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Gua
Competencias en materia de
Desarrollo Productivo
en los Gobiernos Autnomos
Sobre el Ejercicio de
Competencias en materia de
Ministerio de Autonomas
Ministro de Autonomas:
Hugo Jos Siles Nez del Prado
Consultor
Apoyo
Edicin y Diagramacin
Noviembre de 2015
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Servicio Estatal de Autonomas
Contenido
Presentacin ................................................................................................................................................. 5
Introduccin ................................................................................................................................................. 7
III. Gua para el Ejercicio Efectivo de Competencias para el Desarrollo Productivo ..................................... 43
1. Las Polticas Pblicas ............................................................................................................................. 43
2. Pasos concretos para impulsar el Desarrollo Productivo ........................................................................ 46
Paso 1 ................................................................................................................................................... 46
Paso 2 ................................................................................................................................................... 47
Paso 3 ................................................................................................................................................... 47
Paso 4 ................................................................................................................................................... 48
Paso 5 ................................................................................................................................................... 48
Paso 6 ................................................................................................................................................... 49
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Anexos ....................................................................................................................................................... 60
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Servicio Estatal de Autonomas
Presentacin
El desarrollo productivo se ha constituido en una temtica de primera importancia para el
Estado boliviano, as lo confirma la cantidad y contundencia con la que es tratado el tema en
la Constitucin Poltica del Estado. Adicionalmente, un sinfn de asuntos ponen en evidencia la
necesidad de potenciar lo productivo en el pas, como la garanta de seguridad alimentaria, la
bsqueda por consolidar la soberana alimentaria, el derecho fundamental a la alimentacin,
entre otros.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
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Servicio Estatal de Autonomas
Introduccin
El Desarrollo Productivo y la promocin econmica constituyen un desafo a encararse no slo
en el Nivel Central del Estado, sino tambin y sobre todo operativamente por las Entidades
Territoriales Autonmas (ETA). El Desarrollo Productivo es una demanda de la poblacin por
la situacin de pobreza existente a nivel rural y en reas periurbanas de las ciudades que, no
obstante, tiene efectos directos en las condiciones de consumo y compra de las zonas urbanas.
Existe consenso alrededor de que la dinamizacin de los procesos de desarrollo podr lograr
mayores y mejores niveles de vida para la poblacin, especialmente para los ms pobres.
Conocer los avances y las dificultades con las que tropiezan las Entidades Territoriales Autnomas
en el ejercicio de las competencias en general, y especficamente en la temtica de Desarrollo
Productivo, constituye un tema de amplia relevancia; a partir de este conocimiento ser
posible disear acciones que posibiliten el ejercicio pleno de las competencias sealadas en la
Constitucin Poltica del Estado (CPE) y las responsabilidades de la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin (LMAD).
Para contar con una primera radiografa del estado de situacin del ejercicio efectivo de las
competencias en materia de Desarrollo Productivo, se ha recurrido a los resultados de la consultora
Identificacin y Sistematizacin de Buenas Prcticas de Gestin Municipal en Desarrollo Productivo
y Promocin Econmica, en el Marco del Nuevo Rgimen Autonmico en Bolivia (2010 2014)
(Proyecto Mercados Rurales, 2015); asimismo, a nivel departamental se ha realizado entrevistas a
autoridades y tcnicos de los gobiernos autnomos departamentales. Con base a la informacin
disponible se ha procedido a estructurar y configurar el estado de situacin buscado1.
La metodologa desarrollada por el SEA para analizar y evaluar el ejercicio de las competencias
sealadas en la Constitucin Poltica del Estado ha guiado la evaluacin del ejercicio de
competencias; de tal modo, su sistematizacin se presenta en la segunda parte.
El documento est constituido por tres partes. En la primera parte se presenta un resumen de
las principales normas vigentes en torno al desarrollo econmico y productivo, junto con un
panorama conceptual del desarrollo, desde los conceptos ms generales hasta concluir con
el concepto de Desarrollo Productivo. La segunda parte muestra el anlisis y la evaluacin del
ejercicio efectivo de las competencias de Desarrollo Productivo de cuatro gobiernos autnomos
departamentales y 25 gobiernos autnomos municipales. Finalmente, la tercera parte contiene
una gua para el ejercicio efectivo de competencias para el Desarrollo Productivo que contiene la
definicin y las caractersticas de las polticas pblicas, los pasos secuenciales para llevar adelante
acciones de impulso al Desarrollo Productivo, y la descripcin de algunas buenas prcticas en
gobiernos autnomos municipales.
1 Es necesario sealar que la ausencia de informacin bsica ha sido una de las primeras limitaciones para estructurar
un panorama ms completo. Las autoridades y tcnicos del mbito pblico desempean muchas actividades y estn
muy preocupados por el desarrollo de sus territoritos, pero ejercen sus actividades sin plantearse metas cuantitativas,
ni registros sistemticos de sus resultados, menos de los impactos logrados.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
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I El Desarrollo Productivo y el Ejercicio
de Competencias
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
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1. El espritu de la CPE
En este punto se sealan un conjunto de artculos de la CPE, no con el fin de realizar un anlisis
legal, sino con el propsito de mostrar el tratamiento amplio que se da al tema del Desarrollo
Productivo en esta norma fundamental; se seala con meridiana claridad la importancia de trabajar
para mejorar la calidad de vida, el tratamiento que se tiene que dar a los recursos naturales y
tambin los lineamientos para superar la pobreza. Es necesario recordar que lo establecido en la
CPE constituyen mandatos a ser implementados por todos los gobiernos autnomos de acuerdo
a sus competencias, y por los ciudadanos del Estado Plurinacional de Bolivia, tal como se detalla
a continuacin:
El modelo econmico boliviano es plural y est orientado a mejorar la calidad de vida y el Vivir Bien de todas las bolivianas y
los bolivianos. (Art. 306)
La economa plural comprende los siguientes aspectos: () 3. La industrializacin de los recursos naturales para superar
la dependencia de la exportacin de materias primas y lograr una economa de base productiva, en el marco del desarrollo
sostenible, en armona con la naturaleza. (Art. 311)
Para eliminar la pobreza y exclusin social y econmica, para el logro del Vivir Bien en sus mltiples dimensiones, la organizacin
econmica boliviana establece los siguientes propsitos: 1. Generacin del producto social en el marco del respeto de los
derechos individuales as como de los derechos de los pueblos de las naciones. 2. La produccin, distribucin y redistribucin
justa de la riqueza y de los excedentes econmicos. () 5. El Desarrollo Productivo industrializador de los recursos naturales.
6. La participacin activa en las economas pblica y comunitaria en el aparato productivo. (Art. 313)
La funcin del Estado en la economa consiste en: () 4. Participar directamente en la economa mediante el incentivo
y la produccin de bienes y servicios econmicos y sociales para promover la equidad econmica y social, e impulsar el
desarrollo, evitando el control oligoplico de la economa. () 6. Promover prioritariamente la industrializacin de los
recursos naturales renovables y no renovables, en el marco del respeto y proteccin del medio ambiente, para garantizar
la generacin de empleo y de insumos econmicos y sociales para la poblacin. () 10. Gestionar recursos econmicos
para la investigacin, la asistencia tcnica y la transferencia de tecnologas para promover actividades productivas de
industrializacin. (Art. 316)
El desarrollo rural integral sustentable es parte fundamental de las polticas econmicas del Estado, que priorizar
sus acciones para el fomento de todos los emprendimientos econmicos comunitarios y del conjunto de los actores
rurales, con nfasis en la seguridad y en la soberana alimentaria, a travs de: 1.El incremento sostenido y sustentable
de la productividad agrcola, pecuaria, manufacturera, agroindustrial y turstica, as como su capacidad de competencia
comercial y () 5. El fortalecimiento de la economa de los pequeos productores agropecuarios de la economa familiar
y comunitaria. (Art. 405)
El Estado garantizar el desarrollo rural integral sustentable por medio de polticas, planes, programas y proyectos
integrales de fomento a la produccin agropecuaria, artesanal, forestal y al turismo, con el objetivo de obtener el
mejor aprovechamiento, transformacin, industrializacin y comercializacin de los recursos naturales renovables.
(Art. 406)
En el Artculo 407 se establecen los objetivos de la poltica de desarrollo rural integral del Estado,
en coordinacin con las Entidades Territoriales Autnomas y descentralizadas:
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Competencias Concurrentes entre el Nivel Central del Estado y los Gobiernos Autnomos:
Concurrentes entre el
Nivel Central del Estado y
los gobiernos autnomos Agricultura, ganadera, caza y pesca.
departamental y municipal
Concurrentes entre el
Promocin de la construccin de infraestructura
Nivel Central del Estado y
productiva.
los gobiernos autnomos
Promocin y fomento a la agricultura y
indgena originario
ganaderia.
campesinos
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Competencias
exclusivas de los
Proyectos de insfraestructura productiva. (CPE Art. 302.I.21)
gobiernos autnomos
municipales
En los mbitos sealados, los gobiernos autnomos deberan realizar acciones puesto que
cuentan con un mandato especfico en la asignacin de competencias.
Tipo de
Competencia Alcance competencial
competencia y nivel
Campaas de fumigacin y vacunacin.
Servicios de sanidad e inocuidad
Exclusiva GAD Campaas de informacin y formacin.
agropecuaria (Art. 300. I.14)
Otros relacionados.
Proyectos de infraestructura
Infraestructura productiva propia de ms de un
departamental para el apoyo a la Exclusiva GAD
municipio (graneros, silos de acopio, etc.).
produccin (300. I.21)
Apoyo en la mejora de la satisfaccin de los
consumidores.
Comercio, industria y servicios para
Mejora en la capacidad de las empresas de poder
el desarrollo y la competitividad en el Exclusiva GAD
ofrecer un menor precio respecto a una cierta calidad.
mbito departamental (300. I.24)
Apoyo a las empresas en el ejercicio de las acciones
comerciales.
Servicios de mejoramiento de la oferta.
Promocin y administracin de los
Servicios de venta de alimentacin balanceada.
servicios para el desarrollo productivo Exclusiva GAD
Especializacin de empleados.
y agropecuario (300. I.31)
Cualquier otro dentro del apoyo a productividad.
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Tipo de
Competencia Alcance competencial
competencia y nivel
Promocin de la inversin privada Organizacin de concursos a los mejores
en el departamento en el marco de emprendimientos, incentivos.
Exclusiva GAD
las polticas econmicas nacionales. Reuniones o eventos de generacin y/o socializacin
(300. I.34) de informacin.
Infraestructura productiva en su jurisdiccin
Proyectos de infraestructura productiva.
Exclusiva GAM (graneros, silos de acopio, viveros comerciales,
(302. I.21)
cmaras de fro, etc.).
Toda accin tendiente al fomento del desarrollo
Fomento y desarrollo de su vocacin
Exclusiva GAIOC productivo tanto desde servicios como la promocin
productiva. (304. I.19)
del desarrollo productivo.
Construccin, mantenimiento y
Construccin de un silo para acopiar la produccin de
administracin de la infraestructura
Exclusiva GAIOC grano.
necesaria para el desarrollo en su
Infraestructura para la refrigeracin o procesamiento.
jurisdiccin. (304. I.20)
Lo sealado por la CPE, es desarrollado por la Ley N 031, de 19 de Julio de 2010, Marco de
Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez. Esta Ley seala en su Artculo 8 que las funciones
generales de las autonomas son:
a) Ejecutar las polticas generales sobre agricultura, ganadera, caza y pesca en concordancia con el Plan
Gobiernos Autnomos General del Desarrollo Rural Integral en coordinacin con los planes y polticas departamentales.
Municipales: b) Promover el desarrollo rural integral de acuerdo a sus competencias y en el marco de la poltica
general. (Art.91, I, 3).
El mismo artculo seala que los gobiernos indgena originario campesinos ejercern las
siguientes responsabilidades de acuerdo a la competencia Promocin y fomento a la agricultura
y ganadera:
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Para iniciar el tratamiento de la temtica del desarrollo es necesario tener en cuenta la existencia
de diferentes conceptualizaciones y enfoques, desde los ms generales hasta los ms especficos,
iniciamos el tratamiento de la temtica presentando los dos conceptos de desarrollo ms generales
y difundidos: el desarrollo humano y el desarrollo sostenible.
El concepto de desarrollo humano define el desarrollo con base a una articulacin de los aspectos
polticos, sociales, econmicos, etc. Es decir, son mltiples aspectos los que inciden en el
desarrollo, y ste implica la mejora en la calidad de vida de las personas. Bajo este concepto se
requiere que las personas cubran sus necesidades bsicas, sus derechos humanos (necesidades
sociales), en un marco de libertad poltica2.
Esta concepcin de desarrollo implica que cada persona pueda elegir qu proyecto de vida quiere
para su propia existencia, dentro de una multiplicidad de opciones, es el objetivo o la misin
mxima del desarrollo humano, cada uno de nosotros deberamos poder elegir cmo vivir, de qu
trabajar, cmo constituir una familia, qu fe religiosa profesar, etctera.
Los dos conceptos, reseados brevemente, son conceptos amplios donde mltiples factores
inciden en el desarrollo, es decir, muchas acciones se pueden realizar e impulsar a fin de
contribuir al desarrollo de una poblacin. Esta amplitud tiene un aspecto favorable y, al mismo
tiempo, tiene un aspecto dbil. El aspecto favorable se traduce en la existencia de una amplia
variedad de acciones que coadyuvan al desarrollo, desde la construccin de caminos, la
electrificacin rural, la dotacin de agua potable, los programas de salud, los de alfabetizacin,
los programas educativos por televisin, los de educacin sexual, los de capacitacin en el
ejercicio de la democracia u otras muchas acciones contribuyen al desarrollo. El aspecto
dbil se traduce en la incidencia diferenciada de estas acciones en el desarrollo, es decir, no
todas tienen el mismo impacto o efecto, algunas acciones tienen una incidencia menor, o su
incidencia es tangencial, y si nos concentramos en estas acciones el resultado ser un menor
nivel de desarrollo.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
4.3. Antecedentes
Este cambio cuantitativo se calcula a travs del Producto Interno Bruto (PIB), que mide el
valor de todos los servicios y bienes finales producidos en un pas en un ao4. Existen dos
formas de lograr el crecimiento del PIB, a travs del uso extensivo de los recursos, es decir
incorporando una mayor cantidad de recursos (mano de obra, capital o tierra); o bien de
manera intensiva, usando la misma cantidad de recursos pero con mayor eficiencia (en
forma ms productiva). Teniendo en cuenta que la poblacin crece constantemente, la tasa de
incremento del PIB debe al menos realizarse al mismo nivel del crecimiento de la poblacin
para tener el mismo nivel de disponibilidad de bienes, ello significa que el PIB per cpita (PIB
por persona) ser constante.
Para disponer de una mayor cantidad de bienes y servicios es necesario apoyar y potenciar a:
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1. Los factores productivos: Mano de obra y capital. La mano de obra puede capacitarse,
adquirir nuevas destrezas y conocimientos.
4. Las tecnologas con que se realizan los procesos productivos: Mediante al apoyo a procesos
de innovacin tecnolgica.
Los aspectos sealados son los mbitos especficos del desarrollo econmico. Por un lado estn
los factores de produccin, pero tambin estn los actores econmicos y los factores del entorno;
son estos factores los que inciden, directamente, en la disponibilidad de bienes y servicios, por
ello, para autoevaluarnos y saber si estamos impulsando el desarrollo econmico, tenemos que
preguntarnos si estamos actuando, fortaleciendo o potenciando a los factores de produccin
o a los actores econmicos, o si estamos generando un entorno ms amigable, inteligente y
proactivo para el desarrollo de la actividad econmica.
Para finalizar este punto de conceptualizacin del desarrollo econmico, es necesario hacer
referencia al Desarrollo Productivo. Como se ha sealado, el desarrollo implica crecimiento y ste
el aumento de la cantidad de bienes y servicios.
El Desarrollo Productivo6 es parte del desarrollo econmico, puesto que tambin busca el
aumento de la cantidad de bienes y servicios, pero tiene la connotacin de tener una mayor
incidencia en el mbito rural, sin descuidar el mbito urbano, y de focalizarse ms en el
potenciamiento de los factores y de los procesos productivos. Desde el punto de vista de los
sectores, el Desarrollo Productivo tiene una mayor incidencia en el sector primario y menor
en el sector secundario7, en este contexto, el Desarrollo Productivo se centra ms en el
establecimiento de servicios para la mejora de los procesos productivos actuales y no acta
6 No existe una definicin precisa del concepto de Desarrollo Productivo. Diferentes instituciones le otorgan un rasgo
peculiar al Desarrollo Productivo, pero en todas las conceptualizaciones se deja entrever que es parte del desarrollo
econmico.
7 Esta incidencia se deduce de las competencias sobre Desarrollo Productivo, sealadas en el documento Alcances
Competenciales para el Ejercicio Efectivo de Competencias, ver Matriz de Incidencias en Anexo.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Esta concepcin, ms acotada, del Desarrollo Productivo, se revela en las competencias asignadas
a las Entidades Territoriales Autnomas.
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II Evaluacin del Ejercicio de
Competencias en materia de
Desarrollo Productivo
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
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Servicio Estatal de Autonomas
Una primera seccin presenta un resumen de la metodologa elaborada por el SEA para la
evaluacin de competencias. A continuacin se presenta los resultados sistematizados de la
Evaluacin del ejercicio de competencias a nivel de gobiernos autnomos departamentales (GAD)
y, finalmente, los resultados sistematizados de la Evaluacin del ejercicio de competencias en
gobiernos autnomos municipales (GAM)9.
El SEA ha desarrollado cinco criterios con los cuales desarrolla la evaluacin del ejercicio efectivo
de competencias, estos criterios son:
1. Alcances
competenciales
5. Ejercicio en
relacin con criterios
de calidad 2. Ejercicio de
Facultades
4. Ejercicio en 3. Ejercicio en
relacin con enfoques relacin a la
transversales cobertura
8 El Proyecto Mercados Rurales de la Cooperacin Suiza, en coordinacin con el Servicio Estatal de Autonomas (SEA) ha
llevado a cabo una consultora para identificar las acciones en Desarrollo Productivo y promocin econmica a nivel
de gobiernos autnomos municipales.
9 Con base a una muestra de instancias de Desarrollo Productivo en cuatro gobiernos autnomos departamentales (La
Paz, Oruro, Cochabamba y Chuquisaca), y en 25 gobiernos autnomos municipales, principalmente de la regin del
Altiplano y Valles.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
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Ninguno de los GAD analizados ha elaborado normas especficas que resultan necesarias para
cumplir adecuadamente sus competencias; este patrn es recurrente y se da en todas las
competencias de Desarrollo Productivo detalladas en el Ttulo 2 de la Primera Parte, las normas
legales que debieron elaborar y aprobar los gobiernos autnomos departamentales deberan
contemplar la precisin de la institucionalidad encargada de su ejercicio, el alcance y las
caractersticas con las que implementarn sus competencias, a travs de proyectos de Desarrollo
Productivo. La informacin recolectada permite establecer la existencia de una gran cantidad de
proyectos de Desarrollo Productivo, sin contar con una legislacin que gue su ejercicio.
Es importante resaltar que los GAD, en los hechos, ejecutan la mayora de sus competencias
de Desarrollo Productivo, aun cuando este ejercicio carezca de parte de la implementacin
del circuito del ejercicio de facultades, es decir, asumir procesos secuenciales de legislacin y
reglamentacin de sus competencias.
Los proyectos que implementan los gobiernos departamentales son diversos, para aproximarnos
a una mejor comprensin de los mismos, en cuanto a su alcance productivo, se ha procedido
a clasificar los proyectos:
En funcin del sector econmico15 sobre el cual actan, y se ha aadido una sexta categora
denominada otros, en la cual se han clasificado proyectos que tiene una incidencia
mltiple e incluye a los proyectos de infraestructura.
11 Informe de Rendicin de Cuentas Pblica al 31 de diciembre de 2014 presentado por el Dr. Csar Cocarico Yana,
Gobernador del departamento de La Paz.
12 Informacin recaba en entrevistas con autoridades del Gobierno Autnomo Departamental de Oruro.
13 Informacin recaba en entrevistas con autoridades del Gobierno Autnomo Departamental de Cochabamba.
14 Plan Operativo Anual 2014.
15 El sector primario comprende las siguientes categoras: (a) Agricultura, (g) Ganadera, (p) Pisccola; el sector secundario
(t) Transformacin, y el sector terciario (c) Comercializacin; se ha incluido una categora de ( ) Otros, que incluye
infraestructura.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
En funcin del mbito de la competencia en la que se ejecutan, observando que los mismos
no han sido diseados pensando en la implementacin de una determinada competencia,
se los ha diseado e implementado buscando, generalmente, tener una incidencia integral
en el sector en el que actan, por lo que inciden en varias competencias, como se podr
apreciar en los cuadros siguientes.
nicamente se hace referencia a cuatro de las cinco competencias, puesto que no se han identificado
proyectos o acciones en el mbito de la competencia de Promocin de la inversin privada en el
departamento en el marco de las polticas econmicas nacionales (CPE Art. 300.I.34).
El 55% de los proyectos implementados inciden en produccin primaria, el 30% de los proyectos
estn orientados a la produccin agrcola, los proyectos de transformacin constituyen el 30% y
los de infraestructura nicamente el 15% (Ver Grfico No. 1).
Infraestructura Agrcola
15% 30%
30%
15%
10%
Transformacin Ganadera
Pisccola
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Los proyectos implementados inciden o involucran a varias competencias, el 44% de los proyectos
incide en la competencia concurrente de Agricultura, ganadera, caza y pesca; el 24% incide en
la competencia de Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el
mbito departamental, y el 16% de los proyectos inciden en la competencia de Proyectos de
infraestructura departamental para el apoyo a la produccin (Ver Grfico No. 2).
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Servicio Estatal de Autonomas
Servicio para el
desarrollo productivo Agricultura,
y agropecuario ganadera, caza y
8% pesca
24% 44%
Comercio, industria y
sevicios 16%
8%
Infraestructura
para el apoyo a la Servicios de
produccin sanidad e inocuidad
agropecuaria
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Se puede distinguir que los proyectos implementados por el GAD de La Paz han tenido una mayor
diversidad y equilibro tanto entre sectores como en competencias.
38% 15%
Agrcola
8% 8%
Transformacin
Comercializacin
Infraestructura
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Servicios de
Agricultura, ganadera, sanidad e inocuidad
caza y pesca agropecuaria
7%
60%
13%
Comercio, industria
Servicios para el desarrollo y servicios
productivo y agropecuario
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Comercializacin
20%
80%
Agrcola
26
Servicio Estatal de Autonomas
25% 13%
Servicios para el desarrollo
13%
productivo y agropecuario
13%
38%
Servicios de sanidad
e inocuidad agropecuario Agricultura, ganadera,
caza y pesca
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
El 92% de los proyectos implementados inciden en produccin primaria, de los cuales el 67%
est orientado al sector agrcola; a la ganadera, nicamente, el 25% de los proyectos, el 8% de
los proyectos estn orientados al sector secundario (Ver Grfico No. 7).
8%
Ganadera
25%
67%
Agrcola
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
En el GAD de Chuquisaca los proyectos se concentran en el sector primario. Esta situacin tiene
su correlato a nivel de incidencia en competencias, se evidencia una elevada concentracin en la
competencia concurrente de agricultura, ganadera, caza y pesca.
Existen muchos proyectos que pueden constituirse en experiencias que den curso a servicios de
carcter permanente, para poner slo unos ejemplos, nombraremos los siguientes:
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Servicio Estatal de Autonomas
Referencias: (1) Competencia concurrente: Agricultura, ganadera, caza y pesca, (2) Servicios de sanidad e inocuidad
agropecuaria, (3) Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la produccin, (4) Comercio, industria y
servicios para el desarrollo y la competitividad en el mbito departamental, (5) Promocin y administracin de los servicios
para el Desarrollo Productivo y agropecuario.
Esta interaccin tambin ha posibilitado que los GAM oferten servicios a sus sectores productivos,
producindose en los hechos una efectiva co-ejecucin de competencias exclusivas entre los
gobiernos autnomos departamentales y los gobiernos autnomos municipales, en la mayora
de los casos se han establecido acuerdos o convenios, que han respaldado las acciones y han
viabilizado las acciones.
El GAD de La Paz ha firmado convenios con todos los municipios de la cuenca lechera del
altiplano a fin de coordinar acciones con los GAM para implementar el Proyecto Apoyo Integral a
la Produccin Lechera; a pesar de las debilidades del proyecto, la coordinacin de acciones y el
trabajo conjunto ha sido una experiencia positiva, que posibilitar en el futuro acciones de mayor
transcendencia y efectividad.
En el GAD de Oruro tambin se han establecido acuerdos con los municipios para la implementacin
de proyectos, habiendo existido una amplia y constante coordinacin con los gobiernos autnomos
municipales, sin embargo, no se pudo acceder a un nmero determinado de acuerdos.
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Los GAD realizan muchas actividades en el marco del Desarrollo Productivo, implementan proyectos
de diversas caractersticas, de variada amplitud o extensin y duracin, sin embargo, las acciones
sistemticas, traducidas en proyectos especficos, orientadas al ejercicio de la competencia de
Promocin de la inversin privada en el departamento en el marco de las polticas econmicas
nacionales (CPE Art. 300.I.34) es por el momento germinal, ya que sus acciones nicamente ha
promovido la inversin privada local.
Un somero anlisis de los proyectos listados en los Anexos y lo referido por las autoridades
entrevistadas nos permite concluir que no se han desarrollado intervenciones que incidan
efectivamente en promover la inversin privada externa, es decir la proveniente de zonas o regiones
externas a sus propios territorios; el enfoque predominante ha sido impulsar el desarrollo con
base a sus propios recursos y de sus actores locales. En general, las intervenciones en sanidad
animal han incidido en la tenencia de un mayor nmero de vacunos; la dotacin de semillas, ha
influido en la ampliacin de las extensiones de cultivos. En todos los casos los productores han
tenido que realizar inversiones adicionales y complementarias a los insumos proporcionados por
los proyectos.
En general, los gobiernos autnomos departamentales analizados cuentan con una instancia
especializada para la implementacin de las competencias de Desarrollo Productivo y dependiente
de sta, con una instancia operativa en el mbito del Desarrollo Productivo, stas son: La Secretara
de Desarrollo Productivo y Transformacin Industrial y el Servicio Departamental de Agricultura y
Ganadera (SEDAG).
Las instancias para el Desarrollo Productivo cuentan con recursos mnimos para el ejercicio de
sus funciones en relacin al Presupuesto General del Gobierno Autnomo Departamental, por
ejemplo en el caso del GAD de La Paz para la gestin 2014, la Secretara de Desarrollo Productivo
y Transformacin Industrial tuvo asignado el 8% del presupuesto del Gobierno Departamental,
y en el caso del SEDAG, apenas cont con el 3% del presupuesto total. Los porcentajes
sealados, disminuyeron en el POA de la gestin 2015 ya que nicamente alcanzaron a 5% y 3%
respectivamente.
En el caso del GAD de Oruro el SEDAG cuenta con un presupuesto de 4,7 millones de bolivianos,
que constituye el 3% del presupuesto total, la Secretara de Desarrollo Productivo tiene un
presupuesto de 18 millones, el cual incluye el presupuesto del SEDAG.
30
Servicio Estatal de Autonomas
Los reducidos presupuestos asignados a las instancias encargadas del ejercicio de las
competencias de Desarrollo Productivo, incide en el reducido personal con el que cuentan
estas instancias y tiene como consecuencia que la cobertura territorial de los proyectos
que implementan los GAD es mnima, en el caso del Gobierno Autnomo Departamental
de La Paz, esta cobertura vara del 10% al 30%, lo mismo sucede cuando se realiza una
aproximacin a la cobertura a nivel de beneficiarios, los proyectos que implementa se
mueven en un rango del 12% al 53% de cobertura; estos niveles de cobertura nicamente
se han podido sistematizar sobre las competencias de Agricultura, ganadera, caza y pesca
y la competencia de Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, para el resto de las
competencias no existe informacin disponible que permita una aproximacin al alcance de
los proyectos implementados.
El limitado presupuesto con el que cuentan las instancias relacionadas con el ejercicio de las
competencias de Desarrollo Productivo se traduce en la dotacin de escaso personal dedicado
a este mbito, as en el GAD de La Paz, la Secretara de Desarrollo Productivo cuenta con 22
funcionarios, de los cuales 11 son de planta; y el SEDAG tiene 40 funcionarios, de los cuales 15
son personal de planta.
En el caso del GAD de Oruro el SEDAG cuenta con 48 funcionarios. El Gobierno Departamental
con el mayor nmero de funcionarios es el de Cochabamba, ya que tiene 180 (Ver Cuadro No. 2).
Las cantidades sealadas de funcionarios resultan insuficientes si se toma en cuenta:
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Identificando las limitaciones sealadas, los GAD han optado por trabajar de forma coordinada
con los GAM, aprovechando los recursos humanos existentes en estas entidades autnomas, as
como el conocimiento que poseen sobre sus territorios. La situacin puede aconsejar la gestin
de la delegacin o la transferencia de competencias, ya que ello permitir gestionar mejor las
acciones y la evaluacin de los resultados.
32
Servicio Estatal de Autonomas
El quinto criterio identificado por el Servicios Estatal de Autonomas (SEA), para evaluar el ejercicio
de las competencias, es el criterio de calidad, la valoracin de esta variable puede aproximarse a
travs de los criterios de continuidad del servicio, condiciones de la infraestructura, cualificacin
de personal, periodicidad, entre otros. Teniendo en cuenta que un componente importante es
la calidad de los servicios proporcionados por los gobiernos autnomos departamentales en
el ejercicio de sus competencias, el mbito del Desarrollo Productivo no est exento de esta
exigencia.
Por ello, un importante desafo de los gobienos autnomos departamentales es consolidar los
servicios que prestan, dotarles de una slida institucionalidad para lograr que los servicios
proporcionados se mantengan a lo largo del tiempo, tengan una infraestructura adecuada, y
cuenten con personal cualificado y suficiente.
Para el ejercicio efectivo de competencias se requiere que los gobiernos autnomos municipales
generen y aprueben las normas correspondientes, tanto para las competencias concurrentes
(normas reglamentarias) como las exclusivas (leyes y reglamentos), con base en la informacin
16 Entrevistas con servidores pblicos de los gobiernos autnomos analizados
17 Achacachi, Batallas, Guaqui, Huarina, Incahuasi, Laja, Patacamaya, Pucarani, San Lorenzo, Tiwanaku, Umala, Villa
Charcas, Camargo, Culpina, Capinota, Mizque, Omereque, Villa Abecia, San Lucas, Challapata, Colomi, Las Carreras,
Tupiza, Paza, Villazn (Ver Anexo 6).
33
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
relevada se ha establecido que el 72% de los 25 municipios no han elaborado ninguna norma
sobre competencias vinculadas al Desarrollo Productivo (Ver Grfico No. 9); nicamente siete, que
representa el 28% de los municipios, han elaborado alguna norma relacionada con la competencia
comprendida en Desarrollo Productivo; sin embargo, cuando se profundiza un poco en el detalle
de la normas, se establece que las mismas tocan tangencialmente y no sustancialmente la
competencia de Desarrollo Productivo.
28%
72%
S No
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Se ha establecido que los gobiernos autnomos municipales realizan varias acciones en el mbito
del Desarrollo Productivo, ya que implementan proyectos en los mbitos de: ganadera, agricultura,
pesca e infraestructura productiva18; dichos actos si bien se relacionan con la facultad ejecutiva,
denotan la falta del cumplimiento del circuito competencial que debera estar encaminado a travs
de la aprobacin de la ley que regule y desarrolle la materia, su reglamentacin y la consecuente
ejecucin.
En el Grfico No. 10 se puede apreciar que 12 municipios ejecutan ms del 67% de sus proyectos
de Desarrollo Productivo en coordinacin con otras instituciones (entidades de cooperacin,
fundaciones, etc.) y el 33% de los municipios implementan el 50% de sus proyectos en coordinacin
con otras instituciones pblicas. Estos datos muestran que las acciones de Desarrollo Productivo
se efectan en coordinacin con entidades pblicas, entre las que destacan los GAD.
34
Servicio Estatal de Autonomas
67% - 100% 12
34% - 66% 8
1% - 33% 4
0 2 4 6 8 10 12
Nmero de municipios
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
4%
S
No
96%
35
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
S
48% 52% No
Los recursos que destinan la mayora de los municipios entrevistados para el Desarrollo
Productivo son reducidos, destinan entre el 2% y 4% de sus respectivos presupuestos; este
reducido porcentaje puede denotar el grado de importancia que se otorga a esta materia. Del
total de municipios encuestados, un porcentaje inferior a 2%. destinan recursos que llegan
hasta el mximo del 10% del total de sus recursos disponibles (Ver Grfico No. 13).
8,1% - 10% 1
6,1% - 8% 1
4,1% - 6% 1
2,1% - 4% 12
1% - 2% 6
0 2 4 6 8 10 12
Nmero de municipios
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
36
Servicio Estatal de Autonomas
Un aspecto positivo que constituye la base para proyectar polticas pblicas intencionadas de
Desarrollo Productivo es la existencia de instancias especializadas en la temtica. En el 94% de los
GAM, nicamente uno de los consultados report que no cuenta con una instancia especializada
en la temtica de Desarrollo Productivo (Ver Grfico No. 14).
Grfico No. 14. Existencia de GAM que cuentan con una instancia especializada para el
Desarrollo Productivo
4% Cuenta
No Cuenta
96%
No obstante, si consideramos los grados jerrquicos de estas instancias dentro del organigrama
municipal, se evidencian importantes diferencias entre niveles jerrquicos (Secretaras,
Direcciones, Unidades, etc.) (Ver Grfico No. 15)
Unidad
Secretara
19%
16%
65%
Direccin
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Otro aspecto que est poco desarrollado y tiene estrecha relacin con la institucionalidad es
la constitucin de Consejos Municipales Econmico Productivos a nivel municipal (COMEP) o
Consejos Departamentales Econmico Productivos (CODEP), que son instancias establecidas por
la Ley N 144, de Revolucin Productiva. As, nicamente tres municipios han constituido estas
instancias, aunque al momento no estn funcionando, el resto de municipios no conocen ni han
constituido estas instancias (Ver Grfico No. 16).
37
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
16% Cuenta
No Cuenta
84%
25
21
20
15
10
5
2
0 1 1
0
1-8 9 - 16 17 - 24 25 - 32 22 - 40
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
38
Servicio Estatal de Autonomas
Los municipios cuentan con amplias superficies aptas para la realizacin de actividades
productivas, sin embargo los proyectos implementados por los GAM apenas atiende entre un 1%
a un 10% del potencial existente (Ver Grfico 18).
15
55% - 72% 7
10
37% - 54% 1 5
1 1 2
0
0 5 10 15 20 0
1 - 10% 11 - 20% 21 - 30% 31 - 40% 41 - 60%
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Un Gobierno Autnomo Municipal atiende entre el 21% al 30% de su superficie apta; de la misma
manera, un solo Gobierno Autnomo Municipal atiende del 31% al 40% de su superficie; dos
GAM, que constituyen el 8% de los consultados, han sealado que atienden entre el 41% al 60%
de su superficie apta, con lo que no llegan a constituir ni el 10% de los gobiernos municipales que
atienden ms de la mitad de su territorio.
Del diagnstico efectuado se establece que los funcionarios municipales hacen el esfuerzo por
comprender e incluir las temticas sealadas en los proyectos que implementan, sin embargo, los
enfoques sealados no estn incluidos de forma sistemtica, es decir no se han pensado instrumentos
y acciones concretas, especficas para incluir las temticas sealadas en los proyectos.19
39
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Los elementos sealados, un escaso personal, bajo presupuesto, as como un amplio territorio
con necesidad de atender, nos dan cuenta de que el ejercicio de competencias desarrollado por
los gobiernos autnomos municipales, tropieza con una serie de dificultades y bsicamente sin
continuidad, todo ello con base en la recopilacin realizada y a una evaluacin respecto a los
criterios de calidad identificados por el SEA.
2.3. Conclusiones
Las principales conclusiones de la evaluacin del ejercicio efectivo de las competencias sobre
Desarrollo Productivo en Entidades Territoriales Autnomas departamentales y municipales son
las siguientes:
40
III Gua para el Ejercicio Efectivo
de Competencias para el
Desarrollo Productivo
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
42
Servicio Estatal de Autonomas
Existe un consenso implcito entre las autoridades de las Entidades Territoriales Autnomas, los
tcnicos de las entidades pblicas, los productores del mbito rural y los representantes de la
sociedad civil, en torno a la necesidad de impulsar el Desarrollo Productivo en sus respectivas
jurisdicciones, todos los actores reconocen la importancia de esta temtica, y sin embargo los
avances logrados hasta el momento son magros, o por lo menos, as se percibe la situacin por
los ms interesados: los productores.
Sin duda son mltiples los factores que inciden, ya sea positivamente o negativamente, para
determinar el dinamismo de una zona o regin; desde la institucionalidad pblica se estn
realizando denodados esfuerzos para lograr los mejores resultados en materia de Desarrollo
Productivo.
Existen experiencias interesantes en el mbito rural, de estas experiencias es posible aprender los
factores que estn posibilitando buenos resultados. Estas experiencias pueden ser un buen ejemplo
a seguir, sin pretender una copia mecnica de las mismas, por esto es necesario llevar a cabo una
imitacin creativa, adaptada al medio y a las condiciones especficas en que se van a implementar.
En este contexto se ha identificado la necesidad de contar con una gua prctica para impulsar el
Desarrollo Productivo que ayude a los responsables institucionales y tcnicos a desarrollar mejor
sus acciones con el propsito de obtener mejores resultados.
A continuacin se desarrolla esta gua, que no pretender sustituir la creatividad de los actores
en el terreno, sino por el contrario motivar a desencadenar sus capacidades sin olvidar aspectos
esenciales, que se detallan a continuacin: En primer lugar se conceptualiza y describe las polticas
pblicas, como concepto que posibilite dar los pasos necesarios a las Entidades Territoriales
Autnomas (gobiernos autnomos departamentales y municipales) para poner en marcha los
procesos de desarrollo. Se enfatiza en la necesidad de que estas acciones sean sistemticas, y se
proyecten a lo largo del tiempo a fin de contar con resultados relevantes. El Desarrollo Productivo
es un proceso de largo plazo que requiere acciones continuas, perseverantes y tenaces. Las
acciones puntuales, coyunturales, se diluyen y logran pocos o ningn resultado. A continuacin
se presenta un proceso secuencial para impulsar el Desarrollo Productivo desde los gobiernos
autnomos, que implica contar con un procedimiento simple que oriente a autoridades, tcnicos y
productores (sociedad civil), en este desafo. Finalmente, se enlistan y describen buenas prcticas
en Desarrollo Productivo por parte de los gobiernos autnomos municipales.
Al mismo tiempo, la Constitucin Poltica del Estado contiene varios artculos en los cuales
se expresa la importancia y trascendencia del desarrollo en general y del desarrollo rural en
particular, y siendo responsabilidad de las entidades autnomas promover e impulsar el Desarrollo
Productivo a travs del ejercicio de varias competencias, ya sean concurrentes y/o exclusivas, es
necesario conceptualizar y definir las polticas pblicas. Los mbitos identificados en el impulso
del Desarrollo Productivo, tambin requieren, para su implementacin, la puesta en prctica de
polticas pblicas.
43
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Primero, las polticas pblicas son acciones concretas, reflexionadas y continuas que implementa
o desarrolla un Gobierno. Este conjunto de acciones tienen que ser sistemticas y estar orientadas
a lograr objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin se
considera de inters o beneficio pblico20.
Los objetivos de valor pueden ser problemas que se manifiestan en la sociedad, y que ponen
en riesgo la vida o la produccin en un territorio, un ejemplo de este tipo de problemas son las
plagas o enfermedades que atacan en determinados momentos a un cultivo y ponen en riesgo
la totalidad de la produccin agrcola, si no se toman acciones. La pobreza es un buen objetivo
pblico, ya que se constituye en un problema de amplia y lacerante incidencia en la poblacin. Las
inundaciones, producto de intensas lluvias, son tambin un ejemplo de problemas frente a los cuales
la institucionalidad pblica tiene que actuar, dado que las mismas ponen en peligro la vida de los
ciudadanos y la produccin en el mbito rural. Los objetivos de valor no slo son problemas, tambin
pueden ser oportunidades que surgen a partir de los cambios tecnolgicos, o del cambio en los gustos
y preferencias de los consumidores, as por ejemplo, es posible que un cultivo, no muy conocido o
demandado, sea requerido por la poblacin, por el descubrimiento de sus propiedades intrnsecas,
o por cualquier otra razn, es deber de la institucionalidad pblica apoyar a la produccin y a los
productores agrcolas del producto en cuestin, a fin de aprovechar la oportunidad existente.
En segundo lugar, una accin pasajera no es una poltica pblica21. Una accin llevada a cabo
por una sola vez, realizada por presin social o producto de una accin discrecional de los
administradores del Estado no constituye una poltica pblica.
En tercer lugar, la poltica pblica debe estar respaldada en informacin idnea y sustentada en
modelos causales. Un aspecto fundamental de la poltica pblica es que sta debe estar sustentada
en informacin idnea, es decir, en informacin lo ms precisa y completa posible. Sabemos que
la informacin actualizada no siempre est disponible, ni siempre es posible generarla (por lo
costosa), pero es necesario hacer el esfuerzo para contar con la informacin ms completa.
Al mismo tiempo, la poltica pblica tiene que estar sustentada en modelos causales, es decir,
en hiptesis acerca de las causas del problema, en otras palabras en una interpretacin del
funcionamiento de la realidad. Por ejemplo, si el problema es un bajo nivel de rendimiento en la
produccin de leche, tiene que existir una comprensin de cules son las causas de esta situacin;
se podr sealar que esta baja produccin se debe a la deficiente alimentacin de los animales,
deficiencias en la gentica de los animales, a la presencia de enfermedades, o simplemente por la
escasez de agua, o todos estos factores y otros adicionales. A partir de esta interpretacin se podr
disear un conjunto de acciones para atacar al problema. En el caso de aprovechar una oportunidad,
tambin se deber contar con una interpretacin de las causas por las cuales, los productores
rurales, solos, no pueden aprovechar la oportunidad, y disear un conjunto de acciones sistemticas
que se constituyan en la poltica pblica. Un buen ejemplo, actual, es el cultivo de la quinua que est
siendo apoyado desde diferentes instancias gubernamentales, no por los problemas que enfrenta,
sino por la oportunidad de los buenos precios en el mercado que hacen atractivo su cultivo, estos
mejores precios coadyuvan a generar mayores ingresos, y con ellos se pueden paliar los niveles de
pobreza existentes en una determinada zona. En los ejemplos sealados, resalta la necesidad de
contar con informacin sobre la temtica a fin de tener una accin certera y apropiada.
Un cuarto aspecto central en las polticas pblicas es el carcter participativo de las mismas. No
es adecuado concebir una poltica, disear sus acciones e implementarla, sin la participacin
ciudadana; es necesario alcanzar consensos en los aspectos centrales de las polticas, en los
objetivos, en los resultados, en el momento u oportunidad de las acciones a implementarse, y en
la evaluacin de los resultados. Este aspecto participativo de las polticas permite que superen el
20 Aguilar, Villanueva, Luis F., 2012, Poltica Pblica. Una visin panormica, PNUD Bolivia.
21 dem.
44
Servicio Estatal de Autonomas
Estas acciones pueden ser llevadas a cabo por la entidad pblica o en asociacin con actores
sociales (individuales o colectivos), o por actores privados que han sido empoderados o
autorizados por el Gobierno para hacerlo22.
El ciclo de una poltica pblica implica un proceso, es decir un conjunto de acciones secuenciales
que pueden resumir en los siguientes aspectos:
1. La incorporacin de la
temtica en la agenda pblica.
3. La implementacin de la
poltica pblica.
1. Incorporacin en la agenda pblica. Son numerosos los problemas que aquejan a una
sociedad, no todos son objeto de atencin de las autoridades pblicas, por ello es importante
que los problemas que aquejan determinadas zonas geogrficas o poblaciones sean
incorporados a la agenda pblica; es decir estn en el foco de atencin de las autoridades
pblicas, puesto que nicamente en este caso sern considerados para la implementacin
de polticas pblicas que contribuyan a su solucin. Lo mismo sucede en el caso de las
oportunidades. Para incorporar temas en agenda pblica es necesaria la accin proactiva y
propositiva de las autoridades o de los sectores poblacionales.
2. La formulacin de la poltica. Se articula la parte tcnica con las posibilidades presupuestarias
y las expectativas de la poblacin. No siempre se puede lograr resolver o atender el 100
por ciento de las necesidades, por ello es necesario tomar en cuenta las disponibilidades
presupuestarias, y la factibilidad tcnica. En este momento se formulan los objetivos, las
estrategias y se definen los instrumentos, la oportunidad de las acciones y la coordinacin
institucional.
22 Aguilar, Villanueva, Luis F., 2012, Poltica Pblica. Una visin panormica, PNUD Bolivia.
45
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Los aspectos sealados anteriormente deben ser implementados por las Entidades Territoriales
Autnomas.
A continuacin proponemos seis pasos, con los cuales se podr tomar la iniciativa, desde diferentes
sectores, para impulsar el Desarrollo Productivo. Estos pasos son sencillos, pero requieren de la
voluntad poltica de las autoridades y del inters de los potenciales beneficiarios. Estos pasos se
resumen en el siguiente grfico:
1 Establecer
un espacio
institucional de
participacin y
diagnosticar el
territorio
4 Elaborar
proyectos
de normas y
confeccionar un
plan de accin
Paso 1
46
Servicio Estatal de Autonomas
2) Realizar un diagnstico del territorio, con la mayor informacin posible, a fin de determinar
los principales problemas econmicos de la regin, as como sus oportunidades. Se debe
reunir la mayor cantidad de estadsticas e informacin que posibilite tener un cuadro amplio
de los complejos productivos existentes; no siempre es fcil conseguir esta informacin,
pero se tiene que hacer el esfuerzo ya que muchas instituciones, tanto pblicas como
privadas, tienen informacin dispersa. Al presente se cuenta con el Censo Nacional
Agropecuario (CNA) realizado en el 2013 por el Instituto Nacional de Estadstica (INE), que
puede servir para identificar los principales complejos productivos, determinar su situacin,
sus principales problemas, as como sus desafos. Este diagnstico debera posibilitar
contar con modelos causales, es decir con explicaciones de las causas de los problemas
identificados para actuar sobre estas y solucionar los problemas desde las causas, y no
slo atacar sus manifestaciones. Esta ha sido una de las debilidades en la accin de las
entidades territoriales, por ello, para no actuar en falso y equivocarse, es necesario dotarse
de la mayor cantidad de informacin posible; sin paralizarse por largo tiempo buscando
informacin, es necesario actuar. Esta accin permitir definir las coberturas, en lo territorial
y en lo poblacional, es decir, conocer la brecha existente en la cobertura y la cobertura
planificada para atender. Esto nos ayudar a conocer y cubrir el criterio de coberturas del
ejercicio efectivo de competencias.
Paso 2
Paso 3
En tercer lugar, es necesario revisar las competencias que tiene asignadas cada nivel de
Gobierno, para que las acciones que se planifiquen estn enmarcadas en la norma y/o se analice
47
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Paso 4
En cuarto lugar, el Ejecutivo, ya sea del Gobierno Autnomo Departamental o del Gobierno
Autnomo Municipal, en paralelo debe trabajar en dos temas:
1) Elaborar un proyecto de norma, ya sea ley, decreto u otros instrumentos, segn corresponda
de acuerdo a las competencias, para dar cobertura legal a las acciones que se vayan a
planificar, pero sobre todo para que las acciones a implementarse sean continuas a lo
largo del tiempo, y se constituyan en efectivas polticas pblicas. Para la elaboracin de la
norma, se deber analizar las competencias que tiene cada instancia, para evitar ingresar en
competencias asignadas a otros niveles de Gobierno, o para coordinar con la instancia que
tiene asignada la competencia. La norma emitida, adems, debern contener con precisin,
la inclusin de enfoques transversales y la presencia de criterios de calidad en el ejercicio de
la competencia. En otras palabras, deber definir las poblaciones con atencin prioritaria,
el trato diferenciado entre poblaciones con diferentes caractersticas o las medidas de
discriminacin positiva en el sector tratado. Por otro lado, deberan establecerse los criterios
de calidad que debera tener el ejercicio de la competencia (continuidad, periodicidad,
asistencia tcnica) as como los mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluacin de
estos criterios de calidad.
Paso 5
En quinto lugar se debe inscribir los recursos requeridos en el plan de accin en el Plan Operativo
Anual (POA). Teniendo en cuenta que una poltica pblica para su implementacin requiere de
recursos, estos pueden provenir de: a) recursos pblicos de algn nivel de Gobierno o de alguna
otra entidad pblica, b) de los productores, o c) de la cooperacin internacional. La asignacin de
recursos es fundamental, ya que sin recursos la poltica pblica se queda en el papel, no siendo
posible su ejecucin. Es necesario realizar un anlisis minucioso sobre la inscripcin de recursos
en el POA pues toda accin que genere un bien o servicio que tenga por objeto beneficiar al
Gobierno Autnomo deber ser inscrito en su respectivo POA y Presupuesto.
48
Servicio Estatal de Autonomas
responde, en algunos casos, a la falta de propuestas concretas, que muestren el impacto que
pueden tener; en otros casos, responde a la escasa disponibilidad de recursos financieros
del Gobierno Autnomo Municipal; en este segundo caso ser necesario que se realice un
audaz relacionamiento institucional, con entidades del sector pblico, la cooperacin y el
sector privado a fin de lograr apalancar recursos con los escasos recursos disponibles, para
esta labor de establecer nexos con otras instituciones, es necesario contar con propuestas
concretas, por ello el Paso 1 y el Paso 2, sealados anteriormente, son fundamentales. Varios
gobiernos autnomos municipales han logrado obtener importantes recursos financieros
externos.
Paso 6
En sexto lugar, poner en marcha las acciones identificadas y realizar una evaluacin de los
resultados alcanzados al final de cada ao. Para poner en marcha las acciones, es necesario
predefinir si stas sern realizadas nicamente por el personal de la entidad pblica o por otros
actores; la disponibilidad de los suficientes recursos humanos se ha constituido en una de
las principales limitaciones para ejecutar eficaz y plenamente las polticas pblicas, de ah su
importancia. Y finalmente, antes de concluir la gestin anual es necesario iniciar la evaluacin
de lo realizado, de los resultados logrados, para a partir de estos resultados, ajustar y efectuar
modificaciones que posibiliten mejorar la gestin y el desempeo de la poltica pblica. En este
paso se debe verificar la puesta en prctica de la insercin de los enfoques transversales y de los
criterios de calidad en la ejecucin de la competencia, as como una evaluacin de los resultados
conseguidos con estas acciones.
En base al contacto directo con los actores se han identificado experiencias interesantes de las
Entidades Territoriales Autnomas (gobiernos departamentales y gobiernos municipales) en
materia de Desarrollo Productivo.
En segundo lugar se encuentran las prcticas en el rea de promocin de inversiones, aunque por
las caractersticas mismas de las acciones efectuadas, se trata de apoyos concretos para impulsar
la produccin, entre las acciones identificadas se tiene: plantines forestales, frutcolas, semillas,
insumos para la produccin, equipamiento para la produccin y herramientas.
En tercer lugar se encuentran las prcticas relacionadas con el apoyo a las asociaciones de
productores y el mejoramiento de sus capacidades empresariales, las cuales han sido clasificadas
en la temtica de cultura emprendedora.
49
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
Acceso a mercados
Promocin de inversores
Promocin de empleo
3%
Fortalecimiento productivo 22% 7%
con enfoque de Gnero
y generacional 2%
12% 44%
Cultura 10%
emprendedora
Servicios pblicos
Infraestructura
productiva
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo
Productivo apoyada por el Proyecto Mercados Rurales de Swisscontact.
Este breve resumen de las buenas prcticas identificadas nos proporciona un buen panorama
de la diversidad de acciones positivas que desarrollan los gobiernos municipales. Nos permite
percibir el dinamismo que se da a nivel local, con el propsito de impulsar el desarrollo de sus
respectivos territorios.
50
Servicio Estatal de Autonomas
3.1.1. Antecedentes
De acuerdo a informacin de los tcnicos del Proyecto PIABOL se est cambiando la forma del
manejo de ganado (existen alrededor de 12.000 cabezas de ganado bovino en el municipio),
aunque an se observan limitaciones en el manejo y nutricin del ganado, ya que los
productores alimentan su ganado sin tomar en cuenta el peso y otras caractersticas, que
inciden directamente en los rendimientos, aun cuando se le proporcione al ganado alimento
balanceado.
Para que la actividad lechera sea rentable, cada vaca debe llegar a producir 13 litros de leche/
da (aunque la curva de lactancia es baja, alrededor de 150 das/ciclo de produccin de vacas
alimentadas con pastura y 190 das/ciclo de produccin de vacas alimentadas con pastura
y alimento balanceado, lo ideal es que una vaca tenga una curva de lactancia de 305 das),
sealaron los tcnicos del proyecto.
En los ltimos aos Challapata vende gentica en pie (toros reproductores). Por ejemplo, un toro
criollo de un 1 ao y 2 meses se vende en la feria a Bs3.500. En cambio un toro mejorado de igual
edad llega a venderse en Bs12.000 (certificado), ya que el proyecto lleva un registro que garantiza
la calidad gentica del animal.
3.1.2. Objetivo
El costo de la pajuela vara entre Bs80 a 420, que vara en funcin de la calidad gentica del
semen y los recursos por el pago del servicio se manejan como un Fondo Rotario.
3.1.3. Actores
Hay varios actores que han coordinado y apoyado al Proyecto PIABOL entre ellos: el Ministerio
de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT), el Programa de Servicios de Desarrollo Econmico Rural
(PROSEDER), la Fundacin FAUTAPO, la asociacin de criadores de ganado Holstein (ACRHOBOL)
y PIL (Planta Industrializadora de Leche) en el sistema para la eleccin de la gentica.
3.1.4. Resultados
51
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
3.1.5. Sostenibilidad
Este proyecto tiene recursos para la gestin 2015 por Bs150.000 que son principalmente para el
pago de salarios de los tcnicos.
Aspectos facilitadores:
a) Los tcnicos del proyecto viven o son del municipio y tienen un hato de ganado lechero
donde existen animales que provienen de inseminacin artificial del proyecto (prctica con
el ejemplo), lo que ha generado bastante confianza y credibilidad de las comunidades.
b) Es un equipo que lleva trabajando bastante tiempo e intenta lograr integralidad con sus
acciones. Se pudo observar que tienen una alta motivacin y compromiso.
Aspectos limitativos:
3.1.6. Desafos
b) Alcanzar la sostenibilidad financiera, es decir, cubrir sus costos, para no tener que depender
de la subvencin del Gobierno Municipal de Challapata.
c) Proyectar su intervencin e incidencia en todo el territorio lechero existente dentro del
municipio de Challapata.
3.2.1. Antecedentes
La Mancomunidad Minera conformada por los municipios de Poop, Huanuni, Paza, Antequera,
Machacamarca y El Choro, fue la entidad que present el proyecto para consolidar una planta
lechera de procesamiento de derivados lcteos.
3.2.2. Objetivo
El proyecto se plante los siguientes objetivos: procesar 500 litros de leche por da para
transformarlos en derivados lcteos; capacitar a los productores de leche en la elaboracin de
derivados lcteos, manejo de ganado, higiene y calidad de la leche; as como elaboracin de
planes de negocio.
52
Servicio Estatal de Autonomas
3.2.4. Inicio
La planta se encontraba parada cerca de un ao, es decir sin uso. Una de las causas fue la falta de
conocimiento tcnico del funcionamiento de la misma.
Para poner en funcionamiento la planta, el GAM de Paza realiz las siguientes acciones decisivas:
3.2.6. Resultados
3.2.7. Desafos
3.3.1. Antecedentes
El municipio de Betanzos cuenta con 133 comunidades incluyendo al centro poblado. Los cultivos
de mayor importancia son papa, trigo, cebada, maz, haba, cebolla y zanahoria, tambin existen
otros tales como lechuga, tomate y papalisa; varios de ellos dirigidos al autoconsumo y otros
dirigidos al mercado.
53
Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
3.3.2. Objetivo
3.3.3. Inicio
3.3.4. Actores
El festival cuenta con la participacin de productores de pases como Per, Argentina y Ecuador
que asisten al evento para abastecerse de semillas de muy buena calidad, sobre la base de sus
potencialidades y manejo de suelos y cultivos con riego.
El Gobierno Autnomo Municipal de Betanzos cuenta con una slida infraestructura de apoyo a
la produccin, hecho que permiti la obtencin de crditos para los productores agropecuarios
quienes han desarrollado mecanismos de aprovechamiento de recursos hdricos.
Al margen del tema del festival, el GAM de Betanzos trabaja en el Desarrollo Productivo municipal, al
contar con una Unidad Agropecuaria, promueve la articulacin con las asociaciones de productores.
A partir de esta articulacin se trabaja en niveles de corresponsabilidad social, surgiendo como
producto de esto comisiones de transporte, de recojo de semillas, de comercializacin y de
protocolo, siendo la ltima responsable de organizar los eventos de comercializacin y ferias.
Adicionalmente, el GAM apoya a los productores con la dotacin de semillas.
3.3.5. Resultados
54
Servicio Estatal de Autonomas
3.3.6. Sostenibilidad
El xito de la propuesta est dando lugar a la adhesin de instituciones pblicas y privadas que
garantizan la sostenibilidad de la iniciativa.
3.3.7. Desafos
3.4.1. Antecedentes
El municipio de San Lucas se encuentra ubicado a 206 kilmetros al sudeste de la ciudad de Sucre.
Es el segundo municipio ms grande de Chuquisaca, en cuanto a poblacin (32.085 habitantes,
segn el Censo 2012).
Una mayora de la poblacin est dedicada a la agricultura extensiva, siendo la actividad pecuaria
la segunda actividad econmica de mayor importancia a travs de la crianza de ganado caprino
y ovino.
3.4.2. Objetivo
Los productores cinteos trabajan de manera continua y ardua para lograr una oferta
importante de duraznos en tres variedades: Gumusio Reyes (es ms carnoso y jugoso),
Ulincate Amarillo y Ulincate Blanco. Los productores frutcolas se organizan en torno al
trabajo articulado entre el GAM y la Asociacin de Productores de Durazno Chinimayu
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
3.4.4. Actores
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo Productivo apoyada por el Proyecto
Mercados Rurales de Swisscontact.
3.4.5. Resultados
3.4.6. Desafos
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Servicio Estatal de Autonomas
3.5.1. Antecedentes
Desde la poca colonial, la produccin frutcola en la zona de los Valle de los Cintis siempre ha
gozado de gran importancia. La regin contempla a los municipios de Camargo, Villa Abecia y Las
Carreras y se ha destacado por la produccin de vid y duraznos, aunque tambin existe produccin
importante de otras frutas como manzana, ctricos, ciruelos, peras e higos. La produccin de
vid (uva), ocupa un lugar fundamental en la produccin de los municipios de la regin pues las
condiciones climatolgicas y topogrficas son factores propicios.
3.5.2. Objetivo
Establecer una marca regional para la produccin agrcola y constituir un vivero municipal y una
planta procesadora de frutas.
3.5.3. Inicio
Tras el reconocimiento del municipio de Villa Abecia, junto a otros de la regin, como potencial
productor de vid de gran calidad, con variedades particulares y demandadas, es necesaria
la conformacin de una instancia intermunicipal capaz de aglutinar la produccin de tan
demandado producto e ingresar al mercado con el establecimiento de una marca regional.
Es as que junto a los municipios del Can de Cinti se organiza y solicita el apoyo de actores
privados y organismos de cooperacin para iniciar un proceso de potenciamiento de su vocacin
productiva.
3.5.4. Actores
3.5.5. Resultados
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Gua sobre el Ejercicio de Competencias en materia de Desarrollo Productivo en los Gobiernos Autnomos
4. El diseo del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) contempla el apoyar a los productores con
un enfoque de conservacin de suelos.
5. La planta transformadora de frutas logra ingresar al abastecimiento del desayuno escolar.
3.5.6. Sostenibilidad
3.5.7. Desafos
Por el momento, la mayor proyeccin en esta iniciativa es focalizar los esfuerzos y recursos
hacia produccin de vid en el vivero municipal, obteniendo mayores variedades genticamente
mejoradas y con amplia capacidad de adaptabilidad.
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Anexos
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Servicio Estatal de Autonomas
Fuente: Elaboracin propia con base a la entrevista realizada a la Secretara de Desarrollo Econmico y Transformacin
Industrial del GAD de La Paz, febrero de 2015.
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Servicio Estatal de Autonomas
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econmicos
Tecnologas
productivos
productivos
Secundario
Formacin
de actores
Procesos
Terciario
Primario
Factores
Entorno
Urbano
Rural
mano de obra
Capital Tierra
Competencias Agricultura, ganadera, caza y
x x
concurrentes pesca.
Servicios de sanidad e inocuidad
x x x x x
agropecuaria.
Proyectos de infraestructura
departamental para el apoyo a la x x x x
produccin.
Comercio, industria y
servicios para el desarrollo y
x x x x x x x x x
Competencias la competitividad en el mbito
exclusivas GAD departamental.
Promocin y administracin de
los servicios para el desarrollo x x
productivo y agropecuario.
Promocin de la inversin privada
en el departamento en el marco
x x x x x x
de las polticas econmicas
nacionales.
Competencias Proyectos de infraestructura
x x x x x x
exclusivas GAM productiva.
Conteo de incidencia 2 2 4 4 2 1 2 6 2 6 3 0
Fuente: Elaboracin propia con base a resultados de la consultora en Desarrollo Productivo apoyada por el Proyecto
Mercados Rurales de Swisscontact.
No Departamento GAM
1 Chuquisaca Incahuasi
2 Chuquisaca Villa Charcas
3 Chuquisaca Camargo
4 Chuquisaca Culpina
5 Chuquisaca Villa Abecia
6 Chuquisaca San Lucas
7 Chuquisaca Las Carreras
8 Cochabamba Capinota
9 Cochabamba Mizque
10 Cochabamba Omereque
11 Cochabamba Colomi
12 La Paz Achacachi
13 La Paz Batallas
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Servicio Estatal de Autonomas
No Departamento GAM
14 La Paz Guaqui
15 La Paz Huarina
16 La Paz Laja
17 La Paz Patacamaya
18 La Paz Pucarani
19 La Paz Tiwanaku
20 La Paz Umala
21 Oruro Challapata
22 Oruro Paza
23 Potos Tupiza
24 Potos Villazn
25 Tarija San Lorenzo
No GAD
1 La Paz
2 Oruro
3 Cochabamba
4 Sucre
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