Relaciones Itergubernamentales

Las relaciones intergubernamentales en el problema de los
residuos peligrosos: el caso de Guadalczar*

Vicent e Ugalde* *
En este artculo se examina el caso del confinamiento controlado de desechos peligrosos

de Guadalczar, San Luis Potos, a la luz del enfoque de las relaciones interguberna
mentales. E l objetivo del trabajo es explorar las implicaciones que la distribucin de
competencias legales en materia ambiental, as como los asentamientos humanos entre
los tres rdenes de gobierno, tuvieron en el resultado de la iniciativa para establecer el
basurero txico. En el marco de ese enfoque, se adiciona al anlisis jurdico una revi
sin de factores no exclusivamente legales, que al influir en la actitud del personal gu
bernamental implicado afectaron el resultado del caso.
Palabr a clave: intergubernamentales , residuos , Guadalczar, muni cipio ,

ambiental .
Fech a de recepcin : 30 d e marz o d e 2001 .
Fech a de aceptacin : 11 d e juli o de 2001 .
Un a empres a d e capita l extranjero , Metalclad , compr , com o part e d e los

activos d e un a empres a mexicana , los permiso s federa l y estatal par a l a
instalacin d e u n confinamient o d e residuo s peligroso s e n e l predi o conocid
o com o L a Pedrer a ubicad o e n e l municipi o d e Gua dalczar, San Lui s
Potos . A l hacerl o adquiri u n conflictiv o pasiv o consistente e n 20 500
tonelada s d e desechos peligroso s qu e haban si d o depositada s
inadecuadament e e n un a instalacin qu e las propia s autoridade s federale s
denominaro n "estacin d e transferencia" . Me talcla d n o adquiri e n esa
transaccin un a tercer a autorizacin, qu e er a necesari a par a echa r a anda r e
l confinamient o y qu e deb a ser otorgad a po r l a autorida d municipal . Ell o
desencaden un a dilatad a confrontacin , tant o e n tribunale s com o e n medio
s impreso s d e co municacin , entr e las parte s e n pugna , y finalmente
desemboc e n un a parlisis consistente e n qu e e l confinamient o n o entrar a
e n ope raciones . E l conflict o di o luga r a qu e Metalcla d instaurar a u n
meca nism o d e resoluci n d e controversia s e n materi a d e inversi n d e
* Este artculo es una versin abreviada y revisada de la tesis La gestin ambiental en

el mbito municipal: dos estudios de caso, presentada por el autor en la maestra en Estu
dios Urbanos de E l Colegio de Mxico. E l autor agradece los comentarios y sugerencias
de la profesora Martha Schteingart de E l Colegio de Mxico
** Alumno del primer ao de doctorado en la Universidad Pars 2. Correo elec
trnico: vicente.ugalde@wanadoo.fr
[77]
78 E S T U D I O S DEMOGRFICOS Y U R B A N O S
acuerd o co n e l captulo 11 de l Tratad o d e Libr e Comerci o de Amri ca de l

Nort e (TLCAN ) par a dictamina r sobre l a pugn a entr e l a empre sa y e l
gobiern o d e Mxico , fall o qu e finalmente conden a ste a pa gar un a
indemnizaci n a l a empres a estadunidense .
E n e l present e artculo se present a y examin a e l caso d e Guadal -
cazar po r ser u n ejempl o til par a ilustra r cm o e l dise o d e l a distri
buci n d e competencia s legales, as com o l a actuaci n d e un i dade s d
e los tres rdene s d e go b i er n o , constituye n variable s qu e con dic io
na n e l res ul t a d o d e un a iniciativ a e n materi a am bien tal . E l artcul o
pre ten d e ju st amen t e ex plor a r e l desarroll o de l caso apoyndos e e n e l
enfoqu e d e l a cienci a poltic a y d e l a administracin pblic a conoci d
o com o relacione s in ter gu ber name nt ale s (RI G e n l o sucesivo). L a in
tenci n es aborda r u n estudi o jurdic o forma l d e las unidade s guber -
n a m e n t a l e s i m p l i c a d a s y, e n l a m e d i d a d e l o p o s i b l e , revisa r s u
aspecto dinmico , es decir , e l proces o d e su actuacin, par a finalmen
te articula r un a explicaci n de l resultad o de l caso.
Ciertament e e l caso d e Guadalczar pued e abordars e desde dife rente s
enfoques . Po r un a parte , e l hech o d e l a participacin d e agen tes
gubernamentale s d e dos pases h a merecid o su estudi o mediant e anlisis
propio s de l camp o d e las relacione s internacionale s (Borja , 2000) . Asimismo ,
l a interacci n qu e e n su desarroll o despliega n tant o agentes de diferente s
rdene s d e gobierno , com o de l sector privad o y d e l a socieda d civil , sugiere
n acudi r a l concept o d e "governance". Sin embargo , l a relevanci a de l
1
element o lega l e n problemtic a propi a de l caso, as com o l a actuacin qu e e

n estos procesos desempearo n las diferente s unidade s gubernamentale s
involucradas , sugiere n qu e par a su comprensi n se recurr a a u n anlisis
jurdic o baj o e l enfoqu e de las RIG .
Se presum e entonce s qu e e l resultad o de l proyect o implcit o e n nuestr
o caso obedec e a qu e l a legislaci n vigent e supon a accione s coordinada s entr
e las unidade s gubernamentales , si n preve r solucio nes par a aquella s
ocasiones e n qu e se presentara n actitude s n o coo perativas. Guiad o po r e l
enfoqu e de las RIG , nuestr o anlisis revisa l a
1
E l concepto de "governance" (trmino del idioma ingls) obedece a la constata
cin de la creciente participacin del sector privado en la accin pblica, y apunta ha
cia la necesidad de coordinacin de estos agentes (Kooiman, 1993: 2). O bien, como
advierte L e Gales (1995: 60), el concepto de "gouvernance" (trmino del idioma fran
cs que hace referencia a la misma nocin) permite reconocer la fragmentacin e in
coherencia de la accin de los agentes pblicos y privados, y sugiere poner el acento so
bre formas de coordinacin horizontal y vertical de la accin pblica.
E L P R O B L E M A D E LO S R E S I D U O S P E L I G R O S O S 79
distribucin d e competencia s legales y l a n o cooperaci n i n t er g u be r -

n a m e n t a l par a explica r e l resultad o de l caso. Esto obedec e a que , lue
g o d e un a a pr o x im a c i n int u it iv a , stos parece n ser los pr i n c i pal e s
factore s explicativo s d e su desenlace. Asim i smo , e l hech o d e re c u rr i r
al enfoqu e d e las RIG se apoya e n qu e l a cuestin d e los desechos txi
cos es e n esencia y fu n d a m e nt a l m e n t e u n asunt o d e relacione s inter -
g u b e m am en t a l e s fWri gh t , 1997: 537) .
Se cuestion a entonce s si e l resultad o d e un a poltica d e estableci mient
o d e u n confinamient o d e desechos peligroso s pued e mejorars e si n qu e
cambie n las caractersticas fundamentale s de l sistema d e dis tribuci n d e
competencia s legales . Si ell o n o fuer a posible , habr a qu e saber e n qu
sentid o deb e cambia r este sistema, o bien , si e l mo del o d e distribucin d e
atribucione s fuer a adecuado , habra qu e de termina r qu es l o qu e deb e
cambiar .
E l trabaj o comprend e tres partes . E n l a primer a d e ellas se expo n e a
grande s rasgos u n bosquej o de l enfoqu e d e las relacione s inter -
gubemamentale s y se destaca n lo s aspectos d e ste qu e conviene n a nuestr o
anlisis. E n l a segund a se describ e cm o e l caso d e Guadalc- zar devin o e n
conflict o intergubernamental ; y e n l a tercer a se propo ne , mediant e e l
anlisis jurdic o forma l d e l a legislacin aplicada , as com o d e un a revisin d
e las RI G observadas, un a explicaci n de l re sultad o de l caso d e estudio .
E l enfoque de las relaciones intergubernamentales
Se presum e qu e l a expresi n "relacione s intergubernamentales " co menz a

ser utilizad a e n los aos treinta , particularment e e n e l marc o d e l a poltic a
de l New Deal impulsad a po r e l entonce s president e d e Estados Unidos ,
Frankli n D . Roosevelt. N o se conoc e co n precisi n e l orige n d e esta
expresin , n i existe hasta l a fech a un a definici n for mal , si n embarg o su
utilizacin cotidian a se h a extendid o com o con cept o referent e a aspectos d e
l a prctica intergubernamental , y h a da d o lugar , principalment e entr e
autore s estadunidenses, a un a extensa bibliografa. A un o d e esos autores ,
Willia m Anderson , se deb e l a no ci n m s influyent e d e las RIG . Estudi
e l sistem a federa l estaduni dense mediant e e l exame n d e l a interacci n
oficia l d e los funciona rio s de los diferente s podere s y jerarquas de gobierno
, y propus o e n 1960 un a definici n de las relacione s intergubernamentale s
segn l a cua l stas constituye n u n important e cuerp o de actividades o interac
-
80 ESTU D IO S DEMOGRFICOS Y U R B A N O S
ciones qu e o c u rr e n entr e unidade s d e go bier n o d e tod o tip o y rang o

e n e l sistema federa l (An der son , 1960: 3). Posteriorment e aparecie
2
ron , e n 1964, American Intergovernmental Relations, de W . Brook e Gra

ves, y e n l a siguient e dcada , e l estudi o qu e es considerad o l a obr a b
sica d e este campo , Understanding Intergovernmental Relations, d e Dei l
S. Wrigh t (Shafritz y Hyde , 1999: 928). E l trmin o tambin fu e adop tad o e
3
n l a nomenclatur a gubernamenta l de Estados Unidos , com o se constat a co n l

a creacin , e n 1953, d e l a Comisi n d e Relacione s In - tergubernamentale s
de l Congreso , y lueg o co n l a d e u n gra n nmer o de organismos, com o po r
ejempl o l a influyent e Comisin Consultiva d e
Relacione s Inter gu ber namen t ale s (AGIR po r sus siglas e n ingls) . |
L a noci n d e RI G se h a convertid o e n luga r com n entr e quiene s j
estudia n l a naturalez a de las negociacione s e interaccione s de los tres
rdene s d e gob ier no . Su ut il i da d radic a e n qu e va ms all de l anli
sis d e las estructura s legales y se constituy e e n u n enfoqu e qu e privi
legi a e l es tu di o d e or g a n i z a c i o n e s , con duc ta s y pauta s ( Ag r an o f f ,
1997: 129) . As, po r menc ion a r alguno s ejemplos , e l enfoqu e h a sido
utilizad o par a analiza r diversos aspectos de l go bierno , com o l a ejecu
ci n d e progr am a s gubernamentale s (Rosenthal , 1984) , o bie n par a
estudia r e l de sem pe o de organismo s intergubernamentale s e n reas
metropolitana s (Agranoff , 1985) . L a proliferacin y diversificacin d e
estos estudios h a llevad o a alguno s autore s a pensa r e n l a emergenci a
d e u n rea d e l a administracin pblic a y l a cienci a poltica que , deri
vad a d e las RIG , se enfoqu e e n e l carcter i n t e r g u be r n am e n t a l d e l a
gerencia , e l intergouvernmental management (Wr ig ht , 1990; Ag r anoff ,
1997; M a r a n d o y Florestano , 1999) . E l hech o es qu e e l desarroll o d e l
a bibliograf a d e las RIG , a u n q u e n o cancel a l a discusi n sobr e s u
c o n so l i da c i n com o camp o d e e s tu dio , constat a l a u t i l i d a d d e esta
2
E n cuanto a la expresin "unidad gubernamental", segn Deil S. Wright (1997:
73) la Oficina del Censo de Estados Unidos la ha definido como "... una entidad orga
nizada que, adems de tener carcter gubernamental, tiene suficiente discrecionalidad
en la administracin de sus propios asuntos para dirigirla como separada de la estruc
tura administrativa de cualquiera otra unidad gubernamental." De esta manera, si sus
cribimos la interpretacin y uso que este autor hace de la definicin, podremos afirmar
que en Mxico el gobierno federal es una unidad gubernamental, que existen 31 uni
dades gubernamentales estatales y una del Distrito Federal y asimismo, que hay 2 427
unidades gubernamentales municipales (esta ltima cifra est referida al nmero de
municipios registrados en el pas de acuerdo con el Centro Nacional de Desarrollo Mu
nicipal de la Secretara de Gobernacin).
3
Para una descripcin ms detallada del origen de la nocin "relaciones intergu
bernamentales" vase el captulo primero de Understanding Intergovernmental Relations,
de Deil S. Wright.
noci n com o enfoqu e par a e l estudi o de l funcionamient o de las ad

ministracione s pblicas e n los sistemas federales.
E l enfoque de las RIG en los estudios mexicanos
Aunqu e e l enfoqu e d e las RI G se h a extendid o d e maner a considera bl e e

n l a cienci a poltica estadunidense , e n los estudios sobre l a admi nistracin
pblic a d e Mxic o se utiliz a sl o marginalmente , debido , entr e otra s razones
, a qu e e n e l period o e n e l cua l se desarroll , su uso resultab a poc o atractiv
o dad o e l frre o centralism o qu e operab a al disea r polticas y ponerla s e n
curso . Com o seala u n estudi o re cient e sobre l a descentralizacin e n
Mxico , salvo los trabajos pione ros d e Graha m (1971) y d e Fage n y Tuoh y
(1972) , poc o se haba estu diad o l a relaci n entr e e l centr o y los gobierno s
locales e n Mxico , pue s e n los ltimo s 60 ao s l a centralizaci n hab a vuelt
o mu y esta bles este tip o d e relacione s (Rodrguez ; 1999: 60) . Este exacerbad
o centralism o constituy u n obstcul o par a l a adopci n de l enfoqu e n o sl o e
n Mxico , sin o e n e l rest o d e Amric a Latin a (Mndez , 1997:
9) . Adems , par a cualquie r interesad o e n analiza r los proceso s qu e
implicara n relaciones intergubernamentale s era casi imposibl e penetra r e n l a
dinmic a mism a d e l a tom a d e decisiones d e los titulare s d e las unidade s
gubernamentales .
D e esta manera , e l anlisis desde e l enfoqu e d e las relacione s in
tergubernamentale s e n Mxic o n o h a experimentad o u n empuj e qu e permit
a considerarl o com o u n cuerp o identificabl e d e estudios. Des d e ao s
recientes , si n embargo , e l tem a h a id o cobrand o u n inters creciente . Sea a
propsit o de l estudi o de l sistema federa l o de los go bierno s locales, ha n
aparecid o interesante s trabajo s qu e destaca n l a importanci a d e l a
coordinaci n intergubernamenta l (Ortega , 1988; Martnez , 1992; Rowland ,
1999) . Otros , a l aborda r e l estudi o d e las polticas pblicas a parti r d e un o d
e los tres rdene s d e gobiern o (fe deracin , estados, municipios) , hace n
referenci a a los problema s d e l a coordinaci n intergubernamenta l o d e l a
concurrenci a de los r denes d e gobiern o sobre algun a poltica sectoria l o tem
a especfico ; o bien , es posibl e encontra r formulacione s sobre polticas d e l a
planea - cin , l a coordinaci n fiscal o l a poltic a educativ a e n los qu e se ha n
delinead o rasgos distintivo s d e las relacione s intergubernamentale s e n Mxic
o (Aguilar , 1996 ; Cabrero , 1998 ; Merino , 1994 ; Pardo ,
1998) . Finalmente , a propsit o d e l a publicaci n e n Mxic o d e Para
entender las relaciones intergubernamentales de Wright , Jos Lui s Mnde z

(1997) discut e sobre l a existenci a de l a concurrencia , coordinaci n y relacione
s intergubernamentale s e n Mxic o "au n cuand o limitada s y po r l o tant o n o
sujetas a tod a l a extensi n de l trmin o qu e le otorg a Wright" .
E l aspecto metajurdico de las relaciones intergubernamentales
Si bie n es ciert o qu e e l enfoqu e surgi a propsit o de l sistema estadu

nidense , se pued e aplica r par a e l anlisis de otros , com o e l mexicano ,
e n tant o sistema federal. L a l ite ratu r a sobr e las RI G ofrec e u n consi
4
derabl e i n s t r ume n t a l de conceptos , aplicacione s y observaciones, de l

qu e nos podemo s valer par a e l exame n de estudios de caso. Para e l de
Guadalczar, e l anlisis j ur di c o es c o m p l e m e n t a d o po r alguno s ins
t rume nto s conceptuale s y sugerencia s basadas pr i n c i pal m e n t e e n e l
trabaj o de Dei l W r i g h t .
E n l a caracterizacin qu e Wrigh t hace de las RI G se revela qu e es te
enfoqu e dirig e su atenci n a fenmeno s particulare s de l a acci n de l
gobierno , com o e l desempe o de las unidade s gubernamentales , de las
agencias y de l persona l qu e labor a e n stas dentr o de l sistema federal. E l 5
enfoqu e privilegi a e l anlisis de l a cooperaci n y rivalida des de l persona l

gubernamenta l a propsit o de acciones interguber namentale s dirigida s a u n
objetiv o comn . As, l a importanci a qu e e l
4
Un a interesante formulacin a este respecto ha sido planteada por Hopkins
(1990). Este autor utiliza la nocin de RI G como un medio para comparar el federalis
mo mexicano con el estadunidense.
5
L a caracterizacin consiste en cinco rasgos. E l primero se vincula con el hecho
de que las RI G trascienden las pautas de actuacin gubernamental constitucionalmente
reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre la esfera nacional y la
municipal, entre la estatal y la municipal o entre las distintas unidades de gobierno mu
nicipal. E l segundo rasgo se refiere al elemento humano, constituido por las activida
des y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno. U n tercer rasgo de
las RI G es el relativo a que las relaciones entre los empleados pblicos suponen conti
nuos contactos e intercambios de informacin y de puntos de vista, al grado de que las
preocupaciones centrales de los participantes en las RI G consiste en conseguir que los
asuntos salgan adelante, lo que se logra valindose de diferentes mecanismos informa
les, prcticos y orientados a fines concretos, desarrollados dentro del marco formal y le
gal en que se desenvuelven los distintos actores. Segn el cuarto rasgo, todos los fun
ci o n a ri o s pblicos son , al meno s en p ot e n ci a , participante s en los procesos
intergubernamentales de adopcin de decisiones. E l quinto se refiere a que las relacio
nes intergubernamentales se caracterizan por sus elementos polticos, es decir, por su
vinculacin con las polticas pblicas (Wright,1997: 71-87).
enfoqu e prest a a l e lem e n t o h u m a n o , e n tant o aspecto centra l d e l a

acci n de l go b ierno , l o conviert e e n u n referent e conceptua l til pa r
a e x plic a r alguna s experiencia s qu e e l anlisis jur dic o n o logr a es
clarece r po r s solo.
W r i g h t se refier e a l a coexistenci a de l conflict o y l a coope r ac i n e
n las RIG . E n este sentido , e l auto r destaca e l pape l d e los me diado
res, quiene s gracias a su con o c im i e n t o de los cdigo s y hbitos de las
unidade s gubernamentale s favorece n l a negociaci n entr e stas. As,
dad a l a i m por t a n c i a cada vez mayo r d e los tribunale s e n l a configura
ci n d e las RI G (Wr i gh t , 1997: 615) , y especialment e e n e l arbitraj e de
disputas i n ter gu bern ame nta le s e n materi a d e gestin am bi e n t a l (Wi -
se y O'Leary , 1997) , los mediadore s y sus estrategias conciliadora s re
presenta n un a va alternativ a par a l a resoluci n d e conflicto s entr e je
rarquas d e gob ier no . E n e l caso de Guadalczar, se ver po r u n lad o
e l pape l d e los tribunale s com o modeladore s de las RI G y, po r otro , e l
alcance d e las iniciativa s d e mediacin .
Desde luego , n o se pretend e aborda r todo s los aspectos de l enfo qu e d e
las RIG , ms bie n buscamos subrayar l a importanci a de l elemen t o humano ,
e n tant o facto r clave de stas. Nuestr o anlisis se enfoca ha cia e l
comportamient o de l persona l d e las unidade s gubernamentale s y su
desempe o cooperativo , l o qu e oblig a a considera r cules son , o puede n ser,
los incentivo s par a qu e se acte de un a maner a especfi ca. E n este tem a
Wrigh t (1997 : 353 ) otorg a especia l importanci a a las imgene s qu e tiene n
los actores gubernamentale s d e sus respecti vos interlocutores . Para e l autor ,
ta l mecanism o d e percepcione s cru zadas supon e implicacione s relevantes ,
com o l a friccin , l a hostili da d y l a negociacin . D e este modo , l a
exploraci n d e ese jueg o de imgene s pued e aporta r un a serie de explicacione
s e n torn o a l desa rroll o d e situacione s conflictiva s o cooperativas . Nuestr o
anlisis e n el caso d e Guadalczar n o va hasta ese punto , sin o qu e par a l a
cons trucci n d e un a explicaci n d e los comportamiento s de los actore s
gubernamentales , se presum e qu e intereses d e naturalez a econmi ca o bie n
poltic a modela n l a actuacin de l persona l d e las unidade s gubernamentale s
incentivand o o inhibiend o l a cooperaci n y, e n consecuencia , influyend o e n e
l resultad o d e l a iniciativ a par a estable cer u n confinamient o de desechos
peligroso s co n intervenci n d e l a
iniciativ a privada .
Los tipos de relaciones intergubernamentales
Wrigh t sugiere un a tipolog a d e modelo s simplificado s d e las RIG . Ca da

model o supon e u n tip o d e autorida d y refier e un a form a d e rela ci n
intergubernamental : e l model o d e autorida d coordinada , qu e supon e un a
relaci n d e autonom a entr e las autoridade s naciona l y estatal; e l model o
dominant e o d e autorida d inclusiva , caracterizad o po r un a relaci n jerrquic
a d e dependencia ; y e l model o d e autori da d igua l o superpuesta , qu e
implic a relacione s d e negociaci n (Wright , 1997: 104) .
E l model o d e autorida d coordinad a se caracteriz a po r l a clar a de
terminaci n d e competencia s d e las autoridade s nacionale s y las esta tales,
siend o amba s independiente s y autnomas . Aqu , e l gobiern o municipa l
depend e de l estatal. E n este sentido , aunqu e las realidade s y complejidade s
de l gobiern o e n Mxic o supone n e n su mayora otr o tip o d e RIG , se pued e
deci r qu e l a organizaci n constituciona l d e l a federaci n mexican a supon e
un a form a de RI G qu e sigue este mode lo . Po r otr a parte , e l model o d e
autorida d inclusiv a se refier e a u n sis tem a centralizad o dond e las
autoridade s estatales y municipale s guar da n relacione s qu e
predominantement e so n d e subordinaci n respect o a las autoridade s
nacionales . L a gra n mayora d e los observa dore s consider a qu e este model o
RI G h a sido e l ms com n e n e l sis tem a mexican o (Rodrguez , 1999: 56) .
E l terce r modelo , e l d e autori da d superpuesta , supon e reas d e actividade
s gubernamentale s qu e incluye n funcionario s d e tres rdene s d e gobierno ,
per o tambin pe quea s reas dond e cad a orde n d e gobiern o tien e
autonoma . Este model o es, e n opini n d e Wright , e l qu e mejo r se adapt a a l
a propen sin a l a disputa , propi a d e las RI G contempornea s e n Estados
Uni dos. Po r ell o supon e relacione s qu e parte n principalment e d e l a ne
gociacin .
Po r supuesto, com o l o reconoc e e l propi o Wrigh t (1997: 104) , es tos
modelo s tiene n serias limitacione s par a mostra r tod o l o complej o d e l a
realida d gubernamental . Si n embarg o esta tipolog a pued e ser til par a
nuestr o caso, pues consideramo s qu e e l sistema de distribu ci n d e
competencia s d e l a legislacin aplicad a fu e idead o par a e l ti p o d e RI G d
e autorida d superpuesta . Asimismo , e l comportamient o de los actores,
especialment e d e quiene s apoyaba n e l establecimient o de l confinamiento ,
hace pensa r qu e su actuaci n segua l a lgic a d e u n model o d e RI G
dependiente s propi o de un a estructur a d e autori
da d jerrquica .
E L P R O B L E M A D E LO S R E S ID U O S P E L I G R O S O S 85
E l caso de Guadalczar: l a polarizacin, conflicto y parlisis
Dad o qu e e l caso revel a un a polarizaci n qu e n o incluy e exclusiva ment e a

los agentes gubernamentales , convien e examina r e l caso des tacand o l a
actuacin d e las diferente s instancias gubernamentale s in volucrada s si n deja
r d e lad o otra s facetas de l conflicto . Se insistir sobre e l desarroll o d e las
tensione s entr e los agentes gubernamenta les e n virtu d d e qu e par a este
anlisis interes a l a coordinaci n vertica l entr e unidade s d e las tres jerarqua s
d e gobierno , es decir , federa cin , estado y municipio .
E n e l valle denominad o L a Pedrera , municipi o d e Guadalczar, se
encuentr a u n predi o d e 81 4 hectreas pertenecient e a l a empres a
Confinamient o Tcnic o d e Residuo s Industriales , S. A . d e C. V . (e n adelant e
Coterin) . Entr e 1989 y 1991 esta empres a deposit e n e l pre di o referid o 20
500 tonelada s d e desechos peligrosos ; realiz esta ac ci n si n conta r co n las
autorizacione s legales qu e estableca l a regla mentaci n e n materi a
ambiental .
E n relacin co n l a participacin d e instancias de l gobier n o fede
ral , e n oc tu br e d e 1990 l a Direcci n Genera l d e Prevenci n y Con
tro l de l a Contaminaci n d e l a Subsecretara d e Ecolog a d e l a Secre
tara d e Desarroll o U r b a n o y Ecolog a (e n adelant e Sedue) autoriz a
Cote ri n par a opera r un a estacin de transferenci a d e desechos peli
grosos. D ich a autorizaci n se otorg e n tant o l a m ism a secretara
6
evaluab a l a expedici n de l permis o federa l par a qu e l a empres a esta

blecier a u n c o n fi n a m i e n t o co nt rol ad o (Profepa , 1995). Com o l a dis 7
posici n d e los residuo s hab a sid o inadecuada , e l 25 d e septiembr e d

e 199 1 l a Sedu e clausur las i n s t a l a c i o n e s d e di c h a estaci n d e
6
Esta dependencia haba autorizado en agosto de 1990 la realizacin de un Pro
yecto Ejecutivo para un Confinamiento Controlado, autorizacin que presupona la
idoneidad de las caractersticas geohidrolgicas y de ubicacin del predio. Sin embar
go el fundamento de esa idoneidad es controvertible toda vez que la "Manifestacin de
Impacto Ambiental del Confinamiento" se present hasta el 7 de octubre de 1991.
7
Aunque se trata de un mismo predio, la estacin de transferencia y el confina
miento controlado son dos instalaciones, y por lo tanto dos figuras diferentes. Mientras
el confinamiento se destina a la disposicin permanente de residuos, la estacin de
transferencia, por su denominacin, hace suponer que slo los almacena temporal
mente. E l Reglamento de la L G E E P A en Materia de Residuos Peligrosos, publicado el 25
de noviembre de 1988 en el Diario Oficial de la Federacin se refiere en su artculo 3o. al
confinamiento controlado como "la obra de ingeniera para la disposicin final de resi
duos peligrosos, que garanticen su aislamiento definitivo"; mientras que, como no hace
referencia alguna a la estacin de transferencia, la legalidad del acto de su autorizacin
es cuestionable.
transferencia . N o obstante , e n agosto d e 1993 e l In s t i tu t o N ac io n a l

de Ecolog a (INE e n l o sucesivo) otorg a Coteri n l a autorizacin pa r
a opera r e l c o n f i n a m i e n t o co nt rol ad o d e desechos peligroso s e n L a
Pedrera . L a Procuradur a Federa l de l Me di o A m b i e n t e (e n adelant e
Profepa ) reco noc e qu e esta autorizaci n se di o a sabienda s d e qu e los
desecho s haba n sid o depositado s co n a n t e r i o r i d a d y e n f o r m a
inadecuad a (Profepa , 1995) , l o cua l pued e interpretars e com o u n ac
to e n e l qu e l a a u t or i da d , e n luga r d e penaliza r a l transgreso r d e l a
ley, l o recompensa .
Lo s rgano s d e l a administracin pblic a federa l e n materi a am
bienta l qu e tu vie ro n inje ren ci a e n e l caso d e Guadalczar, as com o
sus marco s legales, ha n e x per i m en t ad o alguno s cambios . Ante s d e los
pr imero s ao s d e l a dcad a d e los ochenta , l a de pe n de nc i a encarga
da d e aplica r l a i n c i pi en t e legislacin e n l a materia-la Le y Federa l
par a Preveni r y Co nt rol a r l a Contaminaci n Am bi e n t a l d e 1 9 7 1 - er a
la Subsecretara d e M e j o r a m i e n t o de l A m b i e n t e d e l a Secretara d e
Salubri da d y Asistenci a Pblica. E n 1982 se reform l a Le y Orgnic a
de l a Administracin Pblica Federa l y se cre l a Sedue, dependenci a
encargad a d e l a poltic a amb ie nt a l po r me di o d e un a Subsecretara
de Ecologa . Dur a nt e ese per i o do , e l marc o qu e regulab a l a poltic a
en l a materi a er a l a Le y Federa l d e Protecci n de l Am bi e n t e d e 1982.
Luego , e n 1988, fu e publica d a l a Le y Genera l de l Equ il ibr i o Ecolgi
co y l a Protecci n a l Am b i e n t e (e n adelant e L GE E P A ) , d e l a cua l se de
rivaro n alguno s reglamentos , u n ciert o nmer o d e Norma s Oficiale s
Mexicana s y otro s o r de n a m i e n t o s . As im i s m o exista u n marc o lega l
en materi a d e asentamiento s humano s y desarroll o u r bano , qu e par a
el caso de l e s t a b l e c im i en t o d e instalacione s d e desechos peligroso s
c o m p l e m e n t a b a e l marc o j ur dic o aplicable . D e hecho , durant e esa
poca , ste fu e e l marc o lega l qu e coloc a Coteri n ant e l a necesida d d
e t ram i ta r autorizacione s ant e los tres rdene s d e gobier no . Poste
r i o rm en t e , e l Decret o de l 25 d e may o d e 1992 desapareci a l a Sedu e
y cre l a Secretara d e De s a r r o l l o Socia l (e n l o sucesivo Sedesol) y co
n sta a l Ins t it ut o N ac ion a l d e Ecolog a y l a Procuradur a Federa l de l
M e di o Am b ien te . Ms tarde , co n e l inici o de l a administracin d e
Ernest o Zedill o e n di ciem br e de 1994, se cre l a Secretara de l Me di o
A m b i e n t e , Recurso s Naturale s y Pesca (e n adelant e Semarnap ) y se
pas a su estructur a administrativ a tant o a l IN E com o a l a Profepa . Fi
n a lmen te , e n di ciem br e de 1996 l a LGEEP A fu e objet o d e un a refo rm a
e n l a qu e se buscab a subsanar alguna s d e las deficiencia s de l marc o
lega l previo .
Po r l o qu e conciern e a l gobiern o de l estado, e n mayo de 1993 l a ad

ministracin encabezada po r Tefilo Torre s Corz o otorg l a licenci a d e
uso de l suelo par a e l confinamiento . Das despus, un a nuev a adminis
tracin estatal entr e n funciones . E l nuev o gobe rn ado r Snchez U n -
zueta n o slo heredab a e l pro blem a de l a inadecuad a disposicin de de
sechos e n l a estacin d e transferencia, sino qu e adems asuma l a tarea
de goberna r u n estado qu e haca tiempo n o conoc a la estabilidad pol
tica. L a dinmica poltica estatal se convulsion dos aos atrs cuand o e
n octubr e de 1991 e l entonces gobernado r constituciona l Fausto Zapa ta
Lored o abandon su cargo a quinc e das de haberl o asumid o debid o a l
a resistencia civil dirigid a po r e l activista oposito r Salvador Nava Mar
tnez. A l efmero g o b i er n o de Zapata L o r e d o si gu i er o n dos adm in is tr a
8
ciones interina s encabezadas po r Gonzal o Martnez Corbal y Tefil o

Torre s Corz o (este ltimo apenas dur siete meses e n e l encargo y otor g
l a licenci a de uso de l suelo par a e l confinamiento) . As pues, l a admi
nistracin de Snchez Unzuet a debi em pre n de r l a tarea d e fortalece r
las instituciones locales entonces debilitadas po r l a inestabilida d poltica
d e su pasado recient e y se vi o precisada a conducirs e cuidadosament e
respecto a l a emergenci a de conflictos sociales.
E n septiembr e d e 1993 fu e adquirid o 94 % de las acciones de Cote- ri n po
r Metalcla d Corporatio n Ecosistemas de l Potos, S. A . d e C. V. Metalcla d es 9
un a empres a estadunidens e fundad a e n 1933 cuya activi da d preponderant e

y casi exclusiv a h a sid o e l procesamient o d e as bestos. Tien e e l principa l
asiento d e sus negocio s e n Lo s Angeles , Ca lifornia , y desde 1990 realiz a
operacione s e n Mxico . A parti r d e su incorporaci n e n e l caso de l
confinamiento , se desencaden un a im portant e movilizacin po r part e d e
los actores involucrado s e n e l con flicto. Cad a un o de ellos desarroll sus
estrategias y pus o e n march a diferente s acciones. L a propi a empresa, com o
primer a accin , recono ci el riesgo qu e representaba n los residuos
dispuestos e n l a estacin de transferenci a y mostr su disposici n par a realiza
r su tratamiento. Esta actitud , si n embargo , supon a e l inmediat o
10
otorgamient o d e l a autorizacin municipal .
8
Para una revisin del conflicto poltico en San Luis Potos por motivo de la elec
cin de gobernador de 1991, vase Calvillo (1999).
9
Escrito nm. ESP-94-001 de fecha 17 de marzo de 1994 de Grant S. Kesler, presi
dente de Metalclad, al ingeniero Jos Luis Caldern, subprocurador de la Profepa.
10
Esta actitud por parte de Metalclad es descrita por Eduardo Lpez Farfn
(1999: 395) y se corrobora por el escrito de fecha 17 de marzo de 1994 mencionado en
la nota precedente.
La s accione s d e alguno s funcionario s federale s sugiere n ciert a

preferenci a haci a l a instalacin y funcionamient o de l confinamiento . Po r u n
lado , Metalcla d les proporcionab a l a oportunida d d e termina r co n e l riesg o
qu e representab a l a estacin d e transferencia . Po r otr a parte , ell o significab
a l a ocasi n par a amplia r l a capacida d d e trata mient o y disposici n d e
residuo s (solament e se encuentra n e n opera ci n las instalacione s d e l a
empres a Residuos Industriale s Multiquim ,
S. A . e n e l municipi o d e Mina , Nuev o Len) .
E n marz o d e 1994 Metalcla d solicit autorizacin a l a Profep a pa
r a realiza r un a auditora a mb ie nt a l e n L a Pedrera . Co n esta accin , l a
empres a pretend a identifica r detalladament e los riesgos par a e l am
bient e originado s po r los desechos, as com o llevar a efecto las medi
das necesarias par a l a remediacin. L a Profep a autoriz l a auditora e
11
n may o siguiente , y par a llevarl a a cabo, l a empres a emple a u n gru p

o d e firma s especializada s qu e trabaj baj o l a c o o r di n ac i n d e l a
Co r po r a c i n Radin , S. A . d e C. V. , mientra s qu e l a supervisin fu e
encargad a a l a empres a Consultore s Tcnico s e n Impact o Am bien tal .
E n esa poc a l a n o r m a t i v i da d sobre l a auditoria , e n tant o sistema d e
autofiscalizacin e n materi a ambiental , prcticamente n o exista. N o
se re gu l ab a l a capacida d d e los sujetos fiscalizadores y se dejab a a l a
empres a l a l i ber ta d d e conveni r sobre los pro ce di m i e nt o s y mtodo s
empleados . Com o resultad o d e l a auditora, l a Profep a re conoc i qu e
las instalacione s d e l a estacin d e transferenci a incumpla n diecioch o
norma s ambientales , per o tambin men cio n qu e n o existan efectos
negativos e n l a salu d de l a poblaci n y qu e e l terren o cumpl a co n los
requisito s d e n o r m a t i v i d a d a mbie nt a l par a l a construcci n de l confi
n am ien to .
Po r su parte , e l Ayuntamient o d e Guadalczar y las organizacio nes n o
gubernamentale s Greenpeac e d e Mxic o y Pr o San Lui s Eco lgic o
convocaro n a u n grup o d e especialistas par a qu e elaborar a e l "Dictame n
Ciudadan o a l a Auditor a Ambienta l d e l a Estaci n d e Transferenci a d e
Residuos Peligrosos ubicad a e n e l siti o L a Pedrera , Guadalczar, San Lui s
Potos", qu e se di o a conoce r e n juni o d e 1995. E l dictame n sealaba qu e l a
reapertur a d e l a estacin d e transferen cia y l a construcci n de l
confinamient o constituan un a grave amena za a l ambient e y a l a salu d
pblica, po r l o qu e deba n impedirse . Este dictame n suscit a su vez un a
respuesta de l IN E y de l a Profepa , deno -
11
Escrito de fecha 17 de marzo de 1994 de Grant S. Kesler.
m i n a d a " Com e n t a r io s a l dic t am e n c i u dadan o " . Se tratab a d e u n do

c u m e n t o qu e presentab a alguna s d e las o pi n io n e s originada s e n u n
proces o d e consult a tcnica qu e estas dependencia s haban organiza
do . Ms tarde , e n n ov i em b r e d e 1995, e l IN E y l a Profep a resolviero n
suscribi r co n Coteri n u n "Conveni o de Concertacin" . A parti r d e en
tonce s se desataro n manifestacione s ms abierta s de l con fl ict o social e
i n t e r g u be r n am e n t a l d e Guadalczar. 12
E l Conveni o d e Concertaci n tena po r objet o establecer e l com promiso

, po r part e d e l a empresa , d e lleva r a cabo las labores preven tivas y
correctiva s qu e d e acuerd o co n l a auditora ambienta l era n ne cesarias e n l
a estacin d e transferencia . E l conveni o inclua plane s d e acci n y d e
remediaci n y estipulab a qu e Coteri n realizara las obras previstas e n dicho s
plane s e n u n plaz o d e tres aos. D e igua l forma , l a empres a se compromet
a a llevar a cabo operacione s comerciale s du rant e cinc o aos, misma s qu e se
realizaran e n form a simultnea a las accione s d e correcci n d e los dao s
ocasionado s po r l a estaci n d e transferencia . Este ltim o plaz o podr a
ampliars e lueg o d e un a revi sin d e l a operaci n y funcionamient o de l
confinamient o a carg o d e las parte s incluida s e n e l convenio. 13
Ante s de l a publicaci n de l convenio , las muestras de inconformi da d

haci a e l confinamient o adquiriero n mayores dimensiones . E n sep tiembre,
opositores a Coteri n realizaro n u n bloque o e n l a carreter a fe dera l 57 e n e l
tram o entr e San Lui s Potos y Saltillo. Posteriormente , e n noviembre ,
diversas organizacione s polticas convocadas po r Pr o San Lui s Ecolgic o se
aglutinaro n e n e l Frent e par a l a Defensa de Guadal czar co n l a intenci n
d e impedi r l a apertur a de l confinamient o y exi gi r la remediaci n de l lugar
. Integraro n este movimient o los dirigente s estatales de los partido s
Revolucionari o Instituciona l y de l a Revolucin Democrtica, as com o los
representantes de las organizaciones Frent e Cvico Potosino , Frent e Cvico de
Cerritos , y miembro s de l Centr o Po- tosino d e Derecho s Humanos , de l a
agrupacin Mujere s e n Luch a po r la Democraci a y d e Greenpeace de Mxico .
A l difundirs e l a notici a de l convenio , e l rechaz o qu e se haba ma
nifestad o e n form a intermitent e y poc o organizad a comenz a mos -
12
E n lo que concierne al "Convenio de Concertacin", se hace referencia a Cote
rin y no a Metalclad dado que fue la persona moral denominada Coterin quien lo sus
cribi y quien era titular de las autorizaciones federal y estatal.
13
Un a transcripcin del Convenio apareci en Diario Pulso de San Luis Potos, 30 de
noviembre de 1995.
90 E S T U D I O S DEMOGRFICOS Y URB AN O S
tra r expresione s ms estructuradas . E l 26 d e noviembr e e l goberna do r de l

estad o presidi un a reuni n extraordinari a de l Cabild o d e Guadalcza r e n l
a qu e se acord n o otorga r l a licenci a d e construc cin , requisit o necesari o
par a l a apertur a de l confinamiento . E n l a se sin, a l a cua l fu e acompaad
o po r un a comisi n plura l d e diputado s de l Congres o de l Estado , e l
gobernado r denunci qu e haba sido ob jet o d e presione s po r part e d e
senadore s y representante s (diputa dos) estadunidenses. E n los das
1 4
subsecuentes otro s actores, princi palment e d e l a socieda d local , fuero n

expresand o su oposici n ant e el Conveni o d e Concertacin . As l o hiciero n e l
president e d e l a Co misin d e Ecolog a de l Congres o de l Estado , diputad o
po r e l oposito r Nava Partid o Poltico ; e l lder estatal d e l a Cmara Naciona l
d e l a In dustri a d e l a Transformaci n (Canacintra ) e n e l estado, y e l
dirigent e de Industriale s Potosinos , A . C. Ant e estas reaccione s las autoridade
s federales se pronunciaro n e n defensa de l convenio .
Po r su parte , l a agrupacin Pr o San Lui s Ecolgico , adems de pe di r al
gobiern o estatal qu e revocara l a licenci a de uso de l suelo, anunci
movilizaciones civiles par a evitar qu e funcionar a e l confinamiento . Gre
enpeace d e Mxic o propus o qu e se pactar a u n nuev o conveni o de re
mediaci n y acus a las autoridade s ambientale s d e l a federaci n d e habe r
cedid o ante las presiones qu e e l embajado r de Estados Unido s e n Mxic o y u
n congresist a d e ese pas haban hech o mediant e cartas a l president e de l a
Repblica y a l a titular de Semarnap. 15
E l despliegu e d e reacciones ant e l a firma y publicaci n de l conve ni o n

o termin co n l a exposici n d e posturas . L a disput a interguber namenta l
entr e n un a fase contencios o administrativ a cuand o e l Ayuntamient o d e
Guadalczar interpus o un a denunci a popula r y u n recurs o de inconformida d
e n contr a de l a celebraci n de l convenio. 16
14
La Jomada, y Diario Pulso de San Luis Potosdel 27 de noviembre de 1995.
15
L a presin internacional sobre las autoridades federales se infiere sobre todo de
la carta del senador estadunidense Paul Simn dirigida al presidente Zedillo con fecha
11 de agosto de 1995 y la del embajador James Jones a la secretaria Carabias de fecha 2
de ese mismo mes. Estas cartas aparecieron en el Diario Pulso de San Luis Potos el 30 de
noviembre del mismo ao.
16
E l artculo 189 de la L G E E P A establece la figura jurdica de la denuncia popular
cuando dice: "Toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, aso
ciaciones y sociedades podrn denunciar ante la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente o ante las autoridades todo hecho, acto u omisin que produzca o pueda
producir desequilibrio ecolgico o daos al ambiente o a los recursos naturales, o con
travenga las disposiciones de la presente Ley y de los dems ordenamientos que regu
len materias relacionadas con la proteccin al ambiente y la preservacin y restaura
cin del equilibrio ecolgico...".
L a a u t o r i da d di o trmite a l a de n u n c i a po pu l ar , e n tant o qu e e l re
curs o d e i n c o n f o r m i d a d se de sech das despus , e n d i c i e m b r e d e
1995. Co n mo t i v o d e l a determinaci n d e l a au t o r i da d d e desecha r u
n recurs o d e reconsideraci n posterior , e n ener o d e 1996 e l Ayunta
m ien t o promovi u n j u i c i o d e amparo . Co n esto, e l conflict o i n t er g u
b e r n a me n t a l pasaba de l a jurisdicci n administrativ a a la j u di c i a l . E n
febrer o siguient e l a a utor i da d j u di c i a l decret l a resoluci n i nc i de n
ta l concediend o l a suspensin definitiv a de l acto reclamado , l o qu e se
traduj o e n i m p e d i r l a ejecuci n de l Con ven i o d e Concertaci n y e n
consecuenci a imposibilita r a l a empres a par a realiza r operacione s co
merciales . E l resultad o d e este p r o c e d i m i e n t o j u di c i a l n o significara l
a cancelaci n d e l a disput a i n t e r g u b e r n a m e n t a l ; d e hecho , ste n o
versaba sobre e l mbit o d e competencia s entr e los rdene s d e gobier
n o sin o sobre l a legalida d de l Conveni o d e Concertacin .
I n d e p e n d i e n t e m e n t e d e su desenlace , l a dilaci n de l p r o c e d i
m ien t o ju di c i a l , as com o l a cada vez ms remot a posibilida d d e llega r a
u n acuerd o par a e l inici o d e las operacione s de l c o n fi n am i e n t o pro
vocaro n qu e l a empres a modificar a l a estrategia par a defende r sus in
tereses. As, Metalcla d recurri a u n mecanism o d e soluci n d e con
troversias i n c l u i d o e n e l Tratad o d e Libr e Comerc i o d e Amric a de l
Norte , po r supuesta discriminacin comercial . Este p r o c e d i m i e n t o se
inici e n octubr e d e 1996, cuand o Me talc l a d notific a l a Secretara d
e Comerc i o y Fomen t o In dus tr i a l (e n adelant e Secofi) su intenci n d e
somete r un a reclamaci n d e arbitraj e e n contr a de l go bi e r n o me
xican o baj o l a secci n B de l captulo X I de l Tratad o d e Libr e Comer
cio . Posteriorment e las partes , es deci r Metalcla d y e l go bi ern o mexi
cano , expresaro n su co n se nt i m i e n t o d e someterse a l arbitraje , y co n
el n o m b r a m i e n t o de sus respectivos arbitro s se procedi a l a constitu
ci n de l tr ib un a l arbitral . Metalcla d demand e l pag o d e 90 m il lone s
de dlares po r concept o de dao s y perjuicios .
E l sometimient o de l a controversi a a este tip o de mecanism o de re
soluci n constituy l a primer a ocasi n e n qu e un a desavenenci a e n materi
a de inversin extranjer a se resolvi de acuerd o co n e l captulo X I de l Tratad
o d e Libr e Comercio . E n septiembr e de 2000 se di o a co noce r e l fall o de l
pane l qu e conden a l gobiern o mexican o a l pag o de
16.7 millone s d e dlares a Metalclad. Adem s de las consecuencias fi
1 7
nanciera s d e este desenlace, e l hech o mism o de l establecimient o de l
La Jornada, 1 de septiembre de 2000.

pane l tuv o implicacione s par a e l conflict o intergubernamental , ya qu e

las unidade s gubernamentale s mexicana s se viero n obligadas a estable
cer un a vinculacin cooperativ a qu e antes n o se haba presentado . E n
este sentido , e l hech o d e l a instauracin de l pane l tuv o implicacione s e
n las RIG , per o n o se trata aqu d e l a consecuencia de l arbitraje d e u n
t r ib un a l e n un a disput a in ter gu ber name nt al , sino e l efecto de u n nue
vo acomod o de las partes e n conflict o a causa de un a nuev a disputa.
E n tant o qu e se realizaba n los actos conducente s a somete r e l ca so d e
L a Pedrer a a l tribuna l arbitral , se verific u n intent o po r llega r a un a
soluci n negociada . E n abri l d e 1997 e l gobernado r de l estado intent
concilia r a las autoridade s municipale s d e Guadalczar co n Metalclad . Esta
aislada iniciativ a d e mediacin , si n embargo , n o pros per . Meses ms tard
e e l gobiern o de l estado llevara a efecto un a ac ci n qu e refrendar a su apoy
o a l municipi o d e Guadalcza r e n s u oposici n a l confinamient o y cerrara l
a posibilida d d e concerta r u n acuerd o respect o a l inici o d e sus operaciones .
Mediant e Decret o Ad ministrativ o publicad o e l 20 d e septiembr e de 1997 e
n e l Peridico Ofi cial del Estado de San Luis Potos, e l Pode r Ejecutiv o d e
esa entida d emi ti un a Declaratori a de re a Natura l Protegid a baj o l a
modalida d d e Reserva Estata l co n caractersticas d e Reserva d e l a Biosfer a a
l a re gi n denominad a Rea l d e Guadalczar ubicad a e n e l municipi o de l
mism o nombre . L o anterior , adems de qu e prcticamente clausura b a l a
apertur a de l confinamiento , cancelab a l a posibilida d d e l a re mediaci n d e
l a estacin d e transferenci a po r part e d e l a empresa . Desde entonces , l a
situacin n o vari considerablemente ; slo se pre sentaro n algunas
modificacione s e n cuant o a l grad o d e distensin en tr e las autoridade s
locales y las federales debid o a qu e los titulare s d e aqullas cambiaro n e n
septiembr e d e 1997 y a qu e l a substanciacin de l mecanism o arbitra l d e
resoluci n d e l a controversi a oblig a las entidade s gubernamentale s
mexicana s a coordinars e e n torn o a l a defensa qu e e l gobiern o de l pas opon
a a l a pretensin d e Metalclad . As, e l hech o d e qu e surgier a u n acercamient
o de las unidade s guber namentale s sugier e que , independient e de l marc o
legal , l a circuns tanci a y e l element o human o desempearo n u n important
e pape l e n la configuraci n d e las RIG .
Otr a faceta de l conflict o se present entr e las organizacione s eco
logistas involucrada s y las autoridade s de l gobiern o federal . E l 14 sep
tiembr e d e 1995 l a organizaci n Pr o San Lui s Ecolgic o haba inter puest o
un a denunci a d e hecho s ant e l a Procuradur a Genera l d e l a
Repblic a (e n adelant e PGR ) contr a l a empres a po r los delito s am -
bientale s c o n fi g u r a do s e n l a estacin d e t ransfe re ncia . L a averigua ci

n previ a AP / 7 8 2 1 / S E D E C /9 5 motivad a po r esa d e n u n c i a n o deriv e n
acci n penal ; si n e m ba rgo , e n abri l d e 1997 l a organizacin ecolo gist a
a n u n c i qu e pre sio nar a a l a PG R par a re act iva r l a ave r ig ua ci n. 1 8
Greenpeac e tambi n recurrira a esta fo rm a d e presin. E n fe b r e r o d e

199 6 est a o r g a n i z a c i n d e n u n c i ant e l a C o n t r a l o r a Ge ne ra l d e l a
Repblica , l a Comisi n Naciona l d e Derecho s H u m a no s y
p e n a l m e n t e ant e l a PGR , a los titulare s de l IN E y d e l a Pro fe p a po r
habe r e xo ne rad o a l a empres a Co te ri n d e las sanciones a qu e sta se
hab a hech o acreedor a po r l a inade cuad a disposici n d e residuo s
peligroso s e n l a estacin d e transferencia. 1 9
Si n e mbarg o esta de n u n ci
a t ampo c o prosper . E n sntesis, ms all de l co nfl ict o i n t e rg u b e r
n a me nt al , los medio s d e los qu e las parte s se valiero n par a presiona r a
sus adversarios fue ro n diversos. L a me n t a b le me n t e e l p r o b le m a ms
i m p o r t a n t e de l caso, e l r e l a c i o n a d o co n l a afectaci n a l e q u i l i b r i o
e co l gi c o y l a salu d d e los habitante s d e l a regin , n o siempr e fu e e l
p ri n cip a l foc o d e atenci n par a las partes .
E n este sentido , e l p r o b l e m a implcit o e n e l asunt o d e L a Pedrer a
se e nc u e nt r a resuelt o solament e d e ma ne r a parcial . Ant e l a escasa po
sibilida d d e qu e e l c o n f i n a m i e n t o inici e operaciones , l a empres a ma
nifest su decisi n de a ba nd o na r e l pr o y ec t o. 20
Esto signific a qu e un a d
e las faceta s de l c o n f l i c t o h a q u e d a d o r e s ue l t a , l o qu e d e h e c h o
constituy e un a victori a parcia l par a los opositore s d e Metalclad . Per o
po r otr o lado , l a r e me d i ac i n d e l a estacin d e t r a ns f e re nc i a r e pr e
senta l a part e irresuelt a de l p r o b l e m a d eb i d o a su elevado costo, qu e
se estim a entr e 17 y 25 mi l l o ne s de pesos.
A parti r de un a revisin de l compo rt amie nt o de los diversos actores
involucrado s e n e l caso d e L a Pedrera , es posibl e percibi r qu e e l desa
cuerd o o r i g i n a d o po r l a estacin de transferenci a y e l c o n f i n a m i e n t o
propici u n conflict o entr e autoridade s de l go bie r n o federal , po r un a
parte , y autoridade s estatales y municipales , po r l a otra . N o obstante qu e
la solucin de l pro b le m a an n o se concreta , fundame nt alme nt e e n l o
qu e se refier e a l a remediacin de l lugar , u n exame n de l conflict o desde
sus inicio s pe r mit e extrae r alguna s observaciones , especialment e e n
La Jornada, 20 de abril de 1997.

18
Diario Reforma, 3 de febrero de 1996.

19
Javier Guerra, director general de una de las filiales de Metalclad en Mxico,

20
manifest que Metalclad decidi vender sus filiales en Mxico debido al desenlace del
asunto del confinamiento de Guadalczar.
cuant o a l a idoneida d de l marc o legal e n qu e las RI G se desencadenan ,

temas qu e son materi a de anlisis e n este trabajo.
E l enfoque de las RI G e n e l caso d e L a Pedrer a
E n esta ltima part e de l trabaj o se pre sen ta n alguna s observacione s

referida s a las motivacione s implcitas d e las acciones d e los func ion a
rio s d e las unidade s gubernamentale s involucrada s e n e l caso. L a i n
tenci n es mostra r c m o cad a un o d e los tres rdene s d e g o bi e r n o
actu c o n fo rm e a sus intereses especficos , y se lleg a un a situacin d
e conflict o qu e n o pud o ser resuelt a n i co n l a mediaci n poltica n i po
r me di o d e l a participaci n d e los t r i bu n al e s . P o s t e r i o r m e n t e se
analiz a c m o l a distribuci n d e c om pe te n c i a s legales , a l auspicia r
c o m po r t a m i e n t o s conflictivos , co n di cio n las relacione s i n t e rg u be r
namentale s y, e n consecuencia , co ndic ion tambin e l resultad o d e l
a tentativ a g u b er n a me n t a l par a qu e u n agent e de l sector privad o pu
dier a establecer u n co n fi n a m i e n t o d e residuo s peligrosos.
La coordinacin intergubernamental
L a ausenci a d e co o r di n a c i n entr e los fu n c i o n ar i o s d e las distinta s

u ni da de s g u be r n am en t a l e s involucrada s parec e obedece r e n bu e n a
part e a l a filtracin d e intereses de diversa naturalez a qu e in flu yero n e
n l a actuaci n d e los fu nc io n ar i o s , pro voc an d o qu e stos, e n tant o
participante s d e los procesos intergubernamentale s d e tom a d e deci
siones, rivalizaran , y e n consecuenci a paralizara n l a apertur a de l con
finamiento.
A parti r d e un a aproximaci n esttica se puede n detecta r do s partes e n
e l conflicto : l a empres a y e l Ayuntamiento . Esta polarizacin n o vara, pues
empres a y municipi o permanece n e n oposici n duran te e l caso. Si n
embargo , otro s d e los actores involucrado s s presenta n actitude s diferentes .
E l gobiern o estatal, po r ejemplo , otorg l a licen cia qu e correspond a a su
competencia , per o luego , co n e l cambi o d e administracin , es decir , a l llega
r nuev o personal , apoy al Ayunta mient o e n su oposici n a l confinamiento
. Po r su parte , l a posici n de l gobiern o federa l observ meno s cambios , pues
prcticamente e n toda s las fases de l proces o apoy a l a empresa . Aunqu e a l
moment o
de l inici o de l problem a se tratab a d e l a administraci n encabezad a
E L PROBL EM A D E LO S RESIDUO S PELIGRO SO S 95
po r Carlo s Salinas (1988-1994) , desde l a entrad a d e Metalcla d e n e l conflict

o trat co n un a sol a administracin , l a d e Ernest o Zedill o (1994-2000) , es
decir , e l apoy o a Metalcla d provena, e n trmino s ge nerales , de l mism o
grup o d e funcionarios .
Com o se apunt antes , e l inters qu e estaba detrs d e l a actua ci n de
l gobiern o federa l coincid a co n e l d e l a empresa . E n tant o qu e a sta le
conven a pone r e n march a u n confinamient o rentable , e l cua l le permitira
capta r un a part e important e de l mercad o d e de sechos peligroso s e n
Mxico , e l gobiern o federa l tena un a delibera d a poltica d e foment o d e l a
inversin privad a par a e l establecimient o d e infraestructur a ambienta l e n
esta materia. Adem s d e alivia r e l dficit d e infraestructur a ambiental , e l
2 1
gobiern o federa l deb a conta r co n l a capacida d necesaria par a responde r a l

a generaci n d e desechos industriale s qu e surgira dentr o de u n esquema de
libr e comerci o y de crecient e inversin extranjera . Po r otr a parte , alguno s
altos funciona rio s de l gobiern o federa l recibiero n presione s po r part e d e
funcio nario s estadunidenses . Ell o sugier e qu e adem s d e l a poltic a d e fo
ment o a l a infraestructur a ambiental , existan presione s d e poltic a exterio
r sobr e l a actuaci n qu e e l gobiern o federa l mexican o tuv o co n relacin a l
caso.
E n l o qu e respecta a l gobiern o estatal, aunqu e seis diferente s ad
ministracione s estuviero n e n funcione s durant e l a dcad a d e los no venta ,
sl o dos realizaro n actos de particula r inters par a e l caso d e L a Pedrera . L
a primera , encabezada po r Tefil o Torre s Corzo , otorg l a licenci a estatal d e
uso de l suel o par a e l confinamient o a l a empres a Coterin . L a segunda,
encabezada po r Horaci o Snchez Unzueta , reali z acciones qu e constituyero
n u n franc o enfrentamient o co n l a em presa y co n e l gobiern o federal .
Alguna s fueron : i ) l a participacin de l titula r de l Ejecutiv o estatal e n l a
sesin extraordinari a de l cabild o d e Guadalczar e n l a cua l se acord n o
otorga r a l a empres a l a licenci a
21
E l apartado relativo al medio ambiente del Plan Nacional de Desarrollo 1995-
2000 seala, por ejemplo, que en materia de regulacin se mejorara la normatividad
para el manejo de residuos peligrosos. Por su parte, dentro de las estrategias, proyectos
y acciones prioritarias del Programa Sectorial de Medio Ambiente correspondiente a
ese mismo periodo gubernamental, se inclua la reduccin y manejo de residuos peli
grosos, para lo cual se propona incrementar la oferta de sistemas e infraestructura de
manejo adecuado de residuos peligrosos. E n la misma administracin, la Semarnap dio
a conocer un ambicioso proyecto para el establecimiento de una red de confinamien
tos de desechos peligrosos (Programa de Minimizacin y Manejo Integral de Residuos
Industriales Peligrosos 1996-2000. Bases para una Poltica Nacional de Residuos Peli
grosos. Semarnap).
d e construcci n municipal ; 2) l a fallid a mediaci n entr e Metalcla d y las

autoridade s d e Guadalczar a principio s de 1997, y 3) l a Declarato ri a d e
re a Natura l Protegid a baj o l a modalida d d e Reserva Estata l co n
caractersticas d e Reserva d e l a Biosfera par a l a regi n e n l a qu e se ubic a L
a Pedrera . Asimismo , es considerabl e su participaci n e n e l procedimient o
correspondient e a l a resoluci n d e l a controversi a e n e l marc o de l TLCAN ,
e n e l cua l mostr un a actitu d cooperativ a co n l a Secofi e n defensa de l
inters com n d e l a part e mexicana .
E l inters implcito e n e l acto d e autoriza r e l uso de l suelo a l con
finamiento fu e y sigue siend o materi a d e controversias . E l hech o d e qu
e esta licenci a fuer a concedid a tres das antes d e finaliza r l a gestin d e
Torre s Corz o y d e qu e par a entonce s ya existiera n algunas manifes
tacione s d e oposici n e n e l m u n i c i p i o , h a mo t i v ad o suspicacias. Si n
embargo , puest o qu e los rumore s n o son verificables, podemo s pensa r
qu e e l go b iern o estatal decidi impulsa r u n proyect o d e inversin pri
vad a e n e l estado, mot iv a d o exclusivament e po r razones d e fo m e n t o
e c o n m i c o . E n l o qu e se refier e a l a administracin encabezad a po r
Horaci o Snchez Unzueta , su desempe o sugiere qu e l a tensin entr e
apoyar l a industri a e inversin privadas o respetar l a autonom a m u n i
cipal , fu e resuelt a e n favo r de esto ltimo. Au n qu e fu e e l Ay u n t am i en
to l a un i da d g u b er n a me n t a l qu e n o concedi l a correspondient e auto
rizaci n par a e l f u n c i o n a m i e n t o de l c o n fi n am i e n t o , fu e e l g o bie r n o
estatal y p r i n c i p a l m e n t e e l titula r de l Ejecutiv o quie n recibi l a pre
sin n o slo d e los titulare s de algunas dependencia s d e l a federacin ,
sino tambin (a l igua l qu e e l president e d e l a Repblic a y l a titular d e
la Semarnap ) d e funcionario s de l gobiern o estadunidense .
A parti r d e 1990, fech a e n qu e comenz e l traslad o d e residuo s a L a
Pedrera , y hasta l a fecha , cuatr o administracione s municipale s se
desempearo n e n Guadalczar. Aunqu e durant e esos aos l a intensi da d de
l conflict o n o fu e uniforme , l a actitu d d e rechaz o qu e e l go biern o
municipa l mostr e n relacin co n e l establecimient o de l con finamient o fu e
constante . Desd e l a administraci n municipa l encabezada po r Salom n vila
Prez (1989-1991) se presentaro n ma nifestacione s d e oposici n a l depsit o
d e desechos. A l inicia r 1991 al guno s presidente s municipale s d e l a zon a
de l altiplan o de l estado sus cribiero n un a cart a d e apoy o a l municipi o d e
Guadalcza r e n s u inconformida d ant e l a disposicin d e los desechos
peligrosos. Poste-
22
Esta propensin a la coordinacin intergubernamental horizontal no desapare

2 2
cera a lo largo del conflicto, pues en todo momento los ayuntamientos de la regin se
n r m e n t e , d u r a n t e l a administraci n d e Jua n Car r e r a , e l C a b i l d o

n o m b r u n re g i do r d e Ecolog a par a l a atenci n de l caso. E n 1995,
lueg o d e l a firma de l co n ve n i o d e c on ce r t ac i n ce lebr ad o entr e e l
INE , l a Profep a y l a empresa , e l go bi er n o m u n i c i p a l encabezad o en
tonces po r Leone l Ramo s llev a cabo un a serie d e acciones d e recha
zo a l c on fi n a m i en t o , com o l a sesin e x t r ao r di n ar i a d e cabild o de l 26
d e n ov i em b r e d e ese ao ; fu e a parti r d e entonce s cuand o c o m e n z la
ofensiva e n los tribunale s administrativo s y judiciales .
Po r otr a parte , e l facto r de l a presin social d e l a comunida d loca l
parece habe r sido determinante . E n nuestr a opinin , los mviles par a
la actuacin de las administracione s municipale s d e Guadalczar se de-
rivan fundamentalment e d e un a preocupaci n po r l a salud de los habi - f
tantes d e l a regin circundant e a L a Pedrera , per o pr i n ci pal m e n t e de l i
rechaz o a l confinamient o po r part e de miembro s de l a comunida d lo
cal. E n cualquier a de los casos, estos intereses, ms qu e ser excluyentes, se
conjuntaro n par a influi r e n las acciones qu e el Ayuntamient o llev a cabo
respecto a Coteri n primer o y lueg o a Metalclad .
Result a interesant e adverti r qu e n o obstant e qu e alguno s func io
nario s de l g o b ie r n o federa l e je r c ie ro n alg n tip o d e presi n sobr e
fu n c i o n a r io s m u n i c i pa l e s e n las diferente s administracione s i n v o l u
cradas e n e l asunt o d e L a Pedrera , stos ac tu aro n (o de j ar o n d e ha
cerlo ) e n favo r d e las preferencia s expresadas po r l a c o m u n i d a d lo
cal . Est a p a r t i c u l a r i d a d i lu s tr a c m o se h a v e n i d o e r o s i o n a n d o e l
mo de l o autorida d inclusiva , caracterizad o po r l a relacin jerrquic a y
de subordinaci n haci a e l gobiern o federal , e n favor de estructuras de
relacione s i n t e r g u be r n am en t a l e s qu e po r su propensi n a l co n fl ic t o
re qu iere n l a negociacin .
La concurrencia de competencias legales
E n l o qu e se refier e a l a distribucin d e competencia s e n materi a am

bienta l y d e asentamiento s humanos , se revisar cm o se constituy e l
instrumenta l jurdic o par a que , e n defensa de sus intereses o d e inte reses
qu e hiciero n suyos, las unidade s gubernamentales , especialmen te e l
municipio , paralizara n e l caso.
mostraron dispuestos a prestar apoyo al de Guadalczar. Sin embargo, puesto que el

inters central de esta discusin es la coordinacin intergubernamental vertical, no re
tomaremos el ejemplo de la colaboracin entre ayuntamientos.
E l marc o lega l qu e regul a los asentamiento s humano s instituy e e l

sistema d e competencia s concurrentes . E n efecto, e l artculo 73 d e l a
Constitucin e n su fracci n XXIX- C facult a a l Congres o par a expedi r leyes qu
e establezca n l a concurrenci a de l gobiern o federal , d e lo s estados y de los
municipios , e n e l mbito d e sus competencias , e n ma teri a d e asentamiento
s humanos . As, e n cumplimient o d e esta dispo sicin, l a Le y Genera l d e
Asentamiento s Humano s (LGA H e n l o sucesi vo ) establece qu e las
atribucione s qu e tien e e l Estad o e n materi a d e ordenamient o territoria l d e
los asentamiento s humano s y d e desarro ll o urban o d e lo s centro s d e
poblacin , sern ejercida s d e maner a concurrent e po r l a Federacin , las
entidade s federativas y los munici
pios . D e esta manera , l a realizacin d e actos sobre e l terr i tori o d e las J
entidade s federativa s im plic a l a autorizacin de l estado y de l m u n i c i -
pi, es decir , supon e un a actuacin i n t er g u ber n ame n t a l co or di n ada .
Po r su parte , e n materi a d e protecci n a l ambient e y preserva ci n y
restauracin de l equilibri o ecolgico , l a Constituci n genera l facult a a l
Congres o d e l a Uni n par a expedi r leyes qu e establezcan l a concurrenci a d e
los tres rdene s d e gobierno . E n uso d e esta facul tad , e l legislativ o federa l
h a emitid o l a LGEEP A y e n ell a se establece qu e l a Federacin , lo s estados,
e l Distrit o Federa l y lo s municipio s ejercer n sus atribucione s e n l a materia
, d e acuerd o co n l a distribu ci n d e competencia s qu e esa ley u otro s
ordenamiento s legales dis pongan . L a distribucin d e competencia s atribuy e
a l a Federaci n l a regulaci n y contro l d e las actividades considerada s com o
altament e riesgosas y d e l a generacin , manej o y disposici n final -qu e es e l
ca so d e L a Pedrera - d e materiale s y residuo s peligroso s par a e l ambien te
o los ecosistemas. 2 3
E n este orde n d e ideas, l a Federaci n emiti e l
reglament o e n materi a d e residuo s peligroso s reservand o par a s l a fa
culta d d e contro l sobre l a materia . Aunqu e n o l o seala, se interpret a qu e l
a distribuci n d e competencia s qu e l a LGEEP A establece es co n carcter de
excluyent e par a cada orde n d e gobierno , es deci r cuand o facult a a l a
Federaci n par a regula r y controla r las actividades de dis posici n final d e
materiale s y residuo s peligrosos , d e algun a maner a excluy e d e ell o a los
dem s rdene s d e gobierno. N o obstant e y co -
24
23
E n la L G E E P A vigente en el momento del conflicto de L a Pedrera, la fraccin X I X
del artculo 5 sealaba que era asunto de alcance general y de inters de la Federacin
"la regulacin de actividades relacionadas con materiales y residuos peligrosos".
2 4
Esta interpretacin se deriva de la lectura de la exposicin de motivos de l a
L G E E P A de 1988 as como de la exposicin de motivos de la reforma a la misma ley en
m o e l caso de Guadalczar l o constata, l a gestin d e u n c o n f i n a m i e n

to d e desechos peligroso s n o se limit a a l a actuacin d e l a Federacin ,
sin o qu e e l estado y e l m u n i c i p i o tambi n part ic i pa n aunqu e n o sea
co n f u n d a m e n t o e n l a LGEEPA , sin o e n las leyes e n materi a d e asenta
miento s h um a n os . Ell o supon e un a paradjic a par t i c u l a r i d ad , pue s
des di bu j a l a a pare nt e e xc lu s i v i da d qu e l a Federaci n tien e par a e l
c o n t ro l d e las actividade s e n materi a d e disposici n d e residuo s peli
grosos . Cab e e nto nce s cues ti on a r l a u t i l i d a d d e ta l distribuci n d e
competencia s y considera r l a convenienci a d e pensa r e n otr o dise o d
e dich a distribucin.
E n sntesis, e l dise o d e l a distribuci n d e competencia s legales
plante a dos problemas : e l pr i m e r o consiste e n que , aunqu e l a Federa
ci n se reserva l a regulaci n y con tro l e n materi a d e residuo s pe l igro
sos, e l establecimient o y operaci n d e u n c o n f i n a m i e n t o n o pu e de n
llevarse a cab o si n tene r e n cuent a los dos restante s rdene s d e go
bierno . Po r otr a parte , a l n o especificarse e n l a legislacin federa l u n
orde n e n l a tramitacin d e las autorizaciones , e l interesad o e n cons
trui r y opera r u n c o n fi n a m i e n t o , qu e e n este caso fu e Co t e r in , deb a
obtene r las autorizacione s necesarias e n e l or de n qu e se desprend a d
e l a legislacin local . Esto merec e algunas consideraciones .
L a LGEEP A dispon e un a distribucin d e competencia s e n materi a
d e desechos txico s d e maner a ta l qu e auspici a decisiones de l centr o
sin i m po r t a r e l parece r d e los habitante s qu e albergarn e l basurer o
txico . As, considerand o nicament e l o qu e l a ley ambienta l c on tem
pl a e n materi a d e residuo s peligrosos , se excluy e a los gobierno s mu
nicipale s de participa r e n l a tom a d e decisiones sobre polticas e n las
qu e l a a u t o r i d a d federa l autoriz a cierto s actos e n t e r r i t o r i o m u n i c i
pal. Se priv a pues a l m u n i c i p i o d e expone r sus razones y d e defende r
sus intereses antes d e qu e l a decisi n sea tomada . Vist o d e esta mane
ra, parec e poc o razonabl e acusar a l dise o d e distribucin d e compe
tencias d e l a ley ambienta l d e ser e l causante de l saldo d e L a Pedrera ,
ya qu e a l ser privado s los estados y mu n i c i pi o s d e facultade s e n ma
teri a d e desechos txicos , resultara irrelevant e l a cooperaci n inter
g u b e r n am e n t a l debid o a qu e l a determinaci n d e l a aut or ida d fede
ra l n o podr a ser dis cu ti d a n i c ue s t i on ad a po r alg n otr o nive l d e
g o b i e rn o . Si n emb ar go , l a pa r t i c u l ar i da d d e ese dise o lega l estrib a
en qu e l a exclusin qu e e n materi a d e residuos txicos se hace d e los
diciembre de 1996, as como de la lectura de los artculos contenidos en los captulos

de residuos peligrosos de ambas versiones.
estados y los municipio s n o es de l tod o efectiva. Com o se h a visto, pa r a l a

construcci n y operaci n de l confinamient o se requiere n autori zaciones
estatales y municipales. D e esta forma , ese incidenta l equi libri o de podere s
25
entr e los diferente s rdene s d e gobiern o n o es un a bonda d o defect o d e l a

ley ambiental , sin o un a consecuenci a d e l a ac cidentad a superposici n d e
norma s d e diferente s materia s sobr e u n mism o problem a especfico .
E l hech o d e otorga r a l a Federaci n e n fo rm a exclusiv a l a facul
ta d d e decidi r e n un a materi a ta n delicad a com o los residuo s pe l igro
sos sugier e qu e l a ley perm it e u n mecanism o au to r i t ar i o e n u n rea
sumament e controvertible . L a experienci a e n otro s pases demuestr a
qu e e l rechaz o po r part e d e las comunidade s a alberga r basureros t
xicos h a sido u n pr o b le m a recurrente , a l grad o qu e constituy e ya u n
luga r com n e n l a discusin am bien ta l co no c i d o com o e l sndrom e
nimby po r las iniciale s d e l a expresi n "no t i n m y bac k yard" .
E n e l esquem a d e rgid a jerarquizaci n de l sistem a mexican o (model o
d e autorida d incluyent e d e Wright) , e n qu e las decisione s de l centr o era n
ejecutadas po r l a periferi a si n opone r objeciones , e l hech o d e conta r co n e l
permis o qu e correspond a otorga r a l a autori da d federa l hubier a sido
suficient e par a consegui r las autorizacione s estatal y l a municipal . Metalcla d
n o previ o qu e e l Ayuntamient o fuer a a representa r u n obstcul o par a e l
confinamiento . Ell o desde lueg o implic qu e n o se haya construid o e l
confinamiento , qu e n o se hay a realizad o l a remediaci n d e l a estacin de
transferenci a y finalmente, qu e se establezca u n antecedent e de inviabilida d
par a u n proyect o d e inversin extranjer a e n infraestructur a ambiental .
Se pued e tambin pensa r qu e los diseadores de l a LGEEP A tuvie ro n
present e qu e l a normativida d e n materi a d e asentamiento s hu mano s
aportara ese generos o dispositiv o d e da r participaci n e n l a tom a d e
decisione s a los otro s rdene s d e gobierno . E n este ltim o caso, proceder a
entonce s trae r a consideraci n l a segund a dificulta d a qu e no s hemo s
referido : e l orde n e n l a tramitacin d e las autoriza ciones. L a legislacin
federa l vigent e a l moment o e n qu e Coteri n lle -
Luego de la adecuacin de las legislaciones estatales a la reforma al artculo 115

25
constitucional de diciembre de 1999, posiblemente slo estemos hablando de que ser

necesaria la autorizacin municipal y no la estatal, pues como lo han comentado varios
autores, la descentralizacin en Mxico observa la singular y paradjica caracterstica
de que descentraliza, no del gobierno nacional a los gobiernos municipales, sino que
desde el gobierno nacional se descentralizan facultades y poderes de los gobiernos de
las entidades federativas hacia los municipios.
E L PROB LEM A D E LO S RESIDUO S PELIGROS O S 101
v a cab o sus gestiones par a echa r a anda r e l c o n fi n am ie n t o n o deter

minab a u n p r o c e d i m i e n t o u orde n e n cuant o a qu autorizacin de
ba obteners e pr im er o . Po r su parte , d e acuerd o co n l a legislacin lo
cal , e n p r i n c i p i o deb a o bt ener s e l a autorizaci n fe de r al , lueg o l a
estatal y finalmente l a m u n i c i p a l . Esa fu e l a rut a qu e sigui G o te r i n , co
n e l resultad o conocido . N o se trat a entonce s d e conc lu i r qu e lue g o
d e l o o c u r r i d o e n Guadalcza r e l p r o b l e m a radi qu e e n e l o r de n qu e
se debe seguir par a tramita r las autorizaciones, sino de sugerir qu e se
discut a sobre l a convenienci a d e qu e l a ley genera l o l a reglamenta ci
n federa l establezcan com o condici n par a e l o t o r g am i e n t o d e su
autorizacin algun a manifestacin d e c o ns e n t im i e n t o po r part e d e l a *
c o m u n i d a d r e c e p t o r a de l c o n f i n a m i e n t o . D e l o c o n t r a r i o , qu e d a
abiert a l a po s i b i l i da d d e qu e surja n controversia s entr e interesado s
e n instala r confinamiento s y gobierno s locales. 26
D e esta manera , l a distribucin de competencia s entr e los tres r

denes d e go bier n o pued e ser considerad a com o u n facto r explicativ o d
e l a parlisis e n qu e deriv l a tentativ a d e establece r u n c o n f i n a
m i e n t o d e residuo s peligroso s e n e l m u n i c i p i o d e Guadalczar, San
Lui s Potos. D e acuerd o co n l a form a e n qu e estaba dispuest o e l mar
co legal , los tres rdene s d e go b ier n o deba n habe r actuad o d e mane r
a coo r di na d a y co n actitude s cooperativas par a resolver e l pr o bl em a de
l c o n fi n a m ie n to . Si n embarg o l a cooperaci n n o se di o y l a norma -
tivida d parec e habe r agudizad o l a actitu d conflictiv a d e las partes.
Consideracione s finales
L a experienci a no s lleva a cuestiona r e l dise o lega l entonce s vigent e y

sugier e l a bsqued a d e un a ingenier a lega l qu e correspond a a las
situacione s qu e se suscitan a propsit o de l problem a d e los desechos
peligrosos . E l marc o jurdico , ta l y com o estaba dispuesto , supon a un a
coordinaci n apoyad a e n mecanismo s formale s o informale s d e negociacin ,
qu e e n e l caso revisad o n o tuviero n xito . Estamo s ha -
26
E n relacin con el orden de autorizaciones necesarias para establecer un confi
namiento, la ley actual no presenta variacin alguna respecto a la anterior. Al final de
la administracin federal encabezada por Ernesto Zedillo, el INE slo contemplaba la
autorizacin para la operacin de Centros Integrales para el Manejo y Aprovechamien
to de los Residuos Industriales (ClMARIs) y los detalles sobre el procedimiento y requisi
tos para ello no eran dados a conocer, sino a quien acreditaba la viabilidad financiera
para establecerlos.
bland o entonce s d e l a necesida d d e disear u n marc o qu e d e entrad a

co ntem pl e l a c o nc u r re nc i a d e los tres rdene s d e go bi er n o par a par
ticipa r e n las gestione s co n ce r n ie n t e s a los residuo s peligrosos ; esta
blezc a mecanismo s d e ne g oc i ac i n entr e esos rdenes ; di s pon g a d e
i n s t r u me n to s par a resolve r los desacuerdos entr e los mismo s y, final
mente , seale u n p r o c e d i m i e n t o raciona l qu e enfatic e n o sl o los cri
terio s tcnicos , sin o tambin e l relativ o a l consenso d e las c o m u n i d a
des receptora s d e los confinamientos . E l caso d e Guadalczar plante a
as l a necesida d d e reorganiza r e l marc o lega l respect o d e los residuo s
peligrosos , per o muestr a que , au n co nt an d o co n disposicione s jurdi
cas adecuadas , e l e l e m e n t o h u m a n o tien e u n pes o sustantiv o e n l a
configuraci n d e las RIG . As parec e habe r o c u r r i d o e n l o qu e con
ciern e a l a evoluci n de l c o m p o r t a m i e n t o d e l a auto ri da d estatal ha
cia e l pro b l em a d e c on fi n a m i e n to , ya qu e l a rotaci n de l persona l e n
la titularida d de l gob ier n o d e San Lui s Potos tuv o implicacione s e n e l
c o n fl i c t o i n t e r g u b e r n a m e n t a l . Re c u r r i r a l facto r h u m a n o tambi n
pe r m i t e fo r m u l a r explicacione s e n tor n o a l alcanc e d e l a i n fl u e n c i a
d e lo s actore s n o g u b er n a me n t al e s e n las medida s desplegada s po r
un a y otr a u n i da d g u b e rn a m e n t a l par a apoya r u oponers e a l estable
c im ien t o de l co n fi n am i e n to . E n esta direccin , habra qu e pre gu nt a r
si l a posici n d e las autoridade s de l go bier n o federa l obedecer siem
pr e a l a a prem ia nt e necesida d d e establecer un a infraestructur a am
b ie nt a l , o si su actuaci n estar mo de l ad a e n funci n d e las re lacio
nes personale s d e sus f u n c i o n a r i o s co n lo s agente s d e l a i n i c i at i v a
privad a interesado s e n inverti r e n este tip o d e infraestructura . Tratan
d o d e i r ms lejos, podr a enfocarse l a cuestin sobre l a naturalez a d e
los intereses qu e dic e abandera r l a actuacin de cada unida d guberna
mental : l a protecci n a l medi o ambient e e n e l caso de las autoridade s
federales, o l a salud pblica e n e l de las autoridade s estatales y locales, y
confronta r esos intereses co n los qu e ha n quedad o manifiestos lueg o d e
l a revisin de l caso par a saber qui n -s i l a Federacin o los otro s nive
les - defiend e intereses ms valiosos.
Po r otr a parte , a di fe re n c i a d e l o qu e h a venid o o c u r r i e n d o e n
Estados U n i do s , don d e los tribunale s se ha n co n ve r t i d o e n ar bi tro s d
e las disputa s interguberna mentale s e n genera l (W ri gh t , 1997: 615 ) y
e s pe c i a l me n t e e n m a ter i a d e gesti n am b i e n t a l (Wis e y O ' L e ar y ,
1997: 158) , e n nuestr o caso e l pape l d e los tribunale s n o fu e de te rm i
nante , sin o qu e sl o contribuy a l a dilacin de l pro blem a .
Se adviert e asimism o qu e l a ausencia d e redes intergubernamen
tales d e funcionario s dedicado s a l rea y d e mediadore s enfocado s a
E L P R O B L E M A D E L O S R E S ID U O S P E L I G R O S O S 103
posibilita r l a negociacin , pud o ser u n facto r qu e contribuy a l resul tad o

obtenido . E l caso sugiere e n este sentid o qu e deb e explorars e l a posibilida d d
e impulsa r l a operaci n d e mediadore s que , mediant e estrategias d e soluci n
d e conflictos , facilite n e l trabaj o interguberna mental . L a aspiraci n sera
entonces , com o apunt a Wrigh t (1997 :
553) a propsit o d e las polticas d e regulacin , qu e las disputas , rela
tivament e constante s e n este tip o d e polticas (y qu e pensamo s qu e tambi n
so n frecuente s a propsit o d e confinamiento s d e desecho s peligrosos) , n o
necesite n ser motivadas , dirigida s y resueltas exclusi vament e po r tribunales
.
L a comprensi n d e las interaccione s entr e los rdene s d e gobier n o
necesita, e n suma , de l exame n n o sl o d e las facultade s legales d e cad a orde
n gubernamental , sin o tambi n d e las posible s actitude s qu e puede n asumi r
quiene s se desempea n e n las diferente s unida des gubernamentales . E l
enfoqu e d e las RIG , a l i r ms all de l exame n jurdic o y enfatiza r e l pape l
de l element o humano , facilit a esa com prensi n y, e n nuestr o caso, h a
permitid o identifica r alguna s d e las principale s causas de l resultad o obtenid o
e n l a gesti n de l confina mient o d e Guadalczar. As, e n e l marc o d e un a
nuev a geograf a pol tic a d e Mxico , co n u n sistema d e partido s plura l y un
a conformaci n intergubernamenta l polticament e diversa , e l enfoqu e d e las
RI G se present a com o u n bue n instrument o par a e l exame n d e l a interac
ci n entr e los rdene s d e gobierno .
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Las relaciones intergubernamentales en el problema de los

residuos peligrosos: el caso de Guadalczar*

En este artculo se examina el caso del confinamiento controlado de desechos peligrosos

Palabr a clave: intergubernamentales , residuos , Guadalczar, muni cipio ,

Un a empres a d e capita l extranjero , Metalclad , compr , com o part e d e los

* Este artculo es una versin abreviada y revisada de la tesis La gestin ambiental en

acuerd o co n e l captulo 11 de l Tratad o d e Libr e Comerci o de Amri ca de l

element o lega l e n problemtic a propi a de l caso, as com o l a actuacin qu e e

distribucin d e competencia s legales y l a n o cooperaci n i n t er g u be r -

E l enfoque de las relaciones intergubernamentales

Se presum e qu e l a expresi n "relacione s intergubernamentales " co menz a

ciones qu e o c u rr e n entr e unidade s d e go bier n o d e tod o tip o y rang o

ron , e n 1964, American Intergovernmental Relations, de W . Brook e Gra

n l a nomenclatur a gubernamenta l de Estados Unidos , com o se constat a co n l

noci n com o enfoqu e par a e l estudi o de l funcionamient o de las ad

E l enfoque de las RIG en los estudios mexicanos

Aunqu e e l enfoqu e d e las RI G se h a extendid o d e maner a considera bl e e

entender las relaciones intergubernamentales de Wright , Jos Lui s Mnde z

E l aspecto metajurdico de las relaciones intergubernamentales

Si bie n es ciert o qu e e l enfoqu e surgi a propsit o de l sistema estadu

derabl e i n s t r ume n t a l de conceptos , aplicacione s y observaciones, de l

enfoqu e privilegi a e l anlisis de l a cooperaci n y rivalida des de l persona l

enfoqu e prest a a l e lem e n t o h u m a n o , e n tant o aspecto centra l d e l a

Los tipos de relaciones intergubernamentales

Wrigh t sugiere un a tipolog a d e modelo s simplificado s d e las RIG . Ca da

E l caso de Guadalczar: l a polarizacin, conflicto y parlisis

Dad o qu e e l caso revel a un a polarizaci n qu e n o incluy e exclusiva ment e a

evaluab a l a expedici n de l permis o federa l par a qu e l a empres a esta

posici n d e los residuo s hab a sid o inadecuada , e l 25 d e septiembr e d

transferencia . N o obstante , e n agosto d e 1993 e l In s t i tu t o N ac io n a l

Po r l o qu e conciern e a l gobiern o de l estado, e n mayo de 1993 l a ad

ciones interina s encabezadas po r Gonzal o Martnez Corbal y Tefil o

un a empres a estadunidens e fundad a e n 1933 cuya activi da d preponderant e

otorgamient o d e l a autorizacin municipal .

La s accione s d e alguno s funcionario s federale s sugiere n ciert a

n may o siguiente , y par a llevarl a a cabo, l a empres a emple a u n gru p

m i n a d a " Com e n t a r io s a l dic t am e n c i u dadan o " . Se tratab a d e u n do

E l Conveni o d e Concertaci n tena po r objet o establecer e l com promiso

Ante s de l a publicaci n de l convenio , las muestras de inconformi da d

tra r expresione s ms estructuradas . E l 26 d e noviembr e e l goberna do r de l

subsecuentes otro s actores, princi palment e d e l a socieda d local , fuero n

E l despliegu e d e reacciones ant e l a firma y publicaci n de l conve ni o n

nanciera s d e este desenlace, e l hech o mism o de l establecimient o de l

La Jornada, 1 de septiembre de 2000.

pane l tuv o implicacione s par a e l conflict o intergubernamental , ya qu e

bientale s c o n fi g u r a do s e n l a estacin d e t ransfe re ncia . L a averigua ci

Greenpeac e tambi n recurrira a esta fo rm a d e presin. E n fe b r e r o d e

La Jornada, 20 de abril de 1997.

Diario Reforma, 3 de febrero de 1996.

Javier Guerra, director general de una de las filiales de Metalclad en Mxico,

cuant o a l a idoneida d de l marc o legal e n qu e las RI G se desencadenan ,

E l enfoque de las RI G e n e l caso d e L a Pedrer a

E n esta ltima part e de l trabaj o se pre sen ta n alguna s observacione s

L a ausenci a d e co o r di n a c i n entr e los fu n c i o n ar i o s d e las distinta s

po r Carlo s Salinas (1988-1994) , desde l a entrad a d e Metalcla d e n e l conflict

gobiern o federa l deb a conta r co n l a capacida d necesaria par a responde r a l

d e construcci n municipal ; 2) l a fallid a mediaci n entr e Metalcla d y las

Esta propensin a la coordinacin intergubernamental horizontal no desapare

n r m e n t e , d u r a n t e l a administraci n d e Jua n Car r e r a , e l C a b i l d o

La concurrencia de competencias legales

E n l o qu e se refier e a l a distribucin d e competencia s e n materi a am

mostraron dispuestos a prestar apoyo al de Guadalczar. Sin embargo, puesto que el

E l marc o lega l qu e regul a los asentamiento s humano s instituy e e l