrnicos
para la recepcin de solicitudes de acceso a infor-
macin pblica, y las condiciones de seguridad de
los medios electrnicos, entre otros.
Esta normatividad es de obligatorio cumplimiento
para las diferentes entidades estatales y las organi-
zaciones que desarrollen funciones pblicas delega-
das como las notaras y las cmaras de comercio, las
prestadoras de servicios pblicos, entre otras.
Otro de los criterios para fomentar la transparencia
est relacionado con la rendicin de cuentas, que
busca fomentar el dilogo y la retroalimentacin
entre las entidades del Estado y los ciudadanos.
Esto debe lograrse por medio de la informacin
oportuna, veraz y en un lenguaje claro, siempre ha-
ciendo uso de las TIC.
En este contexto, la entidad debe brindar informa-
cin transparente sobre su gestin, habilitar espa-
cios virtuales llamativos y difundir las convocatorias
relacionadas con los eventos presenciales de rendi-
cin de cuentas. Asimismo, debe habilitar de manera
continua canales electrnicos que permitan conocer
las opiniones, quejas, sugerencias y comentarios de
la ciudadana, en todas las etapas necesarias para la
rendicin de cuentas. Incluso, se debe hacer una re-
troalimentacin de estos aportes en su pgina web.
Contenido
Asimismo, para lograr la transparencia, en el MinTIC
promovemos la apertura, uso y aprovechamiento de
los datos abiertos y adelantamos ejercicios perma-
nentes de rendicin de cuentas haciendo uso de los
Busqueda de
medios electrnicos. Tambin buscamos generar va-
palabras o frases
lor de estos datos, a partir del aprovechamiento de
la informacin pblica por parte de los ciudadanos,
emprendedores, programadores, entre otros grupos
de inters, que puedan crear diferentes iniciativas
tecnolgicas a partir de los mismos.
Pgina siguiente
La entidad, entonces, debe trabajar en identificar
los conjuntos de datos que sean ms tiles y tengan
ms impacto en la poblacin, y mantener actualiza-
da esta informacin, haciendo incluso monitoreo a
Pgina anterior
la calidad y uso de los mismos.
Por otro lado, dentro del logro de colaboracin, se
busca generar soluciones con la ciudadana de pro- Zoom +
blemas que estn relacionados con temas pblicos.
Y un criterio que ayuda a lograrlo es la innovacin
abierta, con la que se pretende construir solucio-
nes, justamente, con los ciudadanos. Para ello, las
entidades deben no solo identificar estos retos, sino
habilitar herramientas tecnolgicas para lograr ese
puente con la poblacin. Y, a partir de ellos, disear
acciones que impliquen mejoras y publicar los resul-
tados de este ejercicio colaborativo.
El ltimo logro para el componente de Gobierno
abierto es la participacin. Para promoverla, la enti-
ECONOMA COLOMBIANA 9
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

dad debe tener una estrategia electrnica que invo-
lucre a diferentes usuarios, habilitando y divulgando
informacin por medios institucionales, incluidas
las redes sociales, y debe desarrollar acciones que
incrementen esta participacin y retroalimentacin
por estos canales.
En este logro, tambin es importante trabajar en la
consulta a la ciudadana; es decir, conociendo la opi-
nin de los ciudadanos sobre temas de inters p-
blico que haya promovido la entidad, a travs, preci-
samente, de la habilitacin de canales electrnicos
y la publicacin de los resultados de estos ejercicios.
Adems, es vital que los ciudadanos se involucren
en la toma de decisiones de la entidad. En este as-
pecto, tambin se deben habilitar los canales para
involucrar a los usuarios, recopilar la informacin
que ellos generen y divulgar los resultados que
aporten a la solucin de las problemticas plantea-
das inicialmente, gracias al uso de las TIC.
Es as como desde la Estrategia Gobierno en lnea
buscamos aprovechar las oportunidades y los bene-
ficios que aportan las TIC para garantizar el cumpli-
miento de la Ley, luchar contra la corrupcin, gene-
rar veedura ciudadana y lograr transparencia.
Principales iniciativas
De acuerdo con este marco normativo, en el MinTIC
venimos trabajando en la disposicin de informacin
Infografa 1 Visitas a los sitios web administrados, por cada departamento
pblica, la cual resulta de inters para los usuarios, tales, en las se dan recomendaciones para escribir
las empresas y los ciudadanos en general, a travs en los sitios web y la estructura de los canales (ver
de iniciativas como portales web, aplicativos y otras cuadro 1).
plataformas digitales que permiten su uso.
En este sentido, la publicacin de informacin en los Nmero de sitios web
Cuadro 1
sitios web resulta de vital importancia para garanti- por tipo de entidad
zar el derecho consagrado en la Ley, al mismo tiem-
po que es una de las acciones fundamentales para Tipo de entidad Nmero de sitios web
el cumplimiento de la Estrategia Gobierno en lnea, Alcaldas 1.048
pues proporciona datos claros y tiles, y es uno de Asambleas 20
los primeros y ms importantes pasos para que el Concejos 486
Estado se acerque al ciudadano, as como para que Entidades gubernamentales 657
este pueda ejercer una participacin efectiva en la
gestin pblica y en el seguimiento de sus acciones. Gobernaciones 9
Portal de alcaldes
1
En el marco de la implementacin de la Estrategia, y gobernadores de Colombia
hemos entregado 2.221 sitios web a las entidades Total general 2.221
territoriales. Al brindar esta solucin, les garanti- Fuente: Direccin Gobierno en Lnea MinTic.
zamos de manera gratuita: el alojamiento del sitio
web (hosting); la administracin tcnica del mismo
(gestin de usuarios y asignacin de permisos); el La capacitacin sobre la administracin de sitios
mantenimiento y la actualizacin tecnolgica cons- web territoriales tambin la hemos hecho de manera
tante; el soporte tcnico, y las copias de seguridad presencial, bajo el lema #YoAmoMiMunicipioDigital. Contenido
peridicas para la recuperacin de informacin en El desarrollo de estas jornadas nos ha permitido visi-
caso de emergencia (ver infografa 1). tar 25 departamentos, realizar 28 sesiones y capa-
citar 729 funcionarios de 558 entidades. (cuadro 2)
Para promover la apropiacin de los sitios web por
parte de las administraciones locales y de los ciuda- En cuanto a las capacitaciones en lnea, a travs de
Busqueda de
palabras o frases
danos, hemos desarrollado capacitaciones virtuales herramientas como el chat, hemos desarrollado 11
y presenciales, adems de manuales y guas para sesiones para brindar entrenamiento a los adminis-
alcaldas, gobernaciones y entidades gubernamen- tradores de las plataformas sobre diversos temas. Es-
tas buscan generar capacidades y compartir las bue-
nas prcticas en torno a la gestin de los sitios web. Pgina siguiente

Cuadro 2 Visitas mensuales por cada tipo de sitio

Tipo Entidad Sitios web de alcaldas Sitios web de corporaciones y Portal de alcaldes y Total de visitas Pgina anterior

/ Mes y gobernaciones entidades gubernamentales gobernadores de Colombia mensual en 2016

Enero 5.626.111 1.512.989 100.127 7.239.227
Febrero 4.865.348 1.033.017 95.054 5.993.419
Marzo 6.959.459 1.401.318 114.543 8.475.320 Zoom +

Abril 5.897.641 1.389.362 137.047 7.424.050

Mayo 5.648.761 1.255.046 149.548 7.053.355
Junio 6.870.461 1.338.858 156.300 8.365.619
Julio 9.941.638 1.418.255 189.302 11.549.195
Agosto 8.575.318 1.388.524 249.034 10.212.876
Septiembre 5.652.038 1.908.851 143.813 7.704.702
Octubre 7.833.510 1.494.268 150.786 9.478.564
Total
14.140.488 1.485.554 83.496.327
visitas 2016 67.870.285
Fuente: MinTic. Fuente: Direccin de Gobierno en Lnea MinTic.

10 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 11

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

soluciones conjuntas. Incluso, se cre un comit de La campaa de pedagoga electoral se implement

la calidad de agua, en el que tambin se vincularon
algunos ciudadanos, para sensibilizar a la gente y
Cabe resaltar la importante labor tomar medidas para ayudar a evitar la proliferacin
de enfermedades y para darle un uso eficiente y ra-
que ejerce Urna de Cristal, la plataforma cional al lquido. Por su parte, la Alcalda adelanta
trmites para conseguir recursos y lograr certificar-
del Gobierno Nacional creada para se como una poblacin con agua potable.
transformar la relacin entre Por otro lado, cabe resaltar la importante labor que
ejerce Urna de Cristal, la plataforma del Gobierno
por medio de redes como Twitter y Facebook, mai-
ling, mensajes de texto y unidades mviles.
Como resultado del ejercicio, se lograron capturar
110.921 participantes e interacciones ciudadanas,
a travs de respuestas a encuestas, redes sociales,
comentarios y preguntas, etc. El, alcance promedio
de la campaa en redes sociales logr 11,1 millones
de impresiones.

los ciudadanos y el Estado. Nacional creada para transformar la relacin en-

Tambin, trabajamos para que los medios electr-
nicos contribuyan a la transparencia, a travs de la
publicacin de informacin suficiente, relevante y
actualizada de las entidades pblicas, en formatos
abiertos, que permitan que las personas interesadas
conozcan, analicen y hagan uso de este contenido.
Los datos abiertos cumplen un papel fundamental,
pues se convierten en una herramienta que garan-
tiza informacin abierta y de calidad para que los
ciudadanos se informen, participen en las decisio-
nes pblicas y hagan parte de las iniciativas del Es-
tado gracias a un contenido claro, reutilizable y de
fcil acceso.
Esto sumado al aporte que le pueden hacer a la eco-
noma digital del pas. De acuerdo con un informe
de la firma Capgemini Consulting sobre la situacin
del mercado de gestin de Open Data en Europa, a
travs de los datos abiertos se puede crear valor
econmico de mltiples formas, incrementando las
transacciones de mercado o creando empleo, a par-
tir de la produccin de servicios y productos basa-
dos en este tipo de informacin. Incluso, se estima
que el mercado directo de los datos abiertos ser
Gracias a este trabajo, nuestro pas es nmero uno
en Latinoamrica y cuarto en el mundo en datos
abiertos, dentro de una muestra de 122 pases, se-
gn el Global Open Data Index 2015, en el que Co-
lombia ascendi ocho posiciones. Adems, avanz
12 puestos en el Open Data Barometer, alcanzando
el lugar 28 en este ndice, que busca mostrar el pre-
dominio e impacto de las iniciativas de datos abier-
tos en el mundo.
Para continuar con este liderazgo, que da cuenta
del fuerte trabajo que se est haciendo para publi-
car informacin que d cuenta de la trasparencia de
las instituciones pblicas, el ao pasado Colombia
renov su portal de datos abiertos www.datos.gov.
co, que para septiembre del 2016 alcanz un milln
de visitas desde su puesta en produccin el 18 de
julio de ese ao.
Un ejemplo claro del uso eficiente de los datos
abiertos hace referencia a un caso periodstico que
gener alarmas para que la comunidad y la Alcalda
de Tamalameque trabajaran en solucionar una pro-
blemtica que aquejaba a la poblacin de esta zona
desde hace mucho tiempo.
tre los ciudadanos y el Estado. A travs de esta,
se crean estrategias para implementar ejercicios
de participacin ciudadana, se hace un acompaa-
miento personalizado a las entidades del Gobierno
para asesorar su gestin y se trabaja por la trans-
parencia gubernamental. La idea, entonces, es estar
en contacto con las diferentes entidades para po-
tenciar la comunicacin enfocada en el ciudadano,
incentivando as su participacin.
Adems, la Urna es un medio para que el ciudadano
sea escuchado y se den respuestas a todo lo que le
interesa. Su objetivo es que la gente conozca el tra-
bajo que hacen las entidades del Estado y, adems,
se informe para poder preguntar, opinar y aportar a
la gestin gubernamental.
Por ejemplo, con el fin de dar a conocer los princi-
pales componentes y el proceso de elaboracin de
la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin, Urna de
Cristal implement un ejercicio de participacin ciu-
dadana para recibir aportes de los colombianos res-
pecto al tema y difundir la gestin de la Secretara
de Transparencia.
Otro de los objetivos del ejercicio fue centralizar la
informacin sobre las iniciativas del Gobierno para
luchar contra la corrupcin, mejorar la atencin al
ciudadano e incentivar la transparencia. Para ello,
en el 2013 se public un micrositio de la Poltica
Integral Anticorrupcin, con informacin de trans-
Estos son algunos ejemplos de cmo la ciudadana
y las entidades pueden trabajar conjuntamente para
mejorar la gestin pblica, promover la transparen-
cia y crear canales de comunicacin que promuevan
la integracin y la solucin de diversos problemas de
carcter pblico, a travs del uso de las TIC.
Cmo nos va?
En cuanto a los resultados, es importante sealar
que, a travs del ndice de Gobierno en Lnea, se
hace seguimiento especfico a la publicacin de in-
formacin en los sitios web, verificando que todas Contenido
las entidades dispongan de datos relacionados con
los medios para contactar a la entidad; documen-
tos e informacin de inters; estructura orgnica y
talento humano; normatividad; presupuesto; pla-
Busqueda de
neacin; control; contratacin pblica; trmites y palabras o frases
servicios, y los instrumentos de gestin de la infor-
macin pblica.
Pgina siguiente
Pgina anterior
Zoom +

de 325 billones de euros entre 2016 y 2020, y, en
este mismo periodo, se crearn 25.000 empleos, a
travs de los productos y servicios que se generan
a partir de ellos.
Desde Gobierno en Lnea, estamos trabajando para
que las entidades abran su informacin y garanticen,
no solo transparencia, sino tambin la participacin
y veedura ciudadana, pues cuando las personas tie-
nen acceso a los datos, pueden conocer de cerca a
las entidades y trabajar para que estas realicen una
mejor gestin.
En 2015, el peridico El Tiempo public una noti-
cia con las estadsticas del ndice de Riesgo de la Ca-
lidad del Agua, realizadas por el Instituto Nacional
de Salud y publicadas en el portal de datos abiertos
del Gobierno Colombiano www.datos.gov.co. En el
primer lugar, con el peor ndice en el pas, estaba
este municipio del Cesar.
Esta noticia gener un gran impacto en la Alcalda, la
cual tom medidas para involucrar a la comunidad,
darle a conocer la problemtica y buscar posibles
parencia gubernamental y una encuesta para que
participaran los ciudadanos. Con este ejercicio se
lograron 3.952 visitas y 3.025 participaciones, que
incluyeron respuestas a encuestas, interacciones en
redes sociales, comentarios y preguntas.
Otro ejercicio de la Urna estuvo enfocado en expli-
car el procedimiento para registrar los documentos
de identidad para votar en las elecciones de autori-
dades locales de octubre del 2015, ya que la Regis-
tradura Nacional del Estado Civil, en ese entonces,
inici el proceso de inscripcin de cdulas.

12 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 13

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Recuadro 1 Resultados del ndice de Gobierno en lnea Recuadro 2 As se relacionan los ciudadanos con el Estado

En el ao 2015, el 86% de las entidades pblicas del orden nacional y el 90% de las entidades del or-
den territorial cumplan con los criterios de accesibilidad de sus sitios web, los cuales son de obligatorio
cumplimiento para las organizaciones pblicas.
El 48% de las entidades pblicas del orden nacional y 68% del orden territorial utilizaron los medios
electrnicos en diferentes ejercicios de consulta o toma de decisiones realizados por la Entidad, para
integrar a la ciudadana, los usuarios o los grupos de inters.
El 32% de las entidades estatales ha generado, al menos, una aplicacin o publicacin a partir de sus
datos abiertos.
Frente al nivel de satisfaccin de los usuarios, tomando una escala de 0 a 100, el promedio es de 85
en las entidades del orden nacional y de 48 para las entidades del orden territorial.
El porcentaje de informacin publicada en lnea, en atencin a la Ley de Transparencia y Derecho de
Acceso a la Informacin Pblica para las entidades del orden nacional, es del 76%, y para entidades
del orden territorial es del 52%.
Segn el ltimo Estudio de Cultura de uso de TIC en los colombianos para relacionarse con el Estado,
realizado en el 2015 por la Direccin de Gobierno en lnea del Ministerio de Tecnologas de la Informacin
y las Comunicaciones:
El 82% de los ciudadanos y el 79% de las empresas se relacionaron con el Estado a travs de medios
electrnicos.
El 72% de los ciudadanos y el 76% de las empresas obtuvieron informacin de las entidades pblicas
a travs de medios electrnicos.
El 65% de los ciudadanos y el 71% de las empresas presentaron peticiones, quejas o reclamos ante las
entidades pblicas usando medios digitales.
El 62% de los ciudadanos y el 37% de las empresas que obtuvieron servicios o que realizaron transac-
ciones con el Estado, lo hicieron a travs de las TIC.

As mismo, vale la pena sealar la importancia cre-

ciente de las redes sociales como instrumento de Contenido

comunicacin y de servicio. En el 2015, por ejemplo,

el 15% de los ciudadanos interactu con las entida-
des pblicas a travs de redes sociales, y el 14% las
us para quejarse por la atencin o servicios ofreci-
Estas iniciativas
permiten pensar en
Busqueda de
dos por estas. palabras o frases

El futuro
un futuro promisorio
Estas iniciativas permiten pensar en un futuro pro- para el Gobierno Pgina siguiente

misorio para el Gobierno Digital del pas, en el que

tendremos sitios web enfocados en Gobierno abier- Digital del pas,
to, que sern complementarios a las plataformas
para servicios, pues sern espacios para que los en el que tendremos Pgina anterior

ciudadanos se encuentren; puedan apropiar lo p-

blico de forma colaborativa y participativa; mejoren sitios web enfocados
la toma de decisiones; generen confianza, y creen
valor social y econmico. en Gobierno abierto,
que sern
Zoom +

Esto activar el rol del ciudadano, lo que permitir

mejorar la toma de decisiones, aumentar los niveles
de participacin, de trasparencia y generar colabo- complementarios
racin con el Estado, impulsndolo a construir de
manera conjunta el desarrollo de su entorno. a las plataformas
Lograr que las personas se apropien de estas herra-
mientas permitir fortalecer los lazos de confianza
para servicios.
del ciudadano con el Estado y robustecer el mo-
delo democrtico, transparente y participativo, gra-
cias al uso de las TIC. As mismo, fomentar la trans-
parencia y la lucha contra la corrupcin.

14 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 15

 TEMA CENTRAL
Calidad y disponibilidad
de la informacin
del sector pblico
en Colombia
Artculo anterior Artculo siguiente
La informacin es el insumo fundamental para la gobernabilidad
y por esto es la principal herramienta de cualquier poltica pblica;
algunos gobernantes les conviene ms mantener las asimetras
de informacin en beneficio propio.
Santiago Montenegro*
Uno de los pilares fundamentales de una democracia
moderna corresponde con el acceso y disponibilidad
de informacin; en particular es indispensable que
las instituciones pblicas, que incluyen el Congreso
y el poder ejecutivo, ofrezcan datos de forma abierta
que permitan una rendicin de cuentas a la ciudada-
na. En la medida en que la poblacin cuente con un
mayor y mejor acceso a la informacin, los electores
podrn premiar y castigar a los gobernantes con he-
rramientas objetivas que demuestren el xito y fraca-
so de sus gestiones y, de esta manera, se conseguir
una sociedad cada vez ms prspera y democrtica.
El acceso a informacin genera un crculo virtuoso
que se retroalimenta. Un mejor acceso a datos y esta-
dsticas por parte de la ciudadana garantiza que esta
pueda juzgar ms adecuadamente a sus gobernan-
tes. Por otra parte, mientras haya ms transparencia,
los directores de instituciones pblicas y gobernan-
* Director ejecutivo de Asofondos.
16 ECONOMA COLOMBIANA
parte de la OCDE sabemos que se someten a prcti-
relacin a sus niveles de corrupcin, junto a pases
como Brasil, Sudfrica, China y Egipto; lo que efec-
tes se esforzarn ms por ejecutar proyectos exito-
sos que reflejen el xito de su gestin, para as resul-
tar ms atractivos para sus votantes y la ciudadana.
En particular, es de crucial importancia la transparen-
cia relacionada con el manejo del presupuesto en los
pases, tanto a nivel nacional como a nivel local, pues
la ciudadana al ver cmo se estructura y se ejecu-
ta el gasto puede hacer el seguimiento a las obras
y proyectos pblicos de su inters y, adems, tiene
mejores herramientas de control sobre la corrupcin.
La agencia Transparency International ha desarro-
llado la tarea de generar un ranking de 167 pases
segn la percepcin de expertos sobre los niveles
de corrupcin de un pas, el cual agrupa la indepen-
dencia y transparencia de las instituciones pblicas.
Cuando se mira la correlacin entre el puntaje de
cada pas en el ranking de corrupcin y el nivel de
PIB per cpita -que es la mejor medicin de desarro-
llo de los pases con la que se cuenta en la actuali-
dad- vemos que, efectivamente, se cumple el crculo
TEMA CENTRAL
virtuoso que mencionbamos recin. En el grfico
1 se muestra una relacin negativa, pues un mayor
valor en el ranking equivale a, por ejemplo, peores
niveles de apertura de datos presupuestarios e in-
formacin general sobre el desempeo del sector
pblico. En promedio, los pases que tienen mayor
transparencia y calidad en sus datos tienden a ser
ms desarrollados, sin embargo, existe un problema
de doble causalidad: a priori no es claro si es la ma-
yor transparencia la que genera ms desarrollo o si,
por el contrario, a unos niveles ms altos de PIB per
cpita se exige mayor informacin.
Bajo el ranking de Transparencia Internacional, Co-
lombia se localiza en el puesto 83 entre 167 pases.
El grfico 2 exhibe una muestra de pases segn este
indicador. Con mejores desempeos al de nuestro
pas se encuentran algunas de las economas ms de-
sarrolladas que uno esperara, como Nueva Zelanda,
Suecia, Reino Unido, Alemania y Chile, que al hacer
cas ms estrictas de transparencia de datos. Colom-
bia hace parte de los pases que no se destacan ni por
su buen desempeo ni por su total incompetencia en Contenido
tivamente nos muestra que estamos lejos de los ni-
veles deseables de corrupcin y hay un largo camino Busqueda de
palabras o frases
por recorrer. Por ltimo, no sorprende tampoco que
entre los pases con peores niveles de transparencia
estn Hait, Venezuela, Iraq y Afganistn.
Pgina siguiente
Grfico 1 Correlacin entre PIB per Cpita y ranking de Transparencia Internacional
180
Pgina anterior
160
140
ndice Transparencia
120
Zoom +
100
80
60
40
20
0
5 6 7 8 9 10 11 12
Ln (PIB per cpita)
Fuente: Transparencia Internacional y Banco Mundial.
ECONOMA COLOMBIANA 17
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Grfico 2 Muestra de pases, segn el ranking de Transparencia Internacional (2015) dicional, puede pensarse como uno de economa rrolladas, como Antioquia, Santander y Meta sobre-
poltica; en este, los gobiernos tienen el reto de me- salgan en este indicador.
180
jorar significativamente sus arreglos institucionales
160 y sus procesos de toma de decisiones, de tal manera Tambin son muy interesantes los puntajes de las
que puedan tanto afrontar los problemas econmi- entidades que operan a nivel nacional, los cuales, al
140
cos, como fortalecer la gobernabilidad. igual que en el caso departamental, revelan una gran
120 dispersin. En particular, los resultados que ofrece
100
De esta manera queda claro que, por ejemplo, la el ITEP representan un primer diagnstico para que
corrupcin de los funcionarios pblicos puede en- tanto la ciudadana como cada institucin, trabajen
80 tenderse como un caso particular de asimetras de por un mayor y mejor acceso a la informacin. En los
60 informacin, donde algunos conocen la magnitud resultados de 2013 se destacan instituciones como
de recursos que tienen a disposicin, su proceden- la Superintendencia de Sociedades, el Ministerio de
40
cia, las obras contratadas, las fechas de los pagos,
20 entre otros, mientras que los ciudadanos o incluso
0 otras instituciones al interior del mismo gobierno,
al desconocer esta informacin, no pueden hacer
Denmark

Finland

Sweden

New Zealand

Netherlands

Norway

Switserland

Singapore

Canada

Germany

Luxembourg

UnitedKingdom

Australia

Chile

Spain

Italy

South Africa

Panama

Brazil

Colombia

Haiti

Venezuela

Iraq

Afghanistan
seguimiento a las instituciones y exigir una ade-
cuada rendicin de cuentas. Adems, los servidores Colombia todava
Fuente: Transparencia Internacional.
pblicos se distancian de los planeadores utilizados
en los modelos de la ortodoxia econmica, pues, est lejos de ser
aunque estos deberan actuar en beneficio del bien
comn, en la realidad tienen incentivos para darle un pas ejemplar en
Los problemas generales de informacin el entendimiento de las implicaciones que conlle-
Corrientemente los modelos econmicos tradicio-
van las asimetras de informacin sobre el funciona-
prioridad a sus propios intereses. Este problema se
agrava en la medida en que los servidores pblicos transparencia y acceso Contenido

miento adecuado de los mercados. En particular, los

nales no se preocupan por los problemas de infor-
macin. En la ortodoxia se asume que los agentes
economistas George Akerlof y Joseph Stiglitz fueron
tienen mayor discrecionalidad para la ejecucin de
sus polticas y, en especial, cuando lo que hacen no a la informacin
galardonados con el premio Nobel justamente por
son racionales y cuentan con informacin completa
respecto al funcionamiento de los mercados que les
sus investigaciones relacionadas con este aspecto.
es conocido por la opinin pblica.
pblica y bajo el Busqueda de

enfoque de economa
palabras o frases
compete. As, se garantiza que, como las personas Las asimetras de informacin quieren decir, simple- Informacin pblica en Colombia
modeladas son completamente racionales, calcula- mente, que gente diferente sabe cosas diferentes.
doras e informadas, toman las mejores decisiones
para ellas mismas; o, lo que es lo mismo, como to-
Por ejemplo, los trabajadores conocen mejor sus
habilidades y destrezas que las firmas; la persona
Colombia todava est lejos de ser un pas ejemplar
en transparencia y acceso a la informacin pblica poltica de asimetras
dos los seres modelados se asumen idnticos (en su
racionalidad y conocimientos), un agente externo
que compra un seguro de salud conoce mejor su
estado de salud que el vendedor de seguros; el due-
y, como mencionamos, bajo el enfoque de econo-
ma poltica de asimetras de informacin puede en- de informacin, puede Pgina siguiente

puede tomar decisiones ptimas para toda la

sociedad.
o de un carro conoce mejor su condicin que un
comprador potencial; el dueo de una firma conoce
tenderse que hay un grupo diverso de gobernantes
al cual le conviene ms mantener oculta la informa- entenderse que hay
Evidentemente el enfoque ortodoxo tiene unas limi-
mejor sus riesgos que un inversionista potencial; un
prestamista conoce mejor sus propios riesgos que
cin de su gestin, pues as se maximiza su captura
de rentas, en beneficio propio y en perjuicio de la so- un grupo diverso de Pgina anterior

taciones muy importantes, las cuales impiden que

las predicciones de los modelos se acerquen a la
un prestatario. Algunas de estas asimetras de infor-
macin son inherentes y aparecen inevitablemente.
ciedad. Sin embargo, existe una gran dispersin en
la transparencia dependiendo de la entidad pblica, gobernantes al cual le
realidad y a cmo se comportan realmente los seres
humanos. Desde finales del siglo pasado, economis-
Pero la magnitud de ellas de las asimetras y sus
consecuencias dependen tambin de la estructura
el departamento o el municipio que se considere.
conviene ms mantener Zoom +
Recientemente, Transparencia por Colombia ha
tas del comportamiento, entre los que se resaltan
Daniel Kahneman y Richard Thaler, han dedicado
de los mercados y de la conciencia que los agentes
tengan de la potencial existencia de asimetras.
desarrollado el ndice de Transparencia de las Enti- oculta la informacin
dades Pblicas (ITEP), que evala el nivel de trans-
su trayectoria acadmica a demostrar que los seres
humanos (homo sapiens) tienen comportamientos En relacin al caso que nos interesa, existen gober- parencia de instituciones pblicas, al igual que de de su gestin, pues as
nados y gobernantes, los cuales no son homog- gobernaciones y alcaldas. Por ejemplo, cuando
muy distintos a sus contrapartes en los modelos de
teora econmica tradicional (homo economicus). neos y tienen diferentes objetivos. Tanto unos como se mira el nivel de transparencia a nivel departa- se maximiza su captura
otros estn fragmentados en diferentes estamentos mental (grfico 3) se observa una gran dispersin,
Sus investigaciones concluyen que el homo sapiens
est lejos de ser tan calculador, metdico y bien in- y organizaciones, todo lo cual da lugar a problemas que se asocia a los niveles de desarrollo de cada de rentas, en beneficio
de coordinacin, de mantenimiento de los compro- regin. Debido a esto, no es de sorprender que los
formado como el homo economicus.
misos y de las reglas de juego acordadas en el tiem- departamentos ms pobres del pas, como el Cho- propio y en perjuicio
Particularmente, durante el ltimo cuarto de siglo po, y tambin considera problemas de agencia. Este c, Vaups o Guajira, tengan los peores niveles de
ha habido tambin avances muy importantes para enfoque, distanciado de la ortodoxia econmica tra- transparencia, mientras que las regiones ms desa- de la sociedad.
18 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 19
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Grfico 3 Ranking gobernaciones, ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas (2013) gstica, inventarios, facturas, contabilidad, adminis- persona en cualquier pas del mundo puede con-
90,0
tracin de recursos humanos, entre otros procesos. sultar cmo va la ejecucin presupuestal, da a da,
Los sistemas ERP (SPF, en espaol, sistema de plani- de cada proyecto en cada una de las municipali-
80,0
ficacin financiera) buscan, en particular, optimizar dades peruanas. Por ejemplo, cualquier interesado
70,0 los procesos empresariales, permitir el acceso a la puede hacerle seguimiento a la ejecucin del pre-
60,0
informacin y compartir esta informacin entre to- supuesto para la reparacin de la va Los Incas en
dos los componentes de la organizacin. La suma la municipalidad de Arequipa o puede revisar los
50,0 desembolsos para el programa de mejoramiento
de estas herramientas hace que un SPF sea un ins-
40,0 trumento de mucha utilidad, pues permite otorgar de la produccin y comercializacin de artesanas
30,0 apoyo a los clientes del negocio, tiempos rpidos textiles de la asociacin de familias desplazadas en
de respuesta a sus problemas, as como un eficiente la municipalidad Huamanga.
20,0 manejo de informacin que facilita la toma oportu-
10,0 na de decisiones y disminucin de los costos totales
0,0
de operacin.
Antioquia
Santander
Caldas
Meta
Valle del Cauca
Tolima
Quindo
Risaralda
Cundinamarca
Boyac
Norte de Santander
Huila
Casanare
Nario
Crdoba
Cauca
Bolvar
Cesar
Atlntico
Vichada
Guaviare
Magdalena
Arauca
San Andrs
Sucre
Amazonas
Putumayo
Guajira
Caquet
Guaina
Vaups
Choc
En Colombia, cualquier empresa del sector privado
de ms de unos 150 empleados o trabajadores tiene
ya una versin de un sistema de estos en operacin.
Pero, algunos gobiernos, como el del Per, ya cuen-
Fuente: ITEP. ta con un excelente sistema de planificacin finan-
ciera. Los mecanismos de registro y recuperacin de
informacin para la gestin pblica de ese pas es-
Defensa, el Banco de la Repblica y el Ministerio de Los avances del pas en materia de transparencia de tn contenidos en un SPF denominado SIAF, siste-
Hacienda, mientras que las entidades menos trans- la administracin de los recursos pblicos han sido ma integrado de informacin financiera del Estado.
Contenido

parentes son la Cmara de Representantes, el Se- insuficientes cuando se comparan con la gestin de
nado de la Repblica, el Ejrcito Nacional y, dentro informacin del sector privado. El manejo gerencial Dentro de los pases de la regin, Per es uno de
de los ministerios, los de peor evaluacin son el de del Estado en Colombia est alejadsimo de las m- los pioneros en transparencia de la informacin en
Agricultura y el de Trabajo. nimas tcnicas de manejo gerencial del mundo mo- el mundo. El SIAF de Per es el resultado de un lar- Busqueda de

derno en el siglo XXI. El Estado en Colombia puede go proceso de evolucin de sistemas de registro y palabras o frases

Como se ha mencionado, la disponibilidad y fcil estar compuesto por casi dos millones de personas gestin de informacin de ese pas, basado en el
acceso a datos de ejecucin presupuestaria son al- y muchas instituciones, como los ministerios, por uso de la actual tecnologa informtica y de comu-
gunos de los instrumentos ms fundamentales para decenas de miles, en tanto la mayor empresa priva- nicaciones que permite manejar muy rpidamente
la reduccin en las asimetras de informacin y la re- da, en el mejor de los casos, puede contar con unos inmensos volmenes de informacin, generados en Pgina siguiente
duccin en la discrecionalidad de los gobernantes. veinte mil empleados. Empresas privadas de dicho los puntos ms diversos, y poner esa informacin a
En Colombia se han dado algunos pasos para mejo- tamao, pero aun las que cuentan con 150 emplea- disposicin de distintos usuarios en casi cualquier
rar los sistemas de informacin pblica, en particu- dos, ya tienen tcnicas de administracin gerencial punto del territorio nacional donde se cuente con
lar, la implementacin del Sistema Integrado de In- de las que carece el Estado en Colombia. Curiosa- una computadora con conexin a Internet.
formacin Financiera (SIIF), ha permitido a la Nacin mente, el mismo Estado ha introducido las mejo-
Pgina anterior

consolidar y hacer seguimiento a la ejecucin presu- res tcnicas de la administracin de negocios en El sistema pretende registrar todos los gastos que
puestal de las diferentes entidades y administracio- algunas de sus empresas proveedoras de bienes y hace el Estado en tiempo real y, de hecho, realiza el
nes que reciben recursos del Presupuesto General servicios en condiciones de mercado, como ECOPE- corte a las 12pm de la noche anterior. De acuerdo
de la Nacin. El portal de transparencia econmica y TROL, ISA e ISAGEN, pero dichas tcnicas no estn a la informacin registrada en el portal del Ministe- Zoom +
el sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversin siendo aplicadas en los ministerios, departamentos rio de Economa y Finanzas del Per, al momento
(SPI) han sido tambin muy importante, pues ofre- administrativos y entidades anexas. estn registrados en el SIAF: a) todos los gastos
cen de forma abierta y transparente a la ciudadana del sector pblico nacional, lo que incluye a los
interesada informacin sobre los ingresos y gastos ministerios, los organismos pblicos nacionales, el
de la Nacin; en la pgina web, los usuarios pueden
Sistemas de Planificacin Financiera Congreso, el Poder Judicial, la Fiscala, la Defenso-
acceder a informacin como el nivel presupuestado y el caso de Per ra; b) todos los gastos de sector pblico regional:
y de ejecucin mensual de instituciones nacionales Los sistemas de planificacin de recursos empresa- es decir los gobiernos regionales y los organismos
y departamentos. A manera de ejemplo, cualquier riales (en ingls ERP: Enterprise Resource Planning a su cargo; c) de manera creciente, se est incorpo-
ciudadano puede conocer cmo ha sido la evolu- System) son sistemas de informacin gerenciales rando al SIAF el gasto de los gobiernos locales. Ya
cin mensual del gasto por parte de la Fuerza Area que integran y manejan muchas de las actividades se han incorporado los que manejan ms recursos
en Colombia o del Instituto Colombiano Agropecua- y negocios asociados con la produccin de bienes y el resto est en camino. El nivel de desagregacin
rio (ICA) durante el ao 2016. y servicios de una compaa, de su distribucin, lo- de gastos del sistema peruano es tal que cualquier Palacio Presidencial del Per.

20 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 21

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

La informacin
Otra ventaja que tiene un sistema de esta naturale- Ahora bien, el reto ms grande probablemente con-
za es que se podra constituir en la principal y casi siste en incrementar la demanda de informacin por

nica fuente para el ejercicio fiscal y presupuestario,
en el caso de Colombia, para el control fiscal de la
Contralora General de la Repblica, el control admi-
nistrativo de la Procuradura y de la planeacin en
todos los niveles de gobierno. Un sistema de esta
naturaleza ahorra recursos y tiempo de los funcio-
narios pblicos llenando tablas y documentos en
tributaria
parte de la ciudadana. Para ello, deben involucrarse
cada vez ms la academia, los medios de comunica-
cin, el Congreso y otros actores del pas para exi-
girle a los gobernantes y a las instituciones pblicas
datos y evaluaciones objetivas sobre sus gestiones.
Adems, deberan establecerse estmulos al uso de
informacin, lo cual promovera su uso y permitira

papel que exigen unas agencias del Estado a otras.
Un sistema gerencial como el planteado, adems, se
convierte en el principal disuasivo para que funcio-
narios pblicos cometan sus posibles y potenciales
y los sistemas
en el mediano plazo una institucionalizacin de la
rendicin de cuentas.
La informacin abierta y de fcil acceso para la po-
blacin es una herramienta fundamental para el

infracciones. Una vez instalado y en funcionamiento
el SPF, cualquier funcionario con tendencias frgiles
de comportamiento lo va a pensar dos veces antes
de infringir la ley y las normas. An si cree que la jus-
ticia, por su debilidad y tardanza, no lo va a castigar,
con el SPF la posibilidad de un juicio severo por par-
te de la opinin pblica es mucho ms elevada que
en la actual situacin de opacidad que caracteriza a
la administracin pblica.
DIAN
desarrollo de los pases y, en particular, representa
un instrumento esencial de la democracia ya que
facilita el involucramiento de las personas con sus
gobernantes. Como no es comn que el mercado de la
provea esta informacin, es necesario que este bien
sea suministrado por el sector pblico.
La informacin es el insumo fundamental para la go-
bernabilidad y por esto es la principal herramienta
de cualquier poltica pblica; bajo el enfoque de eco- Artculo anterior Artculo siguiente Contenido

noma poltica que mencionamos anteriormente, a

Retos y conclusiones
Para que el pas pueda ir en la direccin correcta
en relacin al acceso a informacin, el problema
algunos gobernantes les conviene ms mantener las
asimetras de informacin en beneficio propio. Para
Los mximos rganos de planeacin econmica y social del pas,
resolver este inconveniente mencionamos cmo un en interaccin con la sociedad civil y sus rganos de representacin, Busqueda de

debe atacarse en tres frentes: 1) Debe generarse un pas como Per ha podido desarrollar un Sistema
de Planificacin Financiera moderno, lo cual debe
debern determinar los objetivos y alcances de la administracin palabras o frases

mayor oferta de informacin (por medio de datos,

encuestas, registros, evaluaciones, etc.); 2) Debe ser visto como un modelo a seguir para Colombia. tributaria y aduanera nacional para enfrentar los desafos
estimularse la demanda por informacin (crendose Debe ser una responsabilidad conjunta de los ser- del siglo XXI.
una cultura de uso de la informacin, sumado a una vidores pblicos y la ciudadana construir sistemas Pgina siguiente

mayor consciencia por la rendicin de cuentas por
parte de los gobernantes) y 3) Debe garantizarse
el acceso a los medios de intercambio de la infor-
macin (como los canales de difusin, sistemas de
informacin, etc.).
de informacin modernos que permitan una mejor
rendicin de cuentas y faciliten la entrada del pas al
crculo virtuoso de desarrollo econmico y transpa- Santiago Rojas Arroyo*
rencia, que con seguridad nos catapultar hacia una
democracia ms prspera. Pgina anterior

Por el lado de la oferta es imperativo que se iden-
tifique y genere la informacin bsica para el fun-
cionamiento eficiente del Estado, por medio de re-
gistros, encuestas y evaluaciones. En particular, es
necesario que el sector pblico aprenda del sector
privado y utilice los sistemas de planificacin finan-
ciera, como se hizo en Per. Por otra parte, la infor-
macin proveda debe estar regida por estndares
de calidad que la hagan confiable, al igual que deben
actualizarse permanentemente, para lo cual deben
introducirse incentivos que hagan de la evaluacin
y publicacin de datos una prctica permanente.
Adems, debe buscarse que la informacin sea p-
blica, sea ofrecida en lnea y sea de fcil acceso e
interpretacin.
Bibliografa
Montenegro, S. (2006). Mejor informacin como solu-
cin a los problemas fiscales. Una propuesta para dos
economas con bonanza de recursos naturales: los casos
de Ecuador y Per. Bogot: Escuela de Gobierno Alberto
Lleras Camargo y Facultad de Economa, Universidad de
los Andes.
Stiglitz, J. - Prize Lecture: Information and the Change in
the Paradigm in Economics. Nobelprize.org. Nobel Me-
dia AB 2014. Web. 9 Dec 2016. <http://www.nobelpri-
ze.org/nobel_prizes/economic-sciences/laureates/2001/
stiglitz-lecture.html>
Los sistemas informticos como soporte
fundamental de la misin institucional
Las administraciones tributarias tienen en todo el
mundo una misin comn, recaudar los ingresos
que permitan financiar la provisin de bienes y ser-
vicios pblicos, a fin de honrar los compromisos en
materia de derechos sociales, econmicos y cultura-
les consagrados en las constituciones polticas. Este
rol estratgico erige a las administraciones tributa-
rias como pilar financiero sobre el cual se soporta
la implementacin de las diversas polticas pblicas
lideradas por el gobierno.
* Director General de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Este artculo cont con la colaboracin de Javier vila Mahecha, Ase-
sor de la Direccin General de la DIAN.
Desde una perspectiva terica, algunos autores cl-
sicos coinciden en identificar a la Suficiencia, como
uno de los principios fundamentales de los sistemas
tributarios, entendida como la capacidad de los im- Zoom +
puestos para sufragar los gastos del estado. Es por
ello que dentro del objeto de la Direccin de Impues-
tos y aduanas Nacionales -DIAN- se consagra la fi-
nalidad de coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal
del Estado colombiano.
Si bien la esencia de las administraciones tributa-
rias es el recaudo de las contribuciones a cargo de
los contribuyentes, tambin resulta fundamental
establecer la forma en que debe desarrollarse esta
funcin y, en tal sentido, la DIAN debe, en primer
trmino, promover y consolidar la cultura tributaria;

22 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 23

 TEMA CENTRAL
en segundo lugar, brindar a los ciudadanos la infor-
macin y servicios que faciliten el cumplimiento de
sus obligaciones y, finalmente, debe realizar las ac-
ciones de control que permitan prevenir, detectar y
sancionar el incumplimiento de los deberes fiscales
que la ley ha establecido a los ciudadanos. De esta
manera el recaudo tributario es un compromiso de
la sociedad colombiana soportado por la DIAN sobre
el trpode conformado por la cultura tributaria, los
servicios de facilitacin y las acciones de control
En esta triada de Cultura-Servicios-Control, se ins-
criben igualmente las responsabilidades de la DIAN
en materia aduanera, tendientes, por una parte, a
concientizar al pas sobre los nocivos efectos de la
competencia desleal, del contrabando y de las acti-
vidades ilcitas vinculadas a este flagelo; orientadas
de otro lado, a facilitar las operaciones de comer-
cio exterior y la prosperidad econmica del pas, y
encaminadas a ejercer los controles necesarios para
proteger el territorio nacional del flujo ilcito de mer-
cancas que pudieran menoscabar la seguridad na-
cional y la de los propios ciudadanos, la salud pbli-
ca, la conservacin del ambiente y la biodiversidad,
el patrimonio cultural, las relaciones internacionales
de Colombia y la estabilidad econmica del pas.
El carcter estratgico de las responsabilidades a
cargo de la DIAN, as como la naturaleza, compleji-
dad y especializacin de sus funciones son altamen-
te demandantes, tanto en trminos de la cantidad y
calidad de la informacin propia del quehacer insti-
tucional, como respecto de los sistemas requeridos
para gestionar dicha informacin.
24 ECONOMA COLOMBIANA
La DIAN opera como una entidad que despliega sus
funciones mediante una estructura organizacional
interconectada a travs de procesos y procedimien-
tos, con el soporte de recursos financieros, fsicos
y tecnolgicos, puestos a disposicin del talento
humano de la entidad, quienes emplean datos de di-
versa naturaleza como insumo bsico, a fin de cum-
plir la misin institucional.
El talento humano de la DIAN potencia los insumos
bsicos para transformarlos en informacin estrat-
gica, de acuerdo con las necesidades y especificida-
des de cada bloque de la administracin tributaria y
aduanera. Ello implica inicialmente, desarrollar pro-
cedimientos de verificacin, ajuste y evaluacin so-
bre la calidad de los datos, en trminos de su com-
pletitud, oportunidad, consistencia, confiablidad y
accesibilidad interna, a los que posteriormente se
les agrega valor, convirtindolos en informacin en-
riquecida que se aplica en el ejercicio de la misin
institucional.
En esta labor los sistemas y herramientas inform-
ticos son fundamentales, para la captura, alma-
cenamiento y examen inicial de los datos; para la
incorporacin de mejoras en la calidad de los insu-
mos iniciales, en la adicin de valor a los mismos,
en la automatizacin de los procedimientos que en-
riquecen los insumos bsicos, en la divulgacin de
informacin relevante para la sociedad colombiana
y en la puesta en funcionamiento de servicios y he-
rramientas tecnolgicas especializadas para el uso
de funcionarios, contribuyentes, usuarios y ciudada-
nos en general.
TEMA CENTRAL
La evolucin de los sistemas en la entidad
En 1998 la DIAN implement la presentacin de
declaraciones tributarias a travs de medios elec-
trnicos gestionados directamente por los contri-
buyentes, mediante el servicio denominado De-
claracin Electrnica, inicialmente disponible para
los Grandes Contribuyentes. Posteriormente, con la
implementacin del sistema Muisca en el ao 2005,
se ampli este servicio para brindarles cobertura a
otras personas jurdicas y a las personas naturales.
Paulatinamente tambin se ha facilitado el pago de
las obligaciones que los contribuyentes y usuarios
aduaneros tienen con la DIAN a travs de cana-
les electrnicos, as como la presentacin de las
declaraciones de Precios de Transferencia, impues-
to sobre la renta para la equidad CREE, activos en
el exterior, Impuesto Mnimo Alternativo Simple,
IMAS trabajador cuenta propia, impuesto nacional
al consumo, rgimen simplificado del impuesto
nacional al consumo, auto retenciones del CREE,
notarios, patrimonio, impuesto a la riqueza, reten-
cin a la contribucin parafiscal de los espectculos
pblicos, retencin a la contribucin parafiscal de
los espectculos pblicos de las artes escnicas e de las inconsistencias o del procesamiento exitoso
ingreso-salida de dinero en efectivo.
En el mbito aduanero igualmente se brind apoyo
tecnolgico para la facilitacin del comercio exte-
rior colombiano, al desarrollar en el ao 1999 el
Sistema de Informacin Global Aduanero SIGA, el
cual incluy la automatizacin de los procesos de
administracin y consulta del arancel de aduanas,
administracin de usuarios aduaneros, gestin de la
carga en muelle de arribo o de embarque, gestin
de la carga en depsito, nacionalizacin de mercan-
cas, selectividad, gestin de inspecciones, gestin
de pagos, gestin de levantes, trnsito aduanero,
exportaciones, constitucin de garantas y adminis-
tracin de las mercancas aprehendidas decomisa-
das y abandonadas a favor de la nacin.
Estos procesos y procedimientos aduaneros se han
implementado progresivamente en el Sistema Muis-
ca desde el ao 2007, contando con una integra-
cin directa con otros servicios o subsistemas rela-
cionados con la inscripcin y gestin del Registro
nico Tributario RUT-, estados de cuenta de los
usuarios, pago electrnico de obligaciones, situa-
cin en materia de deudas y cobranzas, as como
los expedientes electrnicos de los usuarios.
La ley ha otorgado a la administracin tributaria y
aduanera amplias prerrogativas para la recopila-
La ley ha otorgado
a la administracin
tributaria y aduanera
amplias prerrogativas
para la recopilacin
de informacin a fin
de apoyar sus funciones
de servicio y control.
cin de informacin a fin de apoyar sus funciones
de servicio y control. Para facilitar el cumplimiento
de estas obligaciones formales, la DIAN desarroll el
subsistema de Presentacin de Informacin por En-
vo de Archivos, el cual permite recibir y procesar los
grandes volmenes de datos que constituyen la in- Contenido
formacin exgena, comunicando a los informantes
de los registros reportados. En el perodo compren-
dido entre el ao 2007 y mediados de 2016, se han
recibido cerca de 12 millones de solicitudes de infor-
Busqueda de
palabras o frases
macin masiva por envo de archivos (Informacin
Exgena).
La DIAN tambin ha dispuesto servicios informti-
cos que facilitan el deber de informar por parte de Pgina siguiente
entidades especficas como sector financiero, c-
maras de comercio, bolsas de valores, Registradura
Nacional, cajas de compensacin familiar, notaras,
jueces civiles, grupos empresariales, etc. Pgina anterior
Los contribuyentes y usuarios aduaneros, a travs
de los subsistemas que conforman el Muisca, tam-
bin pueden gestionar en lnea, sus solicitudes de
devolucin o compensacin de saldos a favor, los Zoom +
certificados al proveedor y los certificados de ori-
gen exigidos en la exportacin de mercancas. Las
personas jurdicas y naturales, por su parte, pueden
consultar y actualizar su Registro nico Tributario
y conocer la informacin que terceros remiten a la
DIAN, en la que ellos aparecen reportados como per-
ceptores de ingresos o sujetos de retencin en la
fuente.
Los sistemas informticos de la DIAN incluyen igual-
mente Bodegas de Datos a disposicin del talento
humano de la organizacin, donde reposan copias
ECONOMA COLOMBIANA 25
 TEMA CENTRAL
electrnicas de las declaraciones tributarias, adua-
neras, cambiarias, internacionales e informativas;
al igual que informacin del RUT, de las Devolucio-
nes y de los Certificados de Origen. Sobre estas
Bodegas de Datos, se efectan anlisis de datos y
de operaciones, cruces de informacin, agregados
y proyecciones estadsticas, anlisis de inteligencia
de negocio y anlisis de riesgos, que permiten rea-
lizar acciones efectivas contra la evasin, elusin y
el contrabando.
En general, la estrategia tecnolgica de la DIAN ha
evolucionado desde una gestin que enfatizaba en
el control, con soluciones informticas basadas en
sanciones por inexactitudes, omisiones o incumpli-
mientos de las obligaciones tributarias, aduaneras,
cambiarias e internacionales, hacia un sistema de
informacin integral e integrado, conformado por
componentes o subsistemas, orientados a que los
ciudadanos en lnea y utilizando directamente los
servicios provistos por el sistema, cumplan con sus
obligaciones sustantivas y formales, de una forma
fcil, simple, agradable e intuitiva, desde su sitio de
trabajo, desde la casa o desde el exterior, con tiem-
pos de respuesta muy eficientes, dando garanta de
fiabilidad de la informacin y, consistencia y exacti-
tud de los datos.
Los contribuyentes
y usuarios aduaneros,
a travs de los subsistemas
que conforman el Muisca,
tambin pueden gestionar
en lnea, sus solicitudes
de devolucin o
compensacin de saldos
a favor, los certificados
al proveedor
y los certificados de
origen exigidos en la
exportacin de mercancas.
26 ECONOMA COLOMBIANA
Apoyo a la Estrategia Nacional de Gobierno
en Lnea y Ley Antitrmites
La DIAN ha participado activamente en la adopcin
de polticas y estrategias del Gobierno Nacional en
materia de Tecnologas de la Informacin y las Co-
municaciones (TIC), vinculndose a las estrategias
definidas por la Ley Anti Trmites y por Gobierno en
Lnea, como se detalla a continuacin:
En materia de TIC para Gobierno Abierto, la DIAN
publica las cifras de gestin en el portal institu-
cional de la Entidad, en formatos que permiten
a los ciudadanos acceder y aprovechar la infor-
macin, y participar en el quehacer pblico, con-
servando la reserva en la informacin tributaria
exigida por la Ley. Se puede acceder a la informa-
cin de:
a. El recaudo de los tributos administrados por
la DIAN.
b. El histrico de las declaraciones tributarias.
c. El avance semanal y el boletn mensual sobre
el comportamiento del comercio exterior co-
lombiano.
d. Las estadsticas de gestin de los canales
de atencin a los contribuyentes y usuarios
aduaneros.
e. La rendicin de cuentas: Cronogramas, estra-
tegias, informes, encuestas de opinin, foros
de participacin, comunicados y avisos. His-
tricos de rendicin de cuentas.
f. Los datos abiertos: Detalles de las declaracio-
nes de importacin y exportacin.
En materia de TIC para Servicios, la DIAN reali-
z un proceso de simplificacin y actualmente
provee una importante oferta de trmites y ser-
vicios gestionables a travs de medios electrni-
cos, para lo cual ha avanzado en las siguientes
actividades:
a. Caracterizacin de usuarios.
b. Subsistema para la gestin de peticiones,
quejas, reclamos y denuncias.
c. Trmites y servicios en lnea. 31 trmites tri-
butarios, 32 trmites aduaneros y 4 trmites
cambiarios.
En materia de TIC para Gestin, la DIAN:
TEMA CENTRAL
a. Elabora, implementa y actualiza anualmente
el Plan Estratgico de Tecnologas de Infor-
macin y Comunicaciones.
b. Documenta y ejecuta acciones de mejora-
miento continuo de los procesos internos del
rea de tecnologa.
c. Mantiene e implementa una poltica de inter-
cambio de informacin con otras entidades
del estado y con entidades de otros pases.
d. Realiza la gestin de la informacin para an-
lisis y toma de decisiones. En materia
e. Se encuentra implementando un proceso de
Arquitectura Empresarial. de seguridad y
En materia de seguridad y privacidad de la infor- privacidad de la
macin, la DIAN otorga total prioridad a la con-
fidencialidad y el buen uso de la informacin, en informacin, la DIAN
atencin al mandato legal que consagra reserva
legal sobre los datos individuales aportados por otorga total prioridad
los contribuyentes.
a la confidencialidad Contenido
a. Desde la concepcin y diseo de las solu-
ciones informticas se han tenido en cuenta y el buen uso de la
elementos que garantizan el uso y el acceso
adecuado a la informacin: establecimiento informacin, en Busqueda de
de niveles de acceso, definicin de roles con
atencin al mandato
palabras o frases
alcances y permisos especficos, e implanta-
cin de consultas y reportes en formatos no
modificables. legal que consagra
b. La utilizacin de una plataforma para el desa-
rrollo y ejecucin de aplicaciones, que opera
reserva legal sobre Pgina siguiente
de forma distribuida sobre mltiples capas,
utilizando componentes especializados para
los datos individuales
la gestin de las interfaces de usuario, la lgi-
ca de negocio y la gestin de los datos.
aportados por los Pgina anterior
c. La adquisicin de la infraestructura tecnol- contribuyentes.
gica requerida para que, a travs de hardware
especializado, se realice control de acceso a Zoom +
las soluciones informticas, se gestionen y
controlen ataques masivos contra la red y las
aplicaciones, se bloquee el acceso no autori-
zado, se gestione el trfico de la red aislando
o compartiendo recursos, y se identifiquen y
controlen intentos de hackeo sobre los porta-
les, sitios, micro sitios y sistemas de informa-
cin Web.
d. Utilizacin de protocolos de transmisin de
datos cifrados sobre la red de comunicacio-
nes, la Intranet y la Internet.
ECONOMA COLOMBIANA 27
 TEMA CENTRAL
e. Ejecucin de herramientas de verificacin de
cdigo esttico sobre el cdigo fuente de las
soluciones informticas.
f. Aplicacin de herramientas para la deteccin
de vulnerabilidades de seguridad en las solu-
ciones informticas, sobre los ambientes de
desarrollo, pruebas y produccin.
g. Ejecucin de pruebas de hacking tico sobre
las soluciones informticas, con el fin de detec-
tar y corregir vulnerabilidades de seguridad.
h. Consolidacin de los protocolos y procedi-
mientos para la gestin de la seguridad y pri-
vacidad de la informacin.
i. Expedicin del documento de Polticas de Se-
guridad y Privacidad de la Informacin.
j. Conformacin de grupos de profesionales en-
cargados de definir, gestionar y monitorear
la seguridad informtica en todos los niveles,
para la infraestructura tecnolgica, para los
sistemas y subsistemas de la entidad, y para
la gestin de polticas, procesos y procedi-
mientos en la entidad.
Modernizacin tecnolgica
Las organizaciones estn expuestas a la obsoles-
cencia de las soluciones tecnolgicas propias de su
negocio, como resultado de los cambios normativos
en el entorno nacional y global, as como por razn
28 ECONOMA COLOMBIANA
de las permanentes innovaciones que se producen
en los mercados tecnolgicos.
En medio de esa dinmica, la DIAN ha logrado res-
ponder a los retos propuestos por las frecuentes
reformas tributarias, las modificaciones a la regu-
lacin aduanera, los tratados de libre comercio, los
acuerdos intergubernamentales y otros desafos
tecnolgicos, como por ejemplo, aquellos relacio-
nados con los ajustes que se presentan cada ao
en los distintos formularios que soportan la presen-
tacin de las declaraciones tributarias y aduaneras.
Complementariamente y a fin de llevar a cabo una
renovacin tecnolgica progresiva, la DIAN ha veni-
do adelantando acciones conducentes al fortaleci-
miento de los sistemas de informacin, la platafor-
ma tecnolgica y la seguridad informtica. Dichas
acciones se han centrado en proveer los mecanis-
mos que permitan desarrollar, administrar y mante-
ner la operacin de la DIAN, a travs del uso de las
Tecnologas de Informacin, orientadas a:
Desarrollar, actualizar y mejorar los sistemas de
informacin y subsistemas para los distintos pro-
cesos de negocio.
Actualizar los sistemas de informacin y subsis-
temas para adaptarse a los nuevos ajustes que
van surgiendo en materia de regulacin.
Incrementar las medidas y mecanismos de pro-
teccin de la informacin electrnica y de las po-
polticas transversales del gobierno nacional.
lticas de seguridad informtica.
TEMA CENTRAL
Consolidar la integracin de los sistemas de in-
formacin de la Entidad. Los Subsistemas del
Muisca se encuentran integrados por definicin,
tanto en la arquitectura de software como en la
arquitectura de datos.
Implementar una arquitectura de sistemas de in-
formacin orientada a servicios.
Mejorar la relacin DIANCliente, lo que exige
la implementacin de nuevos subsistemas que
brinden soluciones a las necesidades internas y
atiendan los requisitos de los usuarios tributa-
rios, aduaneros y cambiarios, con orientacin a
la excelencia en trminos de calidad, facilidad de
uso y eficiencia.
Implementar una plataforma tecnolgica que
consolide y facilite el intercambio automtico de
informacin con otras entidades nacionales e in-
ternacionales.
Los esfuerzos derivados de dichas acciones, han per-
mitido alcanzar importantes logros en los procesos
misionales y de apoyo apalancados en las Tecnolo-
gas de Informacin. Algunos de los logros relevan-
tes tienen que ver con facilitacin del cumplimiento
voluntario de las obligaciones de los contribuyentes,
la mejora progresiva en temas de consultas de infor-
macin, y el manejo eficiente de la informacin para
la definicin de estrategias de control, as como la
coordinacin interinstitucional para el desarrollo de
Con respecto a las exigencias referentes a la inte-
roperabilidad, actualmente se realizan intercambios
de informacin en lnea con las cmaras de comer-
cio a nivel nacional, la ventanilla nica de comercio
exterior, la UGPP, Colpensiones y otras entidades.
Se tiene previsto iniciar este ao el intercambio au-
tomtico de fuentes de informacin internacional,
con el gobierno de los Estados Unidos.
Por la naturaleza y magnitud de la misin institucio-
nal a cargo de la DIAN, se aprovecha la experiencia
del desarrollo hecho en casa y los avances tecnol-
gicos, para ofrecer soluciones a los retos y dificulta-
des que surgen en la gestin de la entidad. Reciente-
mente, por ejemplo, se han colocado en produccin
dos (2) proyectos innovadores al servicio del pas,
los cuales se describen brevemente a continuacin:
IFE Instrumento de Firma Electrnica.
La DIAN habilita el uso del Instrumento de Firma
Electrnica (IFE) en los servicios informticos
electrnicos de la entidad, para el cumplimien-
to de obligaciones y operaciones, sustituyendo
para todos los efectos el mecanismo de firma
digital respaldado con certificado digital emitido
por la DIAN.
Con esta innovacin, se presenta una mejora en
el procedimiento, ya que los ciudadanos no debe-
rn tener el mecanismo digital en su poder, y en
caso de extravo de las contraseas se podr rea-
lizar auto gestin a travs del portal de la DIAN.
Factura electrnica.
La DIAN define el formato estndar que soporta
la factura electrnica, mediante el cual los par-
ticulares pueden realizar sus transacciones de
compra-venta de forma electrnica, eliminando
el papel, reduciendo tiempos y simplificando los
trmites y procedimientos asociados a los proce-
sos de facturacin.
Adicionalmente, la DIAN pone a disposicin de
los contribuyentes, el Servicio Informtico Elec-
trnico que permite gestionar los participantes Contenido
del proceso de facturacin electrnica y recibir
en la DIAN la factura electrnica, mejorando los
procesos de control de los impuestos asociados
a estas operaciones, como son el IVA y el impues-
Busqueda de
to al consumo. palabras o frases
Prximos desafos tecnolgicos y sociales
Pgina siguiente
En octubre de 2016, con el auspicio del Centro Inte-
ramericano de Administraciones Tributarias -CIAT- y
la participacin del International Tax Compact -ITC-,
se celebr en Miami un encuentro sobre el uso de
las tecnologas de informacin en las administracio- Pgina anterior
nes tributarias.
Ese encuentro destac la importancia de los apor-
tes que se estn realizando desde la industria de
software para apoyar los programas de moderniza- Zoom +
cin tecnolgica de las administraciones tributarias,
resaltando que las soluciones ofrecidas deben ser
innovadoras y flexibles para adecuarse a las especifi-
cidades y retos que enfrenta la tributacin y, al mis-
mo tiempo, dotadas con capacidad de integracin y
adaptacin para no incurrir en los altos costos aso-
ciados a una obsolescencia prematura.
Igualmente se exalt, como posible y deseable, un
intercambio de experiencias tecnolgicas entre las
administraciones tributarias y la industria de hard-
ware y software, en el que se potencien las fortale-
ECONOMA COLOMBIANA 29
 TEMA CENTRAL
zas de unos y otros, generando soluciones efectivas
e innovadoras, buscando brindar mejores servicios a
la ciudadana y mayor eficiencia en la gestin de la
tributacin. En este contexto la DIAN debe afrontar
el desafo de convertirse en una organizacin que
lidere innovaciones tecnolgicas en su campo de
gestin, aprovechando las fortalezas acumuladas
en sus propios desarrollos tecnolgicos e integrn-
dose con los avances de la industria.
En el corto plazo, la DIAN debe asumir retos tecno-
lgicos adicionales para brindar soporte, por una
parte, a la modernizacin y automatizacin de las
operaciones aduaneras de recaudo y de fiscaliza-
cin, que se originan con la expedicin del nuevo
estatuto aduanero y, de otra parte, a los ajustes
requeridos en los diferentes servicios informticos
electrnicos, de conformidad con las disposiciones
establecidas con la reforma tributaria estructural
aprobada por el Congreso de la Repblica.
Otro importante desafo para la entidad est rela-
cionado con el uso de la informacin tributaria y
aduanera para apoyar diagnsticos sobre el desem-
peo econmico y social del pas y para respaldar la
evaluacin de polticas pblicas.
En efecto, uno de los activos ms importantes de
las administraciones tributarias es la informacin y
ese capital se construye, en importante medida, so-
bre la base de la confidencialidad de las declaracio-
nes privadas que presentan los contribuyentes. La
Uno de los activos
ms importantes de
las administraciones
tributarias es la
informacin y ese
capital se construye
sobre la base de la
confidencialidad de las
declaraciones privadas
que presentan los
contribuyentes.
30 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
estricta observancia de la reserva tributaria estable-
cida por la ley, ha llevado a que la DIAN suministre
Organizacin
informacin nicamente en forma agregada.
No obstante, es posible emplear tcnicas estadsti-
cas para ANONIMIZAR microdatos tributarios, ga-
rantizando la reserva legal sobre la informacin y
ofreciendo, al mismo tiempo, un invaluable acerbo
de la informacin
de estadsticas bsicas para el desarrollo de inves-
tigaciones socioeconmicas que contribuyan a la
comprensin y mejora de la sociedad colombiana.
para la toma de
As ocurre, por ejemplo, con parte de la informacin
producida por el Departamento Administrativo Na-
decisiones
cional de Estadsticas DANE-, y con otras adminis-
traciones tributarias, que DESDE HACE DCADAS
PONEN A DISPOSICIN DEL PBLICO MICRODA-
TOS annimos.
Experiencia con el sistema
La informacin que administra la DIAN podra faci-
litar evaluaciones sobre el impacto de algunas po-
lticas pblicas, en la medida en que las declaracio-
nes tributarias son asimilables a una muestra muy
robusta y en ocasiones prcticamente a un censo
de demandas contra el Estado
de informacin, en materia de activos, patrimonio, Contenido
deudas, ingresos, ventas, costos y gastos, utilidades
e impuestos; todo ello con una cobertura nacional
Artculo anterior Artculo siguiente
y la posibilidad de desagregacin por jurisdiccin
territorial, tamao de negocios, actividad y sector
econmico. Una de las razones del porqu la Agencia Nacional de Defensa Busqueda de
palabras o frases
Sin embargo, la produccin y divulgacin de micro-
Jurdica del Estado ha sido exitosa en su gestin es que cuenta
datos tributarios exige un previo consenso social con un rea exclusivamente dedicada al gobierno
basado en la confianza de los ciudadanos y en la y a la gestin de la informacin litigiosa.
idoneidad tcnica de la administracin tributaria, Pgina siguiente
de tal forma que se concilien sin tensin alguna,
el derecho a la intimidad y a la reserva de las de-
claraciones privadas, con el derecho a acceder a
Mariana Martnez Cuellar*
informacin pblica, bajo su forma de microdatos Pgina anterior
anonimizados, que resultan de enorme vala para Desde el ao 2000, el monto requerido de recursos da a: (i) controlar los procesos que se adelantaban
las polticas pblicas en sus fases de determinacin para el pago de sentencias y conciliaciones ha gene- contra la Nacin; (ii) sistematizar la informacin;
de problemas y evaluacin de soluciones. Este es un
tema que debe discutirse ampliamente y en el que
rado una alerta en el Estado colombiano. En ese en-
tonces no se conoca qu estaba generando dicho
(iii) unificar las estrategias de defensa; y (iv) de-
terminar los criterios de actuacin, seguimiento y
la DIAN asigna total prioridad a la salvaguardia de la
reserva tributaria.
desequilibrio, lo cierto era que el Gobierno Nacional
estaba destinando importantes partidas presupues-
responsabilidades, solo hasta el ao 2003, a travs
del CONPES 3250, se recomend la aprobacin del
Zoom +
Dado el rol estratgico que cumple la DIAN en el Esta-
tales para que las diferentes entidades pblicas pu-
dieran cumplir con sus obligaciones generadas por
Programa para el Fortalecimiento de la Defensa Le-
gal de la Nacin y la Valoracin de Pasivos Contin-
do colombiano, los mximos rganos de planeacin
econmica y social del pas, en interaccin con la so-
condenas contra la Nacin. gentes como parte de un proceso amplio de moder-
nizacin estatal. Para ese entonces, las erogaciones
ciedad civil y sus rganos de representacin, debe-
rn determinar los objetivos y alcances de la adminis-
Si bien desde entonces se haba venido discutiendo
la necesidad de esbozar una poltica pblica orienta-
por sentencias y conciliaciones de las entidades del
orden nacional ascendan en promedio a $200.000
tracin tributaria y aduanera nacional para enfrentar
los desafos del siglo XXI, estableciendo de manera
millones anuales.
congruente los recursos necesarios para atender esa
responsabilidad, especialmente en materia de talen-
* Ex Directora de Gestin de Informacin Litigiosa en la Agencia
Nacional de Defensa Jurdica del Estado, consultora del Banco Inte-
En ese marco de fortalecimiento institucional, el Mi-
nisterio de Interior y Justicia cre la Direccin de De-
to humano y de modernizacin tecnolgica.
ramericano de Desarrollo y actual Viceministra de Defensa para la
Estrategia y Planeacin en el Ministerio de Defensa Nacional. fensa Jurdica del Estado (2003), as como la Comi-
ECONOMA COLOMBIANA 31
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

sin Intersectorial para la Defensa de los Intereses

Jurdicos de la Nacin (Decreto 2484 de 2008). De
igual manera se inici el desarrollo del sistema LITI-
GOB (sistema informtico de recaudo y administra-
cin de la informacin relacionada con la actividad
litigiosa estatal).
No obstante, para el ao 2011, el Gobierno Nacional
no haba logrado frenar el crecimiento exponencial
de recursos girados para el pago de sentencias y con-
ciliaciones. Por el contrario, para esa vigencia se esta-
ban ya cancelando cerca de $921.000 millones al ao
(ver grfico 1), evidenciando una cifra casi cuatro ve-
ces superior a los montos cancelados en el ao 2003.
Despus de varios anlisis respecto a esta gravosa si-
tuacin fiscal y con el apoyo del Banco Interamerica-
no de Desarrollo, mediante la Ley 1444 de 2011, ley
de facultades extraordinarias, el Gobierno Nacional
previ la creacin de una agencia especializada en la
defensa judicial de la Nacin, hoy conocida como la
Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado.
Creada mediante Decreto Ley 4085 de 2011, la
mencionada agencia fue diseada para consolidarse
y fortalecer la defensa de los intereses litigiosos del
Estado, con el fin de garantizar los derechos consti-
tucionales y optimizar el uso de los recursos pbli-
cos en beneficio de los colombianos.
La Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado
fue diseada sobre cuatro pilares: 1) La calidad ju-
rdica de la defensa, 2) la prevencin del dao, 3)
La gestin de la defensa jurdica en las entidades y
4) la informacin. Es preciso mencionar que no por
situar la informacin en cuarto lugar es ste pilar
el menos importante. Por el contrario, la experien-
cia evidenci que en el pasado no se haban podido
disear estrategias de defensa jurdica integrales o
lineamientos para la prevencin del dao antijurdi-
co que generaran grandes impactos trasversales al
Estado debido a la inexistencia de informacin su-
ficiente que permitiera, desde una ptica global, el
diseo de una poltica pblica exitosa que abordara
fundamentalmente el incremento de la litigiosidad
contra el Estado y el incremento en las condenas.
Qu ocurri en el pasado que no permiti que en
ms de diez aos la Nacin contara con informacin
nacional. Para este momento, la informacin era al-
macenada en formatos planos con la informacin
La Agencia Nacional
bsica de la demanda. Por ello, el anlisis de la infor-
macin era supremamente complejo pues la infor-
de Defensa Jurdica
macin recogida no se encontraba ni estandarizada
ni parametrizada. A su vez, los juzgados, y por ende
del Estado fue diseada
las entidades, identificaban los procesos judiciales
con el nmero de radicado y el ao de la demanda
sobre cuatro pilares:
(9 dgitos), desconociendo que la identificacin de
un proceso judicial consta de 23 dgitos.
1) La calidad jurdica
En este sentido, si bien el Consejo Superior de la Ju- de la defensa,
dicatura cre el Cdigo nico del Proceso en el ao
19971, en la prctica no todos los juzgados iden- 2) la prevencin
tificaban con dicha nomenclatura el proceso en la
cartula y en el auto que admite la demanda, por del dao, 3) La gestin
lo que existan grandes limitaciones en la identifi-
cacin individual de las demandas. Esto parecera de la defensa jurdica
ser un asunto menor, pero no lo era. Constitua una
verdadera hazaa saber cuntas demandas haba en en las entidades y
contra del Estado y mucho ms el valor de las pre-
tensiones, pues en los archivos planos haba tantos 4) la informacin.
radicados iguales como juzgados haba. Es decir, to-
dos los juzgados del pas deban iniciar su radicacin Contenido

como la institucin rectora en la materia y contar
con la capacidad de apoyar a las diferentes entida-
des del Estado en la mejora de sus estrategias, pol-
ticas, gestin y resultados, como tambin intervenir
directamente en los grandes litigios del Estado. Su
misin: liderar la defensa jurdica de la Nacin a tra-
vs de la generacin de conocimiento que permita
a las entidades pblicas prevenir el dao antijurdico
bajo estndares de calidad suficientes, que permi-
tiera determinar cules eran los detonantes de sta
problemtica y cules deban ser las polticas que
permitieran contenerla?
El extinto Ministerio de Interior y Justicia realiz
varios intentos por recoger la informacin de las
demandas que cursaban en cada entidad del orden
al principio de ao en cero2. Entonces la primera de-
manda del ao en cada juzgado deba radicarse por
ejemplo 2005-00001, y en el auto que admita la de-
manda se incorporaba este radicado, que distaba de
ser el Cdigo nico de Proceso con sus 23 dgitos.
Si bien en los archivos planos se inclua tambin el
despacho que emita el auto de admisin, al no es-
1 La estructura para la identificacin de procesos judiciales, se en-
tar estandarizado este campo, todas las entidades
escriban de forma distinta el nombre del despacho,
imposibilitando la codificacin de los primeros n-
meros del Cdigo nico de Proceso, lo que a su vez
haca imposible determinar si se estaba sumando la Busqueda de
palabras o frases
misma demanda varias veces. Para ese entonces se
poda saber cuntas demandas tena cada entidad,
pero no el nmero total de demandas contra la Na-
cin, pues no se poda identificar aquellas en las que
mltiples entidades estaban demandadas. Pgina siguiente

cuentra regulada en el Acuerdo 201 de 1997 de la Sala Administra-

Grfico 1 Pago de Sentencias y Conciliaciones Entidades del Orden Nacional ($ corrientes) tiva del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se de- La problemtica antes mencionada impeda tam-
rog totalmente el Acuerdo 069 de 1997 y con el que se determina
la construccin de la nomenclatura en 22 dgitos. Posteriormente el
bin conocer el contingente fiscal del problema, es
$ 1.600.000.000.000
Acuerdo 1412 de 2002 la determina en 23 dgitos. decir, el valor total de las demandas contra la nacin Pgina anterior

2 Acuerdo 201 de 1997 - ARTCULO 1: Con el objeto de Garanti-

y la probabilidad de condena. Esta variable era crti-
$ 1.400.000.000.000
zar el adecuado funcionamiento de los sistemas de informacin de ca pues dicho monto de las demandas era requerido
$ 1.200.000.000.000
la Rama judicial, se define la ESTRUCTURA DEL CDIGO NICO para por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para
la identificacin de Corporaciones, Juzgados y dems entidades de
la Rama Judicial, conformado por bloques en la siguiente forma:
realizar los estimativos del pasivo contingente judi-
$ 1.000.000.000.000 Cinco (5) dgitos para el cdigo DANE del municipio en donde est cial para que este fuera tenido en cuenta e incorpo- Zoom +

ubicada la Corporacin, Juzgado y dems Entidades de la Rama Ju-
dicial. Dos (2) dgitos para el Cdigo de la Corporacin, Juzgado o
$ 800.000.000.000
Entidad. Dos (2) dgitos para el Cdigo de la Sala y Especialidad.
Tres (3) dgitos para el Consecutivo de la Corporacin, Juzgado o
$ 600.000.000.000 Entidad.
Artculo 4: El CDIGO NICO NACIONAL DE RADICACIN de los
$ 400.000.000.000 Procesos est conformado por la identificacin de las corporaciones
y juzgados, seguido del Cdigo de Identificacin del Proceso: El n-
mero consecutivo de radicacin lo establece el despacho judicial al
$ 200.000.000.000
cual se reparte el asunto, en la primera o nica instancia, es nico y
su numeracin es anual. Se establece el Cdigo de Identificacin del
$- proceso con la siguiente estructura: Cuatro (4) Dgitos, para el ao
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* en que nace el proceso. Cinco (5) dgitos para el consecutivo de ra-
dicacin, que se reinicia con 1 en cada cambio de ao. Dos (2) dgi-
Fuente: SIIF Nacin Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. tos para el consecutivo sobre los recursos interpuestos en el proceso.
rado en el Marco Fiscal de Gasto de Mediano Plazo.
As, en los archivos planos, tambin se solicitaba a
las entidades calificar algunos criterios que permi-
tieran establecer los riesgos de perder la demanda.
Fue entonces como hasta el ao 2008, el Ministerio
de Interior y Justicia inicia el desarrollo del sistema
conocido como LITIGOB, el cual deba no slo tener
la capacidad de identificar individualmente cada de-
manda sino tambin tener informacin sobre el esta-
do procesal de la misma, esto con el fin de determinar
los riesgos procesales. La parametrizacin de dicha

32 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 33

 TEMA CENTRAL
informacin fue realmente compleja, pues si bien en
el cdigo de procedimiento los tiempos y momentos
procesales son claros, en la prctica un proceso pue-
de tomar cualquier rumbo, y ms si se tiene en cuen-
ta el posible mundo paralelo de las tutelas.
Para el 2010 la herramienta estaba lista y el Minis-
terio de Interior y Justicia solicit por ltima vez a
las entidades actualizar su informacin en unos for-
matos estandarizados para migrar de forma masiva
la informacin al Sistema. Desafortunadamente, el
avance en materia de calidad de la informacin por
parte de las entidades en todos estos aos fue m-
nimo, y aunque suena sorprendente, an haba de-
mandas que no estaban plenamente identificadas
con los 23 dgitos del proceso, por lo que los proble-
mas de individualizacin persistan. Adicionalmente,
las entidades no entregaron informacin completa
en la gran mayora de las variables, lo que dificultaba
conocer por qu demandaban al Estado, pregunta
que era urgente responder. Para esa fecha, con cierta
dificultad se conoca cuantas demandas haba y por
qu monto, pero an no exista informacin suficien-
te que permitiera establecer por qu demandaban al
Estado, por lo que era imposible generar una poltica
pblica efectiva de prevencin del dao, as como
tampoco establecer estrategias de defensa homog-
neas que evitarn las altas tasas de condena.
34 ECONOMA COLOMBIANA
El Banco Interamericano de Desarrollo, que haba
venido apoyando al Estado colombiano en analizar
esta problemtica para definir las estrategias que
permitieran frenar el descalabro fiscal que se vislum-
braba, seal al Gobierno Nacional la importancia
de contar con una entidad muy fuerte en materia de
gestin de informacin litigiosa, pues era urgente
poder contestar con certeza varios interrogantes,
que no podan ser resueltos con la informacin exis-
tente en ese momento en LITIGOB. Se requera co-
nocer el nmero real de demandas tanto en contra
como instauradas por las entidades del orden nacio-
nal, se necesita conocer el valor total de las preten-
siones, la causa de la demanda, el estado procesal y
el sentido y valor del fallo en primera instancia, si a
l haba habido lugar. Se necesitaba tambin preci-
sar en los procesos terminados el valor y sentido del
fallo, el juzgado y la causa, variables determinantes
para poder modelar el riesgo o probabilidad de per-
der la demanda a partir de informacin estadstica y
objetiva, y no subjetiva, como lo era la informacin
que se utilizaba en ese momento, que contena la
percepcin del abogado frente a s la demanda se
poda ganar o perder. Tambin era necesario saber
si existan sobrecargas de trabajo en los apoderados
del Estado, as como su desempeo.
As, la Agencia recibe el Sistema LITIGOB en el 2012,
y desde el frente de gestin de informacin, duran-
te los primeros aos se concentra en tres objetivos:
1) Depurar la informacin contenida en el sistema
mejorando la calidad de la misma, 2) Garantizar la
utilizacin de la herramienta en ms de 280 entida-
des pblicas y 3) Disear una versin mejorada de la
herramienta LITIGOB que permitir dar respuesta a
las preguntas antes sealadas.
Los primeros anlisis que se realizaron sobre la data
detectaron que las entidades no estaban reportan-
do la informacin en tiempo real. Haba un claro
subregistro, tanto de procesos, como de informa-
cin vaca en buena parte de las variables que con-
tena el Sistema. El primer gran problema detectado
se relacionaba con los 23 dgitos de identificacin
del proceso. Como los juzgados no lo identificaban
de forma completa en el auto de notificacin, era
necesario reconstruirlo a partir de la informacin
del juzgado y la instancia en la que se encontraba
el proceso, con un amplio margen de error. Cuan-
do esta informacin se cruz con los despachos,
se encontraron grandes inconsistencias, lo que sig-
nificaba que an no se conoca a ciencia cierta si
el proceso era nico o estaba duplicado en varias
entidades. En este sentido, se realizaron cruces con
TEMA CENTRAL
los datos del demandante, sin embargo, como no
en todos los casos estaba la identificacin numrica
del mismo, sino tan solo un nombre, los cruces tam-
poco permitieron avanzar. As, en la base de datos
poda haber hasta 50 registros con el mismo cdigo
nico del proceso, en diferente despacho y con de-
mandantes diferentes.
El segundo gran problema estaba relacionado con
el valor de la demanda. La Agencia identific que al-
gunas entidades haban registrado las pretensiones
totales, otras la estimacin razonada de la cuanta,
y otras, en el caso de que fuera una demanda don-
de se vinculaba a ms de una entidad, reportaban
una parte proporcional de las pretensiones como
entidades hubiera demandadas. Otras inclusive,
incorporaban elementos de valoracin de riesgo y
declaraban el valor que crean que se poda perder.
Es decir, haba una gran confusin respecto a qu se
entenda por valor de la demanda.
Un tercer gran problema, y quiz uno de los ms
graves para el diseo de una poltica pblica efec-
tiva que permitiera impactar los elevados ndices
de litigiosidad, estaba relacionado con la causa de
la demanda. En ese momento muy pocos procesos
la tenan identificada. Al entrar a analizar ese bajo
porcentaje, se identific que cada entidad haba
identificado sus causas, por lo que la variable estaba
compuesta de un sin fin de mltiples causas, unas
muy generales, otras muy especficas, otras eran lo
mismo y estaban redactadas de forma distinta.
La Agencia identific que algunas entidades
haban registrado las pretensiones totales,
otras la estimacin razonada de la cuanta,
y otras, en el caso de que fuera una demanda
donde se vinculaba a ms de una entidad,
reportaban una parte proporcional
de las pretensiones como entidades
hubiera demandadas.
En conclusin, no haba gobierno de la informacin.
Si todos los usuarios entendan diferente la informa-
cin que deban reportar, era imposible tener infor-
macin de buena calidad.
Una de las primeras tareas que se realizaron en la
Agencia fue la construccin del Diccionario de Da-
tos. En este documento se enunciaron una a una las
variables del sistema y se explic detalladamente su
significado y cul era la fuente de la misma. Igual-
mente, si stas estaban parametrizadas, se incluan
las tablas paramtricas. Esta informacin se puso
en conocimiento de todos los apoderados. Sin em-
bargo, esa medida no fue suficiente, as que en el
propio sistema se incluyeron ayudas en todas las va-
riables que le indicaban al usuario cmo reportar la
informacin en el mismo. Como se ha mencionado
anteriormente, identificar la causa de la demanda
es informacin crtica, tanto para el diseo de po-
lticas de prevencin, como para establecer en qu
temas se requiere el rediseo de las estrategias de
defensa, en particular en aquellos casos que ms se
pierden. En este sentido, se realiz la depuracin de
las causas identificadas por las entidades, y con c- Contenido
digo en mano, fueron reformuladas una a una las
posibles causas, de manera que estas estuvieran
definidas de una forma que permitiera cumplir con
los objetivos antes propuestos. Estos listados se lle- Busqueda de
varon al sistema. palabras o frases
Estas fueron tan solo algunas medidas tomadas para
mejorar la calidad de la informacin, medidas tiles,
Pgina siguiente
Pgina anterior
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 35
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

pero que solo impactaban la informacin que se iba
capturando de las nuevas demandas. Qu se poda
hacer con la informacin de las demandas de aos
anteriores que tenan problemas de calidad? En ese
estado, haban registradas cerca de 220.000 deman-
das. Con dicha informacin, durante cuatro aos se
realizaron cruces con todas las variables y gradual-
mente se les indic a las entidades para que proce-
dieran a mejorar sus datos. Fue as como se cre un
Alertar ante una demanda que representar un gran Grfico 2 Demandas Activas contra Entidades del Orden Nacional
riesgo fiscal para la Nacin, 2) Incorporar la mayor
600.000
cantidad de informacin de la demanda y reducir el
error de reporte de informacin por parte de las en-
500.000
tidades, y 3) Aliviar la carga de los apoderados en las
entidades para que se pudieran dedicar a defender
400.000
la demanda y tan solo debieran reportar el estado
procesal de la misma.
300.000

grupo de personas dedicadas nica y exclusivamen-
te a encontrar inconsistencias en la informacin.
Teniendo en cuenta que este era un trabajo dispen-
dioso, se buscaron fuentes alternas de informacin
para confrontar la informacin reportada con otras
fuentes oficiales de datos, como el informe SIRECI-
De esta forma, para todas las demandas que se
notificaron a la Agencia desde 2012 se conoce de 200.000
forma completa la siguiente informacin: cdigo
nico del proceso con sus 23 dgitos, despacho, de- 100.000
mandantes, demandados, causa, hechos, cuanta,
pretensiones, entre otras variables. Inclusive, es po- -
sible consultar las principales piezas procesales en

31/12/2013

28/02/2014

30/04/2014

30/06/2014

31/08/2014

31/10/2014

31/12/2014

28/02/2015

30/04/2015

30/06/2015

31/08/2015

31/10/2015

31/12/2015

29/02/2016

30/04/2016

30/06/2016

F9 que deben entregar las entidades todos los aos
a la Contralora General de Repblica, e inclusive
con los mismos sistemas de la Rama Judicial, que
tienen an mayores problemas de parametrizacin,
pues en ellos, ni identificar cuntas demandas ha-
ba por entidad fue posible. Al no contar con dicha
informacin, era imposible identificar las demandas
subreportadas, es decir, las -demandas prdidas
31/08/2016
el expediente digital, ya sea porque la Agencia ha
vinculado los documentos remitidos por el juzgado,
o han sido cargados de forma individual por parte
de los apoderados. La centralizacin en la captura Fuente: eKOGUI Sistema nico de Gestin e Informacin Litigiosa del Estado Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado.
de informacin primaria de la demanda es sin duda
alguna una de las grandes victorias para garantizar
la calidad de la informacin. Adicionalmente, la
creacin del expediente digital, es una gran victoria Contenido

que no estaban contabilizadas y que por ende no
estaban en el radar ni de la Agencia, ni de los jefes
jurdicos de las entidades.
Precisamente para evitar el problema de estas de-
mandas que nadie conoce que existen, en 2012, a
travs del artculo 612 del Cdigo General del Pro-
ceso (Ley 1564 de 2012), se estableci que en los
procesos que se tramiten ante cualquier jurisdiccin
en donde sea demandada una entidad pblica, se
deber notificar tambin a la Agencia Nacional de
Defensa Jurdica del Estado, esto para su conoci-
miento, y para definir su participacin, de conside-
ralo necesario. Con esta norma, la Agencia contaba
para la calidad de la defensa, pues con la altsima ro-
tacin de apoderados, en muchos casos no se entre-
gaba el expediente fsico completo, lo que disminua
la probabilidad de ganar el caso, adems de implicar
ms trabajo para el nuevo apoderado que tomaba el
caso pues deba reconstruir los antecedentes.
Con la informacin radicada en el Sistema, la Agen-
cia puede conocer cuntas demandas ingresan dia-
riamente, el valor de sus pretensiones, las entidades
ms demandas del da, as como la razn de por qu
las estn demandando. Con esta informacin de
base, la Agencia puede trabajar en aquellos aspectos
que representan mayor riesgo contra el patrimonio
Es as como en estos aos, y a partir de la informacin recogida, se han emitido lineamientos de poltica
pblica, entre ellos y para resaltar:
Lineamientos de prevencin y defensa jurdica en materia de medidas cautelares contra recursos p-
Busqueda de
blicos inembargables. palabras o frases
Lineamientos de defensa administrativa y judicial para la atencin de reclamaciones y demandas rela-
cionadas con el reconocimiento de la Prima Especial creada por el artculo 14 de la Ley 4a de 1992.
Lineamientos de defensa administrativa y judicial para la atencin de reclamaciones y demandas re-
Pgina siguiente
lacionadas con el reconocimiento de la Bonificacin por Compensacin y Bonificacin por Gestin
Judicial.
Lineamientos sobre prevencin del dao antijurdico en materia de contratacin estatal y estrategias
generales de defensa jurdica.
Pgina anterior

ahora con la fuente primaria de la informacin, es
decir, con la informacin de todas las demandas
que se hubieran admitido desde julio de 2012. Sin
embargo, el anlisis de estos grandes volmenes de
informacin en texto supona un gran esfuerzo. Es
as como se cre al interior de la Agencia un grupo
de radicadores, cuya misin era incluir en el siste-
ma todas las demandas que a diario llegaban a la
Agencia. Esta tarea tena tres grandes objetivos: 1)
pblico.
Para noviembre de 2016, la Agencia tiene identifica-
das ms de 536.000 demandas (ver grfico 2) acti-
vas contra las ms de 280 entidades del orden na-
cional con pretensiones que hoy ascienden a $3.530
billones. Sin tener en cuenta una demanda que hoy
est valorada en cerca de $3.239 billones, las preten-
siones en contra estaran en el orden $291 billones.
Lineamientos jurisprudenciales en materia de responsabilidad Patrimonial del Estado por la ejecucin
de prestaciones sin contrato. Principio de Enriquecimiento sin Justa Causa.
Protocolo, pautas mnimas para la gestin de la defensa jurdica en las nuevas entidades del orden
nacional. Zoom +
Lineamientos sobre pago de intereses de mora de sentencias, laudos y conciliaciones.
Lineamientos sobre prevencin del dao antijurdico, conciliacin temprana y estrategias generales de
defensa judicial por hechos relacionados con el uso de vehculos oficiales.
Lineamientos sobre prevencin del dao antijurdico por privacin injusta de la libertad y estrategias
generales de defensa jurdica.
Metodologa para la formulacin e implementacin de polticas de prevencin.
Lineamientos de defensa jurdica sobre aplicacin del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 CPACA.

36 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 37

 TEMA CENTRAL
Sin embargo, contar con la informacin bsica de la
demanda no era suficiente. Era necesario conocer en
qu etapa iba el proceso, si haba habido una sen-
tencia en primera instancia y el valor de la condena,
as como tambin conocer las variables subjetivas
de riesgo que deban valorar los apoderados. En el
caso de que se terminara el caso, era crtico saber
el sentido del fallo, y el valor de la condena. En ese
sentido, la Agencia organiz grandes jornadas de ca-
pacitacin con todos los usuarios del sistema para
explicarles los cambios que se haban realizado en
38 ECONOMA COLOMBIANA
el mismo y la importancia de contar con una infor-
macin de calidad que les permitiera administrar sus
propios riesgos. Dicha jornada tambin permiti co-
nocer cules eran las necesidades de las entidades y
de los apoderados frente al sistema, informacin a
partir de la cual, durante el perodo 2012-2014 se di-
se un nuevo sistema ms amigable con el usuario,
con informacin crtica para la toma de decisiones,
y con las correcciones de captura de informacin de
los problemas sealados al principio de este artculo,
sistema que hoy se conoce como eKOGUI.
TEMA CENTRAL
El sistema nico de gestin e informacin litigiosa
del Estado eKOGUI se desarroll con el objetivo de
contar con una herramienta que permitiera realizar
una gestin integral de la actividad litigiosa de las
entidades pblicas que permitiera obtener informa- El sistema nico de
cin para la formulacin, aplicacin y evaluacin de
las polticas de prevencin del dao antijurdico, gestin e informacin
as como la defensa y proteccin efectiva de los in-
tereses litigiosos de la Nacin, en las actuaciones litigiosa del Estado
judiciales de las entidades pblicas, en procura de
la reduccin de la responsabilidad patrimonial y la eKOGUI se desarroll
actividad litigiosa. Su objetivo, ser una herramienta
para la adecuada gestin del riesgo fiscal asociado a con el objetivo
la actividad judicial y extrajudicial de la Nacin.
de contar con una
En la actualidad cuenta con cinco mdulos en ope-
racin. En el nivel operativo, cuenta con el mdulo herramienta que
de gestin de casos prejudiciales y el de gestin de
casos judiciales (en el que est incluida la accin de permitiera realizar
repeticin si a ella hubo lugar). En el nivel de apoyo,
existe el mdulo de Fichas Tcnicas para el estudio una gestin integral
de casos en los comits de conciliacin. Y en el nivel
estratgico, se encuentra el mdulo de reportes y el de la actividad
mdulo de jurisprudencia. Contenido
Como se puede observar, el sistema eKOGUI es una
litigiosa de las
herramienta que trasciende hacia los niveles estra-
tgicos, ya que no solo es un sistema que captura
entidades pblicas.
Busqueda de
informacin, sino que es un sistema que genera aler- palabras o frases
tas y apoya a los apoderados a realizar un estudio
jurdico estructurado.
Pgina siguiente
Pgina anterior
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 39
 TEMA CENTRAL
Por ejemplo, el mdulo de jurisprudencia permite
la construccin y visualizacin de lneas y tenden-
cias jurisprudenciales a partir de problemas jurdi-
cos asociados a las distintas causas de litigiosidad
en contra del Estado, de manera tal que su con-
sulta sea un insumo para estructurar polticas de
prevencin del dao antijurdico y estrategias de
defensa. Permite a los abogados la consulta de l-
neas y tendencias jurisprudenciales y la optimiza-
cin de la defensa tcnica jurdica con argumentos
que sean fuente de doctrina probable. En la actua-
lidad existen ya ms de 53 lneas jurisprudenciales
construidas sobre las causas de mayor litigiosidad
contra el Estado.
Por su parte, el mdulo de reportes permite obtener
reportes pre-definidos de procesos judiciales, de ca-
sos extrajudiciales, de trmites arbitrales, de accio-
nes de tutela y de usuarios. Los usuarios se benefi-
cian a travs de acceso a la informacin actualizada
para realizar anlisis y seguimiento al comporta-
miento de la actividad litigiosa, la generacin auto-
mtica de reportes de informacin para la gestin
de las entidades pblicas y la generacin autom-
tica de reportes para los diferentes organismos de
control. Uno de los reportes de mayor impacto es el
SIRECI- F9 que requiere la Contralora General de la
Repblica. En la actualidad, eKOGUI cuenta con to-
das las variables que solicita el ente de control, brin-
dando adems a los apoderados ahorro de tiempo,
toda vez que el sistema se encarga de la indexacin
de las pretensiones de la demanda, permitiendo a la
Contralora conocer el monto total de pretensiones
en precios constantes.
Los desarrollos sobre el eKOGUI continan. An es
necesario conocer cundo una condena se ha can-
celado o si est pendiente de pago, si hay lugar a
intereses y en qu proporcin respecto al capital, o
si se ha abierto una accin de repeticin y su resul-
tado frente a la recuperacin de recursos pblicos.
Por qu la Agencia pudo avanzar tanto en los l-
timos aos en materia de gestin de informacin?
Los conceptos de gestin de informacin, gobier-
no de informacin, oficial de informacin o CIO
(por sus siglas en ingls), big data o data analytics
son conceptos nuevos en la administracin pblica, y
por lo mismo, son altamente incomprendidos.
Sin embargo, la Agencia es quiz una de las pocas
entidades del Estado que introdujo estos conceptos
en su estructura organizacional desde su creacin,
teniendo en cuenta que precisamente la carencia de
40 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
informacin de calidad haba impedido el diseo de
polticas pblicas efectivas en la dcada pasada.
Una de las razones del por qu la Agencia ha sido
exitosa en su gestin es precisamente porque tie- Las entidades tambin
No obstante, es evidente cmo el volumen de in-
ne una rea exclusivamente dedicada al gobierno y
gestin de la informacin litigiosa. Desde los que ra- deben invertir en la
formacin de personal
formacin digital crece de forma exponencial, ya dican la informacin que llega a la Agencia, los que
sea que se trate de informacin estructurada (por depuran los datos, los que desarrollan y prestan ser-
ejemplo numrica) o no estructurada (ej. textos,
imgenes, etc.). Es por esto que las entidades p-
vicio tcnico al sistema, los que administran y pres-
tan soporte funcional a los usuarios, los que capaci- especializado en
blicas enfrentan grandes retos para hacer los desa-
rrollos tecnolgicos que les permita administrar o
tan y crean aplicaciones innovadoras que facilitan
la utilizacin del sistema por los usuarios, los que anlisis en big data o
gestionar la informacin relevante para cumplir con
su misin, as como para analizar la misma por sus
estructuran nuevas funcionalidades estratgicas y
tcticas para la gestin de la defensa jurdica, y los data analytics. En la
altsimos volmenes.
En consecuencia, las entidades pblicas deben ms
que analizan y generan modelos de riesgo. La com-
binacin de estos elementos y el conocimiento de actualidad existen
tarde que temprano: las otras reas de la Agencia (la Direccin de Defen-
sa Jurdica y la Direccin de Polticas y Estrategias de herramientas de anlisis
1. Implementar la figura del CIO (Chief Information
Officer), quienes son los lderes de la gestin es-
Defensa Jurdica), quienes son los principales clien-
tes de la informacin del sistema, ha permitido que de datos, pero muy poco
tratgica de Tecnologas de Informacin, encarga-
dos de planificar, organizar, coordinar, gestionar
la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado
y las entidades pblicas hayan tenido los logros que recurso humano.
y controlar la estrategia de uso y apropiacin de se han obtenido a la fecha.
TI, y todo lo que conlleva esta tarea. Si bien esta
figura se crea en Colombia con el Decreto 415 de
2016, muy pocas entidades la han implementado, Contenido
en parte por las restricciones fiscales que impiden Logros de la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado
crecer la planta, y en parte, porque existe an des-
conocimiento del rol que este juega en la entidad Con corte diciembre de 2015, la Agencia intervino en cualquiera de las modalidades establecidas en la
y cul es su conexin con el jefe de sistemas, que ley, acompa y ejerci sus funciones como mediador en 339 procesos y casos cuyas pretensiones suman Busqueda de
tiene un rol de apoyo, ms no estratgico. $3,196.7 billones, lo que equivale a un 96.2% del valor de las pretensiones de todas las demandas contra palabras o frases
el Estado, que a diciembre se registraban en eKOGUI un total de 459.479 procesos, con pretensiones por
2. Invertir grandes recursos en la formacin del valor de $3,322 billones. A fin de hacer una medicin basados en la gestin realizada por la entidad en
recurso humano con conocimientos en TI. En la los procesos y casos en los que participa, la Agencia defini unos indicadores de ahorro. En este sentido,
actualidad existe un dficit importante de inge- los ahorros obtenidos del 1 de enero al 31 de diciembre de 2015 en procesos judiciales y tutelas, recupe- Pgina siguiente
nieros y tcnicos en sistemas en Colombia, por racin de recursos, procesos arbitrales, conciliacin y mediacin, se reflejan en la siguiente grfica:
lo que las entidades pblicas debern comple-
mentar la formacin. Las entidades deben tener
la capacidad de innovar para poder poner la tec-
nologa al servicio de la entidad. La tecnologa Ahorros a diciembre de 2015
Pgina anterior
es el medio para que la entidad pueda ser ms
eficiente y pueda contar con mejor informacin 30,00
8,43 0,07 0,05 0,02 0,01 25,92
para la toma de decisiones.
25,00
3. Las entidades tambin deben invertir en la for- Zoom +
macin de personal especializado en anlisis en 20,00 17,00 0,35
Millones
big data o data analytics. En la actualidad existen
herramientas poderossimas de anlisis de datos, 15,00
pero muy poco recurso humano que las pueda
manejar, inclusive ya existen herramientas que 10,00
permiten hacer inteligencia de negocio sobre da-
tos no estructurados. 5,00
4. Avanzar en la interoperabilidad de los sistemas -
del Estado para evitar que la misma informacin Captadores Otros Procesos Recuperacin Arbitramento Conciliacin Mediacin Total
sea capturada varias veces por diferentes insti- ilegales judiciales Recursos
tuciones.
ECONOMA COLOMBIANA 41
 TEMA CENTRAL
Produccin
de informacin
pblica para la Toma
de Decisiones
-La experiencia de la Funcin Pblica-
Artculo anterior Artculo siguiente
Las organizaciones pblicas deben empezar a migrar a modelos
basados en gestin del conocimiento y anlisis de informacin,
que les permitan a los tomadores de decisin reducir la incertidumbre
de sus escogencias y la prevalencia de la intuicin humana como
principal herramienta de orientacin estratgica.
Liliana Caballero*
La Funcin Pblica viene desarrollando importantes
esfuerzos, desde su creacin en el ao 58, en el for-
talecimiento de las capacidades de los servidores
pblicos y de las entidades y organismos del Estado.
Si bien es cierto que en algn tiempo se reconoca
ms por su trabajo relacionado con el servicio civil,
la dinmica cambiante de la sociedad y del Estado
llevaron a que otros temas de gestin pblica fueran
tomando mayor relevancia en el quehacer misional
de la Entidad.
Los ltimos veinte aos han trado nuevas respon-
sabilidades e introducido un nmero importante de
* Directora del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica.
1 Ley 87 de 1993, Ley 489 de 1998, Ley 872 de 2003, Ley 909 de
2004, Ley 962 de 2005 y el Decreto ley 019 de 2012, leyes 1474 de
2011 y 1712 de 2014, Ley Estatutaria 1757 de 2015, entre otras
normas relacionadas.
42 ECONOMA COLOMBIANA
normas que han ampliado el mbito de competencia
de la Funcin Pblica. Se desatacan el control inter-
no, el desarrollo administrativo, la calidad en la ges-
tin pblica, la definicin del modelo de empleo y de
gerencia pblicos, las relaciones entre la administra-
cin pblica y los ciudadanos, las medidas adminis-
trativas para la lucha contra la corrupcin as como
los esfuerzos por una mayor transparencia y acceso
a la informacin pblica, las disposiciones en materia
de promocin y proteccin del derecho de participa-
cin democrtica y la competencia como autoridad
doctrinaria en materia jurdica1.
Las nuevas realidades han obligado a fortalecer cada
vez ms a la Funcin Pblica y, particularmente, la
forma en que formula, implementa, hace seguimien-
to y evala las polticas pblicas a su cargo. El esfuer-
zo ms reciente est relacionado con la expedicin
del Decreto 430 de 2016 que, basado en la reinge-
TEMA CENTRAL
niera de procesos, recoge un trabajo que se vena Cuadro 1 Cuadro Organizacin Estatal
desarrollando en las ltimas administraciones. Esta
norma consolida e integra los diferentes mandatos Tipo N Entidades
y establece como objeto fundamental el fortaleci- Rama ejecutiva 187
miento de las capacidades de los servidores pblicos y de Rama legislativa 2
las entidades y organismos del Estado, su organizacin y Rama judicial 4
funcionamiento, el desarrollo de la democratizacin de
Organizacin electoral 3
la gestin pblica y el servicio al ciudadano mediante la
formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin Organismos de control 5
de polticas pblicas, la adopcin de instrumentos tcni- Entes autnomos 52
cos y jurdicos, la asesora y la capacitacin2. Entidades territoriales 6.178
Total 6.431
El objeto de la Funcin Pblica menciona tres gru-
pos sobre los cuales se dirigen sus polticas pblicas. Fuente: Funcin Pblica.
El primero, las entidades pblicas para las cuales se
dictan normas relacionadas con el control interno,
plantas, estructuras y se dan herramientas para el Los servidores pblicos de la Rama Ejecutiva del or-
mejoramiento de su gestin. El segundo se refiere
a los servidores pblicos a los cuales les aplican las
den nacional ascienden a 881.202, distribuidos en
21.287 trabajadores oficiales, 20.551 servidores
normas relacionadas con el empleo pblico y su ciclo de libre nombramiento y remocin, 76.956 de ca-
de vida laboral. Finalmente, los ciudadanos, benefi- rrera administrativa, ocho de periodo fijo, 7.482 en
ciarios finales de las polticas en general y particular- plantas temporales, 324.054 docentes del sistema
mente las relativas a la transparencia, el servicio al general de participaciones y otros de universidades
ciudadano y el mejoramiento de las relaciones entre pblicas, 179.231 pertenecientes a la Polica Nacio- Contenido
ellos y la administracin. nal y 251.633 pertenecientes a las Fuerzas Militares,
como puede aprerciarse en la figura 1.
Estas tareas de gran importancia se cumplen con
universos distintos. Por un lado, la Rama Ejecutiva El enfoque de las polticas pblicas dirigidas a gru-
del nivel nacional que cuenta con 24 sectores a los pos de valor3 con necesidades dismiles demanda
Busqueda de
palabras o frases
cuales pertenecen 187 entidades. La Rama Legisla- informacin ms precisa, de mayor calidad y opor-
tiva integrada por dos entidades y la Rama Judicial tunidad, que permita cumplir cada vez mejor con los
con cuatro entidades. La organizacin electoral
tiene tres entidades y los organismos de control Pgina siguiente
y los entes autnomos son cinco y 52 respectiva- 2 Decreto 430 de 2016, Artculo 1.
mente. Ahora bien, el nivel territorial cuenta con 3 El concepto de grupos de valor se refiere a audiencias especficas be-
cerca de 6.178 entidades entre las que se encuen- neficiarias de la implementacin de las polticas pblicas. Es un trmino
tran alcaldas, asambleas, concejos, contraloras, que surge de la combinacin de los grupos de inters (stakeholders) con
los beneficiarios directos de la propuesta de valor de las organizaciones.
entidades descentralizadas, gobernaciones y per- Para el caso de la Funcin Pblica, los grupos de valor son los ciudada-
Pgina anterior
soneras (ver cuadro 1). nos, los servidores pblicos y las entidades pblicas.
Zoom +
ECONOMA COLOMBIANA 43
 TEMA CENTRAL
Figura 1 Servidores pblicos Rama Ejecutiva del Orden Nacional
Trabajadores Oficiales
Libre Nombramiento
y Remocin
Carrera
Administrativa
Rgimen General
Periodo fijo
Planta temporal
Sistema General
de Participaciones
Docentes
Otros
Polica Nacional
Uniformados
Fuerzas Militares
Fuente: Funcin Pblica, Diciembre 30 de 2015.
objetivos primordiales del Estado. La complejidad
para interrelacionar estos tres grupos exige mayor
sofisticacin en la forma de abordar el ciclo de po-
ltica pblica y la forma cmo se aproximan. Duran-
te 2015 la Funcin Pblica recibi cerca de 57.589
peticiones y consultas y para septiembre de 2016
ya se haba alcanzado una cifra de 73.669, lo cual
obliga a contar con prcticas sistemticas que per-
mitan entender y dar solucin al gran volumen de
requerimientos por parte de los grupos de valor,
anticipndose y generando mecanismos que proac-
tivamente solucionen los requerimientos de manera
instantnea y/o automtica.
La gestin del conocimiento como factor
fundamental para el fortalecimiento Zoom +
de las polticas pblicas
Funcin Pblica est trabajando para convertirse
en lo que hoy se denomina una organizacin in-
teligente. Este desafo implica varios cambios en
su modelo de gestin, as como en la manera en la
que entiende y procesa la informacin que se aloja
en los sistemas que administra directamente. La pri-
mera variante consiste en comprender la necesidad
de elevar drsticamente la disponibilidad de los re-
gistros., La segunda tiene que ver con entender que
no es suficiente mejorar el acceso, sino que tambin
44 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
y experiencias en campo recogidas por el grupo de Los reportes incluyen informacin que permite iden-
Asesora y Gestin, as como los patrones sugeridos tificar la tipologa de las entidades que forman parte
21.287 por los datos que son extrados de los diferentes de cada sector, la caracterizacin del talento huma-
sistemas de informacin (ver figura 2). Los grupos no con respecto a su edad, nivel de estudios, salario
de anlisis y poltica estn coordinados de manera promedio, nivel de experiencia, entre otros. Adicio-
20.551 transversal por la Direccin de Gestin de Conoci- nalmente, se recogen cifras que permiten determi-
miento que en conjunto con las direcciones tcnicas nar el nivel de transparencia de las entidades, as
76.556 respectivas imprime el debido anlisis integral nece- como el avance en la implementacin de los planes
sario en las diferentes polticas de la entidad. anticorrupcin y la estrategia de racionalizacin de
trmites. De otra parte, se incluyen los resultados
8
TOTAL
Con el concurso de estos equipos de investigacin de avance de las entidades pblicas del orden nacio-
pblica y de la Oficina Asesora de Planeacin, Fun- nal en materia de implementacin de las polticas de
7.482 cin Pblica ha venido avanzando en la construccin desarrollo administrativo, definidas en la Ley 489 de
320.046 881.202 de reportes de alta calidad y comprobada utilidad
para todos los sectores, como insumo para la toma
1998 y el nivel de madurez del Modelo Estndar de
Control Interno MECI. Los resultados presentados
de decisiones relacionadas con el desarrollo adminis- contienen indicadores compuestos que cruzan los
4.008 trativo de las entidades pblicas. Con La aplicacin resultados de los informes reportados por la Contra-
de tcnicas relativamente recientes como Diseo lora General de la Repblica, el MECI y la Contadu-
179.232 de Visualizacin de Datos y Narracin de Histo- ra General de la Nacin.
rias con Datos, se han construido una serie de fi-
251.633
chas que resumen el tamao y la caracterizacin Finalmente, presentan los resultados de lo que he-
de la Rama Ejecutiva y de cada sector, su avance en mos denominado el ndice Sinttico de Desempeo
la implementacin de las polticas de participacin, Institucional ISDI (figura 3) que mide el desempe-
transparencia y servicio al ciudadano, adems de sus o institucional de las entidades del orden nacional Contenido
resultados en materia de desempeo institucional. y territorial. El ISDI cruza informacin de 31 indica-
es fundamental garantizar la cercana del dato con
el hecho real que est registrando, es decir que es
Figura 2 El modelo de gestin de Funcin Pblica Busqueda de
esencial asegurar su calidad4. palabras o frases
La conjuncin de la disponibilidad con la veracidad Direccin General
del dato, genera un efecto en la organizacin que
Secretara General
habilita la posibilidad de mejorar su inteligencia y Oficinas Asesoras
tiene efectos relacionados con la reduccin de los Pgina siguiente
Subdireccin
costos de transaccin. La velocidad en el acceso a
la informacin tiene una relacin directa con este
Gestin del Generacin de productos Accin Integral en la
tipo de costos, bien sea que la organizacin tenga conocimiento de grupos y servicios para Administracin Pblica
altos o bajos; lo pertinente para garantizar su inte- Informacin de valor la gestin pblica Nacional y Territorial Pgina anterior
ligencia es asegurar el procesamiento y compren-
sin de la informacin obtenida, as como el posi- Direccin de
Direccin
cionamiento de una cultura de toma de decisiones Gestin del
basada en evidencia. conocimiento
Jurdica
Funcin Pblica ha venido afinando su capacidad Direccin de Direccin de Direccin de
ISDI
Participacin, Gestin y Desempeo
Direccin de
Desarrollo
para identificar y procesar las evidencias y as mis- Transparencia y SC Institucional
Empleo Pblico
Organizacional
mo, gestionar de manera efectiva el conocimiento.
A partir de la reforma planteada en el decreto 430, Grupos de Anlisis Grupos de Asesora
conform en cada una de sus direcciones tcnicas y polticas y gestin
un grupo de Anlisis y Poltica cuyo rol principal est
Enlaces Administrativos
concentrado en generar poltica pblica, instrumen-
tos y herramientas que reconozcan las evidencias Gestin Territorial
4 Echegoyen, G., & Naciones Unidas. (2003). Registros administrati- Cambio Cultural y Trabajo en Red
vos, calidad de los datos y credibilidad pblica: Presentacin y debate de
los temas sustantivos de la segunda reunin de la Conferencia Estadsti-
ca de las Amricas de la CEPAL. Santiago de Chile: CEPAL. Fuente: Funcin Pblica 2016.
ECONOMA COLOMBIANA 45
 TEMA CENTRAL
dores reportados por diez fuentes de informacin
gubernamentales, incluyendo mediciones de la Fun-
cin Pblica, la Procuradura General de la Nacin, la
Contadura General de la Nacin, el Departamento
Nacional de Planeacin, el Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica, el Ministerio de Ha-
cienda y Colombia Compra Eficiente.
Estos indicadores se distribuyen en siete dimensio-
nes fundamentales para garantizar que las entida-
des pblicas atiendan de forma eficiente las necesi-
dades de sus grupos de valor, stas son: a) calidad
del recurso humano, b) calidad de los sistemas de
informacin, c) capacidad de gerencia, d) calidad de
los dems recursos, e) nivel de formalizacin en sus
procesos, f) insumo producto y g) confianza y ca-
lidad de los productos.
Es importante aclarar que las siete dimensiones
tienen un peso relativo sobre el ISDI. Por ejemplo
la dimensin con ms peso sobre el ISDI es la que
recoge la calidad de los sistemas de informacin
(24,20%) seguida de la calidad de los dems recur-
sos (22,73%) y posteriormente, la de relacin insu-
mo-producto (18,11%). De esto puede inferirse que
las caractersticas ms determinantes en el desem-
peo de una institucin pblica, por encima de la
confianza y la calidad de los productos (15,36%), el
Figura 3 Las dimensiones del ISDI
CONTEXTO MEDIANO O EXTERNO
CONTEXTO INMEDIATO O INTERNO
INSUMO
6 1
PRODUCTO.
CADENA DE VALOR PBLICA
Insumos Procesos Productos
NIVEL DE
FORMALIZACIN
EN SUS 5 CALIDAD DE
CAPACIDAD DE
PROCESOS LOS DEMS
RECURSOS
4 3
CONFIANZA Y CALIDAD
7 DE LOS PRODUCTOS
Fuente: Funcin Pblica.
46 ECONOMA COLOMBIANA
nivel de formalizacin de los procesos (10,89%) e
incluso la calidad del recurso humano (8,71%), son
su capacidad para convertir insumos en productos
(productividad), los elementos con los que cuenta
el recurso humano para desarrollar su trabajo en-
tendidos como instalaciones, computadores, herra-
mientas, escritorios, etc., y el nivel de inteligencia
de la organizacin o su capacidad para ofrecer in-
formacin oportuna y pertinente en lnea, a bajos
costos de transaccin. Estos tres aspectos explican
el desempeo institucional en un 65,04%.
Una vez se cuenta con los resultados del ISDI de
las entidades pblicas evaluadas, desde la Funcin
Pblica construimos un Ranking de Desempeo
Institucional que proporciona elementos para iden-
tificar el nivel relativo en el que se encuentra con
respecto a las dems organizaciones incluidas en la
medicin. Ello permite que con base en varias esti-
maciones en el tiempo sea posible observar si una
entidad mejor o desmejor, generando incentivos
para que adopten buenas prcticas con el propsito
de mejorar su gestin y subir en el escalafn. Desde
la Funcin Pblica buscamos que, con base en el re-
sultado del ISDI, podamos recomendar actividades
concretas de mejora y desarrollar planes de trabajo
en conjunto con las entidades pblicas.
CALIDAD
DEL RECURSO
HUMANO.
BIENESTAR
DE LAS
Resultados Impactos 8 SOCIEDADES
PRESENTES
Y FUTURAS
CALIDAD
DE LOS PESO ESTRATGICO
2
GERENCIA
SISTEMAS DE
INFORMACIN.
SOBRE LOS OBJETIVOS
DE GOBIERNO
TEMA CENTRAL
Los datos y la informacin como
elementos fundamentales
en la construccin del conocimiento
El ISDI es el resultado de la decisin de Funcin P-
blica de avanzar en ejercicios sostenidos de inteli-
gencia de negocio que facilitan la construccin de
un diagnstico integral preliminar de las entidades
pblicas del orden nacional y territorial. El prop-
sito de esta herramienta es comprender el estado
actual de la calidad del recurso humano, de los sis-
temas de informacin, de la gerencia y de los recur-
sos fsicos, as como el nivel de formalizacin en sus
procesos, la relacin entre insumos y productos y,
muy importante, la confianza de los ciudadanos y
la calidad de los productos que reciben. Aunque la
primera versin de este ndice se suscribi al nivel
nacional, recientemente se defini tambin la ver-
sin territorial, que ya permite medir el desempeo
de ms de 500 municipios, considerados prioritarios
para Funcin Pblica.
Con el fin de reducir de manera importante los cos-
tos de transaccin asociados a la obtencin de los
datos necesarios para alimentar las fichas, se avan-
za en la construccin de una bodega de datos que
se alimentar de todas las fuentes tanto internas de
Funcin Pblica como de otras entidades. El objetivo
de este proceso es avanzar en la construccin de re-
portes completamente automticos que incluyan los
resultados de ejercicios de inteligencia tan comple-
jos como los mencionados. Si bien los procesos de
interoperabilidad de la bodega de datos con aplicati-
vos internos como el Sistema de Gestin del Empleo
Pblico SIGEP, el Sistema nico de Informacin
de Trmites SUIT, el MECI y el Formulario nico de
Resultados de Avance en la Gestin FURAG, ya se
encuentran prcticamente finalizados, todava que-
da un camino importante por recorrer en la articu-
lacin con sistemas externos como el Sistema Unifi-
cado de Inversiones y Finanzas Pblicas SUIFP, el
Sistema Integrado de Informacin Financiera SIIF,
el sistema de Informacin de Registro de Sanciones
y Causas de Inhabilidad SIRI, el Consolidador de
Hacienda e Informacin Pblica CHIP y otros.
La importancia que Funcin Pblica le est dando
a la informacin cuantitativa igualmente se refleja
en la informacin cualitativa que permite interpre-
tar contextos y dar soporte a las decisiones, tanto
gerenciales como jurdicas. En este sentido, se ha
adelantado un esfuerzo importante para ofrecer un
gestor normativo a travs del cual se pueden con-
sultar 1.000 conceptos, 1.664 normas y 400 sen-
La importancia que
Funcin Pblica
le est dando a
la informacin
cuantitativa
igualmente se
refleja en la
informacin
cualitativa que
permite interpretar
contextos y dar
soporte a las
Contenido
decisiones.
Busqueda de
palabras o frases
tencias de las altas cortes. Estas normas y decisio-
nes jurisprudenciales, en conjunto, permiten tomar
decisiones informadas con respecto al sustento ju-
rdico, as como reducir los riesgos antijurdicos en Pgina siguiente
los actos que adelantan los servidores pblicos y la
proteccin misma del Estado y sus recursos.
La consolidacin de la informacin y la implemen-
tacin de herramientas de gestin de datos deben Pgina anterior
ser complementadas con mecanismos de difusin.
El conocimiento generado debe ser transmitido me-
diante diferentes medios y prcticas que permitan
a los grupos de valor acceder a l de manera gil y Zoom +
oportuna. Los esfuerzos de consolidacin y anlisis
se conjugan con un mecanismo implementado en
la Funcin Pblica que se conoce como Espacio Vir-
tual de Asesora, EVA, donde los diferentes grupos
de valor pueden acceder a la informacin, los anli-
sis, informes, reportes y al gestor normativo. EVA se
personifica en una servidora pblica que atiende
consultas y resuelve inquietudes, muestra perma-
nentemente datos de inters relacionados con la
Funcin Pblica y permite la interaccin para todos
aquellos que buscan mejor informacin y fuente de
datos confiable.
ECONOMA COLOMBIANA 47
 TEMA CENTRAL
Trabajo en red y aprendizaje colaborativo
para difundir las buenas prcticas
En Funcin Pblica se ha entendido que no basta
con producir informacin, si no se garantiza su en-
trega a los actores que toman las decisiones de me-
joramiento al interior de las entidades pblicas. La
disponibilidad de la informacin facilita y fortalece
la creacin de valor pblico. En este sentido, la En-
tidad ha venido consolidando procesos de trabajo
en red y aprendizaje colaborativo con los directivos
y gerentes pblicos de todos los sectores. La estra-
tegia que se ha concebido se denomina Equipos
Transversales y supone mantenerse en contacto
permanente con los lderes de los equipos estrat-
gicos de las entidades pblicas a travs de meca-
nismos como el chat y el desarrollo de reuniones
presenciales cada dos meses, en las que se presen-
tan formalmente los resultados de los principales
indicadores del desempeo pblico y se discuten
diferentes opciones tcnicas de mejoramiento or-
ganizacional. En la actualidad hay vinculados 1.381
servidores pblicos en los equipos transversales
del orden nacional y 266 del orden territorial. Es-
tos equipos transversales cuentan, adicionalmente,
con un espacio virtual temtico de intercambio de
experiencias a travs de una red social que ofrece
Funcin Pblica a travs del portal de EVA.
En el caso de los directivos se hace uso de un me-
canismo definido en la Ley 489, denominado Co-
48 ECONOMA COLOMBIANA
mits Sectoriales de Desarrollo Administrativo.
Se trata de un espacio de reunin en el que todo
el equipo directivo de la Funcin Pblica presenta
las cifras contenidas en los reportes de informacin
y desarrolla un intercambio tcnico con el ministro
o director cabeza de sector, los viceministros o sub-
directores y todos los directores de las entidades
adscritas y vinculadas.
A pesar del alto valor de los resultados alcanza-
dos gracias a la utilizacin de estos reportes en la
toma de decisiones, los equipos tcnicos de Fun-
cin Pblica han comprendido que las dinmicas
globales en materia de procesamiento y utilizacin
de datos estn migrando a niveles mucho ms so-
fisticados, enmarcados en analtica para negocio.
Esta perspectiva supone la utilizacin de herra-
mientas estadsticas y matemticas, con el fin de
comprender fenmenos explicados por los datos,
sus causas, consecuencias y particularmente, los
mecanismos que hacen posible contrarrestarlos en
caso de que sus efectos sean negativos y profun-
dizarlos en caso de que generen efectos positivos.
Funcin Pblica ha iniciado un proceso significati-
vo de gestin del conocimiento soportado en ana-
ltica y aunque en etapa temprana, este esfuerzo
permitir ir por una senda de consolidacin en el
manejo de la informacin y lograr mayores niveles
de madurez en la construccin de procesos slidos
de toma de decisiones.
TEMA CENTRAL
La sofisticacin de los sistemas
de informacin para decisiones
mejor informadas
SUIT y SIGEP son los sistemas de informacin con
mayor potencial para involucrarse en las dinmicas
mencionadas. La Entidad elabora una serie de anli-
sis a partir del SUIT en ejercicios de construccin de
Cadenas de Trmites, haciendo uso de algoritmos
matemticos. Un resultado es la identificacin del
proceso interinstitucional como la expedicin de
la libreta militar de segunda clase. En este caso el
algoritmo, hace un barrido por los ms de treinta
mil trmites cargados actualmente en el sistema, e
identifica cules dan como resultado servicios que
son requeridos al interior del proceso particular del
trmite para el cual se est haciendo el levantamien-
to de la cadena. Una vez se obtiene este insumo, se
puede proceder a decidir cules de las actividades
del trmite mapeado tiene mayor impacto en trmi-
nos de generar demoras para el ciudadano y desde
este punto de vista, iniciarse un proceso de racio-
nalizacin dirigido a simplificar pasos complejos y
desaparecer actividades que no son necesarias o no
agregan valor.
El SIGEP, por su parte, permite obtener informacin
para caracterizar los servidores pblicos y contar con
las cifras de cumplimiento de normas como la ley de
cuotas y la participacin femenina en diferentes nive-
les de las entidades pblicas. Es as como se puede
determinar que en la Rama Ejecutiva nacional el 52%
est conformado por mujeres y el 48% por hombres
y que en nivel de escolaridad alcanzada el 33% tiene
una formacin primaria y secundaria, 9% tcnica o
tecnolgica, 22% profesional, 26% ha alcanzado es-
pecializacin, 5% cuenta con maestra y slo el 0,3%
cuentan con ttulo de doctorado. De la misma forma
el SIGEP facilita el anlisis por rangos de edad y de an-
tigedad de los servidores pblicos, con el fin de to-
mar decisiones sobre la gestin del talento humano.
Funcin Pblica en la actualidad viene impulsando un
mejoramiento de la herramienta del SIGEP, con el fin
de convertirlo en un instrumento eficaz de analtica
para la gestin del talento humano. Esta iniciativa tie-
ne por objetivo involucrar en la gestin del empleo
pblico, herramientas que permitan predecir el des-
empeo del talento humano dentro de una organiza-
cin pblica especfica. En este caso esperamos que
en 2018 podamos extraer del aplicativo la informa-
cin histrica sobre la caracterizacin de los emplea-
dos y su desempeo, con el propsito de establecer,
mediante tcnicas de analtica, cules son los perfiles
Funcin Pblica
viene impulsando un
mejoramiento de la
herramienta del SIGEP,
con el fin de convertirlo
en un instrumento eficaz
de analtica para
la gestin del talento
humano.
tcnicos, socioculturales etc., que mejores resulta-
dos pueden dar en un determinado cargo. Conocien-
do esta informacin podramos tomar decisiones diri-
gidas a reestructurar los requisitos exigidos durante
el reclutamiento del talento humano e implementar Contenido
polticas que garanticen mejoras sustanciales en el
desempeo de las organizaciones pblicas.
Conclusiones Busqueda de
palabras o frases
Vale la pena resaltar que las organizaciones pblicas
deben empezar a migrar a modelos basados en ges-
tin del conocimiento y anlisis de informacin, que
les permitan a los tomadores de decisin reducir la Pgina siguiente
incertidumbre de sus escogencias y la prevalencia
de la intuicin humana como principal herramienta
de orientacin estratgica. Un estado con mejo-
res datos y con informacin confiable permite im- Pgina anterior
plementar mejores polticas pblicas que cumplan
con las expectativas de los ciudadanos, generando
mayor confianza en las instituciones y los servido-
res pblicos. Los ms beneficiados de un cambio
de estas caractersticas sern los ciudadanos en la Zoom +
medida en que recibirn bienes y servicios pblicos
ms oportunos, de mayor calidad y focalizados en
mejorar su bienestar en una mayor proporcin.
La tecnologa es un factor importante que habilita la
velocidad de procesamiento y la disponibilidad de la
informacin. Sin embargo, la capacidad de visualizar
el potencial de la informacin y las transformacio-
nes que se pueden lograr mediante el manejo de la
informacin convertida en conocimiento depende
del liderazgo y las habilidades de los gerentes pbli-
cos y sus equipos.
ECONOMA COLOMBIANA 49
 SEPARATA
Separata
La
evaluacin
de las
polticas pblicas
Artculo anterior Artculo siguiente
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
La Contralora General de la Repblica de Colom-
bia ha venido fortaleciendo su rol en la evaluacin
de las polticas pblicas y la informacin en torno
a esta. Esto buscando promover la eficacia y la efi-
ciencia de la administracin pblica, para generar
valor agregado al proceso y contribuir a su mejo-
ramiento.
Esto siguiendo el mandato constitucional consa-
grado en el artculo 119 que establece que la Con-
tralora General de la Repblica (CGR) tiene a su
cargo la vigilancia de la gestin fiscal y el control
de resultado de la administracin. As mismo, en
su Ttulo X se presenta lo referente a los organis-
mos de control, describiendo as las funciones de
la Contralora en su Captulo 1, artculos 267 a
274. Particularmente, en su artculo 267 estable-
ce que la vigilancia de la gestin fiscal del Esta-
do incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economa, la equidad y la valoracin de los costos
ambientales. Esto es clave al delimitar la funcin
de la Contralora.
50 ECONOMA COLOMBIANA
Contenido
Busqueda de
palabras o frases
Para esto, la Contralora se ha puesto en la tarea
de desarrollar metodologas e institucionalizar Pgina siguiente
procesos que permitan medir el desempeo como
complemento al control fiscal que examina la ges-
tin individual de las entidades pblicas. Todo ello
dentro lo que nos asigna como competencias la Pgina anterior
constitucin y Ley.
De acuerdo con este marco constitucional, la
Contralora General de la Repblica de Colombia
en el Plan Estratgico 2014 2018 - control Zoom +
fiscal eficaz para una mejor gestin pblica - ha
definido como uno de sus objetivos prioritarios
ejercer el control fiscal macro a las polticas p-
blicas en sus objetivos de mediano y largo plazo.
De manera particular, el propsito de este tipo de
control fiscal es consolidar los anlisis y resulta-
dos del control y vigilancia fiscal de las finanzas
pblicas y polticas pblicas que desarrollan las
finalidades del Estado, tanto a escala general y
territorial, como por sectores de actividad, para
apoyar tcnicamente al Congreso de la Repblica
en el control poltico, facilitar el ejercicio del con-
ECONOMA COLOMBIANA 51
 SEPARATA
trol social y brindar elementos al ejecutivo para la
toma de decisiones.
Entre las estrategias para lograr esto, se estable-
ci la importancia de (i) generar un sistema para
la evaluacin integral de las polticas pblicas; (ii)
fortalecer el modelo, los procesos, los procedi-
mientos y las tcnicas para el ejercicio del control
fiscal; y (iii) vigilar y controlar la gestin de resulta-
dos en el manejo de las finanzas pblicas.
Adicionalmente, se plantearon estrategias ms es-
pecficas frente a la vigilancia y control de los re-
cursos transferidos a los territorios, tales como el
Sistema General de Regalas o el Sistema General
de Participaciones, as como especial vigilancia y
control del uso de recursos naturales, de su impac-
to en el medio ambiente y en general de aquellas
acciones orientadas a la mitigacin del cambio cli-
mtico y el crecimiento verde.
Ahora bien, en particular en lo referente al proceso
de evaluacin de polticas pblicas, la Contralora
se ha propuesto emitir pronunciamientos de con-
trol y vigilancia fiscal sobre polticas pblicas, des-
tinados al Congreso y Ciudadana, para el ejercicio
del control poltico y social. Este nfasis contribui-
r a una mejora sustancial en la gestin y la geren-
cia pblica, en pro de la rentabilidad social de los
productos a cargo de los sujetos pblicos y de los
privados que le corresponde vigilar.
Es en este aspecto en donde quizs se observa una
dicotoma entre el control fiscal micro y el control
fiscal macro, donde por una parte, el proceso au-
ditor tradicional se focaliza en la entidad pblica
individual como sujeto de control y encuentra en
el control fiscal micro un seguimiento posterior y
selectivo de a la gestin y los recursos movilizados
por las autoridades pblicas; luego, por otra par-
te, el anlisis y seguimiento sectorial que aporta
el control fiscal macro permite la definicin de ele-
mentos comprensivos sobre el funcionamiento del
Estado desde una perspectiva de gestin pblica.
El lograr apropiar e institucionalizar esta diferen-
cia es uno de los mayores retos de este proceso.
Es preciso mencionar que esta es una tendencia
mundial de las entidades fiscalizadoras superiores,
buscando incorporar en su quehacer la evaluacin
de polticas pblicas, buscando valorar as la efi-
cacia, eficiencia y economa de la gestin pblica,
criterios de evaluacin rectores del control fiscal.
De esta forma se cierra el crculo de las polticas
pblicas, que en la prctica inicia con una evalua-
52 ECONOMA COLOMBIANA
SEPARATA
cin o auditora del desempeo a un determinado
programa o proyecto.
La adecuada evaluacin de las polticas pblicas
permite no slo delimitar el cumplimiento de sus
objetivos, en trminos de eficiencia y eficacia en
la ejecucin, sino que mide el impacto consegui-
do frente al progreso social y bienestar ciudadano
generando mayor confianza y transparencia (Gua
de Evaluacin de Polticas Pblicas del Gobierno
Vasco, pg. 4), al tiempo que identifica lecciones
aprendidas y buenas prcticas que al ser incor-
poradas en los procesos de toma de decisiones
permite que el Estado alcance mayores beneficios
con menos recursos.
La Contralora se
ha puesto en la tarea
de desarrollar Contenido
metodologas e
institucionalizar Busqueda de
palabras o frases
procesos que permitan Ahora bien, para lograr un ejercicio riguroso en Esto ltimo de vital importancia para fortalecer,
medir el desempeo la evaluacin de las polticas pblicas se requiere
trabajar en la disponibilidad, el acceso y la calidad
en acompaamiento con la ciudadana y en ejer-
cicio del Control Fiscal Participativo, las acciones Pgina siguiente
como complemento de la informacin. Razn por la cual, la metodolo-
ga utilizada por la entidad, ha buscado promover
de seguimiento y evaluacin a las diferentes accio-
nes de los gobiernos midiendo de esta manera el
al control fiscal que la utilizacin de diferentes fuentes de informa-
cin existentes que permita contar con una visin
desempeo y generando escenarios de rendicin
de cuentas por parte de estos. Es as como se pro-
examina la gestin
Pgina anterior
ms amplia y completa para el anlisis de las po- fundiza en la importancia de utilizar la informacin
lticas pblicas en general. Se requiere entonces, producto de construir e implementar un modelo de
individual de las generar diferentes mtodos y herramientas que
permitan garantizar la consistencia en la selec-
gestin por resultados, lo cual debe complementar
la toma de decisiones sobre prioridades de finan-
entidades pblicas. cin y el levantamiento de informacin, logrando
as la fiabilidad y validez de las diferentes fuentes
ciacin y gestin de la administracin pblica. Zoom +
Todo ello dentro lo de informacin. En conclusin, frente a la informacin se han evi-
denciado dos perspectivas, de un lado, la calidad
que nos asigna como En este sentido, la Contralora General de la Re-
pblica se ha propuesto la necesidad de combinar
de la informacin para la realizacin de evaluacin
de polticas pblicas y en general los productos
competencias la diferentes mtodos y tcnicas de evaluacin que
combinen (i) el levantamiento de informacin y
correspondientes al macroproceso de control fis-
cal macro y del otro lado, la calidad de la informa-
constitucin y Ley. anlisis, (ii) la validacin de los resultados obte-
nidos y (iii) la participacin de los diferentes ac-
cin producto de las evaluaciones realizadas, las
cuales deben brindar las herramientas necesarias
tores involucrados, como elementos claves de la para la toma de decisiones, el anlisis de resulta-
evaluacin donde la informacin adems tiene un dos y la rendicin de cuentas a la luz de la perti-
rol especfico. nencia, eficacia, eficiencia y economa.
ECONOMA COLOMBIANA 53
 SEPARATA SEPARATA

En esta misma lnea, el Dr. Ian Davies, expresidente de evaluacin de impacto y aprendizaje de polti-
de la sociedad europea de evaluacin de polticas cas pblicas de la Corporacin Andina de Fomento

La evaluacin
pblicas, quien ha desarrollado su vida profesional (CAF) y el consultor del Banco Mundial, Dr. Fernan-
entre el control fiscal en el mundo de las auditoras do Rojas, quienes con sus apuntes y comentarios
nacionales e internacionales y el ejercicio de la eva- enriquecieron el desarrollo de nuestro seminario.
luacin de las polticas pblicas, en su presenta-
cin sobre los mtodos de anlisis y evaluacin de La Contralora General de la Repblica ha promovi-
polticas pblicas, explic herramientas tericas y do el intercambio de conocimientos como la base

de las polticas pblicas

prcticas para la comprensin de los procedimien-
tos y rutas a seguir en una ente de control.
La presentacin del Ministro de Salud y Protec-
cin Social, Alejandro Gaviria, quien est hoy del
-Hacia una gestin eficiente lado de quienes disean y ejecutan las polticas
pblicas y que cuenta con amplia trayectoria aca-
y eficaz del gasto pblico- dmica y experiencia prctica en el liderazgo y en
la evaluacin de poltica pblica, permite analizar
de este proceso, con el apoyo de la cooperacin
internacional. La articulacin con el Gobierno
Nacional en su nivel ejecutivo permiti producir,
durante el desarrollo de esta jornada de trabajo,
reflexiones y anlisis sobre la mejor manera de
abordar la evaluacin de las polticas pblicas
desde una visin de gestin eficiente y eficaz del
gasto pblico.

el tema de los obstculos para la implementacin

El 15 de noviembre de 2016, la Contralora General
de la Repblica llev a cabo el Seminario Interna-
cional Evaluacin de las Polticas Pblicas: Hacia una
gestin eficiente y eficaz del gasto pblico. El prop-
sito del seminario fue ofrecer elementos tericos
y prcticos para el anlisis y el seguimiento de la
del gobierno de los Estados Unidos, la General
Accountability Office, GAO. Esta entidad es res-
ponsable del control fiscal a los recursos pblicos
e incluye entre sus responsabilidades el desarro-
llo de metodologas y estrategias para evaluar el
desempeo de las entidades pblicas y los obje-
de las polticas pblicas y la eficiente ejecucin Panel I:
del gasto pblico. Su intervencin compltala mi- Importancia de la evaluacin
rada integral a la evaluacin de la gestin pbli- de las polticas pblicas
ca desde la perspectiva tanto de los acadmicos en el seguimiento al gasto pblico
como de quienes da a da llevan a la prctica las
Contenido
polticas pblicas. Ponente:
Harry Hatry, director del Programa
El evento cont adems con la presencia del Li-
de Gestin Pblica del Urban Institute
cenciado Roberto Salcedo, Auditor Especial de
de Estados Unidos.
Desempeo de la Auditora Superior de Mxico,
Busqueda de

gestin pblica desde una perspectiva del control
fiscal y, de esta forma, contribuir al mejor ejercicio
de la labor misional de la CGR.
En este sentido, con el fin de profundizar en el de-
tivos de las polticas pblicas. La intervencin del
profesor Mihm (facultad de polticas pblicas de la
Universidad de Maryland) se centr en la calidad
y disponibilidad de la informacin para el diseo,
la implementacin y la evaluacin de las polticas
entidad que, al igual que sus pares en Per y Chi- palabras o frases
Comentarios:
le, ha abierto unidades especiales para manejar la
informacin, el anlisis, la evaluacin y la auditora Fernando Rojas, Especialista Lder en Gestin del
de resultados. Los trabajos de estas unidades com- Sector Pblico, Banco Mundial.
plementan la capacidad consolidada de las contra- Pgina siguiente

bate sobre el funcionamiento mismo del Estado y
la manera cmo se ejecutan las polticas pblicas,
esta jornada de reflexin y de anlisis combin
la presencia de notables acadmicos nacionales
e internacionales con la participacin de altos
funcionarios del Estado colombiano, a objeto de
que, desde un contexto propositivo, se estudien
los marcos de referencia para el anlisis y la eva-
luacin de las polticas pblicas, especialmente
pblicas y la transparencia fiscal. Su presentacin
reforzar el compromiso de la CGR con producir
informacin, anlisis y evaluacin sobre el ciclo de
las polticas pblicas y su evaluacin en Colombia.
Nos acompa adems el Profesor Harry Hatry,
quien desde el Instituto Urbano de los Estados
Unidos ha promovido la reflexin acadmica y las
metodologas aplicadas para la medicin de los re-
loras en materia de vigilancia de ingresos y gastos Roberto Salcedo, Auditor Especial de Desempeo,
fiscales. Con esto, contribuyen al mejoramiento Auditora Superior de
de los programas prioritarios del gobierno central,
Mxico.
a la coordinacin intergubernamental y al mayor
Pgina anterior
impacto de las transferencias fiscales interguber- En el marco de la presentacin del profesor Harry
namentales. En este contexto, es importante men- Hatry se hace la distincin entre dos maneras de
cionar, por va de ejemplo, las sinergias que existen adelantar el proceso de evaluacin de las polticas
entre la Auditora Superior de la Federacin en M- y los programas pblicos. La primera, correspon-
xico, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de al monitoreo constante del desempeo de las Zoom +

los realizados por los organismos superiores de
control externo de los pases, como lo es la CGR
en Colombia. Son marcos de referencia desarro-
llados por las entidades de control, los gobiernos,
la academia y que, recogidos por las pautas de la
INTOSAI, se aplican de preferencia en auditoras y
en estudios sectoriales del desempeo de las prin-
cipales polticas y programas del gobierno.
El evento cont con la participacin del Dr. Chris-
topher Mihm, Director Gerencial de Asuntos es-
tratgicos de la oficina de rendicin de cuentas
sultados de las polticas pblicas y los principales
programas de gobierno buscando, segn sus pro-
pias palabras: trabajar para ayudar a los sectores
pblicos y privados a incrementar su eficiencia y
eficacia, especialmente en la forma de mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos. Su conferen-
cia magistral sobre Importancia de la evaluacin
de las polticas pblicas en el seguimiento al gas-
to pblico ofrece innumerables aportes al control
fiscal macro y al anlisis y evaluacin que deben
realizar los entes de control a la gestin de las en-
tidades pblicas.
el CONEVAL, que es el Consejo Nacional de Evalua-
cin de la Poltica de Desarrollo Social en ese pas.
ste es uno de los retos que tenemos en Colombia,
para concretar y visibilizar el trabajo articulado que
hemos venido desarrollando con otras entidades
como el DNP, el DANE y el Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico, entre otros.
Al mismo tiempo, al seminario asistieron respe-
tados acadmicos, que, con su experiencia, apor-
taron valiosos comentarios que enriquecieron el
evento. El Dr. Daniel Ortega, director de la oficina
entidades del estado y de su gestin, lo cual inclu-
ye la elaboracin de indicadores que permiten me-
dir y ajustar los resultados de la accin pblica (no
slo los productos) mientras estn en ejecucin;
y, la segunda, a las evaluaciones en profundidad
que se utilizan en casos especficos para evaluar
ex-post programas especiales.
De acuerdo con la teora, el monitoreo del des-
empeo se caracteriza por ser una evaluacin
que no genera costos elevados; suministra datos
e informacin sobre un gran nmero de progra-

54 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 55

 SEPARATA
mas pblicos. En contraste, las evaluaciones en
profundidad, implican costos financieros altos, su
ejecucin abarca varios aos y brinda informacin
para un porcentaje reducido del total de las lneas
financiadas mediante el presupuesto pblico.
Estos dos tipos de evaluaciones presentan venta-
jas y desventajas entre s, por lo cual es indispen-
sable realizar una buena planeacin del proceso,
con el fin de determinar el tipo de evaluacin y
el alcance que se pretende. En este sentido, las
evaluaciones en profundidad ofrecen elementos
de anlisis precisos y con un grado de especifici-
dad grande permitiendo as la toma de decisiones
pblicas con un alto componente tcnico sobre
el problema a tratar. Sin embargo, la complejidad
del proceso reduce su eficacia en la operacin del
da a da de la administracin pblica. Es, preferen-
temente, un elemento de planeacin de mediano
y largo plazo. Lo contrario sucede con el monito-
reo de desempeo que ofrece elementos de eva-
luacin casi en tiempo real de los resultados de
las acciones que ejecuta el estado a travs de sus
polticas pblicas. Su visin es por ende de corto
plazo y simultnea con el desarrollo de la accin
del gobierno.
Ambos tipos de evaluacin arrojan informacin
necesaria para la medicin de resultados de la ges-
tin pblica, siendo as tiles para el proceso de
rendicin de cuentas, el desarrollo y justificacin
56 ECONOMA COLOMBIANA
de presupuestos, y para brindarle insumos a los
gerentes en la administracin a mejorar la Efectivi-
dad, Eficiencia y Equidad, las cuales son conocidas
como las tres grandes E para los gobiernos.
El profesor Hatry hizo nfasis adems en que
una de las herramientas de monitoreo que los
gobiernos han puesto en prctica consiste en el
presupuesto por resultados, cuya metodologa
ha permitido tener claridad sobre los productos
y resultados de los programas financiados por el
presupuesto pblico. Como ejemplo se presenta-
ron los esfuerzos del Gobierno Federal de Estados
Unidos, al expedir en 1993 el Acto del Desempeo
y Resultados de Gobierno conocido como GPRA,
que entre otros aspectos, estableci directrices
para determinar un plan estratgico a cinco aos,
el plan de metas para cada ao por cada programa
y los reportes anuales de resultados por programa
durante las vigencias pasadas. El caso norteame-
ricano ilustra bien la tendencia mundial, donde la
gestin orientada a resultados se ha convertido en
una herramienta de planeacin de los gobiernos
y la evaluacin del desempeo en una dinmica
propia de los entes de control y evaluacin de la
gestin pblica.
Para el caso colombiano, el xito de este tipo de
procesos de evaluacin a las diferentes entidades
del gobierno desde organismos de control como
la Contralora General de la Repblica, implica la
SEPARATA
necesidad de plantearse interrogantes encamina-
dos a medir los indicadores de desempeo que
permitan concluir sobre el impacto de los progra-
mas que conforman una poltica pblica. As mis-
mo, exige contemplar nuevas herramientas para la
obtencin de informacin, tales como la minera
de datos y la georreferenciacin.
Por ltimo, seala que los organismos de control
pueden adelantar evaluaciones a las polticas y
programas especficos, incluido su componente
de contratacin, y hacer monitoreo de desempe-
o a cada institucin, procesos que deben carac-
terizarse por permitir comparaciones en el tiem-
po, por metas, caractersticas demogrficas de los
beneficiarios y servicios ofrecidos. Este panel con-
cluye sealando que a nadie le gusta ser evaluado
pero que, a pesar de los altos costos que puede
generar, es un proceso que se debe ejecutar para
la toma de decisiones sobre la destinacin de los
recursos pblicos.
Comentarios:
La presentacin del profesor Hatry fue seguida de
comentarios en los que se destac la importancia
que tienen los organismos de control de los pa-
ses que pertenecen a la OCDE. All las entidades
fiscalizadoras se enfocan principalmente en forta-
lecer sus actuaciones para velar y vigilar la adecua-
da prestacin de los servicios que generen mayor
impacto social y calidad de vida a los ciudadanos.
Estas acciones a su vez, contribuyen a incrementar
la confianza y legitimidad de dichas instituciones
frente a la sociedad.
Al referirse concretamente al caso colombiano, se
hace nfasis en el cambio cultural que atraviesa el
pas en su avance hacia una gestin focalizada en
resultados. En particular el rol que la Contralora
General de la Repblica, al igual que entidades de
la rama ejecutiva como el Ministerio de Hacienda
y el Departamento Nacional de Planeacin, insti-
tuciones con mandatos constitucionales y legales
independientes, que comparten en alguna medi-
da los objetivos por los cuales trabajan, situacin
que ha llevado a pensar en la definicin de temas
que se deben trabajar desde diferentes sectores a
mediano plazo.
Frente a los cambios que est implementando la
Contralora General de la Repblica, se seala que
uno de los ms importantes y que brindar mayores
beneficios para la proteccin del erario pblico y el
cumplimiento de todas las funciones asignadas a
este organismo de control fiscal, es la adopcin de
las auditoras de desempeo, modelo que permite
que la administracin identifique el objetivo princi-
pal del gasto pblico y que a su vez, sea compati-
ble con las auditoras financieras y de cumplimiento
que son una fortaleza cimentada de la CGR.
Sin embargo, se hace referencia a que para la ade-
cuada implementacin de las auditoras de des-
empeo es pertinente optar selectivamente por
indicadores de resultados medibles y pertinentes
para la poltica o el programa que se quiera eva-
luar. En este sentido como ejemplo se presenta
el caso mexicano, en donde se tienen muchos
indicadores de resultados, pero se utilizan poco,
conllevando a incrementar costos en el procesa-
miento y almacenamiento de informacin que no
se tiene en cuenta para la toma de decisiones.
Panel II:
Mtodos de anlisis y evaluacin
de polticas pblicas
Contenido
Ponente:
Ian C. Davies, expresidente
de la Sociedad Europea de Evaluacin
Busqueda de
palabras o frases
Comentarios:
Leonardo Villar. Director Ejecutivo Fedesarrollo;
Daniel Ortega. Corporacin Andina de Fomento
(CAF) Pgina siguiente
El eje central de la presentacin de Ian C. Davies
es que la clave de una buena evaluacin es el pro-
psito mismo de la evaluacin, el cual define las Pgina anterior
herramientas metodolgicas a utilizar en el pro-
ceso. As mismo, este planteamiento evidencia
la rigurosidad de la investigacin cientfica. Este
argumento implica un posicionamiento terico
claro por parte de los equipos evaluadores en el Zoom +
momento de realizar el diseo y la planeacin
del proceso. Como principio bsico debe primar
la pregunta de para qu se realiza la evaluacin
y entender el contexto en el cual se desarrolla. El
alcance de una evaluacin define los tiempos, los
costos y de alguna manera los resultados mismos
de un proceso que puede resultar extremadamen-
te costoso si no se realiza correctamente
En este sentido, como punto de partida, debe rea-
lizarse sistemticamente una diferenciacin entre
el concepto de control y el mbito de la evalua-
ECONOMA COLOMBIANA 57

cin. El control, que incluye la auditora, se centra
en verificar hasta qu punto las decisiones y las
acciones se llevaron a cabo de acuerdo con lo pre-
visto y establecer responsabilidades por la brecha
entre la norma o la meta prometida y el resulta-
do efectivamente obtenido. Sirve como referente
principal de la rendicin de cuentas de las enti-
dades pblicas y privadas. La evaluacin, por su
parte, analiza los logros de una intervencin del
Preguntas de Auditora
El programa fue implementado segn lo previsto?
Cunto cambiaron los resultados de acuerdo
a las metas establecidas?
Qu funcion?
La clave de una buena evaluacin es el propsito
mismo de la evaluacin, el cual define las herramientas
metodolgicas a utilizar en el proceso.
58 ECONOMA COLOMBIANA
SEPARATA
gobierno con el propsito de brindar informacin
y mejorar las decisiones de gestin y de poltica,
generando conocimiento sobre la intervencin y
el mejoramiento de la calidad de vida de las per-
sonas. Esta diferencia se expresa en el tipo de
preguntas que cada uno de los equipos debe ha-
cerse en el momento de proyectar una actividad
de control, sea de auditora o sea de evaluacin de
la gestin pblica:
Preguntas de Evaluacin
El programa se implement adecuadamente?
Cun tan valiosos y sustanciales son los resultados conseguidos?
Qu funcion? Cmo? Por qu? En qu circunstancias?
Quines? Y ahora qu sigue?
SEPARATA
Con este marco de referencia, es indispensable
cuestionarse sobre el origen de los datos, la fide-
lidad de las fuentes de informacin disponibles y
sobretodo del tipo de resultados que se preten-
den encontrar con el procedimiento efectuado.
Esta actividad permite entender la perspectiva
de la aproximacin metodolgica, la cual a su vez
debe estar orientada a entender el valor agregado
de la intervencin. Una vez definida la aproxima-
cin, se procede a definir la metodologa, la cual
explica cmo se dar respuesta a la pregunta,
cmo se obtendrn los datos, o de qu manera
se har, de manera cuantitativa o cualitativa. La
definicin de la aproximacin y la metodologa
definen la rigurosidad de la evaluacin la cual se
establece a partir del propsito de la evaluacin
junto con los tiempos y los recursos. Este ejerci- partieron de hacer nfasis en la necesidad de di-
cio requiere de la interpretacin de datos y de su
posterior comunicacin utilizando as la evidencia
recabada y analizada.
Estas precisiones metodolgicas, permiten a en-
tidades como la Contralora General de Repblica
proyectarse tanto en un mbito de auditora o con-
trol a los recursos pblicos, tal y como su manda-
to constitucional y legal se lo obligan, como en un
proceso constante de evaluacin de la gestin de
las entidades pblicas y de las polticas pblicas
como complemento y soporte de su accionar insti-
tucional. Controlar y evaluar resultan herramientas
complementarias del desarrollo de la actividad de
los entes de control a travs del mundo y esta com-
binacin aporta elementos complementarios para
la defensa y proteccin de los recursos pblicos.
Ahora bien, se debe tener en cuenta que la eva-
luacin no slo debe centrarse en los resultados,
sino que es importante centrarse en el proceso,
garantizando as su validez. Esto significa que es
importante no perder de vista: (i) la probabilidad
del logro de los resultados esperados, (ii) las impli-
caciones de diferentes alternativas de intervencio-
nes, (iii) considerar tambin la posibilidad de esca-
lar los resultados y (iv) se recomienda llevar a cabo
una prueba de credibilidad.
Para concluir, se hace una invitacin a que durante
la planeacin y estructuracin de la evaluacin se
busque responder a la pregunta Cul es el valor
agregado de la evaluacin propuesta para el mejo-
ramiento de la calidad de vida de la poblacin? De
lograr esto, se garantiza la informacin necesaria
para comunicar de manera adecuada la evaluacin
y sus resultados.
En definitiva, debe hacerse nfasis en la necesidad
de definir claramente el alcance y el propsito de
cada evaluacin con el objetivo de centrar los es-
fuerzos en las tareas y acciones especficas que
conduzcan a los resultados esperados. Evaluar
y controlar la gestin de las entidades pblicas
deriva en una combinacin muy poderosa para
el desarrollo de las actividades de seguimiento al
desempeo de la funcin pblica y, en este senti-
do, los entes de control son los llamados a aportar
con su experticia en la produccin de conocimien-
to tanto terico como emprico.
Comentarios
Los comentarios a la presentacin de Ian Davies
ferenciar las actividades de control y de auditora
de desempeo, por un lado, y la evaluacin de po-
lticas pblicas, por otro. Mientras las primeras se
concentran en verificar si las actividades plantea-
das para una intervencin de poltica se realizaron
de acuerdo con lo previsto, las segundas buscan Contenido
generar conocimiento para mejorar la toma de de-
cisiones e identificar las mejores polticas.
Los comentaristas aportaron elementos concep-
tuales sobre la importancia de que, en las evalua- Busqueda de
palabras o frases
ciones de poltica, se identifique claramente la
lnea de causalidad entre las acciones emprendi-
das y los resultados obtenidos, algo para lo cual
resulta til el uso de las metodologas de evalua-
cin de impacto basadas en cuasi experimentos Pgina siguiente
con control aleatorio (tipo Randomized Control
Testing, RCT), Sin embargo, los comentaristas
coincidieron con el expositor principal en que las
evaluaciones de impacto con RCT son usualmente Pgina anterior
costosas, toman mucho tiempo y no son aplica-
bles a cualquier intervencin de poltica. En ese
sentido, las evaluaciones de poltica no deben res-
tringirse a lo que pueda hacerse mediante RCT y
deben usarse tambin mtodos sistmicos como Zoom +
los sugeridos por Ian Davies.
Un tema adicional que fue resaltado en los co-
mentarios tiene que ver con la necesidad de que
la evaluacin de polticas se haga no solamente
sobre intervenciones explcitamente diseadas
como tales sino tambin sobre los resultados que
surgen de la inaccin. Un caso particular es el de
los subsidios implcitos (v.gr. los que surgen de no
aumentar tarifas de servicios pblicos o precios
de la gasolina en un contexto en que aumentan
los costos correspondientes) que en ocasiones
ECONOMA COLOMBIANA 59
 SEPARATA
son ms costosos que aquellos que se asignan de mar sobre el desempeo de las entidades pblicas
manera explcita, y privadas que en la actualidad son quienes estn
llamadas a hacer funcionar el Estado moderno.
Finalmente, los comentarios hicieron referencia
a la necesidad de que tanto en las evaluaciones Esta presentacin hizo nfasis en los avances y las
de poltica como en las actividades de control y tendencias internacionales que buscan relacionar
auditora de desempeo debe tenerse concien- las evaluaciones de desempeo con la gestin p-
cia plena del papel que cumple la incertidumbre blica global, sealando la importancia que tienen
en el momento de adopcin de las decisiones. Ni actualmente los procesos participativos que recla-
las auditoras ni las evaluaciones de poltica deben man de los estados acciones ms transparentes y
presumir que los que tomaron las decisiones cono- el desarrollo de una cantidad creciente de escena-
can el futuro. Por el contrario, es indispensable re- rios de rendicin de cuentas. Esta tendencia mun-
conocer que las decisiones de poltica se adoptan dial genera a su vez, un conjunto de complejidades
interrelacionadas, en donde la implementacin de
en contextos de incertidumbre y siempre implican
las polticas pblicas y el seguimiento y evaluacin
resolver dilemas complejos entre costos y benefi-
de stas se encuentran determinados no slo por
cios cuyas magnitudes solo sern conocidas con
la accin de los Estados, si no igualmente por el
precisin a-posteriori.
desarrollo y crecimiento de una ciudadana cada
vez ms activa y comprometida con el control de
Panel III la gestin de las autoridades pblicas.
Calidad y disponibilidad de la nibles para acceder a sta son la clave de una
Desde esta perspectiva, la agenda de desarrollo
informacin pata el diseo, anlisis, sostenible 2030, adoptada y aprobada por la Asam-
implementacin y evaluacin blea General de la ONU el 25 de septiembre de
de las polticas pblicas 2015, y que deja atrs el modelo de los objetivos
y la transparencia fiscal de desarrollo del milenio y que pone de manifies-
to la necesidad de pensar en un mundo sostenible
desde diferentes mbitos, social, econmico y cul-
Ponente:
Christopher Mihm Director Gerencial tural, trae consigo la nocin de relacionar directa
y sistemticamente la rendicin de cuentas con la
de Asuntos Estratgicos - Government casi sistemticamente alrededor de la produccin
gestin de los gobiernos para alcanzar esas nuevas
Accountability Office (GAO)
metas a 2030. As los 17 objetivos y las 169 metas
establecidas tendrn un monitoreo en tiempo real
Comentarios:
basado en el desempeo de las autoridades pbli-
Santiago Montenegro. Presidente de la Asocia- cas. Desde una perspectiva prctica del desarrollo
cin Colombiana de Administradoras de Fondos de de este proceso, es necesario resaltar una serie de
Pensiones y Cesantas (Asofondos) elementos fundamentales para el fortalecimiento
de las evaluaciones de polticas pblicas y el con-
Mauricio Perfetti Director del Departamento Na-
trol fiscal, las cuales se sealan a continuacin:
cional de Estadstica (DANE)
En primer lugar, se recomienda medir el desem-
La presencia del seor Mihm, director gerencial peo de las entidades pblicas de una manera
de asuntos estratgicos de la GAO, permiti a los ms amplia, que tenga en cuenta los resulta-
participantes al evento beneficiarse de las apro- dos que busca alcanzar un gobierno, y no slo
ximaciones metodolgicas ms innovadoras y de sobre las operaciones de un programa singular
actualidad que existen en el mundo en cabeza de o una entidad particular. Esto implica la necesi-
la agencia de rendicin de cuentas del Congreso dad de valorar la coherencia de las polticas p-
de los Estados Unidos. Su presentacin destaca, blicas y entender el funcionamiento del Estado
en primer lugar, la importancia de reuniones como de manera sectorial.
sta donde se acercan al gobierno y las entidades
sujetos de control fiscal. Esto evidencia los avances Luego, es necesario lograr una gestin sist-
de pases como Colombia en materia de rendicin mica del riesgo en el accionar de las autorida-
de cuentas, control fiscal y en general del mbito des pblicas, complementando los esfuerzos
de la evaluacin de polticas pblicas, sealando la realizados a nivel individual, con los desafos
importancia de utilizar modelos lgicos para infor- mismos del control fiscal. Estos desafos no se
60 ECONOMA COLOMBIANA
SEPARATA
circunscriben exclusivamente al seguimiento
de los recursos pblicos, sino que aportan una
mirada integral de la gestin de las entidades
pblicas y de las polticas pblicas.
Tambin, debe buscarse adoptar los mecanis-
mos colaborativos y de gestin de redes a tra-
vs de los diferentes niveles de gobierno, secto-
res y el pblico en general. La gestin orientada
a resultados es un compromiso de todos los
actores comprometidos con el problema pbli-
co y su solucin. Por ende, es preciso realizar
anlisis de redes y entender el universo de la
gestin pblica, para con ello efectuar un moni-
toreo adaptado al desempeo de cada sector.
Como elemento esencial se encuentra el ma-
nejo de la informacin en donde se deben usar
datos y evidencias para tomar decisiones. As,
la calidad de la informacin y las fuentes dispo-
buena auditora o evaluacin de poltica pblica.
OCDE en la evaluacin que hizo de Colombia
Adicionalmente, es necesario generar capa-
cidades institucionales en diferentes formas,
fortaleciendo las habilidades del gobierno cen-
tral para la gestin estratgica y la implemen-
tacin efectiva de las polticas pblicas.
Por ltimo, se tiene previsto el fortalecimiento
y generacin de estrategias que busquen com-
promisos entre la sociedad civil y un gobierno
abierto que se fundamente en la transparencia
de su gestin.
En este escenario, la evaluacin de polticas p-
blicas toma especial relevancia en relacin con
su coherencia, identificando elementos como la
fragmentacin, la sobreposicin y/o la duplica-
cin de las acciones pblicas. Desde esta ptica,
evaluar una poltica pblica con perspectiva de
control fiscal, permite medir la eficiencia, la efi-
cacia y la economa de las acciones desarrolladas
por los estados y sus resultados ofrecen a los
gobiernos, herramientas para reorientar las accio-
nes movilizadas para la solucin de los problemas
pblicos en cuestin. Contenido
Comentarios
La discusin en torno a la evaluacin de las pol-
ticas pblicas y a la medicin de desempeo-ges- Busqueda de
palabras o frases
tin de las entidades pblicas gira finalmente y
y el anlisis de informacin producida por los su-
jetos de control o las dems dependencias del Es-
tado. En este sentido, los comentarios realizados Pgina siguiente
a la presentacin se centraron en la capacidad o
incapacidad que tiene el Estado en producir y
analizar estos datos. Por una parte, se puede de-
ducir, de acuerdo con los comentarios del Direc- Pgina anterior
tor del Departamento Nacional de Estadsticas
DANE, que el Estado produce una gran cantidad
de informacin y que busca ofrecerla como insu-
mo para la toma de decisiones. Sin embargo, ma-
nifiesta que la produccin de informacin no debe Zoom +
ser la nica tarea del Estado, pues el anlisis de
sta y su fiabilidad deben ser consideradas como
los elementos clave.
As, los comentarios del Dr. Perfetti, buscan hacer
nfasis en la informacin de calidad que produce
el pas. Comienza su intervencin afirmando que
Colombia tiene mucha informacin estadstica
estratgica de calidad. As lo dijo la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
sobre sus estadsticas y su poltica estadstica;
ECONOMA COLOMBIANA 61
 SEPARATA
concluye que contamos con estadsticas en todas
las reas en las cuales la Organizacin trabaja y
dado que la hemos transmitido regularmente du-
rante los ltimos dos aos, ya ha sido integrada
a las bases de datos de la OCDE. En el DANE de-
sarrollamos ms de 94 operaciones estadsticas
al ao, y en promedio publicamos diariamente
dos boletines con informacin estadstica sobre
diferentes temas como fenmenos econmicos,
sociales, demogrficos, agropecuarios, culturales
y medio ambientales.
El reto para Colombia, adems de seguir produ-
ciendo informacin estadstica de calidad, es el
uso de esta. Colombia no tiene una cultura de-
sarrollada del uso de la informacin. Nuestros
indicadores revelan que cerca de 5 millones de
personas ingresaron a la pgina web institucional
en el 2016, donde est disponible toda la informa-
cin estadstica que genera el DANE. En ese ao,
tuvimos 14.495.517 visitas y sin embargo fueron
esencialmente entorno a cuatro de nuestros indi-
cadores: proyecciones de poblacin, estadsticas
de mercado laboral, ndice de precios y las cifras
de crecimiento econmico. Esto quiere decir que
la consulta y el uso de informacin estadstica que
producimos con las ms de 90 operaciones res-
tantes sobre innovacin y tecnologa, educacin,
vivienda, cultura poltica, consumo cultural, medio
ambiente, entre otras, es muy bajo.
La informacin estratgica que el DANE pone a
disposicin del pas y del mundo permite hacer
evaluacin y seguimiento a la poltica pblica.
Este punto puede ser evidenciado a travs de
dos ejemplos. El primero: la informacin del Cen-
so Nacional Agropecuario, que est en su totali-
dad georreferenciada, permite que fcilmente se
determinen dnde estn ubicadas las veredas del
pas; dnde est concentrado el mayor nmero
de analfabetas en la zona rural dispersa o el ma-
yor nmero de nios y nias menores de cinco
La evaluacin de polticas pblicas toma
especial relevancia en relacin con su coherencia,
identificando elementos como la fragmentacin,
la sobreposicin y/o la duplicacin
de las acciones pblicas.
62 ECONOMA COLOMBIANA
aos que no acceden a programas de primera in-
fancia; o, por ejemplo, los jvenes, nios y nias
entre 6 y 17 aos que estn fuera del sistema es-
colar. Esto permite determinar con gran claridad
dnde se puede focalizar la poltica pblica para
tener mayor impacto y reducir esas tasas entre
50, 70 o 90 por ciento concentrando los esfuer-
zos en ciertos municipios.
El segundo ejemplo: en temas rurales, los progra-
mas de fomento a la agricultura, a las capacidades
empresariales rurales, entre otros, pueden evaluar-
se a travs de indicadores como uso y cobertura
del suelo, caractersticas de las Unidades de Pro-
duccin Agropecuaria, factores de sustentabilidad
de la produccin, caractersticas de esa produc-
cin, tipos de cultivos, rendimientos, etc.
Lo anterior refirindome a la esfera de lo pblico.
Es importante aclarar que estos resultados tam-
bin son insumos esenciales para universidades y
centros de investigacin, gremios, empresa priva-
da, inversionistas, en fin.
Un gran logro que fue destacado en la interven-
cin del Dr. Pereftti es que Colombia cuenta hoy
con un Sistema Estadstico Nacional 100% mejo-
rado y mucho ms robusto, incluyente e influyen-
te. Esto es posible afirmarlo porque a travs del
artculo 160 de la Ley 1753 de 2015 y el decreto
1743 de 2016 logramos crear el marco legal para
tener el Sistema Estadstico Nacional con el obje-
tivo de garantizar la produccin de la informacin
estadstica de calidad que requiere el pas. A dife-
rencia de lo que tenamos anteriormente, que es-
taba nicamente en el mbito del Ejecutivo, hoy
hacen parte del SEN los organismos tales como
el Banco de la Repblica, la Registradura, las en-
tidades privadas que cumplen funciones pblicas,
tales como las cmaras de comercio y algunos gre-
mios del sector agropecuario, e incluso empresas
del sector privado que generen registros adminis-
trativos aprovechables estadsticamente.
Porque hoy el DANE cuenta con un mandato para
emitir los lineamientos, estndares, buenas prcti-
cas y normas tcnicas tanto para la produccin de
estadsticas oficiales como para el uso estadstico
de los registros administrativos. La implementacin
de estos estndares permitir mejorar la coheren-
cia y comparabilidad de nuestras estadsticas y por
lo tanto impulsar el uso de la informacin.
Porque las dificultades de acceso a registros ad-
ministrativos como los de seguridad social, adua-
neros y registros civiles, entre otros, han sido sub-
sanadas. As mismo se crean los mecanismos para
el intercambio de informacin entre miembros del
SEN. Esto abre un sinnmero de posibilidades para
la produccin de nuevas estadsticas y la conso-
lidacin de muchas de las existentes, con mayor
informacin y menores costos.
El uso de los registros administrativos es el camino
hacia el desarrollo y la consolidacin de las esta-
dsticas territoriales; si no se cuenta con ellos, los
pases no podrn tener estadsticas a nivel muni-
cipal. Ms an, en un escenario de post-conflicto,
el Estado Colombiano, las organizaciones de coo-
peracin y de ayuda para el desarrollo y la recons-
truccin sean nacionales o internacionales po-
drn contar con ms y mejor informacin a nivel
territorial para la reconstruccin del tejido social,
la reconciliacin, la construccin de paz y la accin
humanitaria.
Un ejemplo de trabajo entre instituciones articula-
das es el que se est desarrollando en Colombia en
torno a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El
mundo se ha propuesto alcanzar estas metas para
el ao 2030 y Colombia, en cabeza del DANE, hace
parte de la comisin de los 28 pases que determi-
naron los 231 indicadores de seguimiento de los
ODS. El diagnstico de la situacin de Colombia
frente a cada uno de los indicadores que se repor-
tan a la Organizacin de las Naciones Unidas es
muy claro: el 54 % de los indicadores tiene infor-
macin completa y asequible, el 30 % posee infor-
macin parcial o requieren mejoramiento y el 16 %
no cuenta con data o informacin metodolgica.
Este universo informativo tambin es el reflejo de
un trabajo articulado que adelant el DANE con la
Comisin Intersectorial, el Departamento de Pla-
neacin Nacional y cerca de 32 entidades del or-
den nacional y territorial.
La informacin es sin duda el elemento central de
la decisin. En el ciclo de las polticas pblicas, esta
SEPARATA
fase representa el momento mismo en que se ma-
terializa la accin del Estado; es la diferencia entre
el hacer algo o no intervenir un problema. La infor-
macin con la cual se toman las decisiones es a
su vez la diferencia entre el enfocar bien las accio-
nes pblicas o el generar efectos perversos en la
intervencin. Como elemento transversal para la
Contralora General de la Repblica, seguimiento
y monitoreo de las polticas pblicas implican un
mismo proceso de transformacin de las fuentes
de informacin y del enfoque tradicional de utili-
zacin de dichas fuentes.
En definitiva, este panel permiti enfatizar la vo-
luntad y la tendencia global de orientar la gestin
de las entidades pblicas y, por ende, de las pol-
ticas pblicas hacia una gestin por resultados, y
que en medio de esa vocacin se presenta como
eje central la produccin de fuentes de informa-
cin, transparentes, abiertas y que cuenten con
mecanismos de anlisis. El desafo de esta nueva
sociedad del conocimiento no radica en la produc-
cin de informacin en s misma. Ms bien el gran
reto de los gobiernos del siglo XXI es el anlisis y la
Contenido
organizacin de los diferentes sistemas de infor-
macin que cohabitan en los estados y que deben
estructurase como complementarios.
Busqueda de
palabras o frases
Panel IV
Obstaculos para la implementacion
de las politicas publicas y la eficiente
ejecucion del gasto publico Pgina siguiente
Conferencista
Alejandro Gaviria. Ministro de Salud Pgina anterior
Comentarios
Mara Margarita Zuleta Directora Agencias Na-
cional del Contratacin Pblica Colombia Compra
Zoom +
Eficiente
Luis Fernando Andrade Director de la Agencia Na-
cional de Infraestructura ANI
La accin pblica es una actividad compleja, reple-
ta de desafos. La distribucin orgnica del Estado
asigna una serie de responsabilidades a las dife-
rentes ramas del poder pblico. El ejecutivo tiene
como responsabilidad primordial dar respuesta a
las demandas sociales y ejecutar las polticas p-
blicas en la prctica. La presentacin del Ministro
de Salud, Alejandro Gaviria, se centr en estas di-
ECONOMA COLOMBIANA 63
 SEPARATA
ficultades, en los obstculos para el ejercicio de la
accin del ejecutivo.
En primer lugar, es importante subrayar las dimen-
siones relevantes en la evaluacin de las polticas
pblicas. A la hora de evaluar una poltica debe te-
nerse en cuenta: (1) la incidencia (a quin llegan
los recursos), (2) la focalizacin (si llegan o no a
los ms pobres). (3) el costo- beneficio (el bene-
ficio hipottico por cada peso invertido) y, final-
mente, (4) el impacto (el beneficio observado).
Ms all de la evaluacin de las polticas pblicas,
es importante tener una comprensin adecuada de
los obstculos que existen para su implementacin.
El Ministro Gaviria hizo alusin a cinco elementos
que, desde el ejecutivo, se perciben como barreras
para el normal desarrollo de la accin pblica.
La corrupcin
Menoscaba la confianza en las instituciones, no
solo de los beneficiarios de las polticas pblicas
sino tambin de la ciudadana en general. Tiene
un costo altsimo, pues le resta legitimidad al Es-
tado y a la democracia. La corrupcin tiene causas
complejas y profundas. Es un fenmeno difcil de
cuantificar. En muchos casos es la manifestacin
de otros problemas, como la falta de capacidad
estales o la falta de una cultura de respeto a las
normas sociales. La corrupcin se nutre tambin
del clientelismo y es el primer obstculo para la
ejecucin de polticas pblicas.
Falta de confianza
La falta de confianza puede crear un crculo vicio-
so: lleva a la ineficiencia del Estado, lo que, a su
vez, disminuye la confianza en las instituciones. La
falta de confianza en las entidades territoriales, en
los ejecutores de la poltica y en los misma ciuda-
danos, complejiza las instituciones en demasa y
puede conducir a la parlisis de la accin estatal.
Muchas leyes y decretos parecen hechos para im-
pedir la ejecucin. Actualmente las democracias
enfrentan un problema complejo: la gente quiere
ms Estado, pero confan menos en las institucio-
nes estatales.
Falta de proyectos
La ausencia o escasez de recursos es en general
menos importante que la ausencia de proyectos.
Los buenos proyectos son un recurso escaso. O
mejor, son con frecuencia el recurso escaso. Los
64 ECONOMA COLOMBIANA
La corrupcin
menoscaba
la confianza en
las instituciones.
proyectos deben por supuesto incorporar las ca-
ractersticas de cada sector y cada poblacin. Sea
lo que fuere, la falta de proyectos ha impedido la
ejecucin de muchos programas pblicos, entre
ellos las regalas de ciencia y tecnologa y la in-
fraestructura hospitalaria.
Falta de coherencia en el entorno social
Otro de los obstculos para la ejecucin de las po- Contenido
lticas pblicas es la falta de coherencia en los arre-
glos sociales. En salud, por ejemplo, con frecuen-
cia se suman beneficios sin aumentar los recursos.
Las decisiones judiciales dificultan la planeacin y
pueden llevar a una mayor incoherencia en las po- Busqueda de
palabras o frases
lticas pblicas. Ms que en la sostenibilidad, el de-
bate debera estar centrado en la coherencia entre
los beneficios ofrecidos y los recursos dispuestos.
Pgina siguiente
Falta de continuidad
Finalmente, como obstculo sistemtico para la
ejecucin de las polticas pblicas, aparece la fal-
ta de continuidad, el borrn y cuenta nueva. El Pgina anterior
cambio social es incremental. Necesita continui-
dad en los esfuerzos. No puede estar sujetos a los
caprichos y a la improvisacin permanente.
Comentarios Zoom +
Como conclusin, para el desarrollo normal, ade-
cuado y deseado de las polticas pblicas se debe
tener continuidad, coherencia y persistencia. En
este sentido, los comentarios del panel se centra-
ron en la gran cantidad de desincentivos que exis-
ten para la gestin pblica adecuada y en la necesi-
dad de alivianar la carga del Estado. La Contralora
General de la Repblica debe ser un garante de la
eficiencia, eficacia y economa de los recursos, ha-
ciendo nfasis en la coherencia y contribuyendo a
aumentar la confianza.
 DESDE LA CGR
Paralelo de posconflictos:
El Salvador,
Guatemala y
Colombia
Artculo anterior Artculo siguiente
Los acuerdos de paz no traen per se un ambiente de paz total,
lo que se logra es la finalizacin del conflicto armado.
Una vez logrado el acuerdo de paz con las FARC, se requiere
de acciones efectivas.
Contralora Delegada para el sector Defensa*
El conflicto armado en Colombia se ha caracteriza-
Desde la CGR
do por la confrontacin entre el Estado y grupos
guerrilleros internos, particularmente con las Fuer-
zas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejrcito
del Pueblo- (FARC-EP).
Dado que el Gobierno adelant dilogos de paz con
las FARC, el tema del posconflicto resulta de vital
importancia para el Estado. Desde la perspectiva
de la ciudadana, un acuerdo produce expectativas,
especficamente en lo que tiene que ver con la se-
guridad ciudadana: En los regmenes democrti-
* Extracto del estudio elaborado por la Contralora Delegada para el
Sector Defensa, Justicia y Seguridad, Aproximacin al Posconflicto
desde la Perspectiva de la Seguridad Ciudadana en Colombia, Com-
parada con El Salvador y Guatemala (Gloria Edith Rueda Molina,
Blanca Mara Gonzlez Aldana, Katerine Mena Asprilla, Pablo Anto-
nio Prez Atara).
66 ECONOMA COLOMBIANA
Contenido
Busqueda de
palabras o frases
Pgina siguiente
cos, el concepto de seguridad frente a la amenaza
Pgina anterior
de situaciones delictivas o violentas, se asocia a la
seguridad ciudadana y se utiliza en referencia a la
seguridad primordial de las personas y grupos socia-
les la seguridad ciudadana se refiere a la seguridad
de todas las personas y grupos, tanto en las zonas Zoom +
urbanas como rurales :
En este orden de ideas, se analiza la probable evo-
lucin de la seguridad ciudadana, tomando como
referente los tres delitos de mayor impacto para la
sociedad: homicidio, lesiones personales y hurto,
frente al escenario de posconflicto que afrontar el
pas, tomando como parmetro las experiencias de
El Salvador y Guatemala. En este sentido, y sin des-
conocer las particularidades de cada pas, existen as-
pectos coincidentes importantes, que pueden dar lu-
ces en torno a lo que puede suceder en nuestro pas.
ECONOMA COLOMBIANA 67
 DESDE LA CGR
Los conflictos armados internos en Centroamrica,
en trminos generales, tuvieron como contexto la
ausencia de espacios polticos para la oposicin, la
prevalencia de gobiernos militares autoritarios, el
desconocimiento de garantas y derechos ciudada-
nos, y desde la perspectiva internacional, la Guerra
fra entre Estados Unidos y la Unin Sovitica.
En El Salvador y Guatemala se firmaron acuerdos de
paz que vincularon de forma importante a la comu-
nidad internacional, y trataron sobre aspectos so-
ciales y econmicos en Guatemala y esencialmente
polticos en El Salvador.
Sin embargo, con posterioridad a la firma de los
acuerdos de Paz, se han presentado problemticas
en torno a la seguridad: altos niveles de delincuen-
cia, trfico y consumo de drogas ilcitas y accionar
de pandillas juveniles transnacionales: Mara Salva-
trucha y el Barrio 18.
El Salvador
Entre 1931 y 1944, se cimentaron las bases de un
rgimen autoritario y militar aliado con grupos oli-
grquicos que dominaran hasta 1979. En ese ao,
la Junta Revolucionaria de Gobierno dio golpe de Es-
tado, que aunque busc la democratizacin, refor-
mas socioeconmicas, y detener la violencia poltica
no logr su objetivo debido a divisiones.
En 1980, se unificaron las organizaciones guerrille-
ras y se cre el Frente Farabundo Mart para la Li-
beracin Nacional (FMLN). En 1981, ste lanz una
ofensiva militar, que se considera el inicio de la gue-
rra interna.
En 1986 y 1987, se suscribieron los Acuerdos de
Esquipulas, para promover el proceso de reconcilia-
cin interna, el respeto de los derechos humanos y
la democratizacin. Finalmente, en 1992, se firma-
ron los acuerdos de paz entre el Gobierno y el FMLN.
En cuanto a la seguridad y la defensa, los acuerdos
buscaron esencialmente la desmilitarizacin, con
nfasis en la preeminencia del poder civil sobre el
militar, mediante la creacin de la Polica Nacional
Civil -PNC-.
Guatemala
Este pas tuvo una serie de dictaduras y algunos go-
biernos civiles, que en ocasiones fueron controlados
por el poder militar. En 1944, fue derrocado el dicta-
dor Jorge Ubico, instaurndose un gobierno popular
68 ECONOMA COLOMBIANA
bajo el mando de Juan Jos Arvalo con importantes
reformas.
Estos cambios afectaron las lites guatemaltecas
que acusaron al gobierno de comunista. En 1954,
Arbenz fue derrocado por un movimiento conserva-
dor, conformado por el poder militar, y desde esa
poca hasta 1996, la historia de Guatemala fue de
violencia poltica e inestabilidad. En los sesenta, em-
pez el conflicto armado interno, y se implementa-
ron polticas contrainsurgentes.
El periodo crtico del conflicto se registr entre
1979 y 1983, caracterizado por el cierre de los es-
pacios polticos. En 1982, los movimientos guerrille-
ros y el Partido Guatemalteco de los Trabajadores,
conformaron la Unin Revolucionaria Nacional Gua-
temalteca (URNG), y despus de 36 aos de conflic-
to, se adelant el proceso de paz entre el Gobierno
y la URNG.
La negociacin dur ms de 10 aos, culminando
con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera,
en 19961.
Colombia
En el contexto de la lucha partidista entre liberales
y conservadores, el 9 de abril de 1948, fue asesina-
do Jorge Elicer Gaitn, hecho que gener una se-
rie de reacciones, tales como, el nacimiento de las
guerrillas liberales y comunistas y las autodefensas
campesinas.
En 1953, el General Gustavo Rojas Pinilla, concedi
la amnista a guerrilleros liberales del llano, quienes
entregaron sus armas. As, con el fin de acabar el
1 Los Acuerdos de Paz en Guatemala. 2006. Ao Nacional de la Paz.
Secretaria de la Paz. Presidencia de la Repblica. Gobierno de la Re-
pblica de Guatemala.
Fueron diversos los acuerdos entre otros: Acuerdo Marco sobre De-
mocratizacin para la Bsqueda de la Paz por Medios Polticos (Que-
rtaro, Mxico, 25 de julio de 1991), Acuerdo Global sobre Derechos
Humanos (Mxico, D.F., 29 de marzo de 1994), Acuerdo para el
Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Enfrenta-
miento Armado (Oslo, Noruega, 17 de junio de 1994 (Mxico, D.F.
31 de marzo de 1995), Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y
Situacin Agraria (Mxico, D.F. 6 de mayo de 1996), Acuerdo sobre
Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Socie-
dad Democrtica (Mxico, D.F. 19 de septiembre de 1996), Acuer-
do sobre el Definitivo Cese al Fuego (Oslo, Noruega 4 de diciembre
de 1996), Acuerdo sobre bases para la Incorporacin de la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la Legalidad (Madrid, Es-
paa 12 de diciembre de 1996), Acuerdo sobre el Cronograma para
la Implementacin, Cumplimiento y Verificacin de los Acuerdos de
Paz (Guatemala 29 de diciembre de1996), Acuerdo de Paz Firme y
Duradera (Guatemala 29 de diciembre 1996).
DESDE LA CGR
conflicto, en 1958, se cre el Frente Nacional; en
este contexto de exclusin poltica y de conflicto ltica de Seguridad Democrtica, e inici el proceso
por la posesin de la tierra, nacen grupos guerrille-
ros como las FARC.
En 1982, se cre la comisin de paz, se expidi una alrededor 30.000 integrantes de las Autodefensas
Ley de amnista, y en 1984, en la Uribe Meta, se fir-
m el primer acuerdo de cese al fuego con las FARC;
sin embargo, el proceso finaliz en 1985, por incum-
plimiento de las partes, falta de garantas para la
oposicin, ataques a la poblacin civil y el accionar
de grupos paramilitares.
En 1990, el Presidente Gaviria, posibilita nuevos di-
logos, y en 1992, se establecieron las negociacio-
nes de paz con la Coordinadora Guerrillera Simn
Bolvar (conformada por las FARC, ELN y el EPL) en
Tlaxcala, Mxico; sin embargo, debido al secuestro y
posterior muerte del exministro Argelino Durn, por
parte del EPL, los dilogos finalizaron en mayo de
ese ao.
Posteriormente, entre 1998 y 2002, el presiden-
te Andrs Pastrana, adelant dilogo formal con
las FARC, se estableci la zona de distensin, con
el despeje de 42.000 kilmetros cuadrados, que
comprenda cinco municipios: La Macarena, Uribe,
Mesetas, Vista Hermosa y San Vicente del Cagun.
Este proceso fue desorganizado y caracterizado por
graves irregularidades en la zona de despeje. Parale-
lamente, se increment el accionar paramilitar; as
como, los secuestros, extorsiones, asesinatos y ata-
ques a la poblacin civil. En febrero de 2002, el Go-
bierno lo dio por terminado, como consecuencia del
secuestro del congresista Jorge Eduardo Gechem.
En agosto de 2002, lvaro Uribe, implement la Po-
de desmovilizacin de los grupos de autodefensa.
Para reglamentarlo, en 2005, se expidi la Ley 975 Contenido
de Justicia y Paz, y se inici la desmovilizacin de
Unidas de Colombia (AUC). En este periodo, hubo
acercamientos entre el Gobierno y las FARC, sobre
acuerdos humanitarios para liberar secuestrados.
Busqueda de
palabras o frases
Actualmente, el Gobierno de Juan Manuel Santos,
logr llegar al acuerdo final con las FARC, proceso
iniciado el 4 de septiembre de 2012, y con firma fi-
nal de lo acordado el 12 de noviembre de 2016. Pgina siguiente
Como preparacin hacia el posconflicto, el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, dispuso
la creacin del Consejo Interinstitucional del Pos- Pgina anterior
conflicto como organismo consultivo y coordinador
para el Posconflicto.
Las negociaciones Gobierno-FARC
Zoom +
En agosto de 2012, el Gobierno Colombiano y las
FARC, firmaron un acuerdo para iniciar conversacio-
nes para la terminacin del conflicto armado, sobre
la base de una agenda establecida, para alcanzar un
acuerdo final, fijando como sede principal La Haba-
na, Cuba; con el apoyo de los gobiernos de Cuba
y Noruega como garantes, y como acompaantes
Venezuela y Chile.
La agenda establecida contempl los siguientes as-
pectos: Poltica de desarrollo agrario integral, partici-
pacin poltica, fin del conflicto, solucin al problema
ECONOMA COLOMBIANA 69
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

de las drogas ilcitas, vctimas e implementacin, ve-
rificacin y refrendacin, bajo la premisa que nada
est acordado hasta que todo est acordado.
Teniendo como referente la agenda, el 19 de no-
viembre de 2012, se dio inicio formal a las negocia-
ciones y despus casi cuatro aos, se logr llegar al
acuerdo final el 24 de agosto de 2016, el cual inclu-
ye los cinco aspectos de la agenda inicial.
Paralelamente a los dilogos, y para preparar la im-
plementacin de los acuerdos, el Gobierno ha pre-
sentado iniciativas legislativas, que se relacionan
con: el establecimiento de instrumentos jurdicos
de justicia transicional, propuesta de una ley estatu-
taria para regular los delitos considerados conexos
al delito poltico, para efectos de la participacin
en poltica, modificacin de la estructura del De-
partamento Administrativo de la Presidencia de la
Repblica, y creacin del Ministro Consejero para el
post-conflicto, Derechos Humanos y Seguridad.
Igualmente, la propuesta del plebiscito2, que la Cor-
te aval el 18 de julio de 2016, como medio de re-
frendacin de los acuerdos3.
democrticas, con la expectativa de justicia, paz y
democracia; sin embargo, esta se ha visto frustrada
por la dificultad de modificar las estructuras socioe-
conmicas internas, sin lograr an que la violencia
desaparezca; por el contrario, se ha incrementado;
adems de condiciones de vida precarias para la ma-
yora de la poblacin, convirtiendo a El Salvador en
uno de los pases ms violentos del mundo.
Pese a las modificaciones implementadas, el pas no
ha logrado reducir la violencia e inseguridad, se des-
taca el hecho que en la posguerra, no se dio rele-
vancia, ni se implementaron polticas efectivas para
atender el pandillismo y la delincuencia juvenil.
Teniendo en cuenta que el proceso de paz con el
FMLN se firm a comienzos de 1992, se destaca que,
paradjicamente, con posterioridad a este ao que se
incrementaron sostenidamente los homicidios hasta
1995, con una tasa de 140 HCMH (69%). Despus
de 1995, se lograron descensos y en 1999, alcanz
cifras similares a la poca del conflicto, es decir, cer-
canas a 70 HCMH. A partir de 2000 y hasta 2014, las
tasas registradas se encuentran entre 40 y 70 HCMH.
en una dcada); es decir, diariamente murieron ms
Guatemaltecos que durante los 36 aos del conflic-
to interno. Posterior a 2009, se presentaron reduc-
ciones sostenidas hasta llegar en 2014 a 31 HCMH. El anlisis de los tres
A pesar de estas reducciones de los ltimos 5 aos,
el pas registr el doble de la tasa de homicidios del
pases desde mediados
continente americano (16,3 HCMH) y supera la de
Centro Amrica7.
de los ochenta y en la
En lo referente a los delitos de hurto y lesiones per- dcada de los noventa
sonales en Guatemala, solo desde 2005, se cuenta
con informacin oficial. As, los delitos contra el luego de la firma
patrimonio, con datos agregados, sobre los delitos
denunciados presentan tendencia decreciente en la de la paz, indica que
ltima dcada; igualmente, para lesiones persona-
les se presentan incrementos importantes durante histricamente el pas
los primeros aos del posconflicto8; sin embargo,
desde 2004, se presentaron reducciones, particu- ms violento es El
larmente en 2009, que registr denuncias de 7.600
casos, llegando en 2013 a 6.000 (-20%). Salvador, solo superado
En trminos de costos, la problemtica de la violen- por Colombia entre los
cia y el crimen le han costado a Guatemala en el ao
2005, US$2.386 millones equivalentes a 7.3 % del aos 1986 a 1991, en Contenido

PIB.9, para 2007, la cifra se redujo a US$2.291 millo-

En este sentido el Contralor General de la Repblica,
considera que el Presidente Santos est facultado
por la Constitucin para tomar las decisiones con-
cernientes a los Acuerdos de la Habana con la gue-
rrilla de las FARC, no puede desprenderse de estas
atribuciones y simplemente dejarlas en manos de
los que decidan las mayoras del pueblo colombia-
no, por lo que no es necesario que se convoque un
En cuanto a las lesiones personales y el hurto, se
presenta la misma situacin que con el homicidio;
aclarando que los datos son poco confiables y no
existe rigurosidad en el levantamiento de la informa-
cin estadstica.
En trminos de costos, para 2003 la problemtica
de la violencia y el crimen le costaron al pas cen-
troamericano US$1.717 millones, 11.5% del PIB
nes (7,7% del PIB anual)10. los cuales nuestro pas
Es importante destacar que los dos pases centro-
americanos tomados como parmetro, firmaron
enfrent la violencia. Busqueda de
palabras o frases
acuerdos con movimientos armados similares a las
FARC en su concepcin y filosofa de lucha; en los
cuales, con apoyo de la comunidad internacional, la firma de los acuerdos; que si bien, los indicadores
acordaron aspectos ms all del simple cese al fue- de inseguridad y violencia se han estabilizado en pe- Pgina siguiente

plebiscito que refrende los acuerdos de paz4.
El posconflicto
En El Salvador, a partir de la firma de los acuerdos,
en 1992, se inici la construccin de instituciones
2 De conformidad con el inciso segundo del artculo 153 de la Cons-
titucin Poltica, el trmite de las Leyes Estatutarias comprende un
anual5; para 2007 la cifra ascendi a US$2.010 mi-
llones, 10.8% del PIB.
En el caso de Guatemala, en diciembre de 1996 se
firm el acuerdo de paz entre el Gobierno y la URNG.
Se fund sobre las libertades, la democracia y la ga-
ranta de los derechos e identidad de los pueblos
indgenas; sin embargo, Guatemala se encuentra
en una grave crisis de seguridad, a tal punto que en
go, y requirieron procesos largos y complejos para
implementar lo acordado.
Anlisis comparado
Se evidencia que la violencia delictiva de los dos
pases centroamericanos, que vivieron procesos de
posconflicto, han sido especialmente altas y con
tendencias crecientes en algunos aos despus de
riodos posteriores, estos se mantienen con prome-
dios por encima de los estndares internacionales.
En nuestro pas, estos fenmenos de violencia e Pgina anterior
inseguridad no han sido ajenos y aunque con dife-
rencia en las magnitudes o intensidades. Es necesa-
rio aclarar que la naturaleza, el origen y las causas
de estos fenmenos han estado marcados por im-
portantes diferencias histricas con relacin a los Zoom +

control previo de la Corte Constitucional, acerca de la exequibilidad
del Proyecto de Ley.
3 Tomado de www.corteconstitucional.gov.co, Comunicado No. 30
del 18 de julio de 2016.
4 Tomado de http://clic-online/, el 11 de abril de 2016.
5 Crimen y Violencia en Centroamrica (2011). Departamentos de-
sarrollo sostenible y reduccin de la pobreza y gestin econmica,
Regin de Amrica Latina y el Caribe. Washington, Estados Unidos.
Banco Mundial. Pgina 7, Datos tomados de Los costos econmicos
de la violencia en Centroamrica, de Carlos Acevedo de 2008.
6 Guatemala: Diez aos despus de los acuerdos de paz firme y du-
radera, Dilogos nacionales sobre la democracia en Amrica Latina.
Enero de 2008, Pagina 13.
2007, el representante de la Alta Comisionada de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, lo cali-
fic como un Estado fallido por su incapacidad de
combatir la impunidad y la persistencia de las deno-
minadas ejecuciones extrajudiciales6.
Teniendo en cuenta que el acuerdo se firm en
1996, se evidencia un incremento del homicidio de
8% en 1997; en 1998 y 1999 se presentaron reduc-
ciones de 37%; pero, a partir de finales de 1999, se
registr crecimiento sostenido hasta 2009, alcan-
zando una tasa de 46 HCMH (incremento de 92%
7 Tomado de: www.unodc.org/documents/gsh/pdfs/2014_GLOBAL_
HOMICIDE_BOOK_web.pdf.
8 El costo econmico de la Violencia en Guatemala. PNUD Guatema-
la 2006. Pgina 19.
9 El costo econmico de la Violencia en Guatemala. PNUD Guatema-
la 2006. Pgina 11.
10 Crimen y Violencia en Centroamrica (2011). Departamentos
desarrollo sostenible y reduccin de la pobreza y gestin econmica,
Regin de Amrica Latina y el Caribe. Washington, Estados Unidos.
Banco Mundial. Pgina 7, Datos tomados de Los costos econmicos
de la violencia en Centroamrica, de Carlos Acevedo de 2008.
pases centroamericanos. No obstante, el anlisis
comparado es relevante respecto de los indicadores
de criminalidad y violencia de los tres pases, con el
fin de vislumbrar el panorama del posconflicto en el
pas y su nivel de preparacin ante eventuales esce-
narios de recrudecimiento de la criminalidad.
Para el anlisis comparado, el principal indicador
que se toma es la tasa de homicidio por cada cien
mil habitantes (THCMH); dado su nivel de estanda-
rizacin en la recoleccin de cifras, es comparable
internacionalmente y se utiliza por organizaciones

70 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 71

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

como la ONU para determinar el grado de violencia En el caso de Guatemala, hasta 2004 present las ta- Se observa que los procesos de paz, en los pases Otros factores
de los pases. sas ms bajas, y desde 2005 supera a Colombia, en centroamericanos, finalizan en ascenso de los indi-
virtud del recrudecimiento de la violencia asociada cadores de homicidio y contrario a lo esperado, las Otro indicador que aporta elementos relevantes para
De acuerdo con las estadsticas oficiales, el anlisis especialmente al fenmeno de las maras o pandillas tendencias se acentan, al menos en el primer ao. el posconflicto, es el nmero de personas recluidas
de los tres pases desde mediados de los ochenta y juveniles. Finalmente, en Colombia se presentan in- En Colombia por el contrario, sin empezar la imple- en crceles, que si bien est sujeto a la legislacin
en la dcada de los noventa luego de la firma de la crementos importantes en los dos lapsos menciona- mentacin de los acuerdos, se conserva tendencia punitiva de cada pas, puede ser comparable en tasa
paz, indica que histricamente el pas ms violento dos; a partir del ao 2002 se presentan reducciones decreciente del homicidio y se esperara que en el por cien mil habitantes (TPCMH). La relacin entre
es El Salvador, solo superado por Colombia entre en el indicador, asociadas especialmente a la imple- posconflicto se mantenga. los tres pases indica que Guatemala tiene el menor
los aos 1986 a 1991, en los cuales nuestro pas mentacin de las polticas de seguridad democr- nmero de reclusos por CMH (entre 60 y 80) con una
enfrent la violencia derivada del auge del trfico Para el caso de los delitos de hurto y lesiones per- tendencia estable desde el ao 2000. En El Salvador y
tica (Plan Departamentos y Municipios Seguros y
sonales, tcnicamente no es posible realizar com- Colombia se evidencian incrementos constantes des-
de drogas ilcitas y de los carteles del narcotrfico; restricciones en el porte de armas de fuego, etc.),
paraciones estrictas entre los tres pases, debido de los primeros aos del siglo XXI, alcanzando 406
y entre los aos 1999 a 2003, periodo en el cual, en el periodo 2002 a 2010, la desmovilizacin de las
a que en cada uno, las tipologas del crimen11, la reclusos por CMH en 2009 para el pas centroameri-
en el marco de un fracasado proceso de paz, el Go- AUC y el desescalamiento del conflicto interno con
informacin se obtiene la informacin de manera cano, y 255 en 2013 para Colombia. En 2010, Gua-
bierno otorg a las FARC, 42.000 km. Cuadrados las FARC, producto de la reduccin en su capacidad diferente y las entidades que la suministran son temala registr 73 reclusos por CMH, mientras que
de territorio nacional, sin presencia del Estado, de insurgente y en los ltimos cuatro aos por el inicio diversas. Colombia y El Salvador 186 y 374 respectivamente.
fuerzas militares ni de polica, bajo el completo do- de las negociaciones de paz con el gobierno del Pre-
minio de la guerrilla. (grfico 1) sidente Santos. En la comparacin de tendencias para el caso de hur- Es as como, la situacin del sistema penitenciario
to, se observa que El Salvador present una fuerte y carcelario del pas, y la capacidad de cupos es
crisis entre los aos 1997 a 2000; posteriormente, importante, por cuanto, bajo el supuesto que si el
Grfico 1 El Salvador Guatemala Colombia. Comparacin de tasas de homicidio por cada cien junto a Guatemala, present tendencias similares pas no se prepara con medidas preventivas para un
mil habitantes -1986 2014. de estabilidad; contrario al caso Colombiano, donde eventual incremento de la criminalidad, se hacen ne-
se evidencia tendencia creciente desde 2004. cesarias medidas de choque para afrontar adecua-
160
Acuerdo de Paz en Salvador damente la demanda de cupos, teniendo en cuenta
140
En este sentido, se destacan las medidas adopta- Contenido

Acuerdo de Paz en Guatemala das en el pas para reducir el homicidio, no obstan- la crisis de hacinamiento, que vive Colombia desde
120 te, llama la atencin la falta de eficacia de las me- hace ms de una dcada y que no ha sido resuelta.
didas aplicadas para enfrentar los delitos de hurto Por ello, es muy probable que el pas presente defi-
100
y lesiones personales. ciencias para enfrentar adecuadamente el poscon-
Busqueda de
80
flicto en esta materia. palabras o frases
Se destaca que, de acuerdo con las experiencias
60 de los pases centroamericanos, en el escenario de El cuadro 1 muestra la capacidad de cupos carcela-
posconflicto; probablemente, la situacin del hur- rios en los tres pases. Como se evidencia, la crisis
40
to en el pas se agravara de manera importante, de cupos carcelarios en los pases centroamericanos
20 por ello se debern adoptar fuertes medidas pre- es grave, especialmente en El Salvador, en donde la Pgina siguiente

ventivas. ocupacin se acerca a 300%, mientras que en Gua-

0 temala est en 159%; y Colombia, registra 124% de
1986

1987

1988

1989
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008
2009

2010

2011

2012

2013

2014
ocupacin.
Pgina anterior
Salvador Guatemala Colombia
De otra parte, otro indicador de importancia es la
11 Para Colombia se toman los datos de Hurto Comn (Suma de tasa de policas por cada cien mil habitantes; para
hurto a personas, residencias y comercio); para Guatemala se obser-
Fuente: PNC, IML y FGR; El Salvador. INE hasta 1995 y PNC; Guatemala. Observatorio del Delito de la DIJIN Polica Nacional, DANE; van los datos de los delitos contra el patrimonio; para El Salvador se Guatemala, con datos de 2007, la relacin fue de
Colombia. Clculos DES-DJS/CGR. observan los datos de Hurto y Robo. 162 policas por CMH, con una tasa de homicidios
Zoom +

Cuadro 1 El Salvador Guatemala Colombia

Comparacin de la capacidad de Centros Carcelarios
2010 El Salvador Guatemala Colombia
Cupos carcelarios 8.110 6.610 67.965
Poblacin reclusa 24.283 10.512 84.444
% de ocupacin 299% 159% 124%
Fuente: OEA, Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas, 2012; El Salvador y Guatemala. INPEC, DANE; Colombia.
Clculos DES-DJS/CGR.

72 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 73

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

de 43; seguido por El Salvador con 300 en 2009, ao presentan una tasa de 433 por PCMH. Finalmente, De otra parte, el fenmeno del narcotrfico cobra
en el que el pas present una tasa de 71 HCMH; y El Salvador con 345 PCMH. un papel protagnico en los tres pases, por generar
finalmente Colombia, con una tasa de 365 policas El caso de Guatemala demuestra la gran demanda de grandes flujos de dinero y ganancias para las orga-
por CMH en 2013, y 32 HPCMH12. (cuadro 2) seguridad privada, ocasionando el crecimiento de es- nizaciones delincuenciales, como medio de financia-
tas organizaciones en proporcin cercana de 7 hom- cin; en los pases centroamericanos por ser la ruta
En lo referente al personal de seguridad privada obligada de los estupefacientes, hacia el mercado
(cuadro 3), la relacin de nmero de hombres por bres por cada polica, a diferencia de El Salvador y Co-
lombia en donde la relacin alcanza algo ms de 1 a 1. estadounidense, y en Colombia por ser el principal
cada cien mil habitantes, se destaca Guatemala productor, en consecuencia, ser de gran relevancia
en donde se estima en 120.000 hombres que re- continuar la lucha frontal contra este delito, en to-
12 En el ao 2010, Colombia present una tasa de 348 policas
presentan una tasa de 900 por CMH; seguido por por cada cien mil habitantes y en ese ao la tasa de homicidios fue dos los eslabones de la cadena de produccin desde
Colombia, con aproximadamente 200.000, que re- de 34 HCMH. los cultivos hasta la distribucin.
Una caracterstica importante de Colombia frente
Cuadro 2 El Salvador Guatemala Colombia a los pases centroamericanos, que ser de gran
Comparacin personal policial y TCMH ayuda para afrontar el proceso de posguerra, es
la capacidad institucional de entidades como la
El Salvador 2007* Guatemala 2009* Colombia 2013*
Polica Nacional, la Fiscala, Medicina Legal, etc.; la
Nmero de policas 18.321 22.655 172.014 existencia de unidades especiales para la reparacin
Tasa por cien mil habitantes 300 162 365 de vctimas, la restitucin de tierras, la reinsercin,
Tasa de homicidios CMHh 71 43 32 etc.; que en virtud de procesos de paz anteriores y el
proceso de desmovilizacin de los grupos de auto-
Fuente: OEA, Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas, 2012; El Salvador y Guatemala. Polica Nacional, DANE;
defensas, se crearon y han adquirido la experticia en
Colombia. Clculos DES-DJS/CGR.
* Se toman aos diferentes, dada la dificultad en la consecucin de la informacin. el manejo sus problemticas, marcando un punto de
partida diferente al de los pases centroamericanos. Contenido

El salvador Guatemala Colombia As mismo, en Colombia, ser fundamental la vee-

Cuadro 3
Personal de seguridad privada y nmero de policas dura que ejerza la ONU, sobre la entrega del arma-
mento en poder de las FARC y el control de la Fuerza Busqueda de
Concepto El Salvador 2008 Guatemala 2007 Colombia 2007 Pblica sobre las armas que estn en manos de la palabras o frases

Personal de seguridad privada 21.146 120.000 190.000 poblacin civil, para recuperar el monopolio de su
Tasa por 100 mil habitantes 345 899 433
uso por parte del Estado y reducir el impacto en un
eventual incremento de la criminalidad.
Relacin con policas 1,2:1 6,7:1 1,4:1
Pgina siguiente
Fuente: OEA, Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas, 2012; El Salvador, Guatemala y Colombia. Tanto en El Salvador como en Guatemala se han colombiano, se destaca la existencia de un impor-
Clculos DES-DJS/CGR. estimado costos anuales superiores al 7.5% del PIB tante nmero de armas en manos de la poblacin
por efectos de la inseguridad y la violencia; para civil, como una de las causas que ha generado incre-
el caso colombiano no se encuentran estimativos mentos de la criminalidad.
al respecto, como tampoco sobre el presupuesto Pgina anterior

destinado a fortalecer la seguridad y la convivencia
ciudadana para el posconflicto. Sin embargo, desde
El fenmeno del narcotrfico cobra el Ministerio de Hacienda se han producido comuni-
cados que estiman una proyeccin de recursos para
un papel protagnico en los tres pases, por generar el postconflicto por $90 billones en la prxima dca-
Lo expuesto sugiere que los acuerdos de paz logra-
dos, no traen per se un ambiente de paz total, lo que
se logra es la finalizacin del conflicto armado. Una
vez logrado el acuerdo de paz con las FARC, se re-
quiere de acciones efectivas, mediante la adopcin Zoom +

da; sin embargo, estos no presentan detalle alguno.
grandes flujos de dinero y ganancias para las organizaciones
En los dos pases se destaca que los procesos de paz
delincuenciales, como medio de financiacin; en los pases fueron exitosos, en el estricto sentido que ningu-
centroamericanos por ser la ruta obligada de los estupefacientes, no de los grupos beligerantes decidi volver a tomar
las armas para exigir sus derechos; sin embargo, las
hacia el mercado estadounidense, y en Colombia condiciones sociales y de seguridad actuales se ale-
por ser el principal productor. jan de lo que se pretenda con los acuerdos.
Entre los diversos elementos comunes que se en-
cuentran en la etapa de posconflicto de los pases
analizados y que pueden aportar para el proceso
de polticas pblicas orientadas hacia la inclusin en
aspectos tales como, educacin, salud, generacin
de ingresos, vivienda para poblaciones vulnerables y
vctimas, jvenes e infancia, etc.
Finalmente, es imperioso, fortalecer la construccin
de tejido social modificando la concepcin de pas,
para lograr la transformacin que conduzca a utili-
zar y a valorar las herramientas del sistema demo-
crtico para disentir y lograr el reconocimiento en
trminos de derechos, con total respeto por la vida
y la integridad del otro.

74 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 75

 DESDE LA CGR
Evaluacin
Poltica
de la
Antinarcticos
en Colombia
desde la perspectiva de la produccin
de cocana, 2010-2015
Artculo anterior Artculo siguiente
Despus de ms de dos dcadas de lucha antinarcticos, se evidencia
que las reas afectadas por cultivos ilcitos y la produccin potencial
de clorhidrato de cocana, no han registrado disminuciones
representativas, pese a la destinacin de cuantiosos recursos.
Contralora Delegada para el sector Defensa*
Es la estrategia de erradicacin de Las acciones gubernamentales se han enmarcado en
cultivos ilcitos, el camino eficaz para una gran produccin normativa, por ello, sta tiene
resolver el problema de las drogas ilcitas?
El narcotrfico en Colombia, ha sido, desde la dca-
da de los noventa, un flagelo que ha permeado des-
de la economa hasta la vida de los ciudadanos; los
diferentes gobiernos han implementado estrategias
para combatir este fenmeno; sin embargo, la situa-
cin actual sugiere que las acciones tomadas no han
sido eficaces para la solucin de la problemtica.
* Extracto del estudio elaborado por la Contralora Delegada para el
Sector Defensa, Justicia, y Seguridad, Evaluacin de la Poltica Antinar-
cticos en Colombia, desde la Perspectiva de la Produccin de Cocana,
2010-2015 (Gloria Edith Rueda Molina, Blanca Mara Gonzlez Alda-
na, Katerine Mena Asprilla y Pablo Antonio Prez Atara), 2016.
76 ECONOMA COLOMBIANA
gran relevancia para analizar la Poltica Antinarcti-
cos, particularmente por su carcter coercitivo y los
efectos en la vida de las personas.
Antecedentes
Una mirada retrospectiva de las acciones del Estado
Colombiano para enfrentar la problemtica de las
drogas ilcitas, permite observar que en los aos 80,
el enfoque fue de interdiccin, mediante el desman-
telamiento de infraestructuras de produccin.
En los 90, fue de interdiccin, deteccin, aspersin y
verificacin; as como, una perspectiva de desarrollo
alternativo de primera generacin, mediante acom-
DESDE LA CGR
paamiento, con acciones de interdiccin e inter-
venciones socio-econmicas y alternativas lcitas de
desarrollo.
En 2003, la perspectiva no vari, el desarrollo alter-
nativo fue de segunda generacin, lo cual se plasm
en el documento CONPES1 3218.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia
un Estado Comunitario, se propuso una poltica de
combate a los diferentes aspectos del problema de
las drogas ilcitas: control de precursores qumicos;
interdiccin de la produccin, fabricacin y trfico;
para desarrollar polticas para la reduccin de la de-
manda, lavado de activos y trfico de armas.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario: Desarrollo para Todos, busc en el
tema de drogas ilcitas, fortalecer la erradicacin vo-
luntaria y forzosa, y la sustitucin de cultivos ilcitos.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Pros-
peridad para todos, se enfatiza el enfoque de una
Poltica Nacional de erradicacin manual y Desarro-
llo alternativo para la Consolidacin Territorial.
Actualmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018 Todos por un nuevo pas, se centra en la in-
tervencin de los eslabones de la cadena del narco-
trfico; as como, en los efectos en la salud pblica;
considera aspectos tales como una poltica con en-
foque en derechos, un plan de intervencin de culti-
vos ilcitos, planteando la meta para 2018, reducir a
25.000 hectreas los cultivos de coca.
Aspectos Internacionales
Desde la creacin de la Sociedad de Naciones Uni-
das en 1919, se han generado una serie de instru-
mentos internacionales en contra del crimen orga-
nizado, particularmente en el tema de las drogas
ilcitas. En 1912, ya se haba suscrito la Convencin
Internacional del Opio, desde entonces se presentan
acuerdos de fiscalizacin internacional de estupe-
facientes. Cuando se fund la Organizacin de las
Naciones Unidas se cre la Junta Internacional de
Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE) en 1968,
con base en la Convencin nica de Estupefacientes
de 1961, para monitorear la implementacin de las
Convenciones Internacionales de Control de Drogas
1 Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social: Mxima autoridad
nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del
Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econ-
mico y social.
de las Naciones Unidas, la cual fue aprobada en Co-
lombia mediante la Ley 13 de 1974.
En 1988, la Convencin de las Naciones Unidas contra
el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sico-
trpicas, se constituy en referente para la coopera-
cin internacional contra el trfico de drogas ilcitas
y el lavado de activos asociado a dicha actividad.
En 2016 se expidi la Resolucin de la Asamblea Ge-
neral de la ONU, titulada: Nuestro Compromiso con-
junto de abordar y Contrarrestar Eficazmente el Proble-
ma Mundial de las Drogas, en la que se reconoce:
si bien se han logrado avances tangibles en algunas es-
feras, el problema mundial de las drogas contina plan-
teando retos para la salud, la seguridad y el bienestar de
toda la humanidad...
Observamos con preocupacin que la disponibilidad de
drogas sometidas a fiscalizacin internacional para fi-
nes mdicos y cientficos, como el alivio del dolor y el
sufrimiento, sigue siendo escasa o nula en muchos pa-
ses del mundo, y resaltamos la necesidad de intensificar
los esfuerzos nacionales y la cooperacin internacional
a todos los niveles promoviendo medidas que garanti-
Contenido
cen la disponibilidad y accesibilidad de esas sustancias
para fines mdicos y cientficos, en el marco de los orde-
namientos jurdicos nacionales.
Busqueda de
palabras o frases
Este documento reconoce que la drogodependen-
cia es un trastorno de la salud complejo, multifac-
torial, crnico y recurrente con causas y consecuen-
cias sociales prevenibles y tratables. Afirma que los
Estados parte, alentarn la participacin voluntaria Pgina siguiente
de las personas en programas de tratamiento y con-
sentimiento informado, cuando sea compatible con
la legislacin nacional.
Pgina anterior
El Plan Nacional
Zoom +
de Desarrollo 2014-2018
se centra en la intervencin
de los eslabones de la cadena
del narcotrfico; as como,
en los efectos en la
salud pblica.
ECONOMA COLOMBIANA 77
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Aspectos Constitucionales
En el anlisis de la poltica pblica referida al tema,
debe tenerse en cuenta el direccionamiento de la
interpretacin normativa dado por la Corte Cons-
titucional. En efecto, mediante diferentes pronun-
ciamientos precedidos de demandas de constitu-
cionalidad, se ha transformado la respuesta Estatal
especialmente frente al consumo; situacin que
marca, desde 1994, una nueva perspectiva a partir
de la proteccin de principios y derechos constitu-
cionales, lo que impone un lmite al prohibicionismo,
mediante la aprobacin de la dosis personal.
Sentencia C-221 de 1994
El sistema normativo Colombiano est basado en la
libertad y dignidad humanas y son las conductas que
interfieran con ellas, las que lesionan bienes jurdicos
tutelados, y que eventualmente pueden tipificarse
El problema de
como delictivas. Al contrario sensu, las conductas
que slo incumben a las personas que las observan
no tienen control normativo Estatal.
En efecto, cada quien es libre de decidir. En el caso
de la salud, el hecho de recuperarse o no. El Estado
no es dueo de la vida de cada uno; verbi gracia, el
intento de suicidio no se sanciona.
Plantea esta sentencia, un interrogante que visibiliza
esta problemtica Estatal:
Qu puede hacer el Estado, si encuentra indeseable el
consumo de narcticos y estupefacientes y juzga desea-
ble evitarlo, sin vulnerar la libertad de las personas?
En la respuesta a esta pregunta, se encuentran algu-
nos aspectos que definen la poltica pblica. Qu
puede hacer el Estado?, Cmo puede garantizar
adecuadamente el respeto y proteccin de la digni-
dad, autonoma y la libertad de las personas, an la
de atentar contra su salud fsica y mental y al mismo
tiempo, atacar la produccin y venta de narcticos?
De acuerdo con la Corte, la nica va adecuada y
En la demanda, entre otras cosas, se interpreta que
existe una prohibicin absoluta para el porte y con-
sumo, y que la excepcin es la prescripcin mdica.
Lo cual segn ellos, proscribe el uso tradicional de
la hoja de coca, afectando valores culturales y reli-
giosos, incluso la supervivencia de los pueblos in-
dgenas. Por consiguiente, deba haberse realizado
consulta previa.
La decisin final fue: La Corte declara exequible el
Acto Legislativo 02 de 2009, nicamente frente al car-
go examinado y de conformidad con las consideraciones
expuestas en esta providencia.
Principales Aspectos Normativos en Colombia
Desde principios del siglo veinte, Colombia regul la
importacin de drogas, que en su momento se defi-
nieron como causantes de un hbito pernicioso.
Posteriormente, se ha expedido una importante pro-
duccin normativa relacionada con diversos aspec-
tos de esta problemtica, tales como, leyes que re-
gulan: la importacin y venta de drogas, aprobacin
y adopcin de normas expedidas por organismos
programas de desarrollo alternativo, Poltica Na-
cional de erradicacin Manual de Cultivos Ilcitos y
Desarrollo Alternativo para la Consolidacin Terri-
torial, Estrategia de Desarrollo Integral de la Regin
del Catatumbo, y prosperidad para las fronteras de
Colombia.
Adems, se han expedido Directivas y otras regla-
mentaciones, sobre la materia que se refieren espe-
cialmente a coordinacin interinstitucional, alterna-
tivas de erradicacin, proteccin del medio ambiente
y la salud de las poblaciones que se encuentran en
territorios afectados por cultivos ilcitos.
Estadsticas y Actividad Operativa
El problema de las drogas ilcitas en Colombia, ha
sido una constante desde hace varias dcadas y es
el resultado de la ausencia del Estado Social de De-
recho y su incapacidad de garantizar mnimamente,
condiciones de vida aceptables y oportunidades de
generacin lcita de ingresos, a ciertas poblaciones
vulnerables, lo cual se ha constituido en un factor de
desestabilizacin en la seguridad, orden pblico y la Contenido

compatible con los principios que el propio Estado se ha
las drogas ilcitas en comprometido a respetar y a promover, consiste en brin-
dar al conglomerado que constituye su pueblo, las posi-
Colombia, ha sido una bilidades de educarse es preciso remover el obstculo
mayor y definitivo: la ignorancia.
constante desde hace
internacionales, extincin de dominio, incautacin
de bienes, colaboracin con la justicia, atencin in-
economa del pas.
tegral a personas que consumen sustancias psicoac-
tivas, y uso mdico, y cientfico del cannabis y sus
En los ltimos cuatro aos y especialmente en lo que
a la coca se refiere, el rea cultivada, ha presentado Busqueda de
derivados en Colombia.
tendencia variable, por cuanto en el periodo 2010- palabras o frases

2013 registr disminucin de 22%; sin embargo, en

Decretos, que rigen la creacin de entidades y
Sentencia SU-383 de 2003
varias dcadas y es el La Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazo-
dependencias encargadas de dictar polticas y de
adelantar las actividades antinarcticos, para la
2014 se increment en 43%, al pasar de aproximada-
mente 48.000 hectreas en 2013, a 69.000 has. en

resultado de la ausencia na Colombiana solicita la proteccin constitucional

transitoria de los derechos a la vida, salud, libre desa-
intervencin institucional de zonas afectadas por
los cultivos ilcitos, (ejemplo: Direccin Nacional
2014, y en 2015 por segundo ao consecutivo, se
presenta aumento de 39%, llegando a 96.000 hec-
Pgina siguiente

del Estado Social de rrollo de la personalidad, integridad cultural, partici-

pacin, debido proceso y ambiente sano invocados
de Estupefacientes, Direccin Antinarcticos de
la Polica Nacional (DIRAN), Unidad Administrativa
treas, cifra cercana a la presentada en los cultivos
existentes en el pas a comienzos de siglo. En snte-

Derecho y su incapacidad contra la Presidencia de la Repblica, los Ministerios

del Interior, Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Especial para la Consolidacin Territorial, etc.), en-
tre los principales.
sis, en el periodo analizado (2010 2015), el rea de
cultivos de coca creci en 55%, con lo cual aument
Pgina anterior

de garantizar Territorial, Consejo Nacional de Estupefacientes,

Polica Nacional y la Direccin Nacional de Estupefa- Los documentos CONPES, que se han expedido so-
la produccin potencial de toneladas de clorhidrato
de cocana en 46% en el ltimo ao y en ms de 85%

mnimamente, cientes, ya que esas entidades dispusieron la asper-

sin area de herbicidas en la regin de la Amazona
bre esta materia, tratan temas diversos tales como, en el periodo de estudio. (cuadro 1)
Zoom +

condiciones de vida colombiana, sin surtir el procedimiento de consulta

previa y ocasionando un dao ambiental.
aceptables y Sentencia C-882 de 2011
Cuadro 1 rea de cultivos de coca (hectreas) 2009 2015

oportunidades de Esta sentencia se refiere a la demanda de algunos

Ao 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

generacin lcita de apartes del acto legislativo 02 de 2009, que introdu-

jo dos incisos al artculo 49 de la Constitucin sobre
Cultivos de Coca

% Variacin
73.138 61.821

-15%
63.762

3%
47.790

-25%
48.189

1%
69.132

43%
96.084

39%
ingresos, a ciertas el derecho a la salud:
% de ocupacin 299% 159% 124% 124% 124% 124% 124%
El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o
poblaciones vulnerables. sicotrpicas est prohibido, salvo prescripcin mdica. Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR.

78 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 79

 DESDE LA CGR

Respecto de la amapola, el territorio sembrado es en los departamentos de Putumayo y Caquet con Cuadro 2 rea de cultivos de coca por departamento (hectreas) 2009 2015
mucho menor que el cultivado con coca (595 has. 277%, seguido de la Regin Central con 58%, Pac-
en 2015 frente a 96.000); no obstante se observa fica con 55%, y en la zona de los departamentos de Departamento 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Variacin
que el incremento es proporcional; sin embargo, el Meta y Guaviare con 20%. (grfico 2) 2010 - 2015
anlisis se concentrar en los cultivos de coca por Nario 15.951 17.231 10.733 13.177 17.285 29.755 87%
su tamao e impacto a nivel de ingresos para las Por departamentos, los incrementos se concentran
en: Norte de Santander (510%), Putumayo (319%), Putumayo 4.785 9.951 6.148 7.667 13.609 20.068 319%
economas ilcitas. (grfico 1)
Caquet (199%), Cesar (146%), Nario (87%), Meta Norte de Santander 1.889 3.490 4.516 6.345 6.944 11.527 510%
El anlisis por regiones, indica que los principales in- (66%), Cauca (47%) y Valle del Cauca (4%); los de-
Cauca 5.908 6.066 4.325 3.326 6.389 8.660 47%
crementos en el periodo estudiado, se encuentran ms departamentos presentan reducciones, espe-
Caquet 2.578 3.327 3.695 4.322 6.542 7.712 199%
Guaviare 5.701 6.839 3.851 4.725 5.658 5.423 -5%
Grfico 1 Cultivos de coca y amapola 2010 2015
Meta 3.008 3.040 2.699 2.898 5.042 5.002 66%
120.000 700 Antioquia 5.350 3.104 2.725 991 2.293 2.402 -55%
96.084 Choc 3.158 2.511 3.429 1.661 1.741 1.489 -53%
600
100.000
Crdoba 3.889 1.088 1.046 439 560 1.363 -65%
595
500 Bolvar 3.324 2.207 1.968 925 1.565 1.044 -69%
80.000 73.138
69.132 Valle del Cauca 665 981 482 398 561 690 4%
61.821 63.762 400
60.000 47.790 387
Vichada 2.743 2.264 1.242 713 511 683 -75%
48.189
356 341 300
338 Amazonas 338 122 98 110 173 111 -67%
40.000 313 298
200 Guaina 446 318 301 81 66 37 -92% Contenido

Vaups 721 277 254 184 109 33 -95%

20.000 100
Cesar - - 13 13 10 32 146%*
0 0 Santander 673 595 111 77 26 21 -97%
Busqueda de
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 palabras o frases
Arauca 247 132 81 69 25 17 -93%
Hectreas cultivos de Coca Hectreas cultivos de Amapola Boyac 105 93 10 17 14 8 -92%

Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR. Magdalena 121 46 37 37 9 7 -94%

Caldas 46 46 16 8 - - -100% Pgina siguiente

Grfico 2 rea de cultivos de coca por zonas (hectreas), 2010 2015 La Guajira 134 16 10 6 - - -100%
Cundinamarca 32 18 - - - - -100%
45.000
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR. * Lnea base ao 2012.
Pgina anterior
40.000

35.000
cialmente Santander, Vaups, Magdalena, Arauca, no se encuentra justificado por una nica causa, por
30.000
Boyac y Guaina que lograron disminuciones supe- lo cual se abordaran diversos aspectos que permitan
Zoom +
25.000 riores a 90% y se destacan tres departamentos en hacer una aproximacin a algunos de los elementos
los que se ha logrado erradicar totalmente los culti- que han motivado su crecimiento. Uno es la dinmi-
20.000
vos: Caldas, La Guajira y Cundinamarca. (cuadro 2) ca misma de los cultivos, por cuanto, para 2015 exis-
15.000 ta un rea total afectada de 24,2 millones de hect-
El anlisis por hectreas cultivadas y por departa- reas2, 1% menos respecto de 2014 (24,6 millones
10.000
mento, evidencia que Nario ha ocupado el primer de has.) y 2% menos que en 2013 (24,7 millones de
5.000 lugar, con promedio anual de 26%, seguido por Pu- has.), este comportamiento refuerza la teora de la
tumayo (15%), Guaviare, Cauca y Norte de Santan- concentracin de los cultivos de coca.
-
Pacfico Central Meta-Guaviare Putumayo- Amazona Orinoqua Sierra Nevada der (9%), Caquet (7%), Meta (6%), Antioquia (5%)
Caquet y Choc (2%).
2010 2011 2012 2013 2014 2015
El incremento en el nmero de hectreas cultivadas, 2 Como rea afectada se incluye la superficie neta actual de cultivos y
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR. al igual que en la mayora de los problemas sociales, las reas de erradicacin y aspersin. UNODC, SIMCI.

80 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 81

 DESDE LA CGR
Durante los ltimos tres aos el rea afectada se
redujo en 8,7 millones de hectreas3, mientras que
el territorio afectado permanentemente fue de 4,8
millones de hectreas4 y con una expansin en las
zonas afectadas de 1,1 millones de hectreas5; es
decir, estos son territorios que por primera vez en
tres aos, presentan cultivos ilcitos: zona pacfica
(27,4%), Meta y Guaviare (23,6%), Putumayo y
Caquet (19,6%) y la Regin Central (11,5%). Este
aumento en las reas afectadas, ha estado acom-
paado del incremento en el nmero de hogares
(con promedio de cinco personas), que se encuen-
tran involucrados en el cultivo, que para el periodo
analizado se creci 17%, debido especialmente, a
los aumentos de 11% en los ltimos dos aos, lle-
gando en 2015, a 74.500 familias involucradas, que
utilizan esta actividad como medio para la genera-
cin de ingresos.
En lo referente a la concentracin de los cultivos por
municipio, de los diez con mayor nmero de hect-
reas cultivadas en el ao 2010, que representaron
39% del total nacional, tres persisten en 2015: Tu-
maco y Barbacoas en Nario, y Puerto Ass en Putu-
mayo, para este ao los diez primeros, representan
42% del total nacional.
Otro aspecto relevante en el anlisis, es el relativo al
costo promedio, en dlares, de la coca en las princi-
pales ciudades del pas, en donde se muestra que el
precio por kilo ha presentado reducciones importan-
Grfico 3 Variacin precio promedio de coca y pasta base, 2010 2015
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
2011 2012
Variacin Precio promedio pasta bsica en sitio de produccin US$ por Kg.
Variacin Precio promedio cocana en principales ciudades del pas US$ por Kg.
Variacin Precio promedio cocana en principales ciudades del pas US$ por Kg.
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR.
82 ECONOMA COLOMBIANA
tes en los ltimos dos aos: 10% en 2014 y 24% en registra tendencia al alza6; sin embargo, concluir so-
2015; as mismo, el precio de la pasta base de coca
registra reducciones en el mismo periodo: 3% en
2014 y 26% en 2015; sin embargo, estas reduccio-
nes han estado acompaadas de incrementos cons-
tantes en el precio del dlar, al pasar de $2.044,23
en enero de 2010 a $3.149.47 en diciembre de 2015
(54%), lo cual se traduce en mayores ingresos para
los cultivadores y comercializadores; no obstante, la
disminucin en el precio del producto a nivel interno.
(grfico 3)
Este fenmeno se puede explicar en doble va: la
primera, se refiere a que, ante la disminucin del pre-
cio, los cultivadores siembran ms para mantener su
nivel de ingresos y la segunda, indicara que ante el
aumento de la produccin, acompaada de un incre-
mento en el precio del dlar, crecen los ingresos de
los cultivadores, teniendo en cuenta que el consumo
3 El territorio se considera abandonado en los ltimos 3 aos, cuando
no ha presentado cultivos de coca en los ltimos 3 aos y se expresa
como el porcentaje del territorio total afectado en los ltimos 10 aos.
UNODC, SIMCI.
4 El territorio se considera afectado permanentemente cuando ha pre-
sentado cultivos de coca de forma continua desde 2006 y se expresa
como el porcentaje del territorio total afectado en los ltimos 10 aos.
UNODC, SIMCI.
5 El territorio se considera afectado por primera vez en los ltimos 3
aos cuando ha presentado cultivos de coca por primera vez en los lti-
mos 3 aos y se expresa como el porcentaje del territorio total afectado
en los ltimos 10 aos. UNODC, SIMCI.
37%
-24%
2013 2014 2015
DESDE LA CGR
bre esta consecuencia, deber incorporar un estudio
detallado que no es objeto de este anlisis.
Adems, de las variaciones en los precios, la activi-
dad operativa de las Fuerzas Militares y la Polica, ha
estado enfocada hacia estrategias tales como: asper-
sin area de cultivos de coca, erradicacin manual,
incautacin de cargamentos, destruccin de labora-
torios y control de precursores qumicos utilizados
en el procesamiento de la cocana7.
De las estrategias mencionadas, la aspersin area
se constituy en la principal, con el objetivo de re-
ducir la oferta de hoja de coca y por ello, recibi la
mayor cantidad de recursos por parte del Gobierno
Norteamericano, en desarrollo del Plan Colombia.
As, de acuerdo con cifras de la Comisin Asesora
de Poltica de Drogas de 2015, de 2000 a 2014, se
asperjaron con glifosato ms de 1.800.000 hect-
reas de cultivos de coca, con promedios anuales de
120.000 has., ubicadas especialmente en los depar-
tamentos de Putumayo y Nario8; sin embargo, esta
estrategia registr un cambio importante en el pe-
riodo de anlisis, como consecuencia del Auto de la
Corte Constitucional 073 de 2014, por los posibles
efectos adversos generados por el uso del herbici-
da; y de la resolucin 1214 de 2015, expedida por
la ANLA, que orden la suspensin del Programa de
Erradicacin de Cultivos Ilcitos, por aspersin area
con glifosato, con carcter preventivo. (grfico 4)
Grfico 4 Aspersin de cultivos de coca (hectreas), 2009 2015
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0 -80%
2009 2010 2011
Hectreas asperjadas
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR.
Referente al total de hectreas asperjadas, se redu-
jo 33% en 2015, al pasar de 55.532 a 37.199 y en
64%, en el periodo 2010-2015, al pasar de 104.771
a 37.199. Los departamentos de Putumayo y Nario
son los que mayor concentracin de aspersiones re-
gistran entre 2000 y 2014; sin embargo, son los que
para 2015, presentan el mayor nmero de hectreas
cultivadas, con crecimiento de 319% y 87% respec-
tivamente, debido probablemente a las reducciones
en la aspersin area.
Lo anterior, quiz como consecuencia de la deman-
da instaurada por Ecuador contra Colombia, en la
Corte Penal Internacional, en 2008, por las posibles
afectaciones en la salud de la poblacin fronteriza,
como resultado de las aspersiones con glifosato; la
cual fue retirada por Ecuador en 2013, debido a la
conciliacin extrajudicial de los dos Gobiernos, con
una indemnizacin por US$15 millones, por parte
de Colombia y el compromiso de no volver a asper-
jar la zona fronteriza.
6 Colombia atraviesa una crtica situacin de incremento del consumo
interno. Segn las encuestas nacionales realizadas por el Observatorio
de Drogas de Colombia, el porcentaje de personas que recurrieron por lo Contenido
menos una vez al empleo de sustancias ilcitas como marihuana, coca-
na, bazuco, xtasis o herona, pas de 8,6% en el ao 2008 a 12,17%
en el 2013. Informe SIMCI 2016.
7 La actividad operativa responde a la aplicacin de una poltica dirigida
desde el ejecutivo y especialmente, desde el ao 2000, con el apoyo del
gobierno de los Estados Unidos mediante la aplicacin del Plan Colombia.
Busqueda de
palabras o frases
8 Lineamientos para un nuevo enfoque de la poltica de drogas en Co-
lombia, Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia, Bogo-
t Mayo de 2015.
Pgina siguiente
20% Pgina anterior
0%
Zoom +
-20%
-40%
-60%
2012 2013 2014 2015
Variacin %
ECONOMA COLOMBIANA 83
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Grfico 5 Erradicacin manual forzosa de cultivos de coca (hectreas), 2009 2015 Adems, la estrategia de erradicacin manual for-
zosa, adelantada por los Grupos Mviles de Erradi-
70.000 cacin (GME), con acompaamiento del Ejrcito, la La actividad operativa de las
Armada y la Polica Nacional; igualmente, muestra
60.000
20%
reduccin de 67%, en las hectreas erradicadas en-
Fuerzas Militares y de Polica
tre 2010 y 2015, con un leve aumento de 16% en el en la lucha contra el
50.000 0% ltimo ao, explicado por la reduccin constante en
el presupuesto asignado a los GME. (grfico 5) narcotrfico, present una
40.000
-20%
De otra parte, respecto de la incautacin de cocana fuerte reduccin en sus
por las autoridades, se evidencia incremento de 53%
30.000
-40% en el periodo analizado, especialmente debido a un
resultados, especialmente
20.000 aumento en 2015, de 71%, al pasar de 147.000 ki- en aspersin area,
logramos en 2014, a 252.000 en 2015. (grfico 6)
10.000
-60% erradicacin manual e
No obstante, este anlisis est relacionado con el in-
0 -80%
cremento en la produccin potencial de cocana, en incautaciones de insumos
virtud del aumento en el nmero de hectreas cul-
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
tivadas de coca. En este sentido, segn datos de la
y elementos. No obstante,
Hectreas erradicadas manualmente Variacin % UNODC, las incautaciones de cocana, si bien han au- presenta incrementos en
mentado en valores absolutos, frente a la fabricacin
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR. potencial, en trminos reales, se presentan reduc- valores absolutos, en
ciones, pasando de incautar 47% de la produccin incautacin de cocana y
potencial en 2010, a 39% en 2015, con disminucin
Grfico 6 Incautacin de cocana (kilogramos), 2009 2015
de 17%, en el periodo 2010-2015 (grfico 7). De lo destruccin de laboratorios, Contenido

anterior, se colige que, mientras los cultivos se han

300.000 80%
incrementado con el consecuente aumento en la que frente al aumento de la
250.000
60% produccin potencial, las incautaciones se reducen, produccin potencial no
conllevando a la generacin de mayores ingresos a
representan avances
Busqueda de
40% los productores y traficantes, lo cual sugiere que esta palabras o frases

200.000 estrategia no es la ms eficaz para lograr resultados

20%
contundentes en contra de este delito, y se evidencia
significativos.
150.000 0% la necesidad imperiosa de revisar esta poltica.
Pgina siguiente
-20%
100.000
Grfico 7 Produccin potencial vs. incautacin de cocana (kilogramos), 2009 2015
-40%
50.000 1.000.000 60%
-60%
Pgina anterior
900.000
0 -80% 50%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 800.000

700.000
Incautacin de Cocana kg. Variacin % 40%
600.000 Zoom +
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR. 500.000 30%

400.000
20%
300.000

200.000
10%
100.000

0 0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

% de incautacin Incautacines kg. Produccin potencial kg.

Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR.

84 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 85

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Otra estrategia, es la destruccin de laboratorios en este sentido, se evidencia que mientras la des- Referente al control de precursores qumicos utiliza-
ilcitos de produccin de alcaloides, que se ha incre- truccin de laboratorios creci 44%, la produccin dos en el procesamiento de la cocana, segn la in-
mentado 44% en el periodo analizado, impulsada es- potencial entre los aos 2010 a 2015 se increment formacin de la Polica Nacional, la incautacin de in-
pecialmente por el incremento de 64% en 2015; este en 85%; especialmente en 2014, en el cual la pro- sumos slidos y lquidos se redujo entre 60% y 64%,
anlisis debe estar igualmente, relacionado con el duccin potencial se increment en 52%, mientras especialmente en los ltimos dos aos, en los cuales
aumento en la produccin potencial, que probable- la destruccin de laboratorios no presenta incremen- la disminucin en las incautaciones alcanz 76% en
mente impulsa la instalacin de nuevos laboratorios; tos en ese ao. (grfico 8) los lquidos, y 82% en los slidos. Situacin similar se
presenta en las incautaciones de armas, aeronaves y
embarcaciones, evidencindose reducciones de 49%
en 2010 a 85% en 2015. (grfico 9)
Grfico 8 Destruccin de laboratorios ilegales vs. produccin potencial de cocana,
2009 2015 Por su parte, la actividad operativa de las Fuerzas
Militares y de Polica en la lucha contra el narcotr-
4.500 700.000
fico, present una fuerte reduccin en sus resulta-
4.000 dos, especialmente en aspersin area, erradicacin
600.000
manual e incautaciones de insumos y elementos; no
3.500
500.000
obstante, presenta incrementos en valores absolu-
3.000 tos, en incautacin de cocana y destruccin de la-
400.000
boratorios, que frente al aumento de la produccin
2.500
potencial no representan avances significativos.
2.000 300.000
Se observa que, en el ltimo cuatrienio, se han pre-
1.500 sentado cambios en la poltica y estrategias de in-
200.000
terdiccin, especialmente en las etapas de cultivo
1.000
y produccin, en las cuales frente a la evidencia de
100.000
500 los bajos resultados y los efectos negativos, de la
0 0
aplicacin exclusiva de la erradicacin forzosa (ma-
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 nual o por aspersin); priorizaron otras estrategias
tales como, las de sustitucin de cultivos mediante
Destruccin de laboratorios Produccin potencial kg. el Programa Proyectos Productivos y Familias Guarda-
bosques; sin embargo, las cifras indican que, salvo
Fuente: UNODC, SIMCI. Clculos DES-DJS/CGR.
la experiencia del Plan de Consolidacin Integral de
la Macarena, que presenta resultados positivos do-
cumentados, probablemente este cambio ha mo-
que ejercen el control y son los principales benefi-
ciarios del negocio ilcito9.
En sntesis, el incremento y concentracin de los
cultivos ilcitos, esencialmente los de coca, tienen
entre sus principales causas el aumento en los in-
gresos de los productores, derivado del constante
incremento en la tasa de cambio, el aumento del
consumo local y la reduccin en los resultados de la
actividad operativa de la Fuerza Pblica.
Recursos ejecutados para la actividad
operativa de la Fuerza Pblica10
En lo referente a los recursos ejecutados por parte
de la Fuerza Pblica, en actividades operacionales de
interdiccin, erradicacin manual y area, se tiene:
Polica Nacional - Direccin Antinarcticos
(DIRAN)
La Polica Nacional, de acuerdo con su estructura
orgnica, cuenta con la Direccin Antinarcticos
(DIRAN), encargada de atender especficamente los
asuntos relacionados con la poltica antinarcticos. Contenido
En el periodo 2010-2015 la DIRAN, present apro-
piacin por $764.600 millones, de los cuales com-
prometi 99% ($763.947 millones). Al observar la
distribucin del presupuesto se tiene que, 27% se Busqueda de
palabras o frases
ejecut en Combustibles y Lubricantes, seguido por
Mantenimiento Equipo de Navegacin y Transporte
con 15%, Repuestos 14%, Mantenimiento de Bie-
nes Inmuebles 11% y otros rubros 33%. (cuadro 3)
Pgina siguiente

Grfico 9 Incautacin de Insumos Slidos y Lquidos, 2009 2015. tivado un incremento en la cantidad de hectreas 9 Lineamientos para un nuevo enfoque de la poltica de drogas en Co-
lombia, Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia, Bogo-
cultivadas y que estas nuevas estrategias, adems, t Mayo de 2015.
50.000 5.000.000 han carecido de resultados por la incapacidad del
10 Es el conjunto de acciones que permiten monitorear y neutralizar las
45.000 4.500.000
Estado de hacer presencia institucional en las zonas actividades ilcitas encaminadas a la obtencin, ofrecimiento y comer- Pgina anterior
afectadas, y por el contrario han visto incrementa- cializacin de drogas ilcitas en los mercados consumidores, sean estos
40.000 4.000.000 da la presencia de organizaciones armadas ilegales nacionales o internacionales.
35.000 3.500.000

30.000 3.000.000
Cuadro 3 Polica Nacional - Direccin Antinarcticos Zoom +

25.000 2.500.000 Ejecucin presupuestal (Millones de pesos constantes de 2015)

20.000 2.000.000 Ao Apropiacin Compromiso Obligacin Pago Reserva Cuenta Por Pagar % Ejecucin
15.000 1.500.000 2010 85.364 85.364 85.364 85.364 - 0 100
10.000 1.000.000 2011 130.605 129.954 129.377 128.133 - 1.244 100

5.000 500.000
2012 152.348 152.348 150.851 149.689 - 1.162 99
2013 140.678 140.678 138.930 133.200 - 5.731 99
0 0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2014 127.668 127.665 124.386 112.432 - 11.954 97
2015 127.937 127.937 126.944 106.745 - 20.199 99
Slidos toneladas Lquidos galones
TOTAL 764.600 763.947 755.853 715.564 - 40.289 99
Fuente: Polica Nacional. Clculos DES-DJS/CGR. Fuente: Polica Nacional (DIRAN). Clculos DES-DJS/CGR.

86 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 87

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

El incremento y concentracin Cuadro 4 Recursos de Cooperacin Internacional (Millones de Pesos de 2015)

de los cultivos ilcitos, esencialmente Armamento

Concepto 2010
10.037
2011
4.850
2012
1.463
2013
766
2014
2.368
2015
-
Total
19.484
los de coca, tienen entre sus principales Telemtica 3.125 2.633 569 297 339 1.256 8.220
Elementos de consumo - 6.482 182 214 109 110 7.097
causas el aumento en los ingresos Elementos de Intendencia 115 6.554 397 531 357 1.129 9.084

de los productores. Total

En 2011, la apropiacin presupuestal para la DIRAN,
se increment en 53%, respecto de 2010; en 2012,
present incremento de 16.65% comparado con el
ao anterior; sin embargo, para la vigencia 2013 se
evidencia una reduccin importante de 7,66% com-
parado con 2012, la cual se acenta en 2014, con
una reduccin de 9,25% tomado como base el valor
de 2013; finalmente, en 2015, se refleja un ligero
incremento de 0.21% respecto de la vigencia ante-
rior. (grfico 10)
Recursos de Cooperacin Internacional
2015
13.278
127.937
20.519
127.937
2.611
126.944
1.808
106.745
3.173
-
2.496
20.199
43.885
99
TOTAL 764.600 763.947 755.853 715.564 - 40.289 99
100% pasando de $10.037 millones en 2010 a cero Fuente: Polica Nacional (DIRAN). Clculos DES-DJS/CGR
en 2015; elementos de telemtica, 60% pasando de
$3.125 millones a $1.256 millones; por otra parte,
Por otra parte, los recursos recibidos en 2010 y La tercera fase, denominada Iniciativa de Desarrollo es-
los recursos recibidos en elementos de consumo
2011 representaron 16% del presupuesto de la DI- tratgico para Colombia (2010-2015) continu apo-
evidenciaron incrementos de 100%, por cuanto en
RAN, para cada ao, presentando una disminucin yando la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico,
2010 no se recibieron recursos por este rubro, y en
significativa en los siguientes aos situndose para programas econmicos y sociales de poblacin en situa-
2015 fue de $110 millones; en cuanto al material de
2015, en 2% del presupuesto de la Direccin; lo cual cin de vulnerabilidad, y la gobernabilidad democrtica
intendencia este reflej incremento significativo de
sugiere que, esta reduccin se traduce en menor ac- y el respeto por los DD.HH. (Embajada de los Estados
882% al pasar de $115 millones en 2010 a $1.129
tividad operativa antinarcticos. Unidos, 2011)13.
millones en 2015. (cuadro 4)
En este orden de ideas, entre los aos 2010 a 2015,
11 Corresponde a aquellos que por su utilizacin en el desarrollo de las ac- Plan Colombia
tividades que realiza la entidad, tienen desgaste parcial o total, o porque al
el gobierno de Estados Unidos, entreg a la DIRAN Contenido

La Polica Nacional recibi, en el periodo analizado,
por concepto de cooperacin internacional, en espe-
cie, $43.885 millones (precios constantes de 2015),
representados en armamento, telemtica, elementos
ponerlos, agregarlos o aplicarlos a otros se extinguen o desaparecen como
unidad o materia independiente y entran a formar parte integrante o cons-
titutiva de otros; clasificados de la siguiente manera: Vestuario- tiles de
escritorio, elementos de oficina, dibujo y papelera; insumos para equipos
de impresin y copiado-raciones de campaa-utensilios para uso doms-
tico o personal, aseo y cafetera- elementos de alojamiento y campaa.
El Plan Colombia es una estrategia bilateral entre el en material de intendencia y elementos de consumo
Gobiernos de Colombia y Estados Unidos de Amri-
$16.182 millones, que representan 37% del total de
ca, la cual busca frenar el avance del narcotrfico y las ayudas de cooperacin internacional recibidas.
los cultivos ilcitos y ayudar a solucionar los proble-
mas de conflicto interno. Uno de sus objetivos fue
Busqueda de

de consumo11 y elementos de intendencia12. Recursos Ejecutados en Aspersin palabras o frases

En el periodo estudiado, los recursos de coopera-
cin se vieron disminuidos en 81%: armamento en
12 Comprende elementos de Consumo y Devolutivos. Los devolutivos
Son los bienes y equipos que por su naturaleza no se extinguen con el uso
y perecen por deterioro, obsolescencia tecnolgica, nmero de horas de
uso, trmino de su vida til, o por razn de su naturaleza.
disminuir los cultivos ilcitos en 50% y desfinanciar a
los grupos ilegales, que se benefician de las activida-
des ilcitas asociadas al narcotrfico.
Este plan se dividi en tres fases:
Area y Erradicacin Manual14
Las operaciones de aspersin area, realizadas por
la Polica Nacional, en el periodo 2010 a septiembre
de 201515, ascendieron a $457.350 millones16, en
Pgina siguiente

Grfico 10 Variacin anual apropiacin presupuestal, 2011-2015
La primera denominada Plan para la paz, la prosperi-
60%
dad y el fortalecimiento del Estado que (2000- 2006),
53% centr sus esfuerzos en fortalecer las capacidades de la
50% Fuerza Pblica, los mecanismos de interdiccin y erradi-
cacin de cultivos ilcitos, prestar un apoyo para el desa-
40%
rrollo alternativo y econmico de las regiones afectadas
30% por el conflicto armado, y apoyar la administracin de
justicia a travs de la implementacin del Sistema Penal
las cuales se asperjaron 444.891 Has. de cultivos
ilcitos, con un gasto promedio por hectrea de $1
milln.
Pgina anterior
En erradicaciones manuales los gastos ascendieron
a $214.897 millones en el perodo estudiado, y fue-
ron erradicadas 94.751 hectreas, con promedio de
$2.3 millones por ha.
Zoom +

20% 16,65% Oral Acusatorio (Departamento Nacional de Planeacin,

2006, pg. 10).
10% 13 DNP 2015, Plan Colombia: Balance de los 15 aos.
-7,66% -9,25% 0,21% La segunda fase, enmarcada en la Estrategia de fortale- 14 Se aclara que la informacin consignada en el Informe SIMCI de
0%
cimiento de la democracia y del desarrollo social (2007- 2015, referente al nmero de hectreas asperjadas, no es igual a la su-
2009), canaliz los recursos en la lucha contra el terro- ministrada por la Polica Nacional a la CGR; sin embargo, para calcular
-10%
los recursos destinados, se tomaron los datos reportados por la Polica.
rismo y el narcotrfico, el fortalecimiento de la justicia
-20% y la promocin de los Derechos Humanos (DD.HH.), la 15 A partir del 1 de octubre de 2015 no se realizaron operaciones
2011 2012 2013 2014 2015 de aspersin area en cumplimiento de la Resolucin 1214 de 30 de
apertura de los mercados, el desarrollo integral social y septiembre 2015, emitida por la Autoridad Nacional de Licencias Am-
Variacin apropiacin Lineal (Variacin apropiacin)
la atencin integral a poblacin desplazada (Estrategia bientales.
de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo So- 16 Estos gastos comprenden agroqumicos, movilidad, dotacin, depre-
Fuente: Polica Nacional (DIRAN). Clculos DES-DJS/CGR. cial (2007-2013), 2007). ciaciones, Logstica y horas de vuelo de helicpteros y aviones.

88 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 89

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Ejrcito Nacional19
El Ejrcito Nacional, por medio de la Brigada Especial
contra el Narcotrfico en el periodo 2012 a 201520,
ejecut $146.425 millones, en labores de acompa-
amiento a Grupos Mviles de Erradicacin Manual;
as mismo, se realizaron 77 operaciones de acom-
paamiento en aspersin area en las cuales se em-
plearon 9.135 horas de vuelo.

Al observar la evolucin de las erradicaciones ma-
nuales, se tiene que en 2010, se ejecutaron $29.898
millones, con un rea total de cultivos ilcitos de
57.000 has. y para 2015, se destinaron $25.937 con
un rea de 96.000 has.; se observa que los recursos
llones) para operaciones de interdiccin martima y
fluvial. (cuadro 5)
En el mismo periodo, se observ que, en promedio,
la erradicacin manual por hectrea ascendi a $84
millones, teniendo en cuenta que se erradicaron
Conclusiones
Desde la perspectiva histrica los documentos El aumento
CONPES reconocen que, pese a los esfuerzos Esta-
tales en la lucha contra la produccin y trfico de constante en el
drogas ilcitas, el narcotrfico se adapta a las con-
diciones que impone la accin gubernamental, lo cual nmero de hectreas
se visibiliza con problemticas como la resiembra,
fragmentacin o parcelacin de los cultivos ilcitos, de cultivos de coca,
la presencia de los Grupos Armados al Margen de la
Ley y campos minados, entre otros. desde 2013 con 48.189,
En este sentido desde los 90, si bien las estrategias hasta 2015 con
de desarrollo alternativo indican un esfuerzo en el
fortalecimiento de la capacidad tcnica, de conoci- 96.084, ha estado Contenido

para erradicaciones manuales se han reducido, mien-
tras que las reas afectadas han aumentado de ma-
nera importante, lo cual genera inquietud sobre la
continuidad e inters institucional de esta estrategia
de lucha contra el narcotrfico.
Armada Nacional
La Armada Nacional en el periodo 2011 a 201517,
ejecut $1,3 billones en la lucha contra el trfico de
estupefacientes18; para acompaamiento de opera-
ciones de erradicacin manual forzosa se destin
22% ($295.329 millones), y 78% ($1.005.199 mi-
miento de las regiones afectadas, apoyo financiero
3.499 has.; as mismo, en las 1.113 operaciones de
interdiccin martima y fluvial, el promedio de recur- internacional y construccin de confianza en las acompaado de un
comunidades; persisten problemticas de coordi-
sos destinados, por cada operacin ascendi a $903
millones. Se resalta que la actividad operativa tan- nacin y concurrencia institucional. incremento en el Busqueda de
palabras o frases
to en interdiccin, como en acompaamiento para
erradicacin manual, se redujo en 17%, al pasar de
En lo referente a la normatividad, se ha presentado
una gran produccin, particularmente de carcter
nmero de familias
247 operaciones en 2011 a 206 en 2015.
reglamentario. Adems, los pronunciamientos la
Corte Constitucional, as como del Consejo de Esta-
involucradas (74.500) Pgina siguiente
do, han marcado importantes impactos de poltica
pblica, particularmente en el tema de la aspersin
en esta actividad
17 La informacin correspondiente a la vigencia 2010, no fue suminis-
trada por la Armada Nacional. con glifosato y sus consecuentes efectos en la pro-
duccin de drogas ilcitas.
ilcita y una
18 Compuesto por Gastos de personal y Gastos Generales.
concentracin
Pgina anterior

Un aspecto de gran relevancia para el Estado, es sin

Cuadro 5 Recursos Ejecutados en Operaciones de Interdiccin Martima y Fluvial y Erradicacin
Manual Forzosa (Millones de Pesos Constantes de 2015)
duda la persecucin a la produccin y distribucin
de narcticos, mediante la implementacin de la lu- geogrfica de los
Concepto/ao 2011 2012 2013 2014 2015 TOTAL
cha contra las drogas ilcitas; y por otra parte, el de-
ber de garantizar los derechos constitucionales de cultivos en municipios. Zoom +

Erradicacin manual forzosa 88.517 123.684 79.901 1.318 1.909 295.329 las personas desde la perspectiva del consumo, esta
Sub Total erradicacin manual 88.517 123.684 79.901 1.318 1.909 295.329 disyuntiva, se corrobora en la sentencia C-221 de
Destruccin de infraestructura de produccin de drogas 1994, cuando la Corte Constitucional se pregunta:
63.534 35.894 22.456 2.137 1.996 126.017
ilcitas qu puede hacer el Estado, si encuentra indesea-
Control al trfico y distribucin de drogas ilcitas 363.349 205.278 128.422 8.999 16.485 722.533 ble el consumo de narcticos y estupefacientes y
Control al ingreso, distribucin y trfico de precursores
78.963 44.611 27.909 2.564 2.603 156.649
qumicos de drogas ilcitas 19 Se presenta la informacin agregada, teniendo en cuenta que el Ejr-
cito indica que las cifras detalladas tienen carcter reservado.
Sub total interdiccin martima y fluvial 505.846 285.783 178.786 13.701 21.083 1.005.199
20 El Ejrcito Nacional no cuenta con informacin de grupos mvi-
Total 594.363 409.467 258.687 15.019 22.992 1.300.529
les de erradicacin de los aos 2010 y 2011, Oficio con radicado
Fuente: Armada Nacional. Clculos DES-DJS/CGR 2016ER0043841.

90 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 91


DESDE LA CGR
juzga deseable evitarlo, sin vulnerar la libertad de las
personas?
El aumento constante en el nmero de hectreas
de cultivos de coca, desde 2013 con 48.189, has-
ta 2015 con 96.084, ha estado acompaado de un
incremento en el nmero de familias involucradas
(74.500) en esta actividad ilcita y una concentra-
cin geogrfica de los cultivos en municipios que
histricamente han estado afectados por esta pro-
blemtica y que evidencian la incapacidad del Esta-
do para hacer presencia en estos territorios.
Una de las posibles y principales causas asociadas al
incremento de los cultivos se encuentra en el precio
del producto a nivel internacional, que es negociado
en dlares y que se ha visto beneficiado por el au-
mento constante de la tasa de cambio durante los
ltimos aos (54%); a pesar de la reduccin en el va-
lor interno del producto que probablemente respon-
de a un incremento en la oferta nacional, justificado
por el aumento en el consumo interno.
Los incrementos en las reas cultivadas, se en-
cuentran en los departamentos de Norte de San-
tander, Putumayo, Caquet, Cesar, Nario, Meta,
Cauca y Valle del Cauca; los dems departamentos
presentan reducciones, especialmente Santander,
Vaups, Magdalena, Arauca, Boyac y Guaina, que
lograron reducciones superiores a 90% y se desta-
can tres departamentos en los que se ha logrado
eliminar totalmente los cultivos (Caldas, La Guajira
y Cundinamarca).
Los departamentos de Nario, Putumayo, Guavia-
re, Cauca, Norte de Santander, Caquet, Meta, An-
tioquia y Choc, concentran 88% del total de rea
cultivada.
Los resultados de la actividad operativa de las Fuer-
zas Militares y de Polica registran una fuerte re-
duccin, especialmente asociada a los cambios en
materia de aspersin area y erradicacin manual
forzosa; as mismo, los incrementos en valores ab-
solutos en incautacin de cocana y destruccin
92 ECONOMA COLOMBIANA
BREVES
BREVES
de laboratorios, analizados frente al aumento a la
produccin potencial, no representan avances sig-
nificativos.
Estos resultados permiten evidenciar cambios en la
Poltica y las estrategias contra la problemtica, en
Contralora condena
las cuales se le dio relevancia a la estrategia de sus-
titucin de cultivos; sin embargo, las cifras indican
que probablemente este cambio, junto a los incenti-
al exalcalde
vos derivados del precio del producto y el incremen-
to del consumo interno, han motivado un aumento
en la cantidad de hectreas cultivadas y en la oferta
Samuel Moreno Rojas
de cocana.
Estas nuevas estrategias tambin han carecido de
resultados por la incapacidad del Estado de recupe-
rar su presencia institucional en las zonas afectadas
por los cultivos, y por el contrario, han visto incre-
mentada la presencia de organizaciones armadas
ilegales que ejercen el control y son los principales
beneficiarias del negocio ilcito.
En cuanto a los recursos destinados para la lucha an-
tinarcticos, especialmente, por la Polica Nacional
Contenido
y los de cooperacin internacional, han sido cuan-
tiosos ($807.832 millones); sin embargo, la oferta
de drogas ilcitas en los ltimos aos, ha venido en
aumento, lo cual significa que las acciones estatales,
no han logrado los resultados esperados, probable- Busqueda de
palabras o frases
mente por falta de acompaamiento e intervencin
integral y presencia estatal en las zonas del territorio
nacional, afectadas por cultivos ilcitos, como nica
fuente de ingresos, con fenmenos como la resiem-
bra, surgimiento y fragmentacin de lotes. Pgina siguiente
Finalmente, despus de ms de dos dcadas de lu-
cha antinarcticos, se evidencia que las reas afec-
tadas por cultivos ilcitos y la produccin potencial
Pgina anterior
de clorhidrato de cocana, no han registrado dismi-
nuciones representativas, pese a la destinacin de El fallo con responsabilidad fiscal por 174.996 millo- la totalidad de las obras de construccin y todas las
cuantiosos recursos, lo cual sugiere que las estra- nes de pesos, se profiri por los sobrecostos que se actividades necesarias para la adecuacin de la calle
tegias aplicadas no han sido eficaces, para lograr dieron en la ejecucin de las obras de la Fase III de 26 al Sistema Transmilenio, las cuales se iniciaron
resolver el problema de la produccin de drogas ilci- Transmilenio en la calle 26 (contrato 137 de 2007). sin contar con la totalidad de los estudios y diseos. Zoom +
tas; en consecuencia, se hace necesario replantear
el problema y redisear la Poltica Pblica. La decisin cobija tambin, en forma solidaria, a los Los hechos investigados guardan relacin con los
exdirectores del IDU, Liliana Pardo y Nstor Eugenio sobrecostos surgidos con ocasin de la realizacin
Ramrez, a los integrantes del llamado Grupo Nule, de actualizaciones de estudios y diseos del puente
y a algunos contratistas, como la firma Conalvas. vehicular de la calle 26 sobre la avenida Boyac, en
cuanta de 1.087 millones de pesos, de la modifica-
El fallo fue proferido por la Contralora Delegada In-
cin al valor global del contrato mediante adiciones
tersectorial No. 8 de la Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupcin de la CGR, Caroline por valor de 107.514 millones, y los factores mul-
Deyanira Urrego Moreno. tiplicadores de contingencia en cuanta de 3.846
millones de pesos en contrava de lo acordado en
Este proceso se origin por sobrecostos en el contra- el contrato, la licitacin pblica y las condiciones en
to que tena por objeto adelantar La ejecucin de que se haba cedido el mismo.
ECONOMA COLOMBIANA 93
 BREVES BREVES

Dao fiscal
de $8.5 billones Altos riesgos
por irregularidades en proyecto
de corrupcin
en La Guajira
Reficar La Contralora General de la Repblica revel un in-
forme sobre el uso y manejo de regalas en el de-
partamento de la Guajira, entre 2012 y 2015, que
evidencia que los riesgos de corrupcin continan
Un presunto dao fiscal de USD$2.879 millones de siendo muy altos.
dlares, equivalentes a $8.5 billones de pesos, de-
termin finalmente la Actuacin Especial que ade- Es as como pese a que el 74,7% de la contratacin
lant la Contralora General de la Repblica sobre con recursos de regalas se realiza por concurso (li-
Contenido
la puesta en marcha y ejecucin del proyecto de la citaciones pblicas, concurso de mritos, seleccin
Refinera de Cartagena, Reficar. abreviada y mnima cuanta), el 78,7% se adjudica
con un nico oferente. Este porcentaje est por en-
Esta Actuacin Especial fue adelantada por la Con- cima del promedio nacional que es del 72%.
tralora Delegada de Minas y Energa, a travs de Busqueda de

un equipo de alto nivel conformado por 28 experi- Adems, el 18,5% de la contratacin se realiza con palabras o frases

mentados auditores (15 de esta dependencia y 13 dos oferentes y un escaso 2,6% con tres.
de otras Delegadas), siendo la primera vez que una Al sumar la contratacin directa, que representa el
actuacin de la Contralora demanda un nmero as 24,3 % del total, la situacin es an ms crtica, ya
de grande de funcionarios para adelantar labores de que el 85,2% de la contratacin se estara realizan-
Pgina siguiente

control. do sin pluralidad de oferentes. Los porcentajes ms

altos estn en los municipios de El Molino (100%),
Fonseca (87,7%) y Hatonuevo (82,4%).
En cuanto al lucro Pgina anterior
La Guajira se ha caracterizado por ser uno de los de-
cesante que se gener, partamentos con mayor incidencia de fenmenos
que completa como la corrupcin y el clientelismo, lo cual va de
la mano con la deficiente gestin de las administra-
la totalidad del dao fiscal, ciones locales. Zoom +

la Contralora consider La CGR revis 177 subcontratos y encontr que de

que hubo falta de planeacin los US$2.879 millones de hallazgos fiscales, unos
La Guajira se ha caracterizado por ser uno
USD$943 millones (32%) corresponden a posibles
por parte de CB&I
como experto
irregularidades en contratacin.
de los departamentos con mayor incidencia
En cuanto al lucro cesante que se gener, que com-
en la construccin pleta la totalidad del dao fiscal, la Contralora con- de fenmenos como la corrupcin y el clientelismo,
sider que hubo falta de planeacin por parte de
de plantas de refinacin. CB&I como experto en la construccin de plantas de lo cual va de la mano con la deficiente gestin
refinacin, para la elaboracin de la ingeniera (dise-
os), la adquisicin de bienes y la construccin. de las administraciones locales.
94 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 95
 BREVES BREVES

Apareci cartel de Irregularidades PAE

enfermos
mentales
con pacientes y siquiatras
de Papel
Utilizando recursos del Sistema General de Parti-
cipaciones -SGP destinados a la Poblacin Pobre
no Asegurada (PPNA), la Gobernacin de Sucre
realiz en el ao 2015 pagos de hospitalizacin y
tratamiento de supuestos enfermos mentales por
$3.173 millones de pesos, donde los pacientes no
existen y la facturacin fue cancelada con sopor-
tes falsos, denunci la Contralora General de la
Repblica.
El caso involucra a 5 IPS de la regin y los hallazgos
fiscales totalizan la suma mencionada ($3.173 mi-
En 17 departamentos
hallazgos fiscales
por $32.943 millones
El Contralor General de la Repblica, Edgardo Maya
Villazn, alert al Gobierno Nacional y especfica-
mente a la ministra de Educacin Nacional, Yaneth
Giha Tovar, por las irregularidades que se siguen
dando en la ejecucin del Programa de Alimenta-
cin Escolar (PAE), como se refleja en el hecho de
que las Actuaciones Especiales realizadas por este
organismo de control en el segundo semestre en
17 departamentos arrojan hallazgos fiscales por
$32.943 millones.
Si a esto se le suman los resultados de la Actua-
ciones Especiales que se realizaron previamente al
PAE en la Guajira y la Costa Caribe, donde se evi-
denciaron hallazgos fiscales por $16.982 millones
y $12.745 millones respectivamente, la situacin es
ms que preocupante:
Las Actuaciones Especiales adelantadas por la CGR
en 17 departamentos analizaron la ejecucin del
Contenido
PAE entre 2015 y lo corrido de 2016, que incluye re-
cursos del Sistema General de Participaciones y del
Sistema General de Regalas, as como trasferencias
del Ministerio de Educacin.
Busqueda de
palabras o frases
En cinco departamentos se concentran los mayores
hallazgos fiscales de estas nuevas actuaciones: San-
tander ($8.461 millones), Huila ($7.761 millones),
Cesar ($6.709 millones), Casanare ($2.459 millo-
nes) y Norte de Santander ($1.776 millones). Pgina siguiente
Pgina anterior

llones aproximadamente), as: IPS 1: $2.155 millo-

nes; IPS 2: $468 millones; $IPS 3: $455 millones; IPS
4: $61 millones; y la IPS 5: $32 millones.
El hallazgo de mayor cuanta asciende a $2.155 mi- Zoom +

llones y corresponde a la facturacin que se cobr a

nombre de un mdico especialista en Psiquiatra, de
Bogot, para lo cual se habran utilizado documen-
tos y firmas presuntamente falsas.
La Gobernacin de Sucre cancel a una IPS facturas
por dicho valor ($2.155 millones) con resoluciones
de pago de septiembre y noviembre de 2014, febre-
ro y junio de 2015, por concepto de prestacin del
servicio de internacin y atencin de pacientes con
trastornos mentales, concretamente con patologa
de drogodependencia.

96 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 97

 BREVES

Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Coyuntura

se convirti en una

vena rota
en el manejo de Regalas

Graves problemas de eficiencia y eficacia que afec-

tan al Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
del Sistema General de Regalas estn poniendo en
Para la CGR
Contenido

riesgo el cumplimiento de los objetivos para los que

fue creado, dando lugar a posibles hechos de co-
rrupcin, como se ha detectado en el departamen-
to de Crdoba, concluy un anlisis sobre el tema
la distribucin
de los recursos entre
Busqueda de
realizado por la Contralora General de la Repblica. palabras o frases

El organismo de control realiz una evaluacin so-

bre el funcionamiento de este Fondo entre 2012 y los departamentos
2015.
Con el Acto Legislativo 05 de 2011, que modific el
ha redundado en la Pgina siguiente

rgimen de regalas del pas, se determin destinar

el 10% de las mismas al Fondo de Ciencia, Tecno-
atomizacin de los
loga e Innovacin, creado para la financiacin de
proyectos regionales que se pacten entre entidades
mismos, ya que en Pgina anterior

territoriales y el gobierno nacional.

la prctica no existe
Para la CGR la distribucin de los recursos entre los
departamentos ha redundado en la atomizacin de
los mismos, ya que en la prctica no existe un Fondo
un Fondo de Ciencia Zoom +

de Ciencia y Tecnologa, sino 33: en los 32 departa-

mentos y Bogot.
y Tecnologa,
La toma de decisiones sobre el gasto del Fondo de sino 33: en los 32
departamentos
Ciencia y Tecnologa, conocido como el FCtel, est
determinada fundamentalmente por los Goberna-
dores, quienes generalmente tienen intereses dife-
rentes a los que exige el desarrollo cientfico e in-
cluso el desarrollo regional, asegura el estudio. Las
y Bogot.
Gobernaciones asumen la mayora de las veces la
ejecucin directa de los proyectos aprobados.

98 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 99

 COYUNTURA COYUNTURA

Coyuntura
Grfico 1 Colombia, crecimiento anual del PIB real (Enero - septiembre)

econmica
6,8 6,7

4,7 4,6 4,7

%
4,4

3,5
3,0

a final de 2016 1,2

1,9

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014P 2015PR 2016PR

Fuente: DANE.
Artculo anterior Artculo siguiente

La an dbil reactivacin econmica mundial, sumada a los efectos Grfico 2 Crecimiento del PIB real por ramas de actividad econmica
de los bajos precios del petrleo y algunos elementos de la coyuntura Variacin % (A septiembre) 2016pr / 2015pr Contenido

interna, se reflejaron en Colombia durante 2016 en la desaceleracin

Servicios financieros, inmobiliarios 4,3
de las tasas de crecimiento, un comercio exterior endeble,
Construccin
una inflacin por fuera del rango meta y el deterioro 4,0
Busqueda de

de la calidad del empleo. Industrias manufactureras 3,9 palabras o frases

Servicios sociales, comunales y personales 2,1

Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles 1,4

Direccin de Estudios Macroeconmicos * Pgina siguiente
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 0,3

Crecimiento cada vez ms bajo shock petrolero y de la dbil demanda en el mbito

Suministro de electricidad, gas y agua 0,0

Entre enero y septiembre de 2016 la economa co-
lombiana present un crecimiento de 1,9% (grfico
1) respecto a similar perodo de 2015, lo cual sigue
reflejando la desaceleracin del ritmo de la econo-
ma, la cual podra cerrar con un registro anual del
1,8% como lo ha sealado recientemente el Banco
de la Repblica1. Lo anterior contrasta con la meta
de crecimiento de 2,5% estipulada por el Gobierno
Nacional para la mencionada vigencia.
El lento crecimiento durante los tres primeros tri-
mestres de 2016 sigue reflejando los efectos del
* Elabor Miguel Alfonso Montoya O., Juan Pablo Radziunas P., Juan
Carlos Villamizar y Carlos Humberto Barrera G.
1 Reunin Junta Directiva del Banco de la Repblica, enero 27 de 2017.
interno (0,4%). Por ramas de actividad econmica
se observ una contraccin anual del sector minero
energtico (-5,9%) y de la Agricultura (-0.3%), as
como un crecimiento nulo en el sector de suminis-
tro de electricidad, gas y agua.
Aunque los dems sectores presentaron tasas de
crecimiento positivas (grfico 2), estas fueron me-
nores a las registradas en aos anteriores.
El bajo desempeo genera interrogantes para algu-
nos sectores, como el caso de la industria manufac-
turera, que aun cuando creci 3,9% en el acumu-
lado a septiembre, en el tercer trimestre present
una variacin negativa de 1,1% respecto al mismo
perodo del ao anterior, confirmando que la din-
mica presentada en los primeros trimestres se deba
al efecto temporal del incremento en la produccin
de la Refinera de Cartagena (Reficar).
Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca (0,3)
Pgina anterior
Explotacin de minas y canteras (5,9)
Subtotal Valor Agregado 1,8
PRODUCTO INTERNO BRUTO 1,9
Zoom +
(8,0) (6,0) (4,0) (2,0) - 4,0 4,0 6,0
Variacin porcentual
Fuente: DANE.
La desaceleracin de la economa tambin se ha re- los hogares (2,3%) como del sector pblico (1,5%),
flejado en la menor dinmica de los todos los compo- plegndose as a la tendencia de toda la economa.
nentes del gasto, es decir en el consumo, la inversin, La inversin por su parte, pas al terreno negativo al
las exportaciones y las importaciones. La demanda contraerse 4,6%, debido, principalmente, a su reduc-
interna (consumo ms inversin) mostr uno de los cin en los sectores de equipo de transporte y maqui-
crecimientos ms bajos de los ltimos siete aos, naria y equipo; mientras el sector de construccin y
con una tasa de solo 0,4%. Parte de este resultado edificaciones, con un crecimiento de 8,4%, evit una
se explic por la baja dinmica del consumo, tanto de cada mayor en este perodo. (cuadro 1)

100 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 101

 COYUNTURA COYUNTURA

Cuadro 1 Componentes Demanda Agregada

Variaciones porcentuales
balance deficitario del comercio exterior neto se ha
reducido2, principalmente por la reduccin de 4,2%
Los sectores econmicos que ms contribuyeron
acumuladas enero a septiembre
Conceptos 2015 2016
de las importaciones entre enero y septiembre res-
pecto a similar perodo del ao anterior, mientras
al aumento del empleo a diciembre, comparados
Demanda Agregada 3,0 1,9
que las exportaciones presentaron un crecimiento
de 1,6% para este mismo lapso.
con los niveles de 2015, fueron los de comercio,
Importaciones Totales
Consumo Total
6,3
4,2
-4,2
2,1
La tasa de desempleo se mantuvo
hoteles y restaurantes, industria manufacturera,
Consumo de Hogares
Consumo Final del Gobierno
4,4
2,5
2,3
1,5
y la informalidad no cedi actividades inmobiliarias y en menor grado
Formacin bruta de capital 3,3 -4,6 A diciembre de 2016, la tasa de desempleo para el
total nacional se situ en 8,7%, similar al del ao
la construccin y el transporte.
Formacin Bruta de Capital Fijo 3,6 -2,8
anterior (8,6%), aunque con tendencia a la baja, lue-
Demanda Final Interna 4,0 0,4
go del aumento en los tres primeros meses del ao. Como ha sucedido en los ltimos aos, la tasa de Durante el ao la tasa de empleo informal mos-
Exportaciones Totales -1,1 1,6 Sin embargo, la tasa de desempleo promedio ao se desempleo tiende a elevarse al final de cada ao, de- tr cierta estabilidad, al ubicarse en noviembre en
Fuente: DANE. increment de 8,9% en 2015 a 9,2% en 2016. En bido a una reduccin de la tasa de ocupacin3, que 48,9% frente al nivel que present al comienzo del
las 13 principales ciudades el desempleo se ubic fue superior a la cada de la tasa global de participa- ao (48,5%). Esto contrasta con el 2015, cuando la
en un nivel mayor al nacional, 9,8%, manteniendo el cin4. En otras palabras, la demanda de trabajo fue tendencia fue a la reduccin (grfico 5). Este com-
El menor ritmo de la actividad interna se reflej en
mismo nivel del ao anterior (grfico 3). menor a la oferta. portamiento en 2016 est asociado a un aumento
la cada de las importaciones; mientras que el efec-
to de la demanda externa se aprecia en la menor de los trabajadores cuenta propia. Los obreros y em-
Los sectores econmicos que ms contribuyeron al pleados particulares y del gobierno, asociados al em-
dinmica de las exportaciones. De esta manera, el 2 A precios constantes.
aumento del empleo a diciembre, comparados con pleo formal, si bien crecieron, no lo hicieron al mismo
los niveles de 2015, fueron los de comercio, hoteles ritmo de los trabajadores cuenta propia, lo que se Contenido
Grfico 3 Tasa de desempleo (%) y restaurantes, industria manufacturera, activida- refleja en la tasa de empleo formal que fue casi igual
des inmobiliarias y en menor grado la construccin para los perodos analizados (51,1% en 2016 sep-
14,1 y el transporte. nov y de 51,2% para el mismo perodo de 2015).
Por su parte, disminuy el empleo en sectores como Busqueda de
12,3 3 La tasa de ocupacin es la relacin porcentual entre la poblacin ocu- palabras o frases
11,8 11,9 el de servicios comunales, agricultura y explotacin pada y la poblacin en edad de trabajar.
de minas y canteras, este ltimo con la mayor cada
11,1 4 La tasa global de participacin es la relacin porcentual entre las per-
10,0 10,4
de ocupados en 2016, asociado al ajuste del sector sonas que trabajan o estn buscando empleo y la poblacin en edad de
9,8 ante la cada de los precios del petrleo (grfico 4). trabajar (12 aos en la parte urbana y 10 aos en la parte rural).
9,0 Pgina siguiente
10,8 8,7
9,9 9,8 8,7

Grfico 4 Poblacin ocupada segn rama de actividad (total nacional)

Participacin % de cada sector en empleo total (a diciembre 2016)
7,5
Pgina anterior
1,7
Comercio, hoteles y restaurantes 27,8
ene-14
feb-14
mar-14
abr-14
may-14
jun-14
jul-14
ago-14
sep-14
oct-14
nov-14
dic-14
ene-15
feb-15
mar-15
abr-15
may-15
jun-15
jul-15
ago-15
sep-15
oct-15
nov-15
dic-15
ene-16
feb-16
mar-16
abr-16
may-16
jun-16
jul-16
ago-16
sep-16
oct-16
nov-16
nov-16

Servicios comunales, sociales y personales 2,0

19,2
Nacional Trece ciudades y reas metropolitanas Agricultura, pesca, ganadera, caza y silvicultura 2,3
16,3
Zoom +
2,8
Fuente: DANE. Industria manufacturera 12,1
4,0
Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 8,1
Crecimiento
0,4
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 7,7 Participacin
0,7
Construccin 6,2

Intermediacin financiera 14,2

1,5
Explotacin de minas y canteras -26,1
0,6
Suministro de electricidad, gas y agua 5,7
0,6
-40,0 -20,0 0,0 20,0 40,0
Fuente: DANE.

102 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 103

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 5 Tasa de empleo formal e informal* Grfico 6 Inflacin anual total y sin alimentos (%)
23 ciudades y reas metropolitanas (%)
52 51,6 10%

51,5 9%
51 51,1 51,3 51,1 8%
50,5 50,4 7%
50 50,3
6%
49,5
49,7 5%
49 49,6
4%
48,5 48,6 48,9
48 48,8 3%
48,5
47,5 2%

47 1%
Sep - nov 14

Oct - dic 14

Nov 14 - ene 15

Dic 14 - feb 15

Ene - Mar 15

Feb - Abr 15

Mar - May 15

Abr - jun 15

May - jul 15

Jun - ago 15

Jul - sep 15

Ago - oct 15

Sep - nov 15

Oct - dic 15

Nov 15 - ene 16

Dic 15 - feb 16

Ene - mar 16

Feb - abr 16

Mar - may 16

Abr - jun 16

May - jul 16

Jun - ago 16

Jul- sep 16

Ago - oct 16

Sep - nov 16
0%
ene-14 Julio ene - 15 Julio ene - 16

Sin alimentos Total Rango inferior BR Rango superior BR

Formal Informal Fuente: DANE.
Fuente: DANE.
*Proporcin de informalidad segn tamao de empresa hasta cinco trabajadores.
Segn la Encuesta Mensual de Expectativas Econ- Sin embargo, en la reunin de la Junta Directiva del
La perspectiva del empleo para el 2017 luce incier- proceso de reduccin y cerr el ao en 5,75%, dato micas del Banco de la Repblica, elaborada entre el Banco de la Repblica de enero 20 de 2017 se de- Contenido

ta debido a la dbil recuperacin econmica de los inferior al de fines de 2015 (6,77%), aunque por en- 6 y el 11 de enero de 2017, la inflacin en 2017 cidi mantener la tasa en 7,5%, debido a temores
pases desarrollados, el aumento de tasas por parte cima del rango superior establecido por el Banco de se ubicar alrededor de 4,51% y cerca de 3,62% en sobre la posible exacerbacin de la inflacin, como
de la FED y el insuficiente crecimiento esperado de la Repblica (4%). 20185, mientras que las estimaciones que se reali- se analiza en la seccin anterior, y la incertidumbre
la economa colombiana para crear empleo formal. zan con base en el comportamiento de los ttulos en la economa mundial despus de las elecciones Busqueda de

Por su parte, la poltica fiscal seguir en proceso Esta mayor dinmica en el IPC en la primera mitad de deuda pblica a dos, tres y cinco aos se sitan presidenciales en Estados Unidos. Para el resto del palabras o frases

de ajuste, con un incremento del gasto inferior al de 2016 tuvo su origen en dos factores de oferta: entre 3,8% y 4,8%6. El Gobierno Nacional es ms op- ao, el Gobierno Nacional (MHCP) y el Gerente del
recaudo, estimulado este ltimo por la reforma tri- de un lado, el fenmeno climtico de El Nio in- timista, al ajustar la meta de inflacin que tena para Banco de la Repblica no descartan la reduccin
butaria, mientras la poltica monetaria se relajara crement el precio del grupo de alimentos cuyo cre- 2017 en el MFMP de 4% a 3,7% en la actualizacin paulatina de la tasa de intervencin dependiendo
dependiendo de si se logra la meta de inflacin. El cimiento anual alcanz 7,22%, logrando un mxi- del Plan Financiero de este ao. del comportamiento de los precios y las expectati- Pgina siguiente

impacto de estas polticas en el empleo depender mo de 15,7% en julio; y de otro lado, la devaluacin vas sobre el mismo7.
de su capacidad para incentivar la inversin, el cr- del peso frente al dlar encareci las importaciones Es evidente que los choques de oferta que acelera-
colombianas y se transmiti a los precios internos ron el IPC durante 2016 han perdido dinmica; sin
dito y el consumo.
embargo, es importante tener en cuenta algunos
Acuerdo en la OPEP para fortalecer
pass-through. Entre julio de 2014 y diciembre de
2016, tomando como base la Tasa Representativa factores que pueden afectar en 2017 la trayectoria el precio del petrleo Pgina anterior

La inflacin en 2016 del Mercado promedio mensual, el peso colombia- descendiente de la inflacin, como el incremento del Las expectativas que se manejaron durante 2016 en
El ndice de Precios al Consumidor (IPC), durante, no se devalu 62% frente al dlar. Esto factores se IVA del 16% al 19%, el aumento del salario mnimo, torno a los acuerdos de cuotas entre los pases pro-
2016 registr un cambio de tendencia. Hacia me- fueron diluyendo en el segundo semestre de 2016, el nuevo impuesto ambiental a los combustibles y ductores de petrleo, se tradujeron durante el ao
diados del ao, la inflacin alcanz niveles que no se lo que contribuy a la estabilizacin de la inflacin, la volatilidad de la tasa de cambio (pass through). en una tendencia ascendente de los precios. As, la Zoom +

observaban desde el ao 2000: la inflacin anualiza- ayudados por una poltica monetaria contractiva cotizacin para la referencia Brent aument 41%
da en julio de 2016 se ubic en 8,97% (ver grfico que busca corregir las expectativas de inflacin ha- Poltica monetaria y tasas de inters durante 2016, pasando de USD38,9 por barril en di-
6). Posteriormente, a partir de agosto comenz un cia la baja. ciembre de 2015 a USD54,9 por barril en diciembre
El ao 2016 se caracteriz por una poltica moneta- de 2016 (grfico 7).
ria contractiva por parte del Banco de la Repblica
A diciembre de 2016, la tasa de desempleo para el total nacional como consecuencia de la necesidad de reducir las
5 Incluye bancos, sociedades comisionistas de bolsa, corporaciones,
presiones inflacionarias. El proceso de incremento
se situ en 8,7%, similar al del ao anterior (8,6%), de la tasa de intervencin haba comenzado desde
fondos de pensiones y cesantas y organismos internacionales.
6 Ver comunicado de prensa reunin Junta Directiva del Banco de la
aunque con tendencia a la baja, luego del aumento septiembre de 2015 y lleg a su mximo en Agosto Repblica enero 27 de 2017.
de 2016 al alcanzar el 7,75%. En la reunin del 16 de
en los tres primeros meses del ao. diciembre, la Junta Directiva del Banco de la Republi-
7 Intervenciones del Ministro de Hacienda, Mauricio Crdenas y el Ge-
rente del Banco de la Repblica en Seminario Anif Fedesarrollo, febre-
ca se tom la decisin de reducir la tasa a 7,5%. ro 8 de 2017.

104 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 105

 COYUNTURA COYUNTURA

Grfico 7 Precios internacionales del petrleo Cada en las importaciones suaviza taciones de combustibles y productos de industrias
el dficit externo en el 2016 extractivas, las cuales pasaron de USD18.134 millo-
70 nes en enero noviembre de 2015 a USD13.451
WTI El comercio exterior colombiano en el 2016, regis- millones en similar perodo de 2016. Por su parte,
65 Brent tr un resultado deficitario, sin embargo mejor las exportaciones no tradicionales se redujeron lige-
60 en comparacin con lo observado en 2015. Entre ramente en 4%, por el efecto compensatorio de la
55
enero y noviembre de 2016 Colombia acumul un tasa de cambio.
dficit comercial de USD11.319 millones, menor en
USD$/barril

50
USD3.157 millones al registrado en el mismo pero-
45 do de 2015. Este menor dficit comercial se explic El desempeo fiscal del Gobierno Nacional
por la reduccin de 18,1% de las importaciones, que Central en el 2016
40
pasaron de USD47.625 millones entre enero y no- Los ingresos del GNC en 2016 ascendieron a $122,9
35 viembre de 2015 a USD38.988 millones en igual pe- billones10. El recaudo baj en $2,4 billones frente a
30 rodo de 20169. Las compras externas se redujeron 2015, producto de una cada en los ingresos de ca-
25
en todos los grupos de productos, a excepcin del pital por $3,3 billones y un leve incremento en los
grupo de agropecuarios, alimentos y bebidas que
enero

febrero

marzo

abril

mayo

junio

julio

agosto

septiembre

octubre

noviembre

diciembre

enero

febrero

marzo

abril

mayo

junio

julio

agosto

septiembre

octubre

noviembre

diciembre
ingresos corrientes de la Nacin de $566 mil mi-
aument 3,2%. Por su parte, las importaciones de llones y de Otros ingresos (Fondos especiales) por
2015 2015 manufacturas que representaron el 76% del total, $315 mil millones, reflejando la tendencia que se ha
registraron en este perodo una reduccin de 20% venido registrando desde 2014 en la reduccin de
Fuente: PEMEX. respecto a igual lapso de 2015. Toda esta tendencia los recursos de capital provenientes de la actividad
est vinculada con la desaceleracin de la demanda petrolera (cuadro 2).
interna.
As mismo, la recuperacin de los precios fue refle- pasar de un promedio de $2.746 en 2015 a $3.053 De otro lado, las exportaciones entre enero no- Contenido
jo de una desaceleracin de la acumulacin de in- en 2016 (grfico 8). viembre de 2016 continuaron con bajo dinamismo,
9 Estas cifras corresponden a dlares corrientes, mientras las que
se analizan en demanda agregada son en pesos constantes.
ventarios y en una reduccin de la sobre oferta del con un valor de USD 27.668 millones, correspon-
mercado, que fue de 2,1 millones de barriles por da No obstante, para el mes de diciembre, como reflejo 10 Para la obtencin del balance fiscal de los ingresos totales de la
de los resultados de las elecciones presidenciales en diente a una disminucin de 16,5% respecto a igual Nacin, se descuentan los desembolsos de deuda que se reclasifican
(bpd) en 2015 y de 1,1 millones de bpd8 para ene- perodo de 2015, explicado por las menores expor- como financiamiento del dficit.
ro - septiembre de 2016 de acuerdo con las cifras Estados Unidos y el repunte del precio del crudo, se Busqueda de
palabras o frases
disponibles a la fecha. present una ligera revaluacin del peso respecto al
dlar de 4,7%.
Cuadro 2 Ingresos del Gobierno Nacional Central, 2015-2016
La perspectiva de precios para 2017 mejor, tras la
reunin de la Organizacin de Pases Exportadores 8 Opec, Monthly Oil Market Report, 11 november 2016. Miles de Millones $ Porcentajes del PIB
de Petrleo (OPEP) a finales de noviembre, con el Concepto Pgina siguiente
2015 2016 2015 2016
acuerdo de reducir la produccin en alrededor de
1,2 bpd a partir de enero de 2017, en aras de reducir 1. Ingresos totales 125.366 122.975 15,7 14,4
Grfico 8 Tasa Representativa del Mercado
la sobreoferta de crudo y fortalecer las cotizaciones. (TRM) 1.1. Ingresos corrientes de la Nacin 116.665 117.230 14,6 13,7
1.1.1. Ingresos tributarios (2) 116.376 116.960 14,5 13,7 Pgina anterior
As mismo, Rusia se comprometi a recortar su pro- $3.600
COP/USD 1.1.1.1. Impuestos directos 57.991 58.570 7,2 6,9
duccin en cerca de 300.000 bpd, y tras la reunin
de diciembre de 2016 entre la OPEP y los pases pro- $3.400 1.1.1.2. Impuestos indirectos 58.386 58.390 7,3 6,8
ductores que no pertenecen a la organizacin de un 1.1.2. Ingresos no tributarios 288 270 0,0 0,0
$3.200
acuerdo global de cuotas de produccin, se acord 1.2. Otros Ingresos 1.968 2.283 0,2 0,3 Zoom +

totalizar un recorte adicional de 600.000 bpd por $3.000 1.3. Ingresos de Capital 6.733 3.462 0,8 0,4
parte de los pases no OPEP. Con estos acuerdos se
elimina en parte la incertidumbre de este mercado $2.800 Fuente: DIAN; SIIF; Clculos CGR.
y se espera un mejor nivel de las cotizaciones del
$2.600
crudo para el 2017.
$2.400
Se ha debilitado el peso
$2.200
La tendencia del dlar en Colombia ha estado liga-
da al comportamiento los precios del petrleo. En $2.000
2015 jun 2016 jun dic
promedio durante 2016 el tipo de cambio pesos por
dlar registr un proceso de devaluacin de 11% al Fuente: Superfinanciera.

106 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 107

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

La mayor cada en los recursos de capital (que no
incluye los desembolsos de deuda) se explica por el
menor giro de los excedentes de las entidades des-
centralizadas nacionales del Estado, en particular de
Ecopetrol11. Los recursos reportados en este rubro
hasta el momento ($3,5 billones) corresponden a
inversiones en entidades controladas (Sociedades
de Economa Mixta) por el Estado por $1,2 billones,
recursos provenientes de establecimientos pblicos
por $320 mil millones, Reintegros y recursos no
apropiados por $887,1 mil millones, Recuperacin
de Cartera por $413,2 mil millones y Otros recursos
de capital por $120 mil millones.
Por su parte, en el recaudo de impuestos se dio
un leve incremento de $580 mil millones en los
impuestos directos respecto al 2015 y se mantu-
vo prcticamente el mismo nivel de recaudo en los
indirectos.
Grfico 9 Impuestos directos, 2012-2016 (Miles de Millones $)
35000
En cuanto a los impuestos directos, entre 2012 y
2016, se produjeron algunos cambios en los cre-
cimientos de estos impuestos: el impuesto ms
dinmico y de tendencia creciente es la retencin
en renta que en 2016 ascendi a $29,6 billones,
habindose incrementado desde 2012 en $5,9 bi-
llones; el segundo impuesto de gran impacto en el
periodo reciente fue el CREE, el cual tuvo un creci-
miento notable llegando a los $14,1 billones en la
vigencia pasada (grfico 9).
11 MHCP (2016) Mensaje Presidencial al Presupuesto General de
la Nacin. Dividendos de Ecopetrol. Se estima que la financiacin
del presupuesto nacional en 2017 mediante dividendos de Ecope-
trol ser nula, como se espera ocurra en 2016. Esta situacin es un
efecto de los resultados de la actividad de la empresa y de los bajos
precios internacionales del crudo que no permitirn la asignacin de
recursos al presupuesto nacional(p. 15).
En montos ms bajos, pero igualmente positivos,
resultaron los impuestos al patrimonio entre 2012
y 2014 y el impuesto a la riqueza en 2015 y 2016.
Todos los crecimientos anteriores fueron compen-
sados por una disminucin en el impuesto de Renta
por Cuotas cobrado a las personas jurdicas, el cual,
cay en los ltimos cinco aos en $11,6 billones,
especialmente en 2014, mientras que en 2016 se
mantuvo en el nivel de 2015. Esa cada responde a
factores como la desaceleracin econmica y a los
efectos de las ltimas reformas tributarias.
En lo que concierne a los impuestos indirectos, el IVA
interno aumento $766 mil millones respecto al ao
anterior, una tercera parte del incremento de 2015
con respecto a 2014, lo cual refleja los efectos de la
desaceleracin de la actividad econmica. El IVA ex-
terno, el segundo de mayor recaudo, tambin se vio
afectado por la baja dinmica del comercio exterior,
al crecer menos que en aos anteriores. En trminos
del PIB, la dinmica de la tributacin muestra una
cada generalizada en todos los tributos, al caer en
el total 0,8 puntos del PIB en el 2016 respecto al
ao inmediatamente anterior.
Sistema General de Participaciones (SGP) en $2,5
billones. En las Pensiones hubo un incremento en
aproximadamente $2,1 billones por giros a Colpen-
siones ($910 mil millones), al Fondo de Pensiones
Pblicas ($216,4 mil millones), las Asignaciones de
Retiro para la Fuerza Pblica ($215,8 mil millones),
y los bonos pensionales ($593,3 mil millones), entre
los incrementos de mayor importancia.
La inversin experiment en el total una leve dis-
minucin, producto de disminuciones en las pro-
yecciones de gasto en transporte ($1,6 billones) y
vivienda ($1,1 billones) que sobrepasaron los incre-
mentos en Asistencia a la Comunidad ($1,2 billo-
nes) y Educacin ($1,2 billones).
En sntesis, durante 2016 el shock de los precios del
petrleo sigui afectando a la economa colombia-
na, principalmente a travs del menor crecimiento
econmico y la devaluacin de la moneda nacional,
y a partir de all deteriorando los resultados del sec-
tor externo, empleo y de las finanzas del GNC. Todo
ello an bajo un ambiente de presin inflacionaria
que, aun cuando mostr en la vigencia pasada una Contenido

29.660
tendencia descendente, hay incertidumbre sobre
30000 Por su parte, el gasto total del GNC (medido por los efectos de la recientemente aprobada reforma
obligaciones) fue de $157,2 billones (18,4% del tributaria sobre esta variable econmica.
25000 23.732
PIB) al cierre de 201612. Los gastos nominalmente Busqueda de
aumentaron en $4,8 billones, principalmente por el palabras o frases
20000
21.996 incremento en los gastos de transferencias ($2,4 bi-
12 El anlisis del gasto es preliminar en el sentido que a la fecha no
15000
14.105 llones) y deuda ($1,8 billones) (cuadro 3). se ha surtido el cierre definitivo del rezago presupuestal de la Nacin,
lo cual afecta el comportamiento de las cuentas cuando se muestran
10000 10.366 En lo que respecta a las transferencias, su com- por obligaciones. Por lo tanto al cierre del ao 2016 pueden surgir
Pgina siguiente
portamiento se debe al incremento regular en el cambios sustanciales en algunas de las cuentas aqu presentadas.
5000

0 Cuadro 3 Gastos del GNC, 2014-2016 (miles de millones $ y % PIB)

2012 2013 2014 2015 2016
Pgina anterior

Renta-Retencin Patrimonio CREE Impuesto a la riqueza Renta-cuotas 2014 2015 2016 2014 2015 2016
Concepto
Miles de Millones % del PIB
Fuente: SIIF, DIAN; Clculos, CGR - Direccin de Estudios Macroeconmicos. Obligaciones presupuestales. 2. Total Gastos GNC 144.967 152.406 157.210 19,1 19,0 18,4
2.1. Funcionamiento 102.229 105.045 108.296 13,5 13,1 12,7 Zoom +

2.1.1. Gastos de personal 16.999 18.039 23.890 2,2 2,3 2,8

2.1.2. Gastos generales 5.801 5.531 5.483 0,8 0,7 0,6
2.1.3. Transferencias corrientes 78.728 80.795 78.287 10,4 10,1 9,2
En el recaudo de impuestos se dio un leve incremento 2.1.4. Transferencias de capital 686 662 623 0,1 0,1 0,1
de $580 mil millones en los impuestos directos respecto 2.1.5. Gastos de comercializacin y produccin 15 18 14 0,0 0,0 0,0
al 2015 y se mantuvo prcticamente el mismo nivel 2.2. Inversin 24.988 27.969 27.748 3,3 3,5 3,3
2.3. Deuda 17.750 19.392 21.165 2,3 2,4 2,5
de recaudo en los indirectos. 2.3.1. Intereses, comisiones y gastos deuda pblica externa 3.984 4.980 5.837 0,5 0,6 0,7
2.3.2. Intereses, comisiones y gastos deuda pblica interna 13.766 14.412 15.329 1,8 1,8 1,8
Fuente: SIIF, DIAN; Clculos, CGR - Direccin de Estudios Macroeconmicos. Obligaciones presupuestales.

108 ECONOMA COLOMBIANA ECONOMA COLOMBIANA 109

 HISTRICO
El plebiscito de 1957,
un verdadero
referendo
Artculo anterior
El referendo es el mecanismo ms empleado en las democracias
semidirectas pero, segn concepto de Maurice Duverger,
en muchas ocasiones se convierte en plebiscito. Se le llama
plebiscito al voto de confianza personal a un hombre.
scar Alarcn Nuez*
Se le conoce y pas a la historia como el plebisci-
to de 1957 pero formalmente no lo es. En esencia
fue un referendo. Se le dio la denominacin, equi-
vocada, porque ese tipo de consulta jams se haba
hecho en Colombia. Adems no la contemplaba ni
la Constitucin que se pretenda revivir, luego de
los aos de la dictadura, y tampoco ninguna de las
constituciones que nos haban regido anteriormen-
te, en el siglo XIX.
Sin embargo la nocin de plebiscito se presta a equ-
voco y por consiguiente es controvertida. El nombre
tiene un origen histrico por cuanto en la antigua
Histrico
Roma se le denominaba as a una deliberacin del
pueblo, ms exactamente de la plebe, convocada
por el mismo tribuno. Luego su nombre proviene
* Editor General de la Revista Economa Colombiana.
110 ECONOMA COLOMBIANA
Contenido
Busqueda de
palabras o frases
Pgina siguiente
de all, de la plebe, por eso se habla de plebiscito.
Algunos hoy la definen como una votacin popular Pgina anterior
sobre temas de relevancia constitucional y es, en
consecuencia, un instrumento de democracia direc-
ta, aunque puede ser utilizado, como todos los me-
canismos de este tipo, de manera instrumental por
corrientes autoritarias o totalitarias para legitimar Zoom +
su poder autocrtico.
Segn Gladio Gemma: Los estudiosos en general
sostienen que existe una diferencia pero las de-
finiciones que dan de plebiscito y que deban dis-
tinguirlo del referendo no se armonizan con el uso
del lenguaje que ofrece la praxis histrica. Algunos
consideran que se tiene plebiscito cuando el pue-
blo delibera sobre un tema sin ningn acto previo
de rganos estatales (la presencia de los cuales ca-
racteriza el referendo) (.) Otros opinan, y esto es
bastante difundido en Italia, que existe plebiscito
ECONOMA COLOMBIANA 111
 HISTRICO
cuando el pueblo se pronuncia sobre determinados
hechos o sucesos (proposicin de personas en car-
gos, anexiones territoriales o eleccin de formas de
gobierno) y sobre actos normativos para los cuales
se aplicara el referendo. Pero tampoco esta defini-
cin est en armona con la praxis histrica1.
En las democracias representativas los gobernan-
tes son elegidos por los ciudadanos y por esa razn
son considerados sus representantes. Algunos de
esos regmenes permiten la intervencin directa
de los ciudadanos en la vida poltica por medio de
asambleas generales, constituyendo la democra-
cia directa en el sentido tradicional del trmino.
Hay otra participacin de los ciudadanos, con una
decisin elaborada por sus representantes, que es
la que se conoce como democracia semidirecta.
En esta, que es la que nos interesa analizar, los ciu-
dadanos prestan una colaboracin a sus represen-
tantes. Pueden ellos intervenir por lo que se conoce
como iniciativa popular: un proyecto de reforma
constitucional o de ley, firmada por un cierto nme-
ro de ciudadanos. Otro mecanismo es aquel en que
los ciudadanos pueden tambin intervenir frente
a una decisin tomada o preparada por sus repre-
sentantes. Es el que se conoce como referendo, en
donde el ciudadano es convocado para que refren-
de la decisin.
El referendo es el mecanismo ms empleado en las
democracias semidirectas pero, segn concepto de
Maurice Duverger, en muchas ocasiones se convier-
te en plebiscito. Se le llama plebiscito al voto de
confianza personal a un hombre, precisa el profe-
sor francs2.
Entre nosotros, la ley estatutaria 1.757 de 2015 dic-
ta las normas en materia de promocin y proteccin
del derecho de participacin democrtica y regula la
iniciativa popular y normativa ante las corporacio-
nes pblicas del referendo, la consulta popular, la
revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo
abierto y establece las normas fundamentales por
los que se rige la participacin democrtica de las
organizaciones civiles. Es decir, desarrolla lo que se
ha dado en llamar la democracia participativa que
fue una de las conquistas conseguida con la Consti-
tucin de 1991.
1 Bobbio Norberto. Diccionario de poltica. Siglo XXI editores. Mxico
1986. pp. 1208, 1209
2 Duverger Maurice. Instituciones polticas y derecho constitucional.
Ediciones Ariel. Barcelona.1970. p. 127.
112 ECONOMA COLOMBIANA
El hecho, advierte la Corte, de que el jefe del Estado
En el fallo de revisin constitucional del proyecto
de ley estatutaria por la cual se regula el plebiscito
para la refrendacin del acuerdo final para la termi-
nacin del conflicto y la construccin de una paz
estable y duradera, la Corte Constitucional hace
un amplio anlisis comparativo entre lo que es un
plebiscito y un referendo.
Precisa la Corte que el plebiscito es: i) Un mecanis-
mo de participacin ciudadana que puede ser con-
vocado nicamente por el presidente de la Repblica
en aquellos casos en que este lo considere necesa-
rio. ii) Para consultar a los ciudadanos una decisin
poltica de su gobierno que encuentre dentro de la
rbita de su competencia. iii) Dota de legitimidad
popular a la iniciativa del jefe del Estado y adems
iv) tiene un carcter vinculante, el trmino de man-
dato poltico del pueblo soberano, restringindose
dichos efectos al gobierno sin que resulten extensi-
bles a otras ramas del poder pblico.
La decisin del pueblo aclara la Cortede ningu-
na manera supone la inmediata inclusin de normas
jurdicas en el ordenamiento, ni es un mecanismo
a travs del que se puedan introducir reformas a la
HISTRICO
Constitucin. No obstante, el valor poltico del man- 1957, que fue redactado por una comisin de juris-
dato popular tiene como consecuencia que el presi- tas de los partidos tradicionales colombianos, que
dente de la Repblica lleve a cabo las actuaciones luego fue discutido por la Comisin Paritaria de Re-
necesarias para dotarlo de eficacia. ajuste Institucional; y finalmente, fue aprobado por
la Junta de Gobierno.
cuente con una competencia exclusiva y facultativa Economa Colombiana publica en este nmero los
para la iniciativa y convocatoria del plebiscito no im- textos de las declaraciones de Bedidorm y de Sit-
plica que le est dado someter a votacin el pueblo ges, dos poblaciones mediterrneas espaolas, en
cualquier asunto de inters nacional mediante el ple- donde las suscribieron Alberto Lleras y Laureano G-
biscito, debido a que la decisin poltica que someta mez, y que dieron origen al plebiscito de 1957 (que
a decisin popular debe estar dentro de la rbita de tambin se publica). Se transcriben en su integridad
sus competencias. En caso contrario, agrega, de- para recordar tan importantes documentos de los
bera usar la consulta popular de carcter nacional, que tanto se habl en el reciente debate del plebis-
que es el medio idneo para hacer consultas sobre cito por la paz.
asuntos de inters general que excedan sus facul-
tades constitucionales. De manera que, por medio
del plebiscito no puede consultar sobre un asunto
del que carezca de facultades constitucionales para
Existe unanimidad
llevar a cabo una actuacin. al considerar que es
Para la Corte existen cuatro diferencias principales
entre plebiscito y referendo:
incorrecto denominar
1.- El mecanismo de participacin ciudadana a tra- plebiscito a la Contenido
vs del que se puede reformar la Constitucin es el
referendo. convocatoria
2. nicamente el presidente de la Repblica tiene la de 1957, pues en Busqueda de
palabras o frases
facultad de convocar un plebiscito.
3. Mediante referendo no se puede buscar apoyo
sentido estricto fue
a polticas de un gobernante especfico, pues el
mecanismo para ello es el plebiscito, en el que el
un referendo.
A esa conclusin
Pgina siguiente
presidente tiene la potestad de consultar sobre una
decisin poltica de su gobernante.
4.- Mientras que la consulta del plebiscito es una de- se llega si se tiene
cisin poltica del presidente de la Repblica, en el
referendo existe un acto normativo que se pone en en cuenta que Pgina anterior
consideracin del pueblo.
en dicho episodio
El alto tribunal es perentorio en sealar lo siguiente:
El 1. de diciembre de 1957 los ciudadanos votaron
los ciudadanos votaron Zoom +
lo que fue denominado en ese entonces y an es co-
nocido como Plebiscito de 1957. Sin embargo, pos-
el articulado
teriormente se ha cuestionado que el mecanismo
de participacin ciudadana usado en esa ocasin
de la reforma
haya sido, en efecto, un plebiscito. De hecho existe
unanimidad al considerar que es incorrecto deno-
constitucional
minar plebiscito a la convocatoria de 1957, pues en
sentido estricto fue un referendo. A esa conclusin
contenido en el
se llega si se tiene en cuenta que en dicho episodio
los ciudadanos votaron el articulado de la reforma
decreto 0247 de 1957.
constitucional contenido en el decreto 0247 de
ECONOMA COLOMBIANA 113
 HISTRICO
Declaracin de Benidorm
Texto de los seores Laureano Gmez y Alberto Lleras
sobre la poltica colombiana, hecha en Benidorm,
Espaa
La entrevista de los seores Laureano Gmez y Al-
berto Lleras en Benidorm dio lugar a largas y cordia-
les conversaciones en que se revisaron todos los as-
pectos de la situacin actual colombiana. Con viva y
recproca satisfaccin se declara que se ha llegado a
un pleno acuerdo sobre la necesidad inaplazable de
recomendar a los dos partidos histricos una accin
conjunta destinada a conseguir el rpido regreso a
las formas institucionales de la vida poltica y a la
reconquista de la libertad y las garantas que han
sido el mayor orgullo patrimonial de las generacio-
nes colombianas hasta la presente.
Fruto de los esfuerzos y la discusin centenaria
de los partidos polticos fue la adquisicin de ese
patrimonio poltico. Ha sido destruido sistemtica
y totalmente. El pas se halla ahora reducido a la
necesidad de volver a crear la repblica, buscando
la fuente del poder en sus orgenes populares. Del
Se encuentra necesario
y enteramente posible
crear un gobierno o una
sucesin de gobiernos
de coalicin amplia
de los dos partidos, hasta
tanto que recreadas
las instituciones
y afianzadas por el decidido
respaldo de los ciudadanos
tengan fortaleza bastante
para que la lucha cvica
se ejercite sin temor
a los golpes de Estado.
114 ECONOMA COLOMBIANA
tiempo anterior no subsiste organismo alguno con
validez moral ni jurdica, porque, sin excepcin, to-
dos fueron utilizados en la ruptura del orden consti-
tucional o con sus actos posteriores han tratado de
cohonestarlo, slo un esfuerzo conjunto de los par-
tidos puede restablecer un modo de vivir en que pre-
valeci el afortunado equilibrio entre los derechos
de los ciudadanos y la accin del Estado como dele-
gatario de poderes limitados, obligado a dar cuenta
de sus actos a los representantes de la nacin. El
regreso a la normalidad jurdica, vivamente ansia-
do por todos los partidos, traer el retorno de las
Fuerzas Armadas a la misin que desempearon con
honor y satisfaccin general en el tiempo inmedia-
tamente pasado, como guardianes de los intereses
internacionales y del orden interno y como ejecu-
tores fieles de la autoridad escogida por el pueblo.
La situacin actual destruye todo equilibrio entre el
jefe omnipotente e irresponsable de la clase arma-
da y el resto del pueblo, y aun ms todava, entre
tal jefe y el conjunto de la fuerza pblica, porque
pone a oficiales y soldados al servicio ciego de una
sola persona que arrogndose la totalidad del poder
desprestigia con sus procederes autocrticos a la
institucin que dice representar y quita a la disci-
plina militar el nobilsimo carcter que tiene cuando
no est dedicada al servicio personal de un hombre,
sino a la tutela de las libertades y los derechos de
todos los ciudadanos.
Los miembros de la generacin que vivi y disfrut
los das limpios y gloriosos de la repblica, al hallar-
se bajo un rgimen de fuerza que no admite ni tole-
ra discusin de sus actos, ni da informe sobre ellos,
dispone y ejecuta sus decisiones sin participacin
de otros poderes y dispersa los haberes pblicos a
espaldas de los contribuyentes, sienten la necesidad
de resistir a la medida de las posibilidades de cada
persona a las amenazas y los halagos, y de demos-
trar que no es cierto que el silencio impuesto corres-
ponda a adhesin sumisa o conformidad cobarde.
Apenas es efecto de la desconcertada sorpresa de
quienes pagan la fuerza pblica como un servicio
para el bien general y se encuentran de improviso
inermes y desamparados ante sus desafueros.
La conjuncin de los partidos para expresar el in-
menso desagrado general por la ruina de la civilidad
de la patria es la urgencia primordial de esta hora.
Atenderase con ella al restablecimiento del conside-
rable acervo de principios comunes, que justamente
por ser comunes constituyen la estructura de nues-
tra repblica que era comparable a las mejores de la
tierra. El reclamo conjunto por la prdida de garan-
HISTRICO
tas indispensables para una digna vida civil, debe
sustituir el mutismo ocasionado por la sorpresa.
La consideracin de cuanto en el pas ocurre impo-
ne un orden lgico a la conducta de los partidos.
Nadie puede poner en duda que debe empezarse
por la reconquista del patrimonio cvico comn. Se-
ra insensato reabrir inmediatamente la lucha por el
poder entre conservadores y liberales. Se encuentra
necesario y enteramente posible crear un gobierno
o una sucesin de gobiernos de coalicin amplia de
los dos partidos, hasta tanto que recreadas las ins-
tituciones y afianzadas por el decidido respaldo de
los ciudadanos tengan fortaleza bastante para que
la lucha cvica se ejercite sin temor a los golpes de
Estado, o de la intervencin de factores extraos a
ella, y por medio de un incorruptible sufragio cuyas
decisiones sean definitivas e incontestablemente
respetadas. Los partidos deben entenderse para
constituir un gobierno de tales caractersticas que
ponga en vigor las instituciones abolidas, mante-
nindose unidos para sostenerlo hasta que el rgi-
men civil est libre de riesgos.
Sigue en urgencia la execracin y repudio de la vio-
lencia ejercitada por armas y elementos oficiales.
Sucesos inolvidables requieren insistente protesta
contra la impunidad que los ha cobijado. Porque en
la perduracin y alarmante avance del bandoleris-
mo, atroz fenmeno de menosprecio de la moral y
de las leyes desconocido por las generaciones ante-
riores, podra verse la pretensin del hombre salvaje
de tener igual fuero para sus tropelas contra vidas
y bienes ajenos en aldeas y caminos solitarios, al
que disfrutan quienes operan desde la capital y en
las alturas.
Por eso es imprescindible condenar tambin el aban-
dono de las tradicionales prcticas de pulcritud y ho-
norabilidad, desinters y limpieza de conducta de los
funcionarios del Estado, que fue la mayor presea de
nuestra historia poltica. De ninguna manera puede
ser posible que esta generacin heredera de tradicio-
nes puras las entregue mancilladas y marchitas.
Todo colombiano debe prestar su eficaz coopera-
cin a la grandiosa empresa de reconquista de la
dignidad de la vida poltica colombiana. Libre de la
sorpresa por las tremendas experiencias sufridas, si
est, un da tras otro, alerta y listo para las acciones
posibles y las abstenciones que marquen la valla en-
tre los ciudadanos y la tirana, quedarn deshechas
las falacias de apoyo popular que se fingen con cre-
cidas erogaciones. De las acciones y abstenciones
individuales es indudable que resultar un pujante e
incontenible movimiento de conjunto que recupera-
r los bienes perdidos.
La fra y objetiva consideracin de todos los aspec-
tos actuales de la patria permite indicar claramente
a los colombianos que existe una solucin satisfac-
Contenido
toria para los males que padecen. Sobre la base del
entendimiento amplsimo para la imperiosa recon-
quista del patrimonio comn, los representantes
autnticos y genuinos de los partidos oiran la su- Busqueda de
palabras o frases
gestin de los procedimientos que entreabren esas
patriticas perspectivas. Tales representantes los
estudiarn y adoptarn llegando el caso para dar al
pueblo no slo la reconquista de la prdida de liber-
tad sino la visin concreta del desenvolvimiento de Pgina siguiente
las posibilidades de la inmensa mayora de los co-
lombianos para obtener un mejoramiento radical de
sus condiciones de vida y para salvar el abismo que
se est abriendo entre una corta clase social sbita
Pgina anterior
o ilegtimamente enriquecida y una gran masa que
cada da se empobrece ms.
La certeza de victoria en la campaa por la recu-
peracin cvica de la patria descansa en el conoci- Zoom +
miento de una constante, pudiera decirse, de una
ley histrica, expresada en clsica sntesis inolvida-
ble: Colombia es una tierra estril para la dictadu-
ra. Es cierto que el sorprendente contubernio de
factores extraos ha determinado el actual eclipse
de esa ley: pero nadie ignora que tal contubernio
est destinado a desmenuzarse y caer hecho polvo.
Quedar confirmada una vez ms la inmarcesible y
gloriosa tradicin colombiana.
LAUREANO GMEZ, ALBERTO LLERAS
En Benidorm, 24 de julio de 1956.
ECONOMA COLOMBIANA 115
 HISTRICO
Declaracin de Sitges
Despus de un ario de la entrevista de Benidorm
entre los seores Laureano Gmez y Alberto Lleras
ha tenido lugar otra, no menos satisfactoria que la
primera, para examinar la situacin existente a la
cada de la dictadura y los procedimientos que po-
dran recomendarse para el regreso a la vigencia de
las instituciones republicanas.
Estimul el acercamiento para la primera entrevista
la mutua inquietud sentida por el deshonor en que
la repblica se hunda bajo la opresin. Considerse
que en tal sentimiento participaba la unanimidad
moral del pueblo colombiano, por lo que se estim
necesario expresar las bases para un entendimiento
de los partidos a fin de recuperar la libertad y los
derechos cvicos perdidos.
No fue errneo el clculo porque el acuerdo derroc
la tirana y, como logro de vital importancia, pudo
reconquistarse la libertad de prensa. Con ella el pas
disfruta hoy del esencial derecho de manifestar su
opinin. Ms, es evidente que est an distante la
satisfaccin de legtimos y esenciales anhelos del
espritu republicano. El pas padece actualmente de
una inquietante agitacin, de un recrudecimiento
de la violencia y de una muy aguda crisis econmica,
y parece preciso manifestar los requisitos esenciales
para lograr que tamaos males desaparezcan.
Por tanto, principia por declararse que ninguno de
los partidos tradicionales de Colombia acepta que el
delito pueda ser utilizado para su incremento o pre-
ponderancia. Los crmenes que se cometen con ese
116 ECONOMA COLOMBIANA
fingido designio deben ser repudiados y reprimidos
enfticamente por una y otra de las colectividades,
de manera constante e indudable, porque su impu-
nidad afecta el decoro de la repblica y va en deslus-
tre directo de los mismos partidos en cuyo servicio,
hipcritamente, se pretenden cometer.
La tranquilidad pblica no podr establecerse mien-
tras el pas no tenga la conviccin incontrastable de
que impera una justicia desapasionada, clarividen-
te y firme, que aniquile el lamentable fenmeno de
menosprecio de la vida humana y suprima el aprove-
chamiento de cualquier gnero de delitos para enri- por la insurreccin del pas entero contra sus ac-
quecimiento personal de los delincuentes.
Una tranquila certidumbre de que la paz entre los
colombianos est asegurada, es la condicin inelu-
dible para intentar el remedio de las grandes dificul-
tades econmicas del momento presente.
Sobre estas reflexiones aparece que, partiendo de
las bases para el entendimiento de los partidos que
en Benidorm se presentaron, ahora es necesario
consolidarlas y ampliarlas a fin de que Colombia
restaure la Constitucin, abolida por la tirana, y
pueda vivir al amparo de leyes dictadas por los re-
presentantes autnticos del pueblo, aplicadas por
autoridades incorruptibles en su ejecucin y jueces
idneos y rectos.
La pacfica sublevacin de los ciudadanos contra
los abusos, violencias y peculados del tirano, no
ha logrado an que rija la plenitud de la Constitu-
cin, que se suspenda el estado de sitio y se disfru-
te de una normalidad autntica, pues la autoridad
HISTRICO
suprema est en depsito provisional en manos de
altos oficiales de las Fuerzas Armadas, cuyo ttulo
precario para ejercerla nace slo de la aquiescencia
del pueblo a la voluntad manifestada por ellos de
restablecer el orden jurdico. Contribuye al mante-
nimiento de la desconfianza y de la inquietud la ob-
servacin de que la cabeza de la justicia y muchas
de sus derivaciones actuales, tienen el viciado ori-
gen de la sola voluntad del dictador, lo que no ins-
pira respeto ni confianza en el poder jurisdiccional.
Fuente de zozobra, todava mayor, es la perduracin
de una Asamblea cuya invalidez qued demostrada
Nadie tiene, sin embargo, autoridad para dictar esas
tos. Institucionalmente tal estado es catico, y sus
consecuencias sobre la opinin no menos graves,
pues no se tiene confianza en que investigaciones
imparciales y exhaustivas conduzcan a los autores
de una delincuencia, ampliamente denunciada en la
prensa, al necesario castigo de sus ilcitos y atenta-
dos; se espera a diario una conmocin y an se cree
posible otro o sucesivos golpes de Estado, pues la
actual autoridad ejecutiva no tiene asiento en nin-
guna norma permanente; y, peor an, en ese clima como est previsto en la Constitucin, debera ser el
de inquietud y zozobra, los mantenedores de la tira-
na y los que en forma sangrienta fingen combatir-
la, sus beneficiarios y sus cmplices, estn estimu-
lando y haciendo violencia sobre sus compatriotas
en el intento de defender y asegurar los nefandos
intereses econmicos que crearon a la sombra de
la impunidad con la siniestra esperanza de que al-
guna forma de gobierno semejante a la derrocada,
les permita continuar el despojo y el crimen. As, los
mismos que ayer se afiliaron a la teora de la dictadu-
ra, pretextando que la coexistencia de los partidos
era la causa nica de la violencia y que por ello su
destruccin era necesaria, estn ahora en la primera
fila del sectarismo combatiendo su entendimiento y
tratando de prolongar el desorden para justificar el
advenimiento de otro tirano.
Necesitamos los colombianos, ante todo, una pol-
tica de paz, mejor an, una poltica que produzca la
paz. Es indispensable que exista un orden constitu-
cional en que cada persona conozca cules son sus
derechos, cules sus obligaciones y cules las penas
para quienes violen unos y otras. Los partidos es-
tn de acuerdo en que el orden slo puede reposar
sobre los preceptos constitucionales, que fueron
violados. Poner en vigencia la Constitucin en su
integridad, es el primero de nuestros deberes. Del
armnico ejercicio de un gobierno controlado por
los frenos de sus diversas ramas separadas nacer
la paz, y es intil tratar de obtenerla sino existe un
orden jurdico acatado por todos.
Pero, como se dijo en Benidorm, sera insensato
que al acudir por el sufragio a la fuente del poder,
el pueblo, se reabriera inmediatamente la lucha por
el predominio entre conservadores y liberales. Las
elecciones, ya inaplazables, deberan precederse de
disposiciones que permitan mantener un gobierno
o una sucesin de gobiernos de coalicin amplia de
los partidos, hasta tanto que las instituciones afian-
zadas por el decidido respaldo de los ciudadanos,
tengan fuerza bastante para que la lucha cvica se
ejercite sin temor a los golpes de Estado.
disposiciones, que slo el pueblo ha de ordenar di-
rectamente o por sus representantes. Entre ellas
est, en primer trmino la que establezca el equili-
brio de los partidos en los cuerpos colegiados, que
se ha hecho indispensable para evitar esa prematura
y probablemente destructora lucha por el poder, de
la cual tememos nuevas amenazas y riesgos para
las instituciones debilitadas por los arios de tirana
y abandono. El Congreso, con sus dos cmaras, tal
Contenido
fruto de la primera eleccin. Pero parece necesario
que esa eleccin tenga un lmite que slo el pueblo
puede fijar, si lo quiere: el de que ninguno de los dos
partidos, para que no se distraigan los dos de la for-
midable tarea de reconstruir la nacin destrozada, Busqueda de
palabras o frases
pueda tener mayora dentro del cuerpo legislativo.
Esa concesin indispensable a las condiciones la-
mentables en que ha quedado la repblica, no impe-
dira el que los miembros todos del Congreso fueran Pgina siguiente
elegidos sin restriccin alguna en la escogencia por
el pueblo, puesto que dentro de cada partido se vo-
tara por el sistema de listas y de escrutinio propor-
cional. Pero cada partido votara para la provisin
Pgina anterior
de la mitad de las sillas de cada Cmara. Para evitar
tambin que el control de las Cmaras quedara en
manos de uno cualquiera de sus miembros, habra
que establecer que las decisiones del Congreso se
tomaran por una mayora calificada superior a la mi- Zoom +
tad ms uno.
Para que tal enmienda a la Carta, con obvio carc-
ter transitorio, surta sus efectos curativos y efica-
ces para la pacificacin total de Colombia, creemos
necesario que su duracin sea siquiera por el trmi-
no de tres perodos de gobierno, es decir, por doce
arios. Extinguidas las pasiones y curadas las heri-das
que la lucha por el poder y el predominio de la gen-
te violenta dentro de nuestros partidos causaron a
la generacin actual, se podr volver, ya sin temor,
al sistema plenamente democrtico de la contienda
ECONOMA COLOMBIANA 117
 HISTRICO
civilizada y abierta por el predominio de las ideas de
cada partido; pero, jams, ciertamente, al criterio de
hegemona totalitaria del uno sobre el otro, que ha
sido causa eficiente de nuestros recientes y tremen-
dos desastres.
A un cuerpo legislativo as organizado, inmune al
sectarismo, ha de corresponder una rama ejecutiva
de coalicin y cooperacin de los partidos, en la que
se halle limitada la facultad, hoy omnmoda, del pre-
sidente en la eleccin y despido de todos los funcio-
narios del gobierno. Un primer lmite tiene que ser
la urgentsima creacin de una carrera de servicio
civil que suprima el concepto de que el vencedor
poltico tiene derecho a los despojos del vencido y
a alterar de arriba a abajo la administracin pblica,
sustituyendo todos los empleados por los nuevos
favoritos.
La tragedia de cada transicin de poder en Colombia
ha sido esa, no por la importancia, inexistente, del
cuerpo de empleados en relacin con la poblacin
del pas, sino porque son empleados o aspirantes
quienes promueven la violencia para defender sus
cargos o la desatan para adquirirlos. A esa minora
insignificante, y slo con ciertas excepciones, inep-
ta, le debe el pas muchos de sus dolores y puede
anticipar que all estn los nuevos riesgos de otra
rfaga de violencia si no decide, de una vez, dar ga-
ranta constitucional al trabajo administrativo, ha-
cer de esos funcionarios ciudadanos neutrales en la
lucha poltica y crear, por fin, una carrera respetable
y seria de especialistas en el manejo de los negocios
pblicos, cuyos deberes no se alteren por los cam-
bios polticos y cuyo carcter no se envilezca por la
sumisin doctrinaria a todas las situaciones.
El otro lmite podra ser el de que el presidente de la
repblica, al escoger sus colaboradores en el gabi-
nete, estuviera obligado a conservar la proporcin
poltica que tengan los partidos dentro de las cma-
ras legislativas.
Pero esas enmiendas previas y el retorno a las nor-
mas constitucionales, que fueron alteradas abusiva-
mente por la dictadura, requieren la aprobacin del
pueblo. Una nueva Asamblea Constituyente seria
vista por ste. con la ms grande alarma y se teme-
ran nuevas invasiones sobre los derechos de los
ciu-dadanos de parte de cualquier cuerpo de emer-
gencia como los anteriores.
Por eso pensamos que el procedimiento ms rpido
y eficaz, y tambin el ms democrtico, para salir
del caos y dar firme piso al orden constitucional y
118 ECONOMA COLOMBIANA
para aniquilar los repliegues y escondrijos donde se
refugian los ergotistas y sofistas de la dictadura, es
que tales enmiendas se lleven a la aprobacin o re-
chazo de la opinin pblica por medio de un plebis-
cito muy sencillo y concreto, que otorgue al sistema
paritario en las corporaciones pblicas y, en general,
al entendimiento de los partidos, un apoyo indiscu-
tible por la apelacin a la fuente ms pura del poder
pblico. Quedar as consolidado el acuerdo de los vechadores del sectarismo, contra los traficantes de
partidos para la reconquista de su patrimonio cvico
comn.
Realizado ese plebiscito, en el ms breve tiempo, y
aprobadas las enmiendas por el pueblo en forma di-
recta, entrarn a regir inmediatamente.
Se convocarn las elecciones para el Parlamento so-
bre las nuevas bases y para constituir tambin los
cuerpos colegiados constitucionales y elegir al pre-
sidente de Colombia.
Necesitamos los
colombianos, ante todo,
una poltica de paz,
mejor an, una poltica
que produzca la paz.
Es indispensable
que exista un orden
constitucional en que
cada persona conozca
cules son sus derechos,
cules sus obligaciones
y cules las penas
para quienes violen
unos y otras.
la convivencia por una generacin y la democracia
HISTRICO
Un plebiscito as concebido dar ocasin a los par-
tidos, empeados conjuntamente en explicarlo al
pueblo y en defender las tesis que se han compro-
metido a practicar, de hacer simultneamente una
intenssima campaa de paz que deber tener dos
caractersticas: una inflexible dureza de las directi-
vas nacionales, departamentales y locales contra los
violentos, contra los delincuentes, contra los apro-
la muerte, que se estn ocultando bajo las banderas
de partido, todos los cuales han de ser excluidos y
desamparados de todo apoyo y a quienes ha de
negarseles la proteccin de las colectividades po-
lticas para sus actos ilcitos, entregndolos sin va-
cilacin a la justicia y a una persuasiva y constante
tarea de reconciliacin de los nimos y de lucha con-
tra el sectarismo que da tan atormentada fisonoma
a nuestra nacin.
Acordados los dos partidos en la bases de la enmien-
da constitucional enunciada, tienen perfecto dere-
cho de solicitar al gobierno que la someta formal-
mente al plebiscito nacional, y el gobierno, que ha
dicho que slo aspira al restablecimiento de la nor-
malidad, tendr el deber de abrir al pueblo el camino
para expresar su voluntad sobre esas frmulas que
ya le han propuesto y que no hay autoridad distinta
que pueda ejecutar con ttulo justo.
De lo dicho atrs, se ve claramente que todo lo que
se propone a la con-sideracin de los partidos, no
tiene otra meta que la de alcanzar la paz para Co-
lombia y afianzarla perdurablemente, convirtindola
en el primer objetivo de las dos fuerzas tradicionales
de la opinin republicana. Por eso debe decre-tarlo
el pueblo colombiano si, como pensamos, respalda
unnimemente esos propsitos con los que se dio
la batalla contra la dictadura y ha de concluirse la
campaa decisiva de la restauracin republicana.
Mientras esa paz no exista, mientras haya violencia
organizada o espordica, mientras haya quienes de-
riven provecho de dar muerte y amedrentar a sus
compatriotas o quienes hayan convertido en regular
un modo de vivir belicoso y salvaje, los dems pro-
blemas colombianos no tendrn solucin, comen-
zando por los econmicos, que se afectan esencial-
mente por la incertidumbre y la inseguridad.
Ninguna ocasin mejor para ir al fondo de la con-
ciencia de nuestro pueblo a pedir su apoyo para una
vasta empresa conjunta de los partidos. Ella ofrece
ordenada y respetable para las que estn por venir.
Ninguna tampoco ms favorable para que la junta
de gobierno ejecute, con el apoyo de toda la nacin,
su sencillo programa de regreso a la Constitucin
y de rescate del prestigio de las Fuerzas Armadas,
injustamente salpicadas por actos de quienes usur-
paban su representacin.
El pueblo debe volver a confiar, sin recelo, en sus
instituciones armadas, que han de ser, como lo fue-
ron, la suprema reserva de la repblica para aquellos
momentos infortunados que tiene toda nacin en
los cuales ha de apelar al valor y abnegacin de sus
soldados.
Pocas cosas, tal vez slo la recuperacin de la paz
y el orden jurdico, se comparan en importancia en
este momento a la necesidad de que desaparezca
hasta el recuerdo de una disensin entre las fuerzas
militares y el pueblo. Rodeadas ellas del respeto, de
la admiracin, del acatamiento que merecen, sern
la defensa contra la anarqua, los guardianes del or-
den y la paz, colocadas por encima de las contro-
versias del rgimen civil y a igual distancia de todo
colombiano y de todo grupo. Contenido
Para esta tarea hay una condicin inamovible: la
libertad de prensa, que si sufriera la ms leve dis-
minucin o recorte, hara imposible el cumplimiento
de un programa recto de restauracin constitucio-
Busqueda de
palabras o frases
nal y moral de la patria. Hasta hoy la prensa libre
est reemplazando todas las dems instituciones
en receso y ejecutando todas las misiones que el
pueblo no ha podido an tomar en sus manos, al Pgina siguiente
travs de sus representantes y agentes autnticos.
Est denunciando los delitos que se cometieron y
que todava no se investigan por jueces con los po-
deres que requiere su mproba accin de limpieza y
Pgina anterior
de equidad. Est impidiendo que se sigan cometien-
do otros nuevos, al amparo de una organizacin dic-
tatorial que todava no se ha desmontado. Trata de
orientar al pueblo sobre lo que debe hacer en esta
etapa confusa, y est, seguramente, ayudando a los
gobernantes al hacerles or el eco de la conciencia
Zoom +
nacional, reprimida y castigada en todas sus expre-
siones de inconformidad, antes del io de mayo.
Sin esa prensa libre las posibilidades de accin eficaz
de los partidos desapareceran. La mayor obligacin
y la gran responsabilidad de stos, es defender con
toda energa la libertad de prensa. Para ello debe
constituirse una comisin bipartita del ms alto ni-
vel que vigile el pleno ejercicio de esta libertad re-
cientemente conquistada. Tal comisin debe estar
estrechamente apoyada por los escritores pblicos,
ECONOMA COLOMBIANA 119
 HISTRICO
de tal suerte que le sea a ella factible disponer las
medidas de proteccin indicadas cuando alguna vio-
lacin de la libertad de prensa se registre.
El examen de la situacin nos lleva a las conclusio-
nes precedentes que sometemos, como ya lo hici-
mos otra vez, a la consideracin de los partidos, en
la certidumbre de que si se adoptan estas recomen-
daciones, podrn hallar ms fcil salida a la situa-
cin presente, dentro del espritu con que han veni-
do trabajando conjuntamente y con buen xito. No
como jefes sino como miembros de dos partidos a
cuyos servicios nos hemos consagrado, estamos dis-
puestos a mantener el honroso y patritico acuerdo
con la seguridad de que fuera de l estn todos los
peligros y se aleja la posibilidad de recuperacin de
la patria. Si los partidos no dan de s abnegacin ili-
mitada, servicio sin reservas, paz e instituciones a
Colombia en esta hora de crisis, no podrn aspirar
al respaldo de la opinin para sus dems empresas.
Ante el desasosiego que la repblica padece por las
secuelas de la dictadura y la persistencia lamenta-
ble de los males apuntados, tiene que ser recibida
con entusiasmo y jbilo la enunciacin de un siste-
ma que restablecer inmediatamente el predominio
de la Constitucin, dndole a los poderes pblicos
limpio origen en su ms autntica fuente. Quedar
eliminado el motivo cardinal de la agitacin partida-
rista; desaparecer el temor a un desastroso venci-
miento de un partido, oprimido por el otro; la patria
podr contar con la cooperacin de los ciudadanos
ms conspicuos sin ser perturbada por exclusivismo
sectario; el entendimiento de los buenos hijos del
pas para laborar por la grandeza pblica, ser una
consecuencia obligada del nuevo planteamiento de
la vida poltica.
Semejante horizonte de justicia, de ecuanimidad,
de sosiego que reemplace prontamente la acerba
pasional y la arbitrariedad abusiva que han venido
imperando, no puede dejar de conmover las buenas
voluntades de los ciudadanos patriotas hasta con-
vertirlos en eficaces servidores de una poltica de
generosa concordia. Se presenta dicho sistema a la
consideracin reflexiva de los colombianos, en la se-
guridad de que al compararlo con cualesquiera otros
mtodos o posibilidades de accin, resaltar su evi-
dente excelencia. Con l es posible entrever nuevos
das de grandeza nacional, de justicia perfecta y de
la paz fecunda y tranquila que la equidad engendra.
LAUREANO GMEZ Y ALBERTO LLERAS
Sitges, 20 de julio de 1957.
120 ECONOMA COLOMBIANA
REFORMA CONSTITUCIONAL APROBADA POR EL
PLEBISCITO DEL 1 DE DICIEMBRE DE 1957
DECRETO LEGISLATIVO NMERO 047 DE 1957
Sobre plebiscito para una reforma constitucional
La Junta Militar de Gobierno de la Repblica de Co-
lombia, interpretando la opinin nacional expresada
en los acuerdos suscritos por los partidos polticos,
DECRETA:
Artculo nico. Convocase, para el primer domingo
del mes de diciembre de 1957, a los varones y muje-
res colombianos, mayores de 21 aos, que no estn
privados del voto por sentencia judicial, para que
expresen su aprobacin o improbacin al siguiente
texto indivisible:
En nombre de Dios, fuente suprema de toda autori-
dad, y con el fin de afianzar la unidad nacional, una
de cuyas bases es el reconocimiento hecho por los
partidos polticos de que la Religin Catlica, Apos-
tlica y Romana es la de la Nacin, y que como tal,
los poderes pblicos la protegern y harn que sea
respetada como esencial elemento del orden social
y para asegurar los bienes de la justicia, la libertad y
la paz, el pueblo colombiano, en plebiscito nacional,
DECRETA:
La Constitucin Poltica de Colombia es la de 1886,
con las reformas de carcter permanente, introduci-
das hasta el Acto Legislativo nmero i de 1947 inclu-
sive, y con las siguientes modificaciones:
Artculo 10- Las mujeres tendrn los mismos dere-
chos polticos que los varones.
Artculo 2.- En las elecciones populares que se efec-
ten para elegir corporaciones pblicas hasta el ario
de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a
cada circunscripcin electoral se adjudicarn por
mitad a los partidos tradicionales, el conservador y
el liberal. Si hubiere dos o ms listas de un mismo
partido, y los puestos que a ste correspondieren,
fuesen ms de dos, se aplicar para adjudicarlos el
sistema del cuociente electoral, pero teniendo en
cuenta nicamente los votos emitidos por las lis-
tas de tal partido. En las elecciones que se hagan
durante el periodo a que se refiere este artculo, en
todas las circunscripciones electorales, se elegir
un nmero par de miembros de las corporaciones
pblicas. Para obtener ese resultado, se observarn
las normas constitucionales, que fijan el nmero
de miembros de tales entidades, pero aumentando
HISTRICO
un puesto cuando quiera que l sea impar. Ningn
Departamento con ms de un milln de habitantes
podr tener menos de seis senadores ni menos de
doce representantes.
Artculo 3.- En las corporaciones pblicas a que se
refiere el artculo anterior, la mayora para todos los
efectos legales, ser de los dos tercios de los votos;
pero el Congreso, por medio de ley votada por las
dos terceras partes de los miembros de una y otra
Cmara, podr sealar, para perodos no mayores
de dos aos, las materias respecto de las cuales bas-
tar la aprobacin de la simple mayora absoluta.
Artculo 4- Los Ministros del Despacho sern de li-
bre nombramiento y remocin del Presidente de la
Repblica, quien, sin embargo, estar obligado a dar
participacin en el Ministerio a los partidos polticos
en la misma proporcin en que estn representados
en las Cmaras Legislativas.
Como el objeto de la presente reforma constitucional
es el de que los dos partidos polticos, el conservador
y el liberal, colocados en un pie de igualdad, dentro
de un amplio y permanente acuerdo, tengan conjun-
tamente la responsabilidad del Gobierno, y que ste
se ejerza a nombre de los dos, la designacin de los
funcionarios y empleados que no pertenezcan a la
carrera administrativa, se har de manera tal que las
distintas esferas de la rama ejecutiva reflejen equili-
bradamente la composicin poltica del Congreso.
Lo anterior no obsta para que los miembros de las
Fuerzas Armadas puedan ser llamados a desempe-
ar cargos en la Administracin Pblica.
Artculo 5- El Presidente de la Repblica, los Gober-
nadores, los Alcaldes, y en general todos los funcio-
narios que tengan facultad de nombrar y remover
empleados administrativos, no podrn ejercerla,
sino dentro de las normas que expida el Congreso,
para establecer y regular las condiciones de acceso
al servicio pblico, de ascensos por mrito y anti-
gedad, y de jubilacin, retiro o despido.
Artculo 6- A los empleados y funcionarios pblicos
de la carrera administrativa les est prohibido tomar
parte en las actividades de los partidos y en las con-
troversias polticas, sin perjuicio de ejercer libremente
el derecho del sufragio. El quebrantamiento de esta
prohibicin constituye causal de mala conducta.
Artculo 7- En ningn caso la filiacin poltica de
los ciudadanos podr determinar su nombramiento
para un empleo o cargo pblico, de la carrera admi-
nistrativa, o su destitucin o promocin.
Artculo 8- Los miembros del Congreso y de las
Asambleas Departamentales no tendrn sueldo per-
manente, sino asignaciones diarias durante el trmi-
no de las sesiones.
Artculo 9- Las primeras elecciones bajo estas nor-
mas para Presidente de la Repblica, Congreso,
Asambleas Departamentales y Concejos Municipales
se realizarn durante el primer semestre de 1958.
Artculo so- El Presidente de la Repblica tomar po-
sesin de su cargo el 7 de agosto de 1958, y hasta
esa fecha continuar ejerciendo la Presidencia de la
Repblica, la Junta de Gobierno integrada por el Ma-
yor General Gabriel Pars, el Mayor General Deogra-
cias Fonseca, el Contraalmirante Rubn Piedrahta Contenido
Arango, el Brigadier General Rafael Navas Pardo, y el
Brigadier General Luis E. Ordez.
El periodo del Congreso se iniciar el 20 de julio de
Busqueda de
1958, y los de las Asambleas y Concejos, cuando lo palabras o frases
determine el Congreso.
Artculo ir- A partir del primero de enero de 1958, el
Gobierno Nacional invertir no menos del diez por
ciento (lo%) de su presupuesto general de gastos, Pgina siguiente
en la educacin pblica.
Artculo 12- La Corte Suprema de Justicia y el Conse-
jo de Estado sern paritarios. Pgina anterior
Los Magistrados de la Corte Suprema y los Conseje-
ros de Estado permanecern en sus cargos mientras
observen buena conducta y no hayan llegado a edad
de retiro forzoso.
Zoom +
Las vacantes sern llenadas por la respectiva corpo-
racin.
La ley reglamentar la presente disposicin y orga-
nizar la carrera judicial. Artculo 13- En adelante las
reformas constitucionales slo podrn hacerse por
el Congreso, en la forma establecida por el artculo
218 de la Constitucin.
Artculo 14- Esta reforma empezar a regir inmedia-
tamente despus de conocido el resultado oficial de
la votacin.
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