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CAPTURANDO A TERRA:

Banco Mundial, polticas fundirias neoliberais e


reforma agrria de mercado
Srgio Sauer
Joo Mrcio Mendes Pereira (orgs.)

CAPTURANDO A TERRA:
Banco Mundial, polticas fundirias neoliberais e
reforma agrria de mercado

1 edio

EDITORA
EXPRESSO POPULAR

So Paulo, 2006
Copyright 2006, by Editora Expresso Popular, Srgio Sauer e Joo Mrcio Mendes Pereira

Coordenao e edio: Srgio Sauer e Joo Mrcio Mendes Pereira


Traduo: Werner Fuchs (ingls) e Srgio Sauer (espanhol)
Reviso geral dos textos: Joo Mrcio Mendes Pereira e Srgio Sauer
Projeto grfico e capa: ZAP Design
Diagramao: Mariana Vieira de Andrade
Arte da capa: Obra de Candido Portinari, Mulher do pilo, 1945. (Pintura a leo/tela
100x81cm) Imagem do acervo Projeto Portinari, gentilmente autorizada a reproduo por
Joo Cndido Portinari.
Impresso e acabamento: Cromosete
Apoio: Action Aid e Terra de Direitos

Todos os direitos reservados.


Nenhuma parte deste livro pode ser utilizada
ou reproduzida sem a autorizao da editora ou dos organizadores.

1 edio: novembro de 2006

EDITORA EXPRESSO POPULAR


Rua Abolio, 266 Bela Vista
CEP 01319-010 So Paulo-SP
Fone/Fax: (11) 3112-0941
vendas@expressaopopular.com.br
www.expressaopopular.com.br

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SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................................... 7
APRESENTAO

PARTE I
ARTE
AJUSTE ESTRUTURAL E POLTICAS PR-MER
ESTRUTURAL CADO DE TERRAS DO
PR-MERCADO
BANCO MUNDIAL

Neoliberalismo, polticas de terra e reforma agrria de mercado na Amrica Latina ............................. 13


Joo Mrcio Mendes Pereira
Reestruturao territorial e fundamentao da reforma agrria: comunidades indgenas,
minerao de ouro e Banco Mundial .................................................................................................... 49
Eric Holt-Gimnez

PARTE II
ARTE
EXPERI
EXPERI NCIAS NA AMRICA LA
ERI TINA, FRICA E SIA
LATINA,

Aplicao das polticas agrrias do Banco Mundial na Guatemala: 1996 - 2005 .................................. 77
Susana Gauster
O Estado, o mercado ou o pior de ambos? A reforma agrria de mercado na frica do Sul .............. 103
Edward Lahiff
possvel implementar a reforma redistributiva atravs de esquemas de transferncia voluntria
de terra com base no mercado? Evidncias e lies das Filipinas ......................................................... 131
Saturnino M. Borras Jr.

PARTE III
ARTE
EXPERI
EXPERI NCIAS NO BRASIL
ERI
Histria e legado da reforma agrria de mercado no Brasil ................................................................. 171
Joo Mrcio Mendes Pereira e Srgio Sauer
O mercado de terras ou a terra como mercadoria no Cear ................................................................ 205
Francisco Amaro Gomes de Alencar

A implantao dos programas orientados pelo modelo de reforma agrria de


mercado no estado da Bahia ................................................................................................................ 227
Guiomar Germani, Alicia Ruiz Olalde, Gilca Garcia de Oliveira e Edmilson Carvalho

5
A implementao do Banco da Terra no Rio Grande do Sul: uma leitura poltica .............................. 257
Csar Augusto Da Ros

Estado, Banco Mundial e protagonismo popular: o caso da reforma agrria de mercado no Brasil .... 281
Srgio Sauer

PARTE IV
ARTE
REFORMA AGRRIA, L
AGRRIA, UT
LUTA SOCIAL E SOBERANIA ALIMENT
UTA AR
ALIMENTAR
Alternativa poltica fundiria de mercado: reforma agrria e soberania alimentar ............................ 311
Peter Rosset

Sobre os autores .................................................................................................................................. 339

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APRESENTAO

Ao longo da dcada de 1990, sob o impulso das reformas neoliberais, uma


nova onda de polticas pr-mercados de terra varreu inmeros pases na Amrica
Latina, sia e frica. Em comum, propostas e programas foram implantados em
sociedades marcadas por elevada concentrao da propriedade da terra, altos n-
dices de pobreza rural, processos anteriores de reforma agrria e, especialmente,
histrias de lutas pela democratizao da estrutura agrria e econmica nacional.
O principal ator dessa difuso foi, e continua sendo, o Banco Mundial (BIRD).
Mediante a concesso cada vez maior de emprstimos, doaes e auxlio no-
financeiro como, por exemplo, estudos, avaliaes e divulgao de programas
inovadores , o BIRD desenhou uma agenda de polticas fundirias ajustada
plataforma neoliberal. Crescentemente adotada por diversos governos nacionais,
essa agenda tem como eixo a promoo acelerada de transaes mercantis de ar-
rendamento e compra/venda de terras como base para o aumento da produtivida-
de agrcola e o alvio da pobreza rural.
Um dos itens mais significativos dessa agenda a chamada reforma agrria
de mercado. Criada para substituir a reforma agrria redistributiva por esquemas
de financiamento de compra de terras por trabalhadores rurais, tal poltica foi
aplicada como uma forma supostamente mais barata, eficiente e politicamente
vivel de distribuio fundiria e alvio da pobreza rural em sociedades altamente
desiguais. Esse processo ocorreu, em larga medida, contra a oposio de movi-
mentos sociais camponeses e das articulaes internacionais que os apiam.
Este conjunto de artigos oferece uma reflexo sobre a teoria, a poltica e os
resultados da reforma agrria de mercado no Brasil e em outros pases. Sua pu-
blicao tem o objetivo de alimentar o debate sobre a configurao da questo
agrria sob o ajuste neoliberal, o perfil e os resultados das aes de governos e do
Banco Mundial afinadas com esse processo e, por fim, a necessidade de alternati-

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vas verdadeiramente democratizantes, capazes de promover o acesso sustentvel
terra, a reproduo social camponesa e a soberania alimentar dos pases pobres
e em desenvolvimento.
O livro est organizado em quatro partes. A primeira dedicada discusso
do papel do BIRD na ascenso de polticas pr-mercado de terras. Com foco na
realidade latino-americana, o artigo de Pereira discute a teoria e prtica da refor-
ma agrria de mercado luz da agenda de polticas agrrias do BIRD e da
reciclagem da plataforma neoliberal articulada a partir de meados dos anos 1990.
Na seqncia, o trabalho de Holt-Gimnez analisa a reforma agrria de mer-
cado no contexto das polticas para o campo do BIRD, tomando como refern-
cia emprica os incentivos minerao na Guatemala. Segundo o autor, os proje-
tos agrrios, em conjunto com os ambientais e de infra-estrutura, fazem parte de
um pacote mais amplo de intervenes institucionais e financeiras cujo objetivo
beneficiar empresas extrativas, em detrimento das necessidades e reivindicaes
de camponeses e povos indgenas do Altiplano Guatemalteco.
A segunda parte rene textos dedicados anlise emprica da trajetria, das
adaptaes e dos resultados da reforma agrria de mercado em alguns pases.
Com base em uma ampla pesquisa de campo, Gauster estuda a implantao de
programas de acesso terra via mercado, concebidos e implantados como parte
dos Acordos de Paz que puseram fim guerra civil na Guatemala. A autora mos-
tra como programas de venda de terras, arrendamento e outros, alm de no de-
mocratizar a propriedade fundiria, acabam penalizando os supostos beneficirios.
Partindo do veto dos grandes proprietrios de terra reforma agrria na frica
do Sul aps o regime de apartheid, Lahiff estuda os pressupostos da reforma agrria
de mercado e as adaptaes que os programas a ela vinculados sofreram no pas.
O autor constata o fraco desempenho destes programas, ressaltando ainda mais a
necessidade urgente de uma reforma verdadeiramente redistributiva.
Partindo da importncia da reforma agrria, em resposta s lutas e demandas
histricas pela democratizao da propriedade da terra nas Filipinas, Borras Jr.
analisa os programas governamentais agrrios. Contextualiza a concepo, pro-
blemas e limites na implantao do chamado programa abrangente de reforma
agrria, nos anos 1990, e o fracasso do componente de transferncia voluntria
de terras. O artigo deixa claro que, apesar dos freqentes anncios internacio-
nais, no se implantou nenhum programa de reforma agrria de mercado no
pas, apenas um pequeno projeto piloto, financiado pelo BIRD.
A terceira parte abrange a experincia brasileira, de grande importncia pol-
tica no plano internacional em razo da sua magnitude financeira e social. Pereira

8
e Sauer analisam o surgimento, trajetria e resultados da reforma agrria de mer-
cado, em especial do projeto Cdula da Terra, implementado pelo governo FHC
a partir de um emprstimo do BIRD. Fazem um balano poltico do caso brasilei-
ro, englobando as continuidades e descontinuidades operadas pelo governo Lula,
inclusive as mudanas no Fundo de Terras e a situao do Programa Nacional de
Crdito Fundirio.
O trabalho de Alencar analisa a implantao e os resultados dos projetos e pro-
gramas ligados poltica de reforma agrria de mercado no Cear. Localizando
geograficamente a distribuio dessas iniciativas no estado, o autor mapeia as to-
madas de posio das agncias pblicas e de alguns dos principais atores sociais
envolvidos nesse processo, destacando as resistncias e as novas demandas das fa-
mlias beneficirias na passagem do governo FHC ao governo seguinte.
O estudo de Germani, Olalde, Oliveira e Carvalho se debrua sobre a experin-
cia da Bahia, mostrando onde e como o Cdula da Terra e o Crdito Fundirio de
Combate Pobreza Rural tambm financiado pelo BIRD foram implantados
e que resultados alcanaram. Essa implantao tem sido permeada por problemas
como, por exemplo, o aumento do nmero de beneficirios nos projetos, com-
prometendo a capacidade produtiva da rea e a prpria sobrevivncia das famlias.
Com enfoque eminentemente poltico, o artigo de Da Ros analisa os embates
que configuraram a implantao do Banco da Terra no Rio Grande do Sul, estado
onde tal programa alcanou maior projeo, a despeito da recusa do governo Olvio
Dutra (1999-2002) em implement-lo. Da Ros mostra como a experincia ga-
cha trouxe conseqncias importantes no s para o desenho institucional da re-
forma agrria de mercado no Brasil, mas tambm rearranjos na sua base social de
apoio.
O texto de Sauer problematiza o discurso do BIRD sobre a participao e o
empoderamento dos trabalhadores rurais e camponeses em projetos de refor-
ma agrria de mercado. Evidencia, com base na trajetria do Cdula da Terra, a
falcia do suposto protagonismo popular, tanto pela negao explcita do go-
verno e do BIRD em reconhecer a mediao poltica dos movimentos sociais, como
pelas dificuldades das associaes comunitrias envolvidas em organizar e repre-
sentar os interesses das famlias beneficirias.
A quarta parte, dedicada s alternativas poltica agrria neoliberal, traz a
contribuio de Rosset sobre a relao entre reforma agrria e soberania alimen-
tar. Sintonizado com o que vem sendo discutido e proposto por inmeros movi-
mentos sociais e organizaes camponesas em mbito internacional especial-
mente pela Via Campesina , o texto procura delimitar o terreno poltico no qual

9
as foras populares tm se posicionado. Essa posio claramente pela paralisao
dos programas de mercado do BIRD e pela realizao de reformas agrrias, or-
ganicamente associadas, na sua viso, luta pela soberania alimentar dos povos.
Este livro resultado do esforo de muitas pessoas, alis, esforo esse que trans-
cende aos trabalhos dos prprios autores e autoras, pois toma como base as lutas
de movimentos agrrios que, espalhados por vrios continentes, reivindicam po-
lticas agrrias redistributivas, e no programas de mercado. Conseqentemen-
te, este trabalho pretende ser uma contribuio, ainda que modesta, na luta pela
democratizao da terra, cuja concentao a base da profunda desigualdade so-
cial que marca o meio rural em muitos pases.

Braslia e Rio de Janeiro, outubro de 2006.


Srgio Sauer e Joo Mrcio Mendes Pereira

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PARTE I

AJUSTE ESTRUTURAL E POLTICAS PR-MERCADO DE


TERRAS DO BANCO MUNDIAL

11
12
NEOLIBERALISMO, POLTICAS DE TERRA E REFORMA
AGRRIA DE MERCADO NA AMRICA LATINA1

JOO MRCIO MENDES PEREIRA

Este artigo analisa os objetivos polticos e os pressupostos tericos da reforma


agrria de mercado do Banco Mundial (BIRD), bem como o desempenho e os
resultados da sua aplicao na Colmbia, no Brasil e na Guatemala. O texto est
organizado em cinco itens. O primeiro delimita os contornos gerais da reciclagem
do neoliberalismo operada pelo BIRD em meados da dcada de 1990, bem como
as razes que o levaram a retomar aes mais firmes no mbito agrrio. O segundo
resume em que consiste a atual agenda de polticas agrrias do BIRD. O terceiro
analisa em maior detalhe a lgica poltica e os pressupostos tericos de um compo-
nente especfico dessa agenda: a reforma agrria de mercado. O quarto avalia o de-
sempenho deste modelo nos trs pases latino-americanos que, at o momento, mais
se destacaram na sua implementao. Por fim, uma breve concluso.

1. Banco Mundial: reciclagem da agenda neoliberal e retomada da poltica


agrria

Nos primeiros anos da dcada de 1990, por razes econmicas e polticas, a


reestruturao capitalista neoliberal parecia no ter limites. A economia mundial
vivia uma nova onda de expanso financeira. Com a imploso do chamado socia-
lismo real, a transio para o capitalismo ocorria na ex-Unio Sovitica e no Les-
te Europeu sem qualquer gradualismo. No Oriente Mdio, a Guerra do Golfo
mostrava, entre outras coisas, que a abertura dos mercados e a vitria da demo-
cracia seriam cobradas, inclusive militarmente, pelos Estados Unidos.
Na Amrica Latina, essa reestruturao ocorria com ainda mais fora, impul-
sionada pelo novo bloco de poder que surgia do manejo da crise da dvida externa
e das polticas de liberalizao (Vilas, 1997 e 1997a). Em poucos anos, uma srie

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de governos eleitos passaram a se comprometer firmemente com a implementao
da agenda neoliberal. Por outro lado, os planos de integrao econmica subordi-
nada da regio economia norte-americana caminhavam a passos acelerados, a
comear pelo Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA), iniciado
em janeiro de 1994. quela altura, exceto Cuba, todos os governos da regio es-
tavam alinhados plataforma neoliberal. Tudo parecia corroborar o discurso da
estandartizao do mundo e do fim da histria.
Entretanto, o impacto poltico provocado pela insurreio zapatista em janei-
ro de 1994 e a crise financeira no final do mesmo ano arranharam a confiana do
stablishment capitalista (Edwards, 1997a, p. 2-3). At aquele momento, o Mxico
havia sido a economia estrela do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do
Banco Mundial. Ao mesmo tempo, em vrios pases, os efeitos socialmente re-
gressivos das polticas em curso comearam a se avolumar e as tenses sociais ga-
nharam mais visibilidade. Alguns governos da regio alinhados ao Consenso de
Washington passaram a sofrer uma queda rpida e acentuada de popularidade e
as crticas ao neoliberalismo ganharam mais projeo. Por outro lado, os pases
que haviam adotado as receitas dominantes padeciam de baixo crescimento, quando
no estagnao ou franca recesso, enquanto os que haviam decidido trilhar rotas
capitalistas alternativas (como os pases do sudeste da sia) ostentavam taxas ele-
vadas de crescimento industrial. Tudo somado, acendeu o sinal de alerta. Alguns
atores centrais da ordem internacional, ento, passaram a reavaliar a implementao
da agenda neoliberal. Com a crise financeira da sia em 1997, esse debate ga-
nhou ainda mais fora.
Parte da rede de poder infra-estrutural externo dos Estados Unidos (Wade,
1997, p. 386), o BIRD, em especial, passou a advogar a realizao de um segundo
estgio de reformas estruturais, a fim de consolidar a estabilidade da paisagem
macroeconmica criada no estgio anterior2, manter a orientao econmica ao
exterior, corrigir eventuais desvios de rota e aprofundar o processo em curso, es-
tendendo-o, inclusive, para novas reas estratgicas.
Para legitimar essa reciclagem do projeto neoliberal, o BIRD adotou o discurso da
mudana, passando a defender uma agenda de reformas que, supostamente, fosse alm
do Consenso de Washington (Burki & Perry, 1998), ou mesmo que configurasse um
ps-Consenso de Washington (Stiglitz, 2000 e 1998). Quatro consignas foram
estabelecidas e repetidas como a ponta da nova agenda de desenvolvimento: a
complementariedade entre estado e mercado, o abandono da idia de estado mni-
mo em favor de um estado eficaz, a centralidade das instituies e o combate
pobreza (Banco, 1997a). Com esse discurso, parte do ncleo da mesma coalizo de

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poder que havia impulsionado a reestruturao capitalista neoliberal tentava, agora,
definir a direo e os parmetros do debate legtimo sobre as alternativas crise do
neoliberalismo (Weinberger, 2005 e 2003). Sem abandonar suas premissas tericas
fundamentais nem os interesses geopolticos e de classe a que serve3, o BIRD cumpriu
o papel de principal formulador do itinerrio a ser seguido pelos pases perifricos.
Sistematizada pelo BIRD no trinio 1996-1998, a reciclagem do projeto
neoliberal para a Amrica Latina e o Caribe estabeleceu como prioridade a
implementao de trs aes estratgicas4.
A primeira era a reforma do Estado, entendida, resumidamente, como a com-
binao de dez medidas: 1) blindagem das agncias estatais responsveis pela con-
duo da poltica econmica contra qualquer tipo de presso ou controle demo-
crticos; 2) quebra dos direitos dos trabalhadores do setor pblico; 3) enxugamento
e racionalizao gerencial de todo funcionalismo pblico, por meio da adoo
de novas tecnologias e formas de controle e concorrncia do processo de trabalho
j utilizadas no setor privado; 4) implementao acelerada da descentralizao
administrativa (na prtica, muito mais uma desconcentrao seletiva de funes
do Executivo federal); 5) expanso de todo tipo de arranjos pblico-privados
para a execuo de polticas pblicas; 6) reorganizao do sistema escolar e do poder
judicirio, mediante descentralizao administrativa, padres de remunerao por
produtividade e adoo de formas de concorrncia para captao de recursos; 7)
finalizao do ciclo de privatizaes de empresas e bancos pblicos; 8)
reestruturao da seguridade social, aumentando o tempo de contribuio e abrindo
espao para fundos privados; 9) modernizao do instrumental jurdico e re-
pressivo necessrio segurana dos direitos de propriedade; 10) criao de marcos
institucionais que garantissem a segurana e a alta rentabilidade dos fluxos de capital
financeiro, especialmente os de curto prazo.
A segunda ao estratgica era o combate pobreza. Contra a noo de di-
reitos universais de cidadania, as propostas do BIRD consistiam na criao de pro-
gramas e projetos de alvio paliativo e focalizado da pobreza, preferencialmente
onde as tenses sociais pudessem de algum modo fugir ao controle poltico-re-
pressivo do estado. Para tal, o BIRD passou a estimular o redesenho da poltica
social na direo de um novo tipo de filantropia, baseada na mobilizao e articu-
lao de empresas, organizaes no-governamentais (ONGs), esferas subnacionais
de governo e associaes locais ou comunitrias. Termos como sociedade civil,
participao, capital social, descentralizao, autonomia e empoderamen-
to foram criados ou resignificados para legitimar o ajuste das polticas sociais ao
projeto neoliberal.

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A terceira ao estratgica consistia em avanar na liberalizao dos mercados
de trabalho, terra e crdito at ento considerados pouco ou nada atingidos pela
primeira gerao de reformas , por meio de mudanas na legislao vigente.
Para esse segundo estgio ainda em curso , no apenas o contedo, mas a
forma de execuo das reformas assume importncia central, uma vez que, na ava-
liao do BIRD, salvo no caso das aes para o alvio da pobreza, a natureza da
matria em disputa torna o processo necessariamente mais lento e complexo, com
resultados perceptveis apenas a mdio e longo prazo e sujeito a retrocessos. Preven-
do resistncia de segmentos organizados (sobretudo da burocracia pblica e do ma-
gistrio) com relativo poder de vocalizao, o BIRD sugere diversas medidas espec-
ficas para dividi-los e coopt-los (Burki & Perry, 1998). Porm, a principal diretriz
consiste na construo prvia de um apoio poltico interno mais amplo s reformas.
Para isso, alm de criarem espaos para o dilogo e a concertao de interesses,
os operadores locais deveriam dosar de maneira adequada a velocidade e o
seqenciamento ttico de execuo das reformas, a fim de ajust-las s especificidades
nacionais. Afinal, o lder eficiente d ao pblico o senso de que a reforma pertence
ao povo e no foi imposta de fora para dentro (Banco, 1997a, p. 15).
Para amarrar ainda mais os governos da regio execuo desse receiturio, o
Banco Mundial (1997a), alm de chancelar as polticas do FMI e as decises da
OMC, props a realizao de acordos internacionais pr-liberalizao. Num pe-
rodo de ascenso da crtica ao neoliberalismo, essa contratualizao serviria para
aumentar os custos polticos a ser enfrentados por governos que decidissem
ou fossem levados a trilhar uma rota alternativa de desenvolvimento. Assim,
sob a bandeira da governana (governance), o direito pblico internacional de-
veria legalizar formas neocoloniais de explorao e dominao.
O arcabouo terico dessa reciclagem a Nova Economia Institucional, ramo
de conhecimento que ambiciona construir uma teoria sobre a formao e evolu-
o das instituies5 compatvel com o pensamento neoclssico (Medeiros, 2001).
A adoo dessa perspectiva analtica permitiu ao BIRD aceitar a introduo da
dimenso poltica na promoo da economia de mercado, desde que reduzida a
uma questo tcnica. Assim, a retrica sobre as instituies restringiu-se a uma
discusso basicamente instrumental, cujo fim a promoo da liberalizao eco-
nmica aparece como algo dado (Vilas, 2001 e 2000). Do mesmo modo, as
relaes de poder que impem e projetam tal fim so naturalizadas; portanto, aceitas
como tais.
No difcil perceber qual o sentido geral dessas diretrizes: converter o Estado
numa agncia mais funcional globalizao financeira, neutralizar tenses sociais

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emergentes, potencializar e institucionalizar a ofensiva do capital contra o traba-
lho, ajustar e subordinar as polticas sociais ao novo regime de acumulao e, por
fim, aprofundar a liberalizao das economias domsticas. A expectativa dos seto-
res dominantes era a de que, dessa maneira, o gigantesco processo de reconfigurao
da riqueza e do poder impulsionado pelas contra-reformas neoliberais se consoli-
daria como um trao permanente das sociedades contemporneas (Edwards, 1997,
p. 386).
Foi dito que um dos componentes da agenda de reformas de segunda gera-
o do BIRD a liberalizao dos mercados de terra. De fato, ao longo dos anos
1990, o BIRD gradativamente retomou e atualizou a sua agenda agrria,
secundarizada na dcada anterior pela prioridade dada aos programas de ajuste
estrutural e renegociao da dvida externa dos pases latino-americanos. Com
esse novo movimento, o BIRD pretendia adequ-la agenda macroeconmica e
poltica ento em curso.
Nesse mbito, a ao do BIRD passou a se dar em dois eixos complementares
(Banco Mundial, 2002, 2002a e 1997). Por um lado, o estmulo mercantilizao
total do acesso terra rural, a ser viabilizada por mudanas institucionais e legais,
com o objetivo de elevar a produtividade da terra, favorecer o livre fluxo de fora
de trabalho no campo, atrair o capital privado para a economia rural e potencializar
a integrao subordinada de parcelas especficas do campesinato pobre ao regime
de acumulao comandado pela burguesia agroindustrial-financeira. Por outro
lado, a defesa de um rol de programas sociais no meio rural, a fim de aliviar a
pobreza de maneira focalizada, especialmente em pases ou regies onde as ten-
ses no campo possam ameaar ou comprometer a governabilidade das demo-
cracias de mercado, conforme a linguagem adotada pelo governo Clinton.
A partir da segunda metade dos anos 1990, a escala e a rapidez da ao do
BIRD nessa direo aumentaram sensivelmente. O levantamento feito por Surez
(2005) mostra que, entre 1990 e 1994, o BIRD aprovou apenas 3 projetos cujo
componente principal era uma ou mais linhas de ao de sua poltica agrria. J
entre 1995 e 1999 foram aprovados 19 projetos, totalizando US$ 700 milhes.
Nos quatro anos seguintes foram aprovados 25 projetos, totalizando US$ 1 bi-
lho. Das 45 operaes de emprstimo que o BIRD realizou em 32 pases entre
1990 e 2005, 33,3% foram para a Amrica Latina e Caribe, 26,6% para o Leste
Europeu e a sia Central, 24,4% para o leste da sia e regio do Pacfico, 13,4%
para a frica e Oriente Mdio e, finalmente, 2,2% para o Sul da sia.
Junto com o aumento na concesso de emprstimos, o BIRD passou a realizar
outros trs movimentos, sobretudo aps o ano 2000. Primeiro, vem publicando

17
um conjunto de documentos que estabelecem uma base terica sistemtica e su-
postamente universal para a formulao de polticas agrrias (Banco, 2004 e 2003;
De Ferranti et al., 2005). Segundo, vem articulando o apoio poltico e financeiro
de agncias bilaterais e outros organismos internacionais sua agenda rural (Ban-
co, 2004a)6. Terceiro, vem promovendo em diversos pases (p.ex., Brasil, Guatemala
e Colmbia) seminrios e oficinas para um pblico rigorosamente selecionado de
pesquisadores, lideranas sociais e sindicais, gestores pblicos e ONGs, com o
objetivo no s de influenciar, mas de efetivamente dirigir a definio e a execu-
o da poltica agrria a ser reclamada legitimamente por parte da sociedade ci-
vil e praticada pelos governos nacionais.
O que levou o BIRD a assumir uma posio de protagonismo, frente s de-
mais organizaes internacionais, na elaborao e na implementao de uma agenda
de polticas agrrias ao longo da dcada de 1990? Afinal, por que o BIRD passou
a enfatizar a necessidade de desconcentrao da propriedade da terra, num con-
texto em que o tema reforma agrria parecia coisa de um passado j superado?
Uma explicao possvel a de que o BIRD se viu diante de um conjunto espec-
fico de oportunidades e necessidades.
Em primeiro lugar, a oportunidade aberta pelo fim da Guerra Fria de tratar de
maneira aparentemente desideologizada os problemas associados concentra-
o fundiria (Deininger & Binswanger, 1999, p. 248). Segundo essa formula-
o, diferentemente dos anos 1960 ou 1970, quando a disputa pela realizao de
reformas agrrias evocava, em maior ou menor grau, algum ideal considerado re-
volucionrio, a derrocada do bloco sovitico teria inaugurado uma nova fase, na
qual essas questes poderiam ser tratadas de modo pragmtico e inovador tanto
por agncias multilaterais como por governos nacionais. Ou seja, o impacto ideo-
lgico da derrocada do socialismo real teria desarticulado a ligao entre a ban-
deira da reforma agrria e referncias mais abrangentes, de tal maneira que uma
nova era de polticas de reforma agrria estaria se iniciando (De Janvry &
Sadoulet, 2001, pp. 21-2). Caberia ao BIRD, ento, aproveitar essa oportunida-
de, tratando de maneira aparentemente tcnica e despolitizada as tenses sociais
no meio rural provocadas ou agravadas pelas polticas neoliberais.
Por outro lado, o prprio processo de liberalizao parecia criar novas oportu-
nidades para uma ao mais proeminente do BIRD no meio rural. De acordo
com o seu staff, a combinao de estabilidade macroeconmica, abertura comer-
cial, desregulamentao das economias domsticas e, de maneira geral, o desmonte
de polticas desenvolvimentistas (protecionismo, crdito subsidiado, isenes
fiscais, etc.), estariam eliminando o uso da propriedade da terra como reserva de

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valor. Nesse novo ambiente econmico aberto e orientado para fora , se-
ria possvel romper com a experincia passada e implementar uma reforma agr-
ria que no distorcesse preos, nem criasse regulaes que impedissem a livre tran-
sao mercantil de terras. Enfim, uma reforma agrria menos prejudicial ao
funcionamento dos mercados (Deininger & Binswanger, 1999, p. 267).
Em segundo lugar, havia a necessidade que ainda persiste de estimular a
criao de mecanismos que prevenissem ou equacionassem rapidamente os con-
flitos agrrios, nas diversas configuraes em que se apresentam pelo mundo. Isto
porque, para o BIRD, preciso neutralizar o potencial disruptivo, no plano da
poltica e da economia, que uma eventual escalada de conflitos agrrios contm
(Binswanger & Deininger, 1995, p. 48). No seu ltimo relatrio sobre o tema, o
Banco (2003, pp. 157-164) d ateno especial construo de mecanismos vol-
tados para evitar ou reduzir o impacto das disputas sobre a posse e a propriedade
da terra rural, mostrando no s que muitos dos embates polticos mais impor-
tantes vividos por inmeras sociedades tiveram razes em lutas por terra (p.ex.,
Guatemala, Colmbia, El Salvador), como tambm que a resoluo de conflitos
agrrios foi fundamental para viabilizar os acordos de paz que recentemente puse-
ram fim a longas guerras civis (p.ex., Moambique, Etipia, Camboja, Nicar-
gua). Recomenda que os Estados evitem o acmulo de conflitos de baixa inten-
sidade, pois no apenas a performance do setor agropecurio e da economia como
um todo poderia ficar comprometida pelo sucessivo desinvestimento provocado
pela sensao de insegurana, como tambm a escalada potencial de tenses
poderia levar quebra de legitimidade de governos e Estados. O relatrio ratifica
a preocupao com a estabilidade poltica e a segurana do capital, decisiva para
que o BIRD retomasse o tema da reforma agrria nos anos 1990 e criasse a pro-
posta de reforma agrria de mercado.
Em terceiro lugar, o BIRD foi pressionado pela necessidade de estabelecer os
termos legtimos de como lidar com a pobreza rural nos pases perifricos, agrava-
da pela implementao das polticas de ajuste estrutural (SAPRIN, 2002). Ao longo
dos anos 1990, um conjunto de organismos internacionais passou a enfatizar o
combate pobreza como questo social central, inclusive mudando do enfoque
centrado da transferncia de renda para outro, centrado na gerao de renda e na
mudana de posio na esfera produtiva (De Janvry & Sadoulet, 2002, p. 3). O
Banco Mundial (1990 e 2001) acompanhou e influiu nesse movimento, passan-
do a reconhecer a necessidade de criao de mecanismos de acesso terra como
forma de aumentar as oportunidades para os pobres rurais e reduzir a sua
vulnerabilidade. Assim, a distribuio de ativos (terra, por exemplo) e a sub-

19
seqente insero mercantil dos agricultores passou a ser defendida como um
instrumento de alvio da pobreza mais barato, eficiente e afinado ideologica-
mente com polticas pr-mercado.
Em quarto lugar, o BIRD teve a necessidade de acelerar e orientar a transio
capitalista das sociedades do antigo bloco sovitico. Como revelam diversos do-
cumentos (Banco, 1996 e 1997), a descoletivizao e a desestatizao da matriz
de propriedade da terra ocuparam lugar central na estratgia do BIRD para aque-
les pases ao longo dos anos 1990, inclusive figurando como condicionalidades
em emprstimos de ajuste estrutural concedidos em conjunto com o FMI.
Por fim, o BIRD teve necessidade de melhorar a performance dos projetos
ligados ao desenvolvimento rural, depois do fracasso comprovado pelo prprio
BIRD (1992 e 1997) da grande maioria das iniciativas feitas nessa rea entre os
anos 1970 e 1980, normalmente em oposio a propostas de reforma agrria. De
certo modo, tal fracasso desorientou o cerne da formulao do Banco para o setor
rural, razo pela qual ele vinha executando desde meados dos anos 1980 apenas
aes pontuais, desarticuladas de qualquer enfoque mais abrangente, como havia
nos anos 1970 (Binswanger, 1995). A construo de um enfoque mais abrangente
seria efetuada com base no neo-institucionalismo, configurando uma aborda-
gem centrada inteiramente na promoo do livre mercado de terras.

2. A poltica agrria do Banco Mundial: objetivos, diretrizes e linhas de ao

A retomada da poltica agrria pelo BIRD acompanhou a agenda mais ampla de


reformas estruturais de segunda gerao. Assim, embora seja uma poltica essencial-
mente pr-mercado de terras, no se sustenta pela dualidade de todo modo falsa
entre Estado e mercado, mas sim pela construo do que seria o marco
institucional adequado ao funcionamento eficiente dos mercados. Nesta lgica,
para o BIRD, caberia aos Estados: a) consolidar as reformas macroeconmicas e
ajustar o setor rural s novas condies vigentes, avanando na implementao das
reformas que estabeleceriam a conexo entre a agenda macroeconmica e a agenda
microeconmica e setorial de desenvolvimento rural; b) definir o marco normativo
mais amplo as regras do jogo para as relaes econmicas; c) eliminar a rigi-
dez e as distores provocadas pelas polticas econmica e setorial, a fim de esta-
belecer um campo de jogo nivelado para a livre concorrncia entre os atores.
Este o carro-chefe do receiturio do BIRD para a economia rural. A poltica agr-
ria a ele se vincula de maneira subordinada. De fato, existe uma cadeia de determi-

20
nao que parte do macro e chega ao micro. Isto ocorre da seguinte maneira: a agen-
da de reformas de segunda gerao (nvel 1) se traduz numa agenda de desenvol-
vimento rural (nvel 2), a partir da qual se desenha um rol de propostas para o
mbito agrrio/fundirio propriamente dito (nvel 3).
So quatro os objetivos perseguidos pela poltica agrria do BIRD: a) como
prioridade mxima, estimular relaes de arrendamento; b) potencializar as rela-
es de compra e venda de terras; c) acelerar e aprofundar a privatizao de direi-
tos de propriedade em fazendas coletivas ou estatais; d) acelerar e profundar a
privatizao de terras pblicas e comunais. Segundo o Banco Mundial (2004, 2003,
2002 e 1997), as quatro aes dinamizariam de tal maneira os mercados fundirios
que o livre fluxo de transaes (arrendamento e compra/venda de terras) permiti-
ria a substituio rpida de produtores menos eficientes por mais eficientes,
favorecendo uma distribuio mais equilibrada da propriedade da terra. Isto, por
sua vez, contribuiria para atrair capital privado para a economia rural, possibili-
tando a emergncia ou o fortalecimento de mercados financeiros rurais.
Para viabilizar os objetivos de sua agenda agrria, o BIRD vem promovendo,
desde meados dos 1990, duas grandes iniciativas: de um lado, a constituio de
um arranjo institucional de administrao de terras; de outro, a implementao de
um modelo de acesso terra alternativo reforma agrria.
A primeira iniciativa busca traduzir a agenda mais ampla de reforma do esta-
do para o mbito da gesto fundiria. Aclamada como novo paradigma
(Melmed-Sanjak & Lavadenz, 2002), a administrao de terras consiste na
municipalizao dos instrumentos de poltica agrria e na criao de toda sorte de
mecanismos de gesto pblico-privados locais. Na prtica, isto exige mudanas
simultneas nos mbitos poltico-administrativo, jurdico e tributrio (Banco, 2004
e 2003).
No plano poltico-administrativo, o BIRD advoga a montagem de uma es-
trutura institucional que seja capaz de: a) garantir a segurana dos direitos de
propriedade e uso da terra, a fim de preservar e estimular o fluxo de capital priva-
do inclusive estrangeiro para a economia rural; b) formalizar os mercados
fundirios, por meio, sobretudo, de programas de titulao privada; c) unificar
informaes relativas distribuio e situao legal dos estabelecimentos rurais;
d) prover, de maneira rpida, informaes necessrias s transaes no mercado
fundirio (preos, qualidade da terra, oferta e demanda, etc.); e) baixar custos de
transao, a partir da informatizao e da simplificao burocrtica do registro e
do cadastro de terras; f ) dirimir ou controlar rapidamente tenses no campo, por
meio de instncias e rgos locais, impedindo que o acmulo de conflitos de baixa

21
intensidade se amplie e possa provocar efeitos politicamente disruptivos. Em tal
estrutura, as funes de formulao, deciso e coordenao ficariam sob estrito
controle federal, mas sua execuo seria descentralizada e articulada em arranjos
envolvendo agncias estatais, associaes voluntrias, ONGs e setor privado em
geral (Deininger & Feder, 2002; Banco, 2003).
No mbito jurdico, o BIRD preconiza a reviso imediata da legislao agrria
vigente, especialmente naqueles pases que experimentaram processos de reforma
agrria, uma vez que tal quadro legal, ao impedir ou dificultar o arrendamento e
a compra/venda de terras, obstaculizaria o livre funcionamento do mercado
fundirio. O chamado setor reformado seria o primeiro territrio cujas terras
deveriam ser transacionadas em mercados formais de arrendamento e compra/
venda.
No mbito tributrio, o Banco (2003, p. 22) defende a municipalizao da
tributao sobre a terra rural, com o objetivo de financiar a montagem de um
aparato local de administrao de terras, aumentar as finanas locais e, com isso,
contribuir para o movimento mais amplo de descentralizao do Estado e me-
lhorar o uso produtivo da terra. Por outro lado, embora insista que propostas de
tributao progressiva tm pouca ou nenhuma viabilidade poltica (Deininger &
Feder, 2002: p. 34), faz questo de ressaltar que elas podem configurar uma esp-
cie de expropriao indireta, o que, na sua viso, no seria recomendvel (Ban-
co, 2005, p. 104).
As mudanas nos trs mbitos acima mencionados conformariam esse novo
aparato institucional capaz de expandir e acelerar as relaes de arrendamento e
compra/venda de terras rurais.
A segunda grande iniciativa do BIRD o modelo de reforma agrria de merca-
do, objeto central deste artigo, discutido em maior detalhe daqui para frente.

3. O modelo de reforma agrria de mercado

O modelo de reforma agrria de mercado (MRAM) foi elaborado com o ob-


jetivo de substituir a reforma agrria redistributiva, baseada no instrumento da
desapropriao de propriedades rurais que no cumprem a sua funo social, por
relaes de compra e venda de terras. Posto em prtica sob diferentes formatos,
teve incio em 1994 na Colmbia e, em trs anos, j operava na frica do Sul, no
Brasil e na Guatemala. Uma dcada depois da sua estria, pases to distintos como
Honduras, Mxico, Malaui, El Salvador e Filipinas j conheciam experincias a

22
ele associadas. De fato, uma onda de polticas de acesso terra de novo tipo havia
se estabelecido internacionalmente.
Para legitimar o seu modelo, o BIRD realizou uma dupla operao. De um
lado, procedeu a uma crtica radical ao que ele mesmo denominou de reforma
agrria conduzida pelo Estado, baseada no instrumento da desapropriao. De
outro, trabalhou para que o MRAM fosse aceito poltica e conceitualmente como
uma nova modalidade de reforma agrria redistributiva7, depurada de todos os
supostos defeitos das experincias do passado e, claro, coerente com os impera-
tivos do livre mercado. Com esse duplo movimento, o BIRD ao mesmo tempo
continuou a reconhecer a necessidade da reforma agrria para desconcentrar a
propriedade da terra em sociedades altamente desiguais, mas passou a negar a atua-
lidade da ao desapropriacionista e redistributiva do Estado. Dessa maneira, o
MRAM foi entronizado como a ao fundiria adequada aos pases perifricos
marcados por graves problemas agrrios e fortes tenses sociais no campo,
agudizadas pelos efeitos socialmente regressivos provocados pelas polticas
neoliberais.
O pressuposto do MRAM a falncia histrica do que os economistas do BIRD
denominaram de reforma agrria conduzida pelo Estado, modelo desapropria-
cionista ou, simplesmente, modelo tradicional de reforma agrria8. Ou seja, o
MRAM foi criado para substituir algo que teria deixado de ser vivel na atual fase
do capitalismo, porque, segundo o BIRD: a) politicamente conflituoso e as con-
dies para a sua execuo no so replicveis em condies democrticas nor-
mais, uma vez que contm uma dimenso confiscatria (quando a indenizao
aos proprietrios inexiste ou fixada abaixo dos preos de mercado) contra a qual,
inevitavelmente, insurgem-se os grandes proprietrios de terra; b) insustentvel
financeiramente, quando compensa os antigos proprietrios a preos de mercado,
que so distorcidos por polticas econmicas e setoriais que elevam o preo da
terra acima da rentabilidade gerada pela atividade agrcola; c) orientado para
substituir os mercados, e no para dinamiz-los, resultando num complexo de
restries legais que teriam solapado o funcionamento dos mercados de arrenda-
mento e de compra e venda de terras, dificultado o acesso terra por potenciais
demandantes mais eficientes e alimentado burocracias centrais encapsuladas em
busca de sua auto-reproduo e, freqentemente, corruptas; d) por ser baseado na
desapropriao, carrega um componente coercitivo que enseja contestaes judi-
ciais que no apenas elevam a indenizao dos antigos proprietrios acima dos
preos praticados no mercado, mas tambm retardam o processo de assentamen-
to e reforma, prejudicando os potenciais beneficirios; e) em muitos casos consti-

23
tui uma doao do Estado, quando os beneficirios no pagam pela terra recebi-
da; f) pautado pela lgica do conflito, uma vez que s so desapropriadas pro-
priedades rurais objeto de ocupaes de terra ou tenses sociais; g) quando isto
no ocorre, funciona como um modelo dirigido pela oferta, cabendo ao Estado
selecionar a terra ou os beneficirios independentemente da demanda real; histo-
ricamente, esse processo de seleo no foi comandado por critrios tcnicos ou
de necessidade, mas sim por ingerncias polticas, o que gerou ineficincia econ-
mica, baixa competitividade e no necessariamente focalizou a parcela mais pobre
do campesinato; h) no resolveu o problema da falta de acesso terra para um
amplo contingente de trabalhadores rurais, situao que estaria na origem de ocu-
paes de terra, dos conflitos agrrios e da violncia rural; i) estabelece a aquisio
da terra sem um planejamento prvio das atividades produtivas a serem realizadas
posteriormente; j) um modelo centralizado, estatista e burocrtico, que
desestimula a participao social, a transparncia e o empoderamento dos
beneficirios, e no cria as condies adequadas para as necessrias sinergias entre
os setores pblico e privado; tambm no permite a fluidez dos mercados e das
informaes necessria orientao dos agentes econmicos, nem contempla a
heterogeneidade socioeconmica e cultural do universo rural; l) de modo geral,
restringiu-se to-somente distribuio de terra, dando pouca nfase ao desen-
volvimento produtivo dos assentados ou do setor reformado; m) no oferece op-
es de sada para os produtores agrcolas ineficientes, seja porque sua
implementao foi acompanhada por medidas restritivas ao funcionamento dos
mercados de arrendamento e compra e venda, seja porque no incorporou a ques-
to do trabalho no-agrcola; n) indissocivel do modelo nacional-desenvolvi-
mentista, que penaliza os pequenos agricultores e o setor agrcola, protege seg-
mentos economicamente ineficientes e no responde aos imperativos da
liberalizao comercial; o) no reduziu ou eliminou a pobreza rural, nem promo-
veu o desenvolvimento rural.
O MRAM , portanto, um constructo inteiramente baseado na crtica e na
desqualificao de outro tipo de ao fundiria, considerada invivel e anacr-
nica na fase atual do capitalismo. Segundo os tericos do BIRD, a principal
diferena entre ambos reside na sua natureza: enquanto o modelo tradicional
visto como coercitivo e discricionrio, posto que baseado na desapropria-
o, o modelo de mercado exaltado como voluntrio e negociado (Burki
& Perry, 1997, p. 95).
Em essncia, o MRAM nada mais do que uma mera relao de compra e
venda de terras entre agentes privados financiada pelo Estado, que fornece um

24
subsdio varivel para investimentos em infra-estrutura socioprodutiva e
contratao de servios privados de assistncia tcnica. Quanto menor for o preo
pago pela terra (emprstimo), maior ser a quantia a fundo perdido disponvel
para investimento, e vice-versa. Os vendedores so pagos previamente em dinhei-
ro a preo de mercado, enquanto os compradores assumem integralmente (ou na
sua maior parte) os custos da aquisio da terra e os custos de transao. Os com-
pradores podem pleitear o acesso ao financiamento individualmente e/ou via as-
sociaes comunitrias, dependendo do formato dos programas.
De acordo com os tericos do Banco Mundial9, o MRAM melhor do que a
chamada reforma agrria conduzida pelo Estado pelas seguintes razes: a) custa
menos, uma vez que a terra adquirida por barganha mercantil entre comprado-
res e vendedores voluntrios, sobre a qual no cabem disputas judiciais; b) viabiliza
o acesso terra por meio de uma operao de mercado entre agentes privados,
pela qual o agente financeiro ressarcido pelo emprstimo concedido; c) tem ca-
rter voluntrio, descentralizado e dirigido pela demanda, o que favorece a par-
ticipao e a autonomia dos beneficirios, estimula aes criativas para a supera-
o de dificuldades e responde melhor s necessidades locais; d) vivel
politicamente, pois transaes mercantis voluntrias no penalizam os propriet-
rios de terra; e) estimula a cooperao, na medida em que a aquisio de terras
ocorre atravs de associaes comunitrias; f ) incentiva o desenvolvimento pro-
dutivo dos camponeses, porque pressupe o planejamento das atividades antes da
aquisio da terra, fornece recursos a fundo perdido para tal fim e estimula o
associativismo; g) estimula a criao e/ou dinamizao dos mercados de terra, re-
quisito bsico para a melhoria da eficincia econmica; h) contribui para a
formalizao dos direitos de propriedade, na medida em que, por um lado, s
transaciona imveis legalmente titulados e, por outro, d origem a novos segmen-
tos de proprietrios; i) estimula o desenvolvimento dos mercados financeiros ru-
rais, na medida em que os novos proprietrios, com ttulos seguros, passam a
transacionar nos mercados de terra e a demandar crdito; j) oferece opes de sa-
da para os agricultores menos eficientes, permitindo que outros (mais eficien-
tes) possam ter acesso terra; l) permite a realizao simultnea de atividades
agrcolas e no-agrcolas, uma vez que so os prprios agricultores que decidem
que tipo de investimento e atividade querem desenvolver; m) descentralizado e
pouco burocrtico, o que acelera o trmite administrativo e reduz as condies
para a corrupo praticada pela burocracia pblica; o) coerente com a liberalizao
das economias nacionais, que pressupe a fluidez das relaes mercantis em todos
os setores; p) vincula-se ao processo mais abrangente de reformas estruturais de

25
segunda gerao, direcionadas a consolidar as polticas de ajuste por meio da
mudana institucional.
Para os economistas do BIRD, a implementao do MRAM pressupe o au-
mento da oferta mercantil de terras, o que, por sua vez, dependeria de uma srie
de pr-condies e aes complementares. Seis delas so consideradas indispens-
veis: a) a constituio de um campo de jogo nivelado, i.e., a eliminao de sub-
sdios, isenes fiscais e tarifas de proteo que privilegiam o segmento de grandes
proprietrios, os quais, junto com a inflao, contribuem para elevar o preo da
terra acima da sua rentabilidade agrcola; b) o fim das restries legais que impe-
dem o livre funcionamento dos mercados de compra/venda e arrendamento; c)
algum tipo de tributao (no necessariamente progressiva) sobre a terra, a fim de
desestimular a sua subutilizao e a especulao fundiria; d) a clareza legal dos
direitos de propriedade e uso da terra, sobretudo por meio de sua formalizao e
individualizao (titulao privada); e) a criao ou a melhoria dos sistemas de
informao de mercado, a fim de orientar os agentes econmicos sobre preos e
caractersticas dos imveis; f ) a reduo dos custos de transao, por meio de
medidas de simplificao administrativa e jurdica. Seguindo-se todos esses pas-
sos, estaria aberta a oportunidade histrica para implementar uma reforma agr-
ria amistosa com o mercado.
Articulado realizao das reformas de segunda gerao, esse conjunto de
aes criaria um novo ambiente econmico aberto e orientado para fora ,
no qual diminuiriam as distores que elevam o preo da terra acima da renta-
bilidade agrcola e restringem a sua oferta mercantil.
A verso original do MRAM foi elaborada ainda na primeira metade dos
anos 1990 para ser aplicada imediatamente na frica do Sul ps-apartheid (Aiyar
et al., 1995 e 1995a; Christiansen & van den Brink, 1994). Para o BIRD, era
preciso naquele momento (1994-1995) enfrentar a crise do setor agropecurio
nacional, entendida como a combinao de uma dupla presso: de um lado, o
endividamento de parte dos grandes produtores rurais e pecuaristas; de outro, o
aumento potencial da luta por terra, reprimida durante dcadas (van Zyl et al.,
1995).
Caberia ao MRAM atuar na administrao da crise de endividamento de um
segmento especfico do setor agropecurio capitalista e, ao mesmo tempo, responder
presso social. A condio para implement-lo consistiria no encurtamento da
distncia entre o preo da terra e sua rentabilidade agrcola, em funo da reduo
da inflao e da retirada de subsdios e tarifas protecionistas concedidos grande
agricultura (van Schalkwyk & van Zyl, 1995, p. 204).

26
Para os tericos do BIRD, a realizao do MRAM s seria possvel se o gover-
no sul-africano administrasse a crise de endividamento do patronato rural de
maneira seletiva, evitando operaes de socorro geral que beneficiassem,
indiscriminadamente, a todos os devedores. Segundo Binswanger & van Zyl
(1995), o esquema seria basicamente o seguinte: a) o segmento consolidado
seguiria inclume a mudanas ou a qualquer medida de assistncia financeira, uma
vez que j estaria ajustado dinmica da liberalizao econmica; b) o segmen-
to considerado vivel sob as novas condies macroeconmicas, porm altamente
endividado, poderia receber assistncia financeira, desde que promovesse sua pr-
pria reestruturao produtiva; uma parte dos ativos fundirios sob seu controle
seriam ofertados no mercado e o setor bancrio ficaria responsvel tanto pela de-
ciso sobre quais produtores receberiam assistncia financeira, como pela reviso
das dvidas desse segmento; c) o segmento considerado invivel sob as novas
condies deixaria o setor agropecurio mediante bnus de sada (p.ex., emprs-
timos subsidiados para abertura de novos negcios) e ofertaria as terras sob sua
propriedade; d) o setor bancrio poderia auxiliar no aumento da oferta de terras,
medida que executasse as dvidas dos segmentos inviveis e participasse do
saneamento financeiro dos segmentos viveis sob reestruturao; f ) o Estado
poderia incrementar a oferta de terras vendendo propriedades pblicas; g) pelo
lado da demanda, conceder-se-iam emprstimos e doaes para a compra de terra
a trabalhadores rurais pobres; inicialmente, o crdito para a compra da terra e os
recursos a fundo perdido para o desenvolvimento produtivo viriam do governo;
com o avano do processo, o setor privado (em especial, os bancos) seria estimu-
lado a tambm financiar transaes patrimoniais.
Estimava-se que o MRAM provocaria impactos estruturais: por influncia do
BIRD, a meta fixada pelo governo era redistribuir 30% das terras agrcolas entre
1994 e 1999, o que equivale a quase 30 milhes de hectares (Deininger, 2001, p.
93). Associado a outras aes, como a liberalizao das relaes de arrendamento
(van Zyl, 1995), o MRAM daria origem a uma nova agricultura, condizente
com a abertura radical da economia domstica. Ao converter o mercado como
principal mecanismo de alocao de terras (van Schalkwyk & van Zyl, 1995, p.
205), o MRAM poderia ajudar a administrar a crise de endividamento de uma
parte do setor agropecurio, aliviar as tenses sociais geradas ou agravadas pela
liberalizao comercial e favorecer a criao de milhares de empregos no meio rural
(Binswanger & van Zyl, 1995, p. 254).
verdade que entre 1994 e 1996-7 o partido no governo o Congresso
Nacional Africano, liderado por Nelson Mandela abandonou o seu programa

27
nacionalista e reformista em prol da agenda neoliberal (Tilley, 2002; Lahiff,
2006). Porm, esta verso do MRAM jamais se materializou na frica do Sul,
nem em qualquer outro pas. Sem dvida, h uma distncia entre as propostas do
BIRD e o que os governos podem executar, condicionada pela estrutura
socioeconmica e pela correlao de foras. Mas, neste caso especfico, deve-se
notar o carter altamente idealizado da proposta do BIRD, baseada em pelo
menos dois pressupostos equivocados: a crena de que os agentes sociais orien-
tam suas aes por razes puramente econmicas e a crena de que, no capi-
talismo, a especulao fundiria conjuntural, produto de distores polti-
cas e falhas de mercado, e no estrutural. Assim, acreditou-se que haveria um
aumento substancial da oferta mercantil de terras como resposta imediata
convergncia entre queda relativa da inflao, abertura comercial e reduo de
subsdios e isenes fiscais a grandes proprietrios ineficientes. No se levou
devidamente em conta o que a propriedade da terra rural significa em termos
de ganhos financeiros e vantagens econmicas de todo tipo, nem o seu peso na
configurao das relaes de poder entre classes e grupos sociais, em sociedades
altamente desiguais.
Ao longo da segunda metade dos anos 90, a verso original foi dando lugar a
outra, mais circunscrita ao tema do alvio da pobreza e das polticas agrrias, no
bojo das quais o MRAM seria apenas mais uma opo, e no a ao principal (Burki
& Perry, 1997, p. 97). As razes que levaram ao abandono da proposta original
em favor de um enfoque mais pragmtico e menos ambicioso jamais foram reve-
ladas. No entanto, hoje parece claro que qualquer explicao desse processo deve
considerar sem prejuzo de quaisquer outros fatores as contradies que os
programas orientados pelo MRAM passaram a enfrentar em seqncia na Colm-
bia, na frica do Sul, no Brasil e na Guatemala, bem como a oposio poltica
que sofreram por parte de organizaes camponesas.
Nessa segunda verso (Burki & Perry, 1997; Banco, 2002 e 2003), realmente
existente, o discurso em favor do MRAM eliminou por completo o tema da ad-
ministrao da crise de endividamento do setor comercial, apesar do mesmo no
ser um fenmeno exclusivamente sul-africano. Ou seja, a dinmica dos progra-
mas orientados pelo MRAM foi desvinculada de qualquer considerao sobre o
desempenho dos grandes e mdios capitalistas estabelecidos no setor agropecurio.
Conseqentemente, o MRAM deixou de figurar como o instrumento central de
uma estratgia de mudana da agricultura nacional, razo pela qual desapareceu a
expectativa sobre os possveis impactos estruturais que a sua execuo poderia
provocar. Por outro lado, ganhou nfase a associao direta do MRAM com o

28
tema do alvio da pobreza rural, de tal maneira que os programas foram inseridos
no rol de polticas paliativas aos efeitos socialmente regressivos provocados pelas
contra-reformas neoliberais. Com esse deslocamento, o discurso pr-MRAM dei-
xou de almejar uma ampla cobertura social, restringindo-se a segmentos especfi-
cos de trabalhadores rurais.
Entre ambas as verses h em comum pelo menos cinco elementos principais:
a) a centralidade da liberalizao dos mercados de compra/venda e arrendamento
como forma de distribuio de terras dos produtores menos eficientes para os mais
eficientes; b) a crtica sistemtica reforma agrria desapropriacionista, consi-
derada invivel, indesejvel e anacrnica; c) a equivalncia do MRAM reforma
agrria redistributiva, como se fossem sinnimos; d) a nfase na necessidade de
avano e aprofundamento das reformas estruturais de segunda gerao; e) a
centralidade absoluta do conceito de compradores e vendedores voluntrios/inte-
ressados (willing sellers/willing buyers), que d ao MRAM a caracterstica ineludvel
de mera transao patrimonial. Mesmo reduzido condio de mais um instru-
mento de alvio paliativo da pobreza rural, o discurso pr-MRAM insiste na sua
viabilidade e replicabilidade.
A forma de implementao dos programas orientados pelo MRAM variou
segundo as especificidades nacionais (base institucional-legal, correlao de for-
as, momento poltico, etc.). Seguindo a proposio de Borras Jr. (2003), pode-se
comparar as experincias colombiana, brasileira e guatemalteca pelo grau de cor-
respondncia s diretrizes centrais do modelo.10
No grau mximo de correspondncia, os governos dos trs pases, cada qual a
seu modo: a) adotaram polticas de natureza voluntria e mercantil, mtodo des-
centralizado de execuo e privatizao da prestao de servios; b) legitimaram a
adoo dos programas orientados pelo MRAM a partir da crtica sistemtica ao
modelo desapropriacionista; c) adotaram, em algum momento, tetos de renda
como critrio para acesso ao financiamento, com o objetivo de focalizar os pro-
gramas nos segmentos considerados extremamente pobres da populao rural; d)
estimularam o associativismo como critrio de acesso aos programas; e) subordi-
naram a poltica agrria ao receiturio das reformas estruturais, ajustando-a aos
imperativos do ajuste fiscal, da descentralizao e da privatizao, e rebaixaram o
seu status, inserindo-a no rol de polticas paliativas de alvio da pobreza rural; f )
no bojo da reforma neoliberal do estado, internalizaram o MRAM por meio da
promulgao de leis (Colmbia) e da criao de instrumentos permanentes de
poltica pblica (Brasil e Guatemala), modificando a configurao do aparato es-
tatal responsvel pelo tratamento dos problemas agrrios.

29
Num grau mdio de correspondncia, identifica-se que: a) o arrendamento
das terras adquiridas pelo MRAM foi legalmente proibido na Colmbia, mas no
nos demais pases, embora apenas na Guatemala tais relaes tenham sido de fato
estimuladas pelo governo central, ainda que tardiamente; b) no Brasil, pde-se
acessar financiamento individualmente e/ou por associaes, dependendo do pro-
grama; na Guatemala, ambas as formas foram aceitas; na Colmbia, apenas por
intermdio de associaes; c) somente Brasil e Guatemala adotaram arranjos fle-
xveis de emprstimos e doaes, com percentuais variveis conforme a operao
de compra e o programa; na Colmbia, 70% do preo da terra eram subsidiados,
mas nenhuma doao foi autorizada para investimentos produtivos.
Por fim, alguns componentes do MRAM sequer chegaram a se materializar.
Em todos os trs pases no foram adotadas a tributao progressiva, nem a titulao
sistemtica. Tampouco foi criado um aparato descentralizado de informaes de
mercado e registro de terras. Ou seja, a implementao dos mecanismos de apoio
considerados necessrios para o aumento da oferta de terras, a segurana
institucional dos direitos de propriedade e, consequentemente, a clareza legal dos
bens a serem transacionados no mercado, ficaram, basicamente, no nvel das re-
comendaes. Por fim, tambm em nenhum pas o MRAM foi inserido numa
estratgia ampla e efetiva de reduo da pobreza rural.
Todos os trs pases realizaram operaes de emprstimo com o BIRD, embo-
ra em propores bastante distintas: para o Brasil, US$ 90 milhes em 1997 e
EUR 218,2 milhes em 2001, com a possibilidade de um adicional at 2012 que
totalizaria um emprstimo de US$ 1 bilho, com igual contrapartida nacional;
para a Guatemala, US$ 77 milhes em 2000 para um projeto de dez anos; para a
Colmbia, US$ 50 milhes em 1996. Dos trs pases, o Brasil, de longe, o que
mais tomou emprstimos do BIRD para implementar programas dessa natureza.

4. Da teoria prtica: modus operandi e resultados do MRAM

Em que pese a dificuldade maior ou menor, mas sempre comum de se ter


acesso a dados atualizados sobre o andamento dos programas inspirados pelo MRAM
nos trs casos latino-americanos, j se dispe de uma massa crtica suficiente para
uma avaliao mais ampla e empiricamente fundamentada sobre o tema. interes-
sante notar que a ao de movimentos sociais tem sido crucial para aclarar algumas
questes, ao estimular o debate, promover pesquisas e articular aes concretas con-
tra o MRAM. Alm disso, a resistncia ao avano desse modelo no s retardou ou

30
obrigou o BIRD e os gestores locais a promoverem modificaes no seu formato
operacional, como tambm permitiu um aprofundamento da relao poltica entre
movimentos sociais, organizaes no-governamentais e pesquisadores.
Por outro lado, hoje est claro que a implementao do MRAM contou com
o apoio de uma gama variada de foras sociais, principalmente de organizaes
patronais, mas tambm de entidades sindicais de representao de trabalhadores
rurais. Isto reala a existncia de divergncias srias entre as diversas foras popu-
lares no campo sobre a postura a ser adotada frente a projetos elaborados por
organismos financeiros internacionais, como o BIRD. Evidentemente, tais diver-
gncias remetem a desacordos mais profundos relacionados ao projeto poltico,
ao mtodo de ao e ao diagnstico sobre as causas dos problemas que afligem os
trabalhadores rurais e o campesinato. Como no poderia ser diferente, as propos-
tas tambm diferem de maneira significativa.
A crtica aqui empreendida abrange trs pontos: o antagonismo do MRAM
qualquer modalidade de reforma agrria redistributiva, a inconsistncia da
crtica do BIRD chamada reforma agrria conduzida pelo Estado e os resul-
tados concretos da implementao do MRAM na Colmbia, no Brasil e na
Guatemala.
A primeira crtica parte da seguinte questo: correto considerar o MRAM
como uma modalidade de reforma agrria redistributiva, como tenta fazer crer o
BIRD? Definitivamente no, pois o MRAM tem como princpio a compra vo-
luntria de terra entre agentes privados mediada e financiada pelo Estado, acresci-
da de uma parcela varivel de subsdio para investimentos socioprodutivos. J a
reforma agrria redistributiva consiste numa ao do Estado que, num curto es-
pao de tempo, redistribui para o campesinato pobre uma quantidade significati-
va de terras privadas monopolizadas por grandes proprietrios e grupos econmi-
cos (Barraclough, 2001; El-Ghonemy, 2001). Seu objetivo democratizar a
estrutura agrria de um pas e promover o desenvolvimento nacional, o que pres-
supe transformar as relaes de poder econmico e poltico responsveis pela
reproduo da concentrao fundiria. Enquanto poltica redistributiva, implica,
antes de tudo, a desapropriao de terras privadas que no cumprem a sua funo
social, mediante indenizao pelo valor produtivo da terra, abaixo do preo de
mercado. O pagamento das indenizaes em ttulos pblicos resgatveis a longo
prazo foi a maneira historicamente encontrada para assegurar que o processo pu-
desse ganhar escala, uma vez que o pagamento em dinheiro e a preo de mercado
exige uma mobilizao de recursos numa magnitude impraticvel para os cofres
pblicos de qualquer pas.

31
Alm disso, precisa vir acompanhada no s de um conjunto de aes na rea de
infra-estrutura, educao, sade e transporte, mas tambm de uma poltica agrcola
que proteja e favorea o campesinato, baseada na concesso de crdito subsidiado,
na assistncia tcnica pblica, no apoio construo de agroindstrias e na garantia
de acesso a mercados consumidores. Isto sem mencionar toda discusso sobre sobe-
rania alimentar, controle popular de sementes e agroecologia, que ganha corpo em
resposta a dois processos em curso organicamente ligados: de um lado, a privatizao
crescente dos recursos naturais (terra e gua, sobretudo); de outro, a concentrao,
centralizao e financeirizao do capital no sistema agroalimentar.
Em outras palavras, a reforma agrria tem como objetivo central redistribuir
terra e garantir as condies de reproduo social do campesinato, atacando as
relaes de poder na sociedade que privilegiam os grandes proprietrios, que po-
dem ser grandes empresas e bancos, nacionais ou estrangeiros. Ela s vivel se
for compulsria, o que exige a ampliao do poder redistributivo do Estado fren-
te ao monoplio privado da terra. Como uma poltica de desenvolvimento nacio-
nal, exige o fortalecimento do papel do Estado na proviso de bens e servios p-
blicos essenciais melhoria das condies de vida dos trabalhadores rurais
assentados e projeo econmica do setor reformado.
Percebe-se que os pressupostos do MRAM so distintos dos da reforma agr-
ria redistributiva (Borras Jr., 2004; El-Ghonemy, 2001). No primeiro caso, a ter-
ra vista como um mero fator de produo, uma mercadoria como outra qual-
quer. No segundo caso, a terra vista pela sua gravitao poltica, econmica e
cultural, razo pela qual os direitos de propriedade sobre ela expressam, antes de
mais nada, relaes de poder entre classes e grupos sociais.
No h, portanto, qualquer semelhana entre o MRAM e reformas agrrias
redistributivas. Transaes mercantis e aes paliativas de alvio da pobreza ru-
ral nada tm a ver com redistribuio do estoque de riqueza (no caso, a terra ru-
ral) acumulado por uma classe ou fraes de classe. Tambm em nada se asseme-
lham democratizao de poder poltico e tampouco contribuem para um suposto
empoderamento dos trabalhadores rurais.11 A natureza voluntria e mercantil
do MRAM o distingue completamente de qualquer poltica de reforma agrria,
cuja viabilidade depende da luta social autnoma do campesinato e da ampliao
do poder sancionador e redistributivo do Estado contra o monoplio privado da
terra (Barraclough, 2001; El-Ghonemy, 2002). No demais lembrar que a lgi-
ca do MRAM pressupe a reduo de ambos.
A segunda crtica a ser feita diz respeito inconsistncia da anlise do Banco
Mundial sobre o que seus tericos nomearam de reforma agrria conduzida pelo

32
Estado. Na verdade, o objeto de ataque do BIRD inexiste no mundo real, pois se
trata de uma caricatura que concentra em si todas as caractersticas supostamente
negativas das reformas agrrias realizadas ao longo do sculo XX em diferentes
sociedades. A base do discurso do BIRD no a anlise dos processos de luta social
e poltica que condicionaram a realizao e o desenvolvimento das reformas agr-
rias, mas sim a montagem de um modelo ao qual se atribui uma responsabilida-
de quase que gentica pelo suposto fracasso da imensa maioria das reformas agr-
rias realizadas pelo mundo afora. Em outras palavras, a crtica ao modelo
desapropriacionista feita de maneira abstrata, homogeneizadora e universalista,
deslocada da anlise emprica dos conflitos sociais que definiram a natureza, o
grau, a extenso, o ritmo, a direo e mesmo o refluxo ou a desconstituio das
polticas de reforma agrria, sempre muito heterogneas entre si, como mostra
qualquer estudo srio sobre o tema (Thiesenhusen, 1995; Borras Jr., 2004; Kay,
2002 e 1998). Todavia, mais do que caricatural a repetio desse mesmo discur-
so no caso brasileiro: afinal, como lembra Groppo (2000), como considerar es-
gotado ou falido um modelo de reforma agrria que, a rigor, jamais foi leva-
do adiante em escala substantiva?
Alm disso, o ncleo da crtica do BIRD reforma agrria conduzida pelo
Estado realmente no tem consistncia emprica (Borras Jr., 2005 e 2003a). Em
primeiro lugar, a reforma agrria, onde ocorreu, jamais foi dirigida pela oferta,
pois sempre foi impulsionada, em maior ou menor grau, pela demanda por ter-
ra provocada pela luta social do campesinato e das coalizes polticas que o apoiam.
Em segundo lugar, no vlido atribuir o suposto fracasso das reformas agrrias
ao seu carter coercitivo e centralizado, uma vez que, nessa matria, existe histo-
ricamente uma associao positiva entre grau de redistribuio, sano estatal e
centralizao poltico-administrativa. Em terceiro lugar, a lentido na execuo
de polticas de reforma agrria sempre tendeu a ser maior onde os mecanismos de
mercado foram privilegiados, em detrimento da ao compulsria do Estado. Em
quarto lugar, no correto atribuir eventuais superindenizaes concedidas aos
proprietrios ao carter mais ou menos estatista da reforma agrria, mas sim
corrupo e, fundamentalmente, minimizao do poder desapropriatrio do
Estado, em geral inversamente proporcional ao poder poltico e social dos gran-
des proprietrios de terra. Em quinto lugar, falsa a idia de que os casos de
corrupo nos processos de reforma agrria se devem ao seu carter estatista,
como se, na prtica, o agente corruptor por excelncia no fosse o mercado, i.e.,
os grandes proprietrios interessados na superavaliao de suas terras. Em sexto
lugar, igualmente falso atribuir reforma agrria responsabilidades que no lhe

33
competem exclusivamente, uma vez que a ela no , nunca foi e jamais ser uma
panacia. Com razo, Kay (2002) mostra que uma reforma agrria condio
para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais e de poder no meio rural,
mas no uma poltica suficiente para, por si mesma, alcanar tais fins.
Questionar a crtica enviesada do BIRD no implica desconsiderar que as
polticas de reforma agrria padeceram e ainda padecem, nos poucos pases onde
esto sendo muito precariamente implementadas, como no Brasil de enormes
deficincias, provocadas por uma srie de razes, dentre as quais destacam-se o
veto permanente das classes dominantes qualquer poltica de natureza
redistributiva, a manuteno de polticas econmicas que prejudicam o campe-
sinato e a desarticulao neoliberal do aparato pblico responsvel por garantir as
condies necessrias ao desenvolvimento econmico e social dos assentamentos
rurais. Porm, o que deve ficar claro que a crtica do BIRD constri uma carica-
tura para disputar poltica e ideologicamente eis o cerne da questo qual deve
ser o papel do Estado em sociedades marcadas por grave problema agrrio na atual
fase do capitalismo. Para o BIRD, qualquer poltica redistributiva i.e., que
redistribua para a base da sociedade parte do estoque de renda e riqueza acumula-
do pela burguesia e modifique as relaes de poder entre classes e grupos sociais
deve ser a priori rejeitada, preventivamente neutralizada ou implacavelmente com-
batida.
A terceira crtica apoia-se em evidncias da experimentao do MRAM na
Colmbia, no Brasil e na Guatemala. No caso colombiano: a) o programa no
conseguiu atingir escala, pois entre 1995 a 2001 foram financiadas to-somente
12.974 famlias, que adquiriram 180.211 hectares (Suhner, 2005; Mondragn,
2003); b) em todos os anos de execuo, o nmero de famlias que solicitou aces-
so ao crdito foi muito maior do que o nmero aceito, assim como a demanda foi
maior do que a oferta de terras (Mondragn, 2003); c) o programa incidiu sobre
um segmento restrito do mercado de terras, composto por mdios proprietrios
arruinados pela abertura comercial, e nunca latifundirios, de sorte que as transa-
es passaram por fora do circuito das terras de melhor localizao e qualidade
(Mondragn, 2003; Hllinger, 1999); d) segundo o prprio Banco (2003, p. 150),
parte significativa dos beneficirios est inadimplente, revelando que mesmo com
a alta taxa de subsdio conferida compra da terra (70%), os beneficirios no
conseguem quitar a dvida; e) os preos pagos pela terra foram largamente arbitra-
dos pelos proprietrios, em funo da fragilidade poltica dos agricultores
(Hllinger, 1999); f ) a implantao do programa levou sobrevalorizao do pre-
o da terra, pelo menos nos dois primeiros anos (Deininger, 2000); g) de modo

34
geral, a produo agrcola ficou to-somente no nvel da subsistncia das famlias
(Borras, 2003, pp. 381-3).
Os resultados do MRAM na Guatemala (Garoz & Gauster, 2003; Garoz et
al., 2005) tambm deixaram a desejar, uma vez que: a) de 1997 a julho de 2005,
apenas 17.822 famlias foram financiadas; b) o que predomina a oferta de terras
privadas de m qualidade e m localizao; c) o processo de seleo dos beneficirios
e de liberao do crdito extremamente lento e burocratizado, variando, respec-
tivamente, de 13 a 24 meses e meio; d) h inmeros casos de irregularidade e desvios
de finalidade no processo de seleo dos beneficirios; e) a grande maioria dos
projetos produtivos no tm rentabilidade comercial, em razo de servios inade-
quados de assistncia tcnica, da falta de mecanismos de comercializao, da m
localizao e qualidade das terras compradas, da insuficincia de recursos para
investimento e da ausncia de preos favorveis para a produo; f ) muito baixa
a participao dos beneficirios, seja por falta de conhecimento sobre as regras
bsicas do programa, seja pela assimetria de poder entre os agentes envolvidos,
seja ainda pelo trmite burocrtico do programa.
No Brasil, levando-se em conta apenas a experincia do Cdula da Terra12, as
metas foram cumpridas. Entre julho de 1997 e dezembro de 2002, 15.267 fam-
lias foram financiadas. Porm, em relao aos seus congneres latino-americanos,
as diferenas param por a. Alardeado como projeto bem sucedido e exemplar
pelo BIRD, o Cdula, na verdade, no chegou a resultados to animadores assim,
pois: a) a maioria dos imveis adquiridos estavam abandonados ou subutilizados,
em razo da seca e da crise da pecuria e das culturas tradicionais (Buainain et al.,
1999, p. 31); b) a adeso social ao projeto foi fortemente condicionada pela seca,
pelo grave empobrecimento e absoluta falta de perspectivas de trabalho dos traba-
lhadores rurais, pelo direcionamento que agentes do estado e polticos locais im-
primiram a todo processo priorizando os mais pobres e pelo sonho da
terra de trabalho e moradia alimentado por aquelas populaes (Buainain et al.,
1999, p. 27; Victor & Sauer, 2003, pp. 34-5); c) metade das associaes comuni-
trias foi criada exclusivamente para participar do projeto (Buainain et al., 1999,
p. 223); d) os recursos destinados a investimentos produtivos foram consumidos,
na maioria dos casos, como custeio dirio, esgotando-se antes de cobrir o pacote
mnimo de investimentos (Buainain et al., 2003, pp. 100-1 e 150); e) sinal da
total falta de transparncia e prestao de contas, pouco se sabe sobre o pagamen-
to das prestaes derivadas da compra de imveis rurais, pois os dados oferecidos
pelo BIRD so insuficientes e pouco confiveis, na medida em que versam apenas
sobre 243 associaes comunitrias, quando no final de 2003 constavam 609 delas

35
(Banco Mundial, 2003a, p. 16); f ) as projees de gerao de renda esto longe de
ser consideradas positivas, ainda mais considerando-se que, na maioria das regies,
esto atreladas ao desempenho comercial de uma s cultura (Buainain et al., 2003,
pp. 157-70).
Com base na literatura disponvel13, pode-se afirmar que o desempenho dos
programas de fato contradiz suas supostas vantagens e as expectativas inicialmen-
te atribudas a ele pelos seus proponentes e operadores locais, uma vez que: a) os
preos pagos pela terra no foram to baratos como havia se pensado, apesar do
pagamento vista, e a m qualidade das terras adquiridas em parcela significativa
dos casos s vem a ressaltar esse fato, de modo que vlido afirmar que os progra-
mas se constituram num prmio a proprietrios que por meio deles venderam
propriedades abandonadas, falidas e de m localizao; b) em nenhum dos trs
pases foi ofertada no mercado uma quantidade substancial de terras por parte de
grandes proprietrios endividados, apesar de perodos de queda relativa do preo
da terra, de maneira que o perfil predominante dos vendedores parece ser de m-
dios e at pequenos produtores arruinados pela abertura comercial e pelas polti-
cas neoliberais; c) h evidncias de que a execuo dos programas provocou o
aumento do preo da terra em muitas localidades, ainda que tal efeito no tenha
sido homogneo nem constante no tempo; d) majoritariamente, os projetos pro-
dutivos so dominados pela agricultura de subsistncia, e no por uma agricultu-
ra comercial de alta rentabilidade; e) nos casos considerados positivos pelo BIRD,
houve a reproduo da dependncia monocultura e ao modelo tecnolgico tra-
dicional, invivel economicamente para os agricultores pobres e ecologicamente
insustentvel; f ) a quantia concedida a fundo perdido se revelou insuficiente para
alavancar a produo agrcola, razo pela qual os agricultores permanecem depen-
dentes de uma poltica pblica substantiva de crdito rural; g) os mercados for-
mais de crdito privado permaneceram inacessveis aos que ingressaram nos pro-
gramas orientados pelo MRAM; h) ocorreu enorme deficit de participao social
em diversos em alguns casos, em todos componentes e fases dos programas
implementados; i) os beneficirios tiveram poder desigual na negociao com os
proprietrios de terra, fato que, por si s, demonstra que a formulao do MRAM
no leva em conta as relaes realmente existentes de explorao econmica, do-
minao poltica e prestgio social inscritas no monoplio da propriedade da terra
em pases altamente desiguais; j) ficou evidenciado que so os agentes do Estado
que efetivamente protagonizam todo o processo de compra e venda de terras, e
no compradores e vendedores voluntrios e racionais, como pressupe o
MRAM; l) no ocorreu nas associaes comunitrias nenhum processo de auto-

36
seleo dos muturios, pois, de diferentes maneiras, houve influncia ou tutela
de foras externas, como agentes governamentais, proprietrios, polticos locais,
ONGs, etc.; m) na prtica, a elaborao de projetos produtivos viveis no se deu
antes da aquisio da terra, como estabelece o MRAM, de modo que no serviu
como precondio para as transaes imobilirias; n) quando existiu, a assistncia
tcnica foi precria e irregular, dificultando sobremaneira o desempenho produti-
vo das famlias financiadas; o) no houve transparncia na execuo dos progra-
mas nem prestao de contas dos seus resultados sociedade, o que reala ainda
mais a total falta de controle social e participao efetiva dos trabalhadores sem-
terra; p) houve inmeras denncias de corrupo e favorecimento ilegal a grandes
e mdios proprietrios; q) no foram oferecidas condies para os camponeses cons-
trurem e gerirem suas prprias agroindstrias; r) tais programas operaram de
maneira seletiva e pontual, freqentemente para aliviar tenses sociais no campo
ou atender aos interesses dos proprietrios ou de polticos locais, sem qualquer
articulao com estratgias de desenvolvimento rural e de reduo da pobreza; s)
em nenhum pas o setor privado se disps a financiar a compra de terras, ou
qualquer outro componente dos programas, de tal maneira que todo o nus re-
caiu sobre o Estado; t) em maior ou menor grau, significativo contingente de
trabalhadores endividados.
Alm disso, como j foi mencionado, no foram implementadas as aes de
apoio ao MRAM necessrias ao incremento da oferta mercantil de terras e dimi-
nuio dos custos de transao, como a tributao sobre a propriedade rural, a
titulao privada e a modernizao dos sistemas de registro e cadastro de terras.
Igualmente, em lugar algum ocorreu um campo de jogo nivelado, to recla-
mado pela retrica neoclssica. Em vez da eliminao dos privilgios concedi-
dos pelo Estado a grandes proprietrios de terra e produtores rurais que
distorceriam os mercados, houve, isto sim, mudanas significativas na forma de
articulao entre Estado, empresariado rural e capital financeiro, impulsionadas
pelas polticas neoliberais. Ainda em curso de maneira altamente diferenciada nos
trs pases, tais mudanas tm em comum o reforo aos processos de internaciona-
lizao, concentrao, centralizao e financeirizao do capital no sistema
agroalimentar. Nessas novas condies, o monoplio de classe sobre a terra rural
nem de longe foi questionado; ao contrrio, foi reforado e renovado.
Por fim, em nenhum pas os programas foram inseridos numa estratgia am-
pla de reduo da pobreza rural. Na prtica, foram programas mais ou menos
pontuais, com oramentos minguados, executados sem qualquer conexo com
polticas pblicas de carter estrutural.

37
Tais resultados demonstram que a teoria do MRAM no se sustenta
empiricamente. Os seus pressupostos bsicos no se materializaram nos progra-
mas implementados, assim como suas supostas vantagens no se concretizaram.
Algumas pesquisas sobre as experincias colombiana, brasileira e guatemalteca
(Garoz et al., 2005; Mondragn, 2003; Suhner, 2005; Pereira, 2004) permitem
concluir que os programas orientados pelo MRAM no contribuem para democra-
tizar a estrutura agrria, nem esse o seu objetivo, pois foram criados para to-so-
mente aliviar de maneira paliativa e focalizada os efeitos sociais negativos provoca-
dos pelas polticas de ajuste estrutural. Alm disso, no tm condies de
minimamente atenderem demanda por terra existente, porque so desprovidos
da capacidade de ganhar escala social devido ao pagamento em dinheiro a preos de
mercado. Alis, pela mesma razo, so caros, o que os condena a serem programas
completamente incapazes de fazer frente magnitude do problema agrrio real-
mente existente. Seguem o objetivo de esvaziar a presso social pr-reforma agr-
ria, porque propem uma forma de acesso terra que concorre com as ocupaes
organizadas pelos movimentos sociais. Por fim, em todos os trs casos, a
implementao de tais programas requereu a introduo de mudanas no aparato
estatal responsvel pelo tratamento do problema agrrio, sempre com o mesmo sen-
tido: atacar a legitimidade do poder redistributivo do Estado.
Por outro lado, no plano poltico, est claro que a implementao do MRAM
de fato competiu diretamente com os programas de reforma agrria em curso no
Brasil e na Colmbia (j precariamente executados, sobretudo nesta). No caso
guatemalteco, o MRAM converteu-se na nica poltica pblica de acesso terra,
associado, posteriormente, a um programa de fomento a relaes de arrendamen-
to. Ademais, nos trs pases a sua execuo contribuiu para reforar a ideologia da
mercantilizao dos direitos sociais e a crtica neoliberal sobre a ineficincia e a
inviabilidade de polticas redistributivas massivas na atualidade. Nos trs casos,
em maior ou menor grau, houve uma relao direta entre a adeso a tais progra-
mas e a represso s ocupaes de terra organizadas por movimentos camponeses.
Entretanto, embora tenham cumprido bastante bem a sua funo precpua
ajustar a poltica agrria agenda neoliberal e desviar a luta popular pela democra-
tizao do acesso terra, em sociedades altamente desiguais , os programas orien-
tados pelo MRAM perderam fora relativa em nvel internacional. Diversos fatores
contriburam para isso, em especial as suas prprias contradies e inconsistncias
internas, as margens de ao permitidas pelo quadro legal existente, a debilidade do
arranjo institucional montado para geri-los, as mudanas de prioridade dos gover-
nos nacionais, a sua incapacidade de resolver os problemas reais dos trabalhadores

38
sem-terra e a oposio que sofreram de certos movimentos sociais camponeses. Re-
centemente, altos funcionrios do BIRD criticaram o fato de os programas
implementados na Colmbia, no Brasil e na Guatemala terem ficado presos din-
mica dos conflitos sociais e operado sem o propsito de reduzir de fato a pobreza
rural (De Ferranti et al., 2005, p. 183). Ou seja, o que antes era alardeado como
uma panacia, hoje recebe crticas explcitas de dentro do prprio BIRD.
No caso da Colmbia, a alocao de recursos para o MRAM foi significativa
apenas entre 1996 e 1998. Depois de 2000, os recursos foram divididos mais ou
menos na mesma proporo entre a compra direta pelo governo federal e o MRAM,
porm j em nveis bastante reduzidos (Grusczynski & Jaramillo, 2002). O BIRD,
por sua vez, passou a priorizar um projeto de integrao subordinada de pequenos
produtores rurais a empresas agroindustriais, liberando em 2002 um novo emprs-
timo de US$ 32 milhes. Quanto ao MRAM, o Banco (2004) esmoreceu na sua
defesa, mas insiste na centralidade das transaes de mercado (arrendamento e com-
pra/venda) como meio preferencial de acesso terra pelo campesinato pobre, em
detrimento das desapropriaes. Suas posies mais recentes advogam tambm a
municipalizao da poltica agrria, o abandono da lei n 160/94 e a criao de outros
expedientes legais que viabilizem a dinamizao das transaes mercantis.
Quanto experincia guatemalteca, por lei o governo federal ter de injetar
recursos no Fundo de Terras at 2008. Mesmo que essa obrigao legal seja revis-
ta, persiste o fato de que grande parte dos muturios est (ou tende a ficar)
inadimplente, o que compromete seriamente a sustentabilidade financeira daquele
instrumento (Garoz et al., 2005). De resto, mesmo observadores simpticos ao
MRAM reconhecem que programas nele inspirados no so viveis para o
campesinato mais pobre (Molina, 2001, p. 21).
Dos trs casos aqui examinados, foi no Brasil que a implementao de progra-
mas orientados pelo MRAM mais avanou e ainda tm potencial para tal, devido,
em larga medida, ao apoio de confederaes sindicais de trabalhadores rurais e ao
respaldo do governo Lula (Pereira, 2005a e 2004). Porm, deve-se notar que, in-
dependentemente do resultado das eleies presidenciais de 2006, um novo qua-
dro institucional-legal j foi construdo para permitir que esse tipo de poltica
perdure por muitos anos como poltica de Estado, embora, evidentemente, o for-
mato, a direo e a intensidade de sua execuo possam variar de maneira signifi-
cativa de um governo para outro.
De todo modo, ainda que de maneira especfica, o conflito social em torno da
apropriao e do uso da terra rural permanece intenso nos trs pases. O caso bra-
sileiro, exaltado como o mais bem sucedido pelo BIRD na execuo do MRAM,

39
emblemtico a esse respeito. Nem o legado dos programas criados pelo governo
Cardoso, nem o seu prosseguimento pelo governo Lula, foram capazes de conter
o crescimento, aps 2002, das ocupaes de terra e da populao acampada. Esta,
no ltimo ano do governo Lula, alcanou um nmero recorde: 230.813 famlias,
segundo levantamento da Ouvidoria Agrria Nacional (Escolese, 2006). Mesmo
que tal cifra seja questionvel, indiscutvel que a magnitude da presso social
pelo acesso terra existente no Brasil hoje nem de longe pode ser atendida por
programas inspirados no MRAM.
Ainda que o modelo do BIRD tenha perdido fora no plano internacional, o
seu fim no est posto no horizonte imediato. Longe disso. Dois exemplos bas-
tam. Em 2005, o BIRD ofereceu ao governo mexicano um emprstimo para
implementar um programa de crdito fundirio para jovens agricultores, seme-
lhante ao que foi criado no Brasil pelo governo Lula no final de 2003. Por sua vez,
no Malaui um pequeno pas da frica fora das vistas da opinio pblica inter-
nacional , o BIRD fez a sua aposta mais ousada: financiar diretamente a compra
de terras, e no mais apenas a infra-estrutura socioprodutiva. Uma doao foi li-
berada em 2004 no valor de US$ 27 milhes para a compra de terras por vinte
mil famlias. Esta deciso requereu uma reviso das normas internas do Banco,
que proibiam esse tipo de operao. O Banco (2004a) j admite que pretende
replicar essa operao em outros pases, dependendo do resultado.
Dos trs pases aqui examinados, o Brasil sem dvida o principal palco de
disputa sobre a continuidade ou no do MRAM enquanto proposta aplicvel aos
pases latino-americanos. Se os programas orientados pelo MRAM tero vida longa,
dando origem a uma convivncia poltica mais ou menos estvel entre desapro-
priao e compra e venda, ou tero vida curta, o tempo mostrar.

Concluso

Na regio da Amrica Latina e do Caribe, as reformas de segunda gerao


preconizadas pelo BIRD aprofundam o cerne do projeto neoliberal, medida que
potencializam formas de explorao de tipo neocolonial e, sobretudo, a ofensi-
va do capital sobre o trabalho. As aes de alvio da pobreza servem para dar
funcionalidade a esse processo, amenizando seletivamente as contradies sociais
provocadas ou agudizadas por polticas operadas em nvel macro.
A poltica agrria do BIRD para a regio no pretende oferecer solues para
o grave quadro de pauperizao, dominao e explorao em que vive a maior

40
parte dos trabalhadores rurais e do campesinato latino-americano, pois subordi-
na-se a uma estratgia de desenvolvimento rural vinculada ao projeto neoliberal.
Tal estratgia naturaliza e potencializa o modelo agrcola dominante, comandado
por grandes empresas multinacionais agroindustriais e suas ramificaes financei-
ras. Alm de ser ecologicamente insustentvel, esse modelo desemprega trabalha-
dores, precariza o contrato de trabalho e tem custos econmicos elevadssimos.
Por tudo isso, tanto a estratgia de desenvolvimento rural como a atual poltica
agrria do BIRD favorecem a consolidao de uma nova matriz de poder no cam-
po surgida no bojo do ajuste estrutural. Este o sentido poltico-estratgico de
ambas. E por isso que ambas no preconizam ou admitem polticas redistributivas.
Enquanto objeto da crtica do BIRD, a reforma agrria conduzida pelo Esta-
do uma caricatura, como tal inexistente no mundo real. O MRAM, por sua
vez, mais um item da agenda agrria do BIRD, razo pela qual segue a mesma
lgica macro que a determina. Assim, mesmo que os programas inspirados nesse
modelo sejam redefinidos tecnicamente, os fins a que servem permanecem
intocveis.
Em resposta s mudanas regressivas no tecido social e emergncia ou con-
solidao de novas configuraes de poder no sistema agroalimentar, a ao per-
sistente de movimentos sociais camponeses tem alimentado o debate sobre a ne-
cessidade da reforma agrria redistributiva, os instrumentos para realiz-la e as
mltiplas exigncias que ela precisa atender na fase atual do capitalismo. Na pon-
ta da reao liberal-conservadora est o BIRD, cuja agenda intelectual e poltica
tenta hegemonizar o debate terico e a formulao de polticas agrrias para o cam-
po num sentido muito especfico, qual seja, o do fortalecimento de polticas pr-
mercado de terras vinculadas ao estilo de desenvolvimento agrcola em curso.
O embate em torno do rol legtimo de aes do Estado prosseguir. Uma orien-
tao mais favorvel ao mundo do trabalho no meio rural redistributiva, por
assim dizer depende da mudana nas relaes de poder que se expressam e con-
formam o prprio Estado. No se trata apenas, nem fundamentalmente, de uma
questo tcnica, e sim poltica. No fundo, o ponto central da disputa no sobre
o futuro de um ou outro programa, nem sobre o MRAM em si mesmo, mas sim
sobre qual deve ser o papel do Estado em sociedades altamente desiguais e injus-
tas. Considerando, de um lado, o estgio atual de concentrao, centralizao e
financeirizao do capital no agro latino-americano e, de outro, a gravitao das
polticas neoliberais na regio, parece claro que uma alternativa democratizante
pressupe mudanas de carter macropoltico e macroeconmico, o que traz
tona a questo das coalizes de poder capazes de impulsion-las e sustent-las.

41
Notas

1
Parte de um programa de pesquisa mais abrangente, este artigo retoma, sintetiza e avana reflexes desen-
volvidas em Pereira (2006, 2005 e 2004).
2
Sob o estilo terapia de choque na verdade, mais choque do que terapia a agenda de reformas de
primeira gerao abarcou, basicamente, a abertura comercial e financeira, a privatizao, a
desregulamentao da economia e o ajuste fiscal drstico.
3
Ver Panitch (1997), Hildyard (1998), Fiori (2000), Vilas (2000), Fine (2003), Tabb (2003), Toussaint
(2004) e nis & Senses (2005).
4
Ver Burki & Edwards (1996), Burki & Perry (1998 e 1997), Edwards (1997) e Banco Mundial (2002a,
1997a e 1996a).
5
Com base nos trabalhos de Douglas North, o BIRD define as instituies como normas formais e infor-
mais, e os mecanismos para assegurar o seu cumprimento, que configuram o comportamento de indiv-
duos e organizaes numa sociedade (Burki & Perry, 1998, p. 11).
6
Evidncia recente desse processo dada pelo fato de que as diretrizes de assistncia internacional para
polticas de terra da Unio Europia (2004) reproduzem, em linhas gerais, as categorias e as propostas do
BIRD.
7
Eis apenas um exemplo: O Banco ajudou a frica do Sul (...) a desenvolver um programa de reforma
agrria redistributiva, baseado em transaes negociadas ou voluntrias entre compradores e vendedores
(...). Essa abordagem, chamada de reforma agrria negociada ou assistida pelo mercado, tambm est
sendo desenvolvida na Colmbia, no Brasil e na Guatemala. Todos os trs pases to preparando projetos
de reforma agrria com a assistncia do Banco (Banco Mundial, 1997, p. 85).
8
Cf. Banco Mundial (s/d e 2003), Binswanger (1995a), Binswanger & Elgin (1989), Deininger (2001) e
Deininger & Binswanger (1999).
9
Cf. Binswanger (1995a), Burki & Perry (1997), Binswanger & van Zyl (1995), Christiansen (1995),
Christiansen & van den Brink (1994), van Schalkwyk & van Zyl (1995), van Zyl et al. (1995) e Banco
Mundial (s/d).
10
Cf. Deininger (2000), Hllinger (1999), Grusczynski & Jaramillo (2002), Banco Mundial (2004, 2003a
e 1998), Garoz et al. (2005), Congreso de Colombia (1994) e Congreso de Guatemala (1999).
11
O pressuposto da noo de empoderamento, tal como formulada pelo BIRD, a inexistncia de desi-
gualdades estruturais produzidas por relaes de explorao e dominao capitalistas. Ora, consideran-
do-se a fase ultra-regressiva do capitalismo contemporneo, como imaginar que o empoderamento de
atores subalternizados possa prescindir da transformao das relaes que os subalternizam? Se o poder
uma relao social assimtrica que implica, necessariamente, alguma forma a subjugao do outro, como
imaginar que o empoderamento de trabalhadores rurais dominados e explorados no exija, necessaria-
mente, o desempoderamento daqueles que os dominam e exploram?
12
Uma anlise detalhada deste e dos demais programas orientados pelo MRAM no Brasil est em Pereira
(2004).
13
Sobre a Colmbia, ver Deininger (2000), Hllinger (1999), Mondragn (2003), Suhner (2005),
Grusczynski & Jaramillo (2002) e Banco Mundial (2004). Sobre a Guatemala, ver Molina (2001), Garoz
& Gauster (2003) e Garoz et al. (2005). Sobre o Brasil, ver Buainain (1999 e 2003), Victor & Sauer
(2002), Groppo et al. (1998) e Banco Mundial (2003a). Sobre o Brasil e a Colmbia, ver Borras (2003).

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47
REESTRUTURAO TERRITORIAL E FUNDAMENTAO DA
REFORMA AGRRIA: COMUNIDADES INDGENAS,
MINERAO DE OURO E BANCO MUNDIAL

ERIC HOLT-GIMNEZ

Muitas das crticas atuais aos programas de reforma agrria assistida pelo
mercado do Banco Mundial (BIRD) se concentram nas contradies entre o dis-
curso agrrio neoliberal do BIRD e os precrios resultados distributivos de seus
projetos no campo (Barros, Schwartzman & Sauer, 2003; Martins, 2005). im-
portante chamar o BIRD responsabilidade pela inconsistncia entre sua misso
de aliviar a pobreza rural e a natureza regressiva de seus programas de reforma
agrria, no apenas porque isso pode auxiliar a amplificar as vozes dos sem-terra,
mas porque ajuda a expor, de forma geral, as hipocrisias inerentes ao enfoque no-
distributivo do Banco em relao ao crescimento econmico e ao desenvolvimen-
to rural.
No entanto, essas crticas no esclarecem necessariamente por que o BIRD
implementa continuamente, com tanta insistncia, esses programas malsucedidos.
Simplesmente apontar para o Consenso de Washington no viabiliza uma com-
preenso especfica do papel da reforma agrria de mercado no contexto das estra-
tgias de desenvolvimento nacional do BIRD. Sem uma anlise estrutural da agenda
do BIRD, ser difcil entender a extenso poltica de seus programas de reforma
agrria. Ademais, importante considerar o conjunto das polticas e projetos em
determinado pas para saber que papel a reforma agrria (ou ausncia dela) pode-
ria desempenhar na estratgia global do BIRD. Um projeto de reforma agrria de
mercado pode ser um fracasso rural para o campesinato e, no entanto, pode ter
relativo xito no sentido de ajudar a reestruturar, por exemplo, as instituies so-
ciais e econmicas no interior de um pas para favorecer a agroindstria, o turis-
mo ou as indstrias extrativas.
O presente trabalho argumentar que, para construir estratgias viveis de re-
sistncia, de base ampla, que engajam o BIRD em questes rurais e agrrias,
preciso entender o que este de fato est fazendo no campo, ao invs do que parece
estar fazendo. No caso da Guatemala, como em outras regies da Amrica Latina,
o programa do Banco Mundial para a reforma agrria de mercado complementa
sua estratgia de abrir os Altiplanos Ocidentais para indstrias extrativas. Enquanto
movimentos indgenas e camponeses travam uma batalha verbal contra o progra-
ma de reforma agrria de mercado, projetos patrocinados pelo BIRD, que favore-
cem interesses estrangeiros de minerao, desencadearam uma transformao muito
mais profunda e socioambientalmente destrutiva de terras indgenas. Para com-
preendermos esse processo, introduzirei, como um conceito axial do desenvolvi-
mento, a reestruturao territorial, acompanhada de seus componentes adicionais,
ou seja, o hiperespao de desenvolvimento e as reas de minerao.
A carteira de projetos de desenvolvimento do BIRD, em um pas qualquer,
constitui um reflexo de suas operaes para ajudar o capital a conquistar merca-
dos e ganhos especficos em favor de empresas privilegiadas e atores polticos em
nvel nacional e subnacional ou territorial. Muitos dos projetos do BIRD preci-
sam ser entendidos no sentido da reestruturao de espaos territoriais e locais
para favorecer tipos selecionados de capital, empresas especficas, e/ou atores po-
lticos fundamentais. Na presente anlise, lugares so as reas fsicas em que acon-
tecem a produo e a reestruturao (por exemplo, os Altiplanos indgenas da
Guatemala, ricos em minrio). Espaos so as arenas sociopolticas em que os
diferentes atores competem pelo poder sobre esses espaos, por exemplo, as estru-
turas do mercado, da poltica e da gesto.
A reestruturao territorial visa o controle sobre os lugares e espaos em que se
produzem excedentes pela adequao e pelo controle das instituies e relaes
sociais que comandam a produo, extrao e acumulao. Esse controle inclui,
embora no se limita a elas, diferentes formas de gesto nacional e subnacional.
Como acontece nas reformas neoliberais, o controle tambm pode ser exercido
quando se limita a gesto formal para permitir acesso irrestrito a matrias-primas
por parte de empresas estrangeiras. No necessrio que o BIRD, as empresas
privadas ou os governos nacionais cheguem a consensos sobre o processo de
reestruturao territorial. As formas como essas instituies usam o desenvolvi-
mento para redefinir e controlar o territrio dependem muito de interesses indi-
viduais, muitas vezes complementares.
O resultado somado das atividades, tenses e alianas entre esses diferentes
atores leva reestruturao de espaos e lugares nacionais, por exemplo, mercados
e municpios, fazendas, florestas e estradas que perfazem as instituies e a paisa-
gem local. No processo, a reestruturao territorial se depara com atritos, desloca-
mentos e resistncia, o que pode redundar em resultados inesperados para o BIRD,

50
governo ou empresa. A resistncia efetiva reestruturao territorial a favor da
sobrevivncia indgena, ou da reforma agrria redistributiva, requer que no ape-
nas se desmascarem os interesses, predominantemente de capital, por trs das es-
tratgias de desenvolvimento rural do BIRD, mas tambm que se identifiquem as
fissuras inerentes s suas alianas.
Deixando de lado, por ora, o discurso de desenvolvimento,1 a estrutura admi-
nistrativa do Banco Mundial assegura que suas operaes privilegiem o desenvolvi-
mento do capital do Norte. A fim de facilitar os interesses empresariais das
corporaes que apiam os governos, os membros patrocinadores (o G-8), o BIRD
tem que criar condies estveis para a produo e extrao de riqueza de pases no
Hemisfrio Sul, onde as condies so social, poltica ou economicamente inst-
veis. Essa tarefa que no idntica ao trabalho para estabilizar esses pases em si
concretizada no apenas pela reestruturao das condies em escalas nacionais,
mas territoriais, onde de fato acontece o investimento estrangeiro direto.
Os emprstimos do Banco Mundial na Guatemala constituem um exemplo
da forma como reforma agrria, projetos ambientais e projetos de infra-estrutura
fazem parte de um pacote de intervenes institucionais e financeiras que favore-
cem o desenvolvimento de indstrias extrativas de base estrangeira nos Altiplanos
Ocidentais do pas. Enquanto os projetos do BIRD para a reforma agrria e servi-
os ambientais fracassam, de acordo com declaraes e termos prprios, o pacote
global de projetos e polticas bem sucedido no lanamento de uma ponta-de-
lana para indstrias extrativas nos Altiplanos. Ao mesmo tempo em que os em-
prstimos pblicos do BIRD promoviam a reforma agrria de mercado, seu brao
de emprstimos ao setor privado ajudava a Glamis Gold Ltd., uma corporao
canadense-americana, a reabrir a mina de Marlin, no Departamento de San Mar-
cos. Reativada apesar de protestos locais das comunidades indgenas, a mina abri-
r os Altiplanos para operaes com ouro, nquel e muito em breve urnio.2
Os projetos de reforma agrria do Banco Mundial precisam ser vistos como parte
de uma tendncia mais abrangente de reestruturao territorial. Comprometer-se com
o Banco em relao a seus programas de reforma agrria apoiados pelo mercado
quando a presso da reestruturao territorial vai em direo expanso do setor da
minerao pode no ser a maneira mais efetiva de conservar o meio-ambiente,
proteger os interesses de comunidades indgenas ou at mesmo fazer avanar a re-
forma agrria redistributiva. importante compreender a natureza da reestruturao
territorial para analisar o significado do programa de reforma agrria do BIRD,
depreender as ameaas estruturais sobrevivncia camponesa na rea rural e formu-
lar estratgias territoriais eficazes de engajamento ou resistncia.

51
1. Reforma agrria e controle territorial

Reivindicaes privadas sobre a propriedade, legalizadas e sancionadas pelo Estado...


podem tornar a economia rural segura para investimentos; [esses investimentos vo]
em troca conduzir ao crescimento econmico e erradicao da pobreza (Banco
Mundial, 2003, p. xix. In: Borras Jr., 2006).

Na Amrica Latina de hoje, planos de reforma agrria de mercado visam esta-


belecer direitos formais de propriedade. Historicamente, foram tendenciosos em
favor do indivduo, e no de posses comunais ou coletivas. Contudo, a preocupa-
o com a terra no trata apenas da forma social da documentao, mas de como
se distribui o poder sobre a produo e de como se distribuem os excedentes. De
acordo com Borras, a reforma agrria redistributiva controle real e efetivo sobre
a natureza, o ritmo, a extenso e a direo do excedente da produo e extrao da
terra, bem como a transferncia desse excedente (2006, p. 125) da elite latifun-
diria para o campesinato.
Entretanto, ter terra e controlar o fluxo e a acumulao do excedente con-
trolar o territrio. As condies estruturais determinam as formas e influenciam
os tipos de produo, canalizando o fluxo e a acumulao de excedentes dentro
dos territrios. Polticas (e projetos) regressivas podem provocar mudanas estru-
turais que diminuem ou transferem o controle territorial de matrias-primas das
comunidades rurais pobres e indgenas para elites poderosas ou para interesses
estrangeiros.3
A reestruturao territorial envolve negociao, ajuste e recolocao de custos
e benefcios da produo de excedentes, obedecendo a uma lgica do territrio
e a uma lgica do capital (Harvey, 2003). A primeira lgica inclui atividades
como privatizao, apndices ambientais e reformas agrrias, enquanto a segunda
pode usar os instrumentos de investimento, de liberalizao de mercado, de desa-
propriao, etc. A primeira est preocupada com o lugar, a segunda com o espao.
A reforma agrria obviamente apenas uma maneira de apropriao ou
reestruturao do territrio. Por causa da fragilidade de planejamento e de capaci-
dade reguladora de muitos pases sulistas, a infra-estrutura estradas, eletricidade
ou gerao de energia tambm constitui formas primordiais de organizao e
controle.
Pelo fato de, muitas vezes, haver disputas internacionais e intranacionais
em torno da apropriao do excedente, as tentativas de reforma agrria devem ser
entendidas no contexto de projetos que competem pelo controle territorial. A

52
reforma agrria implementada no contexto de uma reestruturao territorial re-
gressiva pode ou no alcanar seus resultados distributivos declarados, ou pode
acabar sendo completamente abandonada. Movimentos em prol da reforma agr-
ria redistributiva e uso sustentvel e eqitativo da terra tm que levar em conta a
interao entre os programas oficiais de reforma agrria e o arranjo de projetos e
polticas que influenciam as condies estruturais e determinam o controle sobre
o territrio. O Banco Mundial , evidentemente, a principal instituio global
responsvel por estabelecer condies estruturais, tanto em escala nacional como
subnacional.

2. O contexto estrutural e o papel de instituies financeiras internacionais

A condio de superproduo do capitalismo configura diretamente o con-


texto estrutural em propores globais. Caracteriza-se pela extrao excessiva dos
excedentes e por crises cclicas de acumulao do capital, nas quais a formao e
concentrao de capitais ficam sem oportunidades viveis de reinvestimento e/ou
capacidades correspondentes do mercado para consumir os bens produzidos. Na
esteira de uma tendncia de vinte anos de acumulao intensa de capital, as institui-
es financeiras globais se deparam agora com o problema de quitar grandes quan-
tias de juros sobre seus ativos. Essas instituies tm de emprestar grandes quantias
para transferir o nus da liquidez excessiva aos tomadores de emprstimo.
Esses emprstimos abrem oportunidades, particularmente em atividades de
lucro rpido, elevado, mas arriscado, como as indstrias extrativas.4 Tanto as opor-
tunidades de investimento e como a extrao so facilitadas e limitadas pelos atuais
ambientes de investimento no hemisfrio Sul. Por um lado, a dilapidao de pa-
ses do Sul pelos programas de ajuste estrutural (SAP) do FMI e Banco Mundial,
nas ltimas duas dcadas, deixou os governos frgeis e incapazes de fornecer ga-
rantias polticas, sociais e financeiras a investidores estrangeiros. Por outro, isso
tambm os tornou dependentes de investimentos estrangeiros para sua sobrevi-
vncia como pases e, por isso, vulnerveis para acordos enviesados a favor de com-
panhias estrangeiras. Por causa dos riscos polticos e econmicos envolvidos na
explorao dessas oportunidades, companhias e instituies financeiras se dirigem
a instituies financeiras internacionais (IFI), como o Banco Mundial e os bancos
regionais de desenvolvimento (por exemplo, o Banco Interamericano de Desen-
volvimento BID), para que forneam as garantias financeiras, polticas e sociais
para seus investimentos.5

53
Graas sua natureza poderosa e multilateral, as IFIs conseguem forar os
governos tomadores de emprstimos fracos a modificar seus parmetros regula-
dores de investimentos para favorecer investidores estrangeiros. Significativamente,
ao contrrio de bancos privados, as IFIs tambm so capazes de moldar as condi-
es estruturais diretamente a nvel nacional e subnacional. As grandes IFIs tm
dois braos distintos de emprstimos privado e pblico a fim de fazer o servi-
o. Junto ao Grupo do Banco Mundial, a Corporao Internacional de Financia-
mento (IFC) concede emprstimos ao setor privado, enquanto o Banco Interna-
cional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) viabiliza emprstimos a
governos. As mesmas pessoas no Conselho de Administrao que aprovam os
projetos para reformas governamentais, infra-estrutura, meio-ambiente e sade
tambm aprovam os emprstimos da IFC para projetos do setor privado, nos quais
o BIRD, no raro, tem um interesse de ganhos patrimoniais. Associando o BIRD
e a IFC com uma mo e uma foice, um lder campons comentou certa vez: O
que o Banco cultiva com uma mo, colhe com a outra.

3. O caso da Guatemala

Na Guatemala, o desenvolvimento de indstrias extrativas determinado por


um Estado frgil ps-guerra (firmemente controlado por uma poderosa e vitoriosa
elite) e por preos extraordinariamente altos do ouro no mercado internacional.
No primeiro caso, o governo do partido de coalizo (GANA), de Oscar Berger,
realizou uma campanha de sucesso com uma plataforma de crescimento econ-
mico, por meio da integrao regional, i.e., o Plano Puebla-Panam e o DR-
CAFTA.6 O encolhimento da iniciativa anterior e a incapacidade da segunda para
produzir benefcios sociais em um futuro prximo e a mdio prazo obrigou Berger
(assim como aos dois presidentes anteriores) a se voltar para os recursos minerais
do pas como fonte de renda e poder poltico. Porm, na Guatemala, trinta e seis
anos de guerra civil haviam afastado a maioria das companhias da zona rural.
Reavivar o setor era uma possibilidade remota at que, nos anos de 2001 a 2004,
o preo internacional do ouro saltou de US$ 277 para mais de US$ 400 por ona
(Solano, 2005).
De acordo com a IFC, a elevao dos preos do ouro deve-se, em grande par-
te, ao dlar fraco, baixas taxas de juros reais, baixo crescimento econmico, risco
geopoltico maior, minerao em queda, diminuio de medidas compensatrias
de perdas da maioria dos produtores e incerteza no mercado de capitais (IFC,

54
2004, p. 13). Acrescente-se a isso a exploso da demanda nas classes mdias altas
da ndia e China, em rpido crescimento. Ao redor do mundo, minas antigas, de
baixa qualidade, esgotadas ou difceis de serem exploradas, de repente tornaram-
se potencialmente lucrativas. Na Guatemala, essas jazidas se encontram nos
Altiplanos Ocidentais, terra natal da maioria da populao indgena empobrecida
do pas.
Durante dcadas, os Altiplanos foram o cenrio dos mais alastrados e horr-
veis episdios de abusos dos direitos humanos pelo governo e por paramilitares.
Depois da assinatura dos Acordos de Paz do pas, em 1996, o Banco Mundial
rapidamente aconselhou o governo de Arz para que modernizasse o setor de mi-
nerao guatemalteco. Isso levou a uma das mais draconianas legislaes de mine-
rao desde a Conquista espanhola. Sob a nova lei de minerao, as companhias
no apenas so 100% de propriedade estrangeira, mas os antigos 6% obrigatrios
de royalties foram substitudos por mero 1% e o imposto de 58% sobre os lucros
foi reduzido a 31%. Em um pas onde os consumidores pobres pagam at US$
140 por ms pela gua, as imensas quantidades de gua necessrias para processar
minrio de ouro so gratuitas para companhias mineradoras.7 O licenciamento
foi agilizado e, embora alguns regulamentos ambientais se tornassem mais rigoro-
sos, no se tomou nenhuma providncia para aumentar a capacidade reguladora
dos ministrios de Minas ou Meio-Ambiente, o que torna essas melhorias efetiva-
mente simblicas.
O Banco Mundial e o atual governo de Berger racionalizam essa corrida ao
abismo, insistindo em que essas concesses atrairo novos investimentos para um
setor politicamente arriscado. Nessa viso, em algum dia no futuro, os benefcios
da minerao levaro ao desenvolvimento econmico e social. Mas esse argumen-
to se baseia na suposio de que o preo alto do ouro e as reservas do minrio do
pas duraro tempo suficiente para construir, de fato, uma indstria nacional para
depois que expirarem as concesses das companhias mineradoras estrangeiras,
dentro de vinte anos.
Ainda que o ouro tenha saltado para os atuais US$ 650/ona, a onda do ouro
no durar para sempre. As moedas se estabilizaro, a demanda ser saturada e o
Fundo Monetrio Internacional atualmente com mais de US$ 40 bilhes em
reservas de ouro poder vender seu ouro em barras no mercado internacional
para lidar com sua prpria crise financeira, derrubando assim os preos internacio-
nais e tornando novamente no-rentveis as minas de baixa produtividade. At
ento a corporao estrangeira ter obtido seus lucros e provavelmente cair fora,
deixando as sobras para companhias nacionais e toda a limpeza ambiental para os

55
pagadores de impostos da Guatemala ou pior, para os aldees locais. Nitida-
mente, o apoio do Banco Mundial minerao do ouro na Guatemala uma es-
tratgia de curto prazo para a explorao intensiva, que no apenas requer a
manipulao direta do arcabouo jurdico do pas, mas tambm o controle exten-
sivo sobre as estruturas territoriais nos Altiplanos Ocidentais, para garantir extra-
o eficiente se no predatria de excedentes.

3.1. A reforma agrria na rea de minerao: o povo, a zona rural, os projetos


Controlar a terra, mo-de-obra e amenizar conflitos sociais, polticos e
ambientais so condies essenciais para indstrias extrativas e, por conseqn-
cia, constituem um objetivo primordial da reestruturao territorial do BIRD. A
influncia territorial da indstria mineradora nos Altiplanos se estende sobre a
rea da extrao (minrios e gua), como tambm sobre uma rea de influncia
(mercados de terra e mo-de-obra, estradas, madeira, etc.). Com efeito, a mani-
pulao do espao e do lugar, por meio da reestruturao territorial, tanto prepara
como moldada por atividades que acontecem nas reas da minerao, que repre-
sentam, ao mesmo tempo, o ponto de apoio socioeconmico e poltico da inds-
tria e sua pegada ambiental.
Nas reas da minerao, a terra, o trabalho, o capital e os servios ambientais
fluem para, e so afetados por, atividades mineiras. A rea de minerao no
distributiva; recursos que fluem para a mina no fluem de volta com a mesma
riqueza para os Altiplanos. Privilegiar interesses de minerao insere estrutural-
mente o acesso do setor a matrias-primas e exclui estruturalmente qualquer
repatriao significativa ou distribuio dos lucros. Igualmente, exclui estrutural-
mente qualquer alternativa sria ou estratgias de desenvolvimento sustentvel que
poderiam melhorar a vida rural. Desse modo, exacerbam a deteriorao das con-
dies socioeconmicas na zona rural dos Altiplanos. Assim, enquanto alguns
recursos na rea de minerao (como terra, gua e eletricidade) fluem para a mina,
outros (como a mo-de-obra rural) fluem integralmente para fora da rea rural.
Sem medidas atenuantes efetivas, a minerao drenar, direta e indiretamente, os
recursos naturais e humanos dos Altiplanos.8
Em conseqncia, no nenhuma coincidncia que a rea de minerao, no
mapa dos Altiplanos Ocidentais, coincida totalmente com as reas de influncia
dos projetos do BIRD para infra-estrutura, desenvolvimento econmico, servios
ambientais e reforma agrria. Coincide igualmente com a maioria da populao
do pas, sobretudo rural, pobre e indgena, as mesmas comunidades devastadas
pela guerra civil.

56
4. Das Estratgias de Assistncia ao Pas reestruturao territorial

Ao mesmo tempo, a Guatemala possui a maior economia da Amrica Cen-


tral, mas tem um dos graus mais extremos de desigualdade em toda a Amrica
Latina, com o segundo pior coeficiente de Gini (0,57) do continente. A pobreza
se concentra nas reas rurais do pas e no seio de comunidades indgenas que res-
pondem por mais da metade da populao da rea rural.9 Nos Altiplanos Ociden-
tais densamente habitados, povos indgenas de vrios grupos maias (Kich,
Kaqchikel, Mam e Qeqchi) representam entre 57% e 90% da populao. Quase
70% dos habitantes dos Altiplanos so agricultores pobres ou extremamente po-
bres. Mais da metade da populao sobrevive com a agricultura de subsistncia
(Banco Mundial, 2005).
A atual carteira do Banco Mundial na Guatemala, de US$ 255 milhes,
desembolsada por seu brao de investimento para o setor pblico social (BIRD)
nas esferas da educao, nutrio e sade materno-infantil; desenvolvimento lo-
cal e rural (inclusive ambiental), administrao agrcola e gesto do setor pblico.
O brao para o setor privado (IFC e MIGA) complementam os emprstimos do
BIRD para mudanas polticas e institucionais atravs de investimentos e aju-
da tcnica no setor de bancos e seguros, infra-estrutura, indstrias extrativas,
manufaturas e os setores de exportao de valor agregado (Banco Mundial,
2005, p. 25). A IFC disponibiliza US$ 139 milhes em sua carteira guatemalteca.
De acordo com o Banco Mundial, desde a assinatura dos Acordos de Paz, em
1996, o governo da Guatemala renovou seu enfoque acerca dos programas rurais.
O BIRD apia o plano de reativao econmica do presidente guatemalteco Os-
car Berger, denominado Vamos Guatemala!, cujos trs componentes (Guate
Solidaria Rural, Guate-Invierte, Registro Infomacin Catastral) so considerados
capazes de causar um impacto na pobreza e fortalecer a Secretaria de Questes
Fundirias (ibid).
Vamos Guatemala! e o pacote do Banco Mundial pretendem abrir a rea rural
para o recm-aprovado DR-CAFTA, visando criar oportunidades para acelerar o
desenvolvimento e o crescimento na Guatemala inclusive pela atrao de novos
investimentos para o pas Em uma comovente passagem de sua Estratgia de
Ajuda ao Pas (CAS),10 o Banco Mundial afirma que os camponeses indgenas, de-
pendentes de commodities rurais sensveis (i.e., o cultivo de gros bsicos para a
subsistncia), precisaro de ajuda em atualizao tecnolgica, substituio de cul-
turas ou ajuda para sair da agricultura, complementadas por aes para estimular o
desenvolvimento de mercados financeiros mais profundos Deficincias na infra-

57
estrutura guatemalteca, como a rede viria precisam ser enfrentadas para que se
possam colher os ganhos potenciais do DR-CAFTA (Banco Mundial, 2005, p. 26).
Para apoiar a penetrao do DR-CAFTA, o BIRD argumenta em favor de um
crescente acesso a ativos produtivos e infra-estrutura rural, acompanhado por
atividades geradoras de demanda concentradas nos Altiplanos Ocidentais. Os-
tensivamente, os Altiplanos so visados porque sua condio de elevadas taxas e
alta densidade de pobreza oferece a melhor oportunidade para impactos positivos
de desenvolvimento. Contudo, os Altiplanos so territorialmente estratgicos em
termos de mercados de mo-de-obra, agroindstria, servios ambientais e mine-
rais. Entre outros focos, a estratgia do Banco identifica especificamente gesto
descentralizada com um foco territorial (nfase do autor).
O BIRD recomenda combinar programas de infra-estrutura com a alocao de
financiamento (microcrdito) e assistncia tcnica para desenvolver indstrias locais e
microempresas, atravs de propaganda em nvel territorial e tambm mediante in-
tervenes de polticas identificadas, tais como a aprovao de um cdigo das guas.
Como documento de estratgia nacional, o CAS delineia o ambiente de pol-
ticas em que os projetos especficos sero implementados pela afirmao das con-
dies e objetivos gerais do desenvolvimento financiado pelo BIRD. Contudo,
em e por si mesmo, o CAS no suficiente para determinar o que de fato feito
na base. Apesar da retrica de mercado do Banco Mundial, projetos patrocinados
pelo governo e financiados pelo BIRD (tambm uma instituio pblica) se fa-
zem necessrios para favorecer os interesses do capital privado internacional. Por
implicar em dvida interna, esses projetos freqentemente so votados em con-
gressos ou parlamentos nacionais. Os possveis impactos ou conseqncias desses
projetos muitas vezes conflitam com interesses de influentes setores privados e
estatal do pas que toma o emprstimo.
Enquanto todos os projetos do BIRD para a reforma fiscal, reforma agrria ou
servios ambientais ajudam integralmente o capital financeiro internacional a pene-
trar das alturas desregulamentadoras do DR-CAFTA em oportunidades especficas
de investimento, a nvel subnacional, s vezes, esses colidem com os interesses das eli-
tes nacionais. Estas tm pouca disposio para assumir uma dvida interna de proje-
tos que reduzem sua renda (como a reforma fiscal) ou solapam seu controle sobre ma-
trias-primas (como a reforma agrria), que podem favorecer certos enclaves em
detrimento de outros, ou simplesmente podem no oferecer oportunidades suficien-
temente interessantes para uma atitude de quem busca rendimentos. Assim, as nego-
ciaes em torno de projetos freqentemente refletem disputas nacional-internacio-
nais e intranacionais sobre ganhos e matrias-primas em escala territorial.

58
A geografia do enfoque territorial do Banco definida vagamente por uma
rea fsica extensa com camadas de projetos, circunscrita por acordos comerciais
regionais e emoldurada por polticas nacionais. A convergncia de polticas naci-
onais, projetos do BIRD e acordos regionais, em uma escala subnacional, produz
uma arena de desenvolvimento ou hiperespao no qual capitais poderosos desa-
lojam capitais mais fracos ou no-consolidados para acessar recursos e extrair ri-
quezas. A criao institucional ou espacial desse hiperespao, por seu turno, defi-
ne o lugar da rea geogrfica em que se concretiza a reestruturao territorial, menos
pelo traado inteligente do BIRD que pela conformidade com a lgica do capital
e do territrio, articulada pela mais proeminente instituio do mundo para o
desenvolvimento capitalista internacional.
Obviamente, qualquer reestruturao dentro de um territrio pobre, densamente
povoado e predominantemente agrcola, forosamente tratar de questes fundirias,
embora no necessariamente com o objetivo de redistribuir ativos, aliviar a pobreza,
ou at mesmo intensificar a produo agrcola da pequena propriedade.
Uma leitura do pacote especfico de projetos bem-sucedidos e fracassados
ajuda a depreender (por trs da retrica desenvolvimentista do BIRD e dos parmetros
do CAS) o significado dos programas de reforma agrria do Banco Mundial.

5. Rodovias, pavimentadas de boas intenes, at o ouro: o pacote do Banco


Mundial para o Altiplano

Uma reviso da histria de US$ 1,8 bilho do BIRD na Guatemala revela uma
tendncia gradual de aumento nos desembolsos, graas a um pico de emprsti-
mos aps a assinatura dos Acordos de Paz, em 1996. Em 1997, o Banco introdu-
ziu um projeto de US$ 13 milhes, projetado para preparar as condies da
privatizao da companhia telefnica, estradas e portos de propriedade do Esta-
do.11 A isso se seguiram rapidamente trs projetos que somam mais de US$ 133
milhes, todos no mesmo ano. No total, de 1997 a 2005, o BIRD introduziu
vinte e quatro projetos distintos que somam US$ 859 milhes, emprestando mais
Guatemala em nove anos que nos quarenta anteriores. A srie de projetos ps-
Acordos inclua sete projetos de investimento da IFC que totalizam US$ 139
milhes, o maior dos quais era a mina de Marlin da companhia Glamis Gold Ltd.,
no valor de US$ 45 milhes, em 2004.
A ltima dcada de emprstimos do Banco Mundial Guatemala foi marcada
por uma nfase renovada no setor privado e por um esforo contnuo para trazer

59
as oportunidades da desregulamentao e privatizao para a zona rural.12 Os
Altiplanos Ocidentais recebem ateno especial. Quase um tero dos projetos de
emprstimo do BIRD e IFC, depois dos Acordos de Paz, foram direta ou indire-
tamente para os Altiplanos Ocidentais:13

- O Projeto de Reconstruo e Desenvolvimento (US$ 33,5 milhes), voltado a


San Marcos e Huehuetenango para projetos de desenvolvimento comunitrio em
nvel de aldeias;
- O Projeto Fundo de Terra (US$ 23 milhes), introduzido em janeiro de 1999;
- O Segundo Projeto de Estradas Rural e Principais (US$ 46,7 milhes), destina-
do especificamente a San Marcos e Huehuetenango, nos Altiplanos Ocidentais,
acrescentado em 2003;
- O Projeto de Gesto de Recursos Naturais do Planalto Ocidental, formado de
um projeto de US$ 8 milhes do Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF)
e um projeto de US$ 32,8 milhes do BIRD, aprovado em maio de 2003;
- O Projeto de Apoio a um Programa de Desenvolvimento Econmico Rural (US$
30 milhes), partilhado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, foi
aprovado em maro de 2006;
- O Projeto de Administrao Fundiria II (US$ 50 milhes) um esforo para
aplicar aos Altiplanos Ocidentais as lies aprendidas do primeiro Projeto de
Administrao Fundiria no Petn (no encerramento deste escrito);
- A mina de Marlin: emprstimo de US$ 45 milhes para a Glamis Gold Ltd. da
IFC para reabrir a mina de ouro Marlin em San Marcos.

Respondendo s condies semifeudais que primordialmente incendiaram a


guerra civil de 36 anos, depois dos Acordos de Paz o Banco Mundial introduziu a
reforma agrria de mercado com o Projeto de Administrao Fundiria (1998).14
De acordo com o Documento de Avaliao do Projeto, os objetivos do projeto
(ainda em andamento) so: a) aumentar a segurana legal da propriedade da terra
na Guatemala e b) fortalecer o marco legal e institucional para registro da terra e
servios de cadastro em mbito nacional.15
Contudo, contrariando a vontade do BIRD, o governo da Guatemala no
implementou o projeto nos Altiplanos Ocidentais:

O Planalto a rea mais densamente povoada e considera-se que contm a maioria dos
conflitos de terra [isso] representava uma rea de alto risco, de alto-custo. [Mas] por causa
da falta de experincia na regularizao fundiria no pas, o governo guatemalteco pediu que

60
essa opo seja descartada devido ao elevado efeito de demonstrao de um primeiro piloto,
em favor de uma rea de risco menor (o Petn) (Banco Mundial, 1998, p. 8).

O Projeto de Fundo de Terras de mbito nacional, porm, avanou sem protes-


to inicial do governo da Guatemala. Com esse projeto, o BIRD tentou ajudar o
FONTIERRAS a: a) estabelecer um programa para facilitar o acesso terra para
beneficirios; b) apoiar beneficirios a acessar a assistncia tcnica e financiar
subprojetos produtivos e c) melhorar o arcabouo legal e institucional para que o
mercado imobilirio funcione de forma mais eficiente.
Em suma, porm, entre 1994-2000 o INTA/FONTIERRAS somente bene-
ficiou cerca de 4 mil famlias com financiamento pblico para aquisio de terra,
subsdios e assistncia tcnica (Saldivar & Wittman, 2005). O governo da
Guatemala no foi capaz de estabelecer um mercado imobilirio funcional e
privatizou, sobretudo, terras pblicas ociosas. Em dado momento, o governo sim-
plesmente cancelou o projeto, sem disposio de continuar contraindo dvidas
para um projeto que tinha pouco apoio entre os polticos (Garoz et al., 2005).

6. Enclaves ambientais

Em 2003, o Banco Mundial tentou introduzir um enorme projeto ambiental


de cinqenta milhes de dlares nos Altiplanos Ocidentais. O Projeto de Gesto de
Recursos Naturais do Planalto Ocidental (MIRNA) era um sonho de ecologistas do
Norte. De acordo com o BIRD, o MIRNA tanto conservaria o ambiente como
combateria a pobreza nos Altiplanos, como segue:

a) aumentando o capital social em torno da gesto de recursos naturais, pelo apoio


a comunidades, organizaes e autoridades locais (tradicionais e municipais) para
definir e implementar conjuntamente uma viso de desenvolvimento local que
leve em conta os objetivos da gesto de recursos naturais e a sustentabilidade;
b) aumentando as oportunidades de melhorar, de forma sustentvel, a produ-
tividade e a diversificao da agricultura, bem como outros sistemas de subsis-
tncia (no-agrcolas);
c) ampliando e fortalecendo esforos existentes de comunidades indgenas para
estabelecer reas de conservao permanente dentro de zonas mais amplas de
biodiversidade de relevncia global e conservar os habitat que sustentam essa
diversidade;

61
d) estabelecendo e monitorando uma conjuntura para mercados de servios
ambientais, visando a assegurar incentivos locais conservao.16

O BIRD considerou o MIRNA como um projeto de desenvolvimento de


povos maia, proposto para assegurar sobrevivncia sustentvel e conservar a
biodiversidade. evidente que estabelecer reservas de biodiversidade em florestas
densamente povoadas ou intensivamente exploradas exclui necessariamente esses
recursos das estratgias de sustento das aldeias indgenas circunvizinhas. O proje-
to props medidas para reduzir um avano sobre recursos disponveis pelo
enfoque na conservao de florestas, terra e gua em propriedades privadas, e pela
intensificao da produo tanto agrcola como no-agrcola. Muitos aspectos da
proposta tentaram solidificar o controle indgena comunal sobre os recursos na-
turais envolvendo indgenas tradicionais na regulamentao da terra e de recursos
naturais, bem como nas decises relativas conservao.
Deixando de lado a viabilidade poltica e econmica de uma proposta que no
tratou especificamente das causas da pobreza nos Altiplanos e, sugestivamente, evi-
tou qualquer meno ao ouro, o recurso natural mais comercivel da regio , porque
quase 15% das florestas e pastagens dos Altiplanos so geridos de forma comunal, o
MIRNA tambm redundou em um enclave ambiental de terras indgenas (Banco
Mundial, 2003).17 Consistente com o CAS, o projeto presumia que criar mercados
para a conservao seria a chave para a sobrevivncia sustentvel nos Altiplanos Oci-
dentais. Isso demandava a privatizao de servios ambientais, dos recursos acima do
solo, bem como da terra. A fim de criar reservas de biodiversidade e assegurar rendas
no fluxo de servios ambientais do Altiplano, era preciso garantir os direitos de proprie-
dade e titular a terra (comunal e privada), tornando prioritria a regularizao fundiria.
Dessa forma, o MIRNA tentou alcanar, atravs do planejamento ambiental, o que o
Projeto de Administrao Fundiria no fora capaz de fazer atravs dos mercados imo-
bilirios: titular e privatizar a terra nos Altiplanos Ocidentais.
No entanto, diante de seu potencial de redistribuio, o desmantelando de ter-
ras pblicas pela titulao privada desagrega relaes sociais existentes e o mesmo
ocorre na criao de terras pblicas para servios ambientais. Isso conduziu resis-
tncia das elites latifundirias da Guatemala. No causou surpresa que o MIRNA
fosse rejeitado pelo Congresso guatemalteco em 2004. Lamentando o que o BIRD
chamava de momento errado, a Nota de Concluso do Projeto afirma:

Os principais fatores que conduziram ao cancelamento do Projeto de Gesto de Recur-


sos Naturais do Planalto Ocidental foram: 1) o fracasso do governo em atingir consen-

62
so e obter as aprovaes legislativas necessrias para efetivar o projeto antes das elei-
es nacionais e troca da administrao e 2) a realidade fiscal muito difcil herdada
pelo novo governo, que demandou medidas de austeridade, obrigando os ministrios
setoriais a reavaliar suas prioridades (Banco Mundial, 2005, p. 5).

Na essncia, o Banco Mundial colidiu com a recusa das elites guatemaltecas


em pagar impostos, o desinteresse da burguesia rural pela reforma agrria e a inca-
pacidade das classes governantes de ver alguma vantagem em conferir s comuni-
dades indgenas qualquer controle substantivo (ainda que limitado) sobre recur-
sos naturais nos Altiplanos. A lio de casa do FONTIERRAS e do MIRNA : os
interesses dos capitais nacionais nem sempre esto em consonncia com os dos
capitais internacionais. Em 2005, o Banco observou:

[O] programa do CAS teve dificuldades para atingir suas metas. Isso surgiu, em
parte, da falta de compromisso governamental, durante os anos 2000-2003, com
aspectos da agenda de reformas apresentadas em 1998. Tambm se deve a discordncias
no seio da sociedade guatemalteca sobre como prosseguir. Por exemplo, o projeto do
Fontierras foi afetado pela incongruncia do modelo adotado pelo governo; os com-
ponentes do financiamento rural e dos recursos naturais do programa do CAS prati-
camente evaporaram (Banco Mundial, 2005, p. 37).

7.Escavando para a reestruturao territorial

No desencorajado por sua inpcia em obter o acordo da classe poltica guatemalteca


acerca das condies ambientais de produo e extrao nos Altiplanos Ocidentais, o
BIRD se voltou para o comrcio internacional, apresentando o Primeiro Emprstimo
de Poltica de Desenvolvimento com Base em Crescimento Amplo (US$ 100 milhes) em
junho de 2005. O emprstimo visa promover o comrcio e investimentos orientados
pelo DR-CAFTA. O BIRD reconheceu que o projeto no seria implementado facil-
mente. Entre os riscos, estavam o congestionamento poltico do Congresso
guatemalteco e tenses sociais relacionadas realidade de ps-conflito do pas, espe-
cialmente em reas controversas como a continuao da liberalizao comercial, a pro-
moo de maior participao privada na infra-estrutura e questes referentes a direitos
de propriedade e terra. Para lidar com os resultados mais lentos que previstos no
crescimento econmico da Guatemala, entre outras coisas o Banco Mundial sugeriu o
fortalecimento do clima tanto para investimento domstico como estrangeiro, mo-

63
dernizando os direitos de propriedade e atacando gargalos de infra-estrutura para o
crescimento (Banco Mundial, 2005, p. 8).
No foi surpresa que o BIRD considerasse como fundamental para a agenda
de crescimento da Guatemala assim como para a obteno de um aumento na
solidariedade social e um melhor clima para negcios a questo de assegur ar
assegurar
dir eitos terr
direitos terraa (ibid, p. 11).
Contudo, direitos seguros terra so primordialmente importantes em reas
com potencial para extrao privada para mercados globais e do DR-CAFTA.
Como parceiro territorial do emprstimo de nfase nacional, em maro de 2006
o BIRD introduziu tambm o Projeto de Apoio a um Programa de Desenvolvimento
Econmico Rural (US$ 60 milhes), partilhado com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
O projeto est centrado na infra-estrutura rural, em facilidades de Internet de
banda larga, em planos de gesto territorial e investimentos estratgicos nos Altiplanos
Ocidentais.18 Especificamente, introduz o Modelo de Gesto Territorial (TMM).
Espera-se que o TMM influencie a poltica nacional e polticas setoriais, bem como
prioridades de investimento pblico por meio de um sistema integrado e descen-
tralizado de informao territorial estratgico. Tambm se espera que tenha um
impacto positivo no aumento da competitividade das atividades produtivas de base
agropecuria que, por sua vez, causaro impacto na expanso empresarial e no cres-
cimento das exportaes, ajudando desse modo a explorar os benefcios potenciais
para a Guatemala trazidos pelo Acordo de Livre Comrcio da Amrica Central, re-
centemente ratificado (CAFTA) (Banco Mundial, 2006, p. 4).
O documento de Avaliao do Banco Mundial, referente ao projeto, soa um
pouco como uma operao militar com objetivos territoriais, estradas e a pro-
duo de informao estratgica no mbito da campanha estrutural do DR-
CAFTA. O BIRD no teve nenhum problema para obter a aprovao governa-
mental para um emprstimo em que as oportunidades de mercado no implicavam
em uma redistribuio de patrimnio. No difcil imaginar que setores na socie-
dade guatemalteca esto mais bem posicionados para tirar vantagens do plano do
projeto para a capitalizao dos Altiplanos.

8. Golpe de ouro no hiperespao

Enquanto isso, por trs das agendas sociais e ambientais de (des)regulamen-


tao, ocultas aos olhos de militantes do desenvolvimento e defensores da refor-

64
ma agrria, a nica coisa com que o BIRD e o governo de Berger podiam concor-
dar cabalmente era abrir os Altiplanos minerao. De acordo com Solano (2005),
antes de 2005, o governo da Guatemala concedeu 115 novas licenas para com-
panhias mineradoras estrangeiras, elevando o total a mais de 200 operaes po-
tenciais, nove dcimos dos quais se situavam em territrios indgenas do Altiplano
(veja mapa).19
Em junho de 2004, a IFC estendeu um emprstimo de US$ 45 milhes de
custeio Glamis Gold Ltd., de propriedade canadense quarto maior produtor
de ouro do Canad para comear as operaes no Departamento de San Marcos
na mina de Marlin. O projeto no significou nenhum endividamento para o go-
verno e a IFC ofereceu Glamis e ao governo as garantias de que, com o financia-
mento e a assistncia do BIRD, a Marlin evitaria o conflito social e a degradao
ambiental freqentemente associados minerao. A IFC e a famlia de Berger
estavam particularmente interessadas em abrir a indstria mineradora da
Guatemala para novos investimentos.20
O Banco Mundial foi publicamente otimista sobre as virtudes de seu Setor
de Minerao Ambiental e Socialmente Responsvel:

O setor apresenta um grande potencial para beneficiar a Guatemala se o desenvolvi-


mento for apoiado e implementado corretamente. Nesse contexto, a IFC esteve asses-
sorando o projeto em vrias frentes, inclusive nos aspectos ambientais e sociais, e no
desenvolvimento das comunidades circunvizinhas (sic). Por exemplo, o Departamento
de Cidadania Corporativa da IFC subsidiou uma iniciativa de ajuda tcnica para pro-
piciar treinamento a comunidades indgenas em redor da mina, visando criar e admi-
nistrar viveiros florestais para o reflorestamento, bem como ajudando a identificar ou-
tros mercados que esses viveiros possam abastecer (Banco Mundial, 2005, p. 38).

O Banco Mundial admite que reativar a minerao nos Altiplanos Ocidentais


no era algo simples. Tambm viu uma clara ligao entre problemas fundirios e
o desenvolvimento da minerao:

O desenvolvimento [da minerao] tambm foi um tema bastante controverso e deu


origem a grandes manifestaes de grupos indgenas e ONGs locais e estrangeiras
contra a minerao, em particular, e o governo de modo geral. De certo modo, a
minerao se tornou um ponto de afloramento de queixas h muito represadas con-
tra o estado e o setor privado com respeito a abusos de direitos humanos, discrimina-
o e explorao econmica no passado. Isso tambm flagrante em uma srie de

65
conflitos pela terra entre camponeses e grupos latifundirios que, em alguns casos, se
tornaram violentos (Banco Mundial, 2005, p. 57).

Abraando zelosamente a sugesto do Banco Mundial de que o pas moder-


nize seu setor de minerao atravs de investimento estrangeiro, o governo da
Guatemala j havia reduzido as exigncias de royalties de 6% para 1% e impostos
sobre os lucros de 58% para 31%. Justamente para a Glamis Gold Ltd., o gover-
no de Berger ofereceu uma iseno fiscal especial de quatro anos, programada para
coincidir com o perodo do pico de produo da mina (Solano, 2005).21
Poderosa capitnia do setor minerador da Guatemala, a mina de Marlin rapi-
damente se tornou a operao mais lucrativa da Glamis. Espera-se que a mina
produza 2,1 a 2,5 milhes de onas de ouro e 29,2 milhes de onas de prata
durante um perodo de 11 anos.22 Com respeito controvrsia internacional rela-
tiva mina, a IFC insiste em que [esse] projeto pode ser operado de modo
responsvel para ajudar a reduzir a pobreza na regio e melhorar a vida das pessoas.
Solicitaramos a qualquer pessoa preocupada com as demandas do povo
guatemalteco dessa regio empobrecida que considere objetivamente os fatos e a
realidade da situao.23
Certa vez estive em uma reunio com a IFC e vrios representantes de aldeias
de San Marcos que tinham vindo a Washington D.C. para exigir que o Banco
retirasse seu apoio mina de Marlin. O gerente snior da diviso de investimento
em minerao da IFC enfrentou diretamente os aldees: Vocs querem uma mina,
ou vocs querem permanecer pobres para o resto de suas vidas?
Essa importante pergunta revelou no somente a maneira muito limitada como
a IFC encara sua misso de desenvolvimento,24 mas tambm desmascarou inad-
vertidamente a conveniente fico territorial usada pelo Banco Mundial, quando
invoca o desenvolvimento local para justificar a extrao macia de riqueza de pases
pobres. Nos clculos das prprias projees da companhia, nos prximos 11 anos,
a Glamis Gold Ltd. provavelmente sair com mais de US$ 1 bilho em lucros
lquidos de apenas uma mina. O governo guatemalteco ter permisso para reter
cerca de US$ 273 milhes, dos quais sero investidos US$ 6,6 milhes nas comu-
nidades prximas ao local da mina.25
O Banco Mundial investiu cerca de US$ 228,2 milhes em fundos pblicos
para a reestruturao territorial dos Altiplanos Ocidentais. Se apenas metade dos
ganhos com a mina de Marlin fosse aplicada em programas de desenvolvimento
naquela mesma rea geogrfica, ainda assim totalizaria mais de duas vezes a quan-
tia do investimento pblico do Banco Mundial. Considerando-se que, na realida-

66
de, os investimentos do BIRD so emprstimos, a taxas de mercado, ao governo
da Guatemala, a nefasta ironia do clculo de desenvolvimento que os cidados
da Guatemala esto pagando ao Banco Mundial pelo privilgio de tornar muito
ricas companhias estrangeiras como a Glamis Gold Ltd.
Esses nveis astronmicos de extrao de riqueza seriam impossveis sem elites
nacionais cmplices e as condies estruturais de viabilizao providenciadas pelo
Banco Mundial. Quando se extrapola o padro extrativista da rea de minerao
da Glamis para a escala territorial das 200 ou mais concesses de minerao nos
Altiplanos Ocidentais, fica clara a funo do hiperespao de desenvolvimento do
Banco Mundial: a pilhagem dos recursos remanescentes em terras indgenas da
Guatemala.26

Concluso: reforma agrria e luta pelo territrio

O futuro dos povos tanto indgenas quanto camponeses da Guatemala


est infalivelmente amarrado aos Altiplanos Ocidentais. A titulao da terra e o
desenvolvimento de mercados imobilirios apenas uma parte de um pacote de
projetos empurrado pelo Banco Mundial para a reestruturao territorial regressi-
va que favorece investimentos e indstrias extrativas estrangeiras, em detrimento
da sobrevivncia rural indgena.
Demandas atuais pela reforma agrria redistributiva enfocam corretamente a
importncia da terra como fator de produo, recurso social e necessidade cultu-
ral para comunidades camponesas indgenas. Essa abordagem reconhece que a posse
da terra sempre fez parte de questes agrrias mais amplas que tratam da distri-
buio de patrimnios e do controle sobre a produo e a acumulao/distribui-
o da riqueza.
Em decorrncia, o debate referente importncia da redistribuio da terra
como fator de produo no pode ignorar as ameaas condio da terra como
propriedade. A falta de rea suficiente de terra e de florestas realmente constitui
um srio problema para o sustento de camponeses indgenas. Mas a colonizao
da terra indgena existente por indstrias extrativas ameaa, da mesma maneira, os
camponeses com e sem-terra. Nesse sentido, na Guatemala, a minerao deve ser
vista como uma ameaa agrria de base ampla, no apenas ao sustento dos campo-
neses, mas existncia indgena nos Altiplanos. Essa ameaa no decorre simples-
mente da rea de minerao a pegada de incidentes sociais e ambientais secun-
drios associados ao ato fsico da minerao , ela inerente transformao poltica

67
e econmica do territrio rural, associada ao hiperespao de desenvolvimento
reestruturado criado pelo Banco Mundial. O verdadeiro hiperespao que permite
que, primeiramente, atividades como a minerao predatria de ouro deitem razes.
No obstante seu discurso de desenvolvimento humanista, o Banco Mundial
no trata a relao entre terra e recursos do ponto de vista da sobrevivncia ind-
gena, mas da lgica do capital e da lgica de territrio. Denunciando a reforma
agrria de mercado do Banco, movimentos camponeses reconhecem corretamen-
te a lgica do capital embutida nos projetos. No entanto, ao enfocar somente a
reforma agrria e a agricultura, esses argumentos no atingem a lgica de territ-
rio pela qual o Banco fundamenta seus projetos para o capital. Isso permite ao
Banco Mundial reestruturar agressivamente o territrio, de um lado at mesmo
enquanto faz avanar projetos para a reforma agrria , e a gesto ambiental ou o
desenvolvimento agrcola, de outro. A realidade poltica da reestruturao territorial
prope a necessidade de fundamentar tanto as lutas pelo sustento como os movi-
mentos pela reforma agrria redistributiva em estratgias de resistncia territorial.
Isso implica no apenas a resistncia s formas pelas quais o capital, atravs do
Banco Mundial, redesenha, reforma e reposiciona as comunidades e o sustento
indgena, em funo de suas prprias lgicas. Requer tambm que as comunida-
des indgenas implementem suas prprias aes diretas e antecipem suas propos-
tas para a reestruturao territorial de baixo para cima.
Lutas por sustento que implementam estratgias de agricultura sustentvel na
mo dos camponeses tero pouca utilidade se a terra, a gua e agricultores forem
perdidos para interesses de minerao. Lutas pela reforma agrria podero ter su-
cesso se agregarem os camponeses sem-terra contra a reforma agrria de mercado,
mas sem a participao de pequenos proprietrios e as comunidades indgenas no
provvel que faam pender a balana em favor de reformas redistributivas.
Alicerar a reforma agrria no seio da resistncia territorial permite a camponeses
sem e com terra convergir sobre plataformas comuns para o sustento e a sobrevi-
vncia.
Tambm cria uma oportunidade de conectar lutas concretas por terra e sustento
com lutas abstratas como a resistncia ao DR-CAFTA.27 Como em muitas reas
da Amrica Latina, fundamentar lutas pela terra em lutas territoriais tambm conecta
a terra, o sustento e a reestruturao poltico-econmica ao lugar. Para a maioria dos
povos indgenas, o lugar to fundamental quanto o idioma. Como a defesa do
lugar constitui, na quinta-essncia, uma questo de territrio, o lugar nunca est
longe da superfcie das demandas indgenas e camponesas por terra. Pela recproca,
demandas por terra jamais deveriam estar longe da defesa do lugar.

68
Durante a prxima dcada, as lutas agrrias por terra nos Altiplanos Ocidentais
da Guatemala podem muito bem ser eclipsadas por movimentos indgenas contra a
extrao mineral. Ambas so essencialmente lutas por sustento e sobrevivncia cul-
tural. A resistncia indgena reestruturao territorial no somente crucial para
enfrentar as ameaas do capital sobrevivncia indgena, necessria para embarcar
na ao pr-ativa da reestruturao de baixo para cima que reafirma o espao e
lugar indgenas, no obstante a reestruturao territorial de cima para baixo.
Da mesma maneira, como uma compreenso da reestruturao territorial ins-
trui a resistncia territorial, atos de resistncia territorial abrem espaos e lugares
para a soberania territorial, a base da sobrevivncia indgena e da melhoria do
sustento campons.

Notas

1
Nossa Misso: Combater a pobreza com paixo e profissionalismo para resultados duradouros. Ajudar
pessoas a ajudarem-se a si mesmas e a seu meio-ambiente, oferecendo recursos, compartilhando conheci-
mento, capacitando e construindo parcerias nos setores pblico e privado. http://web.worldbank.org
2
O projeto considerado, pela indstria de minerao, um teste para o ambiente de investimentos mineiros
guatemalteco. Seu sucesso comercial deve encorajar novos investimentos no pas e no setor (IFC, 2004, p. 4).
3
Nesta anlise, o contexto estrutural se refere s condies poltico-econmicas (instituies, leis, polti-
cas, subvenes) que determinam natureza, ritmo, extenso e direo da produo e apropriao de exce-
dentes da terra, bem como a alocao desses excedentes.
4
No caso da mina Marlin, por exemplo, os custos operacionais totais da Glamis so apenas US$ 121/ona
(IFC, 2004). Com base nos preos mdios do ouro atualmente vigentes no mundo (cerca de US$ 650/
ona), isso assegura companhia uma taxa de retorno do investimento de 437% (!).
5
Diante da misso do Banco Mundial, poderamos esperar que este ajudasse governos fracos a negociar contra-
tos fortes e distributivos que contribuam para a reconstruo do estado e o alvio da pobreza. Isso raramente
acontece, devido circunstncia de que, historicamente, a misso do BIRD secundria em relao sua
funo: aps duas guerras mundiais (diante da industrializao meterica da Unio Sovitica), as potncias
Ocidentais criaram duas instituies financeiras globais multilaterais, a fim de reconstruir a Europa e adminis-
trar as crises cclicas do capital para a consolidao dos pases capitalistas. O FMI foi encarregado de manter as
moedas estveis e o Banco Mundial de criar condies favorveis para investimentos, mediante a reconstruo
da infra-estrutura na Europa Ocidental (ambos consolidaram o poder dos Estados Unidos e do dlar norte-
americano). O Banco Mundial, particularmente, se tornou um foro de negociao para as potncias capitalis-
tas predominantes. Naes-membro gozam de direitos de voto proporcionais sua participao de capital real
e de convencimento. Na diretoria, o Diretor para cada pas designado pelo ministro das Finanas ou do
Tesouro de seu pas. Embora a misso do BM seja aliviar a pobreza, sua funo administrar as tenses,
crises e contradies do capital entre potncias ocidentais, disponibilizando um foro de negociao para o G-8. Os
diretores do Banco Mundial negociam projetos e polticas que facilitaro o respectivo investimento e as opor-
tunidades de contratos no mundo em desenvolvimento. Isso tambm requer que sejam mitigados os inciden-
tes secundrios sociais e ambientais que resultam desses investimentos, a fim de assegurar condies estveis

69
contnuas para o investimento e a acumulao de capital. O desenvolvimento misso do BIRD evoluiu
com o passar do tempo. A misso original do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento
(BIRD) foi a reconstruo da Europa Ocidental. Ela foi substituda pelo Plano Marshall, obrigando o mesmo
a dirigir o olhar para o Terceiro Mundo. Depois que vrias dcadas de desenvolvimento resultassem na intratvel
dvida do Terceiro Mundo, nos SAPs e no esvaziamento do Estado, o BIRD assumiu, cada vez mais funes de
mitigao social, poltica e econmica em pases que fracassaram em seu desenvolvimento. Uma das tarefas
atuais criar condies favorveis para descarregar o que agora os banqueiros citam abertamente como liquidez
excessiva. As contradies do capital obviamente produzem vencedores e perdedores, e os pases do G-8 (do-
nos de fato) usam o mesmo para assegurar que os riscos substanciais e custos da ampliao dos investimentos
sejam suportados pelos tomadores de emprstimos e pagadores de impostos no pelos emprestadores. A rei-
terada nfase do BIRD no setor privado, na infra-estrutura e nas indstrias extrativas reflete uma estratgia de
acumulao pela expropriao projetada, abrindo novas reas para o investimento privado, particularmente
em investimentos de alto risco e de alto retorno (como a infra-estrutura), e em investimentos de retorno rpido
(como indstrias extrativas). Ademais, os novos parmetros globais do BIRD para a integrao regional, nos
quais pontos novos e antigos de produo e gerao de energia so reinseridos em extensas redes de estradas,
vias fluviais e portos martimos, refletem a lgica do capital e a lgica de territrio, apresentadas por Harvey
(2003) para explicar as estratgias do imperialismo para solucionar as crises cclicas de produo e consumo. A
estratgia do BIRD segue na esteira do enfraquecimento dos pases e do desmantelamento do consenso keynesiano
iniciado com os programas de ajuste estrutural dos anos oitenta. Os consensos de Washington e ps-Washing-
ton, dos anos noventa at o presente, no apenas tiveram sucesso em expropriar as naes em desenvolvimento
de suas indstrias e servios pblicos, mas tambm desnudaram o Estado de sua capacidade reguladora, abrin-
do, pois, caminho para que o capital internacional privado (e predatrio) comprasse recursos naturais por ata-
cado. Depois da primeira investida sobre indstrias e servios nacionais, o capital internacional se voltou para
o setor primrio e as indstrias extrativas como canais adicionais para o capital.
6
O PPP Plan Puebla-Panam uma iniciativa de integrao regional entre os pases da Amrica Cen-
tral e os nove estados a sudeste do Mxico. O PPP foi lanado no Mxico em 2001. O DR-CAFTA
Acordo de Livre Comrcio entre Amrica Central, Repblica Dominicana e Estados Unidos foi assina-
do nos EUA no dia 5 de agosto de 2004.
7
De acordo como informaes do Grupo Banco Mundial, a mina Marlin da Glamis consumir 577 mil
m3 de gua por ano (IFC, 2004).
8
A Mina Marlin ocupa 7 km2 de terra, consome 15,3 MW de eletricidade e 577 mil m3/ano de gua (IFC, 2004).
9
Populao rural: 61%; indgena: 39%; pobre: 74%; extremamente pobre: 24%; analfabeta: 43%; povos
indgenas em reas rurais: 80% (52% da populao).
10
O CAS um documento com a matriz geral para operaes do BIRD em escala nacional. s vezes, o
CAS discutido no parlamento ou congresso do pas tomador do emprstimo. Ocasionalmente, so con-
vidadas organizaes da sociedade civil para que emitam parecer sobre o CAS. Porm, o importante que
o CAS formulado tipicamente depois que j houve acordo sobre os emprstimos condicionais (em-
prstimos condicionados a medidas de ajuste estrutural) entre o BIRD e o Executivo, isentando as inter-
venes estruturais primrias do BIRD ao escrutnio no congresso ou da discusso pblica.
11
preparar setores selecionados de infra-estrutura portos, energia eltrica, telecomunicaes, rodovias
e o servio postal para criar concesses e privatizar.... Documento de Avaliao de Projeto, Participa-
o Privada em Emprstimo de Ajuda Tcnica para a Infra-estrutura, 2 de abril de 1997.
12
Embora o CAS e os Documentos de Avaliao de Projeto do BIRD derramem copiosas quantias de tinta acer-
ca dos potenciais benefcios para os pobres nesse aspecto, raramente medem os impactos reais de suas interven-
es com projetos sobre a pobreza, evitando ter que informar se apresentam ou no os resultados planejados.
Funcionrios tentam ofuscar a crtica, referindo-se impossibilidade de um contraditrio. Em outras pala-

70
vras, uma vez que l no existe nenhum piloto para controle do desenvolvimento, no qual todas as variveis
podem ser mantidas constantes, impossvel saber se a melhora (ou deteriorao) econmica, em determinado
pas, se deve a projetos do BIRD ou a fatores exgenos. A menos que grandes protestos pblicos ou eventos
incontestveis sugiram o contrrio, o Banco simplesmente presume que seus projetos tiveram xito.
13
At mesmo o Projeto de Reforma do Judicirio nacional anunciou suas primeiras atividades nos Altiplanos:
Trabalho no piloto de justia mvel do tribunal de paz est ocorrendo na Cidade de Guatemala e
Quetzaltenango.... O centro judicirio de Quetzaltenango foi inaugurado em outubro de 2004. (Banco
Mundial, SOPE, p. 1182). O Projeto de Competitividade tambm informou apoiar o IFC no setor da
minerao, uma referncia oblqua mina de Marlin, em San Marcos.
14
De acordo com o Ministrio de Agricultura, na Guatemala, 0,15% dos agricultores ocupam 70% da terra
agricultvel, enquanto outros 96% ocupam apenas 20% da terra agricultvel; 90% da populao rural vive
abaixo da linha de pobreza; 500 mil famlias vivem abaixo dos nveis de subsistncia (Saldivar & Wittman,
2005). De 10,6 milhes de hectares na Guatemala, somente 2,8 milhes so cultivados e mais de 2,4 mi-
lhes so subutilizados. Cerca de 5,4 milhes de hectares (mais da metade do pas) precisam ser distribudos
para agricultores sem-terra e pequenos proprietrios para que cada um tenha pelo menos 7 hectares para sua
subsistncia. No entanto, a reforma agrria foi bloqueada com sucesso pelas elites rurais guatemaltecas des-
de que a reforma agrria do Presidente Jacobo Arbenz, de 1954, foi desfeita por um golpe militar apoiado
pela CIA. Trinta anos depois, em face de uma crescente insurreio indgena e camponesa, a USAID com-
prou 28 fazendas para formar um banco fundirio, distribuindo 1.400 propriedades durante um perodo de
seis anos (Saldivar & Wittman, 2005). De acordo com o Banco Mundial, esforos antigos de reforma agr-
ria de mercado conduzida pela INTA/FONTIERRAS (1994-1996) foi relativamente malsucedida, de-
vido relutncia por parte dos grandes proprietrios de terras, especulao fundiria, falta de poupana
por parte do campesinato e ambigidade dos direitos de propriedade.
15
O projeto consiste de trs componentes. Primeiro, o cadastro e a regularizao fundiria apoiaro
o mapeamento do cadastro de Petn, a adjudicao no campo, conforme a demanda e processamento
de dados de reas sujeitas regularizao. O resultado final o estabelecimento de um cadastro das
parcelas que pode ser integrado com o sistema de registro. Segundo, o componente de registro
fundirio apoiar a abertura de um cartrio de registro em Petn e a gesto de modernizao dos
registros. Sumrio do Projeto do Banco Mundial, http://web.worldbank.org
16
Sumrio do Projeto, 7 de maio de 2003, http://web.worldbank.org
17
EIA MIRNA: Os dados do INAB indicam que, para o Planalto Ocidental, existem menos de 1.047,2
km2 de bosques comunais municipais, representando cerca de 50,9% do total das florestas nacionais
comunais. Simultaneamente esses bosques, cujo nmero supera 90 florestas, representam 14,6% do total
da cobertura florestal relatada pelo INAB (1999) para o Planalto Ocidental. A distribuio percentual
por departamento do Planalto Ocidental a seguinte: Totonicapn 7,3%; Solol 9,6%; Quiche 29,9%;
Chimaltenango 3,0%; Huehuetenango 32,2%; Quetzaltenango 17,0% e San Marcos 1,0%. Leiva (2000)
analisou algumas caractersticas silviculturais de 115 bosques do Planalto Ocidental e constatou que 56
deles tm extenses que superam os 100 ha. Elias (1995) realizou um inventrio de mais de 95 florestas
comunais municipais e constatou que, pelo menos, 17 deles superam os 500 hectares.
18
San Marcos, Huehuetenango, Solal, Quetzaltenango, Totonicapn, Chimaltenango, Sacatepequez e Alta
Verapaz.

71
19

20
Veja Solano (2005) acerca das ligaes da famlia de Berger com interesses de minerao na Guatemala.
21
Curvando-se presso internacional, em julho de 2006, a Glamis Gold Ltd. anunciou que renunciaria
iseno do imposto e comearia imediatamente a pagar impostos sobre seus super-lucros.
22
As reservas totais de ouro, inclusive as reservas no plano de minerao, so de 5,6 milhes de onas. Recente-
mente [a Glamis] descobriu outro depsito de alto grau na rea circunvizinha da Marlin (IFC, 2004, p. 8).
23
http://web.worldbank.org/
24
Nossa misso promover o investimento sustentvel do setor privado em pases em desenvolvimento,
ajudando a reduzir a pobreza e melhorar a vida das pessoas. http://www.ifc.org/ifcext/about.nsf/Content/
Mission
25
A Glamis alega j ter investido US$ 1,3 milhes em assistncia social em San Miguel Ixtahuacn, a co-
munidade mais prxima do local da mina. Tambm prometeu pagar anualmente s municipalidades de
San Miguel Ixtahuacn e Sipacapa cerca de US$ 350 mil em royalties. Essas verbas sero destinadas ao
desenvolvimento municipal. Enquanto isso, a Glamis e a IFC contrataram o Citizens Development Corps
(CDC), com sede em Washington, para estabelecer a Fundao Serra Madre (FSM), a fim de levar a cabo
projetos de desenvolvimento comunitrio. Os residentes de Sipacapa j tm um plano de desenvolvimen-
to municipal integrado desenvolvido por suas prprias comunidades, que nunca foram consideradas. Alm
do mais, foi-lhes negado acesso ao plano de desenvolvimento e s informaes financeiras da FSM. Esto
preocupados de que vero pouco desenvolvimento real ou sustentvel por parte de uma instituio basi-
camente controlada pela companhia mineradora. A IFC alega que a extrao responsvel de recursos
minerais uma das poucas maneira pelas quais povos indgenas locais podem esperar quebrar o ciclo da
pobreza. Em reunies em Washington D.C., com representantes de aldeias, a IFC confrontou os aldees
com um cenrio de ou-ou: ou aceitam a mina, ou continuaro vivendo na pobreza. O representante de
Sipacapa respondeu que h muitos caminhos para o desenvolvimento. Em qualquer empreendimento
h vencedores e perdedores, custos e benefcios. Precisamos saber a histria inteira para tomar boas deci-

72
ses. Nem a IFC nem a Glamis Gold Ltd. jamais apresentaram aos aldees uma prestao de contas dos
custos sociais, econmicos ou ambientais da mina. http://www.bicusa.org/bicusa/issues/latin_america/
2019.php. Para ilustrar as diferenas na distribuio de benefcios de emprstimos do Banco Mundial,
significativo que os cinco maiores executivos da Glamis receberam nada menos que US$ 19 milhes so-
mente em salrios durante esse perodo (no contando suas opes acionrias agora em US$ 1,4 milho
e os bnus ou aumentos). Isso trs vezes mais que a quantia que as comunidades locais obtero da
Mina de Marlin, durante esse mesmo perodo.
26
No preciso ser um eclogo do Banco Mundial para saber que os Altiplanos Ocidentais esto em srias
dificuldades. Basta um olhar do topo de um monte em San Marcos para constatar que os nveis de
desmatamento, eroso do solo, densidade da populao e subemprego alcanaram nveis crticos. Um
novo grande furaco ou terremoto ou uma crise da moeda nacional poderia facilmente precipitar a
regio no colapso socioeconmico e ambiental. Uma abordagem sria do desenvolvimento teria realizado
extensos estudos, diagnsticos e avaliaes ambientais estratgicas (SEAs) nos Altiplanos a fim de deter-
minar os nveis de ameaas socioeconmicas e ambientais, oportunidades, limitaes, capacidades e re-
cursos disponveis (inclusive minerais); e se envolveria em uma profunda anlise participativa e ampla
para identificar problemas, causas e possveis solues. Ento, seriam formulados planos de desenvolvi-
mento municipais e territoriais, indicando como os recursos locais de terra, mo-de-obra e capital pode-
riam ser organizados para eliminar pobreza e promover o desenvolvimento sustentvel. Para tanto, no
h necessidade de nenhuma grande cincia. Os mtodos e ferramentas para esse trabalho so numerosos
e experimentados, at mesmo no Banco Mundial. Com base nesse tipo de anlise e planejamento, as
comunidades, regies e o governo nacional debateriam e determinariam que tipo de reforma agrria
apropriado, seu nvel de redistribuio, e a planejariam e executariam dentro do contexto de reformas
agrrias mais amplas e reestruturao territorial a partir de baixo. No irracional pensar que a minera-
o poderia desempenhar um papel na gerao da riqueza necessria para financiar esse tipo de
reestruturao distributiva. A mina de Marlin evidencia o fato de que h, nos Altiplanos Ocidentais, ri-
queza mineral mais que suficiente para financiar o desenvolvimento de longo prazo e sustentvel da re-
gio, se for eqitativamente distribuda. Isso demandaria um verdadeiro trabalho de desenvolvimento e
uma instituio de desenvolvimento capaz de criar as condies estruturais para a implementao. Infe-
lizmente, o Banco Mundial, a nica instituio com os recursos humanos e financeiros necessrios para
essa exaustiva tarefa, carece de vontade poltica para levar a cabo esse tipo de reestruturao distributiva.
27
A maioria dos camponeses no luta por direitos gua, terra, ou por noes abstratas de sustentabilidade,
justia ou participao no desenvolvimento lutam pela comida, gua, terra, florestas, por um preo
justo para seus produtos. Lutam por bom atendimento mdico, por habitaes decentes e por educao
para os filhos. Em suma, lutam por seu sustento, no por causas (Holt-Gimnez, 2006, p. 182).

73
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74
PARTE II

EXPERINCIAS NA AMRICA LATINA, FRICA E SIA

75
APLICAO DAS POLTICAS AGRRIAS DO
BANCO MUNDIAL NA GUATEMALA: 1996 - 20051

SUSANA GAUSTER

Guatemala um dos pases que enfrentam maior desigualdade na distribui-


o da terra no mundo. De acordo com o Instituto Nacional de Estatstica (INE),
o coeficiente Gini na distribuio da terra 0,84, muito prximo a 1 que, como
sabemos, significa total iniqidade. Segundo dados do Censo Agropecurio de
2003, esta iniqidade se d porque 92.06% das e dos pequenos produtores culti-
vam apenas 21.86% da superfcie, enquanto 1.86% dos produtores comerciais
ocupam 56.59% da superfcie.

Tabela 1 Estrutura da propriedade da terra (2003)


Nmero de produtores % de produtores rea(Mz) % da terra
< 1 manzana (Mz)2 (abaixo da subsistncia) 375.708 45,23% 172.412,75 3,24%
1-10 Mz (subsistncia) 388.976 46,83% 989.790,71 18,62%
10-64 Mz (1 cab) (excedentrios) 50.528 6,08% 1.145,318 21,55%
64 e maiores (comerciais) 15.472 1,86% 3.008.316,31 56,59%
Total 830.684 100% 5.315.838,37 100%
Fonte: elaborao prpria, com base em dados do Censo Agropecurio.

Estes dados indicam que, depois da Revoluo de Outubro (1944 1954), as


polticas de acesso terra na Guatemala feitas pelos diferentes governos primei-
ro com uma alta participao estatal e depois sob o marco do ajuste estrutural,
com o mercado como regulador principal no tm resultado em uma mudana
da situao de acesso e distribuio da terra. Ao contrrio, um coeficiente Gini
que se aproxima cada vez mais da iniqidade total demonstra que a excluso est
aumentando.
A poltica de colonizao dos anos de 1960 e 1970 se traduziu unicamente na
outorga de terras para reproduzir o modelo latifndio-minifndio, sem afetar a
estrutura agrria vigente. No havia uma viso de reforma agrria integral; ao
contrrio, desnaturalizou-se o modelo devido corrupo, ao roubo e ao mono-
plio de terras. As principais crticas ao modelo reformista so de que no provo-
cou uma mudana substancial na estrutura agrria, mantendo os nveis de con-
centrao fundiria. Isso provocou um dualismo entre a produo agro-exporta-
dora e a produo de consumo interno, reproduzindo um setor moderno e de alta
produtividade para a exportao e outro setor tradicional campons e pequeno
produtor, marcado pela pobreza. Provocou tambm tenses e conflitos seculares,
com altos nveis de instabilidade, violncia e atraso social e poltico. J na dcada
de 1980, produziu-se uma mudana radical em funo do ajuste estrutural e
setorial, quando o mercado passou a ser a soluo para a problemtica agrria.
Este novo modelo desmantelou o Setor Pblico Agropecurio (SPA), liberali-
zou o comrcio, reduzindo as tarifas de produtos alimentcios bsicos, promoven-
do um enfoque empresarial e a compra de terras via mercado. Para compensar os
perdedores por essas polticas, foram implementados fundos sociais.
Os Acordos de Paz que, em 1996, puseram fim a um conflito interno de 36 anos,
assumiram o enfoque de acesso terra do Banco Mundial (BIRD) o mercado de
terras e particularmente a reforma agrria assistida pelo mercado como uma solu-
o para o problema agrrio, uma das principais causas do conflito interno. Em outras
palavras, a mesma poltica de terras implantada em outros pases do mundo como
novo paradigma do Banco Mundial, na Guatemala foi implantada em nome da paz.
Os Acordos de Paz estabeleceram, ento, que o mercado funciona como meca-
nismo central para promover a transformao da propriedade e para incrementar a
eficincia e a produtividade. Propostas para fomentar o mercado de terras incluam
o fortalecimento dos direitos de propriedade (via regularizao/titulao de terras,
cadastro, registro de propriedade), a implementao de imposto territorial, o me-
lhoramento de mecanismos financeiros para facilitar o acesso terra (compra de
terras), assistncia tcnica e investimentos econmico e social complementares.
Esta lgica est em total consonncia com a poltica de terra do Banco Mun-
dial daquele momento.3 Uma particularidade da Guatemala o compromisso
estabelecido nos Acordos de Paz de recuperar terras fraudulentamente cedidas a
militares e polticos na Franja Transversal do Norte (FTN) 4 e Petn na poca das
ditaduras militares.
Depois de nove anos da assinatura dos Acordos de Paz e de mais de 20 anos de
polticas de ajuste estrutural, o acesso, o uso e a propriedade da terra, assim como
a pobreza rural continuam iguais, ou ainda piores que antes do conflito armado.
Em 2003, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) apre-
senta dados de uma pobreza rural de 72.2% e uma pobreza extrema rural de 31.1%
na Guatemala.

78
1. A relevncia da terra nas estratgias de desenvolvimento rural do Banco
Mundial

Entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial


h um consenso (pelo menos nos discursos) de que o acesso terra representa um
instrumento estratgico de fomento ao desenvolvimento de luta contra a pobre-
za, especialmente para agricultores no-proprietrios, minifundistas e campone-
ses sem terra. A importncia da terra no meio rural abarca diversos aspectos
socioeconmicos, culturais, ambientais etc. Basicamente um veculo para gerar
bem-estar e renda de atividades agrcolas e no agrcolas, mas tambm patrimnio
cultural e ambiental das zonas rurais.
Por outro lado, em termos gerais, h um consenso de que polticas claras
em relao terra podem ajudar a melhorar no apenas a eqidade, seno tam-
bm a eficincia, no sentido de que, em contextos de alta concentrao fundiria
(como o caso latino-americano e, em particular, o guatemalteco), uma
redistribuio desejvel no apenas em termos de eqidade e reduo da po-
breza, mas tambm em termos de produtividade. Muitos estudos tm demons-
trado que na agricultura no-mecanizada, unidades pequenas so mais eficien-
tes que as grandes unidades. As propriedades operadas pelos proprietrios so
muito mais eficientes, pois no tm a necessidade de supervisar estreitamente
os trabalhadores contratados.
Sem dvida, chamam a ateno vrias tendncias. Em primeiro lugar, no marco
das estratgias de desenvolvimento rural do BID e BIRD, no se est dando nfa-
se ao acesso terra. H, no entanto, enfoque forte nas polticas que refletem os
programas de ajuste estrutural: liberalizao do comrcio agrcola, integrao com-
pleta da agricultura aos tratados bi e multilaterais de comrcio; apoio
biotecnologia; diversificao da agricultura; mudana da concepo de soberania
por segurana alimentar, etc. Neste sentido, destaca-se a estratgia de desenvolvi-
mento rural do Banco Mundial de 2003 que, em todo o documento, desvia o
tema do acesso terra, ou seja, desenvolve uma estratgia rural na qual o acesso e
a distribuio da terra j no existem.
Segundo, quando aborda o tema do acesso terra diretamente, as medidas
propostas no refletem a anlise e o diagnstico realizados pelas mesmas Institui-
es Financeiras Internacionais (IFIs), como, por exemplo, a contradio (em ter-
mos sociais e produtivos) da existncia de uma concentrao muito alta na pro-
priedade da terra. As polticas propostas, descritas nas sees seguintes, no tm
nenhum efeito redistributivo.

79
Terceiro, o ltimo estudo do Banco Mundial deu uma guinada forte no tema.
Pela primeira vez se reduziu quase completamente a importncia da terra, tanto
como fator de reduo de pobreza como de crescimento econmico (Banco, 2005).
Em relao a este ltimo ponto, a questo se hoje as pequenas unidades so
realmente mais produtivas que as grandes. Isso se deve particularmente a uma
agricultura mais mecanizada (que j no depende apenas da terra e trabalho, mas
tambm de capital e tecnologia); maiores riscos de preos, como resultado da aber-
tura comercial e a eliminao de intervenes no preo (preos de garantia etc.); e
porque geralmente as polticas governamentais, comerciais e o mercado em si ten-
dem a favorecer os grandes proprietrios.
Em relao terra como fator de reduo da pobreza, argumenta-se que a ren-
da total de uma famlia mais sensvel ao capital humano e migrao de seus
membros do que terra ou a outros ativos agrcolas. Fala-se de rendas diversificadas,
entre as quais est a migrao, que joga um papel importante, e a formao
capacitao para ascender a outros mercados laborais. Chega-se a tal grau de ne-
gao da terra como fator de reduo da pobreza, afirmando que investimentos e
polticas que apiem aos pequenos produtores e aumentem suas rendas agrcolas
so contra-producentes, pois podem resultar em uma busca menor de fontes de
rendas diversificadas. Afirma-se tambm que as reformas agrrias assistidas pelo
mercado basicamente tm sido implementadas para reduzir a conflitividade agrria
e, assim, gerar governabilidade, mas no para redistribuir a terra.
Ainda assim, alguns pesquisadores do BIRD seguem enfatizando a impor-
tncia do acesso terra, inclusive diante dos resultados negativos da reforma
agrria assistida pelo mercado propondo uma nova heterodoxia nas polti-
cas de acesso, que inclui a desapropriao (com compensao) em paralelo s
polticas convencionais do BIRD (de mercado) (Childress & Deininger, 2006).
No obstante, o descrito nos pargrafos anteriores permite supor que a tendn-
cia ser o abandono do tema do acesso e da redistribuio da terra como fator
de maior eqidade social e o abandono da terra como elemento cultural, pro-
movendo um conceito meramente economicista, refletido pelo enfoque nico
da competitividade agrcola em um mundo supostamente livre de barreiras
comerciais (ainda que, na realidade, cheio delas nos pases do Norte), onde cabe
unicamente a produo e os produtores que respondem s exigncias de uma
eficincia questionvel j que as polticas nacionais (subsdios, incentivos fis-
cais, apoio institucional etc) e internacionais (no marco das negociaes comer-
ciais) fomentam a produtividade e uma suposta eficincia de alguns produto-
res, os grandes, s custas dos pequenos.

80
Nos documentos especficos sobre polticas de terra, o Banco Mundial e o BID
estabelecem basicamente trs formas de acesso terra: a) a reforma agrria assis-
tida pelo mercado, ou seja, acesso terra atravs de um mercado de terras via
compra-venda; b) o acesso via arrendamento e c) o acesso via fortalecimento dos
direitos de propriedade e segurana jurdica, ou seja, a titulao e regularizao de
terras na posse, com seu respectivo marco jurdico e institucional (registro, cadas-
tro) em paralelo a mecanismos judiciais e administrativos que possibilitem a reso-
luo de conflitos sobre a propriedade da terra.

2. A reforma agrria assistida pelo mercado

H uns 10 anos, o BIRD comeou a incentivar a reforma agrria assistida


pelo mercado (RAAM), com a suposio de que os mercados funcionam melhor
e destinam recursos de uma maneira mais eficiente. Esse modelo foi concebido
sob a viso pragmtica que era politicamente vivel, j que se baseia em uma trans-
ferncia voluntria de terras.
O bom funcionamento do mercado de terras requer um contexto que garanta
direitos de propriedade claramente definidos e legalmente reconhecidos, um marco
institucional para garantir a segurana desses direitos, melhorar a integrao de
mercados de terra e outros mercados (particularmente os financeiros), assistncia
tcnica, eliminao de incentivos setoriais (vantagens de impostos, de crditos,
subsdios, etc), impostos territoriais, estabilidade macroeconmica, garantia de
que o volume de terra ofertada seja maior do que a demanda, sistemas de infor-
mao de mercado, infra-estrutura rural e servios bsicos.
evidente que, na prtica, o BIRD e o BID tm dado maior prioridade aos
aspectos jurdicos para fortalecer o mercado de terras, como o fortalecimento dos
direitos de propriedade e a certeza jurdica. Tm desatendido a parte econmica
(como os impostos da terra e a garantia de certo equilbrio entre oferta e deman-
da) e social (assistncia tcnica, infra-estrutura produtiva e social). Por isto, em
termos gerais, o modelo tem se tornado caro, mais benfico aos grandes proprie-
trios vendedores que para os camponeses compradores, e sem impacto real na
redistribuio da terra.
Pouco a pouco, as mesmas Instituies Financeiras Internacionais esto reco-
nhecendo que este modelo falhou. Enquanto o BID prope avaliaes de custo e
beneficio para determinar o xito ou fracasso deste modelo (BID, 2002), Klaus
Deininger, funcionrio do Banco Mundial, afirma que (...) o potencial para uma

81
redistribuio territorial (...) atravs dos mercados de venda tende a ser muito limi-
tado (Deininger, 2003, resumo executivo, p. 30). O estudo mais recente do Banco
Mundial se refere ao seu modelo estrela de dez anos nos seguintes termos: (...) em
alguns pases (...) programas mais modestos de redistribuio de terra esto sendo
implementados, muitas vezes relacionados com conflitos sociais (...), sem objetivos
de eficincia ou reduo da pobreza. Provavelmente no afetaro significativamente
o coeficiente Gini sobre a distribuio da terra (Banco, 2005, p. 248).
estranho saber que o objetivo da reforma agrria assistida pelo mercado nunca
foi a reduo da pobreza, quando o prprio uso do termo reforma agrria eviden-
cia uma proposta ambiciosa e, em um determinado momento, as grandes expecta-
tivas sobre o impacto que esta estratgia teria sobre a realidade agrria.

3. Caractersticas gerais da reforma agrria assistida pelo mercado na


Guatemala

O programa principal para dar soluo problemtica da terra na Guatemala


o Programa de Acesso Terra do Fundo de Terras (FONTIERRAS). O
FONTIERRAS um ente autnomo e descentralizado, criado em 1997 no con-
texto dos Acordos de Paz; goza de autonomia funcional, com personalidade jur-
dica, patrimnio e recursos prprios.
A criao do FONTIERRAS teve muito apoio do Banco Mundial, ainda que
o emprstimo concedido Guatemala para apoiar as operaes do Fundo tenha
sido aprovado para o ano 2000. O Banco Mundial garantiu que este projeto aju-
daria a iniciativa do governo de implementar uma reforma agrria assistida pelo
mercado (Guatemala Projeto Fundo de Terras, 1997, p. 3). Um detalhe inte-
ressante que o atual governo recusou o segundo emprstimo que o BIRD havia
destinado para a RAAM na Guatemala.5
O FONTIERRAS, entre 1997 e 2003, teve duas funes principais: regulari-
zao de terras e concesso de crditos para a compra de terras. A partir de 2004,
implementou tambm um programa de arrendamento.
As idias principais do eixo acesso terra do FONTIERRAS so iguais s da
RAAM do Banco Mundial: as transferncias de terra so voluntrias; baseiam-se na
identificao de terra atrativa por parte dos grupos beneficirios, que tm a res-
ponsabilidade de selecionar a terra e negociar seu preo; a agncia estatal
(FONTIERRAS) unicamente facilita a negociao entre compradores (campone-
ses) e vendedores (grandes proprietrios). O papel do FONTIERRAS a assistn-

82
cia em determinar o preo correto da terra e dar subsdios aos grupos camponeses
(mximo de 26 salrios mnimos por famlia para abono do crdito algo em torno
de 60% , capital de trabalho algo em torno de 30% e segurana alimentar
algo em torno de 10%). Tambm facilita a assistncia tcnica (mediante sub-
contratao de servio privado) para que os grupos sejam competitivos, atravs da
capacitao para o desenvolvimento dos projetos produtivos e para a comercializao.
Igual ao modelo que o BIRD prope, o papel do FONTIERRAS reduzido
concesso de crditos e a estabelecer mercados mais dinmicos de terra, no
administrar o processo. Com isto, supe-se reduzir ou eliminar ineficincias, di-
minuir custos administrativos e corrupo.
Segundo a lei do FONTIERRAS, a populao meta so camponeses sem ter-
ra ou com terra insuficiente, em condies de pobreza ou pobreza extrema. Esta
lei estabelece ainda que o Conselho Diretor o rgo de deciso superior do Fun-
do de Terras. Este Conselho composto pelos seguintes membros: Ministro da
Agricultura, Pecuria e Alimentao (MAGA), Ministro das Finanas (MINFIN);
Conselho Nacional de Desenvolvimento Agropecurio (CONADEA), Cmara
do Agro da Guatemala, Organizaes Indgenas da Guatemala (CNP-Terra),
Organizaes Camponesas da Guatemala (CNOC) e cooperativas.
Apesar da diversidade na representao no Conselho Diretor e da importn-
cia da autonomia do FONTIERRAS para evitar que as transaes de terras se
politizem, existem srias dvidas sobre o grau de autonomia real de que goza o
Fundo, especialmente quando so o MAGA e o MINFIN que definem a poltica
pblica agrria e de desenvolvimento rural e controlam o oramento do
FONTIERRAS. Por outro lado, existe uma estratgia de cooptao aberta versus
acordos com as representaes dos setores no-alinhados do Conselho Diretor
(basicamente o setor indgena e o campons), a qual tem impedido que estes seto-
res realmente cumpram o seu papel de subsidiar e fortalecer a fiscalizao social
do FONTIERRAS (denunciar as anomalias, etc).

4. Resultados da RAAM na Guatemala

4.1. Terra redistribuda, preos e dvida


Foram redistribudos 87.215,21 hectares entre 1998 e agosto de 2006. Isto
um resultado bastante modesto, considerando que, de acordo com o Censo
Agropecurio de 2003, existem 3.797,027 hectares de terra produtiva na
Guatemala. A RAAM atingiu unicamente algo como 2,3% desta terra.6

83
Os vendedores tm sido grandes proprietrios que, por diversas razes, tm
interesse em se desfazer de suas propriedades (falta de estabilidade poltica, ocu-
pao, crise do caf, dvidas, falta de rentabilidade da terra etc). Os compradores
so grupos camponeses j formados (entre 20 e 500 famlias) ou grupos que se
formaram apenas para terem acesso terra.
O custo desta redistribuio so dvidas altas que os grupos camponeses ad-
quirem. A maioria das propriedades excessivamente cara e pouco produtiva: (...)
s vezes as e os companheiros se entristecem ao terem acesso terra e tomarem
conscincia da dvida que devem pagar.7
Os altos preos so produtos da corrupo e da oferta reduzida de terra: A
questo na Guatemala que as melhores terras esto concentradas em poucas mos,
e quem as tem no est disposto a vend-las.8 Devido falta de polticas fiscais
efetivas, como impostos sobre a propriedade da terra ou impostos sobre terra
improdutiva, no existe nenhum incentivo para a venda de terra a preos que re-
flitam seu potencial produtivo.
realidade de um mercado nacional de terras em que os preos comerciais ex-
cedem em muito seu valor real, somam-se falhas importantes de transmisso e aces-
so informao, pois uma das razes que explicam porque no se deu melhor nego-
ciao nos preos de compra da terra porque muitos beneficirios pensaram que
este ia ser subsidiado pelo FONTIERRAS e/ou no trabalharam com clareza o tema
da dvida tanto em relao ao total por famlia, como s amortizaes ou paga-
mentos que devem efetuar (Garoz & Gauster, 2002, p. 74). Em outras palavras,
no existe preocupao suficiente por parte do FONTIERRAS em repassar esta in-
formao com clareza.
Ademais, muitas propriedades adquiridas carecem de condies adequadas
para a produo, como solos de baixa qualidade e/ou desgastados, vias de acesso
difceis, topografia acidentada, disponibilidade de recursos hdricos ou flores-
tais escassos ou esgotados, etc. De acordo com o encarregado do projeto do Banco
Mundial no FONTIERRAS: 9 de cada 10 propriedades que foram compradas
estavam abandonadas e/ou hipotecadas. As abandonadas requerem o dobro de
investimentos para coloc-las para produzir, necessitando de investimentos cujo
risco elevado..
Nesta linha, necessrio assinalar que existem poucas terras de qualidade
disponveis no mercado nacional pelas razes j expostas , levando a que,
em determinadas ocasies, apesar da comprovada inviabilidade produtiva de
uma propriedade, dem-se presses por parte dos grupos camponeses para ad-
quiri-la.

84
4.2. Beneficirios e beneficirias do programa
O FONTIERRAS beneficiou a 17.822 famlias entre 1997 e julho de 2005.
Em relao seleo das e dos beneficirios, o segmento priorizado no
majoritariamente a populao em situao de extrema pobreza. Isso pode ser re-
sultado, por um lado, do fato de que se selecionam indivduos com maior capaci-
dade de pagamento e devoluo dos crditos concedidos pelo FONTIERRAS.
Por outro lado, a Lei do Fundo de Terras estabelece que as pessoas beneficirias
no devem ter rendas familiares superiores a mais de quatro salrios mnimos,
quando o habitual na produo de subsistncia que no se chegue nem a um
salrio mnimo por famlia.
Outro fator de excluso dos camponeses mais pobres um processo altamen-
te burocrtico na solicitao do crdito. So necessrios no apenas recursos eco-
nmicos para custear viagens, fotocpias, autenticaes de documentos etc, mas
tambm experincia em gesto junto s instituies estatais.
A seleo dos grupos beneficirios no tem sido sempre a mais adequada, como
demonstram os altos ndices de desistncia. Segundo um representante do Con-
selho Diretor do FONTIERRAS:

Em 30% das propriedades compradas existe uma alta taxa de desistncia, entre ou-
tras causas porque se elegem diretorias sem capacidades dirigentes, organizativas nem
administrativas; h grupos mal caracterizados, ou seja, com membros que no preen-
chem as qualidades estabelecidas na lei e no Regulamento dos Beneficirios e que,
portanto, no se interessam em participar nos processos de desenvolvimento produ-
tivo das propriedades; e lderes de organizaes que se apropriam ou fazem mau uso
do capital de trabalho, tirando a motivao dos beneficirios.

Naqueles casos em que se constituem grupos com gente que no vem da agricul-
tura e/ou grupos que migram para outra regio com caractersticas climticas e
ambientais diferentes das suas (por exemplo, do altiplano para propriedades da costa),
encontrando-se propriedades que no dispem de servios bsicos vitais, tm-se dado
os nveis mais altos de desistncia. Algo similar tem ocorrido normalmente no caso de
grupos multitnicos e multiculturais, constitudos expressamente para acessar a terra.
As mulheres que fazem parte dos grupos beneficirios no tm gozado da ao
positiva explcita, estabelecida pela lei do FONTIERRAS.
Em muitos casos, a lei est em descordo frontal com os direitos dos grupos ao
determinar sua organizao e formas de filiao. Tambm no tem funcionado o
sistema de titulao conjunta de homens e mulheres, pois mesmo que a lei a exija,

85
a realidade dos grupos constitudos para acessar a terra (Empresas Camponesas
Associadas ECAs, cooperativas, associaes) impossibilita a presena das mu-
lheres. Em muitos casos, esses grupos so compostos quase exclusivamente por
homens, sendo que as diretorias so exclusivamente de homens.
Adicionalmente, h denncias de que o enfoque de gnero, que est sendo
incorporando s polticas pblicas de acesso terra, busca cumprir com requisitos
de organismos financeiros e cooperantes, mas carece de convico e vontade po-
ltica. Isso fez com que fossem beneficiadas, no perodo 2003 a junho de 2005,
somente 426 famlias lideradas por mulheres, de um total de 5.027 famlias bene-
ficiadas, representando menos de 10% do total.

4.3. Desenvolvimento aps a transferncia da terra


Um dos fatores determinantes para o alto grau de desistncia a falta de con-
dies de habitao e disponibilidade de servios sociais bsicos: apenas 72% das
novas comunidades tm centros de sade, 61% escolas, 67% moradias, 68% acesso
gua potvel, 71% eletricidade e 31% estradas de acesso. Esta situao precria
se deve falta de coordenao e a diferentes concepes entre as entidades estatais
encarregadas de promover o desenvolvimento rural. Tem sido feito pouco para
garantir o acesso dos grupos beneficiados aos servios bsicos.
Para esta preocupante situao de acesso terra sem melhorias na qualidade
de vida das famlias beneficiadas contribuem fortemente as escassas possibilida-
des de xito e sustentabilidade dos projetos produtivos nas propriedades adquiri-
das com crditos do FONTIERRAS. De acordo com um integrante do Conselho
Diretor do FONTIERRAS, existe um escasso desenvolvimento empresarial e efi-
cincia produtiva, bem como pouca gerao de empregos e renda que permita s
famlias satisfazer suas necessidades bsicas.
Isso tudo conseqncia de falhas graves na prestao dos servios de assistncia
tcnica (produtiva, organizativa, administrativa e de gnero). O FONTIERRAS
aprovou trs modelos e nenhum foi exitoso em alterar as condies estruturais da
propriedade e do grupo de maneira que permitisse melhorar as condies de vida de
forma sustentvel e cancelar a dvida assumida. Os trs modelos so:

1) Sistema de empresas e licitao, que falhou em conseqncia de monoplios na


execuo e pela falta de pertinncia de sua interveno comunitria (no foram consi-
deradas as estruturas organizativas e de poder, as dinmicas sociais prprias, etc);
2) Sistema de consultores individuais, que falhou porque no podia cobrir todas
as reas de expertise necessrias (produo, organizao, administrao, gnero, etc);

86
3) Sistema de equipes multidisciplinares mveis, que falhou por no dar um se-
guimento adequado aos grupos.

Entre os principais gargalos apresentados nos servios de assistncia tcnica


oferecidos pelo FONTIERRAS, temos:

Os convnios no so cumpridos em termos de tempo de assistncia e qua-


lidade profissional dos tcnicos.
No h possibilidades, por parte dos grupos, de assumir os custos parciais para
a assistncia tcnica a partir do segundo ano (a regra que os grupos devem
assumir 33% no segundo, 66% no terceiro e 100% a partir do quarto ano);
portanto, a presena da assistncia tcnica nas comunidades diminuiu ainda mais.
No se reconhece nem se valoriza o conhecimento indgena e campons; tm
acontecido problemas de desconhecimento dos diferentes idiomas do pas por
parte dos prestadores de assistncia tcnica, especialmente graves nas reas de
populao Qeqch dos departamentos de Alta Verapaz e Petn.
No se promove ativamente a segurana alimentar familiar e quando cultivos ali-
mentcios so considerados pelos prestadores de servios de extenso, utilizam-se so-
mente de sementes melhoradas de duvidosa procedncia e composio gentica.
Em algumas comunidades, a assistncia tcnica no realizou nenhum traba-
lho de sensibilizao sobre organizao e participao das mulheres, e naque-
las onde se trabalhou com mulheres, os esforos se dirigiram, na maioria dos
casos, legalizao de um comit de mulheres na comunidade.
Tem havido casos de corrupo e favorecimento de amigos, sobretudo nos
modelos de licitao e contratao de empresas prestadoras de servios.
No se segue o processo de inovao tecnolgica, implementando processos
graduais de transferncia tecnolgica, para que as e os grupos possam apren-
der fazendo, assimilando adequadamente o uso de novas tecnologias e dimi-
nuindo os riscos, alm de ter a oportunidade de ganhar experincia e
autoconfiana.
Em termos gerais, evidente que a empresa privada no pode assumir res-
ponsabilidades sociais, j que seu objetivo principal o lucro no compa-
tvel com as necessidades de servio das novas comunidades em seu processo
de desenvolvimento.

Em relao gerao de renda, a situao alarmante. Em trs das proprieda-


des mais bem-sucedidas (segundo o prprio FONTIERRAS), as famlias tm uma

87
renda mdia de 400 Quetzales mensais (igual a US$ 50), o que representa menos
de um tero do salrio mnimo na Guatemala. Isto implica que a maioria das fa-
mlias obrigada a trabalhar fora da propriedade para obter os recursos que neces-
sitam para sobreviver. Muitas delas dizem que sua situao econmica era melhor
antes de serem proprietrias da terra. Esta situao dramtica se deve aos altos
nveis de endividamento, mas tambm ao fato de que os projetos produtivos no
tm um xito garantido (Garoz & Gauster, 2006).

4.4. Custos para o estado e para os beneficirios


A RAAM na Guatemala tem sido extremamente cara, tanto para o Estado como
para os grupos beneficirios, particularmente se considerarmos os poucos avan-
os nos processos de desenvolvimento dos grupos camponeses. A Tabela 2 mostra
que, no transcurso da existncia do FONTIERRAS, os investimentos mdios por
famlia foram de US$ 9,146.00.

Tabela 2 Total de recursos aplicados no Programa de Acesso Terra via compra do


FONTIERRAS (desde o seu incio)
Conceito Total em Quetzales Total em US$
Investimentos (crdito + subsdio)* 976,018,114 130,135,749.0
Funcionamento 110,185,420 14,691,389.3
Assistncia tcnica 59,713,306 7,961,774.13
Subprojetos e infra-estrutura** 76,588,889 10,211,851.9
Investimento global 1,222,505,730 163,000,764.0
Investimento por famlia 68,595 9,146.0
Custo mdio por hectare 7,509 1,001.2
* Crdito para a compra da terra mais os subsdios (mximo de 26 salrios mnimos por famlia para amortizao da dvida, capital de trabalho e segurana alimentar).
** Fundos cedidos basicamente no marco do emprstimo do Banco Mundial a alguns grupos beneficiados que solicitam com a finalidade de empreender um determinado
projeto produtivo e/ou melhorar a infra-estrutura da comunidade.

O alto custo da dvida assumida pelos grupos, junto incidncia de outros


fatores como as falhas da assistncia tcnica e na implementao dos projetos pro-
dutivos, tem levado a que, na maioria dos casos, a dvida pela compra da terra seja
impagvel. Isto, alm de colocar em uma situao de alta vulnerabilidade os gru-
pos beneficirios, compromete seriamente a sustentabilidade financeira do
FONTIERRAS que, a princpio, deixar de receber recursos oramentrios anuais
do estado a partir de 2008.
Das 214 propriedades compradas, 133 tm prestaes da dvida vencendo j,
por haver terminado o perodo de carncia (geralmente de quatro anos). Destes
133,53 pagaram a prestao referente terra (a maioria com os subsdios), 16 es-
to com os pagamentos em dia e 64 esto em atraso. Assim, quase a metade dos
grupos tem srias dificuldades com o pagamento do crdito.

88
Os nicos ganhadores deste modelo so os proprietrios de terra, que tm tido
a oportunidade de vender suas terras a preos mais altos que os de mercado e re-
ceber em dinheiro vivo.
Para mencionar um exemplo, vejamos o caso da propriedade Pueblo Viejo,
localizada em Panzs, Alta Verapaz. Esta propriedade foi comprada por um grupo
de 434 famlias camponesas ao preo de 27 milhes de Quetzales (US$ 3,6 mi-
lhes), dos quais 7,683,150 de Quetzales (em torno de US$ 1 milho) foram
amortizados com o subsdio de 17,664 de Quetzales por famlia (mais ou menos
US$ 2.355), sobrando para capital de trabalho e compra de alimentos unicamen-
te 3,786 de Quetzales (Fundo de Terras, Solicitao de Financiamiento, Expediente
695). Uma avaliadora independente constatou o valor real da propriedade em 12
milhes de Quetzales (US$ 1.6 milhes)!9

Grfico 1 Pagamento da dvida pelos grupos beneficirios

Fonte: FONTIERRAS e elaborao prpria

5. O arrendamento de terras

Ao reconhecer que o modelo de acesso terra via mercado, pelas diversas ra-
zes mencionadas acima, no trouxe os resultados esperados, a aposta do Banco
Mundial vai agora na direo do arrendamento de terras.
Da mesma forma que na reforma agrria assistida pelo mercado, parte-se de
que os mercados de arrendamento melhoram a eficincia e equidade. Da mesma
forma que os mercados de venda de terras, os mercados de arrendamento requerem
direitos de propriedade fortalecidos, criao ou fortalecimento de instituies, me-
canismos de resoluo de conflitos confiveis e a eliminao de barreiras legais.

89
Como na RAAM, os participantes mais pobres devem receber assistncia que
inclua uma dotao mnima de ativos e diferentes formas de convnios, com op-
o de compra, por exemplo.
A vantagem principal deste modelo, segundo o BIRD, que o arrendamento
menos exigente politicamente que as reformas agrrias tradicionais, mais eco-
nmico que as reformas agrrias pela via do mercado e mais eficiente que a explo-
rao livre de mercados de compra e venda de terras.
Outra vantagem o pouco capital requerido, mesmo se considerarmos uma
mdia mais flexvel que as vendas que transferem terra de produtores menos pro-
dutivos para outros mais produtivos. Ademais, pode constituir um ponto de par-
tida para que os arrendatrios acumulem experincia e, possivelmente, em uma
etapa posterior, faam a transio para a condio de proprietrios da terra.
As desvantagens se limitam a menores incentivos para investimentos. No en-
tanto, no est estabelecido prazo longo de durao do contrato e/ou a opo de
compra. Outra desvantagem um menor acesso ao crdito, instrumento funda-
mental para potencializar a produo.

6. Caractersticas e resultados do programa de arrendamento

Desde 2004, quando o atual Governo da GANA10 assumiu o poder, coinci-


dindo com os novos enfoques do Banco Mundial, existe uma viso diferente do
papel do FONTIERRAS, implicando uma aposta no arrendamento como opo
de acesso terra.
A partir de maio de 2004, o Ministrio de Agricultura, Pecuria e Alimenta-
o (MAGA) e o Fundo de Terras implementam o Programa Especial para a Pro-
duo e Comercializao Agropecuria em Apoio Populao Rural Vulnervel.
O mandato deste aumentar a cobertura do programa de financiamento do Fun-
do de Terras atravs de uma poltica de arrendamento gil, transparente e hori-
zontal que permita diversificar as opes do acesso terra. Este deve tambm
impulsionar como parte da institucionalidade do Estado o financiamento
subsidiado e sustentvel para o arrendamento de terras e a execuo de projetos
produtivos de curto prazo.
Os componentes do programa mudaram do ano 2004 para 2005 e incluem
uma parte de crdito para arrendamento de terras com juros de 0% por 9 meses.
A outra parte de apoio econmico reembolsvel, ambas administradas pelo
FONTIERRAS. Ademais, inclui um pequeno apoio em insumos agrcolas (2 sa-

90
cos de fertilizante qumico, 25 libras de sementes melhoradas de milho e um kit
de ferramentas) administrado pelo MAGA. O total de apoio diminuiu em 17%
de 2004 para 2005, pois aumentou em 19% a proporo do crdito sobre o n-
mero de apoio total para cada famlia beneficiria.
A populao meta composta de camponeses em condies de pobreza e em
extrema pobreza.
Devido a seus baixos custos, o Programa de Acesso Terra via Arrendamento
do FONTIERRAS/MAGA tem maior cobertura e visibilidade em relao ao Pro-
grama de Acesso Terra via compra. Por isto, vrios analistas interpretam que o
objetivo principal do programa poltico-eleitoral, ou seja, beneficiar mais fa-
mlias implica que, ao menos, estas mostrem sua satisfao atravs do voto nas
prximas eleies.
O fato de se tratar de um programa de arrendamento simples, mais marca-
do pela estratgia de acesso a alimentos a curto prazo e no pelo acesso terra
, portanto sem opo de compra e renovvel cada ano, implica que no pro-
move um retorno seguro para o investimento produtivo a mdio prazo. Desta
forma, constitui-se em uma soluo emergencial e meramente paliativa, com
um impacto potencial nulo ou quase nulo na melhoria das capacidades produ-
tivas. No , portanto, uma opo efetiva para transformar a estrutura
concentradora da terra.
Foram arrendadas 633.15 caballeras11 em dois anos. Obviamente no se pode falar
de terra redistribuda, pois segue nas mos dos mesmos proprietrios, questo que no
muda pelo mesmo fato de que o programa no contempla a opo de compra.
O programa cobre terras de pequena escala, de pouco potencial produtivo,
que geralmente permite unicamente a produo de gros bsicos como milho e
feijo. O objetivo contribuir com o acesso a alimentos, e no criar um proces-
so de desenvolvimento integral. Isto fica evidente com o fato de que ao con-
trrio do que argumenta o BIRD no existe nenhum tipo de assistncia tcni-
ca, construo de infra-estrutura bsica ou servios bsicos no Programa de
Arrendamento.
Foram beneficiadas 30.814 famlias em dois anos, quase o dobro de famlias
que na RAAM em oito anos. Isso demonstra bem que um programa que politi-
camente rende, mesmo que no altere as condies de vida de ningum.
A populao meta so pequenas e pequenos produtores em condies de sub-
sistncia e com nveis abaixo desta. No primeiro ano de execuo do programa se
conseguiu chegar melhor populao meta, porque os responsveis pela distri-
buio dos formulrios de solicitao foram as mesmas organizaes camponesas.

91
No entanto, no segundo ano, devido politizao do processo, existe evidncia
de que muitos beneficirios so pessoas que se envolveram em um processo
corrupto, pois compraram o formulrio por Q 50 (em torno de US$ 7). Essas
pessoas obviamente no so os camponeses mais marginalizados e, s vezes, nem
sequer so produtores, mas pessoas aproveitando o subsdio dedicadas a ativida-
des no-agrcolas.

Grfico 2 Famlias atendidas e caballeras (rea) distribudas pelos Programas de Acesso Terra
via compra (1997 2004) e via arrendamento (2004 2005)

No h dados disponveis sobre o nmero de mulheres beneficiadas.


Os custos do programa so baixos, resultando em um nmero considervel de
camponeses. Sem dvida, devido reduo do montante total de apoio e do sub-
sdio que baixou de 2004 para 2005 por presso da Cmara do Agro (setor pri-
vado) sobre o Conselho Diretor do FONTIERRAS , um dos problemas centrais
do programa a insuficincia de recursos financeiros disponveis frente magni-
tude da demanda de solicitaes de financiamento. Atualmente, este custo con-
siste de um crdito de 1,300 Quetzales (US$ 173.3), que tem que ser devolvido
nove meses depois (sem encargos financeiros), e um subsdio de 1,200 Quetzales
(US$ 160.0) por famlia (recurso para capital de trabalho e insumos).

Tabela 3 Total dos componentes do Programa Especial para a Produo e Comercializao


Agropecuria em Apoio Populao Rural Vulnervel (2004 2005)
Ano Total em Quetzales Subsdio Crdito
Capital de trabalho Insumos e ajuda alimentcia
2004 3.000 1.300 700 1.000
2005 2.500 700 500 1.300
Fonte: Garoz, Alonso e Gauster, 2005.

92
7. Direitos de propriedade e segurana na posse da terra

Fortalecer os direitos de propriedade tem sido e segue sendo o enfoque


principal das IFIs quando falam do acesso terra. Independentemente se est na
moda o mercado de venda ou o arrendamento de terra, os direitos de propriedade
sempre so considerados fundamentais, precisamente porque representam uma
condio elementar para o desenvolvimento tanto do mercado de venda como o
de arrendamento de terras.
Vem nos direitos de propriedade a chave para resolver o problema agrrio, s vezes
de uma maneira mope, ou bem com interesses distintos da melhoria do acesso terra
pelos camponeses sem-terra. Segundo o prprio Banco Mundial, com direitos segu-
ros, podem... vender sua terra e se mudarem para outras atividades (...) No Peru, a
formalizao de direitos terra resultou em um incremento de mais de 50% da oferta
de trabalho fora do agrrio (Banco, 2005, p. 245) e/ou na reduo da pobreza.
Argumentam que os direitos de propriedade incentivam s famlias a investir
e, geralmente, tambm lhes proporciona melhor acesso ao crdito (que, em si,
viabiliza aos investimentos); facilitam a transferncia de terras a baixo custo me-
diante arrendamento e venda e ainda melhoram a distribuio das terras.
As reformas administrativas e institucionais necessrias para fortalecer os di-
reitos de propriedade incluem o fortalecimento das instituies que respaldam esses
direitos, os organismos responsveis pelo processo de titulao, regularizao, sa-
neamento e da administrao da terra (com nfase no registro e cadastro) e aque-
las instituies que assumem funes de tributao, alm das de resoluo de con-
flitos. Ainda, d-se nfase importncia da implementao de um sistema judicial
funcional e, finalmente, ao fortalecimento da governabilidade.
Partem de trs formas de incrementar a segurana da propriedade da terra
(Deininger, 2003):

Reconhecimento legal dos direitos consuetudinrios: em sistemas


consuetudinrios, o reconhecimento de instituies existentes geralmente
mais efetivo que as intenes de estabelecer estruturas formalizadas e pode elevar
muito a segurana de propriedade dos que detm a posse.
Regularizao das terras do estado: importante regularizar a posse de terras
do estado, j que, muitas vezes, mesmo com investimentos realizados, os pos-
seiros permanecem vulnerveis s ameaas de despejos.
Titulao individual formal: quando a opo so os ttulos formais e individuais
de propriedade, necessrio fortalecer as instituies de administrao de terras

93
(cadastro, registro, regularizao, resoluo de conflitos), pois, caso contrrio, po-
dem impedir que se realizem muitos dos benefcios da propriedade segura.

No surpreende que a primeira opo (reconhecimento legal dos direitos con-


suetudinrios) na prtica nunca tenha sido implementada nem promovida pelo
Banco Mundial, particularmente na Guatemala, um pas com uma populao in-
dgena majoritria, o que novamente evidencia as contradies na aplicao das
polticas deste organismo.

8. Regularizao na Guatemala: caractersticas e resultados12

A segunda funo original do FONTIERRAS (ao lado da RAAM) a regula-


rizao das terras que foram arrecadadas por instituies estatais em dcadas ante-
riores sem terem sido legalizadas. As funes, portanto, so a regularizao de ter-
ras do Estado e a recuperao (expropriao sem indenizao) de terras
fraudulentamente concedidas durante as ditaduras militares nos anos 80 na Fran-
ja Transversal do Norte e Petn.
O programa de regularizao de terras no inclui nenhum subsdio, como capi-
tal de trabalho ou assistncia tcnica aos novos proprietrios. Isto, igual ao Progra-
ma de Arrendamento, torna-o pouco custoso, tendo um nmero relativamente alto
de beneficirios, mas pouca viabilidade produtiva e, conseqentemente, pouca
viabilidade de desenvolvimento integral para as famlias. Pela mesma falta de apoio
aos camponeses, fcil entender que o objetivo prioritrio promover um mercado
de terras, e no buscar o acesso terra para os grupos camponeses empobrecidos.
A populao meta deste programa so camponeses individuais ou grupos de
camponeses, ou seja, pequenos produtores rurais.
A politizao do FONTIERRAS afeta a eficincia no desempenho do traba-
lho. Um exemplo desta situao foi a demisso, em setembro de 2004, dos 40
membros da equipe de regularizao que trabalhavam com a metodologia, com
os casos, etc. Uma deciso do MAGA, apoiada por setores ligados ao Conselho
Diretor do FONTIERRAS.
O programa de regularizao de terras no tem contribudo para uma
redistribuio da terra, pois at agora tem se dedicado somente a legalizar terras
que j estavam na posse dos produtores. Em casos muito excepcionais, regulari-
zou terra estatal a favor dos camponeses usurpada por grandes proprietrios, mas
unicamente quando esta usurpao foi denunciada por organizaes camponesas.

94
No houve nenhum avano na expropriao das propriedades apropriadas ile-
galmente na Franja Transversal do Norte, nem outras estabelecidas na lei do
FONTIERRAS e nos Acordos de Paz (Acordo sobre Aspectos Socioeconmicos e
Situao Agrria).
O resultado dessa poltica que, no lugar de atacar a alta concentrao da ter-
ra, tem havido um processo de reconcentrao da terra. Em Petn, Alta e Baixa
Verapaz e nos departamentos circundantes a Quetzaltenango, registra-se uma venda
imediata ou quase imediata de 20% das terras que foram regularizadas. Em al-
guns casos, desmembram-se fraes e as pessoas ficam somente com o que neces-
sitam para a subsistncia. Em outros, nos atos mesmo de entrega de escrituras, as
mesmas so transferidas para terceiros, perdendo a oportunidade de utilizar a ter-
ra como meio para um futuro desenvolvimento pessoal e social.
Ademais, falta de uma poltica estatal de apoio aos que regularizam sua pro-
priedade, um conjunto de razes subjaz venda imediata da terra, entre as quais:

Ausncia de um esforo concentrado de conscientizao e de instrumentos le-


gais que limitem as vendas a casos excepcionais. Naquelas comunidades onde o
tecido social se encontra fortalecido (bases de organizaes camponesas, desaloja-
dos, etc), a venda tem sido menor, apesar da titulao individual.
Sobretudo na regio das Verapaces e na rea compreendida pela Franja Transver-
sal do Norte, a venda aps a legalizao conseqncia da estratgia de vrios
grandes proprietrios (tanto pessoas fsicas como jurdicas) que, atravs da com-
pra das parcelas prximas quela cujo proprietrio no tem disposio voluntria
para vend-la, provocam a asfixia da propriedade, pressionando a seu propriet-
rio para que a coloque venda.
Especificamente em Petn h denncias da prtica nociva, feitas por algumas pes-
soas, de comprar, regularizar, vender e trocar por outra terra para repetir o processo,
com graves implicaes ao meio ambiente com o avano da fronteira agrcola.
Necessidades urgentes de dinheiro por parte das famlias, resultado de diferen-
tes causas derivadas de altos nveis de vulnerabilidade das famlias pobres rurais
como, por exemplo, casos de enfermidade, migrao etc.

O Programa de Regularizao, como o de acesso e o de arrendamento, no


tem capacidade para atender a demanda existente de legalizao de terras no pas.
Por outro lado, se considerarmos as diversas aes tcnicas e administrativas para
regularizar cada expediente, a estrutura organizativa atual deste programa e a de-
pendncia de trmites externos, no ser possvel finalizar o trmite de tais expe-

95
dientes antes do ano 2008, prazo estabelecido na lei do FONTIERRAS para fina-
lizar o processo de regularizao.
H uma tabela de preos das terras adquiridas como resultado do processo de
regularizao. Isto tem permitido definir o custo desta regularizao para as e os
interessados, com base nos critrios comuns e nos objetivos. Assim, para que al-
gum possa ter sua terra regularizada, deve pagar 10% sobre o valor de um hecta-
re estabelecido na tabela oficial (atualmente Q.50 x hectare) e mais o Imposto
sobre o Valor Agregado (IVA). Se estes custos so muito mais aceitveis para os
beneficirios que na RAAM, na prtica as famlias e comunidades rurais em si-
tuao de pobreza e pobreza extrema tm enfrentado problemas para fazer fren-
te parte dos custos da regularizao que lhes corresponde assumir.

Tabela 4 Carteira do Programa de Regularizao de Terras do FONTIERRAS


Tipo de adjudicao Quantidade de adjudicaes Valor total (Quetzales) Custo mdio por adjudicao Pendente de pagamento (%)
Individual 82.931 231.981.814 2.797 76,5%
Coletiva 920 143.212.335 155.666 70,1%
Total 83.851 375.194.149 4.475 74,1%
Fonte: Garoz, Alonso, e Gauster, 2005.

Os custos do programa so relativamente baixos, devido a j mencionada falta


de subsdios, capital de trabalho, assistncia tcnica e infra-estrutura social. O
oramento com o que conta o Programa de Regularizao bastante modesto,
comparado com o de Acesso Terra do FONTIERRAS.

Tabela 5 Oramento do FONTIERRAS (em quetzales) (2000 2004)


Programa tipo/ano 2000 2001 2002 2003 2004
Acesso terra 131.280.609 267.887.078 222.172.106 252.214.896 243.164.318
Regularizao 728.441 9.978.078 10.462.282 22.573.278 17.731.914
Fonte: Garoz e Gauster, 2004.

Funcionrios medianos da instituio, especialmente os de campo, tm sido


submetidos a presses e ameaas por parte de grandes proprietrios para que o
trabalho de regularizao do FONTIERRAS no afete seus interesses. Esta uma
explicao mais sobre a pouca contribuio desta instituio no questionamento
das atuais estruturas de poder.
Assim, na prtica, tudo indica que o objetivo de gerar certeza jurdica no tem
sido fomentar a segurana da posse e controle da terra a partir da cosmoviso in-
dgena e camponesa, nem implementar maiores capacidades produtivas de quem
regularizou sua propriedade. De fato, existem srias dvidas se a regularizao da
propriedade da terra tem gerado maiores oportunidades de acesso a outros recur-
sos produtivos, como o crdito agrcola privado. As evidncias mostram que, nas

96
condies que se tem dado, a regularizao tem gerado o aumento da oferta de
crdito, principalmente para produtores excedentrios (que possuem entre 10 e
64 manzanas) e comerciais, e este efeito tem estimulado a concentrao da terra
em poucas mos.
Quadro 1
A proatividade camponesa na regularizao das terras nacionais
A Unio Verapacense de Organizaes Camponesas (UVOC) aglutina campo-
nesas e camponeses sem-terra ou com terra insuficiente para viver dignamente
nos departamentos de Alta e Baixa Verapaz na Guatemala. O fato de ressaltar o
caso da UVOC no se relaciona tanto com o tipo de reivindicao de direitos
que promove, o que coincide com outras organizaes camponesas do pas, mas
mais pelo mtodo utilizado para tornar efetivos esses direitos. Na prtica, a es-
tratgia da UVOC tem consistido em levar a cabo anlises de registros, assim
como medies fsicas reais, daquelas propriedades suspeitas de conformar,
no todo ou em parte, em improdutiva nacional. Esta estratgia junto com a
deciso posterior de ocupar rea identificada como terra pblica, ocupada e/ou
anexada s terras dos grandes proprietrios tem sido utilizada para pressionar
o FONTIERRAS para que inicie as investigaes e procedimentos pertinentes
para a regularizao e posterior colocao da referida rea na oferta de terras
nacionais disponveis para sua concesso. Chama a ateno que este tipo de ao
seja considerada mais um problema que um apoio por parte das instituies
vinculadas ao processo de regularizao de terras no pas. Mas chama ainda mais
a ateno o fato de que o argumento utilizado para explicar o problema esteja
ligado ao incomodo e, s vezes, ao perigo de iniciar um processo de regula-
rizao de um terreno nacional, ocupado no todo ou em parte, por um ou vrios
grandes proprietrios. Quais so ento as possibilidades reais de cumprir a lei e
desenvolver um processo de regularizao de natureza pblica e de interesse social
que deve ser acatado, promovido e desenvolvido rigorosamente com a maior
celeridade possvel?

Pelo que se tem observado, por detrs da necessidade de gerar certeza jurdica
sobre a posse da terra, encontra-se o objetivo de fortalecer e agilizar o mercado de
terras, privilegiando o direito da propriedade privada da terra, em vez de outras
formas possveis de propriedade juridicamente seguras. Efetivamente, a terra le-
galizada sem recursos e capacidades para se fazer produtiva se desnaturaliza
como bem de produo e se converte em um bem de capital (passvel de transao
comercial e/ou de arrendamento), o que tambm tem contribudo fortemente para
o fenmeno observado de reconcentrao da terra por trs da regularizao da
propriedade.

97
Concluses

Os Acordos de Paz geraram grandes expectativas imediatas de uma nova etapa


de convivncia democrtica e bem-estar generalizado, gerando um clima poltico
e social propcio para o aprofundamento das polticas de Ajuste Estrutural e Setorial
no pas. Sob as premissas da desregulao, liberalizao, privatizao e retirada do
estado como promotor e orientador do desenvolvimento nacional e com a pro-
messa de que o encolhimento do setor pblico no afetaria sua fora, os diver-
sos setores da economia nacional foram atingidos negativamente (especialmente
o agrcola). Estes foram submetidos s regras de competio, em muitos casos,
desleais e quase sempre assimtricas (sempre com o Tratado de Livre Comrcio
entre Repblica Dominicana, Amrica Central e Estados Unidos DR-CAFTA),
que a denominada globalizao financeira e produtiva da economia junto com
suas instituies de articulao e apoio13 impe.
Assim, as polticas agrcolas e de desenvolvimento rural tm se baseado no mer-
cado. Para a populao rural excluda das oportunidades de negcio geradas no
novo contexto competitivo14 e em transio incerta para outros setores de ativida-
de econmica, tem-se fomentado medidas paliativas de alvio e luta contra a
pobreza.
A incapacidade que tem demonstrado o mercado para redistribuir recursos
em contextos oligopolistas, junto com a falta de vontade poltica de apoio (finan-
ceiro, legal etc), tm contribudo para que o modelo de reforma agrria de mer-
cado, implementado na Guatemala desde 1997, no tenha sido capaz de resolver
o problema da injusta distribuio da terra. Um exemplo da falta de vontade real
para dinamizar ativamente os mercados de terra e contribuir para a auto-
sustentabilidade do FONTIERRAS que nunca se implantou um Imposto
Territorial que taxasse progressivamente as terras ociosas ou subutilizadas, aumen-
tando a oferta de terras e pressionando os preos para baixo.
A ausncia de mudanas substanciais na estrutura da propriedade da terra
mesmo causando impacto negativo sobre o grau de eqidade da estrutura agr-
ria (com um ndice de Gini sobre a concentrao da terra com tendncia cres-
cente) mantm um esquema produtivo agrcola absolutamente ineficiente no
pas, com 25% do solo sobre-utilizado e 28% subutilizado em seu potencial
produtivo.
H evidncias de que o resultado da RAAM na Guatemala que o FONTIER-
RAS vem subsidiando, por ao ou omisso, a transformao produtiva de pro-
prietrios de latifndios ineficientes, dedicados produo para exportao tradi-

98
cional, para outras atividades mais rentveis, como podem ser a agroindstria in-
tensiva em capital, vinculada a produtos de exportao no-tradicional e/ou a
intermediao comercial importao-exportao. Entrementes, a dvida agrria as-
sumida pelos grupos camponeses que acessaram a terra geralmente em contex-
tos de inviabilidade produtiva e, portanto, de impossibilidade de pagamento da
mesma , os tm colocado em situaes de maior vulnerabilidade, o que pode ter
uma influncia negativa, a curto prazo, sobre os conflitos agrrios no pas.
Ao contrrio do que se poderia esperar, diante da ineficcia constatada dos
mercados de terra como meio para melhorar a eficincia global da economia e
aliviar a pobreza da populao rural, as novas propostas de acesso terra preten-
dem aprofundar a ortodoxia do mercado como um ente redistributivo. O arren-
damento, principalmente o simples, mas tambm com a opo de compra, co-
locado como a nova panacia para o acesso terra do campesinato pobre, em
consonncia com o paradigma da nova ruralidade das IFIs.
Por um lado, o modelo de arrendamento simples e de curto prazo que vem sen-
do implementando desde 2004 tem um carter meramente paliativo, ao no gerar
condies para investimentos e/ou o acesso ao crdito. Por outro lado, a viabilidade
dos mercados de arrendamento, a longo prazo e com opo de compra, altamente
incerta em um contexto de conflitividade e iniqidade agrria, como o que existe
na Guatemala. Este mercado enfrentaria os mesmos problemas estruturais que o
mercado de venda de terras: a falta de oferta de terras produtivas, a falta de incenti-
vos para vender (ou dar em concesso) as terras, a falta de infra-estrutura social e
produtiva e a falta de apoio produo e comercializao dos pequenos produtores.
A opo pelo arrendamento junto com a negativa governamental de renovar as
duas etapas pendentes do projeto de apoio ao FONTIERRAS do Banco Mundial
aponta para uma concepo de ruralidade em que (novamente em concordncia com
BID e o BIRD) o acesso terra daquelas camponesas e camponeses sem-terra ou com
terra insuficiente deixa de ser um fator crtico para a superao da pobreza.
A poltica de administrao de terras aplicada nos ltimos anos no tem resul-
tado em uma maior segurana na propriedade e posse da terra para a populao
indgena e camponesa empobrecida. Ao contrrio, como j foi observado em outros
pases (FIAN & Via Campesina, 2004), em muitos casos essa poltica torna as
populaes mais vulnerveis e sujeitas a perder a terra. Isto acontece em um con-
texto de Ajuste Estrutural no qual, junto com a titulao, liberaliza-se o comrcio
agrcola e se desmantelam os servios estatais de apoio aos pequenos produtores.
A conseqente quebra de muitos agricultores que agora contam com ttulos
alienveis e passveis de transaes leva a que os bancos fiquem com essas terras.

99
Leva tambm, diante de condies to adversas para a pequena produo, a que
muitos camponeses optem por vender sua terra a grandes empresrios
agroexportadores ou a investidores estrangeiros em troca de (pouco) dinheiro. O
Banco Mundial denomina este fenmeno de aumento da eficincia alocativa de
produtores menos eficientes para os mais eficientes (ALAI, 2004, pp. 5-6). No
surpreende que o processo de regularizao (bem como o de levantamento
cadastral) na Guatemala tem avanado principalmente nas zonas de importncia
estratgica em termos de sua atual ou potencial atrao para investimentos de
carter extrativo, agroindustrial e megaprojetos de infra-estrutura.
Isso tudo evidencia que o tema do acesso terra no pode ser visto de forma
isolada do contexto econmico global. No h possibilidade de xito na
redistribuio de terras se, simultaneamente, inviabilizar-se a pequena economia
camponesa pelo desmantelamento ou privatizao dos servios de extenso, fa-
zendo-a enfrentar a uma competio desleal, produto da liberalizao comercial
imposta e pregada, mas no executada em seu prprio terreno, ou seja, pelos pa-
ses do Norte. Uma redistribuio efetiva da terra, portanto, passa por uma mu-
dana drstica na lgica da globalizao atual, na direo de novas formas de po-
lticas que tenham em seu centro a populao global empobrecida, cuja maioria
segue se dedicando atividade agropecuria.

Notas
1
Este artigo foi elaborado tendo como base a publicao de Garoz, Alonso e Gauster, (2005). Todo o con-
tedo, a no ser nos casos de citaes explcitas, se encontram nesta publicao, disponvel em
www.congcoop.org.gt
2
Manzana a medida utilizada no Censo Agropecurio da Guatemala e uma (1) manzana corresponde a
6.988 metros quadrados ou a 0,7 hectares (nota do tradutor).
3
Mais adiante veremos que, nos ltimos anos, a partir do reconhecimento de falhas do modelo, tem havi-
do algumas mudanas nesta poltica.
4
A Franja Transversal do Norte uma regio localizada no norte da Guatemala que se estende do departa-
mento de Huehuetenango at Izabal, passando por Quich e Alta Verapaz.
5
Esta deciso produto do discurso dual do governo guatemalteco que, de um lado, rechaa e critica aberta-
mente a ingerncia de organismos internacionais (financeiros e outros) na questo agrria e no desenvolvi-
mento rural, mas, por outro, aplica as diretrizes do modelo neoliberal promovido por estes organismos indo,
inclusive, mais longe na ortodoxia do mercado como fornecedor de recursos e regulador da economia.
6
Clculo realizado com dados do Instituto Nacional de Estatstica (INE), Censo Agropecurio de 2003.
7
Seminrio realizado sob a coordenao do Comit Unidad Campesino (Comit Unidade Camponesa
CUC) da Costa Sul da Guatemala.
8
Fonte annima: afirmao de uma pessoa ligada a um organismo internacional.
9
Entre outras razes, este valor foi pago porque foram contabilizados equipamentos e mquinas que j no
tiveram nenhuma utilidade.

100
10
A Gran Alianza Nacional (GANA) o partido do atual presidente da Guatemala, um partido de direita
que assumiu o poder em janeiro de 2004.
11
A medida de uma (1) caballeria corresponde a 64 manzanas algo em torno de 45 hectares. Portanto,
foram arrendados em torno de 28.500 hectares (nota do tradutor).
12
Trataremos somente da regularizao de terras pois, apesar de tem sido iniciado com o levantamento cadastral,
no h muita experincia sobre isto e a lei que d suporte a este processo acaba de ser aprovada pelo Congres-
so da Repblica (em agosto de 2005). Da mesma maneira, a instituio a cargo da resoluo de conflitos
o CONTIERRA tem um papel to marginal que no vale a pena aprofundar a anlise sobre seu trabalho.
13
Apesar do novo papel que, a partir do final dos anos 1980, desempenham as instituies de Bretton Woods
(Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial, junto com suas expresses continentais como o Ban-
co Interamericano de Desenvolvimento) no marco do Consenso de Washington, desde 1995 a Organi-
zao Mundial de Comrcio se consolida como um ator determinante das caractersticas e do rumo da
globalizao corporativa.
14
Nesta categoria esto includos, como vimos anteriormente, 92% de produtoras e produtores do pas, ou
seja, em torno de 764.684 famlias.

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O ESTADO, O MERCADO OU O PIOR DE AMBOS? A REFORMA
AGRRIA DE MERCADO NA FRICA DO SUL

EDWARD LAHIFF

O conceito de reforma agrria de mercado (RAM, tambm chamada refor-


ma agrria apoiada pelo mercado ou conduzida pelo mercado) tem sido central
para a nova onda de reforma agrria em evidncia internacional desde o incio
dos anos 1990. Essa nova onda sucedeu a uma calmaria de reformas agrrias na
maioria das regies do mundo durante os anos de 1980, que marcou o fim de
uma longa trajetria de reformas (capitalistas e socialistas) nas dcadas posteriores
II Guerra Mundial. Essa histria, e as posies tericas desenvolvidas em torno
dela, foram exaustivamente debatidas em outro lugar e no sero repetidas aqui.1
Ao contrrio, a presente seo introdutria enfocar o surgimento relativamente
recente da RAM em mbito internacional e como o conceito foi interpretado e
aplicado no contexto sul-africano. A seo subseqente analisar em detalhes o
caso da frica do Sul, enquanto a concluso tira lies fundamentais para a regio
e suas implicaes para polticas de reforma agrria mais gerais.

1. Surgimento da reforma agrria de mercado (RAM)

Moyo e Yeros (2005) fazem uma distino til entre trs modelos amplos de
reforma agrria, denominados de estatal, comercial e popular. Embora pro-
gramas correntes de RAM paream superficialmente pertencer ao modelo do
mercado, a anlise de Moyo e Yeros prope que muitos deles podem se enqua-
drar melhor no modelo estatal modificado (reformista), por meio do qual o
Estado se engaja em transaes voluntrias do mercado.

O Estado tambm pode adquirir a terra por mecanismos de mercado, o cenrio refor-
mista do disposto a vender e disposto a comprar. Nele, o mercado (i.e., os latifun-
dirios) seleciona a terra (se e quando os latifundirios quiserem), o Estado compra a
terra e indeniza os latifundirios (freqentemente com ajuda externa), o Estado selecio-
na os beneficirios (a menos que exeram o direito de precedncia na compra) e lhes
transfere o ttulo (Moyo & Yeros 2005, p. 53).

Existe um consenso amplo entre estudiosos de que a RAM emergiu como uma
reao s debilidades percebidas em formas anteriores de acesso terra e reforma
agrria conduzidas pelo Estado (dos dois tipos, capitalista e socialista). Entre os
argumentos mais comuns citados esto: a ineficincia do Estado e de fazendas
coletivas na China e no bloco sovitico, bem como de seus satlites na frica, sia
e Amrica Latina; o fracasso (e reverso parcial) de esquemas de redistribuio em
partes da Amrica Latina e sia; e a distoro de vrios mercados pelo protecio-
nismo comercial, pela regulao de preos e por subsdios ao produtor.
Os programas de ajuste estrutural econmico, em grande parte promovidos pelo
Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional e que dominaram a poltica
econmica no mundo em desenvolvimento nos anos oitenta, podem ser vistos como
coveiros da velha ordem da reforma agrria conduzida pelo Estado e tambm como
parteiras de novas abordagens amistosas ao mercado. Em reao s alastradas crises
de endividamento e fiscais, os gastos estatais foram dramaticamente reduzidos (ou
pelo menos redirecionados) em muitos pases, os mercados foram liberalizados e as
agncias estatais responsveis pela produo e distribuio agrcola foram ou fecha-
das ou privatizadas. Em outras palavras, os pilares fundamentais do desenvolvimen-
to conduzido pelo Estado e da regulao (desenvolvimentismo, na nomenclatura
de Bernstein) foram sistematicamente retirados, no somente nas economias orien-
tadas para o mercado (por exemplo, Brasil e Malaui), mas tambm nas que nomi-
nalmente so de orientao socialista (por exemplo, Tanznia e Zimbbue). Agre-
gou-se a essa mudana nas polticas econmicas a crise ideolgica criada pela queda
do comunismo na Unio Sovitica e em seus satlites, que minou a tradicional opo-
sio da ala esquerda a reformas orientadas segundo o mercado.
Diante desse pano de fundo econmico e ideolgico inconstante, a reforma
agrria mais uma vez encontrou seu caminho at o palco da poltica, mas de for-
mas dramaticamente diferentes das que dominaram a era anterior. As discusses
passaram a enfocar um espectro relativamente estreito de reformas, ao invs da
reestruturao global das relaes agrrias. Na prtica, a nacionalizao e a
coletivizao desapareceram da ordem do dia (com a possvel exceo de
Zimbbue); terra para quem nela trabalha, considerado amplamente como o
modo mais bem-sucedido de reforma agrria ao longo dos sculos XIX e XX, j

104
no era uma opo, devido ao desaparecimento prtico de grandes imveis arren-
dados na maioria dos pases do mundo (com excees dignas de nota como em
partes do Sul da sia e Norte da frica); o parcelamento de fazendas em favor de
trabalhadores e camponeses caiu em descrdito geral, devido s dificuldades per-
cebidas na troca da produo em grande escala para pequena escala e do traba-
lho assalariado para o familiar. O remanescente disso somente a reforma de ter-
ras de posse comunal (ou tradicional) e a modesta distribuio de terras de fazendas
empresariais para beneficirios selecionados em geral aqueles considerados ca-
pazes de produo empresarial, seja individualmente, seja como partes de um
grupo. essa a forma de redistribuio mais associada RAM. Contudo, como
ser demonstrado a seguir, o conceito foi usado de vrias maneiras.
A RAM se baseia na alegao de que o mercado capaz de gerar benefcios
tanto de eficincia como de lucratividade ao transferir terra de usurios menos
para mais produtivos (tipicamente de grandes para pequenos Deininger &
Binswanger, 1999). Isso foi central no pensamento do Banco Mundial e de ou-
tros organismos pelo menos desde os anos 1970s (razo pela qual anterior ao
que passou a ser conhecido como RAM). Porm, o que mudou foi um reconheci-
mento maior por parte de economistas neoliberais de que improvvel que os
mercados sozinhos provoquem a desejada reestruturao das relaes de posse,
devido a uma gama de imperfeies ou distores, incluindo o acesso limitado ao
crdito e informao por parte dos compradores mais pobres, bem como a ten-
dncia de que os preos de terra excedam valores produtivos (ou agronmicos).
Em decorrncia, defende-se o uso de subsdios para permitir a pequenos agricul-
tores (ou a supostos agricultores) com limitado capital ou acesso ao crdito que
entram no mercado de terras, contudo de maneira a no distorcer o mercado no
futuro (van Zyl & Binswanger, 1996, p. 419), dando origem ao que pode mais
bem ser definido como esquemas de apoio para a compra.
Embora a aquisio de terras atravs de transaes espontneas de mercado fos-
se o carimbo oficial da RAM, uma gama de atributos adicionais tambm foi associada
a esse enfoque, notavelmente a auto-seleo de beneficirios, o co-financiamento
(contribuio prpria) pelos beneficirios, uma nfase em planejamento rural antes
da aprovao de subsdios (e, por conseqncia, antes da aquisio da terra) e a con-
fiana no setor privado e em organizaes no-governamentais (ONGs, no lugar de
agncias estatais) para prover o apoio tcnico e financeiro aos beneficirios (Deininger
& Binswanger, 1999; Borras, 2003).
Para seus defensores, a RAM, portanto, no recorre apenas redistribuio
de terra via mercado, mas a um conjunto mais amplo de reformas que buscam

105
simultaneamente: fomentar oportunidades de mercado existentes para
redistribuir terra; liberalizar a terra e outros mercados (por exemplo, o crdito,
insumos agrcolas, produtos da agricultura);2 atrair pequenos proprietrios ou
agricultores emergentes para uma forma de produo mais empresarial; e
minimizar o papel do Estado na alocao da terra, na regulagem da economia
agrcola e no desenvolvimento rural (inclusive no apoio a novos ou pequenos
agricultores).
Muitas das reformas acima, no setor rural, obviamente esto em andamento nos
pases em que a reforma agrria (em particular a reforma agrria redistributiva) no
emergiu como prioridade. Nos casos em que se fomenta a reforma agrria de mer-
cado, possvel identificar cinco caractersticas centrais que definem a proposta:

1) Veto dos proprietrios de terras para participar da reforma agrria o merca-


do seleciona a terra;
2) Pagamento de preos de mercado pela terra (normalmente adiantado e em
dinheiro) o mercado estabelece o preo;
3) Auto-seleo de beneficirios (tambm chamada de conduzida pela deman-
da) o mercado seleciona os beneficirios;
4) Foco em formas empresariais de produo o mercado determina o que
produzido;
5) Papel proeminente do setor privado no fornecimento de crdito, extenso e
outros servios aos beneficirios o mercado prov a assistncia.

A importncia relativa destes elementos da RAM pode variar de pas a pas e


com o passar do tempo por exemplo, sob a constituio do Parlamento de
Lancaster no Zimbbue, nos anos oitenta, os primeiros dois foram proeminentes,
com menos nfase nos outros trs; no Brasil, houve menos nfase na produo
para o mercado, embora a dependncia dos financiamentos sirva para empurrar
os beneficirios nessa direo; na frica do Sul, tiveram destaque todos os cinco
elementos desde meados dos anos 90.
A RAM foi alvo de muitas crticas e de oposio popular, tanto por alegaes
especficas sobre o que como pelo que deixa de considerar. Entre as questes
levantadas por analistas estavam a relutncia de proprietrios de terras em respon-
der favoravelmente s indues de mercado; a tendncia de elevar os preos da
terra; a excluso de beneficirios mais pobres; um planejamento agrcola impr-
prio (que leva a erros de projeto) e o fracasso de agncias do setor privado em
substituir eficazmente servios agrcolas estatais (Riedinger et al., 2000; El-

106
Ghonemy, 2001; Borras, 2003). No entanto, a crtica mais eloqente foi o ritmo
lento da transferncia de terras em todos os pases que realizam a RAM.
Isso impe perguntas de longo alcance acerca da prpria proposta, bem como
da habilidade de Estados implementarem esses programas dependentes do mer-
cado. Por exemplo, ser que os objetivos da RAM so to modestos que partem
fundamentalmente de entendimentos tradicionais da terra e da reforma agrria?
Por acaso programas modestos de reforma, que no desafiam fundamentalmente
o poder das classes latifundirias atuais e que aceitam a estrutura herdada das eco-
nomias rurais (ainda que agora a liberalizando), proporcionaro terra suficiente e
oportunidades apropriadas para os pobres do campo (e da cidade) acumularem
de baixo para cima, enfrentando assim problemas de pobreza e desigualdade cr-
nicas?
Respostas a essas perguntas e outras correlatas requerem nitidamente uma
anlise aprofundada dos casos de pases especficos. Um debate significativo j
aconteceu ao redor da RAM no Brasil e nas Filipinas, porm se sabe muito menos
acerca da RAM em outros pases. Na frica meridional, o que pode ser conside-
rado um precursor de polticas posteriores comeou no Zimbbue, aps a inde-
pendncia em 1980. Aqui foram adotados mecanismos baseados no mercado como
parte de concesses polticas e econmicas mais amplas feitas a colonos brancos
durante a transio, em particular a proteo de interesses dos brancos pela pro-
priedade. Para usar retroativamente o linguajar dos anos noventa, isso poderia ser
visto como forma de garantir a cooperao dos proprietrios de terras e evitar
que seja distorcido o mercado de terras. Contudo, discutvel se um pensamen-
to desses gozava de qualquer popularidade na ocasio.
Ao contrrio, o conceito de vendedor disposto, comprador disposto foi con-
siderado (por todas as partes do debate) como um constrangimento ao novo Es-
tado para que concedesse um direito de veto aos proprietrios de terras no proces-
so da reforma e assegurasse a indenizao paga vista, a preos de mercado (as
primeiras duas das cinco caractersticas arroladas acima Moyo, 1995). A desa-
propriao foi permitida para casos de subutilizao da terra, mas isso tambm
requeria pagamento vista e em moeda forte. Em outras palavras, no caso do
Zimbbue, a RAM tratou do processo de aquisio de terras, mas teve pouco ou
nada a dizer sobre questes como seleo de beneficirios, formas de produo na
terra recolonizada ou alocao de servios de apoio. Tudo isso tendeu a seguir um
enfoque mais antigo, dirigido pelo Estado (desenvolvimentista); o que Moyo
(1995) rotulou de enfoque de reforma de mercado centrada no Estado. Em de-
corrncia, o Zimbbue pode ser considerado um caso de transio entre refor-

107
mas do perodo ps-guerra e ps-colonial conduzidas pelo Estado e as RAM ple-
namente desenvolvidas dos anos 1990s.
A frica do Sul constitui em um caso bastante diferente. Em contraste com
pases como o Brasil e as Filipinas, em que a RAM evoluiu de (e no substituiu
completamente) processos de reforma em curso h mais tempo (no conduzidas
pelo mercado), o programa de reforma agrria da frica do Sul caiu inteiramente
na era e nos parmetros da RAM, sendo visto de certa forma como um caso de
manual . Os fatores que tornaram a frica do Sul candidata a uma RAM, alm da
poca de sua libertao, foram a extrema desigualdade na posse da terra (particu-
larmente alinhada com categorias raciais), a natureza altamente empresarial da agri-
cultura sul-africana, a existncia de um mercado de terras bem desenvolvido e o
compromisso do governo do Congresso Nacional Africano com polticas econ-
micas neoliberais e com a reconciliao nacional. Ademais, a trajetria histrica
do desenvolvimento rural na frica do Sul especificamente a destruio ou a
extrema marginalizao de pequenos proprietrios e arrendatrios e a consolida-
o da produo nas mos de relativamente poucos produtores de grande escala
resultam que um enfoque do tipo terra para quem nela trabalha no era uma
opo realista (Bernstein, 1996, p. 41).
Para ser significativa, uma reforma agrria teria de ser fundamentalmente
redistributiva, no beneficiando somente os que ento estavam envolvidos na
agricultura, mas tambm aqueles que h muito estavam excludos do setor. Em-
bora houvesse considervel apoio popular redistribuio na poca da libertao
(ainda que com pouca clareza de como isso poderia ou deveria ser feito), as pol-
ticas econmicas e ponderaes da realpolitik do novo governo impediram o uso
de praticamente todas as formas tradicionais de redistribuio como, por exem-
plo, a desapropriao, a nacionalizao ou a coletivizao. A RAM, portanto, pro-
piciou um enfoque oportuno, embora na ocasio ainda no testado, apresentan-
do a promessa de uma rpida transferncia de ativos a baixo risco para a estabilidade
poltica ou a produo econmica.

2. A RAM na frica do Sul

Na frica do Sul, o debate em torno da reforma agrria esteve centrado, desde


1994, no conceito especfico de vendedor disposto, comprador disposto
(VDCD), e no na categoria mais ampla de RAM (Lahiff, 2005). O VDCD tem
certa histria de uso na frica do Sul, particularmente em redor da prtica (con-

108
tnua) da Lei de Desapropriao de 1975, sob a qual o preo pago por uma proprie-
dade desapropriada (para obras pblicas etc) determinado pela referncia com o
preo que seria pago pela propriedade se fosse trocada entre um proprietrio dis-
posto a vender e um comprador. Nesse contexto de desapropriao, o VDCD se
refere a um ideal imaginrio, e no a uma prtica atual. A expresso passou a ter
mais atualidade no pas com a extensa cobertura, pela mdia, da reforma agrria
no Zimbbue durante os anos 1980s e incio dos anos 1990s, e no pode haver
muitas dvidas de que isso contribuiu muito para seu destaque no seio da refor-
ma agrria ao sul do Rio Limpopo (Lahiff & Cousins, 2001, p. 653).
Esse emprstimo terminolgico ativamente promovido pelo governo, mas
curiosamente no pelo Banco Mundial serviu para obscurecer as principais di-
ferenas entre a poltica de reforma agrria no Zimbbue (at mesmo em sua fase
mais moderada, do Parlamento de Lancaster) e da frica do Sul. Especificamente,
encobriu o papel muito maior do Estado no Zimbbue, incluindo seu direito
primeira recusa na venda de terras, sua capacidade de iniciar transaes e a efetiva
nacionalizao de terras adquiridas em suma, desapropriao e compra negocia-
da, com indenizao paga pela equivalncia de preos de mercado. Isso contrasta
nitidamente com o enfoque reativo (conduzido pela demanda) praticado na
frica do Sul, com a confiana no mercado livre e com a liberdade dos proprie-
trios de terras para vender ao comprador de sua escolha.
O VDCD penetrou gradativamente no discurso sobre a reforma agrria na frica
do Sul durante o perodo de 1993-1996, um reflexo da rpida mudana no pensa-
mento econmico do Congresso Nacional Africano (CNA) da esquerda nacionalista
para neoliberal. Estivera completamente ausente da declarao poltica do CNA Pronto
para Governar, de 1992, que em lugar dele defendia a desapropriao e outros meca-
nismos de no-mercado. De forma anloga, esteve ausente do Programa de Recons-
truo e Desenvolvimento, o manifesto em que o partido conquistou o poder em 1994.
Entretanto, na poca do Documento Branco sobre a Poltica sul-africana de Terras, de
1997, uma abordagem orientada no mercado e particularmente o conceito de VDCD
haviam se tornado a base da poltica de reforma agrria.3 Um enfoque desses no foi
ditado pela Constituio sul-africana, que prev explicitamente a desapropriao para
fins de reforma agrria e a indenizao a preos inferiores ao mercado, mas, ao contr-
rio, representou uma opo poltica alinhada com a estratgia macroeconmica
neoliberal mais ampla (e em acordo com os investidores) adotada pelo CNA em 1996
(Banco, 1994; Hall, Jacobs & Lahiff, 2003).
A reforma agrria na frica do Sul ficou permanentemente aqum das me-
tas fixadas pelo Estado e aqum das expectativas populares. Ao trmino do

109
apartheid,4 praticamente todas as reas empresariais cultivadas no pas (cerca de
86% de toda a terra agricultvel e 68% da superfcie total) estavam nas mos da
minoria branca e concentradas nas mos de aproximadamente 60 mil proprie-
trios (Bernstein, 1996, p. 27). Em 1994, o recm-empossado governo do CNA,
fortemente influenciado por conselheiros do Banco Mundial, fixou como meta
para todo o programa de reforma agrria (redistribuio, reforma da posse e
restituio) redistribuir 30% da terra agrcola detida por brancos dentro de um
perodo de cinco anos (Williams, 1996, p. 157). A data-limite foi subseqente-
mente estendida para vinte anos (i.e., para 2014). Porm segundo nmeros atu-
ais de transferncia de terras, torna-se improvvel atingir at mesmo esse obje-
tivo. O programa de Redistribuio de Terra para o Desenvolvimento Agrcola
(LRAD), principal instrumento de redistribuio com base no mercado, lana-
do aps uma reviso maior das polticas em 2001, at o momento alcanou
apenas 40% de seu objetivo especfico, como se sabe, devido aos altos preos da
terra (Thomas, 2005).
Em julho de 2005, um total de 3,1 milhes de hectares havia sido transferido
pelos vrios canais do programa de reforma agrria, dos quais o percentual maior
(42.97%) aconteceu sob o programa de redistribuio (veja tabela adiante). Foram
transferidas quantias menores pela Restituio, Alienao de Terras do Estado e pela
Reforma de Posse.5 O total transferido equivalente a 3,1% da terra agrcola em
mos de brancos em 1994, mas pelo fato de que grande parte da terra transferida
como Restituio e Reforma de Posse, e toda a terra sob a Alienao de Terras Pbli-
cas, era de propriedade estatal, o impacto real sobre a terra nas mos dos brancos
consideravelmente menor (Hall, 2004a, p. 27).6 Nessas estatsticas, falta a quantia
de distribuies puras de mercado (i. e. vendas de terras no-ligadas a programas
oficiais de reforma agrria) e, mais significativamente, o imenso nmero de habi-
tantes rurais (trabalhadores, arrendatrios e seus dependentes) que perderam o aces-
so terra em fazendas empresariais em mos de brancos desde 1994.
Um recente estudo de Wegerif, Russell e Grundling (2005) constatou que mais
de dois milhes de habitantes do meio rural muitos deles arrendatrios que se
dedicavam produo independente tinham sido deslocados entre 1994 e 2004,
um nmero maior que na ltima dcada do apartheid (1984-1994) e muito maior
que o nmero total de pessoas beneficiadas sob todos os aspectos do programa de
reforma agrria oficial desde seu incio.7
Cabe salientar que as conquistas exatas do programa de reforma agrria repre-
sentam uma questo de intenso debate, em grande parte devido informao
precria por parte das agncias estatais competentes.

110
Tabela 1 Transferncia de Terras pelos Programas de Reforma Agrria da frica do Sul
Programa Hectares distribudos Parcela do total (%)
Redistribuio 1.347.943 42,97
Restituio 916.470 29,21
Alienao de terras pblicas 772.626 24,63
Reforma da posse 100.175 3,19
TOTAL 3.137.214 100,00
Fonte: Ministrio de Agricultura e Questes Fundirias (frica do Sul, 2005).

As sees seguintes examinam o programa sul-africano de reforma agrria sob


as cinco caractersticas esboadas acima.

2.1. Veto dos proprietrios de terras na participao da reforma agrria:


o mercado seleciona a terra
Na frica do Sul, a deliberao absoluta do proprietrio de terras quanto
participao se tornou uma caracterstica definida do programa de reforma
agrria do Estado. Essa discrio se aplica diretamente s reas de distribuio
de terra e reforma da posse de terra de trabalhadores rurais, mas tambm
influi pesadamente no processo de restituio com base em direitos que, na
teoria e pela lei, fica fora do paradigma vendedor disposto, comprador dis-
posto.8 No satisfeito com a concesso desse poder de veto aos proprietrios
de terras, o Estado evitou assiduamente, por um perodo de onze anos, qual-
quer medida que pudesse ser interpretada como influncia sobre os proprie-
trios de terras para vender, tais como uma negociao coletiva com organiza-
es de proprietrios, afastando violentamente pessoas sem-terra que ocupavam
reas ilegalmente.
Por ironia, tem sido uma queixa periodicamente recorrente de proprietrios
de terras dispostos a vender a terra ao Estado para fins de reforma que suas ofertas
so ignoradas, visto que procedimentos oficiais somente so desencadeados para
responder a potenciais compradores, no aos vendedores.9 O Diretor Geral do
Departamento de Questes Fundirias (DLA) relatou recentemente a uma co-
misso parlamentar que o seu departamento deixa de lado ofertas no-solicitadas
de proprietrios de terras, devido falta de capacidade operativa e porque os pos-
sveis beneficirios no foram previamente identificados:

Em muitos casos eles [os proprietrios de terras] no dizem quem so as pessoas a ser
beneficiadas... No se trata de um sistema orientado pela oferta O Departamento
no se dispe a adquirir terras sem um beneficirio imediato em vista, por causa de
problemas de capacidade dentro de suas prprias fileiras (Thomas, 2005).

111
Embora haja um mercado imobilirio ativo na frica do Sul, existem razes
para acreditar que boa parte da terra negociada no est acessvel a beneficirios
da reforma agrria.10 Houve denncias de conluio entre proprietrios de terra,
contrrios reforma agrria, freqentemente com base em racismo explcito, mas
a comprovao do alcance dessa ao limitada (Aliber & Mokoena, 2002; Tilly,
2004). Terra de boa qualidade que chega ao mercado livre tende a ser vendida por
leilo pblico ou contrato privado e a transferncia da propriedade acontece tipi-
camente dentro de aproximadamente trs meses a partir da proposta inicial de
venda. A proviso de financiamento para futuros beneficirios da reforma agrria
em geral leva significativamente mais tempo ainda para ser processada, devendo
ser vinculada a uma propriedade especfica.
O processo de aprovao requer, entre outras coisas, um acordo de venda por
escrito por parte do proprietrio da terra, um preo acordado que seja confirmado
como adequado ao mercado por um avaliador independente e um plano agrcola
detalhado. Para reunir tudo isso, a demora pode ser de um perodo entre trs meses
e dois anos. Logo, futuros beneficirios no podem participar de leiles, nem sair
s compras, nem confirmar uma compra dentro do prazo habitual, de modo que
so excludos da grande maioria das vendas, em um mercado de terras que continua
sendo altamente competitivo.11
Na prtica, os vendedores dispostos so obrigados a esperar por um perodo
extenso at a confirmao da venda, correndo o risco de que a solicitao seja
descartada por motivos tcnicos ou pela falta de fundos disponveis.12 Embora sobre
esse ponto pouca comprovao slida tenha sido produzida at o presente, parece
plausvel presumir que somente um proprietrio de terras excepcionalmente
compromissado com a causa da reforma agrria, ou que no consegue alienar a
terra por outros meios (por exemplo, devido localizao ou qualidade precria
da terra), tender a entrar em uma transao de reforma agrria (Aliber & Mokoena,
2002). A alternativa bvia do prprio Estado comprar a terra em nome de
beneficirios aprovados foi rejeitada pelo Departamento de Questes Fundirias
com os questionveis argumentos de que isso constituiria um enfoque orientado
pela oferta e de que haveria o risco do Estado ficar com terra que no poderia
conservar nem se desfazer.
Em uma srie de aspectos importantes, as polticas implementadas pelo go-
verno sul-africano divergem do modelo de RAM, em formas que tendem a inibir
a disponibilidade de terra. Primeiro, por muito tempo foi alegada a necessidade
de um imposto territorial como meio de encorajar a venda de terra subutilizada e
limitar a especulao, mas isso tem sido evitado pelo governo sul-africano como

112
parte de sua poltica geral de reduzir a tributao e encorajar o investimento do
setor privado, e devido oposio de proprietrios de terras. Em segundo lugar, a
subdiviso de propriedades grandes geralmente considerada como elemento
fundamental da promoo do acesso terra, especialmente em pases com lati-
fndios altamente concentrados.
O parcelamento de propriedades rurais era proibido por lei no regime do
apartheid. Embora essa lei tenha sido revogada pelo Parlamento, aguarda, h mais
de trs anos, a assinatura presidencial necessria para tornar efetivo o ato, e no
parece desfrutar de respaldo poltico. Alm disso, a subdiviso da terra conside-
rada um processo caro e administrativamente incmodo, sendo improvvel que
seja feita por proprietrios de terras, ainda que legalmente permitida (Aliber &
Mokoena 2002, p. 30). A conseqncia que a terra continua chegando ao mer-
cado em lotes relativamente grandes, e grupos de possveis beneficirios so obri-
gados a agrupar seus subsdios para adquiri-los.13 No h proviso de qualquer
ajuda para beneficirios que desejam subdividir propriedades depois da aquisi-
o, um processo ativamente desencorajado por gestores da reforma agrria.
Em decorrncia, financiamentos restritos, oramentos limitados, processos de
aprovao longos e restritivos e o preconceito dos proprietrios de terras conver-
gem para assegurar que possveis beneficirios da reforma agrria fiquem limita-
dos a uma pequena poro da terra que entra anualmente no mercado. Com fre-
qncia, acabam obtendo terra de qualidade relativamente pobre e mais extensa
do que desejariam. Candidatos reforma agrria relativamente pobres, sem expe-
rincia e mal-informados consideram praticamente impossvel competir no mer-
cado livre com compradores mais experientes e com maiores recursos. Uma par-
cela considervel de redistribuio de terras, na verdade, envolve terras pblicas,
no carecendo de uma transao de mercado e, mais importante, em termos po-
lticos, deixa predominantemente intactas propriedades em mos de brancos.14

2.2. Pagamento de preos de mercado pela terra (normalmente adiantado e em


dinheiro): o mercado estabelece o preo
O pagamento de preos de mercado (ou pela equivalncia de mercado) tem sido
central para a RAM na frica do Sul, estando intimamente conectado ao direito de
veto dos proprietrios de terras. Diferente do caso do Zimbbue dos anos de 1980,
os proprietrios de terras no somente tm a opo de vender ou no a terra, como
tambm podem escolher a quem vender e a que preo. O pagamento a preos de
mercado sofreu insistente oposio por parte de organizaes representativas dos
sem-terra, como foi demonstrado na Cpula Nacional da Terra, em julho de 2005,

113
sendo declarado inegocivel pelos proprietrios de terras. De fato, recentes pro-
nunciamentos de proprietrios de terras sugerem que poderia haver alguma aceita-
o de medidas de no-mercado, at mesmo a desapropriao, para a obteno de
terra, porm no de pagamento a preos inferiores ao mercado (Crosby, 2005).
Na prtica, os preos pagos para fins de reforma agrria so fixados por avalia-
dores imobilirios profissionais15 e mantidos pelo DLA, que gera sua prpria esti-
mativa de preos de mercado baseada em fatores como vendas recentes de proprie-
dades comparveis na regio. Quando uma estimativa dessas fica abaixo do preo
solicitado pelo proprietrio, acontece uma negociao limitada entre o DLA e o
proprietrio (normalmente pelo correio). Os proprietrios so livres para aceitar
ou rejeitar a oferta feita pelo DLA. Os possveis beneficirios no exercem nenhu-
ma funo direta sobre esse processo, motivo pelo qual no tm nenhum poder
para influenciar o preo pago ou o desfecho das negociaes. Houve notcias de
casos de transaes que fracassam devido a diferenas mnimas entre o preo soli-
citado e a quantia oferecida pelo DLA, dando a entender que habilidades na ne-
gociao no so comuns entre os funcionrios governamentais (Tilly, 2004).
H amplas acusaes de que as transaes da reforma agrria pagam mais pela
terra que os preos praticados no mercado, devido a altos preos demandados pelos
proprietrios e ao possvel conluio entre os donos, avaliadores e funcionrios, em-
bora exista pouca evidncia slida para corrobor-las. Em maro de 2005, o Parla-
mento ouviu falar de um caso na Provncia de Mpumalanga, envolvendo o conluio
entre um chefe do DLA, avaliadores e proprietrios, onde foram adquiridas fazen-
das por dez vezes o preo pelo qual haviam sido negociadas h poucos anos.

Na fraude, os fazendeiros inflaram o valor de suas fazendas, e os avaliadores confir-


maram essas estimativas falsas, que depois foram apresentadas a funcionrios corrup-
tos do governo que ento emitiram os pagamentos. Em seguida os fazendeiros paga-
ram propinas ao funcionrio e ao avaliador.16

Aliber e Mokoena (2002, p. 27) argumentam que, na frica do Sul, a RAM


coloca os proprietrios de terras em uma posio de negociao robusta por causa
do nmero limitado de propriedades oferecidas para fins de reforma agrria. Isso
acontece porque, freqentemente, os candidatos tm forte preferncia por uma
propriedade especfica (devido proximidade de sua moradia atual ou por laos
ancestrais), por causa do custo adicional que significaria (para governo e candida-
tos) se as negociaes fracassassem e o longo processo de planejamento tivesse de
recomear em relao a outra propriedade.

114
Em um estudo sobre a Provncia Setentrional do Cabo, Tilly (2004) identifi-
cou entre proprietrios a noo de que candidatos reforma agrria e o DLA no
eram parceiros confiveis de negociao; os candidatos porque no tm autono-
mia para cuidar das negociaes em seu prprio interesse, permanecendo depen-
dentes de que funcionrios pblicos determinem o valor final do subsdio e con-
cluam a transao; o DLA por causa de seus procedimentos protelatrios, estilo
de negociao e fases cclicas de projetos (Tilly, 2004, p. 38). Um agente imobi-
lirio com experincia no processo de reforma agrria descreveu a viso dos pro-
prietrios de terra nos seguintes termos:

O processo do DLA muito lento. O Departamento no parece ser capaz de manter


o ritmo das transaes de terra e os vendedores se frustram. Os vendedores chegaram
agora ao ponto em que preferem evitar negociar com o DLA ou simplesmente
disponibilizar a terra para a reforma agrria por causa do processo burocrtico e do
longo perodo de espera entre cada fase da transao (citado por Tilly, 2004, p. 39).

A fixao do preo, portanto, acontece por meio de processos altamente bu-


rocrticos, que mantm apenas uma relao distante com o funcionamento do
mercado real de terras. Os vendedores dispostos e os compradores dispos-
tos, muitas vezes, encontram-se cativos de um processo protelado e incerto, con-
trolado por funcionrios, que tentam aplicar princpios de mercado, uma resso-
nncia remota do encontro independente de compradores e vendedores dispostos
no mercado idealizado por seus proponentes (Deininger, 1999).
Uma alegao especfica da RAM que, se forem pagos preos vista aos pro-
prietrios de terras no ato da venda, isso a tornar atraente aos proprietrios de
terras, mantendo baixos os preos. O oposto parece ocorrer na frica do Sul. Os
proprietrios de terras e seus representantes no somente reclamam dos procedi-
mentos burocrticos prolongados e complicados em torno dos acordos de venda,
mas tambm das demoras no pagamento uma vez atingido um acordo.

Em alguns casos os proprietrios venderam as fazendas h quatro anos e ainda esto


esperando pelo dinheiro do governo e para que a transao seja consolidada. Conti-
nuam nas fazendas, esperando que algum dia possam se mudar (Raal, 2005).

Podemos concluir que, enquanto os preos de mercado servirem como guia


para os valores pagos em transaes da reforma agrria, o processo passvel de
manipulao e que tanto o processo de negociao quanto o tempo envolvido

115
apresentam pouca semelhana com negociaes mercantis convencionais. Os fu-
turos beneficirios da reforma agrria so incapazes de competir no mercado livre
imobilirio, sendo compelidos a se conformar com vendas fechadas, negociadas
entre proprietrios de terras e funcionrios pblicos. A complexidade burocrtica
do processo no o torna atraente para proprietrios de terras e provvel que, no
mnimo, alguns proprietrios de terras entram nas transaes de reforma agrria
para livrar-se de propriedades que, de outro modo, no conseguiriam vender, ou
porque acreditam que podem obter um preo mais favorvel do que no mercado
livre.

2.3. Auto-seleo de beneficirios (conduzida pela demanda): o mercado seleciona os


beneficirios
A RAM baseada no princpio de que os beneficirios se auto-selecionaro,
ao invs de serem escolhidos por funcionrios do governo. Na prtica, a auto-se-
leo pode assegurar que sejam excludas pessoas que no tm nenhum interesse
na reforma agrria, mas ela no garante que aqueles que se inscrevem no progra-
ma consigam a terra que desejam. Isso se deve a uma combinao de fatores de
mercado (como descritos acima) e no-mercadolgicos, especificamente o pro-
cesso de candidatura, aprovao e financiamento administrado por funcionrios
pblicos.
Pouco se sabe acerca do tipo de pessoas beneficiadas com a reforma agrria, dos
que se inscrevem e so rejeitados, e dos que nem sequer so alcanados pelo progra-
ma. Desde o incio, o programa de reforma agrria sul-africano acometido de uma
falta de informao bsica, resultante de um processo inadequado (e freqentemente
inexistente) de monitoramento e avaliao.17 O resultado uma falta de dados se-
guros acerca das caractersticas socioeconmicas dos beneficirios que ingressam no
programa (por exemplo, seu grau de formao, situao de emprego, propriedades,
renda, aptido agrcola), bem como acerca do impacto da reforma agrria no sus-
tento familiar e na economia rural. Cumpre salientar que, embora uma parcela dis-
so possa ser atribuda precariedade do sistema de gerenciamento de dados do DLA,
e aos relatrios esparsos, grande parte do problema particularmente no que tange
ao perfil socioeconmico dos beneficirios deve-se ao fato de que dados relevantes
simplesmente deixam de ser coletados. Em decorrncia, tem havido uma consider-
vel especulao a respeito de quem exatamente est se beneficiando com o progra-
ma e como isso poderia mudar com o tempo.
Os poucos estudos disponveis indicam que somente uma pequena parte dos
sem-terra e os com pouca terra vem obtendo acesso ao programa. So predomi-

116
nantemente homens alfabetizados acima dos quarenta anos de idade e, cada vez
mais, se trata de pessoas com salrios (inclusive penses), em lugar de desempre-
gados, gozando de acesso relativamente bom informao (Lahiff, 2000; Wegerif,
2004; Jacobs, Lahiff & Hall, 2003; Hall, 2004b). Um estudo do Conselho de
Pesquisa de Cincias Humanas (HSRC) constatou que o programa de LRAD es-
tava alcanando uma gama de interessados, contudo no conseguiu confirmar a
incluso dos extremamente pobres: Embora seja claro que a LRAD cuida mais
de candidatos bem-situados (), ainda acessado amplamente por lares pobres.
incerto se os mais pobres dos pobres esto acessando ou no a LRAD em n-
meros significativos (HSRC, 2003). Isso reflexo tanto da diferena na capaci-
dade de indivduos para acessar o programa estatal, como de opes deliberadas
feitas pelos polticos e gestores.
Embora oficialmente a poltica de reforma agrria vise alcanar uma gama de
beneficirios incluindo mulheres, pessoas jovens, desempregados, trabalhado-
res rurais e aspirantes a empresrios rurais , houve nos anos recentes uma notvel
mudana na poltica em favor dos ltimos (Jacobs, Lahiff & Hall, 2003, p. 11).
Isso se manifesta de duas maneiras principais: o montante de subsdios (e emprs-
timos) individuais concedidos e os critrios de avaliao dos planos de negcio
(ou seja, planos de uso da terra e prospeces econmicas).
Desde 2001, o montante de subsdios concedidos a candidatos da reforma
agrria bem-sucedidos determinado pela quantia da contribuio prpria feita
pelo candidato. A contrapartida pode ser em dinheiro ou em produtos e equipa-
mentos (por exemplo, implementos agrcolas ou gado).18 Os subsdios tambm
podem ser usados para melhorar emprstimos no Banco Agrcola estatal (e vive-
versa, ou seja, emprstimos podem ser usados como contribuio prpria para
aumentar os subsdios), favorecendo ainda mais quem consegue comprovar ati-
vos. As contribuies prprias no fluem necessariamente para a aquisio da ter-
ra, especialmente quando a contribuio em produtos ou mquinas, e no em
dinheiro. Isso significa que, na maioria dos casos, a terra adquirida completa-
mente com o subsdio da reforma agrria (ou, algo menos comum, por uma com-
binao de subsdio e emprstimo Hall, 2004b).
Longe de ser uma contribuio para o empreendimento agrcola, asseguran-
do assim o comprometimento (ou insero econmica), como alegariam os
defensores da RAM, a contribuio prpria, no caso sul-africano, simplesmente
qualifica o candidato a um grau maior ou menor de apoio financeiro, j que as
estimativas de valor dos ativos so usadas para recompensar os candidatos com
nveis variveis de subsdios e emprstimos. Isso parece ser uma prtica tosca de

117
apoiar o vencedor (ou, pelo menos, o mais bem situado), que pode muito bem
render projetos mais viveis ou bem-sucedidos para os poucos afortunados,
porm no pelas razes geralmente apresentadas. Enquanto a tabela da contri-
buio prpria determina o montante do subsdio, a aprovao do financiamen-
to depende da elaborao de um plano de negcios aceitvel que demonstre via-
bilidade econmica. Isso ser debatido abaixo.
No incio do programa sul-africano de reforma agrria, Zimmerman (2000)
identificou uma srie de barreiras geradas pelo conceito de racionamento orien-
tado pela demanda, ou auto-seleo, que provavelmente excluiro grupos mais
pobres. Zimmerman reala a falta de clareza na poltica acerca dos beneficirios
previstos da reforma agrria, argumentando que sem uma nfase clara na reduo
de pobreza, um programa orientado pela demanda provavelmente ser conduzi-
do em grande parte por consideraes de eqidade racial que pressupem uma
populao negra homognea:

Um ntido perigo no esquema de distribuio orientado segundo a demanda que os


segmentos mais ricos da populao rural provaro que so mais capazes de participar,
perfazendo por isso os beneficirios principais, ao passo que os segmentos mais po-
bres sero deixados predominantemente sem os benefcios do programa (Zimmerman,
2000, p. 1441).

O constante fracasso em definir com clareza os beneficirios previstos pela


reforma agrria, a falta de uma estratgia especfica de mitigao da pobreza, a
nfase na viabilidade econmica e as falhas crnicas em monitorar o programa
sugerem que a excluso dos grupos pobres e marginalizados dever continuar.

2.4. Foco nas formas empresariais de produo: o mercado determina o que produzido
Conforme argumentado acima, a atual poltica de reforma agrria da frica do
Sul faz uso extenso da linguagem da viabilidade comercial e econmica. Essa n-
fase aumentou consideravelmente desde o incio do programa, em particular desde
a introduo do programa de LRAD, em 2001. Com o LRAD visava-se cuidar de
um hiato percebido no programa anterior (SLAG)19, que concedia subsdios relati-
vamente pequenos a famlias de baixa renda, porm no satisfazia as necessidades de
agricultores emergentes (i. e., mais bem situados e mais voltados ao mercado).
Poucos meses depois de ser lanado como um subprograma de redistribuio, a
LRAD na prtica havia substitudo totalmente o SLAG, que agora usado apenas
para projetos pequenos, no-agrcolas (por exemplo, habitao e desenvolvimento

118
da pequena empresa). Em conseqncia, a lgica empresarial da LRAD aplicada
a todos os candidatos reforma agrria, independente de seus recursos, capacidades
ou objetivos declarados (Lahiff, 2001; Lahiff & Cousins, 2005).
Essa lgica empresarial imposta pelos onipresentes planos produtivos, ela-
borados por funcionrios de assistncia rural ou consultores privados designados
pelo DLA, que podem estabelecer mero contato superficial com os futuros
beneficirios (HSRC, 2003; Hall, 2004b; Wegerif, 2004). tpico que esses pla-
nos prevejam projees ultra-otimistas de produo e lucros, com base em mode-
los de manuais obtidos do setor agrcola empresarial e, alm disso, influenciados
pelo uso passado da terra em questo (Jacobs, Lahiff & Hall, 2003, p. 25). Em
geral, planos produtivos presumem grandes quantias de capital de giro, que tipi-
camente no est disponvel nos subsdios de reforma agrria nem pode ser aportado
pelos prprios beneficirios. A negativa de concesso de emprstimos, como acon-
tece com freqncia, torna inexeqvel o plano produtivo. Contudo, os funcion-
rios pblicos via de regra insistem em que os beneficirios obedeam a esses pla-
nos, fazendo disso uma condio para a liberao de subsdios discricionrios a
que os beneficirios poderiam fazer jus. Nos casos em que foi tomado crdito para
implementar o plano produtivo, houve amplos informes (mas nenhum dado ofi-
cial) de inadimplncia, conduzindo a algumas ameaas de recuperao das pro-
priedades pelos bancos. O Estado interveio em vrios casos, no esforo de preve-
nir a retomada, aportando financiamento adicional.
Uma debilidade central da maioria dos planos produtivos que presumem
que a fazenda ser operada como uma s unidade (i. e., da forma como foi usada
pelo dono anterior), independente do tamanho do grupo beneficirio (HSRC,
2003, p. 71). Conforme exposto acima, devido falta de apoio para o parcelamento
da terra, freqentemente os beneficirios so obrigados a comprar propriedades
muito maiores do que necessitam e a ampliar o tamanho dos grupos para agregar
subsdios suficientes para atingir o preo de compra. Isso faz com que muitos pro-
jetos assumam empreendimentos maiores do que o previsto e surjam numerosos
problemas de dinmica grupal quando fazendas de um nico dono so transfor-
madas em coletivos agrcolas.
A forte nfase na produo coletiva se origina diretamente da necessidade de
formar grupos para adquirir grandes propriedades de terra, bem como da recusa
dos funcionrios em considerar a subdiviso ou outras alteraes na prtica agr-
cola tradicional. Documentos oficiais so notoriamente omissos quanto s for-
mas preferidas do uso de terra, e em nenhuma parte do discurso oficial se usa o
termo coletivo ou agricultura grupal. Apesar disso, tentativas de agricultura

119
coletiva se tornaram marca oficial de projetos de reforma agrria na frica do Sul,
sendo indubitavelmente uma das principais razes para a elevada taxa de insucesso
dos projetos.20
Bradstock descreve assim a situao na Provncia Setentrional do Cabo:

O DLA responsvel para elaborar planos [produtivos], mas normalmente so elabo-


rados de forma isolada e escritos principalmente para satisfazer objetivos administrati-
vos e no de desenvolvimento. Sem planejamento para orientar os grupos, muitos deles
administram suas propriedades de uma maneira improvisada. Isso freqentemente leva
a uma falta de dinheiro em momentos-chave do calendrio agrcola, como o pagamen-
to do plantio ou da colheita de uma lavoura. Alm disso, por causa das dificuldades de
acesso ao crdito, o grupo muitas vezes passa por crises de caixa que so solucionadas
pela venda dos ativos mais lquidos da fazenda, como gado () o que pode pr em
risco a futura sustentabilidade financeira do projeto (2005, p. 16).

Em suas tentativas constantes de imitar grandes fazendeiros empresariais,


mediante um discurso poltico que privilegia o mercado acima de tudo, os funcio-
nrios estatais tiveram xito em criar uma pardia de iniciativa privada: grupos de
agricultores negros (predominantemente) pobres, lutando (e muitas vezes fracas-
sando) no nico programa de coletivizao do mundo atual patrocinado pelo
Estado.
A intensa nfase na agricultura empresarial tambm levou a um grande
nmero de empreendimentos conjuntos com empresas agrcolas estabelecidas,
notavelmente segundo esquemas de participao no patrimnio lquido, por
meio dos quais os trabalhadores rurais usam seus subsdios da reforma agrria
para comprar aes em empresas existentes. Preos elevados da terra, altos cus-
tos iniciais e mercados extremamente competitivos em setores como horticultura
e vitivinicultura significam que os esquemas de participao no patrimnio l-
quido tm sido a principal forma de redistribuio de terras em regies como
a Provncia Ocidental do Cabo. Estudando uma srie de empreendimentos con-
juntos, Mayson (2003) constatou que poucos haviam chegado a uma transfe-
rncia significativa de poder ou benefcios para trabalhadores, particularmente
quando os trabalhadores obtiveram somente uma participao minoritria na
empresa, e conclui que muitos deles so estimulados pela necessidade do pro-
prietrio por capital adicional.
A exigncia para que planos produtivos evidenciem viabilidade econmi-
ca e a proibio efetiva da subdiviso significam que a maioria dos projetos de

120
reforma agrria criada imagem (distorcida) de propriedades empresariais de
grande escala. Encontra pouco espao no programa de reforma agrria oficial a
difundida demanda de pequenas parcelas de terra para sustento familiar e em-
pregos de tempo parcial, verbalizada em numerosos ensaios (Marcus, Eales &
Wildschut, 1996; Levin & Weiner, 1997; Lahiff, 2000) e por meio de organiza-
es dos pobres do campo, como o Landless People Movement (LPM Movi-
mento do Povo Sem-Terra).

2.5. Papel preponderante do setor privado no fornecimento de crdito, extenso e


outros servios aos beneficirios: o mercado prov a assistncia
Assim como muitos outros aspectos da reforma agrria de mercado na frica
do Sul, o papel anunciado do setor privado no se materializou na extenso pre-
sumida por seus proponentes. As ltimas duas dcadas presenciaram uma sens-
vel reduo nos servios governamentais disponveis para agricultores. Enquanto
o grande agronegcio conseguiu superar isso pelo acesso a uma gama de servios
empresariais e cooperativos, os beneficirios da reforma agrria e outros agricul-
tores de pequena escala so geralmente obrigados a se virar sozinhos (Vink &
Kirsten, 2003). Estudos recentes demonstram que os beneficirios da reforma
agrria passam por numerosos problemas em acessar servios, tais como crdito,
capacitao, assistncia tcnica, servios de transporte e arao, atendimento ve-
terinrio e acesso aos mercados de insumos e produtos (HSRC, 2003; Hall, 2004b;
Wegerif, 2004; Bradstock, 2005).
Servios disponveis a beneficirios da reforma agrria tendem a ser oferecidos
por departamentos de agricultura das provncias e por um pequeno nmero de
organizaes no-governamentais, porm evidncias apontam que servem apenas
a uma minoria de projetos. Em um estudo dos projetos de LRAD em trs provn-
cias, o HSRC constatou que em muitos casos ainda no h nenhuma alternativa
institucionalizada para carregar todo o fardo do treinamento, monitoramento e
capacitao geral nos departamentos agrcolas das provncias (HSRC, 2003, p.
72). Uma anlise de nove projetos de LRAD na Provncia Oriental do Cabo, Hall
(2004b) constatou que nenhum deles havia recebido apoio do setor privado, e a
maioria no teve qualquer contato com o DLA ou com o Departamento de Agri-
cultura depois da obteno da terra.
Em novembro de 2005, a ministra da Agricultura e Questes Fundirias in-
formou ao Parlamento que 70% dos projetos de reforma agrria na Provncia de
Limpopo no eram funcionais, o que ela atribuiu precariedade do projeto,
dinmica negativa dentro dos grupos e falta de apoio aps o assentamento.21

121
Para Jacobs (2003), a falta de sucesso geral de apoio ps-assentamento (ou
ps-transferncia) se origina de uma falha em conceituar a reforma agrria alm
da fase da transferncia de terra, e da comunicao precria entre o DLA nacional
(responsvel pela reforma agrria) e os nove Departamentos de Agricultura das
provncias (responsveis pelos servios governamentais aos agricultores). Segun-
do ele,

A distino rgida na poltica fundiria da frica do Sul entre a entrega da terra e o


desenvolvimento agrcola fez com que o apoio ps-transferncia fosse largamente
negligenciado. No h nenhuma poltica abrangente de apoio ao desenvolvimento
rural depois da transferncia da terra, e as agncias encarregadas dessa funo avan-
am pouco nesse aspecto. A assistncia rural a projetos de reforma agrria especficos
acontece pela improvisao (Jacobs, 2003, p. 7).

Essa falta de coordenao entre os departamentos, voltados para a agricultura


e questes fundirias, se soma comunicao precria com outras instituies
essenciais, como o Departamento Habitacional e o Departamento de Questes
de gua e Florestas, bem como as estruturas governamentais locais (Hall et al.,
2004). A necessidade de apoio adicional a beneficirios da reforma agrria foi re-
centemente admitida pelo Ministrio da Agricultura e Questes Fundirias, le-
vando introduo, no oramento nacional de 2004/05, de um novo Programa
de Apoio Agrcola Abrangente (CASP), com um total de $ 750 milhes de rands
(em torno de US$ 125 milhes) alocados para um perodo de cinco anos. Alm
dessa facilidade de subsdios, esto sendo elaborados planos para reintroduzir o
esquema de crdito rural, desativados no passado, e igualmente direcionado para
camponeses e agricultores emergentes (porm, no exclusivamente para
beneficirios de reforma agrria Hall & Lahiff, 2004).
O bem-desenvolvido setor do agronegcio (privado) que atende agricultura
empresarial de grande escala no demonstrou mais que um interesse simblico em
estender suas operaes a novos agricultores, cuja maioria de qualquer modo seria in-
capaz de pagar por esses servios. A suposio de que o setor privado responderia de
alguma maneira demanda de beneficirios de reforma agrria com necessidades muito
diferentes das dos fazendeiros empresariais estabelecidos no tem sido comprovada
pela experincia recente. A explicao principal disso que os beneficirios de reforma
agrria, em geral, esto amarrados financeiramente e no se encontram em condies
de evidenciar qualquer demanda efetiva dos servios em oferta, ainda que esses servi-
os fossem reciclados segundo suas necessidades especficas.

122
Concluso

A reforma agrria de mercado estabelece exigncias tanto de patrimnio lquido


como de eficincia, mas foram levantadas graves preocupaes em torno das duas
dimenses no caso da frica do Sul, como eco experincia do Zimbbue nos anos
oitenta. O ritmo extremamente lento da reforma (muito aqum das metas oficiais)
constitui a limitao mais evidente aos ganhos patrimoniais. Porm, a isso se agrega
uma nfase na alienao de terras estatais e alterao dos regimes de posse, que deixa
intacta a ampla maioria dos proprietrios brancos. A alienao de terras j cedidas
para o uso de negros, junto com a remoo em massa de posseiros, somente serve
para completar processos iniciados sob o apartheid, resultando em pequena
redistribuio lquida de estoques. Alm disso, uma gama de barreiras imposta pelo
funcionamento do mercado e por processos burocrticos, aliada falta de uma es-
tratgia digna de crdito para diminuir a pobreza, torna provvel que os principais
ganhos patrimoniais se circunscrevam s categorias de raa, com benefcios limita-
dos fluindo para os mais pobres. Concluses mais definitivas requerero dados bem
melhores que os atualmente disponveis. De fato, sintomtico da natureza no-
estratgica (ou liberal) do programa operar sem uma retro-alimentao efetiva com
dados de qualidade para dentro do processo de planejamento e implementao.
Quanto eficincia, a informao limitada que emerge do programa indica que
o quadro predominantemente negativo, pelo menos no curto prazo. Os projetos
levam tempo excessivo para comear a operar demoras de dois ou trs anos aps a
data da transferncia do ttulo so comuns devido a uma combinao de planos
produtivos superambiciosos (e imprprios), escassez de capital de giro e liberao
lenta de subsdios adicionais pelos departamentos governamentais responsveis.
Aqueles projetos que alcanam a fase de produo geralmente o conseguem a um
nvel muito baixo, utilizando apenas uma pequena parte da terra adquirida, e com
baixos nveis de intensidade, tanto na agricultura como na pecuria.22 Embora isso
possa representar certa melhoria na produo agropecuria para os indivduos en-
volvidos (em geral vindos de um patamar muito baixo) e at mesmo para a proprie-
dade especfica (evidncias sugerem que algumas fazendas estavam ociosas nos anos
imediatamente anteriores redistribuio), constitui um retorno precrio dos re-
cursos pblicos investidos e solapa o argumento poltico em favor da reforma.23
A RAM na frica do Sul conseguiu transferir montantes relativamente peque-
nos de terra, uma mdia aproximada de 0,3% da terra agrcola prevista por ano, e
apenas cerca de 5% do total de imveis rurais negociados. As transaes de reforma
agrria se distanciam consideravelmente das negociaes comerciais normais, pa-

123
recendo estar concentradas em terras menos procuradas, adquiridas por mais do que
obteriam no mercado livre. A complexidade burocrtica do processo de candidatu-
ra e aprovao assegura que os beneficirios previstos no consigam competir no
mercado real, mas operem em um mercado paralelo controlado por burocratas,
tendo pouca influncia sobre as negociaes finais de compra ou de preos pagos.
Modelos de planos produtivos baseados em premissas questionveis acerca da
viabilidade econmica, aliados ausncia de qualquer estratgia de combate
pobreza, servem de discriminao contra os muito pobres, porm no asseguram
necessariamente projetos mais bem-sucedidos. Uma predisposio oficial forte em
favor da continuidade da produo e contra o parcelamento fundirio contribui para
o baixo desempenho de muitos projetos e efetivamente exclui a maioria dos que
buscam terra e requerem pequenos lotes de terra com a principal finalidade do con-
sumo domstico. Os anunciados servios de apoio do setor privado a novos agricul-
tores e produtores emergentes no se concretizaram, em grande parte devido baixa
produtividade e disponibilidade limitada de capital de giro entre os beneficirios
previstos. Isso demandou a reintroduo de servios de apoio governamental que,
no entanto, continuam mal coordenados e precariamente direcionados.
Uma questo central que se impe se o fraco desempenho da RAM na fri-
ca do Sul pode ser atribudo ao prprio modelo, ou forma parcial com que o
modelo foi aplicado. No pode haver dvidas de que um mercado fundirio ativo
apresenta oportunidades de redistribuio, mas essas oportunidades esto sendo
desperdiadas em grande parte devido incapacidade das instituies governa-
mentais (ou dos prprios beneficirios previstos) para se engajar efetivamente nes-
se mercado.24 Alm disso, a no introduo de um imposto territorial, ou de
encorajamento subdiviso, milita contra a redistribuio via mercado, criando
uma nova demanda sem atender diretamente questo da oferta. A nica contri-
buio positiva que o Estado talvez possa dar nos contornos de uma abordagem
baseada no mercado, para fazer uso da experincia do Zimbbue, seria adquirir
pr-ativamente terras (para beneficirios pr-identificados) medida que so
trazidas ao mercado, atravs de aquisies convencionais ou com base em uma
prerrogativa de primeira recusa, sem ter de infligir processos incmodos de plane-
jamento e seleo de projetos tanto a futuros beneficirios como a vendedores.
Entretanto, isso foi rejeitado repetidamente pelo Estado, com o questionvel
embasamento de que representaria um enfoque conduzido pela oferta e que
dilapidaria o conceito da auto-seleo. Em decorrncia, pode ser argumentado,
por um lado, que o fraco desempenho do programa de reforma agrria sul-africa-
no pode ser atribudo, pelo menos em parte, maneira ineficiente com que est

124
sendo aplicado o modelo baseado no mercado. No entanto, por outro lado, evi-
dncias sugerem que uma aplicao mais vigorosa da RAM continuaria encon-
trando problemas estruturais e administrativos maiores, tanto nos objetivos
patrimoniais como de eficincia.
Sem apoio apropriado de um aparato estatal eficaz, improvvel que pessoas
relativamente pobres obtenham terra no mercado livre ou sejam capazes de fazer
uso dela de uma forma que tenha um impacto significativo em seu prprio sustento
ou na economia mais ampla. Se tiverem a opo, os proprietrios de terras continuaro
favorecendo canais convencionais (tanto do tipo aberto como fechado) para se
desfazer de terras e evitaro as no-confiveis transaes de reforma agrria. Ainda
que o mercado fosse capaz de propiciar a terra necessria aos que dela precisam, as
evidncias indicam que a maioria dos beneficirios continuaria dependendo do
Estado para ter apoio no futuro prximo e que dificilmente se adaptaria ao modelo
empresarial dominante que vem sendo promovido atualmente.
Existe nitidamente pouco entusiasmo no seio das foras sociais e polticas pre-
dominantes na frica do Sul em prol de uma reforma agrria radical, e a RAM
forneceu a justificativa para que se evitem os tradicionais enfoques conduzidos
pelo Estado e populares. A retrica populista sobre a necessidade de olhar alm
do mercado continua sendo usada pelos velhos polticos para aplacar os movi-
mentos sociais rurais em ocasies como a Cpula Nacional da Terra, mas isso
contrasta vigorosamente com as repetidas garantias dadas a grandes fazendeiros
empresariais em fruns como o Grupo de Trabalho Presidencial sobre a Agricul-
tura, e a interesses empresariais negros que espreitam oportunidades sob o novo
programa AgriBEE (Empoderamento Econmico Rural Negro). Do lado dos
proprietrios de terras muitos deles abertamente hostis nova ordem democr-
tica e aos processos de reforma agrria , a RAM criou oportunidades para que
vendam terras das quais talvez no conseguiriam se desfazer de outra forma, e a
preos mais altos que aqueles que o mercado ofereceria. Propiciou injees de
dinheiro vivo com pequenas mudanas no poder ou no fluxo de benefcios no
caso dos esquemas de participao patrimonial, permitindo aos proprietrios de
terras como um todo alegar que esto fazendo algo pela reforma agrria.
Na frica do Sul, a RAM concentrou o foco no sentido mais estrito de refor-
ma agrria (transferncia de terras) e no apenas deixou intacta, mas primordial-
mente tambm no-questionada a estrutura da propriedade da terra e a economia
agrcola. Ao se recusar a intervir decisivamente em favor dos sem-terra (seja pelo
mercado, seja de outro modo) ou a questionar os interesses de proprietrios esta-
belecidos e o capital agropecurio, a RAM demonstrou ser incapaz de uma mu-

125
dana fundamental nas condies que reproduzem a pobreza, a situao dos sem-
terra e a desigualdade. A evidncia que emerge da frica do Sul (e da recente ex-
perincia no Zimbbue) indica que a RAM no oferece uma soluo poltica ou
economicamente sustentvel para a reforma agrria em sociedades de imigrao
ps-coloniais. Resta verificar se a oposio s polticas atuais por parte dos sem-
terra e dos com pouca terra na frica do Sul levar a um enfoque mais
intervencionista por parte do Estado ou ao surgimento de formas mais popula-
res de redistribuio.

Notas

1
Veja Bernstein (2002), Borras (2003), e Deininger & Binswanger (1999).
2
A introduo de um imposto territorial (particularmente sobre a terra ociosa ou sub-utilizada) foi pro-
movida como parte da RAM, como meio de restringir a especulao e acumulao fundirias, aumentan-
do assim a disponibilidade (e reduzindo o custo) das terras que vm para o mercado (Banco, 2003). Na
prtica, tais medidas do lado da oferta raramente foram implementadas, de modo que as RAM enfocaram
preponderantemente o lado da demanda.
3
A reforma agrria redistributiva ser, em grande parte, baseada em arranjos de vendedor disposto e com-
prador disposto. O governo ajudar na compra de terras, mas em geral no ser nem comprador nem
dono. Ao contrrio, disponibilizar verbas para aquisio de terra e apoiar e financiar o processo de
planejamento. Em muitos casos, espera-se que as comunidades renam seus recursos para negociar, com-
prar e possuir conjuntamente a terra sob um ato de titulao formal. (Departamento, 1997: 4.3).
4
O regime de segregao racial denominado apartheid, foi legalmente adotado na frica do Sul em 1948
dava total poder aos brancos, a partir de regras que colocavam os negros como cidados de segunda
categoria, forando a maioria a viver em guetos. Este regime foi abolido em 1990 e, em 1994, foram
realizadas eleies livres, quando Nelson Mandela, lder do Congresso Nacional Africano, foi eleito pre-
sidente (nota do revisor).
5
Grande parte da terra transferida (ou entregue para usar o termo oficial) sob o programa de restituio
somente foi transferido propriedade nominal, uma vez que a terra permanece incorporada a reservas
naturais e florestas estatais e, nos termos dos acordos de restituio, no est acessvel para uso direto
pelos proprietrios reemitidos na posse (Hall, 2003, p. 27).
6
O Programa de Redistribuio o mais discricionrio dos programas de reforma agrria na frica do Sul
(ao contrrio da restituio e da reforma de posse, que so fortemente embasadas nos direitos), motivo
pelo qual constitui o foco principal da RAM. O objetivo explcito desse programa cuidar do desequilbrio
racial na propriedade da terra. Entretanto, em um estudo da Provncia de Limpopo, Wegerif (2004) cons-
tatou que das primeiras 20 fazendas alocadas sob o LRAD, apenas uma atingiu terra em mos de brancos
(o restante era terra estatal ou, em um caso, terra de propriedade de uma igreja).
7
De uma estimativa de 2.351.086 pessoas expulsas de fazendas desde 1994, constatou-se que 942.303
(40%) foram despejadas e outras saram por uma diversidade de motivos sociais e econmicos (Wegerif et
al., 2005, p. 7).
8
No processo de restituio constitucional, pessoas que perderam o direito terra sob as polticas de discri-
minao racial, entre 1913 e 1994, esto autorizadas a reivindicar a restituio. Das 78 mil reivindicaes

126
de propriedades individuais e comunitrias apresentadas, a vasta maioria foi resolvida por meio de com-
pensao monetria, evitando-se a restituio da terra. Na menor parte dos casos em que pretendentes
reclamaram a restituio da terra, somente aqueles envolvendo um vendedor disposto foram soluciona-
dos at hoje (Ministry, 2004). Recentemente, o Estado ameaou usar seus poderes legais de desapropria-
o contra proprietrios remanescentes que no cooperam, mas ainda ter que faz-lo na prtica.
9
O governo destri ofertas baratas de terra. In: Farmers Weekly, 29 de abril de 2005.
10
Aliber & Mokoena (2002) relatam que uma mdia de 6,3% da terra rural foi negociada anualmente no
perodo de 1995 a 2000, mas isso incluiu uma proporo elevada de transferncias dentro das famlias (he-
ranas) e aquilo a que Lebert (2004, p. 10) se refere como vendas fechadas entre vizinhos ou conhecidos.
11
Cada oferta de compra requer aprovao separada e um plano agrcola especfico. Foram rejeitadas pelo
DLA propostas de que futuros beneficirios fossem pr-aprovados para o financiamento com base em
atributos pessoais e esboos de planos de negcio, permitindo-lhes entrar no mercado como comprado-
res efetivos.
12
Oramentos insuficientes para financiar projetos aprovados tm sido um problema periodicamente re-
corrente desde de 2003, levando a demoras adicionais (ps-aprovao) nas transaes (Hall & Lahiff 2004,
p. 2).
13
Nos anos iniciais do programa de reforma agrria eram comuns grupos com mais de 100 famlias. Hoje,
na esteira do aumento no montante dos subsdios e de critrios de qualificao mais restritivos, os grupos
do programa de redistribuio esto tipicamente na faixa de 5 a 20 famlias. Tamanhos grandes de grupos
e produo coletiva continuam caracterizando as reivindicaes de restituio baseadas em comunida-
des (Hall, 2004, p. 52).
14
O estudo de Wegerif (2004) sobre o Limpopo conclui que muitas transaes no envolvem redistribuio
de nenhum tipo, visto que os beneficirios usam os financiamentos para adquirir terra que j ocupavam
(livre de arrendamento e sem contestao) durante dcadas. A questo-chave no ser contrrio a
disponibilizao de terra estatal ou a transferncia de ttulos aos que antes estavam em desvantagem, mas
que os fundos estatais reservados para aquisies de terras (privadas, em mos de brancos) via mercado
sejam usados para esse fim, e catalogados como redistribuio.
15
Na frica do Sul, os avaliadores de terra constituem uma profisso regulamentada por lei.
16
Milhes malbaratados em ladroagem da Reforma Agrria. In: Business Day, 11 de maro de 2005.
17
Veja DLA (1988), Naidoo (1999), May e Roberts (2000) e Ahmed et al. (2003) sobre exemplos de
monitoramento e avaliao, bem como debates acerca de suas limitaes.
18
Para candidatos sem ativos materiais, uma quantia nominal de $ 5.000,00 rands (mais ou menos US$
834.00) arbitrada como contribuio em forma de mo de obra (ativos de suor), o que credencia o
candidato a um subsdio de $ 20.000 rands (aproximadamente US $ 3,300.00).
19
Conforme j mencionado, o programa Land Redistribuition for Agricultural Development (LRAD) signi-
fica Distribuio de Terra para o Desenvolvimento Rural e o Settlement/Land Aquisition Grant (SLAG)
era um programa de Subsdio para assentamentos e aquisio de terras.
20
Enquanto a poltica oficial (ao contrrio da prtica oficial) se cala em questes como uso da terra, forma
de produo e trabalho individual versus grupal, ela notavelmente clara em relao posse de terra:
todos os projetos da reforma agrria so transferidos desde o princpio com ttulo de propriedade, o que
significa que podem, na teoria, ser hipotecados e retomados por inadimplncia. Persiste, no entanto, uma
considervel incerteza quanto aos direitos de posse de indivduos dentro de projetos grupais em que o
ttulo nico est em mos de uma entidade legal, como uma cooperativa ou associao de propriedade
comunal (CSIR, 2005).
21
Didiza fornece motivos do insucesso no Limpopo, em Farmers Weekly, 18 de novembro de 2005.

127
22
Bradstock traz exemplos reveladores de estudos de caso na Provncia Setentrional do Cabo: Os resulta-
dos da pesquisa demonstraram que poucas famlias se dedicaram a atividades agrcolas, apesar do fato de
agora terem acesso terra. As que tiveram acesso produziram pequenas quantias, predominantemente
para o consumo domstico... (2005, p. 19).
23
Veja du Toit (2004) quanto a uma avaliao extremamente negativa dos projetos de reforma agrria sob
uma perspectiva de direita.
24
Realmente, h indicaes de que mais terra est sendo transferida de proprietrios brancos para negros
pelo mercado livre que sob o programa de reforma agrria (Lyne & Darroch, 2001) mas, como argumen-
tou Borras (2005, p. 92), essas transferncias somente representam a troca de uma categoria de ativos
(dinheiro) para outra (terra) entre os relativamente bem-aquinhoados, razo pela qual no podem ser
consideradas reforma agrria (ou redistribuio) no sentido convencional.

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131
POSSVEL IMPLEMENTAR A REFORMA REDISTRIBUTIVA
ATRAVS DE ESQUEMAS DE TRANSFERNCIA VOLUNTRIA
DE TERRA COM BASE NO MERCADO? EVIDNCIAS E LIES
DAS FILIPINAS*

SATURNINO M. BORRAS JR.

Depois da popularidade que desfrutou nos primeiros trs quartos do sculo passa-
do, a reforma agrria redistributiva foi descartada das agendas polticas de instituies
internacionais de desenvolvimento e dos Estados nacionais. Esse desfavor aconteceu
apesar de persistirem monoplios de terra e a reforma agrria continuar nas agendas
polticas de movimentos camponeses e seus aliados na maioria dos pases em desen-
volvimento (Herring, 2003; Baranyi, Deere & Morais, 2004). Uma confluncia de
fatores, inclusive a crise da dvida, responsvel por esse abandono poltico (Kay, 1998;
Bernstein, 2002; veja tambm Byres, 2004). Contudo, em anos recentes, a reforma
agrria foi, at certo ponto, ressuscitada. Embora conflitos polticos em torno da terra
no Brasil, Zimbbue e Chiapas contribussem em parte para essa revitalizao polti-
ca, pode-se argir que outro empurro significativo veio do Banco Mundial (BIRD),
com seu pleito em prol do uso economicamente eficiente dos recursos fundirios. Ao
invs de usar o enfoque tradicional da reforma agrria redistributiva para chegar a essa
meta, o BIRD protagonizou a reforma agrria de mercado (RAM), um enfoque de
reforma agrria voluntria. A RAM um modelo de poltica fundamentado no prin-
cpio do vendedor disposto comprador disposto, por meio do qual os latifundi-
rios obtm 100% em dinheiro vivo a 100% do valor de mercado da terra e os campo-
neses beneficirios assumem 100% do custo da terra.
Quase sempre, e formalmente, o BIRD declara que a RAM uma poltica com-
plementar de outros tipos de reforma agrria, singularmente os mecanismos con-
vencionais conduzidos pelo Estado. H uma dcada, e em vrias dimenses, a RAM
foi implementada em diversos pases. At hoje, porm, poucos estudos sistemticos
foram realizados sobre o modelo de RAM. A maioria das anlises existentes alta-

* Uma verso ampliada deste foi publicado no Journal of Development Studies (vol. 41, n 1, pp. 90-134),
ao qual agradeo pela permisso de traduzir este artigo para o portugus e public-lo no presente volume.
mente especulativa, em parte devido indisponibilidade de dados empricos. O maior
argumento contra a RAM que ela no pode servir para redistribuir terras em gran-
de escala devido ao enorme montante de verbas que demandaria. No entanto, al-
guns crticos reivindicam experimentao adicional de RAM.1
O presente trabalho examina questes de contedo e processo relacionadas
RAM e sua implementao, contribuindo, assim, para uma anlise mais sistem-
tica da RAM de duas maneiras distintas, porm relacionadas. Principalmente, e
como crtica ao modelo de RAM, o trabalho argumenta que, na essncia, a RAM
no constitui uma reforma redistributiva; em termos de processo, ela solapa, ao
invs de complementar, a reforma agrria potencialmente redistributiva conduzida
pelo estado. Secundariamente, analisando a posio de crticos da RAM que soli-
citam experimentao adicional do modelo, o presente trabalho afirma que essa
experimentao adicional de fato endossaria a poltica pr-mercado, ao invs de
se opor a ela. Em termos de processo, a experimentao adicional contribuiria
involuntariamente para minar reformas agrrias redistributivas.
Essa tarefa executada atravs do exame de variantes de RAM, na forma de es-
quemas de Transferncia Voluntria de Terra (VLT), dentro do arcabouo
institucional do Programa Abrangente de Reforma Agrria das Filipinas (CARP),
pretensamente conduzido pelo estado. Na seqncia, o trabalho passa a examinar o
estudo de viabilidade de RAM feito naquele pas. O caso filipino de VLT propicia
um excelente material de estudo, porque se trata de uma experincia da vida real
mais prolongada e extensa que os testes-piloto de RAM em outros pases. Assim,
esse caso proporciona uma extensa previso do que provavelmente aconteceria se a
RAM fosse implementada de forma plena em contextos rurais como as Filipinas.
Este ensaio no aspira fazer generalizaes estatsticas, mas apenas estabelecer ge-
neralizaes analticas (veja Yin, 1984, p. 36-42; Hammersley, 1992, p. 188s) so-
bre a natureza e a implicao de esquemas de transferncia de terra pela RAM e
similares. Conseqentemente, o trabalho organizado como segue: a seo 1 discu-
te as questes tericas subjacentes problemtica em pauta; a seo 2 examina es-
quemas atuais de VLT nas Filipinas, inclusive a reforma agrria de mercado do BIRD,
oferecendo discusso adicional e concluses.

1. Discusso terica

Griffin et al. explicam que reforma agrria significa redistribuir a proprieda-


de da terra de grandes latifundirios privados para pequenos agricultores e traba-

134
lhadores rurais sem-terra, salientando que ela se empenha na redistribuio da
riqueza (2002, p. 279-280). De forma anloga, Fox explica a reforma redistributiva
como uma poltica pblica que transforma as cotas-parte dos respectivos gru-
pos na sociedade (1993, p. 10). Concordando com Griffin et al. e Fox, o presen-
te ensaio entende que, para ser de fato redistributiva, uma reforma agrria tem de
causar, em uma estrutura agrria existente, uma mudana na propriedade da terra
e/ou no controle sobre os recursos fundirios. Essa mudana deve transferir estri-
tamente a terra dos proprietrios para as classes sem-terra e com pouca terra, ou
de proprietrios ricos para camponeses pobres. Aqui, propriedade e/ou contro-
le sobre recursos fundirios significam o controle efetivo sobre a natureza, o rit-
mo, a extenso e direo da produo excedente e a extrao, bem como a
destinao desse excedente agrcola. Em outras palavras, de acordo com Tuma
(1965, p. 251), tem por objetivo criar uma mudana proposital que possa resul-
tar na melhoria da condio dos pobres sem-terra do campo.
inerente a uma mudana ou reforma proposital que seja relacional: tem
de resultar em um aumento lquido do poder de camponeses pobres no controle
sobre os recursos fundirios, com uma diminuio correspondente na parcela de
poder daqueles que costumavam ter poder sobre os mesmos recursos e os proces-
sos de produo. Na realidade, redistribuio da terra essencialmente
redistribuio de poder. Isso pode suceder pela transferncia plena dos direitos de
propriedade, inclusive o direito de alienar, mas tambm pode ser alcanado sem
incluir a propriedade fundiria plena e formal, por exemplo, atravs de uma re-
forma de posse (veja Putzel, 1992, p. 3; Herring, 1983, p. 13).
Logo, o que se quer essencialmente dizer aqui com reforma no uma sim-
ples mudana nas relaes sociais e de produo em determinada estrutura agrria
de uma sociedade especfica. Essa mudana pode ocorrer sem se considerar em
que direo ela acontece, seja dentro de, seja entre classes sociais, j que pode in-
cluir transferncias de elite para elite e de pobres para a elite no controle efetivo
dos recursos fundirios. Uma reforma limitada a uma direo de mudana que
transfere poder entre classes sociais, especificamente das classes proprietrias para
as sem-terra e carentes de terra, ou de ricos para pobres. Conforme Tai, essa re-
forma pode ser alcanada atravs de programas pblicos que visam reestruturar
de forma eqitativa e racional um sistema defeituoso de posse fundiria atravs de
meios compulsrios, drsticos e rpidos. Os objetivos da reforma so atingir a re-
lao justa entre a populao rural e melhorar o uso da terra (1974, p. 11s).2
Alm disso, a reforma agrria redistributiva inerentemente uma questo de
grau. Raramente so 100% redistributiva ou 100% no-redistributiva. Tradicional-

135
mente, dois elementos interligados definiam o carter redistributivo de uma polti-
ca de reforma agrria, a saber, a indenizao para os latifundirios e o pagamento
pelos camponeses. De um lado, a indenizao para o proprietrio pode estar em
algum ponto entre zero e menos que o preo de mercado da terra; a diferena entre
o preo de mercado e a indenizao real define, em parte, o grau de redistribuio.
Do outro lado, o pagamento pelos camponeses pela terra pode estar em algum pon-
to entre zero e menos que o custo de aquisio; a diferena entre pagamento real dos
camponeses e a aquisio tambm define, em parte, o grau de redistribuio.
Aceitar que a reforma agrria redistributiva inerentemente uma questo de
grau nos proporciona uma ferramenta analtica para entender e comparar refor-
mas agrrias entre e dentro de pases. Por exemplo, uma reforma agrria que con-
fisca terras sem indenizar latifundirios e distribui gratuitamente essas terras aos
camponeses constitui uma reforma redistributiva. De forma anloga, uma refor-
ma agrria que desapropria terras com indenizao aos latifundirios a preos in-
feriores ao mercado e distribui essas terras a camponeses a custos reduzidos/subsi-
diados tambm redistributiva. Contudo, o grau de reforma redistributiva maior
na primeira que na segunda modalidade (veja tambm Tuma, 1965, p. 159). o
que acontece na comparao entre as reformas agrrias da China e de Formosa,
poca imediatamente posterior Segunda Guerra Mundial (veja Griffin et al.,
2002), e entre as administraes, nos anos 60 e 70, de Allende e Frei, no Chile
(veja Thome, 1989, p. 196; Kay e Silva, 1992). Seguindo essas coordenadas, o
presente estudo defende que um esquema de transferncia de terras no constitui
reforma agrria redistributiva quando o proprietrio recebe 100% em dinheiro
vivo, a 100% (ou mais) do valor de mercado da terra, e quando o comprador
assume 100% do custo da terra, inclusive as despesas da transao. Essa uma
simples transao imobiliria capitalista, sendo altamente improvvel que, como
tal, venha favorecer o pobre sem-terra (veja tambm Flores, 1970, p. 149; Levin e
Weiner, 1997, p. 258).
As duas condies mnimas da reforma agrria redistributiva, a saber, a inde-
nizao dos latifundirios a preos inferiores ao preo de mercado e o pagamen-
to pelos camponeses a preos inferiores ao preo real da aquisio devem, por sua
vez, ser conectados ao princpio de que terra no mero fator econmico de pro-
duo. Ao contrrio, a terra tem uma funo e um carter multidimensional (i.e.,
com dimenses polticas, econmicas, sociais e culturais). Na realidade, o valor
da terra no pode ser reduzido a cifras estritamente monetrias, pois o preo de
mercado de um pedao de terra representa de fato uma noo questionada, en-
volvendo fatores poltico-econmicos e socioculturais que dependem de quem fixa

136
o valor da terra. A noo de que a terra tem um carter multidimensional: 1) cons-
titui a base para a introduo de aspectos imbudos de um julgamento de valor,
tais como justia social, funo social da terra, mudana proposital e
empoderamento, que no podem ser entendidos em termos puramente mone-
trios, e 2) por natureza requer a interveno do Estado para atingir as desejadas
metas mltiplas da poltica de reforma agrria.
Logo, mecanismos ligados compensao para latifundirios, que variam desde
confisco de terras sem indenizao at a desapropriao com indenizao a preos
inferiores ao mercado, tambm so primordialmente determinados por fatores no-
econmicos, como as circunstncias sociohistricas e as polticas anteriores de mo-
noplio e reforma agrria. A mesma considerao se aplica na definio do nvel
de pagamento pelos camponeses. Em conseqncia, o carter multidimensional
da terra faz do mtodo de avaliao, em termos monetrios, uma forma impor-
tante, porm incompleta de aferio do valor atual e pleno da terra. O no reco-
nhecimento por parte dos defensores do mercado da natureza multidimensional,
poltico-econmica, do monoplio da terra responsvel por muitas das deficin-
cias fundamentais da RAM. Como explica Harriss, a economia agrcola conven-
cional tende a concentrar o foco na anlise da eficincia do uso de recursos na
produo e comercializao, e a tratar os fatores sociais e polticos, de relevncia
axial na atividade prtica do desenvolvimento rural, simplesmente como condi-
es ceteris paribus3 (ou, em outras palavras, presume-se que sejam constantes)
(1982, p. 16).
Ainda em relao clarificao conceitual sobre a reforma agrria redistributiva,
crucial entender a natureza e as implicaes da poltica da RAM e suas variantes,
pois pode surgir confuso entre os estudiosos e polticos quanto aos dados empricos
com que trabalham. Especificamente, podem ser registradas mudanas em regis-
tros formais, oficiais, acerca de quem supostamente controla a terra, quando essas
mudanas no acontecem na realidade (veja Herring, 1983, p. 269). Entretanto,
o modelo de RAM surgiu da crtica pr-mercado feita ao modelo de reforma agrria
conduzida pelo Estado. Essa crtica se resume a trs esferas de polticas: obter acesso
terra, desenvolvimento rural posterior transferncia da terra e estratgia de fi-
nanciamento. Os defensores explicam a RAM como um mecanismo para propi-
ciar eficincia e eqidade pelo fomento redistribuio de ativos (Deininger,
1999, p. 651), e que ela visa superar o problema, h muito existente, da excluso
social dos pobres do campo (Deininger & Binswanger, 1999, p. 249).4
A RAM uma reforma agrria voluntria em que os latifundirios recebem o
pagamento de 100% vista e 100% pelo valor de mercado da terra (Deininger,

137
1999, p. 663). Adota um enfoque orientado pela demanda: somente famlias
pobres que explicitamente demandam terra e somente as terras que so reivin-
dicadas para o programa so negociadas. Para encontrar os beneficirios mais
aptos (i.e., produtores economicamente eficientes), desencadeia-se um processo
de auto-seleo entre os compradores em potencial para evitar o ingresso de
beneficirios no-aptos (i.e., os economicamente ineficientes). O modelo adota
um mtodo descentralizado de implementao para transaes rpidas, transpa-
rncia e confiabilidade. Privatiza e, desse modo, descentraliza o processo essencial
(da reforma agrria), explica Binswanger (1996, p. 155). Isso evita a procura por
renda, que prevalece em reformas agrrias conduzidas pelo Estado.
Alm disso, os defensores afirmam que a poltica da RAM estimular, ao in-
vs de minar, os mercados de terras (Deininger & Binswanger, 1999, p. 267). Igual-
mente explicam que fechar o hiato entre valores da terra e valores de mercado de
terras torna mais acessveis os preos, melhorando a capacidade de amortizao,
porque os compradores tero agora mais facilidade de devolver um emprstimo a
partir da prpria capacidade produtiva da terra (van Schalkwyk & van Zyl, 1996,
p. 333). Espera-se que essa medida de reforma pelo mercado resulte em aumento
da quantia de terra disponvel para compra por distintos tipos de produtores. Isso
pode ser feito em parte pela retirada de subsdios (de grandes fazendeiros), pela
tributao progressiva da terra, titulao sistemtica da terra (Bryant, 1996),
liberalizao de vendas e arrendamentos de terras (Banerjee, 1999) e por melho-
res sistemas de informao de mercado.
Alm do mais, o modelo de RAM obedece ao processo de planejamento agr-
cola anterior compra de terra. Como tal, alega-se que o desenvolvimento rural
assegurado porque no ser adquirida nenhuma terra sem planos viveis que
enfatizem a agricultura empresarial diversificada, inclusive arranjos de empreen-
dimento conjunto com investidores externos. E pelo fato de que os beneficirios
recebem um subsdio em dinheiro para o desenvolvimento da propriedade, espe-
ra-se que este seja rpido (Deininger, 1999, p. 666). Os beneficirios tm de gas-
tar uma parcela do subsdio em um servio de extenso privado e descentralizado
que, como se alega, eficiente, porque as responsabilidades so mais claras entre
beneficirios e os prestadores do servio. Ademais, espera-se que se tornem am-
plamente acessveis o crdito e os investimentos, porque o ttulo de terra gerado
por uma venda direta ser honrado como garantia para emprstimos bancrios
(Deininger & Binswanger, 1999, p. 265).
O modelo de RAM adota um esquema flexvel de financiamento de em-
prstimo e subsdio. Cada beneficirio recebe um montante fixo para gastar como

138
segue: a parcela usada para comprar terra considerada um emprstimo e tem
de ser integralmente reembolsada (inclusive juros a taxas comerciais) pelo
beneficirio; o restante dado ao beneficirio como um subsdio a ser usado
para desenvolver projetos depois da transferncia da terra. Imagina-se que esse
mecanismo seja essencial para reduzir o custo da terra, porque se espera que os
camponeses busquem a melhor barganha para seu dinheiro, a fim de aumentar
a poro do subsdio (Deininger, 1999). Monetariamente, pensa-se que o mo-
delo de RAM muito mais barato que as reformas agrrias do Estado, princi-
palmente porque no carece de uma enorme e dispendiosa burocracia governa-
mental, os preos da terra so mais baixos, e os beneficirios assumem 100% do
custo da terra. O modelo requer que os governos nacionais financiem a fase inicial
do programa, mas no longo prazo os bancos privados deveriam assumir o fi-
nanciamento primrio do programa (veja tabela 1, quanto s caractersticas fun-
damentais da RAM).

Tabela 1: Caractersticas fundamentais previstas no modelo de Reforma Agrria de Mercado


Obteno do acesso terra
Mtodo de aquisio voluntrio; 100% de pagamento vista por 100% do valor de mercado da terra
Beneficirios orientados pela demanda; auto-selecionados
Mtodo de implementao privatizado-descentralizado; alto grau de transparncia e confiabilidade
Ritmo e natureza rpido; poltica e legalmente no-conflitante
Preos da terra Baixos
Mercados imobilirios estimulao do mercado de terras; necessrio imposto territorial progressivo e programa de titulao
Desenvolvimento da terra e do Beneficirio aps a transferncia
Seqncia do programa planos de desenvolvimento rural prvios distribuio de terra
Ritmo do desenvolvimento rpido e seguro
Servio de extenso privatizado e descentralizado = eficiente
Crdito e investimentos ampliado
Financiamento
Mecanismo mecanismo flexvel de emprstimo e subsdios; partilha de riscos; os beneficirios assumem o custo total
da terra; custos do desenvolvimento rural concedidos como subsdios
Custo da reforma baixo
Fonte: Borras (2003a).

O modelo da RAM foi testado como piloto no Brasil, desde 1998, e imple-
mentado em escala nacional na Colmbia (desde 1994) e na frica do Sul (desde
1995). No entanto, seus proponentes apresentam alegaes contraditrias quanto
aos resultados iniciais da implementao da poltica de RAM. Por um lado, e de
forma mais geral, alegam que a implementao inicial nesses pases foi bem-sucedi-
da e impressionante (Deininger & Binswanger, 1999, p. 268; Deininger, 1999;
BIRD, 2003, s/data). Por outro, balanos preliminares lanam dvidas sobre essas
alegaes otimistas. As vises distintas se classificam em trs grupos principais: 1)

139
referncias diretas, por defensores da RAM, a diferentes graus de problemas e
insucessos, embora sejam geis para demonstrar que esses problemas so de nature-
za operacional e administrativa (veja, por exemplo, Deininger, 1999; Buainain et
al., 1999; tambm Gershman, 1999); 2) vises e memorandos crticos de estudio-
sos que, em geral, defendem o modelo e o experimento de RAM (veja, por exem-
plo, Carter & Salgado, 2001; Banerjee, 1999; De Janvry et al., 2001; Lipton, 1993);
3) alguns ensaios crticos que argumentam que os problemas na implementao da
RAM no Brasil, na Colmbia e frica do Sul so da natureza ou essncia do modelo
(veja, por exemplo, Barros, Sauer & Schwartzman, 2003; Lahiff & Cousins, 2001;
Lahiff, 2003; Levin & Weiner, 1997; Borras, 2003a, 2002, 2003c), sendo que o
presente trabalho se identifica com o terceiro grupo crtico.

2. O Programa Abrangente de Reforma Agrria, o esquema de transferncia


voluntria de terras e a RAM nas Filipinas

O setor agropecurio das Filipinas continua sendo importante para a economia


nacional. Em 2000, empregou diretamente cerca da metade de toda a mo-de-obra
ativa do pas, e a zona rural continua hospedando cerca de 60% da populao filipina.
Contudo, de modo geral, o desenvolvimento rural foi menos que dinmico e a
pobreza rural predominou (antes de 2000, os pobres do campo perfaziam dois ter-
os dos pobres no pas). Aproximadamente um tero da rea rural do pas de 30
milhes de hectares terra agricultvel, e a propriedade e/ou o controle dessas terras
foi amplamente monopolizada pelas classes proprietrias. O coeficiente de Gini para
a distribuio de terra era 0,64 em 1988, ano em que teve incio o Programa
Abrangente de Reforma Agrria (CARP Putzel, 1992, p. 30).
A natureza da economia teve um impacto profundo sobre a estrutura das re-
laes de poder e instituies polticas do pas. A poltica rural dominada por
chefes polticos locais (os caciques), que dominam a zona rural atravs de uma rede
complexa de clientelismo, combinando benefcios socioeconmicos para os po-
bres com a ameaa ou uso real da violncia (Anderson, 1988; Kerkvliet, 1990).
Contra esse fundo poltico, violentas e cclicas rebelies camponesas obtiveram
apenas concesses intermitentes do Estado (Kerkvliet, 1977; Putzel, 1995; Rutten,
2000). A resposta da elite aos distrbios camponeses foi tradicionalmente uma
combinao de represso, reassentamento e reforma limitada (Wurfel, 1988;
Abinales, 2000; Angeles, 1999). O Estado filipino, fortemente influenciado pe-
los interesses dos latifundirios, considerou a reforma agrria e da posse da terra

140
como uma estratgia para administrar a inquietao no campo, ao invs de efe-
tuar reformas redistributivas reais em favor da classe sem-terra (Putzel, 1992).
Por conseqncia, de modo geral, a maioria das reformas institudas durante
o ltimo sculo foram no-redistributivas. Uma vez que nenhum dos programas
pr-CARP de reforma agrria e da posse da terra enfrentou seriamente as causas
subjacentes inquietao rural (a saber, o persistente monoplio da terra), a in-
quietao camponesa continuou sendo parte relevante nas polticas rurais ao lon-
go do sculo XX. Tampouco a transio de um regime autoritrio para um regi-
me nacional eleitoral clientelista, em 1986, levou democratizao plena do
campo; at mesmo agora, arraigadas elites polticas continuam dominando a po-
ltica rural (Franco, 2001; Putzel, 1999; Anderson, 1988). No entanto, como
explica Franco (2001, 1998), os anos recentes presenciaram certa eroso desses
enclaves rurais autoritrios em um processo poltico que pode ser atribudo prin-
cipalmente a dois fatores: 1) as vrias eleies, realizadas mediante muita presso
durante o perodo de regime autoritrio e imediatamente aps, e 2) a mobilizao
social contnua de baixo para cima. O perodo de transio (1986-1988) abriu
novas oportunidades polticas para a democratizao parcial, levando a um acalo-
rado debate poltico sobre a reforma agrria. Depois de protelar a questo, a ges-
to de Corazn Aquino foi forada a agir, aps o incidente quando o exrcito abriu
fogo contra uma marcha de 20 mil camponeses perto do Palcio Presidencial,
matando treze agricultores. O processo subseqente de formulao de polticas
de reforma agrria, entre 1986 e 1988, foi marcado por intensas foras a favor e
contra a reforma no Estado e na sociedade, oscilando em geral entre as correntes
polticas dos grupos de reforma agrria conservadora voluntria-no-redistributiva
versus a liberal desapropriatria-redistributiva (Putzel, 1992; Hayami et al.,
1990). Em dado momento, as aes subseqentes do governo levaram legisla-
o de uma nova poltica de reforma agrria ou CARP (Lara e Morales, 1990;
Riedinger, 1995; Putzel, 1992).
O CARP uma poltica pblica que no se enquadra em nenhum dos tipos
ideais de reforma voluntria-no-redistributiva ou desapropriatria-redistributiva.
Embora possua certo grau de poder de desapropriao, incorpora elementos que
so voluntrios e no-redistributivos. A lei do CARP estabelece que todas as reas
agrcolas, privadas e pblicas, independente das condies de posse e produtivi-
dade, so sujeitas reforma agrria (com relativamente poucas excees como
reservas militares e religiosas e espaos educacionais). H trs tipos genricos de
reforma: 1) redistribuio fundiria de terras privadas e pblicas, 2) arrendamen-
to, inclusive arrendamento em terras legalmente retidas por proprietrios, e con-

141
tratos de administrao de algumas terras pblicas, e 3) em pequena escala e limi-
tada aos primeiros anos de implementao do CARP, uma opo de distribuio
acionria para algumas grandes fazendas empresariais. A cobertura formal de le-
que amplo da lei do CARP faz com que ela seja mais progressista que qualquer
outra lei de reforma agrria liberal ps-1980. Essas leis, em outros lugares, como
no Brasil (Hall, 1990) e Zimbbue (Bratton, 1990), no atingem terras agricultveis
e produtivas.
Em conseqncia, com base na abrangncia original de 1988, o CARP pre-
tende reformar relaes de posse em 10,3 milhes de hectares da terra agricultvel
do pas pela redistribuio da terra (e, em proporo limitada, pela distribuio
acionria). O nmero estimado de beneficirios poderia chegar a cerca de 4 mi-
lhes de agricultores sem-terra e com pouca terra, abrangendo perto de 80% da
populao rural.5 Adicionalmente, em torno de 2 milhes de hectares de proprie-
dades menores de 5 hectares (terras em mos de latifundirios) ficaram sujeitas
reforma de arrendamento que beneficiaria um nmero calculado em 1 milho de
arrendatrios pobres. Cabe notar que o tamanho mdio da propriedade rural no
pas de 2 hectares, sendo o teto de obteno pela reforma agrria fixado em 3
hectares. Para terras privadas redistribudas, emite-se aos beneficirios um Certi-
ficado de Concesso de Propriedade da Terra (CLOA).
O CARP est sendo implementado dentro das limitaes estruturais e
institucionais do contexto poltico filipino na realidade, dentro do mesmo con-
texto que ele pretende mudar. Durante a implementao, o CARP foi lanado
em um momento crucial das relaes Estado-sociedade, em que vrios fatores di-
nmicos influenciam processos e resultados polticos. O processo de
implementao foi uma epopia de luta entre foras pr e contra a reforma den-
tro do Estado e da sociedade, ora empurrando o CARP na direo da corrente
poltica voluntria-no-distributiva, ora da desapropriatria-redistributiva.
O conflito pr e contra a reforma, interiorizado no CARP, se reflete parcial-
mente nos vrios modelos de aquisio do CARP para terras privadas. O primei-
ro a Operao de Transferncia de Terra (OLT), mecanismo usado no programa
de reforma agrria da era Marcos em reas arrendadas de arroz e milho e posterior-
mente integrado ao CARP. O segundo projetado para reduzir a resistncia dos
proprietrios reforma a Oferta Voluntria para Venda (VOS), que aumenta
em 5% a parcela em dinheiro vivo na indenizao dos proprietrios mediante uma
diminuio correspondente de 5% na parcela de papis. A terceira modalidade
a Transferncia Voluntria de Terra (VLT), que visa atrair a cooperao dos pro-
prietrios no programa. A VLT providencia a transferncia direta de terra a cam-

142
poneses sob condies mutuamente acordadas entre estes e proprietrios, limi-
tando o papel do governo ao fornecimento de informaes e legalizao de con-
tratos. Espera-se que um proprietrio interessado em se adequar lei do CARP,
atravs da VLT, negocie e acerte com os potenciais beneficirios as condies da
transao: preo da terra, forma de pagamento e conjunto de beneficirios. Aps
o acordo, as partes submetem a proposta de VLT ao Departamento de Reforma
Agrria (DAR), que aprova ou rejeita o plano. Quando a proposta rejeitada, re-
comea o processo do CARP, podendo ou no usar o caminho da VLT. Sendo
aceita, a transao considerada um processo bem-sucedido de redistribuio de
terra via CARP, sendo oficialmente divulgada como tal.
A diferena entre VOS e VLT que, na primeira, o latifundirio vende a terra
ao Estado, enquanto na segunda, o proprietrio vende diretamente aos campone-
ses. uma diferena significativa que acarreta implicaes estratgicas sobre o
potencial desse esquema em uma reforma redistributiva ou de sua ausncia (ver
Gutierrez & Borras, 2004, quanto VOS). Tanto a VOS como a VLT operam no
contexto de desapropriao, ou seja, se os proprietrios se negarem a entrar na
VOS ou VLT, suas reas podem mesmo assim ser adquiridas pelo Estado. Por fim,
o ltimo modo de aquisio do CARP a Aquisio Compulsria (CA), pela qual
a terra desapropriada com ou sem a cooperao do proprietrio, sendo que a
OLT da mesma natureza da CA.
O esquema da VLT, conforme ser demonstrado neste texto, representa o ideal
no eixo voluntrio-no-redistributivo, em contraposio modalidade da Aquisi-
o Compulsria, embora os outros esquemas possam ser igualmente interpretados
e implementados segundo uma idia no-redistributiva, como o caso da opo de
distribuio acionria usado pela enorme fazenda de cana-de-acar em mos da
ex-presidente Aquino (Putzel, 1992, p. 332-38), ou da VOS usada em algumas
negociaes de terra totalmente anmalas dentro do CARP (ibid., p. 312-319). Os
grandes proprietrios no perderam tempo se aproveitando dos esquemas volunt-
rios disponibilizados pela lei do CARP. O agronegcio multinacional realmente no
viu esse programa de forma negativa j que a maioria, de qualquer modo, arrendava
terras do governo. A questo crtica era, no entanto, saber se os beneficirios da re-
forma agrria aumentariam as taxas de arrendamento (ibid, p. 242).
No obstante, depois de mais de uma dcada, e contrariando previses pessi-
mistas anteriores, o CARP logrou uma redistribuio modesta, mas significativa
de terras. Relatrios oficiais estimam que mais de 5 milhes de hectares de terras
privadas e pblicas, representando cerca de dois quintos da rea agricultvel do
pas, foram redistribudos a camponeses pobres sem-terra at o final de 2001. Essas

143
terras chegaram s mos de mais de 2 milhes de famlias rurais pobres, perfazen-
do cerca de dois quintos da populao camponesa das Filipinas. Se esse dado fosse
digno de crdito, o nvel alcanado de distribuio de terras comparvel ao al-
canado em reformas agrrias historicamente importantes em outros pases. No
entanto, as interpretaes do montante real de redistribuio variam desde a con-
cordncia acrtica com os nmeros oficiais at a rejeio total. O presente traba-
lho argumenta que, provavelmente, a verdade se situa em algum ponto interme-
dirio entre a propaganda otimista do Estado e os prenncios pessimistas dos
primeiros crticos do CARP. Essa viso apoiada por Putzel, que admite que as
previses pessimistas iniciais estavam parcialmente erradas, porque o programa
certamente atingiu uma proporo muito maior de terra da populao rural do
pas do que predisseram seus crticos iniciais (2002, p. 219). Esclarecimentos se
e por que a distribuio de terras atravs de esquemas baseados no mercado deve-
ria ser considerada uma reforma redistributiva constitui um passo importante para
uma melhor avaliao da reforma agrria, seja nas Filipinas, seja em outro lugar.
Por fim, em anos recentes, foras anti-reforma no governo e na sociedade inten-
sificaram seus esforos para frustrar as iniciativas reformistas dentro do CARP, cujo
pico aconteceu nos anos 1992-1998 (ver Borras, 2001a, 1999). O Congresso fez
constantes cortes nas provises oramentrias anuais para o item de aquisio de
terras do CARP, e esse acelerado declnio no oramento solapou o objetivo ostensi-
vo do CARP em desapropriar terras privadas mais produtivas economicamente e
controvertidas politicamente. Usando como desculpa a questo da insuficincia de
verbas, as foras conservadoras passaram a usar, cada vez mais, o esquema da VLT
como uma maneira de contornar a reforma agrria redistributiva. Para o Estado
filipino, uma estratgia de implementao do CARP, com base na VLT, parece ter se
tornado um meio, politicamente conveniente, para retirar efetivamente a reforma
agrria redistributiva da ordem do dia da poltica governamental. Embora o gover-
no no tenha admitido isso em declaraes oficiais, tampouco prosseguiu desapro-
priando extenses significativas de latifndios privados de proprietrios e agriculto-
res ricos. Essa frmula, portanto, um ganha-ganha em sentido conservador.
Ademais, nos anos recentes, o governo parece cada vez mais disposto a manter com-
ponentes desapropriatrios no CARP somente na proporo necessria para admi-
nistrar politicamente as redes de ONGs e organizaes camponesas do pas, man-
tendo-as ocupadas com complicados casos fundirios de alcance relativamente
circunscrito. De certa maneira, isso fez com que muitas ONGs e organizaes cam-
ponesas perdessem o foco na perspectiva estratgica da reforma redistributiva e se
distanciassem de formas radicais de ao coletiva (ver, por exemplo, Franco, prelo).

144
2.1. O esquema da VLT
Desde 1988, a VLT foi empregada de forma crescente para transferir terra,
embora as administraes passadas preferissem no ressaltar essas transaes no
discurso poltico formal. Uma mudana poltica aconteceu no incio de 2002,
quando o governo anunciou que adotou a VLT como estratgia principal para
redistribuir terra.
Fontes oficiais apresentam dados quantitativos sobre transaes de VLT de
1988 a 2001 (DAR, 2001a). Entre outros, dois aspectos so dignos de nota: 1)
uma parte significativa dos dados oficiais do Departamento de Reforma Agrria
sobre redistribuio de terra composta de resultados agregados de VLT, de
435.019 hectares, representando 25% da redistribuio total atingida em terras
privadas, afetando cerca de 200 mil famlias camponesas; 2) os resultados da VLT
so altamente desiguais em relao a locais geogrficos, regies e provncias. Um
pouco mais da metade (55%) dos resultados da VLT vem de cinco (Regies 1, 9,
10, 4 e 12) dentre 14 regies pesquisadas.
Oficialmente, os resultados da VLT so considerados xitos da reforma agr-
ria distributiva. Infelizmente, os crculos acadmico, administrativo e poltico evi-
denciaram pouco interesse em examinar criticamente a VLT. Na realidade, alguns
aceitaram acriticamente a linha governamental. Um exemplo constitui a declara-
o de Riedinger et al.:

At 1997, o CARP havia redistribudo mais de 1,03 milho de hectares de terra agr-
cola privada. A metade dessa rea foi completamente redistribuda atravs dos pro-
gramas de VOS (265.744 hectares) e VLT (276.307 hectares), o que sugere que o
CARP baseado na aquisio compulsria gerou um incentivo poderoso para que
os proprietrios de terras entrassem em transaes voluntrias de mercado para trans-
ferir suas terras agncia de reforma agrria ou a antigos arrendatrios e trabalhado-
res rurais (2001, p. 373).

Um exame mais detido das transaes de VLT revela sua natureza no-
redistributiva. Isso ocorre pela anlise da evidncia emprica da auditoria anual
interna do CARP e de outros casos. Contudo, primeiramente importante apre-
sentar o sistema de auditoria interna do CARP. Uma das reformas realizadas pelo
Secretrio do DAR, Ernesto Garilao (1992-98), foi a criao, no incio de 1994,
do Comit de Controle da Auditoria e de Investigao (AMIC), subordinado ao
Conselho Presidencial Interagncias da Reforma Agrria (PARC). Essa foi a res-
posta de Garilao ao clamor pblico por maior transparncia e confiabilidade na

145
implementao do CARP. O AMIC composto por representantes do Servio de
Auditoria Interna do DAR, da Secretaria do PARC e de setores de camponeses e
latifundirios representados no PARC. Entre as principais atribuies do AMIC
esto: a validao de relatrios oficiais de redistribuio de terra pela confirmao
dos beneficirios; a inspeo, verificao e aprovao de pesquisas; a validao do
processo de avaliao de terras, a verificao da indenizao paga ao proprietrio
de terras, registro do ttulo e distribuio de certificados de concesso de terra. O
AMIC trabalha por amostragem, examinando duas provncias de cada regio e
trs municipalidades de cada provncia pr-selecionada:

() As primeiras duas provncias na regio em termos de resultados (na aquisio e


distribuio de terra) sero selecionadas para a auditoria. Caso as primeiras duas pro-
vncias j tenham sido cobertas por atividades prvias de auditoria do CARP, esco-
lhem-se, pela ordem, as prximas duas provncias; e () na escolha dos trs munic-
pios a serem examinados na provncia selecionada, a seleo ser aleatria dentre 50%
dos municpios com maiores resultados (em termos de aquisio e distribuio de
terra) dentro da provncia (PARC, 2001, p. 3).

Alm disso, em cada municpio so examinados detidamente cerca de 10% da


aquisio e distribuio de terra. As auditorias sistemticas e exaustivas do AMIC,
de 1994 a 2001, cobriram todas as provncias do pas qualitativa e quantita-
tivamente, sendo assim uma fonte segura de ricos dados empricos sobre o funcio-
namento interno da implementao do CARP. Sua base ampla de amostragem
fornece uma evidncia da provvel extenso de problemas na VLT. O presente
ensaio se baseia em estudos de caso desses relatrios, a fim de fornecer uma idia
melhor sobre a natureza da VLT. Para aprofundar nossa compreenso das transa-
es de VLT, foram examinados estudos de caso adicionais pesquisados em pri-
meira mo pelo autor. Este estudo identificou quatro tipos ideais de VLT: 1)
evaso direta da reforma agrria; 2) procura secundria, porm freqente de ga-
nhos; 3) esquema de arrendamento para ser proprietrio; e 4) esquemas de VLT
que combinam venda e arrendamento da rea ao prprio vendedor.

2.1.1. Evaso direta da reforma agrria


As evases diretas desapropriao, via VLT, so constatadas em trs categorias
amplas. Primeiro, uma ttica bastante comum de evaso declarar filhos, parentes
e outros laranjas como beneficirios. A lei do CARP permite que crianas e outros
parentes se tornem beneficirios preferenciais somente se tiverem pelo menos 15

146
anos de idade, a partir de 1988, e de fato cultivem ou pretendam cultivar a terra.
Nos procedimentos administrativos normais essas transaes so relacionadas como
reivindicaes de reteno da propriedade pelos proprietrios de modo que so
excludas dos relatrios dos resultados de aquisio e distribuio de terra (situan-
do-se no setor da no-reforma). Contudo, ao reportar tais transferncias como
transaes de VLT, esses casos podem ser catalogados como realizaes da reforma
agrria (setor da reforma). A evidncia de que muitas das transferncias de VLT
listadas por amostragem nos relatrios de auditoria do AMIC foram feitas em favor
de membros da famlia, mas de membros da famlia que no se enquadram legal-
mente para se tornar beneficirios porque eram menores e/ou no trabalham na
fazenda. Por exemplo:

Nos municpios selecionados de Masbate e Sorsogon, a maioria dos receptores nos


termos da VLT era de membros da famlia e parentes dos proprietrios de terras. Por
conseqncia, a diviso das propriedades do latifundirio entre herdeiros foi ape-
nas facilitada, e todas as custas de documentao, taxas de transferncia, pesquisas, e
titulao foram debitadas aos fundos do CARP (PARC, 1997, p. 48).

Em outro caso, em Iligan, Lanao del Norte, dentre os 26 agricultores


beneficirios entrevistados durante a auditoria, alguns no estavam realmente
cultivando as terras recebidas: um era gerente de uma farmcia, dois haviam mi-
grado aos EUA antes da suposta distribuio da terra, nove eram estudantes de
tempo integral e ainda menores, e um era gerente de uma grfica (PARC, 1997,
p. 10).6
O segundo tipo de evaso a prtica de declarar como beneficirias pessoas
completamente desavisadas da transao. Embora, provavelmente, no seja to
difundido como o primeiro, o segundo tipo indicativo da criatividade e ousadia
de alguns latifundirios, em conivncia com funcionrios pblicos locais corrup-
tos, para contornar uma poltica de reforma agrria potencialmente redistributiva.
A lei do CARP impe uma proibio de dez anos para arrendar ou vender a terra.
Depois desse perodo, prev que a terra ser formalmente revendida ao dono
anterior ou a membros de sua famlia, completando, assim, um ciclo de transfe-
rncia de terra no papel, sem qualquer mudana nos direitos reais de controle sobre
a propriedade e nas relaes fundirias. Um caso documentado pelo AMIC apon-
ta para essa prtica: Em Tandag, Surigao del Sur, foram concedidos CLOAs ()
a trs agricultores beneficirios () que no sabiam do fato, desconheciam o dono
e o local da fazenda, e no desejavam cultivar a terra.7

147
O terceiro tipo ocorre quando camponeses so coagidos a concordar em se
tornar beneficirios no papel. Nesse caso, declara-se que o proprietrio se en-
quadrou na lei da reforma agrria, embora continue o antigo acordo de arrenda-
mento entre proprietrio e arrendatrios e trabalhadores rurais, a despeito das
formalidades de transferncia de terra nos documentos oficiais. Novamente, o
proprietrio prev uma recompra, no papel, depois do prazo de dez anos que probe
arrendamentos e vendas. Esse tipo de evaso talvez seja o mais difcil de docu-
mentar, porque, quando ocorre, envolve um latifundirio poltica e economica-
mente poderoso e desptico. o caso de uma grande fazenda em Luzon Central,
mas os beneficirios se recusaram a falar abertamente sobre o fato, por medo de
represlias da parte de seu fazendeiro protetor.8

2.1.2. Procura secundria mas freqente de ganhos


O esquema de VLT tambm usado por alguns funcionrios locais do DAR
como empreendimento para fazer dinheiro. Embora similar aos casos supracitados,
a diferena dessa segunda categoria que se trata mais da iniciativa de funcion-
rios locais do DAR que de proprietrios. Parece ocorrer de duas formas amplas.
Primeiro, segredo pblico nos crculos internos das agncias ligadas reforma
agrria que alguns funcionrios do governo treinam os proprietrios em como
escapar da reforma agrria pela VLT. Isso acontece mediante a condio de que
um conjunto de beneficirios trazidos pelo funcionrio pblico, alm dos
beneficirios no papel preferidos pelo proprietrio, seja includo no rol final de
beneficirios. Por exemplo:

Foram beneficiadas quatro (4) crianas com idade de 9, 11, 13 e 15 anos pelo titular de
Pangasinan (Oficial Provincial de Reforma Agrria ou PARO) (PARC, 1995, p. 11).9
DARMO-Matalam (Cotabato Norte) entregou CLOAs a quatro lavradores ausen-
tes. () O mesmo vale para a fazenda de Brigida Cubita, cujas propriedades foram
passadas para seus 12 filhos que em grande parte no ocupam as referidas proprieda-
des. O remanescente de seu latifndio foi subdividido aos filhos de seus irmos Do-
mingo Cubita e Victor Cubita, que foi o PARO anterior da provncia de Cotabato
do Norte (PARC, 1997, p. 9).
Em Pigcawayan, Cotabato do Norte, o registro do MARO, de 1993, evidenciou que
de fato houve 64 CLOAs recebidos por agricultores beneficirios, envolvendo 80
hectares, predominantemente sob o esquema da VLT. Cinco (5) beneficirios esco-
lhidos aleatoriamente foram confirmados, mas dois () eram empregados profissio-
nais do governo (PARC, 1994, p.7).

148
Em segundo lugar, os funcionrios do DAR informam vendas comuns de ter-
ra que acontecem na localidade, ou no municpio, como xito da redistribuio
de terras sob o esquema da VLT. Agindo assim, os funcionrios locais do DAR, de
fato, proporcionam s partes da transao imobiliria atraentes incentivos para
cometer fraude: pesquisa e emisso de ttulo grtis, bem como iseno de taxas de
transferncia. Por exemplo: Em Esperanza, Agusan del Sur, uma operao de venda
de um imvel rural no barangay Dacutan, propriedade de Carmen Sire, vendida
a Antnio Polizon () e que cobre uma rea de 5 hectares, foi processada como
VLT (PARC, 1996, p. 17). Alm disso, um ex-funcionrio provincial do DAR
revela:

At mesmo descobri que, por meio da VLT, o comprador em uma transao comum
de venda de terras declarado beneficirio, e o processo de venda de terra, uma tran-
sao do CARP. Conheci pessoalmente uma transao de VLT em Camarines Sur, na
qual o comprador, que no sabia que o vendedor fez a transao de venda dentro da
VLT, veio a meu escritrio para cancelar o CLOA porque disse que no era um
beneficirio da reforma agrria, e sim um comprador legtimo de terra () A maio-
ria dos relatrios da VLT serve para preenchimento de metas por funcionrios muni-
cipais do DAR; voc pode notar isso porque essas reas nem sequer faziam parte do
foco de trabalho do CARP, e repentinamente so informadas como execuo.10

Os dados oficiais (DAR, 2001a) sobre resultados da transferncia de terras pela


VLT incluem a categoria do tamanho de estabelecimentos de 5 hectares e abai-
xo, os quais se supe que estejam excludos de redistribuio de terras, porque
fazem parte do direito de reteno do proprietrio. Pretende-se que o arrenda-
mento se d em estabelecimento dessa categoria de tamanho. No entanto, como
evidenciado em relatrios oficiais do DAR (2001a), uma parte significativa do
total da distribuio de terras com base na VLT vem da categoria de reas de 5
hectares.11

2.1.3. O tipo arrende para ser proprietrio


Recentemente, o tipo de evaso arrende para ser proprietrio parece ter se
tornado popular entre latifundirios, corporaes multinacionais e funcionrios
do DAR em algumas partes de Mindanao, sul das Filipinas (ver DAR, 2001a).
So as regies em que gigantes globais de frutas, como a Dole, esto ampliando
vertiginosamente sua produo de frutas como banana e abacaxi. Essa expanso
da produo de um tipo relativamente mais recente, visto que j no se baseia na

149
produo de fazendas, nas quais vastas terras contguas so diretamente controla-
das e administradas por uma grande companhia multinacional ou elite latifundiria
local. Ao invs, a expanso atual se alicera sobre reas menores e as relaes de
produo e troca giram em torno de vrios tipos de produo por contrato ou
acordos de arrendamento (ver Vellema, 2002).
Um arranjo desse tipo de arrendamento funciona assim: o proprietrio e o
beneficirio entram em um acordo de VLT; desse modo, o proprietrio classifi-
cado como tendo obedecido lei da reforma agrria. Um aspecto fundamental do
arranjo que o conjunto de beneficirios precisa ser totalmente aceitvel e apro-
vado pelo proprietrio, caso contrrio no transferir voluntariamente a terra.
Naturalmente, os beneficirios prioritrios os mais aceitveis para o latifundi-
rio so os filhos do proprietrio, seus parentes e outros laranjas. Contudo, em
muitas ocasies, arrendatrios legtimos e trabalhadores rurais igualmente se tor-
nam beneficirios. Na seqncia, submetem-se os termos do contrato ao DAR
local que, segundo parece, automaticamente aprova esses contratos e depressa
informa a transao como feito de distribuio de terras. Ento, o latifundirio e
os beneficirios, junto com os funcionrios locais do DAR, submetem o mesmo
latifndio a uma companhia multinacional a Dole no caso da provncia de
Cotabato do Norte para um acordo especial de arrendamento.
As condies padronizadas da Dole para um contrato desses so as seguintes:
1) a renda pela terra PhP$ 12.000/ha/ano (US$ 240); 2) o contrato de dez
anos, renovveis por mais dez anos, por opo exclusiva da Dole; 3) durante os
primeiros sete anos, toda a renda mensal paga pela Dole ao proprietrio;12 4)
depois de sete anos de pagamento regular pela Dole ao proprietrio, considera-se
que o beneficirio pagou completamente pela terra, portanto, considerado pro-
prietrio pleno; 5) a partir do oitavo ano, o beneficirio comear a receber a ren-
da anual de PhP$ 12.000/ha at o fim do contrato no dcimo (ou vigsimo) ano;
6) enquanto isso, a partir do primeiro ano at o fim do contrato, o beneficirio
ser empregado como um funcionrio da fazenda operada pela Dole a um sal-
rio mnimo que era de PhP$ 160/dia (US$ 3,20) no incio de 2002; 7) a Dole
patrocina todo o processo da VLT, pagando uma taxa de descobridor de PhP$
1.000/ha a quem trouxer um proprietrio com um conjunto de beneficirios para
o esquema (segundo notcias, muitos funcionrios locais do DAR e do governo
acabaram sendo generosamente pagos com as taxas de descobridor). A Dole tam-
bm paga uma gratificao de assinatura aos camponeses contratados e assume
despesas de cartrio e documentao. No entanto, a Dole retm todos os docu-
mentos, inclusive os CLOAs.

150
Depois de apenas dois anos de rpida expanso (de 2000 a 2002), este esque-
ma de transferncia de terra baseado na VLT, conduzido por uma multinacional,
cobre agora, segundo notcias, cerca de 20 mil hectares de excelente terra
agricultvel em Cotabato e nas provncias de Bukidnon, envolvendo cerca de 20
mil famlias.13 interessante que, em Cotabato, uma quantidade total ridicula-
mente baixa de terra somente 67 hectares foi desapropriada sob o esquema de
Aquisio Compulsria (CA), entre 1988 e 2001, em contraposio ao total de
20 mil hectares distribudos sob a forma de VLT (ver DAR, 2001a).

2.1.4. Esquemas combinados com base na VLT


Tambm h arranjos entrelaados VLT, sendo que trs destes casos sero
examinados abaixo: 1) a joint venture de Danding Cojuangco, 2) o arrenda-
mento de ex-propriedade de Floirendo e 3) o esquema Marsman de partilha de
lucros. Somados, os casos examinados abaixo afetam diretamente, no mnimo,
10 mil trabalhadores rurais. Entretanto, no existe nenhum dado oficial dispon-
vel nacionalmente sobre a proporo em que foram implementados esquemas
integrados baseados na VLT. Talvez seja mais importante, em termos gerais, o im-
pacto profundo de casos como esses sobre as polticas de reforma agrria, pois
envolvem grandes famlias latifundirias do pas, sendo presumvel que suas aes
influenciem o curso da implementao da reforma por toda a nao.

a O esquema joint venture de Danding Cojuangco


A propriedade envolvida o pomar de mais de 4 mil hectares, onde trabalham
mais de mil trabalhadores rurais na provncia de Negros Ocidental (regio cen-
tro-ocidental das Filipinas).14 Esse pomar moderno, de categoria internacional,
outrora um canavial, propriedade de um dos empresrios latifundirios mais
poderosos do pas, Eduardo Danding Cojuangco Jr.. Companheiro do ex-pre-
sidente Ferdinand Marcos, Danding foi acusado de acumular dezenas de milha-
res de hectares de terra sob circunstncias duvidosas. Mas Danding um poltico
flexvel e sobreviveu transio de regime, de 1986 a 1988, alcanando influncia
nas administraes subseqentes de Joseph Estrada e Gloria Macapagal-Arroyo.
Em meados dos anos 90, Danding comeou a negociar com o DAR (administra-
o de Ramos, 1992 a 1998) para implementar o CARP em seu pomar. A proposta
era usar a VLT para permitir aos trabalhadores de sua fazenda comprar diretamente
a terra, com a condio de que fosse colocada, automaticamente, sob um acordo de
joint venture entre sua companhia e a cooperativa dos trabalhadores beneficirios. O
pagamento pela terra viria dos dividendos a ser obtidos pelos beneficirios.

151
As condies da proposta de empreendimento conjunto eram: 1) o governo
no gastaria dinheiro na aquisio de terras, porque seria uma transao direta
entre Danding e seus trabalhadores, via VLT; 2) Danding manteria a propriedade
sobre a infra-estrutura da recm-instalada plantao moderna, como os tubos de
irrigao e o maquinrio agrcola; 3) Danding investiria na instalao de indstrias
de processamento e em um moderno sistema de gerenciamento; 4) o preo de
terra seria fixado em PhP$ 350.000/ha (US$ 8.500); 5) os trabalhadores seriam
empregados na companhia da joint venture; 6) a propriedade da terra seria coleti-
va, em nome da cooperativa dos trabalhadores rurais beneficirios; 7) as aes do
empreendimento conjunto seriam divididas na proporo de 30%-70% em favor
de Danding; 8) o acordo de joint venture vigoraria durante 25 anos, renovveis
por outros 25 anos, condicionados opo exclusiva de Danding; 9) a cooperati-
va dos beneficirios colocaria seu CLOA como patrimnio conjunto na compa-
nhia. No entanto, no foi concluda a negociao, poca, como uma transao
especial de reforma agrria especial, porque o mandato de Ramos terminou (em
meados de 1998), embora o CLOA tivesse sido gerado na transao.
Uma nova rodada de negociaes iniciou quando a administrao de Estrada
assumiu o mandato, em meados de 1998. A oferta de Danding permaneceu basi-
camente igual da administrao anterior, com duas excees importantes. Pri-
meiro, Danding retirou de sua lista de beneficirios vrias dzias de trabalhado-
res crticos ao esquema dele. Na prtica, Danding foi o nico a decidir quem seria
includo e excludo da lista de beneficirios.15 Alm do mais, isso acontecia no
contexto do assdio sistemtico de Danding a iniciativas de organizao autno-
ma dos trabalhadores rurais, de modo que eles perderam espaos significativos.
Em segundo lugar, embora originalmente Danding tivesse negociado um preo
de compra de PhP$ 350.000 por hectare, durante a visita do Presidente Estrada
ao pomar, no incio de 1998, fez o surpreendente anncio de que daria sua terra
gratuitamente aos trabalhadores. Contudo, ainda sob a condio de que a terra
fosse colocada na joint venture. Isso levou Estrada a declarar Danding como pa-
drinho da reforma agrria, um pronunciamento que foi recebido com protestos
populares por parte de ativistas da reforma agrria.
Reagindo a vrias crticas pblicas, o DAR fez uma contraproposta, com as
seguintes caractersticas: o patrimnio que os trabalhadores beneficirios coloca-
riam na joint venture seria o uso da terra e no o ttulo da terra (ou o CLOA),
assim, o direito dos trabalhadores terra ficaria protegido em caso de falncia do
empreendimento.16 Como segundo ponto, o governo, representado pelo DAR,
teria permisso de participar da joint venture mediante o seguinte arranjo: partici-

152
pao de 30% para os beneficirios, 65% para Danding e 5% para o governo.
Pretensamente, esse arranjo era para impedir que Danding tivesse voto majorit-
rio de dois teros na companhia e para que o governo pudesse fornecer assistncia
e proteo aos beneficirios. Por fim, a durao do empreendimento conjunto seria
reduzida para dez anos, renovvel em acordo mtuo de todas as partes envolvidas.
No foi surpresa que Danding rejeitasse a proposta do DAR, o que levou o caso a
um longo impasse (at a poca do presente escrito, em fins de 2003).

b O esquema de arrendamento da antiga propriedade de Floirendo


A famlia Floirendo foi parte da elite poltico-econmica das Filipinas mais
influente desde os anos de 1960. Como Danding, a famlia sobreviveu transio
do regime, de 1986 a 1988, e s subseqentes rodadas de administraes nacio-
nais. Uma das mais poderosas do setor bananeiro e entre a elite domstica, a fam-
lia tem ligaes com companhias multinacionais como Del Monte e controla
milhares de hectares de terra, tanto de propriedade particular como arrendados
do governo. Nas plantaes de sua propriedade particular, tentou inicialmente
frustrar a reforma agrria, fixando um pedido de preo elevado para suas terras:
PhP$ 750.000/ha (US$ 15.000) em 1997. Contudo, em 1998, o Banco Agrco-
la, de propriedade do governo, determinou o valor em apenas US$ 5.500/ha.17
Enquanto isso, em 2001, um tribunal local declarou que uma plantao de bana-
nas como a dos Floirendos valia US$ 26.000/ha.
Em decorrncia, muitos ficaram surpresos quando os Floirendo venderam sua
plantao, em 2002, por apenas PhP$ 92.000/ha (US$ 1.900). Mas a venda foi
feita como VLT, vinculada a um contrato de arrendamento da antiga proprieda-
de. O contrato tinha cinco caractersticas principais: 1) a terra seria comprada da
famlia Floirendo diretamente pelos trabalhadores rurais; 2) os trabalhadores
beneficirios arrendariam a terra de volta para a famlia Floirendo durante 30 anos,
renovveis para outros 30 anos por opo exclusiva dos Floirendo; 3) o pagamen-
to pela terra seria amortizado em 30 anos e seria deduzido, automaticamente, da
renda devida aos trabalhadores beneficirios; 3) a renda a ser paga era fixa, de PhP$
5.000/ha por ano (US$ 100); 4) os trabalhadores beneficirios permaneceriam
empregados como operrios da fazenda e 5) a famlia Floirendo teria o direito
exclusivo de comprar de volta a terra de todo beneficirio que deixasse a terra ou
fosse desqualificado, mais tarde, como beneficirio.
As condies desses contratos integrados revelam as tentativas de latifundirios
para transformar o esquema de arrendamento de antiga propriedade, via VLT, em
uma poderosa frmula anti-reforma. A deciso da famlia Floirendo de baixar ra-

153
dicalmente o preo solicitado pela terra foi amarrada ao arranjo de arrendamento
da antiga propriedade: quanto mais baixo o preo da terra, tanto mais baixa seria
a renda.18 O contrato de arrendamento de 60 anos praticamente a durao de
uma vida; antes dos 60, a maioria dos beneficirios teria morrido sem jamais pos-
suir a terra que supostamente obtiveram da reforma agrria. A famlia Floirendo
ofereceu dinheiro adiantado pela renda aos futuros beneficirios e realizou vigo-
rosos esforos para desalistar do rol de beneficirio trabalhadores rurais perten-
centes a organizaes autnomas que exigiam a desapropriao das plantaes.
Houve divises nas fileiras dos trabalhadores rurais quando os Floirendo agiram
para consumar os contratos, com apoio da liderana do DAR, motivada pela VLT
(Franco, 2004).

c O esquema Marsman de partilha de lucros


Roberto Sebastian, ex-secretrio do Departamento de Agricultura (1992-1995),
presidente e executivo-mor da companhia bananeira Marsman, props um arran-
jo modificado para a plantao da Marsman, uma fazenda que fica geografica-
mente prxima da dos Floirendo e para a qual Marsman fixou originalmente um
preo de PhP$ 1,2 milhes/ha em 1997.19 A terra seria doada, no vendida, a tra-
balhadores rurais beneficirios (transao classificada como VLT), mas com qua-
tro condies: 1) os trabalhadores beneficirios permitiriam Marsman usar a terra
gratuitamente durante 30 anos, renovveis para outros 30 anos, por opo exclu-
siva da Marsman; 2) os trabalhadores beneficirios seriam contratados como mo-
de-obra da fazenda; 3) ao contrrio do arrendamento direto da antiga proprieda-
de pela famlia Floirendo, a frmula da Marsman era propiciar a partilha anual da
produo e do lucro aos beneficirios, alegando ser melhor que o arranjo de ar-
rendamento, porque lucros e participao nos lucros poderiam subir, ao contr-
rio de uma renda fixa pela terra; 4) a Marsman teria o direito exclusivo de com-
prar de volta a terra de todo beneficirio que deixasse sua terra ou fosse
desqualificado como beneficirio (Marsman, 2002).
O governo se mobilizou para aprovar essa proposta de contrato, sendo que a
prpria presidente Gloria Macapagal-Arroyo ordenou sua aprovao. Durante a
31 reunio do Conselho Presidencial de Reforma Agrria (PARC), em que a
Marsman foi solicitada a apresentar sua proposta, a Presidente Arroyo declarou
confiantemente: A frmula da reforma agrria aquisio e redistribuio. [Nes-
sa frmula da Marsman] economizamos a aquisio. Vamos diretamente distri-
buio. Louvado seja Deus! Ao que o Secretrio do DAR, Hernani Braganza,
respondeu: No longo prazo, Senhora Presidente, isso poderia servir como mode-

154
lo para toda a indstria. No se perde a produtividade. No se perde o valor da
terra. O Secretrio Camacho, do Departamento de Finanas, concluiu: Senho-
ra Presidente, gostamos muito de sua frmula. Com sua frmula, expressamos
completo apoio. Pensamos que excelente. Roberto Sebastian estava exultante.
Os trabalhadores rurais da Marsman diretamente afetados pela proposta nem se-
quer foram convidados para participar nessa reunio que decidiria seu destino
(PARC, 2002).

2.2. A extenso nacional das transaes de VLT


Dados oficiais mostram a extenso das transaes de VLT, em mbito nacio-
nal, entre 1972 e 2001 (DAR, 2001a). Porm, como outros dados quantitativos
oficiais agregados, deixam de mostrar a extenso total das relaes dinmicas de
poder que determinam a redistribuio de terra em determinada propriedade. Por
duas razes principais difcil, se no impossvel, determinar a dimenso exata de
transferncias de terra no-redistributivas e no-reformistas com base na VLT.
Primeiro, como discutido anteriormente neste ensaio, redistribuio de terra
redistribuio de poder. Faz-se necessria, portanto, uma avaliao caso a caso,
para aferir se, e at que ponto, houve uma redistribuio em um latifndio espe-
cfico, disputado por vrios atores. Isso vale para todas as modalidades de
redistribuio de terra do CARP, inclusive a VLT. Em segundo lugar, como reve-
lado nos casos supracitados, quando a VLT usada por proprietrios para se en-
quadrar na lei da reforma agrria, ela geralmente vem acompanhada de processos
de transao que tambm so controlados pelos latifundirios, o que torna invivel
determinar a quantidade exata de VLTs fraudulentas.
No entanto, informantes confiveis fornecem estimativas melhores do alcan-
ce da VLT no-redistributiva. Trs subsecretrios do DAR para operaes de cam-
po e servios de apoio (USEC-FOSSO), funcionrios mximos que supervisio-
nam a implementao do CARP em mbito nacional, so unnimes em sua viso
negativa da VLT. Ding Navarro disse: No sei a porcentagem exata, mas a maio-
ria [de transferncias de terra com base na VLT], talvez algo como 70%, foi usada
pelos proprietrios de terras () para se evadirem do enquadramento.20 De acordo
com Gerry Bulatao, muitas vezes a VLT uma transao entre parentes (malimit
na transakyon ng magkakamag-anak).21 Hector Soliman props que todos os re-
sultados de transferncia de terra pela VLT fossem separados e revistos.22 A posi-
o de Soliman apoiada pelo presidente do Servio de Auditoria Interna do DAR,
Ding San Andrs, que tambm o presidente do AMIC. Ele vem insistindo com
a liderana principal do DAR, demandando uma reviso de toda a VLT.23 Alm

155
disso, na maioria dos casos de VLT discutidos acima, as transaes foram registradas
como vendas de terra baseadas em dinheiro vivo 100% vista. Isso levou Lorenz
Reyes, um membro emrito do Comit Nacional de Licitao do DAR, a comen-
tar: Voc ter srias dvidas, porque esses esquemas de VLT so principalmente
base de dinheiro. Como um arrendatrio pobre tem condies de pagar pela
terra 100% vista? muito provvel que esses sejam meros jogos de cena, especial-
mente onde os proprietrios de terras tm suficiente fora poltica para controlar
seus arrendatrios.24
Os dados oficiais sobre aquisio e distribuio de terras (DAR, 2001a) escon-
dem mais do que revelam acerca da realidade da VLT. No entanto, exame prelimi-
nar dos dados tabulados revela um padro amplo de VLT no-redistributiva, que
provavelmente foi praticado de forma mais sistemtica do que se presumia anterior-
mente. Em reas geogrficas onde a presena de movimentos camponeses autno-
mos e seus aliados esparsa e frgil, os casos de VLT tm incidncia mais alta. Exem-
plos disso so a regio do CAR (as regies 1, 9, 10, 12 e 13), a provncia de Cotabato
Norte e Quezon II (ver tambm Borras, prelo e 2001b). Alm disso, quatro das cin-
co regies que apresentaram a maior redistribuio geral de terras tambm so as
principais produtoras de VLT. Isso indica que a VLT usada como veculo de
redistribuio nessas regies, em proporo maior que em outros lugares do pas.
Em termos gerais, esse o mesmo padro registrado no nvel provincial, especial-
mente em provncias isoladas e menores, como Catanduanes, Batanes e Camiguin,
onde geralmente esto ausentes organizaes autnomas de camponeses. Contudo,
at mesmo em provncias nas quais os trabalhadores rurais autnomos e organiza-
es camponesas tm presena relativamente mais forte, a VLT no-redistributiva
consegue ganhar terreno, como nas provncias de Davao del Norte e Negros Oci-
dental. Nessas, latifundirios particularmente poderosos confinaram os movimen-
tos favorveis reforma em imveis especficos para obter consentimento para acor-
dos de VLT no-redistributiva (como nos casos de Floirendo e Marsman, em Davao,
e de Cojuangco, em Negros).

2.3. A Reforma Agrria de Mercado do Banco Mundial


citado freqentemente na literatura, tanto pelo BIRD como por seus crti-
cos (ver, por exemplo, Deininger & Binswanger, 1999; El-Ghonemy, 2001) que,
a partir de 1998, a RAM foi implementada amplamente nas Filipinas. No esse
o caso, como concluram alguns pesquisadores (por exemplo, Franco, 1999a,
1999b; Reyes, 1999) e como ser demonstrado a seguir, e isso importante para
esclarecer a questo.

156
Desde o incio dos anos 1970, o BIRD exerceu uma funo importante na con-
figurao dos rumos das polticas de desenvolvimento rural nas Filipinas. O BIRD,
ao lado de algumas organizaes fundamentais no mbito da poltica externa dos
EUA, como a Agncia dos EUA para o Desenvolvimento Internacional (USAID),
de forma geral, sustentaram uma posio poltica contrria reforma agrria
redistributiva no pas, embora essa posio tenha sido, s vezes, questionada inter-
namente. Historicamente, o BIRD trabalhou em prol de um enfoque de desenvol-
vimento agrcola e rural no pas baseado mais no crescimento econmico que na
eqidade (veja Putzel, 1992). Assim, embora o BIRD algumas vezes apoiasse o CARP,
sua ajuda foi limitada construo da infra-estrutura (por exemplo, estradas e pon-
tes) em comunidades nas quais houve xito na redistribuio de terras, ao invs de
se estender redistribuio como tal (veja Fox & Gershman, 2000).
O BIRD e a USAID trabalharam juntos em um teste ou piloto do conceito de
esquemas de transferncia voluntria de terras, comandados pelo mercado, na
Amrica Latina, nos 1970 e 1980 (Dorner, 1992, p. 86-91). Uma argumentao
similar das duas agncias esteve presente nas Filipinas durante o processo de defi-
nio poltica do CARP (Putzel, 1992). Mas, enquanto a USAID era mais elo-
qente na defesa de esquemas de transferncia voluntria de terra, durante o pro-
cesso de definio poltica do CARP (ibid., p. 293-295), foi o BIRD que insistiu
sistematicamente com o governo filipino para que se desviasse da desapropriao
e adotasse formas voluntrias no-desapropriatrias de reforma agrria.
A primeira tentativa do BIRD em recrutar funcionrios governamentais para
que adotassem sua RAM foi em 1996, quando insinuou, em seus documentos de
polticas para o pas, que o governo filipino teria de parar com a implementao
da distribuio de terra do CARP, especialmente na categoria de estabelecimentos
entre 5 a 24 hectares, porque supostamente distorcia o mercado de terras e era
financeiramente dispendioso (BIRD, 1996, 1997a, 1997b). No mandato de
Garilao, o DAR rejeitou a proposta do BIRD. O ruidoso protesto pblico subse-
qente de crculos ativistas pela reforma agrria obrigou os funcionrios do BIRD
a se distanciar rapidamente do CARP filipino. Retornaram trs anos depois, com
vigor e persistncia renovados, fazendo algumas incurses polticas modestas (Fran-
co, 1999b).
No comeo de 1999, os funcionrios do BIRD retornaram s Filipinas para
convencer a ento nova liderana do DAR a apoiar, pelo menos, um pequeno
projeto-piloto de RAM no contexto de experimentar outros enfoques comple-
mentares na implementao da reforma agrria. Por diferentes razes, inclusive a
esperana de receber novos emprstimos do BIRD em meio a uma crescente es-

157
cassez de recursos pblicos, a liderana do DAR manifestou interesse em experi-
mentar as possibilidades da RAM.25 No incio de 2000, depois de um longo e
complexo processo de negociao, houve um acordo de que seria realizado um
projeto muito menor, um estudo de viabilidade.26
O estudo de viabilidade da RAM envolveu amplos estudos de gabinete de
macro-polticas, produzindo documentos favorveis ao modelo de polticas pr-
mercado. Por exemplo, Esguerra (2001) prenunciou a viabilidade econmica da
RAM, embora advertisse sobre fatores institucionais, organizacionais e financei-
ros menos controlveis que poderiam impedir um processo conduzido pela de-
manda, entre outros. Edillion (2001) apresentou dados comparativos detalhados
entre diferentes esquemas de aquisio de terra em plantaes diversas, anuncian-
do igualmente a viabilidade financeira da RAM, embora, como Esguerra, adver-
tiu sobre a imprevisibilidade de outros fatores no campo. Mamon (2001) endos-
sou a continuao do estudo de viabilidade e do projeto-piloto, mas sublinhou o
papel crucial da preparao social autnoma nas comunidades envolvidas. Final-
mente, foi produzido um manual operacional (DAR, 2001b) que delineou as
formas e os meios pelos quais a RAM poderia ser implementada no pas.
O projeto de viabilidade tambm incluiu dois casos de teste localizados em
comunidades, dos quais foram produzidos relatrios. Contudo, os contedos desses
documentos so avaliaes rotineiras de pr-projeto sobre procedimentos
operacionais padro: perfis de possveis compradores e vendedores, caractersticas
das terras venda e assim por diante. Entretanto, uma passagem pelos documen-
tos e entrevistas com alguns dos diretamente envolvidos no estudo de viabilidade,
ao nvel comunitrio, renderam dados e percepes adicionais.
A primeira localidade do projeto situa-se no barangay Sibula, Lopez Jaena, no
Misamis Ocidental, envolvendo uma rea arrendada de 178 hectares de proprie-
dade do governo provincial (48 hectares estavam ociosos e 130 hectares eram
cultivados com coco e outras culturas de subsistncia). H 178 potenciais com-
pradores beneficirios. Os compradores foram escolhidos pelo processo habitual
do DAR/CARP, ou seja, principalmente pelo DAR, mas com a participao de
todos os potenciais beneficirios e ajuda de uma ONG. No incio, o governo fi-
xou o preo da terra em PhP$ 31.000/ha, mas foi rejeitado pelos beneficirios e
outras partes no acordo. A oferta final do governo foi de PhP$ 16.000/ha, pag-
veis em dez anos (UPSARDFI, 2001, p. 94-95) e os compradores assumiriam o
custo total da terra (MUCEP, 2001).
O segundo projeto est no barangay Hagonghong, Buenavista, Pennsula de
Bondoc Quezon, e envolve uma rea agricultvel marginal privada de 48 hectares,

158
arrendada para plantio de coco e outras culturas de subsistncia. A terra estivera
venda desde 1989 e estava sendo vendida ao DAR quando comearam as discusses
sobre a viabilidade do projeto da RAM. O proprietrio fixara originalmente o preo
da terra em PhP$ 35.000/ha com uma entrada de 25% e o restante a ser saldado em
prestaes de dez anos. Foram escolhidas dezenove potenciais famlias beneficirias
pelo processo normal do DAR/CARP (novamente de forma predominante pelo
DAR, mas com participao ativa dos potenciais beneficirios e ajuda de uma ONG).
As potenciais beneficirias, relativamente organizadas, rejeitaram o preo pedido pelo
proprietrio e barganharam um preo muito mais baixo. O preo final foi estabele-
cido em PhP$ 6.000/ha. Os compradores assumiram o custo total da terra, a ser
pago em dinheiro, atravs de um emprstimo do Banco Agrcola, a taxas de juros
comerciais (UPSARDFI, 2001, p. 94).
Poucas lies podem ser extradas desse estudo de viabilidade, exceto talvez
as seguintes: do primeiro caso, a lio fundamental parece ser que at mesmo
um rgo governamental pode ser tentado a supervalorizar a terra a ser vendida
a camponeses, no processo de venda direta. O segundo caso, primeira vista,
parece interessante, especialmente como o preo de terra foi reduzido pela bar-
ganha. No entanto, no podemos tomar esse caso como representativo, porque
o equilbrio de foras era avassaladoramente a favor dos camponeses, devido
ajuda direta dos governos nacional, provincial e local, bem como de atores no-
governamentais, no sentido de pressionar o proprietrio a cumprir os nveis de
preos de terra de uma aldeia isolada. improvvel que uma interveno arti-
culada dessas, de grupos altamente independentes e militantes, seja reproduzida
em grande escala.
Apesar das percepes limitadas, ou por causa delas, que podem ser derivadas
do estudo de viabilidade, o BIRD decidiu continuar e ampli-lo para um peque-
no programa-piloto. Previsto para iniciar em meados de 2003, o piloto visa faci-
litar a venda de mil hectares a mil famlias rurais pobres. O custo calculado desse
projeto US$ 5,24 milhes ou US$ 5.240 (PhP$ 262.000) por famlia beneficiria.

Concluso

a redistribuio de riqueza e poder da elite latifundiria para os camponeses


pobres sem-terra que constitui a essncia da reforma agrria. Como debatido aci-
ma, o esquema de transferncia de terras pela RAM requer pagamento 100%
vista, em dinheiro vivo, ao proprietrio a 100% (ou mais) do valor da terra, e

159
100% desse custo (mais os custos da transao) devem ser assumidos integral-
mente pelo comprador. Os proponentes da RAM alegam uma inclinao favor-
vel ao pobre, mas as premissas tericas e operacionais do modelo de poltica ten-
dem a contradizer isso. Logo, pode-se argir que at mesmo dentro da perspectiva
estritamente monetarista acerca da terra, a redistribuio da riqueza est ausente
na RAM. A troca de bens no mercado entre vendedores e compradores no
igual a, ou necessariamente no constitui, redistribuio de riqueza. Alm disso, o
presente estudo mostrou casos de VLT em que a redistribuio de poder perma-
nece ausente, apesar das formalidades quanto redistribuio da terra (riqueza).
Significa que no houve nenhuma transferncia de poder a favor do pobre para o
controle efetivo dos recursos fundirios. A falha principal desses esquemas de trans-
ferncia de terra baseadas no mercado reside em conceitos fundamentais sobre a
reforma redistributiva, bem como sobre mecanismos operacionais.
As evidncias das Filipinas tendem a contradizer prenncios da RAM, com
resultados amplamente similares s experincias do Brasil, Colmbia e frica do
Sul (Barros, Sauer & Schwartzman, 2003; Borras, 2003a). No Brasil e na Colm-
bia, pensou-se que a RAM facilitaria transferncias de terra que no constituem
reforma redistributiva e, agindo assim, solaparia procedimentos prvios, potenci-
almente distributivos, de uma reforma agrria conduzida pelo estado (Sauer, 2003;
Mondragon, 2003; Borras, 2002). Na frica do Sul, a RAM bloqueou as chances
de uma reforma agrria mais radical desapropriatria e redistributiva, consolida-
da em lei (Levin & Weiner, 1997; Bernstein, 1998).
Alicerada sobre as evidncias disponveis, a concluso preliminar deste estu-
do que esquemas de transferncia de terra baseados no mercado a RAM e sua
variante VLT no promovem uma reforma redistributiva. Politicamente, e em
termos de gesto da poltica, esses esquemas fornecem aos proprietrios meios
melhores e mais amplos atravs dos quais conseguem concretizar rapidamente a
evaso da reforma agrria redistributiva, especialmente em contextos como o das
Filipinas, onde as classes latifundirias permanecem entrincheiradas no seio do
estado e da sociedade. Assim, a RAM e esquemas similares de VLT arrunam, ao
invs de complementar, reformas agrrias potencialmente redistributivas
conduzidas pelo estado.
Implicitamente, crticos da RAM que se concentram em questes de viabilidade
de implementao (financeira e administrativa) do modelo de poltica a favor do
mercado, e no na substncia e no processo, podem, na prtica, apoiar a RAM. No
entanto, a mazela fundamental da RAM, e de esquemas similares RAM, reside, em
grande parte, na nfase excessiva de seus proponentes em doutrinas puramente mone-

160
trio-econmicas, e no na natureza multidimensional e poltico-econmica dos di-
reitos de propriedade e de uso da terra, bem como da reforma redistributiva.

Notas

1
Veja, por exemplo, Riedinger et al. (2001), El-Ghonemy (2001) e Ghimire (2001). Alm disso, estudio-
sos, amplamente pr-mercado, tambm criticaram, em certa medida, a RAM, argumentando que cara.
Contudo, demandam experimentao adicional de RAM (veja, por exemplo, Carter, 2000; Sadoulet,
Murgai & De Janvry, 1998; Banerjee, 1999; de Janvry et al., 2001). As duas consultas eletrnicas
franqueadas pelo BIRD, em janeiro de 2003 e maro de 2001, tambm permitem uma avaliao das
diversas vises sobre a RAM, vindas de diferentes polticas, de agrupamentos polticos e de acadmicos
(veja a pgina do BIRD na web sobre poltica fundiria).
2
Essa explicao conceitual consistente com a discusso detalhada dos conceitos de dotao e intitulao
por Lixivie, Mearns & Scoones (1999).
3
A expresso latina ceteris paribus significa em circunstncias idnticas (nota do tradutor).
4
A privatizao de fazendas estatais em antigos pases socialistas tambm uma parte integrante da RAM,
mas no analisada neste ensaio. Para estudos crticos, veja, por exemplo, Spoor (1997).
5
Contudo, isso foi revisto e reduzido, no incio de 1996, para 8,064 milhes de hectares (ver Borras, 2003b).
6
A preponderncia deste tipo de VLT foi confirmada por diversos altos funcionrios do DAR entrevista-
dos para o presente estudo. Entrevista com Gerry Bulatao, 21 de janeiro 2002, na Cidade de Quezon.
Em entrevistas pessoais ao autor, dois ex-secretrios do DAR (Ernesto Garilao e Horcio Morales) e dois
outros subsecretrios para operaes (Ding Navarro e Hector Soliman) tambm concordaram com os
pensamentos de Bulatao sobre a VLT, enquanto quase todos os diretores entrevistados das agncias nacional
e regionais do DAR compartilharam dessa viso de VLT.
7
PARO, Jose Grageda (Camarines Sur); Entrevista, 14 de janeiro de 2002, Cidade de Mandaluyong; veja
tambm AMIC-PARC, Relatrio para 1998, seo no DAR.
8
Entrevista com Soltero Coronel (pseudnimo), irmo de quatro beneficirios no papel desse caso.
9
A sigla DARMO significa Escritrio Municipal do DAR e o MARO o Oficial Municipal da Refor-
ma Agrria.
10
PARO Jose Grageda (Camarines Sur), entrevista realizada em 14 de janeiro de 2002, Cidade de
Mandaluyong; ver tambm AMIC-PARC, Relatrio para 1998, seo no DAR.
11
Enquanto isso, a mesma categoria de rea de 5 hectares com base na VLT obteve as menores dedues em
comparao com outras categorias de tamanho de estabelecimento e modalidades de aquisio ao longo
do tempo (Borras, 2003b), fornecendo evidncia adicional da probabilidade de um processo institucional,
sistematicamente maquiado, de implementao da VLT.
12
Ademais, a plantao existente constitui a nica propriedade do fazendeiro.
13
Estimativas de funcionrios locais do DAR, lderes de ONGs e representantes da indstria bananeira.
14
Cultivada com variedades para exportao, de alto valor comercial, como manga e durio.
15
A mesma estratgia foi empregada por Cojuangco em sua rea rural em Davao del Sur, de acordo com o
diretor do DAR, que cuidou dos casos de l (entrevista com o diretor regional do DAR, Davao, 11 de
fevereiro de 2002).
16
Existe aqui uma tenso legal, pois os CLOAs no podem ser revendidos, no prazo de dez anos, aps a
concesso.

161
17
Entrevista com Romeo Fernando Cabanial, Oficial de Avaliao de Terras (LBP-XI), em 5 de fevereiro de
2002, cidade de Davao.
18
Cabanial (da LBP-XI) disse que, com base no estudo do Banco Agrcola das Filipinas, se o preo de terra
PhP$ 350.000, a renda/ha/ano pelo arrendamento seria de PhP$ 45.000, baseada nos padres indus-
triais vigentes.
19
Em 1999, Klaus Deininger, do BIRD, falou com o dono da Marsman sobre como ele via a possibilidade de
que sua terra fosse submetida ao modelo da RAM. Segundo notcias, o dono da Marsman endossou o conceito
de RAM, oferecendo sua plantao como projeto-piloto, mas pelo elevadssimo preo de PhP 1,2 milhes/ha
( vista). Depois deste episdio, no aconteceu mais nenhuma negociao com Marsman quanto RAM.
20
Entrevista, 16 de janeiro de 2002, Cidade de Quezon.
21
Entrevista, 21 de janeiro de 2002, Cidade de Quezon.
22
Entrevista, 18 de janeiro de 2002, Cidade de Quezon.
23
Entrevista, 1 de maro de 2002, Cidade de Quezon.
24
Entrevista, 29 de janeiro de 2002, Cidade de Quezon.
25
Essas afirmaes so baseadas em vrias discusses entre o autor e o Secretrio do DAR, Horcio Morales,
em 1999.
26
O estudo de viabilidade comeou em outubro de 2000 (BIRD, 2000a, p. 3) com verbas de US$ 398 mil
(carta do Secretrio Assistente do DAR, Toinette Raquiza, ao Secretrio Horcio Morales Jr, datada de 27
de fevereiro de 2001). Isso diferente embora diretamente relacionado do projeto DENR sobre ges-
to e administrao fundiria com verba de US$ 5,4 milhes do BIRD e AusAid (BIRD, 2000b). Duran-
te o ano de 1999 e depois, organizaes no-governamentais e movimentos camponeses, de amplo espec-
tro poltico, rejeitaram a RAM ou qualquer programa-piloto (ver Franco, 1999a; 1999b; Reyes, 1999;
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PARTE III

EXPERINCIAS NO BRASIL
HISTRIA E LEGADO DA REFORMA AGRRIA DE MERCADO
NO BRASIL

JOO MRCIO MENDES PEREIRA


SRGIO SAUER

O modelo de reforma agrria de mercado do Banco Mundial (BIRD) en-


controu, no Brasil, a partir de 1996, as condies ideais para a sua implementao,
as quais abarcavam desde a orientao de uma coalizo de poder interessada em
promover uma contra-reforma radical do Estado (diminuindo gastos com polti-
cas sociais e descentralizando responsabilidades), at a necessidade de criar polti-
cas governamentais capazes de conter a presso social advinda das lutas histricas
por acesso terra.
Esse modelo de mercado teve incio com a execuo de dois emprstimos, sen-
do um restrito ao estado do Cear (denominado Reforma Agrria Solidria) e ou-
tro oficialmente reconhecido como o projeto-piloto implantado em cinco esta-
dos do Nordeste, incluindo o prprio Cear. O Projeto Piloto de Reforma Agrria
e Alvio da Pobreza mais conhecido como Cdula da Terra foi executado entre
1997 e 2002 e recebeu fortes crticas de todos os movimentos sociais agrrios e en-
tidades sindicais de representao de trabalhadores rurais. Apesar disso, o BIRD ale-
ga que o Cdula constituiu uma experincia bem sucedida e exemplar, passvel de
ser replicada em maior escala como modelo preferencial de acesso terra pelo
campesinato pobre. No entanto, vrias pesquisas realizadas inclusive as financia-
das pelo prprio BIRD evidenciam os resultados sofrveis desse projeto.
O objetivo deste trabalho , a partir da avaliao do processo de implantao do
Cdula, mostrar que o desempenho do modelo proposto pelo BIRD contrasta com
a sua racionalidade tcnica e com o discurso utilizado para legitim-lo. A primeira
parte resgata a gnese e o contexto poltico-ideolgico em que se deu sustentao a
implantao dos programas de reforma agrria de mercado. A segunda parte siste-
matiza dados sobre o desempenho e os problemas na implantao do Cdula da
Terra, inclusive as dificuldades de sobrevivncia das famlias nas terras adquiridas e
de gerao de renda para pagamento das dvidas contradas. A ltima parte faz um
rpido balano das mudanas no modelo de mercado e da situao atual do Progra-
ma Nacional de Crdito Fundirio, criado e executado pelo governo Lula.

1. Gnese: contexto e intencionalidade poltica da reforma agrria de mercado

Para a coalizo de poder que levou Fernando Henrique Cardoso presidncia


da Repblica, interessada em implementar um projeto radical de liberalizao da
economia brasileira (Fiori, 2001), o tema reforma agrria era algo absolutamen-
te anacrnico. Segundo a leitura dominante, falar desse tema no incio dos anos
1990 significava, no mximo, a defesa de aes pontuais de alvio da pobreza ru-
ral, sem qualquer intencionalidade redistributiva. Exemplo maior dessa viso foi
a sua vinculao, no incio do governo FHC, ao programa Comunidade Solid-
ria, de carter nitidamente assistencialista.
Igualmente, no havia espao para uma poltica agrcola favorvel aos peque-
nos agricultores. Embora respondesse reivindicao das organizaes sindicais
de representao de trabalhadores rurais, o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF), criado em 1995, na prtica foi restringido a
uma linha de crdito para financiamento de custeio, com baixo grau de cobertura
e pouqussimos recursos para crditos de investimento. Ademais, como instru-
mento de poltica agrcola, era um programa marginal, incapaz de proteger a massa
de agricultores familiares e camponeses da presso concentradora e excludente
provocada pelo padro de desenvolvimento agropecurio dominante, cujos efei-
tos deletrios eram ainda mais agravados pelo Plano Real e pela abertura comercial
indiscriminada.
Entretanto, o aumento das ocupaes de terra em praticamente todos os esta-
dos, conjugado forte repercusso nacional e internacional dos massacres de
Corumbiara (RO) e Eldorado dos Carajs (PA), impuseram ao governo federal o
reconhecimento da existncia de uma problemtica agrria grave no pas, trazen-
do de volta o tema da reforma agrria. A necessidade de dar resposta opinio
pblica forou o governo a criar, em 1996, o Gabinete do Ministro Extraordin-
rio de Poltica Fundiria (MEPF). Isto, porm, no foi suficiente para aplacar a
presso social. Um ano depois, o MST promoveu a Marcha Nacional por Refor-
ma Agrria, Emprego e Justia, catalisando a insatisfao popular contra a polti-
ca econmica e as reformas neoliberais. Naquele momento, ficou claro que o go-
verno federal no tinha a capacidade poltica necessria para calibrar e enquadrar
a presso social por acesso terra e reforma agrria.

174
Para reverter a posio desfavorvel na qual havia sido colocado, o governo
federal adotou o discurso aparentemente inovador de que era preciso reformar a
reforma agrria (Cardoso, 1997, p. 25). O MEPF, ento, iniciou um conjunto
relativamente articulado de aes em cinco direes.
Em primeiro lugar, editou um pacote de medidas com o objetivo de reduzir
parcialmente o preo final pago pelo Estado s desapropriaes, acelerar o tempo
de imisso na posse da terra desapropriada pelo INCRA e dificultar a evaso do ato
desapropriatrio pelos proprietrios de terra (Medeiros, 2002).
Em segundo lugar, aumentou a criminalizao das ocupaes de terra, proi-
bindo a realizao de vistorias do INCRA em reas ocupadas (o que inviabilizava a
sua desapropriao), suspendendo negociaes em casos de ocupao de rgo
pblico, penalizando funcionrios do INCRA que negociassem com os ocupantes e
vetando o acesso a recursos pblicos por entidades que fossem consideradas sus-
peitas de serem participantes, co-participantes ou incentivadoras de ocupaes de
terra (Medeiros, 2002). Ao mesmo tempo, acionou a Polcia Federal para monitorar
a ao dos movimentos sociais. O resultado foi o aumento da violncia contra os
trabalhadores rurais, praticada impunemente tanto pelo Estado (sob a forma de
prises seletivas, despejos violentos e arbitrrios, etc.), como pelo poder priva-
do, freqentemente com o auxlio de policiais civis e militares.
Em terceiro lugar, por meio dos grandes meios de comunicao, promoveu
uma campanha sistemtica no sentido de construir uma imagem positiva do go-
verno FHC em relao reforma agrria e, ao mesmo tempo, uma imagem nega-
tiva das ocupaes de terra e dos movimentos sociais, num perodo em que cres-
cia o apoio social ao MST (Carvalho F., 2001).
Em quarto lugar, contra a posio de todas as entidades reunidas no Frum
Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo1, tomou iniciativas no senti-
do de desfederalizar a poltica de reforma agrria, transferindo para a esfera esta-
dual a competncia para a conduo de todo o processo de obteno de terras e
assentamento. Entendida pelo governo como parte do processo mais amplo de
reforma do Estado ento em curso, a descentralizao da poltica agrria serviria
para desonerar a esfera federal, cujas receitas eram cada vez mais comprometidas
com o ajuste fiscal e o servio da dvida pblica externa e interna. Alm disso,
fragmentaria ainda mais a poltica fundiria, convertendo a reforma agrria em
um caso-a-caso negociado localmente.
Em quinto lugar, o governo FHC deu incio a uma poltica agrria amiga do
mercado, em cujo topo estava a aplicao do modelo de reforma agrria de mer-
cado do BIRD.

175
J em 1995, luz das experincias colombiana e sul-africana, o BIRD preco-
nizava ao governo brasileiro a transao mercantil entre trabalhadores e proprie-
trios como mecanismo mais eficiente para distribuir terra, aliviar a pobreza rural
e dinamizar os mercados fundirios (Banco, 1995). Nessa lgica, o governo deve-
ria criar imediatamente uma rede de proteo que aliviasse, de maneira focaliza-
da nos segmentos mais pobres, o impacto do Plano Real e das polticas de ajuste
estrutural no campo (van Zyl et al., 1995). O acesso terra seria um dos compo-
nentes desse colcho amortecedor necessrio para dar funcionalidade
implementao do ajuste. A novidade era que tal acesso deveria se dar, agora, pela
via da negociao mercantil.
A situao brasileira em meados da dcada de 1990 era ideal para o BIRD
testar o seu novo modelo de reforma agrria de mercado, pois havia aqui uma
enorme demanda por terra, uma tendncia de queda relativa do preo dos im-
veis rurais em algumas regies e, sobretudo, um governo estreitamente alinhado
plataforma neoliberal. Por outro lado, o governo brasileiro precisava responder ao
aumento da presso social por terra e, mais que isso, deter o protagonismo na
conduo da maneira pela qual a problemtica agrria deveria ser tratada. Foi essa
convergncia de interesses que possibilitou a formulao e a implementao no
Brasil de projetos e programas orientados pelo modelo de reforma agrria de
mercado.
Repetindo as mesmas justificativas do Banco Mundial (1997b), o discurso do
governo brasileiro em favor do modelo de mercado sustentou trs argumentos
centrais. Em primeiro lugar, afirmou que a desapropriao para fins de reforma
agrria havia se tornado um instrumento inadequado, posto que intrinsecamente
vinculado a um modelo de ao fundiria centralizador, arbitrrio, propenso
corrupo e lento que teria se tornado anacrnico. Nessa lgica, seria preciso subs-
tituir esse instrumental por mecanismos mais eficientes, baseados na livre tran-
sao de mercado entre agentes privados (Tefilo, 2000).
Em segundo lugar, argumentou que o oramento da Unio no tinha condi-
es de financiar programas como a reforma agrria, dadas as indenizaes eleva-
das arbitradas pelo Judicirio (Tefilo, 2000). Ou seja, alm de ineficaz e anacr-
nico, o modelo desapropriacionista tambm seria caro demais. Nessa perspectiva,
a oferta do BIRD permitiria ao governo promover uma inovao no rol de
polticas pblicas dirigidas ao agro, testando um modelo supostamente mais efi-
ciente de reforma agrria.
Em terceiro lugar, afirmou que as aes do governo federal estavam a rebo-
que dos movimentos sociais especialmente do MST , uma vez que os assenta-

176
mentos rurais eram resultado, predominantemente, de ocupaes e acampamen-
tos. Era preciso, na tica do governo federal e do BIRD, diminuir a presso
provocada pelas ocupaes de terra e reverter a ascenso das lutas populares no
campo, introduzindo um mecanismo de mercado que pudesse disputar, pela base,
a adeso de trabalhadores sem-terra (Carvalho F., 2001). Alguns anos depois, o
prprio Banco explicitaria essa inteno com muita clareza:

O modelo governamental de reforma agrria atravs da distribuio de terras um


crculo vicioso: a terra redistribuda onde h conflitos sociais e os conflitos sociais
pressionam o programa de redistribuio de terras do governo (...). medida em que
novas alternativas comeam a fazer efeito, o governo poder reduzir a nfase nas desa-
propriaes e, conseqentemente, quebrar a ligao entre sua poltica de reforma agrria
e os conflitos rurais (2003, p. 127, grifos nossos).

O modelo de reforma agrria de mercado foi implementado no Brasil com


uma velocidade impressionante. O primeiro projeto nele inspirado chamou-se
Reforma Agrria Solidria, uma experincia pequena no estado do Cear. Sua
implantao se deu pela introduo de um componente fundirio no Projeto So
Jos, o que, at aquele momento, representava uma novidade.2 Criado em agos-
to de 1996, o primeiro financiamento para compra de terras foi liberado em feve-
reiro de 1997.3
Foi dessa experincia que nasceu, poucos meses depois, o Projeto-Piloto de
Reforma Agrria e Alvio da Pobreza (ou Cdula da Terra), a partir da proposta
do BIRD ao governo brasileiro (MEPF, 1999). Assim, a experincia iniciada no Cear
foi estendida tambm para Pernambuco, Bahia, Maranho e norte de Minas Ge-
rais. O acordo de emprstimo para a criao do Cdula foi aprovado pelo BIRD em
abril de 1997, com incio efetivo no ms de julho do mesmo ano, sem qualquer
avaliao sobre o desempenho do Reforma Agrria Solidria, recm iniciado.
Repetindo o mesmo procedimento usado em outros pases, o BIRD props a
implementao de um projeto-piloto com metas relativamente modestas: finan-
ciar a compra de terras por quinze mil famlias em quatro anos. Assim, esperava
contornar eventuais resistncias e, por efeitos de demonstrao, criar as condi-
es polticas para a extenso do modelo de mercado a todo pas. Como afirmam
Deininger e Binswanger: Este esquema (apoiado por um emprstimo de US$ 90
milhes) tem como objetivo acelerar o processo de reforma agrria, reduzir os custos
a menos da metade e fornecer as bases para um modelo que poder, eventualmen-
te, ser adotado nacionalmente (1998, p. 14). Em outro documento do BIRD,

177
fica ainda mais clara a inteno de substituir de vez a desapropriao pelo finan-
ciamento compra de terras: Se o projeto-piloto demonstrar a viabilidade da
reforma agrria assistida pelo mercado e as estimativas de custos para este piloto
forem representativas do pas (...), tal programa poderia atender um milho de
famlias em menos de seis anos (Banco, 1997b, p. 7).
A regio escolhida para iniciar o novo modelo foi o meio rural nordestino,
onde se concentra o maior contingente de populao em condies de pobreza do
pas e onde o BIRD opera desde os anos 1970. Desse modo, contando com uma
logstica j existente e frente a uma elevada demanda por terra, estimava-se que
a implementao do projeto-piloto ocorreria de maneira acelerada, dando resul-
tados em curtssimo prazo (Banco, 1997a).
Enquanto os dois projetos-piloto eram implementados no Nordeste, tramita-
va no Senado o Projeto de Lei n 25, que previa a criao de um fundo pblico
para o financiamento de compra e venda de terras para camponeses, agricultores
familiares e trabalhadores rurais. Sem qualquer tipo de avaliao sobre as experin-
cias anteriores e contra a posio do Frum Nacional pela Reforma Agrria e Jus-
tia no Campo, o Executivo mobilizou a sua base parlamentar e conseguiu apro-
var, em tempo recorde, a criao do chamado Fundo de Terras/Banco da Terra
pelo Congresso Nacional, em fevereiro de 1998.
O encadeamento entre as aes do governo federal em favor do modelo de
mercado foi resumida da seguinte maneira:

Cear, Bahia, Maranho, Pernambuco e o Norte de Minas Gerais foram escolhidos


para abrigar o programa Cdula da Terra projeto piloto de combate pobreza no
meio rural que deu origem ao Banco da Terra. O Banco da Terra a expanso, para
todo o pas, dessa experincia pioneira e bem sucedida de reforma agrria, desenvol-
vida pelo governo brasileiro em parceria com o Banco Mundial. Tudo comeou em
1997 no Cear, com o nome de Projeto So Jos (MEPF, 1999, p. 14).

Uma das linhas de argumentao usadas pelos parlamentares do bloco governis-


ta durante a nica sesso na Cmara dos Deputados sobre o Banco da Terra foi o
sinal de que o BIRD aportaria recursos no novo instrumento (Pereira, 2004).
interessante notar como o prprio BIRD, num primeiro momento, tentou assumir
a paternidade do Banco da Terra, ao relacion-lo diretamente com o Cdula:

O projeto piloto para a reforma agrria com base no mercado [o Cdula da Terra]
(...) teve sucesso em termos de baixos custos, implementao rpida e um impacto

178
positivo na reduo da pobreza, como era esperado. O projeto piloto demonstrou
como o Banco pode facilitar inovaes de poltica social e serviu de modelo para um
novo programa complementar de reforma agrria por parte do Governo (Banco da
Terra) (Banco, 2000, 122, item d).

Todavia, diante da resistncia dos movimentos sociais agrrios, a diretoria do


BIRD levou mais de dois anos para aprovar e liberar o emprstimo prometido.
Quando isto aconteceu (final de 2000), os recursos no foram direcionados ao
Banco da Terra, mas a um quarto programa de financiamento compra de terras:
o Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural, negociado com uma das enti-
dades que participam do Frum, a CONTAG. Malgrado algumas diferenas, so
estas quatro experincias (Reforma Agrria Solidria, Cdula da Terra, Banco da
Terra e Crdito Fundirio) que constituem a materializao da reforma agrria
de mercado do BIRD no Brasil implantada pelo governo FHC.

2. Avaliao do Cdula da Terra

2.1. Implantao inicial, metas, recursos e gesto


Apesar das crticas e da oposio dos movimentos sociais, o projeto-piloto Cdula
da Terra foi implantado e obteve certa adeso social. Esta, porm, esteve longe do en-
contro amistoso e voluntrio no mercado entre compradores e vendedores, como pro-
pem os tericos do BIRD. Na verdade, possvel identificar quatro fatores principais
que condicionaram fortemente a entrada dos trabalhadores rurais no projeto.
Em primeiro lugar, o Cdula foi implementado em um perodo de seca e em
um ano agrcola pssimo, em uma regio sem perspectivas de trabalho e com uma
populao rural imensa e empobrecida. Como destacou a avaliao preliminar,4
em um contexto com tais caractersticas, a possibilidade de acesso terra imedia-
to foi encarada como um meio emergencial de sobrevivncia, o que conferiu ao
projeto um carter assistencial (Buainain et al., 1999, p. 30).
Em segundo lugar, houve intensa propaganda enaltecendo a possibilidade de
acesso terra rpido e sem conflitos, por meio da compra e venda, dirigida a
uma populao rural que, tradicionalmente, alimenta o sonho da posse da terra
(Victor & Sauer, 2002). Em uma conjuntura de criminalizao das ocupaes e
forte campanha nos meios de comunicao contra a forma de ao dos movimen-
tos sociais, seria difcil imaginar que o Cdula no fosse encarado como uma al-
ternativa, talvez a nica.

179
Em terceiro lugar, houve a convergncia de interesses polticos entre os pro-
motores do Cdula, o que imprimiu sua implantao uma velocidade singular
em relao a outros projetos de alvio da pobreza em curso no meio rural. Os
governos estaduais almejavam capitalizar eleitoralmente a sua participao no
projeto nas eleies de 1998. O governo federal, por sua vez, travava a disputa
poltico-ideolgica com os movimentos sociais, numa conjuntura eleitoral em que
era obrigado a dar resposta ao aumento da presso social no campo, materializada
no aumento das ocupaes de terra e em saques por alimento no Nordeste. Por
fim, o BIRD tinha total interesse em rapidamente implantar e legitimar o seu
modelo de mercado, inclusive para melhor export-lo para outros pases. A pres-
sa dos gestores do Cdula em implement-lo foi assim retratada:

A conjuntura poltica tambm contribuiu para aumentar a adeso e acelerar a im-


plantao do Programa. Dois fatos merecem destaque: as eleies e a aparente ansie-
dade do governo federal em viabilizar o programa como instrumento de ao fundiria
(...). Os projetos foram implantados sob presso do governo federal e do Banco
Mundial, dificultando as tarefas de planejamento e acompanhamento (Buainain et
al., 1999, p. 272).

A partir desse trabalho intensivo, acelerou-se enormemente a aprovao dos


projetos do Cdula, de tal maneira que mais da metade dos 223 projetos
contabilizados em janeiro de 1999 havia sido implementada no segundo semestre
de 1998 (Buainain et al, 1999, p. 15). O significado e a intencionalidade poltica
do Cdula naquela conjuntura foram diagnosticados com preciso:

Essa concepo de acesso terra, fruto de uma negociao entre as partes, solidria e sem
conflitos parece ser eficaz em atrair uma camada do pblico potencial da reforma agrria
(...). Na atual conjuntura de mobilizao, ao colocar nova opo de acesso terra, o C-
dula da Terra introduz uma disputa poltica e ideolgica com outros movimentos sociais
e seus mediadores (...), os quais detm, hoje, a iniciativa poltica neste campo e defendem
o acesso terra via instituto da desapropriao (Buainain et al., 1999, pp. 280-1).

Em outras palavras, a demanda pelo Cdula esteve diretamente ligada a uma


situao de extrema pobreza, inexistncia de oportunidades de trabalho, ao de
polticos locais e represso s ocupaes de terra. Naquelas condies socioeconmicas
e conjuntura poltica, era virtualmente o nico meio de acesso terra disponvel ou
possvel para uma faixa considervel da populao rural.

180
Os objetivos oficiais do Cdula da Terra eram: a) reduzir a pobreza rural, por
meio do aumento da renda familiar; b) elevar o rendimento agrcola; c) testar o
modelo de mercado como alternativa ao modelo tradicional de reforma agrria
(Buainain et al., 1999). Na base de todo constructo estava a busca por um mode-
lo de poltica fundiria mais barato, a fim de reduzir o gasto pblico para a rea
social exigido pelo ajuste fiscal.
Tinha como pblico-meta trabalhadores sem-terra (assalariados, parceiros,
arrendatrios) e produtores rurais (proprietrios ou no) com terra insuficiente
para o auto-sustento. O acesso ao projeto s podia ser feito atravs de associaes
comunitrias legalmente constitudas, preexistentes ou criadas para esse fim.
Com implementao esperada para quatro anos, o financiamento do Cdula
teve quatro fontes, conforme a tabela 1. Os recursos do BIRD deveriam ser utili-
zados para investimentos complementares, enquanto os recursos para a compra
de terras viriam do governo federal.

Tabela 1 Financiamento e desembolsos do Cdula da Terra (1997-2002)


Fontes de financiamento Desembolso previsto (US$ milhes) Desembolso executado (US$ milhes)
Banco Mundial 90 68,5
Governo federal 45 45
Governos estaduais 6,6 1,9
Associaes comunitrias 8,4 5,9
Total 150 121,3
Fonte: Banco Mundial (1997b e 2003a).

Previsto para comear em maio, iniciou apenas em julho de 1997 e foi encer-
rado em 31 de dezembro de 2002 (e no em junho de 2001, como era a proposta
original). Segundo o Banco (2003a), o projeto foi parcialmente paralisado no fi-
nal de 1999 e parte de 2000 devido falta de aporte de recursos pelo governo
federal durante a crise financeira e s duas solicitaes ao Painel de Inspeo.5
Com a desvalorizao do Real ps-1999, houve uma reduo do custo final
do Cdula em moeda estrangeira. Os itens financiados pelo projeto so indicados
na tabela 2.

Tabela 2 Itens financiados pelo Cdula da Terra


Itens financiados Gasto previsto (US$ milhes) Gasto efetivo (US$ milhes)
Compra de terras 45 45
Investimentos complementares 84,3 66,4
Assistncia tcnica e capacitao 3,9 2,6
Monitoramento, superviso e administrao 10,1 2,1
Avaliao e propaganda 6,7 5,2
Total 150 121,3
Fonte: Banco Mundial (1997b e 2003a).

181
At 2000, os recursos para a compra de terras via Cdula vieram do oramen-
to do INCRA, constituindo uma evidente concorrncia com a reforma agrria. A
partir de 2000, tais recursos passaram a ter como fonte o oramento pblico do
Fundo de Terras/Banco da Terra.
Seguindo a mesma lgica do projeto Reforma Agrria Solidria, o Cdula foi
dividido em dois subcomponentes, um voltado para a aquisio de terra (SAT) e
outro para investimentos complementares (SIC). O SAT financiava a aquisio
de imveis rurais com prazo de amortizao de 10 anos, sendo trs anos de carn-
cia e correo monetria pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Em 1999, o
governo modificou as condies de financiamento do programa, ajustando-as s
condies ento oferecidas pelo Banco da Terra (MEPF, 1999). O prazo de amor-
tizao foi estendido para 20 anos e foram estabelecidos juros fixos de 4% ao ano
mais correo monetria pelo ndice Geral de Preos da Fundao Getlio Vargas.
Em fevereiro de 2002, a taxa de juros foi elevada para 6% ao ano.
Em tese, a operao de compra de imveis rurais deveria seguir como critrios
principais: a) a procura por propriedades que apresentassem potencialidade para
explorao dos recursos naturais com baixo nvel de investimento adicional; b) a
compatibilidade do preo negociado com os parmetros de mercado, levando em
conta a localizao, a fertilidade natural e o potencial econmico da terra; c) o
cumprimento de todos requisitos legais que regem o registro e a transferncia de
imveis rurais; d) apresentar boas condies de acesso, de fornecimento de gua e
razovel infra-estrutura; e) dispor de rea suficiente, como regra geral igual ou
superior ao mdulo mnimo de parcelamento da regio (Buainain et al., 1999).
J o SIC provia recursos a fundo perdido para investimentos comunitrios aps
a compra da terra em trs reas bsicas: infra-estrutura (eletrificao, melhoramento
de estradas, fornecimento de gua, etc.), social (melhoria de escola ou posto de
sade, centro comunitrio, etc.) e produtiva (irrigao, agroprocessamento em
pequena escala, tratores, etc.).
O limite de crdito para cada famlia era de US$ 11.200, includos os gastos
com a compra da terra, registro, medio, impostos e investimentos comunitrios.
Cada famlia podia receber US$ 1.300 a fundo perdido como ajuda para instala-
o. Havia um limite mximo de subsdio de US$ 6.900 por famlia, no qual es-
tavam includos a ajuda de instalao, o subsdio de 50% embutido no crdito
fundirio e os demais subsdios sobre o valor do SIC.
A lgica desse esquema de financiamento era que quanto menor fosse o gasto
com a compra da terra (considerada emprstimo, portanto reembolsvel), maior
seria o volume de recursos para investimentos complementares (no-reembolsveis).

182
O financiamento era tomado em carter solidrio, de modo que as associaes
eram responsveis legais pelo pagamento das prestaes. Amortizado o emprsti-
mo, cada famlia receberia o ttulo de propriedade correspondente.
Oficialmente, as associaes comunitrias selecionariam o imvel e negociariam
o preo diretamente com o proprietrio. Depois, apresentariam a proposta de
aquisio do imvel e a lista de subprojetos comunitrios ao rgo responsvel
pela gesto do Cdula. Este rgo analisaria a proposta quanto elegibilidade dos
beneficirios e do imvel (i.e., sua situao legal, as condies de transao e a
adequao do preo negociado aos parmetros de mercado), elaborando laudo
tcnico de avaliao do imvel. Aprovada a proposta, o rgo orientaria a elabo-
rao de projeto detalhado para aquisio de terras, emitindo parecer tcnico. Os
projetos para investimentos comunitrios (SIC) seriam elaborados por terceiros
ou instituies governamentais que participassem do Cdula.
Caso a proposta para aquisio da terra fosse recusada, o rgo orientaria a
associao a dar continuidade ao processo de negociao. Se fosse aprovada, o agente
financeiro (no caso, o Banco do Nordeste) estava autorizado a contratar financia-
mento com a associao e a efetuar o pagamento ao proprietrio e aos prestadores
dos servios de transferncia de titularidade, bem como cobrar e receber os paga-
mentos do financiamento de cada beneficirio. O agente financeiro tambm de-
veria repassar diretamente s associaes os recursos para investimentos comuni-
trios.
Seguindo os parmetros do modelo de reforma agrria de mercado, o Cdula
teve gesto descentralizada, de tal maneira que em cada um dos cinco estados
constituiu-se um arranjo institucional especfico. A estrutura do BIRD montada
para executar os Programas de Combate Pobreza Rural (PCPRs) foi extensa-
mente utilizada (Steil, 2000). Os conselhos municipais em geral, criados para
gerir os PCPRs tambm figuravam como instncias de implementao e parti-
cipao social no Cdula, embora coubesse s associaes comunitrias o papel
principal na gesto dos projetos.
O grau de cobertura espacial do Cdula foi amplo, exceto em Minas Gerais,
onde se restringiu s regies Noroeste, Norte e Nordeste, abrangendo cinqenta
municpios. No Cear e no Maranho, praticamente todos os municpios foram
cobertos, alcanando grande amplitude nos outros dois estados. De acordo com
Buainain et al. (1999), a seleo dos municpios seguiu critrios como a existncia
de conflitos agrrios latentes ou explcitos, situao de pobreza mais acentuada,
existncia de sindicatos de trabalhadores rurais favorveis ao projeto, capacidade
operacional da unidade tcnica e apoio de prefeituras e lideranas polticas locais.

183
O Cdula foi implementado para atingir o maior nmero possvel de munic-
pios, sem qualquer ligao prvia com a poltica oficial de reforma agrria, nem
tampouco com uma estratgia de desenvolvimento rural. O grau de cobertura
alcanado explicita a inteno de espalhar ao mximo a incidncia do projeto. Isto
derruba o argumento de que o Cdula era uma iniciativa complementar s desa-
propriaes cujo nmero, alis, sofreu forte desacelerao em todos os estados
onde o Cdula foi implantado (Victor & Sauer, 2002) , ainda mais se se tem em
conta que, nesse perodo, podiam ser adquiridas pelo projeto reas passveis de
desapropriao.
A explicitao dos critrios que orientaram as agncias estaduais na implanta-
o do Cdula sugere que houve a intencionalidade poltica de utiliz-lo como
instrumento de concorrncia com os movimentos sociais. Isso aconteceu na me-
dida em que se priorizou reas conflituosas e segmentos extremamente pobres (em
um perodo de seca e de perdas agrcolas), tendo por base, ao que parece, arranjos
clientelistas com agentes polticos locais.
Outra pesquisa financiada pelo BIRD6 mostra que a execuo do Cdula no
foi objeto de controle social, pois os conselhos ligados aos PCPRs tiveram, na
prtica, uma presena inexpressiva na gesto do projeto (Steil, 2000). Como regra
geral, as propostas de compra das reas e os subprojetos de investimentos comu-
nitrios foram apresentados diretamente aos rgos gestores e s unidades tcni-
cas estaduais, esvaziando o papel dos conselhos municipais, nico espao
institucional previsto para algum tipo de participao social na gesto do Cdula.
Em outras palavras, diferentemente do que prev o modelo de reforma agrria de
mercado, no houve controle social algum sobre o projeto, integralmente mane-
jado de uma maneira infensa prestao de contas sociedade.
Seguindo o modelo de reforma agrria de mercado, o Cdula da Terra ancora-
se no princpio da transao voluntria entre compradores e vendedores interessa-
dos. Nenhuma pesquisa chegou a traar o perfil socioeconmico dos vendedores,
mas os dados indicam que os imveis rurais adquiridos estavam, na maioria dos
casos, subutilizados ou abandonados, em razo da seca e da crise da pecuria e das
culturas tradicionais (algodo, cacau e cana de acar) (Buainain et al., 1999, p.
31). Entre mal utilizadas e abandonadas foram consideradas 76% das proprieda-
des na Bahia, 81,3 % no Cear, 81,3 % no Maranho, 91,7% em MG e 83,3%
em Pernambuco (Id., 2003, p. 105).
Em relao ao tamanho, a rea mdia dos imveis adquiridos foi de 815,3
hectares. H poucos projetos acima de dois mil hectares, assim como so raros os
projetos com rea muito reduzida (o menor tem 68 hectares). 31,86% dos proje-

184
tos tm at quinhentos hectares e 71,7% dos projetos tm at mil hectares. Exis-
tem apenas vinte projetos com rea acima de mil e duzentos hectares (Id., 1999,
p. 131). A avaliao preliminar no verificou se os imveis adquiridos de maior
tamanho eram ou no passveis de desapropriao. Porm, a pesquisa realizada
por entidades que compem o Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no
Campo7 (Victor & Sauer, 2002) detectou a ocorrncia de compra de reas pass-
veis de desapropriao pelo Cdula em todos os estados.
Sobre o perfil dos compradores, de modo geral, trata-se de um segmento com
baixssimo grau de escolarizao (37,7% eram analfabetos e 47,1% estudaram entre
a 1 e a 4 sries) e muito pobre. A renda monetria anual total antes de entrar no
Cdula foi estimada em R$ 2.057 para uma famlia cujo tamanho mdio era de 5,2
membros (algo em torno de R$ 32,90 por pessoa por ms, inferior a um tero do
salrio mnimo da poca) (Buainain et al., 1999, p. 273). Estimou-se que a imensa
maioria era formada de assalariados rurais e agricultores no-proprietrios (parcei-
ros, arrendatrios), normalmente com ocupaes complementares. A quase totali-
dade dos beneficirios morava no local h muitos anos, sendo que um nmero sig-
nificativo nasceu na prpria regio ou no entorno prximo, e aproximadamente 90%
tinham como local de trabalho a zona rural (ibid, pp. 63-9 e 104).
Outra pesquisa encontrou um perfil socioeconmico dos beneficirios rela-
tivamente parecido, reforando a percepo de que a falta de alternativas foi um
dos mais poderosos condicionantes da demanda pelo Cdula:

A maior parte dos entrevistados tinha condies anteriores instveis de trabalho (...) e
moradia (...), resultando em situaes de extrema pobreza. Esta realidade est expressa,
por exemplo, no nvel educacional, pois quase todos os chefes de famlia so analfa-
betos. (...) As dificuldades (...) [tambm] estavam presentes nas relaes de trabalho.
A esmagadora maioria era desempregada ou tinha situaes de subempregos, exer-
cendo atividades temporrias no meio rural (...) ou no urbano (...). Esse tipo de situa-
o (...) acaba transformando o Cdula em uma tbua de salvao (Victor & Sauer,
2002, pp. 34-5 grifos nossos).

A situao de pobreza e a falta de alternativas pressionaram para a entrada no


Cdula fazendo com que, de modo geral, os beneficirios aceitassem preos mais
elevados. Conseqentemente, aceitavam nveis superiores de endividamento para
terem acesso imediato terra, introduzindo um elemento de tenso em toda a
racionalidade do Cdula. Dois exemplos emblemticos disso: 52% das associa-
es adquiriram a primeira propriedade ofertada sem procurar outra e, mais gra-

185
ve, apenas 13,5% consideraram o preo do imvel como um dado relevante na
fase de negociao imobiliria (Buainain et al., 1999, p. 120).
No difcil perceber que o princpio da transao voluntria entre compra-
dores e vendedores interessados, na verdade, pe de lado qualquer referncia ao
contexto existente, como se as relaes mercantis operassem em um vazio social
onde predominaria a livre vontade de agentes econmicos orientados por uma
racionalidade utilitria e maximizadora. Os diversos fatores de ordem socioeco-
nmica, poltica e cultural que pressionaram a demanda pelo Cdula questio-
nam essa situao ideal tpica do raciocnio neoclssico pelo qual os economis-
tas do BIRD so conhecidos , que no encontra correspondncia na prosaica
realidade rural do Nordeste brasileiro. Pode-se afirmar, portanto, que a principal
categoria de sustentao do modelo de reforma agrria de mercado carece de con-
sistncia terica e emprica. Seu uso s encontra inteligibilidade no mbito do
discurso poltico-ideolgico de que procura legitimar o modelo de mercado como
alternativa reforma agrria constitucional.

2.2. Assistncia tcnica e produo agrcola


Ao contrrio do que estabelece o modelo de mercado, a elaborao dos proje-
tos produtivos no se deu antes da compra dos imveis rurais, mas sim depois,
inclusive em funo da pressa dos rgos governamentais em implementar o C-
dula. Tambm contribuiu para o atraso dos projetos produtivos a dificuldade das
associaes em obterem uma assistncia tcnica regular cuja remunerao, ini-
cialmente, no havida sido prevista pelo Cdula que permitisse formular pro-
postas adequadas (Buainain et al., 1999, p. 195). Portanto, a aquisio dos im-
veis acabou no sendo antecedida por qualquer avaliao tcnica significativa a
respeito das potencialidades agrcolas e, eventualmente, no-agrcolas do em-
preendimento a ser desenvolvido.8
Tanto a avaliao preliminar como a pesquisa coordenada por Victor e Sauer re-
gistraram atrasos sistemticos na liberao dos recursos para investimentos comple-
mentares (SIC), o que prejudicou bastante os beneficirios do Cdula. Porm, em ne-
nhuma das duas pesquisas consta que atrasos semelhantes tenham ocorrido no
pagamento queles que venderam propriedades. No se pode afirmar, portanto, que o
arranjo descentralizado tenha sido imune a falhas operacionais graves, como pretende
fazer crer o discurso que associa a descentralizao eficcia administrativa.
Em relao questo do desenvolvimento produtivo, a avaliao preliminar
no investigou a qualidade das terras compradas atravs do Cdula, razo pela
qual no oferece qualquer concluso a respeito da sustentabilidade econmica dos

186
projetos. Por outro lado, embora o Cdula tivesse menos de dois anos de existn-
cia quando a pesquisa foi concluda, pde-se constatar algumas evidncias a res-
peito da dificuldade econmica dos projetos.
Um dado relevante diz respeito maneira como foram usados os recursos do
SIC, em tese destinados a investimentos comunitrios em infra-estrutura produ-
tiva necessrios futura gerao de renda. Na verdade, metade desses recursos foi
gasta com custeio dirio das famlias (Buainain et al., 1999, pp. 196-8 e 290), o
que evidencia, mais uma vez, a extrema pobreza dos demandantes e ressalta o
carter emergencial e assistencialista que o Cdula assumiu.
Outro dado bastante significativo que a metade das aquisies de terra teve
valores abaixo de 75% do valor mdio do total dos contratos, o que permitiria
que sobrasse para a maioria das famlias um montante em torno de cinco mil reais
para investimentos comunitrios (ibid, p. 138). Na prtica, porm, esses recursos
foram gastos de modo pulverizado em custeio e construo de infra-estrutura bsica
(como estradas, gua, luz e moradia). O resultado que tais recursos no foram
(...) suficientes para complementar/adaptar as benfeitorias existentes s novas
condies de utilizao da propriedade nem para estabelecer uma base produtiva
slida a partir da qual os beneficirios podero gerar renda suficiente para melho-
rar de vida e pagar a dvida contrada (ibid, p. 290). Segundo a avaliao prelimi-
nar, a maioria dos projetos com menor nmero de famlias teria a necessidade de
crditos complementares para assegurar a sua viabilidade, criando uma nova fon-
te de endividamento e de diferenciao entre os projetos.
Outro problema identificado foi a precariedade dos servios de assistncia tc-
nica oferecidos aos beneficirios. Alm de desinformados sobre as condies ge-
rais e o modo de funcionamento do Cdula, os tcnicos restringiram a sua atua-
o a momentos pontuais, sem a necessria continuidade exigida a um trabalho
dessa natureza. O problema foi assim resumido:

A desinformao sobre o Programa no se restringe aos associados. (...) Exceto os


bancos com regras prprias e relativamente inflexveis diante das especificidades e
necessidades dos produtores rurais mais pobres , nos demais rgos governamentais
(...) grande o desconhecimento das normas legais e dos possveis desdobramentos.
Face a algum impasse, os tcnicos tm dificuldade para decidir qual o melhor enca-
minhamento. Normalmente o conhecimento mais aprofundado fica sob a responsa-
bilidade de uma s pessoa. O restante apenas cumpre as tarefas. Alm do mais, so
poucos os que conseguem perceber quem so os associados e qual o perfil das associa-
es. O contato entre tcnicos e associados restrito ao presidente e quando muito,

187
diretoria (...). H um acompanhamento mais direto e intenso no momento da cria-
o das associaes e da adeso ao Programa. A partir da a presena dos tcnicos
irregular e se restringe a questes pontuais (Buainain et al., 1999, p. 109).

A pesquisa coordenada por Victor e Sauer tambm detectou a debilidade, o


equvoco e, em diversas situaes, a completa inexistncia de assistncia tcnica
nos projetos do Cdula:

De uma maneira geral, na avaliao das pessoas entrevistadas, a assistncia tcnica


(...) ruim, precria e, via de regra, impositiva em relao ao tipo e a forma de orga-
nizao da produo. A precariedade dos servios se traduz pela baixa freqncia e
pela falta de regularidade dos trabalhos dos tcnicos nos projetos (...). Em vrios pro-
jetos, no h nenhum tipo de assistncia tcnica (como, por exemplo, no estado de
Pernambuco) e os tcnicos dos rgos responsveis estiveram presentes apenas no
processo inicial de implantao, deixando as famlias sem qualquer tipo de acompa-
nhamento (Victor & Sauer, 2002, pp. 49-50).

Alm de detectarem a m qualidade e a baixa freqncia do servio prestado,


Victor e Sauer constataram a ocorrncia de prticas autoritrias por parte dos tc-
nicos responsveis pela implantao do Cdula, gerando uma srie de problemas
e provocando a resistncia das famlias. Verificaram, em especial, a imposio de
reas para produo comunitria com base na monocultura, colocando em segundo
plano os lotes familiares, com o objetivo de produzir excedentes comercializveis
que viabilizassem o pagamento do emprstimo. Tal prtica no s impunha um
elemento estranho cultura do trabalho familiar e campons, como tambm re-
produzia a lgica da monocultura.
Essa prtica, segundo os pesquisadores, recriou a remunerao em dirias den-
tro dos prprios projetos, na tentativa de garantir o fluxo de mo-de-obra necess-
rio para tocar a produo comunitria. Ou seja, em vez de contribuir para superar
essa forma de explorao do trabalho, a implementao do Cdula estava exigindo
a sua recriao dentro dos projetos financiados, transformando os beneficirios em
empregados de associaes criadas, em tese, para representar os seus interesses.
Alm dos problemas anteriores, a assistncia tcnica prevista no Cdula da Terra
padecia de dois problemas estruturais (Victor & Sauer, 2002). Em primeiro lu-
gar, esse tipo de servio era privatizado e pago com recursos do SIC, financiado
pelo BIRD. Na prtica, essa situao subordinava o gasto com a assistncia tcni-
ca administrao daquela verba, suscetvel a cortes ou remanejamentos de lti-

188
ma hora. Em segundo lugar, a prestao desse servio tinha previso de um ano,
renovvel por mais um dependendo da disponibilidade de recursos. um tempo
insuficiente para capacitar as famlias, inclusive devido, na grande maioria dos casos,
baixa periodicidade e pssima qualidade com que o servio era realizado.
Considerando a excelncia da assistncia tcnica prestada, no surpreende
que Victor e Sauer (2002, pp. 40-4) tenham encontrado um quadro de grande
dificuldade para a produo agrcola. A infra-estrutura social fornecimento de
energia eltrica e gua, estradas e vias de acesso, escolas e postos de sade foi
avaliada como bastante precria na maioria dos projetos visitados, embora muitos
deles j tivessem, poca da pesquisa de campo, mais de trs anos de existncia.
Ainda que muitos projetos estivessem no perodo de carncia, constatou-se eleva-
do grau de desistncia e sada de famlias: em mdia, superior a 50% nos projetos
pesquisados. Tambm a necessidade de assalariamento precrio (venda ou aluguel
de dias de servio) no havia sido superada, na medida em que a maioria dos en-
trevistados relatou que, em virtude das dificuldades de produo e comercializao,
a venda da mo-de-obra permanecia um imperativo.
A produo agrcola foi considerada de subsistncia na maioria dos projetos.
Apenas dois (entre os dezesseis projetos pesquisados) indicaram a existncia de pro-
duo de excedentes comercializveis. Ao contrrio do que advoga o discurso em
favor do Cdula, tal situao no possibilitava a uma insero mercantil efetiva:

As famlias entrevistadas revelaram vrias estratgias de sobrevivncia como, por exem-


plo, a venda de dias de servio e a obteno de empregos fora dos projetos (trabalhos
domsticos, comrcio, etc.), cultivo de outras reas (parceria, arrendamento, etc.). A
criao de animais e o comrcio de alguma produo tambm se traduzem em op-
es para o sustento familiar. A estratgia mais utilizada para obter renda, no entan-
to, a venda de dias (trabalho assalariado temporrio), executando tarefas diversas
nas fazendas da regio (Victor & Sauer, 2002, p. 54).

As terras compradas por meio do Cdula eram de baixa qualidade e estavam


concentradas em regies menos dinmicas e mais empobrecidas, o que repre-
sentou mais um fator de dificuldade ao desenvolvimento produtivo dos proje-
tos. Na opinio dos autores, isso faria parte da prpria lgica do Cdula, uma
vez que o limite de recursos para a aquisio das reas, em geral, leva a implan-
tao dos projetos em regies menos dinmicas, comprando terras menos valo-
rizadas; portanto, fracas e com srias limitaes de produo (Victor & Sauer,
2002, pp. 55-6).

189
Isso remete a um problema insolvel de projetos como o Cdula: se com-
pram imveis baratos, cai a qualidade da terra e das benfeitorias e a quantia
necessria para a construo de infra-estrutura e investimentos produtivos tem
de aumentar; se adquirem imveis mais caros, o emprstimo se eleva acima da
capacidade de endividamento das famlias, gerando um quadro de inadimplncia
generalizada.
A mesma pesquisa tambm compilou diversos indcios e denncias de desvio
de finalidade, favorecimento e corrupo em inmeros projetos do Cdula, como
a elaborao de laudos tcnicos fraudulentos, o superfaturamento de imveis ru-
rais, a compra de vrias reas de uma mesma empresa ou proprietrio, a aquisio
de imveis localizados em regies de Mata Atlntica, a imposio de procedimen-
tos por polticos locais, o conluio entre prefeituras e proprietrios de terras vendi-
das e a compra de reas passveis de desapropriao.
A leitura desse material, por si s, suficiente para situar em outro patamar o
debate sobre a implantao do Cdula da Terra. Mais uma vez, o emprico des-
velou a falcia do discurso do BIRD sobre a transparncia e a responsabilizao
social supostamente inerentes ao seu modelo de mercado.

2.3. Evaso, investimentos e projees de renda


Aps a concluso da pesquisa promovida por entidades que compem o Frum
de Reforma Agrria, o BIRD financiou mais dois relatrios de avaliao do C-
dula, com o objetivo de traar o perfil socioeconmico dos beneficirios (Buainain
et al., 2002) e avaliar o impacto socioeconmico do projeto (Buainain et al., 2003).9
Mais uma vez, h indicaes que desautorizam o discurso sobre o suposto xito
do projeto-piloto.
No binio 2000-2001, por exemplo, houve alta evaso em todos os estados
processo que j havia sido notado por Victor e Sauer (2002) e substituio de
beneficirios em 2002. De acordo com Buainain et al. (2003, pp. 17-9), trs
razes explicariam essa descontinuidade na trajetria do projeto. A primeira seria
o desalento das famlias provocado pela paralisao parcial do Cdula, final de
1999 e parte de 2000, devido falta de aporte de recursos pelo governo brasileiro,
como tambm ao relativo abandono de muitos projetos pelas instituies estaduais
responsveis pela sua implantao e acompanhamento curiosamente, aps o
processo eleitoral. A segunda seria a sucesso de erros de seleo praticados pelos
rgos governamentais em 1998, que haviam priorizado famlias mais pobres atin-
gidas pela seca. A terceira razo remeteria s discordncias entre beneficirios,
ou entre eles e as associaes. Segundo a pesquisa, tais divergncias seriam resul-

190
tado do carter artificial de muitas das associaes criadas em 1998 para poder
participar do programa (Buainain et al., 2003, p. 18).
Os dados sobre a sada de famlias podem ser conferidos na tabela abaixo.
Embora afirme que o grau de evaso foi elevado, no h informaes sobre quantas
famlias saram e foram substitudas, o que permitiria avaliar com maior preciso
a intensidade da evaso.

Tabela 3. Sada e substituio de famlias de projetos do Cdula da Terra binio 2000-2001


N de famlias Projetos
Estado Incio do projeto Em 2003 Saram e no % N total Visitados Apresentaram %
foram substitudas sada de famlias
Maranho 622 552 70 11,2 50 19 6 31,5
Cear 607 501 106 17,4 92 33 27 81,8
Pernambuco 703 675 28 3,9 20 19 18 94,7
Bahia 1241 1161 80 6,4 41 25 8 32,0
Minas Gerais 508 472 36 7,0 17 12 6 50,0
Elaborao: Buainain et al., 2003, p. 19.

Outro dado relevante que mais da metade dos projetos foi criada a partir de
janeiro de 2002 (Buainain et al., 2003, p. 13), indicando uma acelerao na im-
plantao do Cdula semelhante quela observada no segundo semestre de 1998.
Houve, portanto, dois momentos em que os rgos tcnicos imprimiram veloci-
dade ao processo: ambos perodos de disputa eleitoral para a presidncia da rep-
blica, governos estaduais e legislativos federal e estaduais. At 1999, o maior rit-
mo de expanso do Cdula ocorreu no Cear e, a partir de ento, em Pernambuco
e no Maranho.
Nessa segunda fase de maior acelerao, j estava em curso a expanso dos
projetos para reas novas, iniciada a partir de 1999, elevando o grau de capilarizao
do Cdula. Assim, tornou-se muito pequena a proporo de microrregies em
cada estado que no tem assentamentos do Cdula da Terra (Buainain et al., 2002,
p. 87).
O fato de ter havido um aumento do grau de cobertura e capilarizao dos
projetos no invalida o argumento de que o Cdula se concentrou nas reas mais
pobres e sem infra-estrutura dos estados. Ao que tudo indica, justamente por te-
rem se concentrado em reas pobres e inadequadas em um primeiro momento
o que ganha densidade com a informao de que houve um intenso processo de
evaso das famlias , os projetos foram posteriormente expandidos para reas
novas.10 Alm disso, mesmo que alguns projetos tenham sido estabelecidos em
regies mais dinmicas, no significa que as reas compradas sejam de boa quali-
dade em termos de solo, benfeitorias, infra-estrutura, etc.

191
Os rgos responsveis pela implantao do Cdula da Terra fizeram um ajus-
te no programa aps 1999, reduzindo de trinta para vinte e dois o nmero ideal
de famlias por projeto, com o objetivo de expandi-lo para o maior nmero pos-
svel de microrregies (Buainain et al., 2002, p. 94). Isso reduziu o volume de
recursos disponveis para investimentos complementares, contrariando a filosofia
do projeto e tornando as famlias fortemente dependentes de recursos pblicos
extraordinrios.
Em relao renda anual auferida, Buainain et al. (2003, pp. 63-8) avaliaram
uma amostra de 313 beneficirios entre agosto de 2002 e julho de 2003, chegan-
do a uma renda bruta mdia de aproximadamente R$ 5.777,05, o que dava uma
renda mensal por famlia de R$ 483,64, equivalente a 2,1 salrios-mnimos de R$
240,00 (valor vigente de maio de 2003 a maio de 2004). Quando essa amostra foi
distribuda por estratos, percebeu-se que: a) 25% das famlias continuavam
auferindo renda bruta mensal equivalente a um salrio-mnimo; b) outros 25%
das famlias obtinham renda bruta mensal de 1 a 1,4 salrios; c) o restante das
famlias teve renda superior a 1,4 salrios mensais, variando entre a larga faixa de
R$ 4.253,00 a R$ 19.894,00 por ano. Tudo indicava que um pequeno grupo de
beneficirios (cerca de 10%) obteve renda bem superior aos demais, de modo que
a mdia geral de renda por famlia foi puxada para cima. J a renda monetria
mdia atual das famlias foi calculada em R$ 3.947,00 por ano, ou 1,37 salrios-
mnimos mensais (pouco acima da linha de pobreza, fixada em R$ 70,00 por pessoa
ao ms).
Quanto composio da renda, o relatrio (Buainain et al., 2003, p. 177)
indicou que o peso da renda no-monetria permanecia elevado, correspondendo
a aproximadamente 32% da renda bruta total e equivalente a 46% da renda mo-
netria. Por outro lado, assinalou que o peso da atividade agropecuria na com-
posio da renda havia aumentado significativamente, diminuindo a importn-
cia relativa do assalariamento temporrio, embora persistisse a dependncia em
relao a renda proveniente de aposentadorias e penses. Se os resultados indica-
vam uma elevao da renda em relao situao anterior entrada no programa,
o quadro apresentado estava longe dos prognsticos de excelncia tecidos sobre o
Cdula:

Os assentamentos visitados, implementados entre 1997 e 1999, tm hoje entre 4 e 6


anos. As famlias (...) conseguem hoje em geral retirar da produo agropecuria uma
renda superior que tinham antes do projeto, mas que nem sempre suficiente para
sua subsistncia. Muitos assentados complementam sua renda agropecuria com a

192
venda de sua fora de trabalho e com diversas transferncias governamentais (...).
Alguns assentamentos visitados encontravam-se em situao muito difcil, com pou-
cas famlias estabelecidas e com nveis de renda agropecuria baixssimos (Buainain
et al., 2003, p. 172).

A precariedade do servio de assistncia tcnica e do acesso ao crdito foi


identificada como principal fator de restrio ao desenvolvimento produtivo dos
projetos (ibid, p. 151). Em relao prestao de assistncia tcnica durante o
ano 2002-2003, 65,8% dos entrevistados declararam nunca, ou apenas espora-
dicamente, ter recebido esse tipo de servio. Somente 22% declararam que o
servio havia sido prestado mensalmente (ibid, p. 135). No consta, porm,
qualquer indicao sobre a avaliao dos entrevistados sobre a qualidade do ser-
vio prestado.
Constatou-se novamente que os recursos do SIC haviam sido aplicados basi-
camente em infra-estrutura (construo de casas, rede eltrica e abastecimento de
gua), esgotando a quantia a fundo perdido sem que fosse coberto o pacote mni-
mo de investimentos produtivos (ibid, pp. 100-1 e 150). Tais recursos no foram
apenas insuficientes, mas tambm mal aplicados, em grande medida por causa da
falta de controle social existente nas associaes sobre a atuao de sua diretoria
e a falta de compromisso das unidades gestoras (...). Nos assentamentos que esto
em situao mais grave (alguns no tm nem casas construdas), esse fator est
sempre presente e chega a inviabilizar o desenvolvimento do assentamento (ibid,
p. 174).
Como os recursos do SIC no se traduziram em investimentos produtivos, o
acesso ao PRONAF acabou assumindo uma importncia vital para os projetos do
Cdula. Porm, o acesso a essa linha de crdito se mostrou extremamente difcil e,
em alguns casos, a demora na liberao dos recursos tendia a prolongar uma situao
de precariedade que, provavelmente, segundo o relatrio, inviabilizaria o paga-
mento das dvidas e estimularia a evaso (ibid, pp. 174-5).
Quanto ao perfil da produo agropecuria, identificou-se uma melhora em
relao situao anterior. Todavia, isto no quer dizer muito, pois, de acordo
com a mesma fonte, em todos os estados a maioria dos imveis adquiridos en-
contravam-se abandonados ou eram pouco utilizados pelos proprietrios anterio-
res (ibid, p. 105).
De modo geral, o padro produtivo implementado permanecia concentrado
na produo vegetal (basicamente de lavouras temporrias), com um baixssimo
grau de incorporao tecnolgica, e realizado de modo individual, contrariando

193
as expectativas iniciais de que a pauta de produo agrcola mudaria, a dimenso
associativa ganharia impulso e o nvel tecnolgico sofreria um salto de qualidade
(ibid, p. 104). Segundo o relatrio, o desenvolvimento produtivo da grande maioria
dos projetos sofria fortes restries:

Os dados da produo, se por um lado so consistentes e indicam uma variedade de


produtos e diferentes estratgias produtivas, por outro apontam para as srias dificul-
dades enfrentadas pela grande maioria dos beneficirios, que mais uma vez sofrem de
uma combinao difcil de limitaes de recursos de acesso a servios pblicos e ao
capital e, principalmente, pela falta de apoio tcnico para a implantao de projetos
(ibid, p. 138).

As dificuldades encontradas na aplicao dos recursos destinados infra-es-


trutura produtiva, a falta de acesso assistncia tcnica e outros problemas mos-
tram que, em 2002 ano em que o Cdula foi concludo , parte significativa dos
beneficirios enfrentava dificuldades srias para gerar renda suficiente nas terras
adquiridas, seja para efetivamente melhorar a sua condio de vida, seja para
amortizar as prestaes da dvida contrada.

2.4. Capacidade e possibilidade de pagamento da dvida


Realizada ainda no perodo de carncia de muitos projetos, a pesquisa coorde-
nada por Victor e Sauer no conseguiu obter informaes oficiais sobre o paga-
mento da dvida imobiliria. Porm, pde constatar que a esmagadora maioria
antecipava uma situao de inadimplncia:

Apesar das particularidades encontradas em cada projeto pesquisado, perguntadas


sobre as condies financeiras, as pessoas entrevistadas foram praticamente unni-
mes em afirmar que no h condies para efetuar o pagamento da primeira parcela
do financiamento (...). Mais significativo, no entanto, o fato de que as pessoas que
dizem ter condies de pagar s podero faz-lo mediante um processo de
descapitalizao. Literalmente, as pessoas tero que se desfazer de seus pertences (al-
guns adquiridos antes da entrada no projeto) para pagar a primeira prestao (2002,
p. 63).

Durante o trabalho de campo, o governo baiano abriu um processo de


repactuao de contratos vencidos ou prximos do vencimento, de modo que o
pagamento das prestaes nos dois primeiros anos pudesse ser efetuado de manei-

194
ra pouco mais suave. seguro supor que a ao do governo estadual tenha sido
motivada pela inadimplncia iminente dos muturios.
Com base no trabalho de campo realizado em 2001, a pesquisa concluiu que
a grande maioria dos muturios estava enfrentando ou enfrentaria em breve,
quando terminasse o prazo de carncia dificuldades srias para quitar o financia-
mento:

De uma maneira geral, os projetos no possuem viabilidade econmica em conseqn-


cia de uma srie de fatores como, por exemplo, a compra de terras fracas, regies
ridas (falta de gua ou necessidade de altos investimentos para obter gua), falta de
assistncia tcnica, falta de recursos para investimento, distantes de mercados consu-
midores, etc. Estes fatores inviabilizam completamente a sustentabilidade dos proje-
tos, tornando os emprstimos impagveis (ibid, p. 67).

Embora seja o relatrio final da consultoria externa financiada pelo BIRD e


muitos projetos j tivessem mais de quatro anos de existncia quando a pesquisa
de campo foi realizada (agosto de 2002 a julho de 2003), o trabalho de Buainain
et al., (2003) tambm no traz informaes sobre o pagamento da dvida contra-
da com a compra da terra. H apenas projees sobre a evoluo da renda
agropecuria familiar anual nos seis principais sistemas agrcolas desenvolvidos nos
projetos.
Assim, nas lavouras de subsistncia e cultivo de babau do centro maranhense,
a pesquisa estimou que a renda gerada estivesse em R$ 4.300,00 por famlia, quan-
tia pouco superior linha de pobreza, o que, na viso dos pesquisadores, seria suficien-
te para permitir o pagamento do emprstimo. Na modelizao feita, a renda familiar
anual gerada por esse sistema de produo poderia chegar a R$ 7.400,00. Porm,
essa evoluo dependia da superao das restries mais gerais de crdito e assistn-
cia tcnica, como tambm das precrias condies da infra-estrutura viria que do
acesso aos centros consumidores. Tais restries obstaculizavam o acesso aos merca-
dos regionais e reforavam o carter de subsistncia dos projetos (ibid, p. 157).
No Norte do Cear, os sistemas produtivos principais estavam baseados na
produo de caju e na criao de bovinos e ovinos. Constatou-se que as reas plan-
tadas com caju eram velhas, de sorte que a renda gerada por famlia era muito
baixa, estimada em trs mil reais, abaixo da linha de pobreza. Sem capacidade de
investimento, o aumento da renda dependia, necessariamente, de investimentos
na criao de animais e na melhoria do cajueiral, os quais s poderiam ser realiza-
dos pelo acesso ao Pronaf-A (ibid, p. 159). Segundo este relatrio, se a situao

195
no se modificasse rapidamente, o pagamento da dvida seria impraticvel. Mes-
mo na hiptese de elevao da renda por meio do acesso ao crdito suplementar,
o pagamento das prestaes exigiria forte descapitalizao.
No sistema de cultivo baseado no binmio inhame-batata do Agreste
pernambucano, a renda familiar foi estimada em R$ 8.300,00 ao ano, devido a
uma situao excepcional de acesso a grandes mercados consumidores (Recife, em
especial) e boas condies climticas. De acordo com as projees, a renda pode-
ria chegar a R$ 14.700,00, mesmo com o pagamento da dvida. O problema des-
se sistema agrcola, segundo o relatrio, era a forte dependncia da cultura do
inhame, que respondia praticamente pela totalidade da renda obtida (ibid, p. 163).
poca da pesquisa, a renda obtida pelo sistema centrado no cultivo da laran-
ja e do coco no litoral Norte da Bahia foi estimada em trs mil reais por famlia ao
ano, abaixo da linha de pobreza. Porm, as projees indicavam que a renda anual
por famlia poderia chegar a onze mil reais, graas proximidade com o plo de
fruticultura de Sergipe. No entanto, o problema da dependncia frente a uma s
cultura (no caso, a laranja) tambm se repetia nessa regio (ibid, pp. 164-5), com-
prometendo a sustentabilidade econmica das famlias.
Os sistemas baseados no caf e no cacau na regio Sul da Bahia tambm foram
modelizados. No caso dos projetos que estavam produzindo caf e cacau, a renda
familiar foi calculada em quatro mil reais por ano, pouco acima da linha de po-
breza, ao passo que os projetos que ainda no produziam cacau teriam renda de
dois mil e quinhentos reais por ano. A renda projetada em ambos os casos ficou
acima do nvel de pobreza, o que permitiria alguma capacidade de investimento,
mas a possibilidade ou no de pagamento da dvida no foi discutida. J nas reas
que no produziam cacau, a situao era bastante precria, com baixa produtivi-
dade e renda insuficiente (ibid, p. 169).
Por fim, os sistemas de subsistncia e criao animal do Semi-rido encontra-
vam-se em situao crtica, a julgar pela leitura do relatrio. Os projetos dependiam
necessariamente do Pronaf para fazer investimentos, de modo que a dvida com a
compra da terra se somaria dvida com o crdito. De acordo com as estimativas,
nos anos regulares, fica difcil pagar as dvidas [Cdula e Pronaf ]; nos anos ruins,
a renda agropecuria claramente insuficiente (ibid, p. 170).
Apesar deste interessante exerccio de projeo sobre possveis rendas, no h
qualquer dado real sobre o pagamento das prestaes do financiamento. Ao que
parece, a informao mais clara a esse respeito divulgada at hoje quase quatro
anos aps o fim do Cdula consta do relatrio final do BIRD, conforme a tabe-
la abaixo.

196
Tabela 4. Pagamento das primeiras prestaes do Cdula da Terra no final de 2002
Estado N de associaes N de associaes que efetuaram pagamento % das associaes que efetuaram pagamento
Maranho 51 42 82,3
Cear 131 119 90,8
Pernambuco 19 10 52,6
Bahia 42 32 76,1
Minas Gerais Nada consta Nada consta Nada consta
TOTAL 243 203 83,5
Fonte: Banco Mundial (2003a, p. 16).

Infelizmente, alm de pouco transparentes, os dados apresentados pelo BIRD


carecem da devida anlise qualitativa e so incompletos. Primeiro, a julgar pela
data dos primeiros pagamentos, os contratos mais antigos do Cdula tiveram pra-
zo de carncia prolongado, pois, do contrrio, as prestaes teriam vencido no
final de 2000. Segundo, ao final de 2003, constavam 609 associaes, mais do
que o dobro das associaes consideradas em dvida pelo BIRD.
Se no houve clareza dos gestores pblicos sobre o pagamento das prestaes
do Cdula, menos ainda houve em relao ao Banco da Terra. Todavia, um
indicativo da existncia de um quadro de irregularidades e desestruturao de
muitos projetos (MDA, 2004, p. 1) foi a elaborao de um plano de recupera-
o e regularizao dos projetos financiados pelo Fundo de Terra, regulamentado
em 2006 (MDA, 2004). Reconhecendo uma srie de problemas e fragilidades dos
programas de crdito fundirio devido s condies de financiamento e itens
financiados (ibid, p. 1), o objetivo deste documento retirar os projetos financia-
dos pelo Banco da Terra e Cdula da situao de passivo (ibid, p. 1).
A resoluo correspondente a este plano no trata diretamente, mas pressu-
pe o reescalonamento de dvida sob responsabilidade das associaes e coope-
rativas (MDA, 2006, art. 25), abrindo a possibilidade de individualizao nos casos
em que essas entidades no conseguirem arcar com a dvida decorrente do finan-
ciamento (ibid, art. 33). No resta dvida de que a publicao desta resoluo
foi motivada pela existncia de problemas srios de sustentabilidade dos projetos.

3. A reforma agrria de mercado no governo Lula (2003-2006)

Inevitavelmente, o governo Lula precisaria se manifestar sobre a reforma agrria


de mercado deixada como legado pelo governo FHC. Das quatro experincias,
as duas primeiras (projeto Reforma Agrria Solidria e Cdula da Terra) haviam
sido encerradas em 1998 e em 2002, respectivamente. Porm, as outras duas (Banco
da Terra e Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural) demandavam uma

197
posio concreta do governo, por duas razes fundamentais: em primeiro lugar,
porque o Banco da Terra no era apenas um programa, mas um fundo de financia-
mento compra de terras criado pelo Congresso Nacional, razo pela qual cons-
titui um instrumento de carter permanente, estatal. Em segundo lugar, o Crdi-
to Fundirio de Combate Pobreza Rural tinha sido criado a partir de um acordo
de emprstimo com o BIRD, mal havia comeado a ser implementado e fazia parte
da cota da CONTAG no governo Lula.
Diante disto, existiam trs opes para o novo governo: a) limitar-se a lidar
com o passivo, sem aportar novos recursos para a expanso do modelo de mer-
cado; b) continuar a implementao do modelo, de forma limitada; c) radicalizar
a expanso do modelo, tal como seu antecessor, em detrimento da poltica de re-
forma agrria.
A soluo foi um hbrido das trs opes: passou a lidar com o passivo existente,
mas ampliou a implementao do modelo em um patamar superior quele realiza-
do pelo governo FHC. Ao mesmo tempo, comprometeu-se publicamente que a
prioridade seria a poltica de reforma agrria, por meio das desapropriaes. Essa
estranha combinao aparece nas metas do Plano Nacional de Reforma Agrria
(PNRA): financiar a compra de terra por parte de 130 mil famlias em quatro anos,
enquanto a reforma agrria deveria abarcar 400 mil famlias (MDA, 2003). Em ter-
mos absolutos, os programas de financiamento compra de terras representam bem
mais do que o governo anterior conseguiu pr em prtica. Em termos relativos, re-
presentam mais de 30% da meta da reforma agrria, o que compromete o discur-
so oficial sobre o seu carter complementar. Em outras palavras, sem criminalizar
a luta por terra e contando com o apoio de todos os movimentos sociais agrrios e
entidades sindicais de representao de trabalhadores rurais, o governo Lula conse-
guiu operar uma espcie de acomodao entre a reforma agrria constitucional e
os programas de financiamento para a compra de terras propostos pelo BIRD.
Concretamente, o novo governo agiu da seguinte maneira: a) manteve o pro-
grama Banco da Terra, com um novo nome (Consolidao da Agricultura Familiar)
e com algumas reformulaes; b) implementou, de fato, o projeto Crdito
Fundirio de Combate Pobreza Rural; c) criou uma linha de financiamento para
jovens agricultores comprarem terra; d) reformulou o Fundo de Terras, a fim de
fortalec-lo como instrumento de longo prazo para financiamento de compra de
terras; e) criou o Programa Nacional de Crdito Fundirio, responsvel pela ges-
to do Fundo de Terras e de todos os programas e projetos nessa rea.
A primeira destas aes diz respeito forma pela qual o governo Lula lidou
com o Banco da Terra. No incio de 2003, o Ministrio do Desenvolvimento

198
Agrrio (MDA) realizou uma auditoria interna nesse programa, como uma res-
posta aos inmeros indcios de irregularidades e aos questionamentos dos movi-
mentos sociais. Embora os resultados da auditoria no tenham sido abertos con-
sulta pblica, o MDA anunciou a sua suspenso, alegando a existncia de problemas
srios em sua gesto.11 Divulgou-se que o programa havia financiado 34.759 fa-
mlias, em 18.294 operaes, totalizando 2.537.621 hectares, ao custo de R$
744.216.746 (MDA, 2004, p. 1).
Corroborando as denncias feitas pelo Frum de Reforma Agrria, o MDA
assinalou que os mecanismos de gesto do Banco da Terra, sob o governo FHC,
eram frgeis e haviam permitido o surgimento de uma srie de irregularidades,
entre as quais, por exemplo, o financiamento da compra de reas de proteo
ambiental ou de terras com ttulos de propriedade duvidosos, que no podem ser
exploradas pelos beneficirios (MDA, 2005, p. 2). Naquele momento, segundo
o MDA, havia mais de 82 sindicncias ou processos administrativos abertos, alm
de vrias irregularidades em exame nas instncias de controle interno e externo
do governo (CGU/SFC e TCU) (ibid). Sem surpresa, mas sem maiores detalhes,
afirmou que o programa tinha levado vrios empreendimentos financiados ao
sobre-endividamento (ibid).
Apesar das irregularidades, o MDA no abriu os dados relativos ao Banco da
Terra consulta pblica, to criticado durante o governo FHC pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) e por todas as entidades que compem o Frum. A falta de
transparncia do MDA em relao gesto e aos resultados do programa encon-
tra uma explicao: o fato de o governo Lula ter mantido o programa, apenas
mudando o seu nome para Consolidao da Agricultura Familiar (MDA, 2005a).
Foram feitas algumas reformulaes nos itens financiveis e nas condies de fi-
nanciamento oferecidas, aumentando um pouco o subsdio embutido no crdito
(BACEN, 2003). A lgica, porm, basicamente a mesma: financiar a compra de
ativos fundirios por trabalhadores rurais sem-terra e pequenos agricultores,
preferencialmente nos estados que no foram includos no emprstimo do BIRD
para o Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural (MDA, 2005a, p. 4). A
diferena bsica nada desprezvel em relao ao governo FHC que o Banco
da Terra deixou de figurar como o instrumento preferencial de poltica agrria.
A fim de implantar o programa Consolidao da Agricultura Familiar no maior
nmero possvel de estados, o MDA passou a firmar termos de cooperao com
governos estaduais a partir do final de 2003 (MDA, 2005a, p. 8). Por enquanto, sua
fonte de financiamento exclusivamente nacional, ou seja, recursos oramentrios
do Fundo de Terras, sem o aporte de recursos do BIRD (MDA, 2004a).

199
A segunda ao do governo Lula foi em relao ao Crdito Fundirio de Com-
bate Pobreza Rural, apoiado pela CONTAG. Criado a partir de um emprsti-
mo do BIRD autorizado em 2001, este novo projeto deu seqncia ao Cdula
da Terra, mas com a participao dos sindicatos e a proibio de compra de re-
as passveis de desapropriao (embora excees sejam admitidas). Comeou
a operar de maneira tmida em 2002 e, no ano seguinte, ficou meio deriva em
funo da mudana de governo e das disputas polticas pela composio do
MDA. De fato, iniciou apenas a partir de 2004, razo pela qual sua concluso
foi adiada para 2006 (MDA, 2005, p. 4). Com essa prorrogao, sua implanta-
o e desempenho inicial devem ser creditados inteiramente ao governo Lula. A
diretoria do BIRD j aprovou mais duas outras fases, as quais, se executadas,
prolongariam o projeto at 2012, financiando a compra de terras por cerca de
190 mil famlias (MDA, 2003, p. 15). Renomeado de Combate Pobreza
Rural, abrange quatorze estados, mas pode ser estendido para outros, caso te-
nha continuidade.
A terceira ao do governo Lula foi a criao de uma linha de financiamento
para compra de terra dirigida a jovens agricultores. Chamada Nossa Primeira
Terra, tem como pblico-alvo a populao rural pobre entre 18 e 24 anos dos
trs estados da regio Sul. Conta com o apoio das federaes sindicais de traba-
lhadores rurais ligados CONTAG e CUT.
Em quarto lugar houve a reestruturao do Fundo de Terras/Banco da Ter-
ra. Sob uma nova regulamentao,12 foi oficializado como a fonte financiadora
de todos os programas de crdito fundirio em curso, viabilizando a
contrapartida nacional aos emprstimos do BIRD. Na lgica do atual governo,
o Fundo deveria ser reorganizado para ter sustentabilidade financeira suficiente
para operar durante um longo perodo: as projees iniciais estimavam trinta
anos de ao ininterrupta. Nesse esquema, at 2010 o Fundo receberia anual-
mente cerca de R$ 330 milhes do Tesouro Nacional e, a partir de 2012, j
capitalizado pela aplicao no mercado financeiro e pelo pagamento das presta-
es dos muturios, poderia devolver ao Tesouro Nacional parte dos recursos
aportados (MDA, 2003). Desse modo, poderia funcionar como uma grande
imobiliria pblica subsidiada. A existncia desse instrumento mostra que os
programas governamentais de financiamento compra de terras rurais por agen-
tes privados passaram a assumir a lgica e o status de poltica de Estado, com
um carter permanente.
Em quinto lugar, o governo Lula criou o Programa Nacional de Crdito
Fundirio (PNCF). Na prtica, esse programa apenas unifica a gesto das trs

200
linhas de financiamento citadas e do Fundo de Terras por um nico rgo: a
Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA) do MDA, hegemonizada pela
CONTAG.
Infelizmente, o MDA no tem disponibilizado informaes claras e atualizadas
sobre a execuo do PNCF. Entretanto, h sinais de que o mesmo tem ficado muito
abaixo das expectativas do governo federal e do Banco Mundial. No exerccio de
2003-2004, previu-se o financiamento de 37.500 famlias pelas trs linhas do
PNCF, distribudas da seguinte maneira: 12.800 famlias pela linha Combate
Pobreza Rural, 8 mil jovens pela Nossa Primeira Terra e 16.700 famlias pela
Consolidao da Agricultura Familiar (MDA, 2003).
Segundo dados oficiais, nesse perodo foram financiadas apenas 15.707 fam-
lias, ou seja, menos de 42% da meta prevista. Desse total, 10.880 famlias foram
financiadas pelo Combate Pobreza Rural e 4.905 pela linha Consolidao da
Agricultura Familiar (MDA, 2005). importante observar que o ndice mais
alto de execuo algo em torno de 85% da meta do projeto, ou quase 70% do
total dos financiamentos concedidos no perodo ocorreu justamente na linha
que recebe recursos do BIRD.
Este fato que se repete desde o governo FHC revela que o simples aporte
de recursos externos estimula a execuo desse tipo de programa, em detrimento
de outras modalidades de ao fundiria. Por outro lado, coloca em xeque a ver-
so oficial de que os recursos aportados pelo BIRD destinam-se, nica e exclusi-
vamente, ao financiamento de infra-estrutura nos projetos implantados, pois o
primeiro item pago a terra.
Tambm no procede o discurso que o PNCF no concorre com os recursos
pblicos destinados aos programas agrrios constitucionais. verdade que a sua
fonte financeira nacional (o Fundo de Terras) constitui uma fonte distinta dos
recursos destinados ao INCRA, mas tambm so recursos pblicos advindos do
Oramento Geral da Unio. Em segundo lugar, as famlias financiadas tm acesso
a outros programas, concorrendo com os parcos recursos destinados ao apoio aos
beneficirios da reforma agrria (MDA, 2004, p. 9).
Por fim, vale registrar que, no ltimo ano do governo Lula, foi criado o proje-
to Terra Negra, que financia a compra de terra para negros no quilombolas, de
acordo com uma das trs linhas de financiamento que compem o PNCF. Essa
novidade mostra o mpeto em estender para diferentes grupos sociais esquemas
de compra e venda entre agentes privados financiados pelo Estado, em detrimen-
to de polticas redistributivas de carter estrutural.

201
Consideraes finais

Em curso h quase dez anos, a experincia brasileira com os programas orien-


tados pelo modelo de reforma agrria de mercado do BIRD a mais importante
no plano internacional. Em nenhum outro pas se gastou tanto ou se contratou
tal volume de emprstimos para financiar a compra de terras como no Brasil, cons-
tituindo, de fato, um caso exemplar de implementao desse modelo.
Iniciado, no por acaso, em um contexto de intensa polarizao poltica, o
projeto-piloto Cdula da Terra e, sobretudo, o Banco da Terra, angariaram a ade-
so imediata de entidades de representao do patronato rural, a exemplo da
Confederao Nacional da Agricultura (CNA). Apenas nesse ponto o modelo de
reforma agrria de mercado encontrou correspondncia com o universo emprico,
pois desde cedo o Cdula recebeu o apoio ostensivo do setor privado, por tra-
tar-se de um instrumento que no s remunera o proprietrio vista, a preo de
mercado, como compete com a mobilizao popular por reforma agrria.
Embora o Cdula tenha sido encerrado em dezembro de 2002, at hoje no
houve a devida transparncia quanto a informaes bsicas do projeto. As lacunas
em termos de conhecimento sobre o mesmo so um reflexo da inexistncia de ins-
tncias de controle social, da falta de pesquisas empricas independentes atualizadas
e, principalmente, do veto do BIRD e do governo federal (Cardoso e Lula) em dar
a devida transparncia a informaes que, por natureza, so pblicas.
Em que pese toda a retrica sobre o suposto sucesso da experincia brasilei-
ra, o fato que at hoje pouco se sabe sobre os impactos reais desses projetos e
programas. O caso do Banco da Terra, em especial, chega a ser escandaloso. No
h informaes claras e atualizadas sobre o nmero de famlias adimplentes e
inadimplentes, nem tampouco um levantamento mnimo sobre as condies de
vida dos beneficirios. Sem dvida curiosa a experincia brasileira, em que tais
programas so alardeados como altamente exitosos, mas as devidas informaes
so negadas ou divulgadas com grande defasagem.
Apesar do discurso atual de maior transparncia e participao, esta situao
evidencia a existncia de um monoplio de informaes por parte do BIRD e do
MDA. inegvel que as pesquisas empricas mais abrangentes at o momento
foram realizadas por consultorias encomendas e pagas pelo BIRD. Conseqente-
mente, o BIRD concentra informaes e a prpria produo de conhecimento
sobre o seu modelo de reforma agrria. A rigor, isto no ocorre apenas no Brasil.
O fato, porm, que a assimetria de recursos faz com que, para os movimen-
tos populares, seja impossvel realizar avaliaes empricas com o mesmo grau de

202
cobertura e acompanhamento alcanados por pesquisas financiadas pelo BIRD.
O caso do Cdula da Terra foi exemplar nesse sentido, pois enquanto a pesquisa
das entidades do Frum Nacional pela Reforma Agrria foi feita com cerca de R$
10 mil, o BIRD gastou, entre avaliao e propaganda, US$ 5,2 milhes.
Esta situao s poderia ser revertida ou, pelo menos, minimizada, se as insti-
tuies pblicas de pesquisa as nicas que tm condies de fazer um trabalho
independente e construir uma viso de conjunto sobre essa experincia partici-
passem dessa discusso. At o momento, as poucas pesquisas acadmicas sobre o
tema so de iniciativa exclusivamente individual, como dissertaes de mestrado
e teses de doutorado.
Por outro lado, mesmo com todas as limitaes, inegvel que j existe um
acmulo significativo de pesquisas empricas sobre a implantao e o desenvolvi-
mento de, pelo menos, uma dessas experincias: o Cdula da Terra. A leitura que
aqui se fez sobre esses trabalhos pretendeu mostrar que nula a validade conceitual
do modelo de reforma agrria de mercado e de todo o discurso que procura legi-
timar programas nele inspirados. Os pressupostos bsicos do referido modelo no
funcionaram na prtica, assim no se concretizaram as expectativas de que este
projeto pudesse servir como uma referncia vivel a ser replicvel em maior escala
no Brasil. Todavia, o apoio do governo Lula e de uma entidade nacional de repre-
sentao de trabalhadores rurais (a CONTAG) tem ajudado o BIRD a legitimar
na arena nacional e internacional o seu modelo de acesso terra pela via da com-
pra e venda.

Notas

1
O Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo surgiu em meados dos anos 1990 (substi-
tuindo a Campanha Nacional pela Reforma Agrria) como um espao de articulao e ao conjunta de
mais de 40 entidades agrrias e sindicais, entre outras, reunindo organizaes como o MST, CONTAG,
FETRAF, CPT, MPA, MAB.
2
O Projeto So Jos , na verdade, o Programa de Combate Pobreza Rural (PCPR), sucedneo do antigo
Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP) e de vrios projetos financiados pelo BIRD no
Nordeste desde 1975. Concebidos como ao compensatria s polticas de ajuste estrutural, os PCPRs
foram inseridos no programa Comunidade Solidria em 1995, com o objetivo de financiar projetos de
infra-estrutura social e produtiva (Pereira, 2004).
3
O governo do Cear criou, em 1996, um fundo estadual e aportou pouco mais de R$ 4 milhes,
complementados por um emprstimo do BIRD de R$ 6 milhes. O objetivo era financiar a compra de
40 mil hectares por 800 famlias durante um ano. Na prtica, financiou a compra de 44 imveis por 694
famlias, totalizando 23.622 hectares. Uma das constataes de que o projeto estimulou a elevao do
preo da terra onde foi implementado (Pereira, 2004).

203
4
Em junho de 1999 foi concluda a avaliao preliminar (Buainain et al., 1999), prevista no acordo de
emprstimo como Avaliao de Meio Termo. Esse documento trouxe evidncias que corroboraram em
grande medida as crticas que vinham sendo feitas ao Cdula desde 1997. O trabalho de campo foi rea-
lizado em fevereiro de 1999, com a aplicao de extenso questionrio a 232 famlias. A amostra realizada
abrangeu 116 projetos, em um total de 223 projetos existentes na poca envolvendo 6.642 pessoas.
5
O Painel de Inspeo foi criado em 1994 para proporcionar um frum independente aos agentes sociais
que se sentirem prejudicados direta ou indiretamente pela realizao de projetos financiados pelo BIRD.
A reclamao deve demonstrar que os efeitos negativos decorrem da no-observncia das normas e pro-
cedimentos do BIRD na elaborao, execuo e avaliao dos projetos financiados (Fox, 2001).
6
Em maro de 2000 foi concluda a avaliao de Steil (2000), parte de uma consultoria mais ampla con-
tratada pelo BIRD sobre o desempenho dos fundos sociais e ambientais existentes no Brasil financiados
ou apoiados por ele. Alm da anlise documental, teve como base entrevistas com tcnicos do Banco,
equipes estaduais responsveis pela implantao do Cdula, representantes da CONTAG e do governo
brasileiro.
7
Em outubro de 2002, um conjunto de entidades que compem esse Frum concluiu uma pesquisa sobre
o desempenho do Cdula (Victor & Sauer, 2002). Entre setembro e novembro de 2001, equipes visita-
ram 16 projetos de um total de 384 projetos poca e entrevistaram 80 famlias nos cinco estados.
8
No caso de Minas Gerais, no s os projetos produtivos, mas tambm os laudos tcnicos que atestavam
qualidade do solo, capacidade de suporte da rea (nmero de famlias em relao ao tamanho da rea),
viabilidade econmica do empreendimento, entre outras, haviam sido elaborados aps as transaes de
compra (Frum, 1999).
9
Essas pesquisas praticamente no foram objeto de discusso fora dos crculos oficiais. Somente em mea-
dos de 2006 o relatrio de 2002 foi disponibilizado na pgina eletrnica do Programa Nacional de Cr-
dito Fundirio.
10
importante observar que os novos relatrios no apresentam qualquer relao entre a taxa de evaso e
a criao de novos projetos e, surpreendentemente, tambm no analisam a qualidade agronmica das
terras adquiridas.
11
De acordo com o MDA (2005, p. 1), a auditoria resultou na abertura de processos administrativos, que
por sua vez se desdobraram em inquritos policiais, comisses de sindicncia e outros instrumentos de
apurao de responsabilidades administrativa, civil e criminal.
12
Embora o decreto n 4.892 de novembro de 2003 que regulamentou o Fundo tenha aberto a possibilida-
de de que os recursos nele aportados fossem tambm utilizados para a construo de infra-estrutura nos
projetos criados pelo programa de reforma agrria, nenhum percentual foi estabelecido.

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O MERCADO DE TERRAS OU A TERRA COMO MERCADORIA
NO CEAR

FRANCISCO AMARO GOMES DE ALENCAR

A proposta deste texto refletir sobre a questo agrria no Cear, tendo como
objeto de anlise as intervenes fundirias implementadas em conjunto pelos
governos federal e estadual que usaram o mecanismo da compra e venda de terra
como se fosse uma poltica de reforma agrria. Este instrumento, desde o incio
da sua implantao, foi objeto de algumas pesquisas, em virtude de competir com
a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. Portanto, foi
criado um cenrio de disputa poltica e econmica entre dois mecanismos de in-
tervenes fundirias que no se complementam, e at se opem.
Neste contexto, este artigo procura analisar a implementao, entre 1997 e
2003, dos quatro programas de compra e venda: Reforma Agrria Solidria do
Projeto So Jos, Cdula da Terra, Banco da Terra e Crdito Fundirio e Combate
Pobreza Rural.
Destaco que estas formas de interveno fundiria por meio da compra e ven-
da de terra, no so restritas ao Cear, porquanto, de forma geral, ocorreram em
quase todo o territrio brasileiro, contando com o apoio do Banco Mundial. Exis-
tem, portanto, muitas situaes semelhantes, embora determinados casos sejam
especficos de cada estado.

1. Antecedentes

No Cear, os programas de intervenes fundirias que utilizam a compra e


venda de terra como um dos instrumentos de poltica pblica para implementao
de reformas agrrias remontam dcada de 1970.1
O primeiro destes foi o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo
Agroindstria do Norte e Nordeste (Proterra), que teve como subprograma espe-
cial para compra e venda de terra o Fundo de Redistribuio de Terras (Funterra).
Este programa ficou conhecido como Proterra/Funterra e vigorou de 1973 a 1984.
Nesse perodo foram negociados 265 imveis, distribudos por 235.060 hectares,
e atendidas 2.183 famlias.
O segundo programa foi o Projeto de Desenvolvimento Rural Integrado do
Cear (PDRI do Cear), tambm conhecido como Projeto Cear ou Programa de
Desenvolvimento das reas Integradas do Nordeste (Polonordeste). De 1980 a
1985, o subprograma Organizao Fundiria do Projeto Cear, alm dos traba-
lhos de arrecadao desapropriao por interesse social, comprou 23 imveis, que
abrangem uma rea de 35.999 ha, distribudos para 654 famlias. Entretanto, os
imveis no foram vendidos, e sim entregues sem previso de reembolso do valor
de compra s famlias beneficiadas.
O terceiro foi o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP), ou
Projeto Nordeste. O componente fundirio do PAPP foi o Programa de Desen-
volvimento do Sistema Fundirio Nacional (PDSFN). Para operacionaliz-lo fo-
ram utilizados os seguintes instrumentos: desapropriao por interesse social, de-
sapropriao negociada, compra e venda de terra e cadastro/regularizao fundiria.
Quanto viabilizao do financiamento da redistribuio de terra, foi propiciada
mediante a criao do Fundo Estadual de Terras (Funest).
No perodo de 1987 a 1994, alm de executar as atividades de cadastro, iden-
tificao, discriminao/regularizao e desapropriao, o PDSFN, por meio do
instrumento de compra e venda, promoveu a aquisio de cinco imveis rurais,
no total de aproximadamente 5.505 ha, e beneficiou 166 famlias. No foi previs-
ta nenhuma forma de ressarcimento, por parte das famlias, beneficiadas do valor
pago pelo Estado.
Estes trs programas so oriundos de acordos entre os governos federal e esta-
dual e o Banco Mundial e foram executados por meio de parcerias. Tinham como
objetivos principais desconcentrar a posse da terra, reduzir a pobreza no campo e
melhorar a distribuio de renda.
Estas polticas comearam a ser implementados desde a dcada de 1970. No
entanto, a partir de meados dos anos de 1990, os governos federal e estadual, com
a parceria do Banco Mundial, revigoraram os programas de interveno fundiria
sob a denominao de poltica complementar da reforma agrria, ou reforma
agrria de mercado.

208
2. Programas de compra e venda de terras2

A idia do governo estadual executar uma reforma agrria, usando como prin-
cipal procedimento o estmulo compra e venda, ressurgiu em 1995 com um
estudo do Instituto de Desenvolvimento Agrrio do Cear (Idace) sobre a situa-
o do mercado de terras no estado e da desapropriao como mecanismo hist-
rico empregado na reforma agrria (Brando Jr, 2000).
Com base neste trabalho, aconteceram encontros com a misso do Banco Mun-
dial e tcnicos do governo do Cear em 1995. Nestes encontros ficou acertada a
implementao de um programa de financiamento a compra e venda de terras,
denominado Reforma Agrria Amiga do Mercado, nos moldes de programas seme-
lhantes desenvolvidos na frica do Sul e Colmbia, com o apoio do Banco Mun-
dial. Para tal, criou-se um componente fundirio no j em curso Projeto So Jos3,
a fim de evitar novas negociaes com o Banco Mundial, para a criao de um
novo programa, sendo necessrio apenas alterar algumas clusulas no contrato de
emprstimo existente entre o Banco e os governos federal e estadual. Esta ao foi
chamada de Reforma Agrria Solidria.
Seu objetivo era financiar a aquisio de terras diretamente s comunidades
que quisessem compr-las dos proprietrios, sem limite de tamanho. Suas carac-
tersticas principais eram: a) uso de metodologia participativa, posto que o com-
prador da terra a comunidade, e no o estado; b) um projeto-piloto com dura-
o de um ano (1997), que deveria acumular experincia para subsidiar um
programa de abrangncia regional; c) desburocratizao, ao direta entre com-
prador e vendedor de terras, transferindo para o comprador as responsabilidades
das negociao e do desenvolvimento do projeto. Ao Idace cabia a elaborao do
componente fundirio, a demarcao das terras, a anlise da viabilidade da com-
pra e a reformulao da sua estrutura administrativa para implementar um pro-
grama de reforma agrria mediante compra e venda de terra. Ao governo do Cea-
r competia a responsabilidade de encaminhar ao Poder Legislativo do estado uma
proposta de poltica agrria e atualizar a Lei de Terras estadual.
Em cumprimento ao acordado e para viabiliz-lo, o governo estadual criou o
Fundo Rotativo de Terras (FRT) em 7 de agosto de 1996, administrado pela Se-
cretaria de Agricultura e Reforma Agrria (Seara) via Idace. E firmou com o Ban-
co Mundial o acordo de emprstimo 3918BR para implementar o Projeto de
Reforma Agrria Solidria So Jos.
O projeto abrangia o territrio do Cear, excludo o municpio de Fortaleza.
A meta estabelecida foi atender no ano de 1997 cerca de 800 famlias, distribu-

209
das em aproximadamente 40 mil hectares, orados em US$ 10 milhes. Destes
recursos, 60% eram provenientes do Banco Mundial e 40% do governo cearense
atravs do FRT. Foram atendidas 694 famlias (o equivalente a 86,75% da meta
estabelecida) distribudas em 44 imveis, numa rea de 23.624,30 hectares (o que
corresponde a 59% da proposta), ao custo de R$ 3.997.701,44. O custo mdio
por hectare foi de R$ 169,22 e, por famlia, R$ 5.760,38 (ver quadro 1).

Quadro 1. Programas de compra e venda de terra Cear, 1997 a 2004


Programas N de imveis N de famlias Custo mdio por famlia (R$ 1,00) rea (ha) Custo mdio por ha (R$ 1,00)
So Jos 44 694 5.760,38 23.624 169,22
Cdula da Terra 114 2.000 5.275,18 72.536 145,55
Banco da Terra 104 1.464 6.126,41 66.503 138,97
Crdito Fundirio 27 381 6.199,39 15.170 155,70
Fonte: Alencar, 2005.

A partir da experincia do Projeto So Jos (Reforma Agrria Solidria) foi


criado o Projeto de Reforma Agrria e Alvio da Pobreza Rural, mais conhecido
como Cdula da Terra. No Cear, o Cdula foi operacionalizado com base num
manual de operaes aprovado pelo Gabinete do Ministrio Extraordinrio de
Poltica Fundiria (MEPF), de pleno acordo com o Plano de Desenvolvimento
Sustentvel estadual.
O manual citado (Cear, 1997, p. 2) afirma que o Cdula da Terra simples,
sem burocracia, e cede para a associao atendida a responsabilidade de identifi-
car, planejar e executar os seus prprios projetos de desenvolvimento, incluindo
a terra e demais investimentos de infra-estrutura produtiva e social. Para o go-
verno estadual, o sucesso do projeto depende da compreenso do modelo e da
estratgia adotada pelos tcnicos, associaes e organizaes no-governamentais
(ONGs). Este mecanismo significa para o Estado brasileiro uma forma de agilizar
o processo de redistribuio de terra financiando a compra de imveis rurais (ibid,
p. 3). Nesse cenrio, excludo o municpio de Fortaleza, os demais foram conside-
rados como reas de atuao do projeto.
A meta era atender trs mil famlias de 1997 a 2000, adquirindo uma rea de 120
mil hectares a um custo aproximado de US$ 30 milhes. Foram atendidas duas mil
famlias (66,6% do previsto) e comprados 114 imveis, abarcando uma rea de 72.536
hectares, o equivalente a 60,4% da meta. Os 114 imveis rurais custaram em torno de
R$ 10,5 millhes. O gasto mdio por famlia foi de R$ 5.275,18 e cada hectare cus-
tou em mdia R$ 145,55. As duas mil famlias receberam R$ 8.091.620,00 para in-
vestimentos comunitrios e R$ 3.029.718,44 como ajuda de custo inicial. Na mdia,
cada famlia recebeu dessas duas rubricas a quantia de R$ 10.835,85 (ver quadro 1).

210
O terceiro programa foi o Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da
Terra, institudo pela Lei Complementar n 93, de 4 de fevereiro de 1998, e regu-
lamentado pelo Decreto n 3.027, de 13 de abril de 1999. Segundo o governo
federal, este programa surgiu como expanso dos projetos So Jos e Cdula da
Terra (MEPF, 1999, p. 14).
No Cear, entre 2000 e 2002, foram comprados 104 imveis, atendendo a 1.464
famlias numa rea total de 66.503 hectares. O gasto com a compra de terras foi de
aproximadamente R$ 9,7 milhes, o que d uma mdia de R$ 6.126,41 por fam-
lia e R$ 138,97 por hectare. J com infra-estrutura o gasto total foi de R$
6.726.044,33, e a ajuda de custo de R$ 2.687.100,00 (aproximadamente R$
12.069,27 por famlia).
A quarta iniciativa foi o Projeto Crdito Fundirio e Combate Pobreza Ru-
ral, criado pelo governo federal a partir do acordo de emprstimo 7037BR fir-
mado com o Banco Mundial. Seu objetivo era melhorar os programas anteriores,
favorecendo a descentralizao das aes, a atribuio de maior poder aos Conse-
lhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CDRS) e a participao mais ampla
dos movimentos sociais na sua execuo (MDA, 2002, p. 7). Segundo o governo
federal, trata-se de um projeto complementar reforma agrria, e seus beneficirios
tm direito aos financiamentos previstos para os demais programas do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio.
No Cear, durante os anos de 2002 a 2004, foram comprados por este projeto 27
imveis, que abrangem uma rea de 15.170 hectares e atendem a 381 famlias. Com
a compra de terras foram gastos R$ 2.226.9998,36, aproximadamente R$ 6.199,39
por famlia e R$ 155,70 por hectare. Com investimentos comunitrios foram
dispendidos R$ 1.861.191,64 e, com ajuda de custo inicial, cerca de R$ 589.810,00.
A soma das duas liberaes equivale em mdia a R$ 6.433,07 por famlia.

3. Resultados da implantao dos quatro programas no estado

No Cear, de 1997 a 2004, foram adquiridos pelos quatro projetos 289 im-
veis, que correspondem a 0,2% dos imveis rurais do estado (134.782). Ocupam
180.714,46 hectares, ou seja, 1,9% do territrio rural (9.351.858 ha) e atendem
4.538 famlias. Os imveis localizam-se em 113 municpios (61,4% dos munic-
pios cearenses), o que confere grande capilaridade a tais programas. H, entretan-
to, algumas reas de concentrao, como as regies nordeste, centro, litoral oeste
e noroeste do estado, como mostra a figura 1.

211
212
Desta concentrao sobressaem quatro municpios: Quixad, com dezoito
imveis, numa rea de 13.271 hectares e atendimento a 314 famlias; Acara, com
quatorze imveis, os quais ocupam 4.083,13 hectares, para 205 famlias; Crates,
onde se localizam onze imveis, distribudos por 9.321 hectares, e 203 famlias
beneficiadas; e Canind, que possui onze imveis, abrange 7.061 hectares e aten-
de 158 famlias. Deve-se notar tambm que os municpios de Quixad,
Quixeramobim, Crates e Acopiara conheceram os quatro programas direcionados
compra e venda de terras.
A figura 1 revela que os municpios que concentram tais programas so justa-
mente aqueles historicamente conhecidos pela concentrao de latifndios e
minifndios; portanto, que possuem uma geografia inadequada da posse e uso da
terra e das relaes sociais de produo. Em tais municpios, o Estado deveria ter
usado o instrumento da desapropriao por interesse social, e no programas de
compra e venda de terras.
Ademais, os imveis adquiridos pelos quatro programas situam-se em depres-
ses sertanejas e tabuleiros costeiros. Na primeira situao, os solos so pouco
profundos e h pedregosidade, susceptibilidade eroso, deficincia de gua, cli-
ma semi-rido e regime pluviomtrico irregular. Na segunda situao, os solos
predominantes tm boas condies fsicas, pois so profundos e suavemente on-
dulados, embora algumas condies qumicas sejam desfavorveis, como a baixa
fertilidade natural e a deficincia de gua. Na primeira situao, os programas
poderiam atuar somente quando o imvel apresentasse boas condies em termos
de solos, recursos hdricos e relevo, enquanto na segunda deveriam ter sido mais
comedidos. Desta maneira, no teria havido concentrao desses programas em
nenhuma das duas unidades geoambientais.
Sobre a concentrao desses programas nas depresses sertanejas do estado,
regies nas quais prevalece a concentrao de latifndios, foi expressa assim:

No nosso caso do Cear, as aquisies desses programas de reforma agrria


consentida, quando voc pega o mapa [do Cear] e olha... Aqui em cima [litoral],
est todo cheio de pontinhos; aqui em baixo Cariri e Iguatu no tm nada. Aqui
no litoral um semi-rido, um carrasco duro (...), difcil. E aqui no Cariri e Iguatu,
ningum quis. Por que no compraram aqui nessas regies, e criavam projetos pi-
lotos? [Teria sido] uma experincia maravilhosa. Mas no, fizeram foi disputar car-
rasco com o INCRA, comprando [terra]. Prejudicaram as duas coisas. A eles, do Idace,
que estavam comprando, e a ns, do INCRA, que estvamos desapropriando. E isso
sem querer aumentou o preo da terra. Isso para mim foi uma disputa, sem inten-

213
o. E eles achavam que era mais fcil assim, comprando (ex-dirigente do INCRA-
CE e da Seagri, 2003).

Quando questionada sobre a concentrao da atuao desses programas em


alguns municpios, uma liderana do Movimento Sindical dos Trabalhadores e
Trabalhadoras Rurais (MSTTR) explicou que, na regio do litoral, ela se deve
pouca atuao dos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais (STRs), pois existe um
hiato poltico ocupado pelos polticos locais:

Geralmente [foi onde] os trs maiores movimentos sociais ns [Fetraece e STR],


CPT e MST no trabalhamos esta questo. Nas regies onde atuamos menos foi
onde cresceu o programa. (...) Onde o pessoal participa menos dos movimentos so-
ciais onde os polticos tm mais influncia e os projetos interesseiros so maiores
(Diretor da Fetraece, 2003).

A fala deste interlocutor ratificada por outras de diretores de rgos pblicos


estaduais e federais, ao afirmarem que os movimentos sociais rurais atuam mais
nos sertes. Alm deste fato, segundo estes entrevistados, devem ser considerados
a divulgao dos programas e os recursos naturais dos tabuleiros costeiros ou dos
litorais.
Existem vrias explicaes que se complementam e, ao mesmo tempo, so
contraditrias para justificar o destaque de alguns municpios em termos quanti-
tativos na execuo desses programas. Quanto concentrao da atuao dos pro-
jetos no litoral, uma premissa aparente, pois apenas o municpio de Acara, re-
gio do litoral, apresenta maior nmero de imveis adquiridos; e somente pelo
Projeto Cdula da Terra, porque nos demais programas este municpio inferior
a Quixad e se equivale a Crates e Quixeramobim. Afora isto, no possui ne-
nhum imvel comprado pelo Projeto de Crdito Fundirio e Combate Pobreza
Rural.
Neste contexto, alm da explicao da concentrao dos quatro programas
ocorrerem nas reas com concentrao de latifndio, de posseiros, de parceiros/
arrendatrios e na disputa entre os dois rgos (Idace e INCRA-CE) pelos sertes,
existem outras razes, como por exemplo: a) a angstia da famlia camponesa para
conquistar um pedao de terra a qualquer preo; b) o Estado aproveita-se dessa
situao e deixar-se levar pela solicitao das famlias camponesas, sem realizar
um estudo detalhado do imvel como unidade ambiental, com vistas a capacida-
de de produo agrcola e pecuria; c) a oferta dos imveis por parte dos seus pro-

214
prietrios; d) os sertes so marcados pelos conflitos agrrios na histria do Cea-
r; e) a regio menos privilegiada do estado em termos de recursos naturais (solo,
gua, clima); queda no preo da terra, entre outros.
As justificativas do Estado para operacionalizao dos programas, quando com-
parados com a desapropriao por interesse social, so: a) menor custo do imvel;
b) desburocratizao; c) participao do pblico potencial por meio das associa-
es, desde a escolha da terra at o preo da compra desta; d) por ser uma negoci-
ao, no existe conflito pela posse da terra; e) no ato do pagamento da terra e da
transferncia aos camponeses compradores, estes automaticamente so emanci-
pados administrativa e juridicamente.
Sobre a desburocratizao e a agilidade dos processos efetuados por interm-
dio dos projetos So Jos, Cdula da Terra e Banco da Terra, o tempo de durao
da tramitao do processo aumentou muito, pois no primeiro, o mais demorado,
foram 341 dias, enquanto no ltimo foram 1.317 dias (ou seja, quadruplicou o
tempo de tramitao). Por outro lado, os mais rpidos foram 35 e 77 dias, respec-
tivamente, o que significa que o tempo de tramitao duplicou (Brando Jr, 2000).
Teoricamente, com o aperfeioamento da gesto dos projetos deveria ter ocor-
rido o contrrio. A hiptese que isto aconteceu porque, no incio desses proje-
tos, o mercado de terra encontrava-se em queda, com pouca demanda. Com a
implantao do instrumento de compra e venda de terra, verificou-se aumento
no preo das terras, impasse nas negociaes e maior procura por terra do que
oferta. A continuar assim, a operacionalizao do Crdito Fundirio e Combate
Pobreza Rural no ser rpida, nem seu custo ser mais baixo que o das desapro-
priaes.
Quanto ao preo da terra, na opinio de Pereira (2000, p. 30), tal preo in-
fluenciado por muitas variveis, como:

Urbanizao, fluxo migratrio, crescimento demogrfico, disponibilidade de infra-


estrutura, as cotaes dos principais produtos agropecurios, as distncias dos mer-
cados consumidores, as relaes de troca entre agricultura e indstria, os incentivos
fiscais para penetrao de capital financeiro no campo, o grau de ocupao do terri-
trio as flutuaes em mercado de outros ativos e a poltica econmica.

Ainda conforme Pereira (2000), a baixa de aproximadamente 40% no preo


da terra verificada entre 1980 e 1999 evidencia que ela estava perdendo o poder
como ativo financeiro ou especulativo. Para o autor, a terra no estava caindo
de preo, mas retornando ao preo normal. O principal componente desta que-

215
da foram os planos econmicos, e no os programas implantados a partir de
1997.
Na opinio de uma liderana do MSTTR estadual, aps 1997, com a
operacionalizao desses programas, ocorreu um aumento no preo das proprie-
dades rurais, porquanto antes no havia dinheiro ou financiamento para compra
de terra. Na sua fala o entrevistado destaca que:

Facilitou muito para o aumento do preo. O que entrava ainda neste mercado era
porque a sociedade no estava interessada em comprar terra em virtude do poder de
compra. Agora, o Estado, ao fazer isso com estes programas, poder elevar bastante
(...). Com isso a terra volta a ser valorizada, o que bom para o campo. Porm, ao
mesmo tempo, um complicador, porque medida que aumenta o preo, voc vai
sacrificar a pessoa que amanh pode ter a terra. E para comprar mais caro a terra
pode beneficiar quem tem a terra. (...). Se no tivesse acontecido isso, a terra na rea
do serto seria uma coisa que no tinha valor (liderana do MSTTR, 2003).

Sobre as vantagens ou diferenas atribudas pelo Estado aos programas de com-


pra e venda de terra, em comparao com a desapropriao por interesse social
para fins de reforma agrria, principalmente no tocante ao preo pago em virtude
dos recursos jurdicos, assim se expressou um dos dirigentes do Idace:

O grande problema entre um modelo e o outro so as ingerncias que h dentro dos


programas. Tanto na desapropriao quanto na compra e venda existe ingerncia
poltica, corrupo, manipulao. Porm, com a compra e venda, a gente pensou que
a organizao dos trabalhadores peitaria estes problemas. Mas no peitou. Hoje, no
processo de Reforma Agrria Solidria, a gente v pessoas agenciando proprietrios
rurais, formando associaes para comprar terra, associaes brigando para pagar um
valor mais alto do que aquela terra vale. Na realidade, quando a gente pensou em um
modelo complementar, no pensou nas deturpaes que existem dentro de um e de
outro (dirigente do Idace, 2003).

O depoimento citado desfaz o argumento, usado pelos defensores dos quatro


programas, de que as associaes, ao negociarem o preo, evitariam manipulaes
como a elevao de preo. O mais grave que este problema reconhecido por
um dos dirigentes responsveis pela execuo destes programas no Cear.
Ademais, o ato da transformao da terra em mercadoria portanto, da nego-
ciao, do endividamento de quem compra terra remete a uma pergunta: os

216
trabalhadores tm ou tero condies de honrar os compromissos financeiros
perante as instituies financeiras?
Conforme os depoimentos dos diretores do Banco do Nordeste das agncias
de Canind e Quixeramobim, at outubro de 2003 encontravam-se inadimplentes,
no primeiro municpio, com duas parcelas atrasadas, os imveis Campos do Jordo/
Salo, Santa Rita, Cacimba Nova, Boa Vista; e com uma parcela atrasada, Santa
Clara e Nova Olinda. No segundo municpio, Pedra Alta e Poo Cercado, ambos
com duas parcelas. Segundo esses diretores, nem todos esto inadimplentes por
causa do processo de repactuao do financiamento, isto , maior (ou novo) pra-
zo de carncia e mudana da taxa de juro.
A pesquisa Avaliao do Projeto Cdula da Terra destaca que o preo no foi dis-
cutido pelos compradores, deixando a negociao com o Idace. Dessa forma, o Idace
emerge como negociador direto com os vendedores contradizendo seu papel privi-
legiado de rbitro ou mediador no processo de compra e venda (FAO-INCRA, 1998,
p. 11-12). Esta constatao foi verificada por Alencar (2002 e 2005) e Navarro (1998).
Nos trs estudos, porm, no foi constatada nenhuma forma de corrupo por par-
te dos tcnicos do Idace. Segundo todos os depoimentos, o preo da compra foi
inferior ao proposto pelo vendedor. Entretanto, isto no significa obrigatoriamente
que o preo da terra foi baixo. Alm disso, alguns compradores afirmam que o pro-
prietrio ou vendedor solicitava por fora uma complementao, sem o conhecimento
do Idace. O aumento de preo ocorria de vrias formas. Cito como exemplo o caso
de um imvel de determinado municpio cujo preo foi acertado em R$ 54 mil
entre o Idace, o comprador e o vendedor, mas, por fora, o proprietrio tentou nego-
ciar por R$ 69 mil. A diferena seria paga da seguinte forma:

Dando mais R$ 15 mil por fora, ns estamos desmanchando o oramento dos ho-
mens [tcnicos do Idace]. (...). [O proprietrio] disse: eu me responsabilizo por isso,
vocs nos do todo ms quando receberem a ajuda do fomento (...) uma parte at
inteirar os R$ 15 mil (liderana muturia).
Tem alguns lugares em que o Idace calculou corretamente, e ns temos que dar a
mo a palmatria. E as pessoas se propuseram por fora e revelia do sindicato a dar
um preo a mais, a exemplo do Escondido [municpio de Novo Oriente], que tem
denncia at na Polcia Federal (liderana do MSTR do Cear e da CUT Rural
Nacional, 2003).

Os argumentos em favor dos quatros programas negociao direta entre


comprador e vendedor sem intermedirio, desburocratizao, rapidez no proces-

217
so, maior participao das associaes, menor preo da terra precisam ser
relativizados, posto que foram aqui empiricamente contestados.

4. As transaes de terra: encontros e desencontros

As situaes de inadimplncia perante a instituio financiadora tm provo-


cado nos muturios angstias, noites mal dormidas e dias enfadonhos, mas, por
outro lado, tambm tm propiciado o reencontro entre a populao camponesa
endividada com o movimento sindical rural, o Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem-Terra (MST) e a Comisso Pastoral da Terra (CPT). Um reencontro
marcado pela dor de no honrar o compromisso. Para a frao da classe subalter-
na do campo, antes ser morador do que ser desonrado por no pagar o que se
deve. Esta angstia e dor da reaproximao assim expressa:

Essa distncia, hoje, eles percebem o problema que tem l. Em alguns municpios o
movimento sindical ainda abraa, mas a grande maioria ainda est isolada no lugar
deles. Porm, hoje eles j esto procurando o movimento sindical, e quando nos pro-
curam dizem: e a, o que vai ser de ns? O que vamos fazer? (diretor da Fetraece,
2003).

Alguns tcnicos e intelectuais imaginavam que, com estes programas, ocorre-


ria o enfraquecimento do MST, da CPT e de setores do MSTTR, ou aumentariam
as fissuras entre estes e os camponeses-muturios. Eles cometeram um equvoco
terico. A dor da subtrao da terra e a vergonha da inadimplncia dos campone-
ses-muturios esto construindo os caminhos do (re)encontro do que antes havia
sido um desencontro:

Acho que o movimento sindical cometeu um grave erro, e disse isso desde 1997 (...).
Est melhorando agora, porque a peia veio pra todo mundo. Mas eu disse sempre
que ns ramos responsveis por aquela propriedade que estava sendo comprada (li-
derana do MSTR do CE e da CUT-Rural, 2003).
O que vai nos unificar chamar os muturios das reformas agrrias de mercado para
travar uma luta pedindo a anistia desses pagamentos. Que uma forma de voc dar
credibilidade a estes trabalhadores, que esto desesperados nessas reas. A discusso
que ns temos feito no de renegociao, do no pagamento. Ento eu vejo que
ser uma grande luta (dirigente estadual do MST-CE e assentado).

218
A dor e o distanciamento que os dois lados, muturios e mediadores, carre-
gam j faz algum tempo. Tempo anterior aos projetos So Jos, Cdula da Terra,
Banco da Terra e Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural. Sofrimentos e
desencontros sublinhados nas falas:

Alguns, inclusive, no momento em que estavam se organizando para fazer a compra,


se filiaram. Mas no retornaram ao sindicato (...). Por outro lado, nem o sindicato
nem o MST procuram o pessoal para vir para o quadro social. O MST visita essas
reas para convid-los para as mobilizaes. Depois da mobilizao eles retornam e
ficam l jogados. No h um acompanhamento ou direo poltica do MST e do
sindicato. Eles tambm no vm s organizaes e nem elas vo l, o que um erro.
Acho que as organizaes devem ir l (dirigente sindical e vereador, Canind, 2003).
As famlias beneficiadas eram trazidas por pessoas adversrias do movimento sindi-
cal. Num municpio chegava um vereador que tinha interesse, juntava um grupo de
pessoas, falava com o proprietrio de terras e fazia o negcio. Mas esse pessoal tam-
bm no se aproximava da gente. Eles diziam: o movimento sindical contra ns.
Isso causou uma distncia entre esses grupos e os movimentos sociais. Para eles, o
governo Deus. O governo quem d a terra, quem faz no sei o qu. Por isso,
hoje, nem o MST nem a CPT os acompanham. O STR acompanha alguns, mas de
longe. Porm, no tem essa relao com eles. Por isso eles esto abandonados (Dire-
tor da Fetraece, 2003).

Embora o Cdula da Terra tenha sido implantado a despeito da oposio de


alguns setores dos movimentos sociais e do movimento sindical rural, ele atingiu
as metas antes do tempo previsto, superando as expectativas dos governos federal
e estadual, na medida em que, em um ano e meio de atividades, atingiu o que
estava programado para ser executado em trs anos (Navarro, 1998). J o Projeto
So Jos alcanou aproximadamente 90% da meta. Os 10% restantes no foram
executados em decorrncia do preo do hectare ter ficado bem acima do preo
mdio planejado (Brando Jr, 2000).
Com a implantao do Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural, a Con-
federao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), as Federaes
Estaduais dos Trabalhadores na Agricultura (Fetags) e os STRs que desde mea-
dos dos anos de 1980 defendiam uma linha de crdito para compra e venda de
terra para seus filiados entenderam que uma das suas reivindicaes histricas
estava sendo contemplada. Para o segmento hegemnico da Contag, das Fetags e
dos STRs, este projeto diferente dos trs programas anteriores.

219
O Crdito Fundirio diferente dos outros programas [de compra e venda de terra].
Ns tivemos uma discusso na Contag com a CPT e o MST. Nesta reunio, eles dis-
seram que no adotariam o Crdito Fundirio. Mas a Contag, baseada na demanda
dos pequenos agricultores, solicitou um programa complementar. A diferena [em
relao aos] programas anteriores era que o governo dizia que era complementar, mas
era compra de terra, que dava terra e dinheiro para as pessoas. No Crdito Fundirio,
a gente faz reunies com os pequenos produtores, coloca a realidade do programa
(diretor da Fetraece, 2003).

Entretanto, para um dos dirigentes do Idace que participou da elaborao dos


programas dos governos estaduais desde meados dos anos de 1980, a primeira
questo poltica, principalmente o MST. No colocaria o movimento sindical,
muito ao contrrio. A Fetraece nunca se contraps a esses programas [referindo-
se aos Projetos So Jos, Cdula da Terra e Banco da Terra]. Ainda de acordo
com esse interlocutor:

Eles [Fetraece] participavam da cmara velha, e na nova eles apontam melhorias, so-
lues e no so taxativos, e nem dizem que esses programas tm que acabar. Isso no
posio da Fetraece, nem do movimento sindical. (...) O MST e a CPT tm uma
posio clara como mecanismo, que uma posio muito poltica. Agora, o MST
existe por causa das ocupaes. Um modelo deste de compra e venda de terra a
morte do MST (dirigente do Idace, 2003).

A questo, portanto, est na concepo de reforma agrria. Alm disso, pensar


que programas de compra e venda extinguiriam movimentos do porte do MST
demonstraria a fragilidade deste, bem como dos movimentos sociais do campo de
maneira geral. Consoante as falas dos diretores da Contag e da Fetraece ao expli-
carem as diferenas, existe contradio quando, a partir de 2002, todos os mutu-
rios dos outros projetos passaram a contar com as condies de pagamento iguais
s do Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural.
Ademais, o fato do Crdito Fundirio ter sua implementao aps o Cdula
da Terra e o Banco da Terra foi algo complicado para o movimento sindical rural,
pois os defeitos na operacionalizao destes projetos foram transferidos para aquele.
Segundo as falas aqui citadas quanto diferenciao entre os trs primeiros
projetos (So Jos, Cdula da Terra e Banco da Terra) e o Crdito Fundirio e
Combate Pobreza Rural, com a unificao das condies de pagamentos e dos
problemas entre os programas, a diferena entre estes projetos decorre do nome

220
de batismo, do tempo em que foi executado e, principalmente, do autor da idia.
Alm disso, no se deve esquecer que a denominao Combate Pobreza Rural
refere-se ao programa de acordo de emprstimo do governo brasileiro com o Ban-
co Mundial. O mesmo emprstimo que apoiou os outros trs projetos. Conforme
Sauer (2003), todos tm a mesma lgica, a mesma fonte de recursos, as mesmas
taxas de juro e prazos de pagamento. E o tamanho da propriedade para ser com-
prada s posteriormente foi estabelecido.
Nesse contexto permeado de contradies posto que ocorre a negao e a
afirmao dos programas de compra e venda de terra por setores das organizaes
sindicais e movimentos sociais, bem como sua aceitao por uma parcela dos cam-
poneses , uma outra explicao est no desencontro, no distanciamento do cam-
pons e da camponesa das trs grandes entidades mediadoras e articuladoras.
(Contag/Fetags, MST e CPT). Presentes em todo o territrio nacional. Esses
desencontros e distanciamentos entre setores das entidades mediadoras e as fam-
lias camponesas, aliada a propaganda massiva dos programas, viabilizaram a supe-
rao das expectativas das metas planejadas pelos governos federal e estaduais, que
so explicitados nas seguintes falas:

Os trabalhadores no tinham conhecimento de como rezava o programa. E como os tra-


balhadores tinham necessidade de terra, foram iludidos pelo programa do governo feito
atravs dos tcnicos, de reunies, encontros nos assentamentos, nas comunidades (diri-
gente STR e muturio do Projeto Cdula da Terra, municpio de Tamboril, 2002).
A palavra proprietrio muito diferente da palavra ns vamos lutar por um assenta-
mento. Outra palavrinha: juntem-se numa associao que vai ser comprada terra e
vocs vo ser os proprietrios, essa reforma agrria est garantindo a terra e o recurso
sai na hora (dirigente do MST-CE, regional de Canind, 2002).

Outra varivel a ser incorporada para a compreenso dos desencontros-encon-


tros o sonho do campons de ter um pedao de terra de trabalho:

Em todos os momentos que ns passvamos nas comunidades discutindo e lutando


pelas desapropriaes, encontramos muita gente dizendo, propondo e reivindicando
um tipo de financiamento para comprar a [sua prpria] propriedade (...). Quando
chegvamos nos sindicatos, nas delegacias sindicais, as pessoas reivindicavam ou pe-
diam esclarecimento [sobre] se no havia dinheiro no banco para comprar proprie-
dade. Eu acho que nesse caso o governo soube aproveitar bem as demandas que nas-
ceram das pessoas. E isso no foi a mesma coisa com as direes do movimento sindical,

221
nem do movimento social, do MST. Trabalhamos mais a questo da desapropriao,
mas a populao levantava a demanda da compra de terra. Tem dia que eu ficava
assim meio tonto (liderana sindical CE, 2003).

Esse desejo da terra de trabalho, algumas vezes, gera contradio com as ocu-
paes, em virtude da heterogeneidade da populao camponesa. Por exemplo,
alguns evanglicos explicam a aceitao desses projetos porque no aceitam o con-
flito. Eles afirmam:

Eu acho que a ocupao da terra tem gerado conflitos. Eu no sou a favor, porque
ns j vivemos num mundo to ensangentado e a gente ainda ir criar mais confli-
to... Ali podem morrer vrios pais de famlia, me de famlia, criana, ou ento se
tirar vida a de um fazendeiro tambm. Por que no procurar se entender? (...). Voc
dono da sua propriedade e eu chego com um monte de gente invadindo, destruin-
do at as coisas que voc construiu com vrios trabalhos (...), cortando as cercas de
arame. Tudo custou suor seu. Voc no vai achar bom. Mas, se o governo botasse
uma equipe e fosse at sua residncia, conversasse com voc e negociasse de qualquer
jeito, acho que seria melhor. O governo tinha tudo para chegar a esse ponto sem pre-
cisar de conflito (dirigente e muturio do Cdula da Terra, Canind, 2003).

Outro problema est no processo de seleo, fato que precede o ato da com-
pra da terra. Primeiro, a rigor no h uma seleo dos futuros muturios. O que
ocorre so critrios estabelecidos que, na prtica, no selecionam. Nesse cenrio
de seleo e criao de associao, algumas falas so reveladoras:

Eu estava numa reunio em Santa Quitria e quem estava articulando a compra da


terra era a associao dos moto-taxistas. Quando fizemos no STR a discusso de que
o moto-taxista no poderia ser beneficirio da reforma agrria, criou um clima ruim
(liderana sindical do CE e da CUT-Rural nacional, 2003).

Outro depoimento ressalta: A gente morava tudo espatifado. At 20 quil-


metros de distncia daqui (Dirigente e muturio do Projeto So Jos). Ainda
conforme este dirigente e muturio, nenhuma das sete famlias que moravam nesse
imvel permanecem na rea. Todas optaram para serem assentadas no imvel
Maraquet, desapropriado pelo INCRA em 1997.
Nesse cenrio, no passar pela experincia dos acampamentos e das ocupaes
aumenta muito a probabilidade da pessoa selecionada no se adaptar s condies

222
de assentado e do assentamento. A pr-seleo verificada nos acampamentos, nas
ocupaes, entre outras formas de mobilizao/organizao, redireciona para a
cooperao, para a solidariedade, para o trabalho coletivo. Esta etapa o incio de
um processo de aprendizagem de dissocializao/ressocializao, de incluso social,
que tem os assentamentos como ponto de chegada e partida simultaneamente
(Martins, 2003; Fernandes, 2000; Caldart, 2000).
A pr-seleo serve tambm como perodo de preparao do campons para a
vida nova, diferentemente do ocorrido com a forma de aquisio via mecanismo
de compra e venda de terra, pois a maioria das associaes so formadas para atender
a uma das exigncias dos programas (FAO-INCRA, 1998). Em muitos casos, inclu-
sive, os muturios no foram selecionados, mas sim escolhidos (Victor & Sauer,
2002; Buainain, 1999).
Quando a associao j existia e serviu de aluguel para comprar a terra, a
seleo, alm de no ocorrer, trouxe outros problemas, como a desistncia dos mu-
turios. Conforme este relato: Ns pegamos a associao da fazenda Jitirana que
o rapaz doou para comprarem esse terreno (Muturio e liderana do Banco da
Terra, Quixeramobim, 2003).
Quando questionados acerca destes programas de compra e venda de terra como
sendo reforma agrria, os muturios, alm de no considerarem os programas
de compra e venda de terra como reforma agrria, no aconselham a nenhum cam-
pons entrar num programa desse tipo. Ao contrrio, aconselham at a participa-
ram das ocupaes organizadas pelo MST, posto que somente aps tornarem-se
muturios que tomaram conhecimento da importncia da ocupao e da desa-
propriao para fins de reforma agrria. Mais uma vez o Estado, por caminhos
tortuosos, colocou algumas famlias camponesas para seguir em direo ao MST,
ou a setores do movimento sindical rural que fazem oposio a este mecanismo
como sendo reforma agrria.
Os manuais dos quatro programas argumentam que a compra e venda, em vir-
tude da negociao entre vendedor e comprador, torna o preo do imvel menor,
quando comparada desapropriao. Para verificao das hipteses de negocia-
o, do preo de mercado e do menor custo, foram escolhidos os municpios de
Canind e Quixeramobim4, os imveis desapropriados a partir de 1997 com reas
menores, enquanto os imveis dos programas compra e venda de terra foram aque-
les de maior rea.5
Em Canind, o valor do hectare desapropriado fica em torno de R$ 60,00, en-
quanto pela compra e venda oscila entre R$ 38,9 e R$ 86,6. Para Quixeramobim, o
hectare desapropriado varia de R$ 29,9 a 69,7, enquanto pela compra e venda de

223
terra oscila de R$ 59,6 a R$ 85,3. Logo, no h nenhum indcio no preo do hec-
tare que permita afirmar que um ou outro beneficia a populao camponesa. Quanto
ao preo total do imvel [terra nua + benfeitoria] por famlia no municpio de
Canind, o valor pago pela desapropriao superior quele pago pela compra e
venda de mercado. Este fato decorra, talvez, dos imveis desapropriados possurem
maior nmero de benfeitorias. No municpio de Quixeramobim, por exemplo, no
se verifica esta diferena, exceto no imvel Alegre (ver quadro 2).
Ainda de acordo com o quadro 2, na relao famlia/hectare nos dois instru-
mentos, existem reas inferiores a um mdulo fiscal, haja vista que, para o muni-
cpio de Canind, equivale a 50 ha e em Quixeramobim a 40 ha. Nesse contexto,
somente os imveis Rocilndia [Canind] e Maraquet, Pedras Altas e Condado
[Quixeramobim] possuem rea superior a um mdulo fiscal. Os demais, portan-
to, so classificados como minifndios. Com este tipo de poltica fundiria, o
Estado brasileiro continua implementando poltica pblica de gerao de
minifndios e latifndios.
A afirmao de que os camponeses-compradores e os proprietrios-vendedo-
res acertam o preo precisa ser relativizada. Se, por meio do mecanismo da desa-
propriao, o preo estabelecido pelo INCRA, na compra e venda de terra pelo
Idace. Se, no primeiro, a justia ordena ao INCRA pagar um valor maior, no segun-
do alguns proprietrios ou vendedores por fora tambm aumentam o preo do
imvel. Nos dois casos, porm, quando ocorre este aumento no preo da terra,
quem paga a populao camponesa (assentada ou muturia).

Concluso

Os resultados da implantao dos programas de compra e venda de terra no


Cear agravam a situao do territrio agrrio, tornando este mais intricado e
desafiador. Intricado porque a mudana da malha fundiria ou da poltica de re-
forma agrria est ocorrendo, principalmente por meio do uso do instrumento de
compra e venda de terra, ao invs da utilizao do mecanismo da desapropriao
por interesse social. Desafiador porque os resultados empricos constatados at
ento demonstram que nula a validade conceitual do modelo de reforma agr-
ria de mercado e de todo o discurso que procura legitimar programas nele inspi-
rados (Pereira, 2005, p. 29).
Nesse caso, h, pois, uma opo poltica por parte dos governos federal e esta-
dual pelo mecanismo da compra e venda, em detrimento do outro. Este fato agra-

224
va-se, e muito, quando os camponeses compradores de terra afirmam que no tero
condies de pagar os dbitos assumidos perante a instituio financiadora. No
honrar ou cumprir seus compromissos significa a perda da sua histria de honra-
dez e altivez.
Como o banco financiador no vendeu terras, mas emprestou dinheiro, espe-
ra e quer receber os recursos emprestados com as taxas de juro, conforme previsto
em contrato. Este um dos problemas das famlias camponesas que compraram
terras. Com o passar dos anos, caso no ocorram mudanas radicais nesses con-
tratos, a situao tende para a tenso entre o campons-muturio e o banco.
Outro fato da multidimenso do campons-comprador de terra deve-se dis-
tino, especificidade jurdica e sociolgica deste em relao ao campons-as-
sentado, beneficiado por meio do instrumento da desapropriao por interesse
social para fins de reforma agrria. Segundo previsto, ambos devero pagar pela
terra. Entretanto, o campons-comprador de terra mantm uma relao com o
banco regida por um contrato jurdico de financiamento, segundo o qual o im-
vel financiado fica hipotecado em primeiro grau, at a quitao plena da dvida.
Neste caso, os tomadores do emprstimo so denominados juridicamente de
muturios. Alm disso, aps firmado o contrato, feito o pagamento ao propriet-
rio-vendedor e realizado a transferncia do imvel, o campons-muturio torna-
se automaticamente emancipado.
Quanto especificidade sociolgica, decorre das formas de lutas encetadas. O
campons-muturio adquiriu o direito de uso e posse da terra de trabalho por
meio do instrumento compra e venda, mas no passou pelas peneiras pedaggicas
das ocupaes e dos acampamentos (Caldart, 2000; Fernandes, 2000), nem pelos
processos de dissocializao-ressocializao (Martins, 2003). J o campons-as-
sentado passou pela pedagogia das ocupaes e dos acampamentos, assim como
pelo processo da dissocializao-ressocializao, o que lhe permite identificar-se
como classe social, ver-se no outro campons e se irmanar.
Desse modo, somente na criao da associao e na negociao da compra e
venda do imvel que a maioria dos camponeses-muturios inicia o conhecimento
pessoal. Neste caso, todas as diferenas e desavenas iro aflorar com fora e vigor
somente aps estarem no imvel.
Neste cenrio de disputa poltico-econmica entre os dois mecanismos, gera-
se uma situao paradoxal. O campons-muturio, ao enfrentar todos os proble-
mas como novo sujeito social do campo ou nova categoria social camponesa,
tem encontrado uma aproximao com os movimentos sindicais dos trabalhado-
res rurais, com os movimentos sociais do campo. Nesse embate poltico, comea

225
a ver as ocupaes e os acampamentos como a forma correta para adquirir terra.
Os enfrentamentos polticos permitem-lhe ver e se perceber como uma classe cam-
ponesa, semelhante aos camponeses-assentados, que carregam os mesmos proble-
mas, sem contar com as dvidas que o banco comea a cobrar aps o perodo de
carncia.
Neste contexto, os programas de compra e venda de terra revelam o territrio
rural do Cear como intrincado e desafiador. Nele, a maioria dos muturios ainda
no encontrou o sonhado territrio da nova terra prometida, bem como no se
concretizaram os objetivos dos programas.

Notas

1
Para maior detalhamento dos programas de compra e venda de terra nas dcadas de 1970 e 1980 no
Cear, ver Alencar (2005, cap. 3).
2
Para maiores detalhes sobre os programas de compra e venda de terra no perodo de 1995 a 2005 no
Cear, ver Alencar (2005, cap. 5).
3
Sobre o Projeto de Combate Pobreza Rural no Cear, ver Arajo (2003).
4
Escolhi os municpios de Canind e Quixeramobim porque so os mais representativos em termos de
interveno fundiria no Cear.
5
A opo entre os critrios tempo, a partir de 1997, e menor rea para os imveis desapropriados e maior
rea para os de compra e venda, foi uma forma de aproximar estes tipos de interveno, para poder fazer
comparaes.

226
Quadro 2. Valor das aquisies dos imveis por tipo de instrumento Cear, 1997 a 2003
Municpio Instrumento Nome do Data rea (ha) Valor terra Valor por Valor total R$ Valor por Famlia
imvel nua (ha) R$ ha R$ famlia R$ por ha
Canind
Desapropriao Rocilndia 09/09/1997 1.372,8 82.437,00 60,05 228.841,00 10.401,86 79,27
Desapropriao R. Primavera 04/11/1998 952,43 53.892,00 56,58 152.101,00 6.337,54 39,66
Desapropriao Imburana 09/09/1997 1.194,35 69.369,00 58,08 253.897,00 9.765,26 44,38
Desapropriao Frazo 02/02/2000 720,00 49.533,00 68,79 106.651,00 5.332,55 37,50
PCT Salo 04/02/1998 331,05 28.682,00 86,69 79.349,00 5.289,93 22,06
PCT R. Alegre 20/05/1998 985,13 38.325,00 38,90 74.788,00 3.739,00 49,25
PBT P. Furada 18/05/2000 773,01 49.939,20 64,60 56.715,00 4.362,00 48,31
PBT P./Jitirana 22/08/2000 431,11 28.920,00 67,08 68.900,00 5.741,67 35,91
Quixeramobim

227
Desapropriao Maraquet 26/03/1997 2.465,00 73.810,00 29,94 321.714,00 5.452,00 41,77
Desapropriao Alegre 19/09/1998 1.249,31 54.722,00 43,81 351.517,00 10.338,00 36,73
Desapropriao V. Alegre 09/09/1999 788,61 55.000,00 69,79 103.755,00 4.323,00 32,83
PSJ P. Altas 23/06/1997 1.076,00 82.680,00 4.351,00 56,63
PCT Condado 20/10/1998 2.056,00 175.567,00 85,39 213.641,00 4.450,85 42,83
PBT B. do Fofo 07/08/2000 469,90 28.028,00 59,64 119.017,00 7.934,47 31,32
Fonte: INCRA-CE e Idace. Org. Alencar, F. A. G. de.
PCT = Projeto de Cdula da Terra.
PBT = Programa Banco da Terra.
PSJ = Projeto So Jos.
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A IMPLANTAO DOS PROGRAMAS ORIENTADOS PELO
MODELO DE REFORMA AGRRIA DE MERCADO NO ESTADO
DA BAHIA

GUIOMAR GERMANI
ALICIA RUIZ OLALDE
GILCA GARCIA DE OLIVEIRA
EDMILSON CARVALHO

Este artigo tem como objetivo trazer algumas reflexes sobre a implantao
dos programas orientados pelo modelo de reforma agrria de mercado no estado
da Bahia, em especial do Projeto Cdula da Terra (PCT) que vigorou de 1997 a
2002 e de seu sucessor, o Projeto Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural
(PCF), iniciado em 2002.
As informaes referentes ao PCT esto fundamentadas, basicamente, nos
resultados de uma pesquisa realizada para o Frum Nacional de Reforma Agrria
e Justia no Campo no final de 2001.1 A partir de ento, os assentamentos reali-
zados pelo PCT e pelo PCF vm sendo acompanhados por pesquisadores do Pro-
jeto GeografAR.2 Este acompanhamento e a realizao da recente Pesquisa Po-
pular no Meio Rural sobre o Programa Crdito Fundirio, da Rede Social de
Justia e Direitos Humanos, permitiram atualizar os dados e a anlise sobre a im-
plantao da poltica do Banco Mundial na Bahia. Permitiram, tambm, consta-
tar que, alm da troca do nome, houve reconhecidos esforos das instituies en-
volvidas no sentido de superar alguns obstculos e limitaes. Contudo, ainda
persistem problemas e contradies de contedo estrutural identificados na pri-
meira pesquisa.
Independentemente das limitaes destas pesquisas, no sentido de no con-
templar a totalidade de situaes existentes no estado, as informaes obtidas so
significativas para suscitar a seguinte indagao: se aconteceu, e acontece, dessa
maneira nos casos estudados, como tais programas estaro operando nos demais
casos?
interessante observar que a pesquisa referente Avaliao Preliminar do
Programa Cdula da Terra, realizada na poca pelo NEAD/UNICAMP, teve uma
amostra mais abrangente e, embora tenha tido outro objetivo e metodologia, em
muitos aspectos conflui na mesma direo, confirmando vrios resultados.3
Antes de apresentar estes resultados interessante situar o contexto intitucional
em que foram implantados os dois programas, recuperando o seu desenvolvimento
e destacando e alguns aspectos da situao atual.

1. Implantao e estrutura do Projeto Cdula da Terra no estado da Bahia

A implantao do PCT na Bahia ocorreu na esteira de outros programas do


Banco Mundial voltados para a rea rural no Nordeste brasileiro. Em especial, de
acordo com informaes de diversos tcnicos do estado envolvidos na implanta-
o do PCT, devido s experincias bem sucedidas no Cear. O Banco Mundial
(BIRD) deu incio, naquele estado, a uma experincia-piloto com o Projeto So
Jos, expandindo-o, posteriormente, ainda como projeto-piloto, para outros esta-
dos nordestinos, com a denominao de Projeto Cdula da Terra.
As primeiras notcias sobre o projeto apareceram, em nvel nacional, em ja-
neiro de 1997. A cobertura na imprensa destacava que o novo programa iria
municipalizar a reforma agrria. Na Bahia, o PCT foi lanado em novembro de
1997, no municpio de Esplanada, Litoral Norte, com a presena do ento Mi-
nistro do Desenvolvimento Agrrio, Raul Jungmann. Na ocasio, implantou-se o
assentamento do PCT chamado Antnio Conselheiro.
No plano nacional, existia uma estrutura mnima que financiava, acompanhava
e controlava o PCT, com a participao articulada do BIRD, do governo federal
e dos bancos pblicos. Completando-a, em cada estado havia uma estrutura local
que dava continuidade s mesmas funes de repasse de verbas, acompanhamen-
to e controle. Na Bahia, esta estrutura local foi composta pela Coordenao de
Ao Regional (CAR), empresa vinculada Secretaria do Planejamento, Cincia
e Tecnologia (SEPLANTEC), oficialmente responsvel pelo projeto, e pela Coor-
denao de Desenvolvimento Agrrio (CDA4), rgo vinculado Secretaria da
Agricultura, responsvel pela execuo do PCT estadual.
Supunha-se que a estrutura gerencial deveria ser mnima, porque o projeto
operaria de modo descentralizado e orientado por mecanismos de mercado basea-
dos na livre negociao entre as partes, em concordncia com a crtica feita re-
forma agrria tradicional de excessiva centralizao e burocratizao. Partindo deste
pressuposto, o governo estadual no montou uma estrutura para acompanhar o
projeto, fato que s aconteceu posteriormente, quando verificou que os mecanis-
mos de mercado eram insuficientes e surgiram dificuldades e denncias. Estas
diziam respeito, principalmente, qualidade das terras adquiridas e manipula-

230
o de interesses e recursos de forma muito explcita. As rotinas utilizadas tinham
como referncia aes que j eram implementadas em projetos estaduais anterio-
res. medida que o PCT se firmava, passou a haver uma disputa pelo seu contro-
le poltico.
Para a divulgao do projeto foram (e continuam sendo) usados diversos meios,
como publicao de cartilhas, distribuio de folders e cartazes. Houve tambm
divulgao por meio de palestras realizadas em alguns locais pelos rgos estaduais.
Porm, o mecanismo mais atuante foi a comunicao informal entre os agriculto-
res. Alm disso, algumas lideranas comunitrias e tcnicos da rea rural vincula-
dos a escritrios de assistncia tcnica, contriburam para a divulgao do projeto.
Em alguns casos, outros agentes influenciaram na formao das associaes, res-
pondendo a interesses diversos, como polticos locais e at mesmo alguns proprie-
trios de terras interessados em vend-las.
A Pesquisa Popular constatou que 20% dos entrevistados haviam tomado
conhecimento do projeto atravs da associao; 3,3% pelo sindicato; 13,3% por
meio de parentes e 45% atravs de vizinhos e amigos.
Esta divulgao gerou uma grande expectativa nos agricultores, at dezembro
de 2001, quando terminou a fase piloto, j tinham se inscrito 609 associaes
para pleitear o acesso terra. Isto representava mais de 20 mil famlias. Houve
problemas operacionais para atender a esse elevado nmero de propostas apenas
com aquela estrutura mnima montada.
Na fase posterior, de implementao do Projeto Crdito Fundirio (PCF), a
organizao das associaes passou a contar com o apoio e a atuao efetiva dos
Sindicatos dos Trabalhadores Rurais e da Federao dos Trabalhadores na Agri-
cultura (FETAG) e, depois, da Federao dos Trabalhadores na Agricultura Fami-
liar (FETRAF).
O processo formalmente institudo pelo PCT iniciava-se com a constituio
de uma associao de pessoas interessadas em adquirir terra. Como muitas no
possuam experincia associativista, contavam com um modelo padronizado de
associao, inclusive de estatuto. Em seguida, identificava-se a rea para a compra
e o proprietrio fornecia uma carta de compromisso de venda. Assim, entrava-se
com a solicitao na CDA para anlise jurdica da documentao.
Em princpio, o tamanho da rea no era um fator restritivo para a seleo das
propriedades. No entanto, como decorrncia da vinda do Painel de Inspeo do
Banco Mundial, no ano 2000, para averiguar denncias de irregularidades, pas-
sou a haver uma definio de limite mximo de rea em 15 mdulos fiscais5. Isto
atendia demanda dos movimentos sociais sobre o carter de complementaridade

231
ao programa de reforma agrria, posto que as reas passveis de desapropriao
no poderiam mais ser adquiridas pelo PCT.
Ainda quanto ao aspecto jurdico, seria analisada a documentao referente
rea pretendida, exigindo-se a apresentao da certido vintenria, isto , a com-
provao de origem da propriedade. Esta exigncia tornou-se outro critrio da
eliminao de vrios processos, principalmente na regio oeste do estado, demons-
trando a ilegalidade na aquisio de muitas delas.
Aps o atendimento das exigncias jurdicas, era realizada a vistoria da rea
pretendida para a avaliao das condies agronmicas (viabilidade tcnica) e do
preo da terra.
No momento da implantao do PCT, devido falta de estrutura da CAR
para acompanhar a execuo, e mesmo pelas prprias dificuldades da CDA para
montar sua equipe de trabalho, o parecer tcnico era emitido por profissionais
no diretamente vinculados ao projeto, sendo que muitos foram elaborados por
tcnicos da Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA) ou da Comis-
so Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (CEPLAC). Isto permitiu que ocor-
ressem casos com desdobramentos trgicos, como a aquisio de reas imprprias
e a interferncia de tcnicos na definio de reas. A superficialidade e a pouca
confiabilidade de alguns laudos trouxeram muitas dificuldades na implementao
dos projetos, demonstrando que a qualidade dos mesmos era uma pea funda-
mental para o seu sucesso.
As questes relatadas levaram a CDA a assumir as vistorias e a CAR a acompanhar
e vistoriar todas as reas indicadas, como uma maneira de referendar a indicao. Isto
significou, para o Estado, uma duplicao de funes e, portanto, de custos. Atual-
mente, este procedimento no vem sendo mais adotado, sendo a responsabilidade da
vistoria tcnica atribuda somente CDA, cabendo CAR a assinatura do parecer
final que antecede o envio do Subprojeto de Aquisio de Terras (SAT) ao banco.
Atualmente, o SAT vem sendo elaborado pelo tcnico indicado pela associa-
o e credenciado pela CDA, aps avaliao jurdica e vistoria da rea e aprovao
pelo Comit de Avaliao (CAT), composto pela CAR e pela CDA. Tambm
necessria a aprovao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural ou do
Conselho do FUMAC (Fundo Municipal de Apoio Comunitrio) do municpio,
alm do aval do Sindicato de Trabalhadores Rurais. Estas entidades observam a
convenincia da aquisio da rea a partir da qualidade, localizao e infra-estru-
tura disponvel, avaliando a adequao do preo pretendido.
O SAT ento submetido ao Conselho Estadual de Desenvolvimento Regio-
nal Sustentvel (CEDRS), do qual participam Secretaria da Agricultura e a deno-

232
minada rede de apoio composta pela FETAG, FETRAF e pelo Movimento de
Organizao Comunitria (MOC). Essas entidades participam e monitoram o
cadastramento das famlias no PCT. Isso demonstra que o projeto vem operando
com uma maior interveno institucional, e no apenas pela simples atuao das
foras de mercado.
Se algumas das propostas apresentadas no incio no foram adiante por apre-
sentarem problemas jurdicos e tcnicos, outras passaram ao largo do rigor destas
vistorias e constituem, hoje, problemas para o estado e prejuzo para as famlias
adquirentes. Devido s caractersticas do PCT, o dono da terra est isento de qual-
quer sano, haja vista que a negociao foi realizada dentro de um processo de
compra e venda que pressupe a liberdade de ambas as partes para este ato.
Um dos principais problemas em relao ao comprometimento de reas ad-
quiridas diz respeito s questes ambientais, em especial implantao de proje-
tos em reas com grande proporo de Mata Atlntica e em reas de Preservao
Permanente (APP) com srias limitaes para o uso produtivo. Como se pode
observar na Figura 1, que indica a localizao dos PCT/PCF, existe uma concen-
trao espacial na faixa litornea, onde predominam remanescentes desse
ecossistema.
Apesar das conhecidas limitaes, muitas so as reas que foram adquiridas e,
hoje, encontram-se com a produo comprometida, como o caso de Nova Es-
perana, no municpio do Prado. Neste projeto a rea adquirida foi de 978 hecta-
res, dos quais 435 hectares so de Mata Atlntica. Com a rea destinada produ-
o comprometida, a esperana ficou restrita ao nome da associao. Na Fazenda
Buris, da Associao Comunitria Sem-Terra Entre Rios, no municpio de Entre
Rios, foi adquirida uma rea de 800 hectares, mas apenas pode ser utilizada 10%
da rea total. Casos semelhantes de restries so registrados em Novo Paraso
(municpio de Alagoinhas), Timb e Altamira do Conde (municpio do Conde),
Irmos Unidos (municpio de Canavieiras) e outros mais.
Aps a vistoria da CDA e comprovao da CAR, elaborado o Subprojeto de
Aquisio de Terra (SAT) a partir do qual analisada a relao econmica das cultu-
ras, capacidade de pagamento e custo por famlia. Em seguida o processo encami-
nhado ao Banco do Nordeste que, aps levantamento cadastral, libera os recursos
para o proprietrio. A associao assume a propriedade com o aval dos scios.
elaborado o Subprojeto de Investimentos Comunitrio (SIC) e comea a contagem
regressiva de um processo no qual os assentados assumem o papel de beneficirios.
O estado vem tentando resolver questes como a aquisio de reas imprpri-
as e assumindo sua responsabilidade, buscando, inclusive, adquirir outra rea,

233
soluo esta que, na maioria dos casos, ainda continua como inteno. Ao assu-
mir sua responsabilidade e buscar meios de sanar os problemas, isto acarreta, como
conseqncia, custos que no so repassados para os responsveis envolvidos no
processo de negociao em especial, os donos da terra, tcnicos e profissionais ,
mas sim para toda a sociedade, principalmente os beneficirios, os mas prejudica-
dos, que acreditaram em um projeto legitimado pelo Estado.

2. A localizao geogrfica dos projetos

A distribuio espacial dos assentamentos implantados na Bahia pelos proje-


tos denominados reforma agrria de mercado do Banco Mundial pode ser
visualizada na figura 1. Nesta est registrada a localizao dos 111 projetos do PCT,
implantados entre 1997 e 2002, e os 88 projetos do PCF, implantados entre 2002
e 2005, totalizando 199 projetos, em um perodo de 8 anos.6
A estratgia de localizao dos projetos de compra de terras segue uma lgica
e se insere em um processo distinto da estratgia de localizao dos assentamentos
de reforma agrria. Estes surgem a partir da presso dos movimentos sociais, sen-
do antecedidos por conflitos e ocupaes. Na grande maioria dos casos, so cons-
titudos onde a valorizao e a presso sobre a terra so mais intensas, concentran-
do-se em determinadas regies que acabam conformando algo prximo a reas
reformadas. J a estratgia de localizao do PCT/CF obedece, principalmente,
s foras locais do mercado de terras, resultando numa distribuio dispersa de
assentamentos, com exceo de alguns casos em que as oportunidades locais leva-
ram concentrao, como ocorreu no Litoral Norte, com a sada das companhias
reflorestadoras, e no Litoral Sul, com a crise cacaueira, que favoreceram o cresci-
mento da oferta de terras.
Com tal estratgia de localizao dispersa no importa se implantada de forma
planejada ou espontnea , crescem as dificuldades de produo e venda dos as-
sentamentos PCT/PCF. Mesmo nos casos em que os projetos esto localizados
prximos a rodovias ou centros urbanos, carecem de todo tipo de assistncia. As
dificuldades crescem ainda mais quando ocorre o isolamento das reas.
A tabela 1 mostra os PCT implantados segundo as regies econmicas da Bahia,
o nmero de famlias envolvidas e a rea adquirida. Estes dados podem ser me-
lhor analisados na figura 2, que indica o nmero de PCT/PCF e tambm o de
acampamentos e assentamentos de reforma agrria por regio econmica.

234
Figura 1
Estado da Bahia
Programas Cdula da Terra e Crdito Fundirio por regio econmica 2005

235
Tabela 1 Bahia. Projetos Cdula da Terra por Regio Econmica, 1997-2002
Regio Econmica Projeto N Famlias rea Total (ha)
Baixo Mdio So Francisco 0 0 0,00
Chapada 6 309 7.250,10
Extremo Sul 17 846 9.548,80
Irec 5 160 4.401,50
Litoral Norte 12 463 11.441,00
Litoral Sul 10 277 3.107,90
Mdio So Francisco 9 290 7.878,00
Metropolitana SSA 0 0 0,00
Nordeste 12 468 9.600,90
Oeste 12 468 12.187,70
Paraguau 6 180 3.211,10
Piemonte da Chapada 8 271 6.384,60
Recncavo 2 65 1.234,10
Serra Geral 5 200 4.896,00
Sudoeste 7 266 3.115,80
TOTAL 111 4263 84.257,50
Fonte: BNB/MDACAR
Elaborao: Projeto GeografAR, 2006.

Os PCTs na Bahia foram implantados em maior nmero na regio do Extre-


mo Sul, com 17 assentamentos, tendo sido beneficiadas 846 famlias com uma
rea total de 9.548,80 hectares. Em termos de superfcie, as maiores reas foram
destinadas na regio Oeste, com 12.187,70 hectares, distribudos em 12 projetos
envolvendo 468 famlias. Foram comercializados 11.441,00 hectares no Litoral
Norte, tambm em 12 projetos, com 463 famlias envolvidas no processo e, na
regio Nordeste, 9.600 ha, distribudos em 12 projetos, com 468 famlias. As
demais regies participantes do processo negociaram reas menores e, conseqen-
temente, apresentam um nmero reduzido de projetos e famlias.
O desenho dos PCTs na Bahia revela arranjos espaciais que refletem a respos-
ta a fatores externos e internos relacionados aos encaminhamentos necessrios para
a solicitao do crdito. No primeiro caso Extremo Sul , a regio rea de
domnio do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST). A
implementao do PCT nessa regio atende a dois objetivos: de um lado, fazer
frente a este Movimento; de outro, aproveitar o clima favorvel de expectativa
gerada nos trabalhadores sem-terra que no se alistam nas fileiras do MST, mas
que ficam na expectativa ao verem seus iguais conseguindo terra. Aliado extre-
ma pobreza e presena de uma grande massa de trabalhadores rurais excludos
principalmente como resultado da crise cacaueira, que tambm gerou a oferta de
terras , este o contexto que favoreceu a implantao do Projeto.
Soma-se a isto o fato de o MST, apoiado pelos trabalhadores rurais, ter conse-
guido eleger o prefeito do municpio de Itamaraj. Esta conjuntura gerou maior

236
expectativa de embate daqueles polticos que anteriormente no levavam em con-
siderao o imenso contingente de trabalhadores prontos a ocupar terras e, inclu-
sive, com potencial para eleger foras polticas alinhadas com seus interesses. Este
seria um motivo plausvel para uma maior ateno dada aos PCTs como instru-
mento para angariar o voto dos novos assentados.
No caso do Litoral Norte, outros fatores promoveram a concentrao de pro-
jetos, como a disponibilidade de terras advindas do abandono das reas de reflo-
restamento pelos antigos proprietrios. Somou-se a isto, a ao da Central das As-
sociaes do Litoral Norte (CEALNOR), criada em 1997, cuja finalidade era
fortalecer a organizao comunitria para melhorar aspectos como comercializao,
infra-estrutura e acesso terra e assistncia tcnica. A CEALNOR teve um pa-
pel fundamental para articular os beneficirios nas negociaes no mercado de
terras geradas pelo PCT. Assim, ao lado de uma oferta de terras, havia no s uma
demanda, mas uma demanda organizada. Devido a essas condies especialmen-
te favorveis, os primeiros assentamentos do PCT na Bahia foram criados no Li-
toral Norte, atingindo o total de 12 reas adquiridas.
Tabela 2 - Estado da Bahia. Projetos Crdito Fundirio por Regio Econmica, 2002-2005
Regio Econmica Projeto N Famlias rea Total (ha)
Baixo Mdio So Francisco 13 445 4.058,00
Chapada 1 35 752,00
Extremo Sul 0 0 0,00
Irec 17 579 10.847,60
Litoral Norte 3 74 1.275,00
Litoral Sul 2 44 418,00
Mdio So Francisco 7 231 6.395,10
Metropolitana SSA 0 0 0,00
Nordeste 11 343 7.436,76
Oeste 15 598 14.539,70
Paraguau 1 25 418,20
Piemonte da Chapada 7 250 5.483,72
Recncavo 1 35 366,00
Serra Geral 2 70 1.707,00
Sudoeste 8 270 3.605,70
TOTAL 88 2999 57.302,78
Fonte: BNB/MDA/CAR ( dados dezembro/2005)
Elaborao: Projeto GeografAR, 2006.

Onde o agronegcio era bastante desenvolvido, como nas regies irrigadas do


Baixo Mdio So Francisco e na agricultura capitalizada de Irec, no foi observa-
do um elevado nmero de projetos do PCT. Esta situao se modificou depois,
com a implantao do Crdito Fundirio.
Tambm no se observa muitos projetos em regies com estrutura agrria frag-
mentada e de elevado custo de terra, como o Recncavo e na Regio Metropolita-

237
na de Salvador. Isto est de acordo com limites oramentrios estabelecidos para
a aquisio de terras.
No total, o PCT beneficiou 4.263 famlias, em 111 projetos que abrangem
uma rea de 84.257,50 hectares, durante seus cinco anos de vigncia na Bahia.
No perodo seguinte (2002 a 2005), a continuidade se deu atravs do Projeto
de Crdito Fundirio (PCF), cuja atuao pode ser visualizada na tabela 2,
complementada com as figuras 1 e 2. No total, este projeto beneficiou 2.999
famlias em 88 projetos, numa rea total de 57.302,78 hectares
Nesta nova etapa da reforma agrria de mercado, obteve-se outro desenho re-
gional quanto distribuio dos projetos. Os PCFs concentraram-se, especialmen-
te, na regio de Irec, regio que apresentava apenas 5 PCTs e passou a ter 17
PCFs. Isto aumentou o nmero de famlias envolvidas de 160 para 579 famlias,
numa rea de 10.847,60 hectares. A regio Oeste tambm se destaca com um
nmero elevado de 15 reas adquiridas, com 589 famlias beneficiadas com
14.539,70 hectares7. Continua em destaque a regio Nordeste, com mais 11 pro-
jetos implantados em 7.436,76 hectares, envolvendo 343 famlias. A regio Ex-
tremo Sul, pioneira e com destaque no perodo anterior, no participou das aes
desta fase, bem como a regio Metropolitana de Salvador.
Chama ateno a alterao na distribuio espacial dos projetos implantados neste
perodo, observando-se um aumento significativo de reas adquiridas nas regies de
grande incidncia da agricultura capitalizada, em especial de reas irrigadas e de
culturas voltadas para o agronegcio, a exemplo das regies de Irec e do Baixo Mdio
So Francisco, alm da regio Oeste. Contudo, isto no significa que as terras ocu-
padas pelo PCF sejam aquelas mais aptas para a agricultura moderna.
Ao mesmo tempo, existe grande disperso dos projetos, de acordo com a es-
tratgia seguida pelas associaes e orientada pelas entidades de apoio de procurar
terras prximas ao local anterior de moradia, geralmente no prprio municpio
ou, no mximo, no municpio vizinho.
No Extremo-Sul, o mercado de terras aquecido pela ao das empresas de
silvicultura, em especial da VERACEL, tornou o preo da terra proibitivo. O
mesmo ocorreu no Litoral Norte, com a valorizao da celulose e da produ-
o do carvo, que fez com que empresas em especial a FERBASA e
COOPENER, antes ofertantes de terras para o PCT e o PCF voltassem a se
interessar pela silvicultura e oferecessem o plantio de eucalipto nas reas ad-
quiridas pelo PCT. No Litoral Sul, a recuperao da lavoura cacaueira tam-
bm tem diminudo a oferta mercantil de terras, cujo preo elevado no per-
mite a aquisio pelo PCF.

238
Tanto no PCT quanto no PCF, os recursos disponibilizados para a negociao so
escassos, levando aquisio de propriedades de menor qualidade e em localizao
pouco favorvel. Com isso, a maior parte das terras tende a no ter grande potencial
econmico e nem cumprir com um dos pressupostos do PCF: a aquisio de terras
produtivas com infra-estrutura e localizao adequada.
Figura 2 - Estado da Bahia. Acampamentos, projetosde Reforma Agrria, Cdula da Terra e
Crdito Fundirio por regio econmica - 2005

239
Em um modelo de concorrncia perfeita, pressupe-se que oferta e demanda ten-
dem a buscar um preo de equilbrio. No entanto, no caso em questo, os comprado-
res no tm informaes por no realizarem uma ampla pesquisa de mercado, ou a
mesma se limita s localidades vizinhas e, muitas vezes, prpria fazenda em que tra-
balhavam. A negociao que se espera de um programa de crdito fundirio no en-
volveria as foras de mercado, mas sim ocorreria num contexto de apoio governamen-
tal para a gerao de oportunidades para os agricultores familiares carentes. O que se
constata, muitas vezes, a aquisio de terras induzida pela oferta, pouco vivel pro-
duo agrcola e, conseqentemente, ao pagamento da terra, o que compromete a
prpria continuidade do Programa Nacional de Crdito Fundirio.

3. O ritmo da implantao dos projetos

Desde o incio, a reforma agrria de mercado do Banco Mundial vem sendo


apresentada como uma poltica complementar reforma agrria realizada por
desapropriao. Inclusive, foi incorporada no modelo de poltica agrria proposto
no documento Novo Mundo Rural, enquanto caminho para a paz no campo.
Para perceber como se efetiva esta complementaridade na Bahia, interessante
observar o ritmo de implantao das duas polticas agrrias (tabela 3 e figura 3).
A visualizao da representao grfica permite observar a instabilidade quanto
ao nmero de projetos implantados no decorrer da atuao destes programas. A
tendncia de crescimento observada no perodo de 1999 a 2003 no se manteve,
tendo decrescido e voltando a crescer em 2004, contudo no o suficiente para aten-
der s metas estabelecidas pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Figura 3 - Projetos de Reforma Agrria, Cdula da Terra e Crdito Fundirio na Bahia 1984-2005

Fonte: INCRA e CAR (dados dezembro/2005)


Elaborao: Projeto Grfico AR, 2006

Convm lembrar que a implantao dos programas de reforma agrria ocorre


num contexto em que existe uma demanda explcita por terra, expressa, hoje, nos

240
272 acampamentos de trabalhadores sem-terra, com 19.616 famlias, distribu-
das nas diversas regies do estado.
Nos 20 anos de reforma agrria, foram implantados 422 assentamentos
no estado, reunindo 37.023 famlias e alcanando uma rea total de
1.262.054,03 hectares reformados. J o nmero de projetos implantados pela
poltica do Banco Mundial, nestes ltimos oito anos, soma 199 reas adquiri-
das, com 7.284 famlias associadas e 141.641,78 hectares negociados. Obser-
va-se que, a partir da presso dos movimentos sociais, houve o crescimento
do ritmo dos projetos de reforma agrria e o incio da implantao dos proje-
tos de crdito fundirio.
Tabela 3 - Cdula da Terra e Crdito Fundirio na Bahia, 1984-2005
Projetos de Reforma Agrria
Ano PRAs PCTs + PCFs
1984 1
1986 8
1987 26
1988 2
1989 1 -
1990 3 -
1992 8 -
1993 1 -
1995 16 -
1996 23 -
1997 41 4
1998 60 38
1999 14 9
2000 39 20
2001 17 23
2002 27 38
2003 22 21
2004 67 16
2005 46 30
Total 422 199
Fonte: INCRA e BNB/MDA/CAR (dados dezembro/2005)
Elaborao: Projeto GeografAR, 2006.

Constata-se um ritmo bastante semelhante na implantao dos dois progra-


mas: enquanto a reforma agrria alcanou uma mdia de 21 projetos por ano, os
programas PCT/PCF alcanaram uma mdia de 24 projetos por ano. Permane-
cendo este ritmo (figura 2), percebe-se que a reforma agrria de mercado no ,
como se preconiza, um programa complementar. Considerando-se a demanda
explcita por terra, refletida nos acampamentos espalhados em todo estado, fica
demonstrada a necessidade mais que significativa de se incrementar o acesso terra
atravs da reforma agrria.

241
Contudo, nos ltimos anos, o ritmo de aquisio de terras via PCF tem sofri-
do retrao, devido principalmente a travas burocrticas, indicando que o mesmo
no est tendo o mesmo nvel de prioridade poltica, em nvel estadual, que se
observou no incio do Projeto. Esta afirmao se fundamenta no ritmo diferenciado
do assentamento de famlias observado entre os estados. Como a demanda fundiria
continua elevada, muitas associaes devem esperar um perodo relativamente
longo, de mais de dois anos, para ter acesso terra.
Atualmente, h 73.623 famlias cadastradas para ter acesso ao PCF. Das mes-
mas, 9.202 correspondem a 294 propostas na Bahia, estado que apresenta o maior
nmero de famlias cadastradas. Contudo, at maio de 2006, enquanto no
Maranho 461 tiveram acesso ao Crdito Fundirio e 760 no Piau, na Bahia ape-
nas 85 famlias foram contratadas atravs de 3 projetos. Isto apesar de a Bahia ser
o estado que conta este ano com mais recursos disponveis para o Projeto.

4. Tendncias recentes na gesto do crdito fundirio: da repactuao


regularizao

No decorrer deste artigo foram apresentadas informaes gerais sobre a im-


plantao dos Projetos Cdula da Terra e de Crdito Fundirio na Bahia, cabendo
aqui destacar modificaes mais recentes sobre a sua operacionalizao. Em pri-
meiro lugar, a grande diferena que marca a passagem de um projeto a outro o
apoio recebido da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG). Com isto, pressupunha-se superada uma das principais crticas e
fragilidades, que diz respeito organizao dos demandantes de terra. Assim, a
Federao dos Trabalhadores na Agricultura (FETAG), na escala estadual, e os
Sindicatos de Trabalhadores Rurais, na escala municipal, passaram a arregimentar
e organizar os demandantes de terra, participando ativamente da escolha das reas
e da implantao dos projetos.
A novidade neste aspecto que, se antes a FETAG atuava praticamente sozi-
nha, desde 2004 conta com a participao da Federao dos Trabalhadores na
Agricultura Familiar (FETRAF). Esta insero recente, pelo que ainda no per-
mite uma avaliao de resultados, mas seguramente merece ser acompanhada, pois
vai significar a adeso de um segmento organizado e politizado de trabalhadores.
No entanto, a maior preocupao, de acordo com depoimentos de tcnicos e
dirigentes, consiste em viabilizar o pagamento das terras. Ainda eles, alguns agri-
cultores conseguiro pagar com relativa tranqilidade, mas muitos outros no, o

242
que justificou o esforo legal para no torn-los automaticamente inadimplentes.
Esta avaliao esteve na base do que foi denominado de repactuao, que con-
sistiu na alterao de clusulas do contrato original. Houve a dilatao do prazo
de pagamento de 10 para 20 anos e um novo clculo para o pagamento das pres-
taes, no s adequando-as ao novo prazo, mas estabelecendo prestaes
escalonadas, com valor praticamente simblico, para os trs primeiros anos. As
prestaes tornam-se mais elevadas a partir do quarto ano, de acordo com o retor-
no econmico esperado do projeto.
Entretanto, mesmo com todo o esforo da operao de repactuao, alm
da ocorrncia de no pagamentos, h um grande nmero de desistncias, repasses
ou simples abandono dos lotes nos assentamentos. Isto gera, sem dvida, uma
situao de irregularidade, em especial frente ao compromisso assumido pelo ti-
tular do lote com a associao e o banco financiador.
No Relatrio Preliminar dos Impactos Socioeconmicos e Socioambientais
do Programa Cdula da Terra (COSTA et al., 2002), j se constatava uma elevada
rotatividade dos beneficirios. A proporo de desistncias dos titulares, nos 26
projetos do PCT analisados para a pesquisa na Bahia em 2001, ficou em mdia
em 36%, com um mnimo de 10% e mximo de 80%.
Em certos casos, as famlias no chegaram sequer a se instalar na rea ou desis-
tiram logo no incio, devido demora em concluir o processo de aquisio da
terra. Segundo o referido relatrio, a escassa consolidao das associaes e certa
precipitao na escolha dos beneficirios contribuem para explicar muitas destas
desistncias. Em alguns casos, houve dificuldades para iniciar o projeto, pois as
fazendas adquiridas, de modo geral, estavam abandonadas ou exigiam a prepara-
o de reas para a lavoura que nunca tinham sido utilizadas antes para agricultu-
ra. Isso exigiu grande esforo e um longo perodo de trabalho para obter resulta-
dos, contrariando a hiptese de que atravs do Crdito Fundirio, de modo
diferente ao que ocorre na reforma agrria via desapropriao, seriam adquiridas
terras produtivas, com infra-estrutura, permitindo retorno rpido para os agricul-
tores e viabilizando o pagamento da terra.
Outro motivo freqente de desentendimento e sada de scios est relaciona-
do gesto dos recursos. Vrios membros das diretorias das associaes abando-
naram os projetos ou foram expulsos por irregularidades na prestao de contas.
A alta freqncia com que ocorreram estes problemas talvez seja o indicador mais
evidente da fragilidade organizacional dessas associaes.
Com o intuito de fazer frente a esta situao, o MDA comeou a implementar
um subprograma de regularizao fundiria e revitalizao nos assentamentos,

243
realizando um balano da situao, legalizando os contratos com os novos
adquirentes, em especial as questes cartoriais, buscando interessados para ocu-
par os lotes vazios e assumir o compromisso pela dvida contrada. Esperava-se
que a operao fosse realizada em todos os assentamentos, mas o apoio limitado
do MDA, por enquanto, no tem permitido ampliar esta interveno. No entan-
to, os rgos estaduais responsveis pelo Projeto assumiram, em carter piloto, a
regularizao fundiria dos projetos na regio do Extremo Sul do estado. Cabe
observar que, nesta regio, s foram implantados projetos do Cdula da Terra,
isto , ainda sem o apoio das federaes sindicais.
Em alguns aspectos, a experincia do corpo tcnico das instituies envolvi-
das tem permitido aes particulares do PCF na Bahia. Um destes aspectos diz
respeito resistncia aceitao de pessoas solteiras, uma vez que h outra linha
de crdito (Nossa Primeira Terra) destinada aos jovens. Outro diz respeito re-
sidncia no local. Enquanto o MDA no faz exigncia para que o assentado resida
no assentamento, a orientao e exigncia da CAR/CDA so da obrigatoriedade
dessa residncia. Defende-se esse critrio para propiciar um direcionamento s
atividades agrcolas e um maior envolvimento dos agricultores com seus compa-
nheiros na associao.
Na Bahia houve forte interveno dos rgos estaduais na seleo das associa-
es beneficirias. Conforme o Relatrio de Avaliao Preliminar: em Minas
Gerais e na Bahia, por exemplo, os rgos responsveis parecem ter optado por
um maior grau de interferncia no processo de seleo, arbitrando, quando ne-
cessrio, em favor das famlias mais pobres e necessitadas (BUAINAIN et al. 2000:
p.11). No entanto, na medida em que o Projeto no capaz de modificar o estado
de pobreza destas famlias, os ditos beneficirios reconhecem uma situao onde
a nica coisa que se tem a casa e a dvida no banco. Continuam pobres e com
uma dvida impagvel no banco.

5. Pesquisas e estudos na Bahia

Segundo a metodologia que orientou a pesquisa Poltica do Banco Mundial


para o meio rural com base no Projeto Cdula da Terra,8 foram selecionados trs
projetos do PCT para receber o tratamento de estudo de caso: a) o projeto Anto-
nio Conselheiro, localizado no municpio de Esplanada, na Regio Litoral Norte,
implantado em novembro de 1997, foi o primeiro assentamento deste Programa
no estado da Bahia; b) o assentamento So Geraldo, no municpio de Itanhm,

244
na Regio Extremo Sul, implantado em outubro de 1998; c) o assentamento Vale
do Paraguau, no municpio de Boa Vista do Tupim, na Regio do Paraguau,
implantado em janeiro de 1999.
Tanto a seleo das reas, como a dos scios ou beneficirios entrevistados,
obedeceu a uma metodologia previamente estabelecida, procedimento necessrio
para que os resultados de cada estado pudessem ser comparados. A pesquisa de
campo foi complementada por entrevistas com tcnicos e dirigentes do Projeto
no estado. Isto permitiu entender mais profundamente os mecanismos de implan-
tao do PCT na Bahia e os casos selecionados. Nestes foi possvel recompor todo
o processo de aquisio da terra, a origem dos beneficirios, sua organizao para
adquirir, trabalhar e viver na terra e, finalmente, suas perspectivas.
Os resultados desta pesquisa foram apresentados no seminrio Questo da
Terra na Bahia (Germani & Carvalho, 2001). Destes, foram selecionados alguns
aspectos gerais que permitem visualizar tanto os mecanismos como as limitaes
do Projeto. Convm observar que estes dados so registros de um momento pre-
trito, no sendo considerados neste relato a atualizao das informaes nem o
seu desdobramento ou superao.
Tambm tomou-se como subsdio a pesquisa Avaliao Preliminar do Pro-
grama Cdula da Terra, realizada na Bahia pela Escola de Agronomia da UFBA
em 2001. Nesta, foram entrevistados beneficirios de 26 projetos em cinco re-
gies: Litoral Norte (municpio de Esplanada), Sul e Extremo Sul (Canavieiras,
Jussar, Guaratinga, Potiragu, Itanhm, Itamaraj e Prado), Chapada Diamantina
(Bonito e Piat), Sudoeste (Poes), bem como projetos localizados em vrias re-
gies com predomnio do semi-rido (Euclides da Cunha, Senhor do Bonfim, Bom
Jesus da Lapa, Mairi, Tucano e Sebastio Laranjeiras). A realidade dos projetos foi
comparada com assentamentos de reforma agrria e com reas de agricultura fa-
miliar.
Somam-se a estes casos os projetos visitados para realizao da Pesquisa Popu-
lar no Meio Rural sobre o Programa Crdito Fundirio, promovida em 2005 pela
Rede Social de Justia e Direitos Humanos em todos os estados de atuao da re-
forma agrria de mercado. Na Bahia, foram visitados seis projetos, trs do PCT e
trs do PCF, onde foram entrevistadas 60 pessoas.9 Participar deste estudo permitiu
constatar a permanncia e/ou alterao de certas caractersticas identificadas nas
pesquisas anteriores. Os resultados deste estudo, ainda inditos, do uma ordem de
grandeza de algumas questes abordadas (Germani & Freitas, 2006).
As informaes obtidas permitem pontuar algumas questes gerais que desve-
lam o desenvolvimento da poltica do Banco Mundial na Bahia. Embora algumas

245
delas possam j ter sido superadas, outras permanecem e se repetem nos novos
projetos. As principais sero descritas a seguir.

5.1. Relao entre tamanho da rea, nmero de scios e montante de recursos


A relao entre o tamanho da rea, o nmero de scios e o montante de recursos
disponvel por famlia interfere tanto nas estratgias e nas condies que os pretensos
compradores tero para enfrentar o mercado, como nas condies posteriores para
fazer frente aos compromissos assumidos com o sistema financeiro.
Neste aspecto, observou-se que, em muitos casos, aumenta-se o nmero de
famlias nas associaes para se atingir o teto financeiro que possibilite a im-
plantao de projetos com recursos no reembolsveis (SIC). Isto traz uma srie
de conseqncias: (a) se todos os inscritos permanecerem no projeto, a rea por
famlia se torna pequena, comprometendo o nvel da produo e materializan-
do a minifundizao programada realizada pelo prprio Estado; (b) quando
nem todos os inscritos passam a ocupar os lotes, aumenta o nus por famlia,
pois as mesmas tm que assumir as parcelas correspondentes quelas abandona-
das; (c) em alguns casos, observa-se que, mesmo tendo assumido uma dvida
maior, os agricultores que restaram rejeitam a entrada de outras famlias para
ocuparem os lotes abandonados, possivelmente para ficar com uma rea maior.
Isto nega a concepo do Projeto de atender o maior nmero de famlias poss-
vel, desde que possam pagar e ser eficientes. As famlias que entram em substi-
tuio a outras so prejudicadas no acesso aos recursos do SIC (investimentos
socioprodutivos), calculado com base no nmero inicial de adquirentes, levan-
do a uma destinao desigual dos recursos que privilegia algumas famlias, em
detrimento de outras.
No caso de PCT So Geraldo, por exemplo, inicialmente havia 130 inscritos,
mas, segundo depoimentos, nunca houve este nmero de beneficirios. O maior
nmero de famlias foi 96, sendo que, pela demora da chegada dos recursos, 41
delas desistiram. Quando da realizao da pesquisa havia 55 famlias e, segundo
informaes posteriores, outras seis saram. A indicao tcnica recomendava um
nmero de 70 beneficirios.
Outros casos ocorreram de forma semelhante, como no PCT Antnio Con-
selheiro, onde dos 66 beneficirios que participaram inicialmente, 18 desisti-
ram. No Vale do Paraguau havia 35 famlias, das quais 7 desistiram. No PCT
Marcao (Ribeira do Pombal) houve uma evaso quase total das primeiras fam-
lias. Nos 26 casos estudados por Costa et al. (2002), verificou-se um percentual
mnimo de 10% e um mximo de 80% de desistncia nas reas do PCT.

246
Em quase todos os casos, as reas individuais sempre so de tamanho inferior
ao mdulo rural, ao fiscal e mesmo frao mnima da propriedade. O referido
relatrio verificou que o nmero de mdulo/famlia variou entre 0,18 a 1,04, com
uma mdia de 0,51 e coeficiente de variao de 52,94%, indicando grande varia-
bilidade e insuficincia na rea destinada a cada famlia (Costa et al. 2002). Con-
siderando que o conceito de mdulo fiscal procura levar em conta a capacidade
de reproduo social da propriedade familiar, o prprio Estado desrespeita suas
regras e contribui para a minifundizao.
A maior relao mdulo/famlia est no Litoral Norte, onde a mdia se apro-
xima de 1,0. Possivelmente isto decorre do fato de que tais reas tenham sido
ofertadas em grande quantidade pelas empresas de reflorestamento, e tambm
porque esto entre as primeiras reas adquiridas pelo Projeto na Bahia.

5.2. Formao das associaes e participao dos trabalhadores.


A formao da associao um requisito obrigatrio para a implementao
do PCT. Tanto a formao das associaes como seu funcionamento esto direta-
mente vinculadas origem, ao perfil e experincia organizativa de seus integran-
tes, o que reflete no processo desenvolvido nas reas adquiridas. interessante
apresentar o que foi visto sobre este tema.
A associao do PCT Antnio Conselheiro se distingue pois a grande maioria
dos hoje beneficirios j pertencia a uma associao em seu local de origem (La-
goa Seca, no municpio de Rio Real). Essa associao estava vinculada Central
de Associaes do Litoral Norte (CEALNOR), no sendo, portanto, uma associa-
o isolada, mas articulada regionalmente. No entanto, a associao formada com
o intuito de adquirir terras pelo PCT tem outro carter e outro nvel de responsa-
bilidade. No deve se preocupar apenas em congregar e organizar, mas tambm
em administrar e controlar os recursos que recebe, prestando contas aos
beneficirios e s instituies financeiras.
No caso do PCT So Geraldo, apesar de a maioria dos scios vir da mesma
regio, essas pessoas no se conheciam, o que dificultou, no geral, a sociabilidade
na rea adquirida. Os associados selecionados foram, em sua grande maioria, in-
dicados por polticos regionais, e nem todos tm o perfil exigido pelo Programa.
A formao da associao requisito fundamental para entrar no Cdula deu-
se, posteriormente compra do imvel. Como se no bastasse, a primeira direto-
ria j estava definida. Segundo depoimentos: O primeiro presidente no foi elei-
to, ele j foi associado como presidente (). Assim que a gente soube que a terra
havia sido comprada e a Associao criada, j chegou presidente, j chegou tesou-

247
reiro (...) tudo pronto. Laos de identidade coletiva se constroem com convivn-
cia, trabalho e luta por objetivos comuns, nascidos de necessidades internas ao
grupo, e no, como ocorreu ali, impostos de fora para dentro. Numa associao
formada desta maneira era de se esperar que sua atuao tampouco seria demo-
crtica. A solicitao dos recursos no passou por uma discusso entre os scios,
muito menos as definies quanto sua aplicao.
O afastamento do presidente, aps um ano de mandato e de declarada situa-
o de desvio de recursos, no implicou, contudo, uma abertura de inqurito ou
sindicncia para responsabiliz-lo. A nova associao eleita e, portanto, todos os
scios , alm de assumir o desvio dos recursos, herdou uma dvida no comr-
cio local, correspondendo a uma porcentagem significativa do SIC a receber. As-
sim, embora os associados tenham conseguido afastar a diretoria anterior e legiti-
mado outra escolhida por eles, os mesmos teriam que enfrentar, entre outros
desafios, as dvidas feitas sem o seu aval.
Outro caso o da formao da Associao do Vale do Paraguau que precedeu
a compra da terra. Participaram desta associao moradores do municpio de
Marcionlio de Souza, que j se conheciam, inclusive com relaes de parentesco.
Este fato facilitou a sociabilidade entre eles. Isto no quer dizer, porm, que a for-
mao da associao no tenha sido induzida. Seu fundador foi o divulgador do
PCT e atuou como corretor na compra da terra. Este, aps implantar o PCT,
desvinculou-se para assumir um cargo na prefeitura de Marcionlio de Souza.
Segundo Costa et al.(2002), a maioria das associaes beneficirias foi criada
com a finalidade exclusiva de aderir ao PCT. Chama ateno a coincidncia entre
o nome da associao e o nome da fazenda adquirida, alm da proximidade da
data criao da associao com o efetivo incio do projeto.
De um modo geral, o nvel organizativo anterior era relativamente frgil, o que
ir se refletir em dificuldades para a auto-seleo dos beneficirios e a prpria gesto
das associaes e dos projetos. A grande maioria das associaes originou-se de reu-
nies de grupos interessados, sem grandes vnculos entre si e com frgil proposta
associativista, em geral gerada por estmulo externo. Quanto atuao de mediado-
res que atuaram induzindo a formao de associaes, observou-se a presena de
polticos, proprietrios de terras e lideranas religiosas (Costa et al., 2002).
Dos entrevistados pela Pesquisa Popular, 58,3% afirmaram que nunca parti-
ciparam de nenhum movimento ou associao, enquanto 15% disseram j ter
participado. Algumas lideranas dos assentamentos do Litoral Norte j haviam
participado de movimentos sociais, mas haviam rompido ou sido expulsos. Inte-
ressante registrar o caso do PCT Sempre Vida, no municpio do Conde. Apesar

248
de fazerem parte de uma associao vinculada ao Movimento de Luta pela Terra
(MLT) e reivindicarem terra pela reforma agrria, os agricultores foram encami-
nhados pela CDA para aderirem ao PCT. J na fase do Crdito Fundirio, muitas
associaes foram formadas por populao excedente de acampamentos (que no
foi assentada pela reforma agrria) e grupos originrios de movimentos sociais.

5.3. O perfil dos beneficirios


Na caracterizao do perfil das famlias do PCT (Costa et al. 2002), obser-
vou-se que o nvel de escolaridade dos beneficirios do PCT na Bahia era, em
geral, baixo: 34,1% eram analfabetos. Somando quelas pessoas que apenas sa-
bem ler e escrever, chega a 43,9%. Com relao ocupao anterior, constatou-se
que 84,4% dos beneficirios do PCT j se ocupavam em atividades agrcolas, so-
bretudo como trabalhadores temporrios. A renda anterior das famlias ligadas ao
PCT era baixa, com uma mdia mensal de R$ 134,53 em 2001. Essa pesquisa
tomou como referncia assentamentos do INCRA, concluindo que, na Bahia, no
h diferena significativa no perfil das famlias beneficirias de ambos programas.
Assim, embora o PCT se diga complementar reforma agrria, ambos disputam
o mesmo pblico.

5.4. A organizao espacial, o papel do SIC e o lote coletivo


O modelo de organizao espacial adotado pelo PCT/PCF na Bahia divide a
rea adquirida em quatro: agrovila, rea coletiva, lotes individuais e reserva legal.
A esta diviso corresponde, tambm, uma estratgia da organizao da produo
que evidencia algumas contradies entre as atividades do lote coletivo e do indi-
vidual relativas prpria natureza do lote coletivo.
Nos assentamentos de reforma agrria, as atividades em lotes coletivos so
entendidas como um meio de socializao econmica e poltica mais avanada.
No caso do PCT, o lote coletivo foi sugerido como um meio para garantir o paga-
mento da prestao da terra ao banco. Esta estratgia de utilizao obrigatria dos
recursos do SIC na rea coletiva foi definida na Bahia pela coordenao estadual,
diferindo do ocorrido em outros estados, o que corrobora a hiptese de forte interfe-
rncia dos rgos estaduais na implantao do Projeto.
Na Bahia, os agricultores receberam dirias a partir da participao nas tarefas
coletivas na execuo dos projetos viabilizados com recursos do SIC. Este meca-
nismo ganha um contorno sui generis no sentido de que esta diria funciona como
falso salrio (faux salaire), pois no produzida pelo prprio trabalhador, vem
para ele de fora do ato da produo. Paradoxalmente, esta diria vai garantir, como

249
se fosse um verdadeiro salrio, a reproduo do portador da fora de trabalho e de
sua famlia no perodo inicial.
Na pesquisa de campo da Avaliao do Programa Cdula da Terra (Costa et
al., 2002), constatou-se que alguns agricultores assumiam comportamento simi-
lar ao de assalariados, considerando como patro o rgo estadual encarregado
da fiscalizao do Projeto.
Este falso salrio no pago por acaso. Na verdade, a garantia de que o
muturio produza, no lote coletivo, no um excedente, mas todo um valor adicio-
nado que deve ser destinado ao pagamento da terra. Assim, por meio deste meca-
nismo engenhoso mas arriscado para o Estado , espera-se que o trabalhador do
lote coletivo transfira todo o valor da produo para o pagamento ao banco.
Se o trabalhador, mediante as circunstncias favorveis, produzir um valor exce-
dente, poder reunir alguma poupana, mas nada confere que esta seja uma realida-
de generalizada. Ao contrrio, nos trs estudos de caso realizados para a pesquisa
Poltica do Banco Mundial para o meio rural com base no Projeto Cdula da Ter-
ra, este esquema no funcionou. A produo do lote coletivo foi um fracasso, no
por falta do recurso para pagamento da diria ou de trabalho, mas por falta de orien-
tao ou pelas limitaes tcnicas e de qualidade da terra. No PCT So Geraldo,
todo o caf plantado na rea coletiva foi perdido. No Vale do Paraguau, localizado
no semi-rido e s margens do rio Paraguau, a viabilidade econmica da rea esta-
va assentada no projeto de irrigao que nunca chegou. No PCT Antonio Conse-
lheiro, contrariando as recomendaes, os recursos do SIC foram destinados plan-
tao de maracuj no lote individual, que sofreu srias perdas.
Para os investimentos nos lotes individuais, deveriam ser mobilizados recur-
sos de outras fontes, como os do Pronaf-A. Na prtica, estes emprstimos demo-
ram e a diria percebida como um salrio que, quando acaba sem que se te-
nham garantido as condies de reproduo , obriga muitos a buscar.
A gesto do trabalho coletivo problemtica na maioria dos projetos e os
problemas se acentuaram no momento em que acabam os recursos do SIC e,
conseqentemente, o pagamento de dirias (Costa et al, 2002). Algumas reas
coletivas foram divididas em pequenas parcelas, sob a responsabilidade de cada
famlia. Outros projetos estabeleceram a sistemtica de dedicar um ou dois dias
por semana para a rea coletiva. Caso o beneficirio no comparea ao traba-
lho coletivo ele leva falta, sendo essa situao resolvida de modo diferenciado
por cada associao.
revelador que, em pelo menos dois assentamentos, os agricultores se referi-
ram rea coletiva como rea do governo, vista apenas com a finalidade de pa-

250
gar o emprstimo. Isto d a idia de que, alm das dificuldades inerentes organi-
zao de qualquer trabalho coletivo, no caso do PCT, alguns agricultores perce-
bem a rea coletiva como alheia a eles. A concentrao das atividades no lote co-
letivo acaba conflitando com a do lote individual. Com o fracasso do primeiro e
a no preparao do segundo, cria-se uma resistncia a qualquer atividade coleti-
va ou a uma socializao maior na rea adquirida.

5.4. Assistncia tcnica


A assistncia tcnica nesta estrutura tem tambm uma funo de controle, uma
vez que o tcnico deve garantir a execuo do projeto previsto para o SIC (cons-
truo das casas, plantios ou criaes na rea coletiva, prestao de contas, dentre
outros). Este tcnico, cuja remunerao extrada dos recursos do SIC terceirizado
e serve de nexo entre a associao e os rgos estaduais.
As fragilidades da assistncia tcnica podem ser analisadas sob trs aspectos: o
perfil da equipe, a carncia e a atuao equivocada. A assistncia tcnica limita-se
a uma equipe formada principalmente por agrnomos, pontuada por alguns tc-
nicos, definidos vagamente como sendo do social. Um projeto de tal enverga-
dura e grau de complexidade exige o desenvolvimento de propostas que busquem
a viabilidade da reproduo social dos beneficirios, e no a reproduo de mode-
los como aqueles implantados no Sul, onde plantaram somente pimenta e caf,
no Oeste (concentrado no caju e capim) e no Litoral Norte (monocultura do coco).
Tomando como exemplo o PCT So Geraldo, pode-se imaginar o nus que
significou para esta comunidade no s a ausncia de um tcnico, mas, antes, sua
atuao. Teve incio com o prprio parecer agronmico que deu sustentao ao
processo de aquisio da rea, que questionado pelos beneficirios.10 Conti-
nuou com a plantao de mamo e de maracuj que os visitantes do Painel do
Banco Mundial viram e avaliaram como positiva , que nem chegou a ser colhi-
da. A primeira morreu infestada por podrido de raiz e a segunda por caro bran-
co e mosaico. Por fim, foram erradicadas. Como se no bastasse, tiveram orienta-
o para plantar 18 mil mudas de caf em terreno imprprio. Segundo depoimento
de um agricultor, foi plantado num lajedo e o caf chochou.
Outros depoimentos revelam que o tcnico se dedicava mais ao trabalho bu-
rocrtico: Ele vinha para fazer uma prestao de contas, vinha pra fazer um pro-
jeto, fazer um SIC. Ento no tinha tempo para ir no meu lote (...) ou at mesmo
na rea coletiva. (...) Na assistncia tcnica, ns sempre ficou pendente disso.
A CDA reconhece as dificuldades e a importncia na seleo do profissional
de agronomia e tem realizado esforos para capacitao e treinamento dos tcni-

251
cos contratados. Mas, ao mesmo tempo em que terceiriza, mantm o controle e
acompanha a atuao do profissional, no estabelecendo nenhum mecanismo ou
informao aos assentados sobre a sua responsabilidade no exerccio profissional11.
A associao que contratou e destinou recursos do SIC para remunerar o profissio-
nal vai arcar com os prejuzos causados por ele.
Por outro lado, no obstante a responsabilidade pelo pagamento ser da associa-
o, esta no tem autonomia na escolha dos tcnicos. H casos em que tcnicos
respeitados so desligados de suas atividades pela CDA, principalmente quando
percebem a fragilidade do projeto e estabelecem vnculos de responsabilidade com
o grupo social que os contrata para a superao dos problemas.
Os tcnicos com mais sensibilidade e compromisso fazem todo tipo de traba-
lho, desde encaminhar os beneficirios para fazer sua documentao pessoal at,
principalmente, organizar e controlar as contas da associao, conseguindo, com
isso, imprimir um diferencial e uma perspectiva para os beneficirios.
Assim como em outras experincias de terceirizao, o tcnico ou empresa
contratada para prestar assistncia tcnica assume um contrato de risco. Elabora
os projetos, submete apreciao competente, mas s remunerado quando libe-
rado o recurso do projeto. Muitas vezes estes recursos no atingem o nvel do salrio
mnimo profissional. Porm, no basta apenas elaborar bons projetos. Os recursos
tm que chegar no tempo certo para viabiliz-los. Portanto, o profissional assume
tambm um contrato de risco no s financeiro, mas tambm profissional.
Foi possvel perceber que 74,6% dos agricultores tinham recebido algum tipo
de assistncia tcnica (Costa et al., 2002). Contudo, ela estava atrelada aos proje-
tos do SIC. Esse fato uma grande falha pois quando os recursos do SIC se esgo-
tam, no h qualquer tipo de assistncia tcnica prevista.

5.5. Nvel da produo e nvel de vida


As evidentes limitaes do PCT at aqui apontadas demonstram que este est
assentado sobre limites bastante estreitos para uma reproduo ampliada da capaci-
dade de produo no s de valores de uso produtos que devero ir diretamente
para o consumo dos assentados , mas tambm de excedentes intercambiveis.
A ampliao do nvel de vida daquelas populaes no pode ficar restrita aos
limites de uma produo agrcola ou artesanal, tal como uma atividade agrcola
de subsistncia. Isto equivale a decretar, no curto prazo, a falncia das associaes
e, no mdio prazo, a falncia do Projeto.
A Pesquisa Popular verificou que, para 53,3% dos entrevistados, a produo
no assentamento no suficiente para o sustento da famlia; 46,7% recebem uma

252
complementao do Bolsa Famlia e 40% tm trabalho fora do assentamento,
normalmente com a venda do dia nas fazendas vizinhas. Em algumas reas adqui-
ridas na Chapada, como no Vale do Paraguau, os beneficirios esto se deslocan-
do para So Paulo para o corte da cana-de-acar.
Ao mesmo tempo, 100% dos entrevistados tm habitao, 81,7% tm luz
eltrica, 88,3% tm gua para o consumo, mas s 13,3% tm gua para a produ-
o. Convm lembrar que parte dos recursos para abastecimento de gua e luz
eltrica vem do governo federal, a exemplo do Luz no Campo. Apesar de serem
indicadores importantes sobre a qualidade de vida, apenas 26,7% afirmaram ter
melhorado muito, 46,7% afirmaram ter melhorado um pouco, para 13% est igual
e para 5% afirmaram que as condies de vida pioraram.
Das melhorias apontadas, 30% referem-se ao acesso terra prpria e 15%
casa prpria. Esta avaliao deve levar em considerao o patamar em que essas
pessoas estavam antes de ingressar no PCT. Para alguns, ter uma terra e uma casa
j representa muito. Mas, no caso, ter terra prpria e no conseguir torn-la pro-
dutiva e viver dela, significa tambm a perspectiva de no poder vir a pag-la.

5.6. Condies de pagamento


Sem dvida, com a situao traada anteriormente, as condies de pagamen-
to da terra ficam bastante comprometidas. A preocupao dos dirigentes diante
deste quadro justificou alteraes contratuais numa operao denominada de
repactuao. Com isto, muitos beneficirios conseguiram pagar as trs primei-
ras prestaes, embora estime-se que, mantidas as condies atuais, muitos no
conseguiro pagar a quarta parcela, confirmando que, em muitos casos, a situa-
o de inadimplncia foi somente postergada, o que evidencia a fragilidade do
Programa.
Tem-se como exemplo, no PCT, a Associao Moc, em Andara, que conse-
guiu quitar algumas parcelas, no como resultado da rentabilidade produtiva do
lote, mas por meio da venda de bens que possuam. O mesmo no aconteceu com
a Associao Lagoa Nova Arcolan, em Wagner; a Associao Trabalhadores Rurais
Fazenda Padre Ccero, em Lenis; a Associao Fazenda Gamelas, em Andara; a
Associao Vale do Paraguau, em Boa Vista do Tupim; a Associao Pequenos
Agricultores do Distrito Joo Amaro (Fazenda Santo Antnio de Pdua), em Iau.
Todas tiveram a dvida repactuada, as famlias no conseguiram pagar as presta-
es e agora esto resistentes a uma nova proposta de repactuao.
As condies de repactuao, em especial com relao s taxas de juros e mon-
tantes devidos, no tm sido devidamente esclarecidas, gerando mais insegurana

253
entre os beneficirios e resistncia a este procedimento. H de se considerar,
tambm, que muitos beneficirios contrataram os crditos do PRONAF junto ao
Banco do Brasil, cujo pagamento pesar ainda mais em seus compromissos finan-
ceiros.
Dos entrevistados pela Pesquisa Popular, quando perguntados se a produo
seria suficiente para pagamento das prestaes ao banco, 41,7% responderam que
no, o mesmo nmero respondeu que sim, 15% estavam em carncia e 1,7% no
sabiam. Os scios da Associao Marcao, por exemplo, esto garantindo o pa-
gamento das prestaes com as atividades nos lotes individuais e com a venda do
dia nas fazendas vizinhas.
Nesta mesma pesquisa, observou-se que, de modo geral, h bastante
desinformao entre os agricultores assentados quanto a normas e condies fi-
nanceiras do crdito: 61,7% dos entrevistados no souberam identificar em que
programa haviam comprado a terra. Embora 66,7% dos entrevistados afirmas-
sem ter assinado o contrato (13,3% foi assinado pela esposa), apenas 20% disse-
ram ter recebido cpia do mesmo. 3,3% no sabiam e 76,7% afirmaram no te-
rem recebido.
Questionados sobre as penalidades que sofreriam caso no conseguissem pa-
gar a dvida com o banco,12 somente 26,7% apontaram a perda da terra; o mesmo
nmero afirmou ter o nome includo no SPC e 1,7% no SERASA; 3,3% disse-
ram que no teriam direito a emprstimo para plantao, cultivo ou criao e 33,3%
afirmaram no saber quais seriam as penalidades.
Ao no pagar a terra, o beneficirio pode ser executado judicialmente e ficar
impedido de ter acesso a qualquer outro programa governamental, mesmo ao cr-
dito em geral, situao que o aprisiona condio de um excludo absoluto da
sociedade. O Projeto se converte, a partir de sua prpria concepo, em sua ant-
tese. De sem-terra o beneficirio passa a estar na terra, mas continua um sem-
terra legalmente e, tambm legalmente sem condio de explor-la.
Situao mais complexa enfrenta os que entraram no Projeto e repassaram o lote
para outro, ou simplesmente o abandonaram. Ignorando sua situao de inadimplente
junto ao sistema financeiro, continua sem-terra e devedor, sem poder entrar em outro
programa. Quem, por ventura, entrou em seu lugar, comprando ou no, tambm est
numa situao ilegal e tem de se submeter s condies do Projeto.13

254
Consideraes finais

So inmeros os traos de improvisao e precariedade presentes no s na


efetiva implementao do Projeto, mas, especialmente, na sua concepo origi-
nal.
Um deles que, todos os depoimentos indicam que o mercado de terras do
PCT/PCF artificialmente construdo. Um mercado em que comprador e ven-
dedor no se encontram livremente um diante do outro, mas atravs de uma in-
terveno, por parte do Estado, se faz sem que haja fluncia de informao entre
as partes, portanto, fora da lgica do mercado.
A interveno governamental e a importncia estratgica dos laudos tcnicos
na definio do preo da terra derivam da falcia representada pelo argumento
dos mecanismos de mercado e da possibilidade de uma livre negociao entre
proprietrios de terra e associaes de sem-terra. Isto se deve s fortes assimetrias
entre as partes, desinformao dos sem-terra, presso para entrar na terra (qual-
quer terra) o mais rpido possvel para garantir o acesso ao projeto e subsistn-
cia, alm da evidente capacidade de manipulao de diversos intermedirios, in-
teressados em extrair lucros financeiros e/ou dividendos polticos com os projetos.
Assim, em vrios casos foi possvel constatar que a demanda foi induzida pela
oferta de determinadas propriedades por proprietrios e/ou intermedirios in-
teressados no negcio.
Outro trao, um dos mais fortes, a desinformao sistemtica dos adquirentes
sobre as regras tornando-os incapazes de levar um Projeto desse tipo a qualquer
nvel de deciso consciente e resultado positivo. No se pode pretender xito num
Projeto no qual a tnica a desinformao e a ignorncia, claramente toleradas
ou manipuladas.
Dessa desinformao e desse alheamento resulta a falta de uma efetiva partici-
pao e um efetivo poder de deciso, do que tambm resulta tornarem-se, as asso-
ciaes, um agrupamento de pessoas postas merc de interesses particulares de
corretores, proprietrios, polticos do prprio estado.
Na esteira desses traos tambm se depara com uma assistncia tcnica unila-
teral, incompleta, irregular e insuficiente, incapaz de qualificar associaes,
beneficirios e, portanto, projetos para a elevao dos nveis de produo,
produtividade, circulao, mercado e competio. Situao totalmente invivel a
de manter uma produo apenas para a subsistncia, principalmente num Projeto
que pretende ser regido pela lgica do mercado, no estgio em que se encontra a
produo capitalista. Tudo, irnica e paradoxalmente, em nome da autonomia,

255
do no paternalismo, da liberdade de mercado e da participao como me-
canismos para aliviar a pobreza. Quando a comunidade no levada a internalizar,
no plano de sua conscincia coletiva, a proposta que lhe oferecida, o perigo da
manipulao se torna visvel.
A atuao do estado continua ambgua. Terceiriza, faz reforma agrria de
mercado, mas continua com as mesmas prticas intervencionistas. Uma prtica
que no equivocada apenas em uma etapa do processo, mas que vem com a marca
de sua concepo. Se, na origem, uma operao de compra e venda, o papel e a
atuao do estado tm que definir os termos da sua relao com uma comunida-
de, que tem de assumir os riscos do Projeto. Ao invs de dar condies no tem-
po e em quantidade necessrias para esta comunidade construir sua autonomia,
o estado se limita a mant-la sobre controle, contrariando o discurso oficial que
enfatiza o princpio da responsabilidade.
evidente a inexistncia de uma base fsica e tcnica que garanta nveis compa-
tveis de produo e produtividade capazes de garantir a infra-estrutura social de
todos os projetos visitados. De todos os aspectos, a habitao o item reconhecido
como positivo mesmo que nem sempre venha acompanhado de saneamento b-
sico , o que seria aceitvel se se tratasse de um programa habitacional no campo.
Examinadas pelos mais diversos ngulos, as disposies estratgicas, conceituais,
instrumentais, tcnicas, polticas e sociais dos programas de reforma agrria de
mercado, constata-se que as condies mnimas para que eles decolem, no sen-
tido entendido e afirmado pelo discurso oficial, no esto dadas. Assim, alguns
projetos que reunam certas condies podero lograr um nvel de produo e tro-
ca aceitvel, mas no muito alm de precrias melhorias no nvel de vida.
Uma outra faixa desses projetos poder perdurar por anos a fio graas a pro-
gramas assistencialistas, mantidos e monitorados pelo Estado, por algumas ONGs
e pelas mesmas instituies internacionais, protelando a reao que no interior
deles se engendra.
Uma outra parcela, certamente a maior, poder abrir falncia pelo fracasso,
pela inadimplncia, pelo abandono, pela falta de assistncia tcnica, pela
desqualificao, pela presso do mercado, pela execuo judiciria e, com tudo
isso, ter em seus beneficirios possveis candidatos ao engrossamento do atual
contingente dos trabalhadores insatisfeitos que lutam, por conta prpria, pelo
direito terra para nela trabalharem.
A ttulo de exemplo, deve-se lembrar que aqueles que no conseguirem pagar
a terra, mesmo que no expulsos nem executados judicialmente, no podero mais
ter acesso a outros programas e nem ao crdito em geral. Desta forma, o Projeto

256
deixar a famlia na terra, mas, muito pior, como prisioneira da terra. Um pro-
grama de combate pobreza que pode converter seres humanos em excludos
totalmente margem da sociedade.

Notas

1
Resultados disponveis no Relatrio Preliminar do estado da Bahia, de dezembro de 2001. (Germani &
Carvalho, 2001)
2
O Grupo de Pesquisa Geografia dos Assentamentos na rea Rural (GeografAR) vinculado Universi-
dade Federal da Bahia e vem realizando estudos sobre a questo agrria no estado desde 1996.
3
Os dados desta pesquisa para o estado da Bahia constam no Relatrio Preliminar dos Impactos
Socioeconmicos e Socioambientais do Programa Cdula da Terra e foram apresentados e disponibilizados
durante o Seminrio Questo da Terra na Bahia, (Costa et al. 2002) em Avaliao Preliminar do Projeto
Cdula da Terra, http//www.nead.org.br/index.php, acesso em 15/06/2005.
4
At 1999, as atribuies da CDA eram de responsabilidade da Coordenao de Reforma Agrria e
Associativismo (CORA).
5
Dois dos assentamentos selecionados para estudo Antnio Conselheiro e So Geraldo enquadram-se
nos casos de reas superiores a 15 mdulos fiscais.
6
Embora conste um total de 88 PCFs, oito destes referem-se a propostas que foram enviadas ao banco,
mas no estavam efetivadas na poca da pesquisa. Em janeiro de 2006, foram enviadas mais duas propos-
tas para o banco, tambm no efetivadas.
7
Nesta regio cabe destacar o municpio de Sobradinho, que teve 12 projetos do PCT implantados neste
perodo. Trata-se de um caso localizado, onde a concentrao pode ser explicada pela atuao de um de-
putado federal, um deputado estadual e o prefeito, que promoveram esses projetos.
8
Esta pesquisa foi realizada em 2001, simultaneamente e com a mesma metodologia, nos cinco estados
onde foi implantado o PCT, por grupos de pesquisadores vinculados a universidades pblicas, como uma
demanda do Frum Nacional de Reforma Agrria e Justia no Campo. O relatrio da Bahia consta em
Germani & Carvalho (2001) e a sntese dos resultados foi apresentada em Schwartman Barros & Sauer
(2003).
9
Foram pesquisados os seguintes projetos do PCT: Associao dos Pequenos Produtores de Alto Paraso
(Faz. Santa Mnica) e Associao dos Pequenos Produtores Vila de Cana (Faz. Santa Mnica), em Euclides
da Cunha; Associao Comunitria Sem-terra Entre Rios (Faz. Buris), em Entre Rios; Associao Marca-
o (Faz. Diamante), em Ribeira do Pombal. Do PCF foram pesquisadas: a Associao dos Pequenos
Produtores Rurais Sempre Vida (Faz. Reunidas), no Conde, e a Associao dos Produtores Rurais do
Barroco (faz. Baixa da Jurema), em Ribeira do Amparo.
10
Conforme depoimento de um assentado: Nossa terra no apropriada para assentamento. Voc v que
tem 55 alqueires e, desse total, no tem 5 alqueirees que realmente servem para a lavoura. O mais alto
pedra.
11
No se tem notcias de nenhum processo encaminhado aos conselhos regionais de controle do exerccio
profissional (sistema CONFEA/CREA) neste sentido.
12
Vale ressaltar que resposta pergunta foi espontnea, e no estimulada.
13
Estas questes esto sendo objeto da operao de Regularizao Fundiria j referida.

257
Bibliografia

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Crdito Fundirio. Relatrio Preliminar da Bahia. Salvador: Rede Social de Justia e Direitos
Humanos/MGEO/UFBA.

258
A IMPLEMENTAO DO BANCO DA TERRA NO RIO GRANDE
DO SUL: UMA LEITURA POLTICA1

CSAR AUGUSTO DA ROS

O objetivo deste trabalho analisar a especificidade do processo poltico de


implementao do programa o Banco da Terra no Rio Grande do Sul, luz da
expanso do modelo de reforma agrria de mercado no Brasil. Identificamos as
principais razes que permitiram esse programa ter se convertido na principal
modalidade de poltica agrria acionada pelo governo federal no estado, entre os
anos de 1999 a 2002. Argumentamos que a tese da complementaridade entre o
Banco da Terra e o chamado modelo tradicional de reforma agrria baseado nas
desapropriaes defendida pelos gestores e pelos agentes sociais favorveis ao
programa no se sustenta. Nossa hiptese a de que tal programa tinha como
objetivo poltico principal a quebra da conexo existente entre os processos de
ocupaes de terra protagonizados pelo MST em ascenso a partir da segunda
metade da dcada de 1990 e as desapropriaes realizadas pelo INCRA. Desse
modo, o Banco da Terra acabou operando como um instrumento que visava, por
um lado, esvaziar e deslegitimar o instrumento da desapropriao e, por outro,
disputar pela base a demanda por terra com os movimentos sociais do campo.
Neste caso, o oferecimento de uma alternativa de acesso terra que no passava
pela mediao poltica do MST possibilitou ao governo federal e aos agentes po-
lticos locais um maior nvel de controle sobre o processo, em particular no que
tange seleo dos beneficirios.
Foram utilizadas como fontes principais as entrevistas realizadas pelo autor
com os porta-vozes dos movimentos sociais do campo e com gestores pblicos2.
Como fontes secundrias utilizamos as poucas pesquisas realizadas sobre o pro-
grama no estado. O trabalho est organizado em trs partes. A primeira pontua os
principais acontecimentos que marcaram a luta poltica em torno da questo agrria
gacha entre os anos de 1999 a 2002, bem como as razes que fizeram com que o
Banco da Terra se convertesse na principal modalidade de poltica agrria do go-

259
verno federal no estado. A segunda parte pontua as principais razes que expli-
cam a abrangncia assumida pelo Banco da Terra no RS. A terceira apresenta uma
sntese da discusso realizada ao longo deste trabalho.

1. O contexto poltico de implementao do Banco da Terra no


Rio Grande do Sul

A implementao do Banco da Terra no RS pode ser explicada pela conflun-


cia de fatores que marcaram a luta poltica no meio rural gacho entre os anos de
1999 a 2002, entre os quais destacam-se: 1) a crise do setor agropecurio; 2) o
aumento das ocupaes de terra e da presso poltica do MST para que a Superin-
tendncia Regional do INCRA acelerasse a criao de assentamentos; 3) a paralisa-
o quase completa das vistorias de terra pelo INCRA por fora do movimento vis-
toria zero realizado pelo patronato rural gacho; 4) a mudana ocorrida na
correlao de foras polticas no campo com a vitria da Frente Popular nas elei-
es para o governo estadual3.
Em primeiro lugar, preciso levar em conta que o setor agropecurio gacho
foi duramente afetado pela poltica macroeconmica em curso desde a adoo do
Plano Real. Tal poltica causou uma queda na rentabilidade da produo
agropecuria, provocando um aumento do grau de endividamento dos produto-
res rurais, alm de ter contribudo para reduzir o preo das terras (Benetti, 1997).
Nesse contexto de crise, a alternativa mais vivel para muitos dos grandes proprie-
trios fundirios endividados era ofertar os seus imveis Superintendncia Regio-
nal do INCRA, ou negociar a realizao de uma desapropriao amigvel. Tal fato
permitiu ao INCRA manter certa continuidade na aquisio de terra para os seus
programas de assentamentos, notadamente durante os anos de 1995 a 19984.
A maior parte dessas aquisies ocorreu na metade sul do estado, basicamente
em funo de quatro razes. A primeira era o baixo preo das terras existente,
decorrente da pior qualidade agronmica dos solos (algumas reas, inclusive, apre-
sentam srias limitaes prtica de uma agricultura de gros nos moldes daquela
existente na regio norte do estado) 5. A segunda era o aumento da oferta de terras
ao INCRA em razo da indisposio dos grandes proprietrios fundirios em pos-
surem terras limtrofes aos assentamentos de reforma agrria6. A terceira era uma
maior identificao de reas improdutivas, pelo fato da matriz produtiva se basear
na pecuria extensiva, o que mais difcil na regio norte do estado, onde existem
estabelecimentos com um bom nvel de aproveitamento das terras7. A quarta era

260
o deslocamento a presso social do MST para a metade sul, em razo desta regio
apresentar maior concentrao fundiria e da dificuldade de desapropriar terras
na metade norte.
Em segundo lugar, necessrio considerar que a presso do MST em nvel
estadual acompanhou a tendncia observada no restante do pas de aumento das
ocupaes de terra com o objetivo de acelerar e dar escala criao de novos pro-
jetos de assentamentos. A tabela abaixo indica a magnitude dessas aes durante
os governos Antnio Brito e Olvio Dutra.

Tabela 1 Nmero de ocupaes de terras promovidas pelo MST, acampamentos e famlias


acampadas no Rio Grande do Sul entre janeiro de 1995 e junho de 2002
Ano Nmero de ocupaes Nmero de acampamentos Nmero de famlias acampadas
1995 2 2 787
1996 5 6 1.581
1997 4 6 695
1998 11 7 1.298
Subtotal do quadrinio 22 21 4.361
1999 12 12 1.700
2000 7 15 750
2001 12 19 875
2002 2 8 2.400
Subtotal do quadrinio 33 54 5.725
Fonte: MST/RS e GRA/RS

A resposta governamental presso do MST resultou na constituio de in-


meros assentamentos no estado durante o primeiro mandato de FHC. Este qua-
dro se modificou significativamente no segundo governo, devido reao do
patronato rural e s mudanas na poltica agrria federal, que passou a privilegiar
os mecanismos de obteno de terras baseados no mercado. A tabela a seguir mostra
a magnitude dessa reduo.
Tabela 2 Projetos de assentamentos implantados pelo
INCRA no Rio Grande do Sul entre 1995 e 2002
Perodo Nmero de assentamentos rea total em hectares Nmero de famlias
Primeiro governo FHC 1995-1998 73 85.505,303 3.476
Segundo governo FHC 1999-2002 27 23.347,00 995
Total geral 100 108.852.303 4.471
Fonte: INCRA (posio: 6/10/2003)

Em terceiro lugar, preciso levar em considerao a reao do patronato rural


do municpio de Bag contra a realizao de vistorias de terra pelo INCRA. Tal
movimento foi desencadeado no ms de abril de 1998, impedindo que tcnicos
da autarquia entrassem nas propriedades para efetuarem o recadastramento de
imveis rurais, a partir do qual 370 estabelecimentos com rea superior a 420

261
hectares seriam vistoriados. Na ocasio, os proprietrios montaram barreiras nas
entradas das propriedades, bloqueando a entrada dos tcnicos do INCRA, a tal ponto
deste movimento ter sido denominado de vistoria zero 8. As aes de bloqueio
ocorreram entre 8 de maro e 28 de agosto de 1998 e reivindicavam, principal-
mente a suspenso das vistorias e a reviso dos ndices de lotao pecuria (Zero
Hora e Correio do Povo, 9/4/98). O impasse entre o INCRA e o patronato rural ga-
cho somente foi solucionado quando o governo estadual, o INCRA e o Ministrio
da Agricultura chegaram a um acordo que estabeleceu a suspenso imediata das
vistorias no estado, o anncio de que as novas aquisies ocorreriam mediante a
realizao de leiles de terras e a criao de uma comisso especial para reavaliar
os ndices de lotao pecuria (Zero Hora, 28/8/98).
Com essa ao ilegal, o patronato rural gacho conseguiu impedir o INCRA de
fiscalizar o cumprimento da funo social da terra, obstaculizando a realizao de
novas desapropriaes no estado durante os anos subseqentes. Essa reao criou
um precedente poltico que passou a ser acionado todas as vezes que as ocupa-
es de terra e as aes do INCRA extrapolassem os limites aceitveis. O governo
federal no deu apoio poltico aos superintendentes regionais do INCRA para que
as vistorias prosseguissem9. Ademais, tal movimento passou a ser utilizado pelo
MDA para reforar o discurso de que no RS a obteno de terras para a reforma
agrria deveria privilegiar a negociao, tais como leiles de terras, desapropria-
es amigveis, compras pelo decreto 433/92 e, finalmente, o Banco da Terra.10
Por fim, em quarto lugar, ocorreu a eleio da Frente Popular para o governo
estadual, tendo como marcas a oposio ao governo federal e a forte sintonia com as
reivindicaes dos movimentos sindicais e sociais do campo. Essa sintonia foi
determinante na elaborao de um programa agrcola e agrrio que estabelecia como
metas o fortalecimento da agricultura familiar e o assentamento de dez mil famlias
de agricultores sem-terra. Propunha-se tambm a tratar os conflitos fundirios por
meio da negociao poltica, a fim de evitar as aes de despejo mediante o uso da
fora policial (Frente Popular, 1998). Para efetivar suas propostas, o governo criou o
Departamento de Desenvolvimento Rural e Reforma Agrria, posteriormente trans-
formado em Secretaria Extraordinria da Reforma Agrria. Como resultado da po-
ltica agrria estadual, foram implantados 66 projetos de assentamentos, que bene-
ficiaram um total de 2.289 famlias em 48.339,55 hectares. Alm disso, mais 27
projetos de assentamentos foram implantados em convnio com o governo federal,
beneficiando 910 famlias em 20.417,32 hectares (GRA, 2002).
Outra marca do governo estadual foi a presena de representantes dos movi-
mentos sociais e sindicais na Secretaria Estadual de Agricultura e Abastecimento,

262
facultando aos mesmos a possibilidade de influenciarem nos rumos tomados pe-
las polticas agrcola e agrria estaduais11.
Esse vnculo do governo estadual com os movimentos sociais influenciou na
relao deste com governo federal em dois nveis importantes. Um primeiro ex-
presso na oposio ao modelo de reforma agrria de mercado, em particular ao
Banco da terra. Isso dificultou a viabilizao do programa nos moldes pelos quais
ele estava sendo concebido, pois a negativa do governo Olvio em assinar o termo
de cooperao impediu a criao de uma agncia estadual para geri-lo, obrigando
o governo federal a realizar convnios com as associaes de municpios12.
O segundo nvel est relacionado com as expectativas criadas em torno dos
compromissos assumidos pelo governo com o MST, as quais contriburam para
aumentar o nmero de famlias acampadas espera de serem assentadas, confor-
me indicam os nmeros apresentados na tabela 1. Apesar da meta do governo
estadual ser elevada e de haver uma srie de limitaes de ordem constitucional,
financeiras, institucionais e polticas para a sua efetivao, havia o reconhecimen-
to, tanto por parte de seus integrantes, quanto por parte dos movimentos sociais
e sindicais do campo, de que a poltica agrria estadual tinha um carter comple-
mentar s aes do governo federal, cabendo a este a maior responsabilidade no
processo (Da Ros, 2006). Por essa razo, as presses desencadeadas pelo MST ao
longo do quadrinio de 1999 a 2002 recaram com maior fora sobre o INCRA e o
governo federal, reivindicando a retomada das vistorias obstaculizadas pelo
patronato rural gacho. Assim, ao questionar as premissas da reforma agrria de
mercado do governo federal e proporcionar as condies para que o MST aumen-
tasse o seu potencial de presso, mediante a no represso s ocupaes de terras,
o governo estadual no s reconhecia a legitimidade das reivindicaes dos sem-
terra, como tambm mitigava as tentativas do governo federal e do patronato ru-
ral gacho em deslegitimar o instrumento das desapropriaes.
Apesar das tentativas do MST e do governo Olvio de se contraporem s dire-
trizes da poltica agrria federal, o que ocorreu de fato no estado foi a reduo
drstica dos projetos de assentamentos implementados pelo INCRA (conforme
mostra a tabela 2), o recuo no suporte poltico s vistorias de terras e o reforo
adoo de mecanismos de obteno de terra via negociao. Entre estes, o Banco
da Terra teve destaque absoluto. Considerando a magnitude do volume de recur-
sos investidos e o nmero de famlias financiadas, foi o principal programa execu-
tado pelo governo federal no RS.
O seu lanamento oficial ocorreu em 23 de agosto de 1999, data em que fo-
ram assinados os trs primeiros convnios de cooperao tcnica com associaes

263
de municpios gachos (Correio do Povo, 24/8/99). Entretanto, o programa so-
mente ganhou impulso a partir de janeiro de 2000, quando o governo federal
anunciou a instalao do Gabinete Regional da Reforma Agrria para a regio Sul,
viabilizando as primeiras liberaes de recursos (Correio do Povo, 7/1/2000). Na
sua primeira fase, o programa foi coordenado por Ezdio Pinheiro (PSDB/RS),
que permaneceu no cargo at o dia 2 de janeiro de 2001, quando essa funo foi
repassada para Vulmar Leite (PSDB/RS), que conduziria o trabalho at o final de
2002 (Correio do Povo, 14/2/2001). A tabela a seguir mostra o volume de gastos e
famlias financiadas pelo Banco da Terra no RS.

Tabela 3 Volume de gasto com compra de terra e infra-estrutura e famlias financiadas pelo
Banco da Terra no Brasil e no Rio Grande do Sul entre 1999 e 2002
Ano Brasil (17 estados) Rio Grande do Sul
N Famlias Gasto (R$) N Famlias Gasto (R$)
1999 1 38.000 - -
2000 2.833 61.221.510,00 784 14.692.949
2001 13.198 297.553.471,00 4.275 88.746.559,00
2002 13.683 277.754.483,00 3.425 70.389.759,00
Total 29.715 636.567.464,00 8.484 173.829.267,00
Fonte: Unidade Tcnica Nacional do Programa Nacional de Crdito Fundirio (apud Pereira, 2004: pp. 229-230).

De acordo com os dados, acima, entre 2000 e 2002 o Banco da Terra finan-
ciou 8.484 famlias a um custo total de R$ 173.829.267,00, o que representou
28,5% do total das famlias beneficiadas e 27,3% do total dos recursos investidos
pelo programa em todo o pas. J na pesquisa realizada pelo DESER (2005, p. 5),
consta que entre de 2000 e 2003 o Banco da Terra financiou 10.136 contratos,
totalizando R$ 209,7 milhes. Apesar das divergncias, ambas as fontes atestam a
importncia assumida pelo programa no estado, cuja superioridade em relao ao
programa oficial de reforma agrria espantosa, uma vez que, entre 1999 a 2002,
o INCRA assentou apenas 995 famlias. O mesmo ocorre quando somamos os re-
sultados obtidos individualmente pelo INCRA queles do convnio de aquisio
compartilhada com o governo estadual, os quais perfazem um total de 1.905 fa-
mlias assentadas em 43.764,32 hectares. Ou seja, dependendo da base de dados
que utilizamos para a comparao, os resultados atingidos pelo INCRA chegam a
aproximadamente 1/4 ou 1/5 dos alcanados pelo Banco da Terra. Tendo em vis-
ta que o RS foi o estado onde o Banco da Terra obteve a maior abrangncia, deve-
mos indagar quais razes explicam tal desempenho.

264
2. Principais razes da magnitude assumida pelo Banco da Terra no RS

Cinco razes principais explicam a abrangncia assumida pelo Banco da Terra


no RS: a) a demanda por terra; b) a montagem de uma estrutura descentralizada
de gesto do programa; c) a existncia de uma conjuntura de baixa nos preos das
terras; d) a predominncia dos contratos de financiamento individuais; e) o uso
do programa como um instrumento de combate poltico ao MST.
Em primeiro lugar, preciso ter presente que existe uma grande demanda por
terra no RS que se concentra principalmente nas regies onde predominam a
pequena propriedade familiar oriunda dos processos de colonizao por imigran-
tes europeus, notadamente no norte e no nordeste do estado. Nessas regies, a
sucesso hereditria continua gerando um processo de fragmentao das proprie-
dades rurais que, somado s dificuldades de insero econmica da pequena pro-
duo familiar nos mercados agrcolas crescentemente oligopolizados da atuali-
dade, vm limitando seriamente as condies de reproduo social das famlias de
agricultores.
Com isso, muitas dessas famlias, ou uma parte dos seus integrantes, acabam
sendo obrigadas a migrarem para os centros urbanos em busca de trabalho, o que
tem resultado num esvaziamento demogrfico de algumas regies rurais do esta-
do, principalmente em funo da sada dos mais jovens. A conseqncia imediata
desse processo o aumento da populao de idosos nas comunidades rurais, muitos
dos quais assim que atingem a idade de aposentadoria, tambm optam por mi-
grar para as cidades, abandonando ou arrendando suas propriedades (Camarano
& Abramovay, 1999; Anjos & Caldas, 2005).
Alm disso, a fragmentao das pequenas propriedades rurais tem acentuado
a multiplicao de stios de lazer, cujos novos proprietrios freqentemente so
profissionais liberais oriundos dos centros urbanos. Como agravante, no momen-
to em que os herdeiros do entrada no inventrio de uma propriedade, muitos
advogados tm cobrado seus honorrios em terra, convertendo-se automaticamente
em proprietrios13.
Nessas regies, tal situao tem colocado em evidncia dois tipos de proble-
mas agrrios: de um lado, a existncia de uma demanda pelo acesso terra, prin-
cipalmente por parte das populaes mais jovens e, de outro lado, a existncia de
propriedades abandonadas. Neste contexto, as atuais polticas fundirias preci-
sam ampliar o acesso a terra e promover algum tipo de reordenamento fundirio
que recomponha as propriedades a um mdulo mnimo, a fim de permitir me-
lhores condies para a reproduo social dos seus titulares. Tais medidas necessi-

265
tariam ser acompanhadas de polticas pblicas para o fortalecimento e a viabilizao
socioeconmica das formas familiares de produo agrcola.
Entretanto, convm ressaltar que os problemas agrrios do RS no se resu-
mem apenas s situaes descritas acima, uma vez que possvel constatar a exis-
tncia de um elevado grau de concentrao da propriedade fundiria em diversas
regies do estado, notadamente na regio sul, onde predominam as atividades li-
gadas s modernas lavouras de arroz irrigado e pecuria extensiva de corte.
precisamente nessas regies que o INCRA tem conseguido obter terras para a im-
plantao dos assentamentos e, certamente, ser nelas que os governos interessa-
dos em conduzir polticas de reforma agrria continuaro concentrando os seus
esforos.
Em linhas gerais, o diagnstico desses problemas compartilhado pelas orga-
nizaes de representao dos trabalhadores rurais, porm as solues propostas
so divergentes. Os movimentos que integram a Via Campesina dos quais o
MST a sua maior expresso partem do entendimento de que os problemas
agrrios encontrados nas regies norte e nordeste do estado somente sero soluci-
onados no mbito de um programa massivo de reforma agrria que incida sobre
as regies de maior concentrao fundiria, no qual j estaria includo o
reordenamento fundirio. A FETAG e a FETRAF-Sul, por sua vez, apresentam
uma posio diferente, reivindicando a necessidade de programas de crdito
fundirio, pois entendem que num contexto de limitaes polticas e institucionais
impostas reforma agrria, estes seriam a via mais adequada para garantir a repro-
duo social das formas familiares de produo.
Alm disso, existem diferenas nas formas de ao adotadas por esses movi-
mentos sociais e sindicais. O MST, ao longo da sua trajetria, tem optado pela
organizao de acampamentos e ocupaes de terras como as suas principais for-
mas de luta social. A presso dessas aes levou os governos federais e estaduais a
implantarem assentamentos rurais, conferindo ao MST um alto grau de legitimi-
dade poltica na luta pelo acesso terra. Entretanto, pelo tipo de enfrentamento
que essas aes ensejam, pelo sacrifcio das famlias em permanecerem acampadas
por tempo indeterminado e pela estigmatizao social impingida aos sem-terra
inclusive entre o universo de pequenos agricultores , uma parcela significativa
dos agricultores que reivindicam terra acabam optando por no ingressar nas fi-
leiras do MST. Ademais, o prprio Movimento admite que no tem condies de
organizar todas as pessoas que demandam terra no RS14.
No que diz respeito FETAG, observamos que desde a retomada das ocupa-
es de terras nos anos 80, sua opo poltica sempre foi manter uma relao de

266
apoio pontual ao MST e luta por reforma agrria, sem dela participar direta-
mente, posicionando-se preferencialmente por polticas de crdito fundirio. o
que indica o depoimento de Ezdio Pinheiro, presidente da entidade:

Aqui no RS, quando surgiram os movimentos de luta por terra, houve em 1983 uma
discusso com eles sobre o papel de cada um, e se entendeu que a FETAG seria mais
uma entidade de apoio. (...) Em 2003, num grande congresso, deliberou-se que os
sindicatos de trabalhadores rurais, com o apoio da FETAG, deveriam trabalhar para
a realizao de ocupaes, mas no houve ainda iniciativas. O pblico da FETAG
o da agricultura familiar, que prefere comprar terras (...) No vejo prejuzo na exis-
tncia de mais de um movimento com esse carter. O problema que isso no se
sustenta no RS (...) A FETAG representa as milhares de pessoas que querem comprar
terra, que querem pagar (entrevista ao autor).

Neste depoimento, h uma naturalizao da idia de que a base social da


FETAG prefere comprar terras, o que em certa medida acaba servindo de justi-
ficativa para que a entidade no assuma posies que impliquem um maior
questionamento da estrutura fundiria e, conseqentemente, a realizao de aes
mais contundentes, como as ocupaes de terras, praticadas por muitos sindica-
tos e federaes ligados CONTAG em outros estados. Alm disso, preciso ter
presente que as organizaes polticas de representao de trabalhadores, na maior
parte das vezes, no funcionam como mero reflexo da vontade das suas bases. Ao
contrrio, o papel das lideranas de suma importncia na construo daquelas
que so consideradas as questes polticas relevantes.
Como vimos, a implantao do Banco da Terra encontrou terreno frtil para
se viabilizar no estado, pois alm da existncia de uma elevada demanda por terra,
contou com o apoio ativo da FETAG em favor de mecanismos de compra e ven-
da, identificados como crdito fundirio.15
A segunda principal razo que explica a magnitude da adeso ao Banco da
Terra est relacionada diretamente montagem de uma estrutura descentrali-
zada de gesto do programa no estado. Isto porque, no plano nacional, os mo-
vimentos sociais e sindicais do campo, desde o incio, posicionaram-se contra
a implantao do Banco da Terra, enquanto que as organizaes do patronato
rural prontamente o apoiaram (Medeiros, 2002). No RS esse cenrio se repe-
tiu, uma vez que o MST e as demais organizaes que integram a Via
Campesina foram radicalmente contra a implantao do programa. Segundo
Mrio Lill:

267
Somos contra a mercantilizao da terra. O crdito fundirio s ajuda a elevar o pre-
o da terra e a dificultar a sua redistribuio. No pode existir crdito fundirio.
funo do Estado reorganizar a propriedade da terra. As pessoas que no tm terra
no resolvem a questo fundiria comprando terra de outro pequeno, o irmo com-
prando de outro irmo, o filho comprando do pai. Isso no muda a relao. preciso
descentralizar a propriedade da terra, e o crdito fundirio no permite essa
descentralizao, ele no reformula a posse da terra. Por isso o MST contra o crdi-
to fundirio. Trata-se de um princpio filosfico (entrevista ao autor).

A FETRAF-Sul, por sua vez, concentrou suas crticas na forma de conduo


do programa, uma vez que tambm considera o crdito fundirio uma poltica
importante para a sua base social. De acordo com Eloir Griseli:

No concordamos com a forma de implementao do Banco da Terra, com os crit-


rios utilizados e com a sua prefeiturizao, por uma questo poltico-partidria. Ago-
ra, o crdito fundirio importante para um setor da agricultura familiar (principal-
mente para filhos de agricultores), mas ele precisa melhorar muito. Com R$ 40 mil
se compra muito pouca terra em alguns lugares. Na minha avaliao o crdito fundirio
importante, se pensado na lgica do desenvolvimento, e no na lgica da
comercializao da terra e na politicagem que ocorreu. O grande problema do Banco
da Terra foi que a maioria das operaes foi terra-papel, sem fiscalizao, benefician-
do prefeitos e seus parentes, funcionrios pblicos e outros, principalmente no RS.
No mudou nada a estrutura de produo. A anlise do prprio governo detectou
muitos roubos atravs do Banco da Terra no Brasil inteiro. Mas aqui no RS achamos
que o programa bom e precisa ser melhorado (entrevista ao autor).

Este depoimento revela que no h, por parte da FETRAF-Sul, nenhuma crtica


ao instrumento do crdito fundirio como uma modalidade de acesso terra, e sim
forma como foi conduzido o Banco da Terra. Diferentemente da Via Campesina, que
critica a mercantilizao da terra e aponta a reforma agrria ampla e massiva como
uma medida fundamental para a transformao do campo, a FETRAF-Sul (2003)
aposta no crdito fundirio como uma alternativa para garantir a permanncia dos
jovens no campo. Essa opo se deve, em parte, ao rebaixamento poltico conferido
reforma agrria como estratgia de transformao do campo brasileiro e adoo de
uma postura mais pragmtica e propositiva, segundo a qual o desenvolvimento
rural consistiria na busca de alternativas que fortalecessem a agricultura familiar, po-
rm sem rupturas polticas de fundo (Favareto & Bitencourt, 2001, p. 387).

268
Das entidades de representao dos trabalhadores rurais, a nica exceo regra
foi a FETAG. Pressionada pelos seus sindicatos, passou a defender a implantao
do Banco da Terra no RS, contrariando, inclusive, a posio da CONTAG, que se
opunha ao programa em nvel nacional16. Segundo Heitor Schuch:

Houve um congresso da CONTAG em que esse assunto estava muito quente, e ns


fomos l com 242 delegados defendendo o Banco da Terra. O Brasil inteiro contra
ns. S Santa Catarina e o Paran nos apoiaram. Aqui existia uma demanda muito
grande de agricultores querendo comprar terra. Outra questo relevante que os valores
do Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural eram menores que os do Banco
da Terra, e no possibilitavam comprar terra aqui no RS. Ento a polmica girou
muito mais em torno dos valores de um programa para o outro (entrevista ao autor).

O fato dos movimentos sociais da Via Campesina que integravam o governo


estadual serem contra a implantao do Banco da Terra levou o mesmo a no as-
sinar o termo de cooperao com o governo federal, a exemplo dos demais esta-
dos governados por partidos de oposio. Esse posicionamento foi expresso pelo
secretrio estadual da agricultura, no Frum de Agricultura, realizado no dia 10
de junho em Braslia: No aceitamos o Banco da Terra. Esvazia os movimentos
sociais e privilegia a reforma agrria de mercado. Alm disso, o governo estadual
destacava que as condies oferecidas pelo programa o tornavam impagvel (Zero
Hora, 11/06/1999).
Todavia, a negativa do governo estadual em assinar o convnio do Banco da
Terra no impediu que este fosse implantado no estado. O Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio (MDA), numa ao indita, realizou convnios diretamente
com as associaes de municpios que integravam a Federao dos Municpios do
Rio Grande do Sul (FAMURS), contando, ainda, com o apoio de professores de
trs universidades: a Universidade Regional Integrada (URI), a Universidade Fe-
deral de Santa Maria (UFSM) e a Universidade Federal de Pelotas (UFPEL).17 A
oposio do governo estadual ao Banco da Terra obrigou os seus defensores a cria-
rem uma estrutura descentralizada que viabilizou a implantao do programa,
conforme explicita o depoimento de Heitor lvaro Petry:

Embora a deciso do governo tenha sido motivo de crticas de vrios setores, ela merecia
um elogio, porque criou a oportunidade para se estabelecer uma relao direta com
os municpios, e foi isso que constituiu a base para o programa ter um bom desenvol-
vimento. Se fosse via governo estadual, o resultado teria sido outro, porque a mqui-

269
na mais pesada, mais concentrada, no tem capilaridade. O gesto do governo Olvio,
embora do ponto de vista poltico merecesse uma repreenso, do ponto de vista pr-
tico foi positivo, pois ficou de fora e isso permitiu que os municpios abraassem o
Banco da Terra (entrevista ao autor).

Desse modo, no foi preciso constituir oficialmente uma Agncia Estadual do


Banco da Terra. Em vez disso, vinte e trs agncias regionais foram criadas, funcio-
nando nas associaes de municpios com o suporte das universidades citadas. O
fato de no ter sido criada uma agncia estadual no significa que o programa no
tivesse uma coordenao estadual, a qual era integrada por um coordenador geral,
um coordenador tcnico e um secretrio. Alm disso, havia um conselho estadual
de carter oficioso integrado pelas seguintes organizaes: FETAG, FAMURS,
FECOAGRO, UFSM e URI, no qual eram discutidas algumas regras de funciona-
mento do programa no estado18 (Antonello, 2003, p. 3). Tal processo dotou o pro-
grama de um elevado grau de capilaridade, pois as inscries eram feitas somente
nos STRs e a seleo dos beneficirios era realizada pelos Conselhos Agropecurios,
estimulando a sua criao naqueles municpios em que no existiam. A oposio do
governo estadual ao programa implicou a retirada da assistncia tcnica oferecida
pela EMATER na elaborao dos projetos, que passou a ser feita pelas prefeituras19.
A constituio dessa estrutura descentralizada apontada pelos representan-
tes da FETAG e da FAMURS como um dos principais fatores que permitiram ao
programa ganhar maior velocidade e escala20. No entanto, as entrevistas com os
gestores do Banco da Terra indicam tambm que essa mesma estrutura foi res-
ponsvel por um descontrole dos financiamentos concedidos, devido ausncia
de critrios vlidos para todo o estado.21
Os depoimentos de um dos gestores do Banco da Terra e dos dirigentes da
FETAG no negam a existncia de irregularidades e favorecimentos na conduo
do programa, severamente criticadas pelo MST, pela FETRAF-Sul e por alguns
deputados estaduais do PT22. Entretanto, a falta de publicizao de informaes
detalhadas sobre os resultados do programa pelo governo federal (FHC e Lula),
bem como a ausncia de trabalhos empricos nos municpios onde o programa
atuou, impossibilita-nos de tecer consideraes conclusivas sobre esse assunto23.
Ademais, at o momento, no foram divulgados os resultados da suposta audito-
ria interna realizada pelo governo Lula sobre as irregularidades ocorridas na
implementao do Banco Terra.
A terceira principal razo que favoreceu a implementao do programa foi a
existncia de uma conjuntura de baixa no preo da terra, uma vez que as transaes

270
de compra e venda de imveis rurais so indexadas ao preo da soja, naquele pero-
do em baixa no mercado internacional. Nesse contexto, os governos federal e esta-
dual atuaram praticamente sozinhos no mercado de terras. Segundo Ezdio Pinhei-
ro: As terras, inclusive, eram muito baratas. Nos dois primeiros anos em que eu
coordenei a implantao do Banco da Terra, a mdia das propriedades adquiridas
era de R$ 17.500, enquanto que o teto de financiamento era de R$ 30 mil (entre-
vista ao autor). No entanto, o baixo preo dos lotes adquiridos atravs do Banco da
Terra tambm est relacionado ao fato de que a maioria desses imveis possua uma
rea mdia inferior ao mdulo rural regional (DESER, 2005, p. 18). Nas regies,
onde as terras eram mais caras, o teto de financiamento no era suficiente para ad-
quirir um mdulo rural, sendo necessrio que os agricultores complementassem com
recursos prprios. Ademais, pouco se sabe sobre a qualidade das terras compradas,
j que no havia a definio de um critrio de classificao de acordo com a capaci-
dade agronmica de uso, a exemplo do que ocorria nas aquisies do governo esta-
dual e do INCRA. Por isso, a compra de reas de baixa qualidade pode tambm ter
influenciado no baixo preo das terras adquiridas pelo programa24.
Mesmo que as terras tenham sido adquiridas a preos baixos, ainda assim no
possvel avaliar com exatido qual ser o percentual dos beneficirios do Banco
da Terra que tero ou no condies de pagar as prestaes do financiamento. Os
prprios gestores do programa e os agentes sociais a ele favorveis admitem que,
em algumas regies, haver problemas de inadimplncia. Entretanto, na sua opi-
nio, o programa seria vivel na maioria dos casos, embora no apresentem ne-
nhum tipo de informao que confirme tal assertiva. Segundo Heitor lvaro Petry:

Quando o Banco da Terra foi lanado, havia ndices de correo bastante elevados (o
IGP-DI, por exemplo). Na poca, ns sabamos que aqueles ndices eram impratic-
veis, mas sempre estimulamos os agricultores a entrarem no programa, porque tnha-
mos a convico de que, se o governo quisesse que o Banco da Terra desse certo, ha-
veria mais cedo ou mais tarde uma adequao dos ndices, o que efetivamente
aconteceu. (...) Mas, em vrias situaes, o crdito se tornava impagvel. Na regio
do Vale do Rio Pardo, de produo fumcola, h inmeros exemplos de arrendatrios
que pagavam mais pelo arrendamento do que eles pagariam pela prestao do Banco
da Terra. Entre 70 e 80% dos casos eram dessa natureza: comprovadamente, o que os
arrendatrios pagavam anualmente a ttulo de porcentagem no arrendamento, na
meao, era bem superior do que as prestaes do Banco da Terra. Ento pode haver
situaes de dificuldade de pagamento, mas creio que foi uma experincia vivel (en-
trevista ao autor).

271
A falta de transparncia e de informaes oficiais sobre a situao das famlias
financiadas pelo Banco da Terra constitui uma das mais flagrantes contradies
do discurso apologtico dos seus defensores, que enaltecem as virtudes do progra-
ma sem apresentar evidncias que as comprovem. Tal fato extremamente
preocupante, tendo em vista que o programa possua um prazo de carncia de trs
anos e os primeiros contratos foram assinados no ano de 2000. O mnimo que se
poderia esperar era a divulgao de um quadro mais sistematizado por parte do
MDA, que possibilitasse avaliar o real impacto desse programa na viabilizao do
acesso terra no pas.
Um levantamento recente feito pelo DESER sobre a capacidade de pagamen-
to do programa na regio Sul analisou apenas trs municpios no RS. Constatou-
se que em Pelotas e Encantado/Teotnia, mais de 50% dos beneficirios declara-
ram ter pago ao menos uma parcela. O nvel de inadimplncia foi estimado em
13,3% e 9,4%, respectivamente. Em Tenente Portela, 20% dos entrevistados afir-
maram ter pago pelo menos uma parcela e ningum afirmou estar inadimplente.
Porm, em virtude da estiagem ocorrida na safra de 2004/05, o estudo apontou a
probabilidade de um alto nvel de inadimplncia (DESER, 2005, pp. 25-27). Como
concluso geral, o trabalho destacou que em torno de 60% dos beneficirios teriam
condies de pagar as parcelas do financiamento para o ano de 2004-05, alm dos
crditos do Pronaf-A.
Por outro lado, o estudo adverte que a anlise pode carecer de consistncia
face inexatido das informaes prestadas pelos beneficirios e a possveis osci-
laes climticas que costumam afetar a regio, principalmente as estiagens (ibid,
pp. 62-64). Ou seja, apesar da pouca representatividade dos municpios pesquisados
e da possvel impreciso dos dados coletados, os autores ainda deixam em aberto
a hiptese de que o nvel de inadimplncia poder se tornar um grave problema.
Isto confirmaria as crticas de que o programa impagvel25.
A quarta razo principal que permitiu ao Banco da Terra atingir resultados to
expressivos diz respeito ao fato de que a imensa maioria dos projetos financiados
terem sido individuais. Segundo Ezdio Pinheiro:

Os contratos individuais no eram permitidos, mas ns dissemos que amos fazer. A


agricultura familiar, os filhos de pequenos agricultores, no comprariam reas via
associaes, alm do que as reas eram pequenas. Isso foi um problema serssimo. O
ministro Jungmann no permitia, mas ns fazamos e ele no nos contrariava. Dos
11 mil beneficirios do Banco da Terra no Rio Grande do Sul, me parece que apenas
um grupo comprou uma rea (maior) via associao (entrevista ao autor).

272
Em razo dos contratos individuais terem sido predominantes, o Banco da
Terra teve uma maior atuao nas regies de minifndio, envolvendo a transao
de pequenas reas, como indica o depoimento de Vulmar Leite:

Havia uma grande quantidade de propriedades ociosas no estado e essas proprieda-


des foram comercializadas em todos os municpios. Se tu pegares a distribuio dos
financiamentos vai verificar que ele ocorreu de forma homognea no estado, em to-
das as regies. E as regies que mais acessaram financiamento so aquelas onde h
uma maior concentrao de minifndios. Na regio de Frederico Vestphalen, l no
Alto Uruguai, foram realizados em torno de 600 a 900 contratos e uma regio que
no tem latifndio. Era um irmo que comprava cinco partes de outros irmos, at
onze partes para recompor a completa, com casa e instalaes abandonadas. Enfim,
eram essas reas que foram comercializadas (entrevistas ao autor).

O fato dos financiamentos terem sido individuais e incidido majoritariamen-


te sobre regies de minifndio se encaixou muito bem na argumentao defendi-
da pelo governo federal, pela FETAG e pela FAMURS de que o Banco da Terra
possua um carter complementar, j que, em tese, as reas financiadas teriam
cumprido o papel de aglutinar propriedades fracionadas. O Banco da Terra seria,
assim, um programa de reordenamento fundirio. 26
Uma das principais contradies do Banco da Terra no RS reside no fato desse
programa ter se baseado, majoritariamente, em transaes mercantis entre peque-
nos proprietrios, sem promover alteraes na estrutura concentrada da proprie-
dade fundiria. A aglutinao de fraes de imveis rurais para recomp-las a um
mdulo mnimo (ou mais) resolve apenas o problema dos agricultores que esto
sendo financiados pelo programa. No entanto, no oferece alternativas para aqueles
que esto deixando o campo por falta de condies para se viabilizarem. Assim,
observa-se que o to propalado reordenamento fundirio precisa ser pensado
em uma perspectiva mais ampla, na qual a recomposio das propriedades esteja
acoplada a um programa de reforma agrria que democratize a estrutura fundiria,
possibilitando a absoro da maior parte da demanda por terra existente nas regies
onde predominam os minifndios, que jamais ser suprida integralmente por
programas de crdito fundirio.
Apesar das tentativas dos gestores do Banco da Terra e dos representantes da
FETAG de legitim-lo como um programa complementar reforma agrria, pre-
cisamos analis-lo luz da luta poltica mais ampla ocorrida no campo. Neste caso,
no podemos reduzir o debate a uma oposio estanque entre crdito fundirio

273
e desapropriao, como se fosse apenas um problema de definio do melhor
instrumento, omitindo a discusso sobre os objetivos e as foras sociais subjacentes
s polticas agrrias em disputa. At porque a maioria dos entrevistados inclusi-
ve alguns integrantes da Via Campesina no se ope unilateralmente ao crdito
fundirio. O que questionavam naquela poca, e ainda hoje questionam, a uti-
lizao do crdito fundirio como parte de uma estratgia mais geral do governo
federal para reforar o modelo de reforma agrria de mercado, em detrimento das
desapropriaes baseadas no cumprimento da funo social da propriedade. Se-
gundo Frei Srgio Grgen:

O crdito fundirio hoje uma poltica anti-reforma agrria. Uma poltica construda
pelo Banco Mundial para fortalecer o agronegcio em grandes reas. esse o objeti-
vo do crdito fundirio. Outra coisa pensar um programa de crdito fundirio como
um programa complementar a um projeto de reforma agrria massiva. Nesse caso, eu
defendo. Isso, alis, est previsto no Estatuto da Terra como medida para a
reaglutinao de minifndios, para combater o fracionamento excessivo da proprie-
dade (entrevista ao autor).

Desse modo, ao analisarmos a questo sob uma perspectiva poltica mais ampla,
percebemos que o argumento da complementaridade no se sustenta, pois os
dados apresentados no incio deste trabalho demonstram que a prioridade abso-
luta do governo federal, durante os anos de 1999 a 2002, recaiu sobre o Banco da
Terra. Alm disso, no podemos esquecer que, durante esses quatro anos, o MDA
no deu o respaldo poltico necessrio aos superintendentes regionais do INCRA
para a realizao das vistorias, que estavam sendo impedidas pelo patronato rural
gacho. Ao aceitar o veto imposto pelos sindicatos ligados FARSUL continui-
dade das vistorias, o governo federal deu mostras de que a sua prioridade no era
a reforma agrria via desapropriaes litigiosas, mas sim o fortalecimento do modelo
de reforma agrria de mercado.
Por fim, a quinta razo principal da centralidade do Banco da Terra no RS foi
a sua utilizao, pelo governo federal, no combate poltico e ideolgico ao MST,
que, naquele momento, contava com o apoio do governo Olvio Dutra. Tal
intencionalidade no foi admitida nas entrevistas com os gestores do programa,
conforme indica Vulmar Leite:

Havia uma convergncia de vrios fatores: oferta de terra, existncia de propriedades


ociosas, um pblico que no acampava no estado, uma demanda por terra de filhos de

274
agricultores, de agricultores que no acampavam e estavam na atividade produtiva. Ento,
a viso do governo federal aplicar mais aqui foi a demanda, houve muita presso, ns
tivemos que inclusive segurar essa presso para evitar que houvesse uma inflao no
preo da terra, se estabeleceu alguns mecanismos de controle via conselho municipal.
No foi nenhuma razo, a no ser a razo da demanda (entrevista ao autor).

O reconhecimento de que a demanda foi o motivo principal da maior aplica-


o de recursos no RS no exclui a existncia de intencionalidade poltica, uma
vez que a implantao do Banco da Terra permitia ao governo federal disputar
com o MST o controle sobre a demanda por terra. Essa disputa ocorreu pela base,
j que, ao financiar a compra de terras no estado, abriu-se uma nova possibilidade
de acesso, na qual os agricultores no precisavam sofrer as agruras de permanece-
rem acampados por tempo indeterminado para conseguirem um lote de terra. Com
isso, o governo federal esperava quebrar a conexo existente entre a presso exercida
pelas ocupaes e a necessidade de implantar novos assentamentos, deixando de
atuar a reboque da ao do MST, incidindo justamente nas regies do RS em
que a demanda por terra poderia ser canalizada para novos acampamentos. A pos-
sibilidade de acesso terra sem ingressar no MST foi explorada politicamente pelo
governo federal, pelo patronato rural e pelos setores de oposio ao governo esta-
dual, com um discurso que polarizava a reforma agrria da paz versus a reforma
agrria da invaso, da violncia e da lona preta27.
Embora no seja possvel quantificar o impacto produzido sobre a capacidade
de convocao do MST, h fortes indcios de que o Banco da Terra contribuiu
para diminuir o nmero agricultores dispostos a acampar, influenciando em al-
gum grau a mudana no perfil dos novos acampados, os quais passaram a ser con-
vocados nas periferias dos centros urbanos, especialmente na regio metropolita-
na de Porto Alegre28. Essa constatao compartilhada inclusive pelos prprios
gestores do programa, como mostra o depoimento de Vulmar Leite:

Acho que o movimento social perde fora, da forma que ele [Banco da Terra] foi
pulverizado. O programa atendeu uns 450 municpios. O agricultor sem terra dos
municpios ia at a prefeitura, se cadastrava e tinha a possibilidade de comprar a sua
rea onde queria. Ele prprio escolhia. (...) Quer dizer, era um potencial acampado.
Na verdade, eu acho que a reao [do MST] porque historicamente a via de acesso
terra era atravs do acampamento, no tinha uma outra alternativa. E eu acho que
foi correta, o assentamento no pode ser monoplio do Movimento (...). No se pode
querer que o governo seja permanentemente refm disso (entrevista ao autor).

275
Coincidentemente, esse esvaziamento da capacidade de convocao de novos
acampados pelo MST ocorria num momento em que o governo Olvio Dutra se
propugna a assentar dez mil famlias, conferindo um tratamento negociado aos
conflitos fundirios. Conforme j destacamos, essa sinalizao do governo esta-
dual por si s contribuiu para elevar o nmero de pessoas acampadas no RS. Nes-
se cenrio, bastante provvel que o Banco da Terra tenha funcionado como um
colcho amortecedor da presso social por reforma agrria, num estado conheci-
do como o bero do MST no Brasil. Ao minar pela base a possibilidade da ampli-
ao da presso social do MST sobre o INCRA, o governo federal livrou-se da ne-
cessidade de adotar uma postura de maior enfrentamento com o patronato rural
gacho para viabilizar vistorias e desapropriaes litigiosas.
Um outro indicativo de que a disputa poltica se concentrou sobre a demanda
evidenciado pela alta receptividade obtida pelo Banco da Terra junto a prefeitu-
ras e sindicatos ligados FARSUL, uma vez que o programa oportunizou um maior
controle dos agentes locais sobre o perfil dos futuros beneficirios, selecionando
preferencialmente aqueles que possuam a to propalada vocao agrcola,
freqentemente imputada como um critrio ausente no pblico beneficirio dos
programas de assentamentos. Segundo Heitor Petry: Tudo tem que ter critrio.
O programa deve estar voltado para quem tem vocao e se enquadra em requisi-
tos mnimos. Entendo que no se deve priorizar pessoas para assentamentos ru-
rais que no tenham vocao nem relao com o meio. O primeiro pblico-alvo
deve ser aquele que est identificado com o setor (entrevista ao autor). Uma li-
nha de argumentao similar apresentada por Nestor Hein: preciso ter voca-
o agrcola, a atividade agrcola absolutamente incompatvel com determina-
das pessoas. Para as pessoas que vm morar nas grandes cidades por um tempo, a
volta para o campo muito traumtica. O campo brasileiro no o norte-ameri-
cano ainda no dotado de uma infra-estrutura capaz de acolher um homem
que tenha vivido no meio urbano (entrevista ao autor).
Essa linha de interpretao entende a vocao agrcola como a capacidade
que os indivduos tm para gerir negcios dentro de uma lgica capitalista de
produo. Neste caso, considera-se que as pessoas que no possuem um vnculo
direto com o meio rural no esto capacitadas a se viabilizarem como pequenos
produtores rurais. Entretanto, a transformao da vocao agrcola como crit-
rio de seleo no neutra politicamente. No caso em questo, observamos que
tal exigncia atende aos objetivos dos agentes polticos interessados em restringir
o pblico das polticas agrrias, que utilizam esse expediente para desqualificar a
ao dos movimentos sociais do campo.

276
A adeso dos municpios ao Banco da Terra era justificada tambm pela pos-
sibilidade de beneficiar agricultores locais, evitando-se a sua transferncia para
outras regies, como freqentemente ocorre nos programas de assentamentos29.
Segundo Heitor lvaro Petry:

Na lgica da reforma agrria tradicional, a soluo seria, ento, reunir os pequenos


agricultores de uma determinada regio, comprar uma rea em outra regio e trans-
feri-los para l. Porm, isso os retiraria do meio onde eles estavam habituados a pro-
duzir, e onde eles viviam havia disponibilidade de terras. Ento, o Banco da Terra
veio para aquele pblico-alvo que, no nosso entendimento, pelas suas caractersticas
logsticas e de insero social e regional, no se enquadravam na reforma agrria tra-
dicional. O Banco da Terra criou a oportunidade de fixar as famlias na regio em
que elas estivessem acostumadas a viver (entrevista ao autor).

A fixao das famlias na regio era encarada como uma das principais virtudes do
programa, a qual tambm era utilizada como argumento para justificar a complemen-
taridade do Banco da Terra reforma agrria baseada nas desapropriaes. No entan-
to, tal virtude constitui hoje um dos principais limites para a expanso do crdito
fundirio nas regies onde o Banco da Terra teve uma atuao expressiva. As reas
disponveis para venda escassearam, o que contribuiu para um aumento no preo das
terras, em contraste com a persistncia da demanda. Quanto escassez de proprie-
dades venda, o depoimento de Heitor lvaro Petry bastante esclarecedor:

A demanda grande. O que j existe em alguns municpios falta de reas dispon-


veis. A maior parte das propriedades que estavam disponveis j foi absorvida pelo
Banco da Terra. Sobraram muito poucas reas disponveis para o programa. Essa
uma preocupao que temos: comea a se esgotar antes do pblico as propriedades
disponveis. Precisamos pensar em alternativas, talvez formas coletivas de compra de
terras maiores para tentar criar lotes e assentar (entrevista ao autor).

O depoimento acima reconhece que o crdito fundirio apresenta limites


objetivos, pois a demanda por terra nas regies de minifndio tende a ser maior
do que a oferta. Tal constatao demonstra que no possvel equacionar os pro-
blemas agrrios dessas regies valendo-se apenas do crdito fundirio, seja qual
for o seu formato. Se, por hiptese, admitssemos que todas as terras ofertadas
fossem compradas mediante financiamentos, ainda sim haveria uma demanda a
ser suprida, o que fatalmente obrigaria a busca de novas reas em outras regies,

277
contrariando a tese que defende a permanncia dos agricultores nos municpios
de origem. Ademais, a alternativa proposta para solucionar tal impasse a com-
pra coletiva de reas maiores colocar definitivamente em xeque um dos argu-
mentos sobre o carter supostamente complementar do Banco da Terra.
Por outro lado, desde 2000 vem ocorrendo no Rio Grande do Sul um aumento
significativo do preo das terras, que chegou a triplicar, em decorrncia da sucesso
de boas safras e da alta do preo da soja, usada como indexador nas transaes de
compra e venda de terras. Outros fatores tambm contriburam para a elevao no
preo das terras, como o aumento da rea e do nmero de produtores de fumo, a
aquisio de reas por parte de empresas para o reflorestamento com pinus e eucalipto
e a prpria atuao do Banco da Terra (DESER, 2005, pp. 17-18).
Neste contexto, os tetos previstos pelos programas de crdito fundirio em
curso no permitem a aquisio de reas com um mdulo suficiente para a repro-
duo social dos agricultores, apresentando-se como mais um limite objetivo para
a continuidade da poltica fundiria que privilegiam a compra de terras.

Consideraes finais

Do que foi exposto ao longo deste trabalho, possvel reter as seguintes con-
sideraes:
No RS, o Banco da Terra foi a principal poltica fundiria do governo FHC,
cujo grau de prioridade atestado pelo volume de recursos investidos e
pelo nmero de famlias financiadas, o que fez com que o programa obti-
vesse um maior alcance e abrangncia territorial em comparao aos de-
mais estados do pas, sendo favorecido por um conjunto de razes aqui
destacadas.
Os depoimentos citados indicam que no Rio Grande do Sul ainda existe
espao para uma poltica de crdito fundirio, principalmente nas regies
de minifndio, onde uma parte significativa da populao rural jovem
ainda deseja permanecer na terra, corroborada pela existncia de situaes
de abandono das propriedades rurais em face das migraes e do envelhe-
cimento dos seus titulares. Entretanto, este espao no pode ser entendi-
do como exclusivo ao crdito fundirio, j que essa mesma demanda po-
deria ser canalizada para uma poltica de reforma agrria, desde haja uma
sinalizao por parte dos governos de que esta poltica ser considerada
prioritria.

278
A demanda por terra nas regies de minifndio, expressa pela inteno de
aderir aos programas de crdito fundirio, precisa ser confrontada com as
possibilidades objetivas destes se converterem em pequenos proprietrios.
Ou seja, no basta apenas dimensionar a procura por terra, mas preciso
tambm dimensionar a sua oferta. Nesse sentido, as entrevistas demons-
traram que a continuidade dos programas de crdito fundirio no Rio
Grande do Sul est sendo confrontada por limites objetivos, tais como a
limitao da oferta de terras e o aumento dos seus preos.
No mbito poltico, preciso analisar qual o grau de prioridade conferi-
do ao crdito fundirio e s desapropriaes litigiosas, dentro de uma pers-
pectiva mais ampla. Se a prioridade de um governo federal for pelo forta-
lecimento da estratgia da reforma agrria via desapropriaes, nos parece
bvio que o espao destinado ao crdito fundirio tende a ser menor, j
que a maior parte da demanda por terra tende a ser canalizada para os
acampamentos e ocupaes de terras. Conforme demonstramos, no foi
isso o que ocorreu durante o segundo governo FHC, pois o crdito
fundirio foi utilizado como um mecanismo de fortalecimento e expan-
so da reforma agrria de mercado e, tambm, como uma estratgia de
disputa pelo controle da demanda por terra com os movimentos sociais,
esvaziando o potencial de convocao de novos acampados. Com isso, o
governo federal atuou em dois flancos: a) no esvaziamento e na
deslegitimao do instrumento da desapropriao; b) na tentativa de que-
brar a conexo existente entre as ocupaes e a necessidade do Estado rea-
lizar novos assentamentos para atender as presses dos movimentos sociais
do campo. Tais evidncias colocam em xeque a argumentao de que o
Banco da Terra teve no Rio Grande do Sul um carter complementar ao
modelo tradicional de reforma agrria.

Notas

1
Este artigo tem por base uma pesquisa mais ampla sobre as polticas agrrias implementadas no Rio Grande
do Sul durante o governo Olvio Dutra (Da Ros, 2006). Agradeo imensamente os comentrios e suges-
tes feitos por Srgio Sauer e Joo Mrcio M. Pereira, que contriburam para sanar uma parte das lacunas
existentes na primeira verso apresentada para esta publicao.
2
Por razes de espao, os entrevistados e as suas respectivas posies ocupadas nas entidades, movimentos
sociais e rgos governamentais so apresentadas no final do texto.
3
A Frente Popular abarcava o PT, o PCB, o PSB e o PC do B). No segundo turno das eleies, contou com

279
o apoio da Frente Trabalhista (composta pelo PDT, PST e PMN) e do PPS e do PV, que no primeiro
turno haviam concorrido com candidaturas avulsas. A chapa vencedora tinha como candidato a governa-
dor o ex-bancrio Olvio Dutra e, como vice-governador, o deputado federal pelo PT Miguel Rosseto,
que no governo Lula viriam a responder, respectivamente, pelo Ministrio das Cidades e o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.
4
Depoimento de Jnio Guedes da Silveira.
5
Depoimento de Paulo Schneider.
6
Depoimentos de Flvio Santana Xavier e Nestor Hein.
7
Depoimento de Carlos Antnio Dai Pr.
8
Depoimento de Gedeo Pereira Silveira.
9
Depoimentos de Flvio Santana Xavier e Jos Hermetto Hoffmann.
10
Depoimento de Jnio Guedes da Silveira.
11
Depoimentos de Isaas Vedodatto, Frei Srgio Grgen e Antonio Marangon.
12
Depoimentos de Jos Hermetto Hoffmann e Frei Srgio Grgen.
13
Depoimento de Ezdio Pinheiro.
14
Depoimento de Mrio Lill.
15
Segundo E. Pinheiro, presidente da Fetag: A demanda para o Banco da Terra no RS era de 113 mil
famlias inscritas nos sindicatos. Para fazer o levantamento, ns abrimos inscries e cada um inscrevia
um nmero de pessoas interessadas (entrevista ao autor). Apesar desse nmero ser impressionante, ad-
vertimos que no se trata de uma informao pblica passvel de ser comprovada atravs do confronto
dos cadastros dos sindicatos com o nmero oficial de inscritos no programa, a exemplo do que ocorre
com as famlias cadastradas no INCRA.
16
Segundo E. Pinheiro: A Fetag custou a entrar no programa. Os sindicatos entraram rpido, porque a o
processo foi de baixo para cima. A Fetag de fato assumiu o Banco da Terra um pouco antes da minha
sada do programa [ocorrida em 2/01/2001], porque a demanda estourou, houve mais de 100 mil inscri-
es. Na verdade, a Fetag nunca foi contra, ela ficou esperando o que ia acontecer, at porque a Contag
era contra, ento a Fetag no ia se rebelar (entrevista ao autor).
17
Conforme o depoimento de E. Pinheiro.
18
Segundo o depoimento de Heitor Schuch: Criou-se um conselho estadual que definia algumas regras.
O conselho estadual era oficioso, ele no havia sido institudo por lei. Qualquer coisa que aparecia, o
conselho municipal de agricultura definia. Por exemplo, se houvesse 80 inscritos, sorteavam ou escolhiam
30. Claro, pelo que ouvimos teve sacanagem tambm, do tipo: sorteava-se o cunhado do prefeito ou o
parente do secretrio. Esse tipo de coisa suscitou, inclusive, a interferncia do conselho estadual. A estru-
tura bsica foi essa (entrevista ao autor).
19
Entrevista concedida ao autor por E. Pinheiro.
20
Essa tese reforada por Heitor A. Petry: Acredito que esse sistema descentralizado de gesto micro-
regional, com um envolvimento direto dos municpios, e no do governo estadual, foi o grande respon-
svel pelo desempenho do programa no Rio Grande do Sul (entrevista ao autor).
21
Conforme aponta o depoimento de E. Pinheiro: Ns procurvamos ser rigorosos, mas no tinha auto-
nomia para julgar, devido descentralizao. Tivemos um caso em que um agricultor adquiriu uma terra,
e no dia seguinte ela era um stio de um advogado. Foi devolvido o dinheiro. Houve certamente alguns
desvios, no diria ilegais, mas porque no havia critrios (entrevista ao autor).
22
Depoimentos de Frei Srgio Grgen, Dionilso Marcom e Elvino Bon Gass.
23
Nas ocasies em que solicitamos aos gestores do Banco da Terra informaes contendo os resultados glo-
bais do programa no estado, obtivemos como resposta que estas deveriam ser encaminhadas ao Minist-
rio do Desenvolvimento Agrrio. No entanto, nem mesmo os seus novos ocupantes nos forneceram in-

280
formaes sobre o programa, o que nos levou a desistir de fazer novos pleitos. Lamentavelmente, os da-
dos sobre a atuao do Banco da Terra continuam sob sigilo, quando deveriam ser de livre acesso e de
conhecimento do pblico interessado, principalmente por ter se tratado de uma poltica que ocupou
centralidade no governo anterior e que prossegue no atual governo com algumas reformulaes.
24
Segundo E. Pinheiro: O Banco da Terra tinha uma vantagem, porque foram compradas terras perto de
onde as pessoas moravam. Se um jovem comprava, comprava do pai; se um o arrendatrio comprava, j
se sabia que aquela rea era produtiva. As compras, ento, eram feitas no olho (entrevista ao autor).
25
Depoimentos de Aurio Scherer, Frei Srgio Grgen e Mrio Lill.
26
Segundo E. Pinheiro: Aqui [o Banco da Terra] foi mais um programa de reordenamento fundirio, por-
que os financiamentos foram individuais. No tinha como fazer financiamentos grupais, pois foram com-
pradas reas que estavam sobrando, que estavam ou iam ficar ociosas. Por exemplo, de aposentados que
iam sair da atividade agrcola (entrevista ao autor).
27
Depoimentos de Elvino Bohn Gass e Dionilso Marcom.
28
Depoimento de Mrio Lill.
29
Conforme depoimento de Heitor A. Petry.

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Matrias de jornais consultadas


1. Zero Hora. Produtores bloqueiam estrada. Porto Alegre, 09/04/1998.
2. Correio do Povo. Ruralistas param tcnicos do INCRA. Porto Alegre, 09/04/1998.
3. Zero Hora. Acordo prev a suspenso das vistorias. Governo federal confirma a aquisio de 30 mil
hectares no Estado para conter os nimos dos fazendeiros. Porto Alegre, 28/08/1998.
4. Correio do Povo. Jungmann assina trs convnios. Porto Alegre, 24/08/1999.
5. Correio do Povo. Estado tem primeiro gabinete regional para reforma agrria. Porto Alegre, 07/
01/2000.
6. Correio do Povo. Secretrio do Pronaf no RS ir dirigir o Banco da Terra. Porto Alegre, 14/02/2001.
7. Zero Hora. Estado rejeita Banco da Terra Governos de oposio se recusam a assinar convnio com
a Unio. Porto Alegre, 11/06/1999.

Entrevistas realizadas pelo autor


1. Antonio Marangon ex-secretrio extraordinrio da reforma agrria (governo Olvio Dutra),
em 13/11/2004.
2. Aurio Scherer membro da coordenao nacional do MPA, em 27/9/2004.
3. Carlos Antnio Da Pra engenheiro agrnomo, ex-coordenador da Diviso de Aquisio de
Terras da Superintendncia Regional do INCRA/RS, em 1/4/2005.
4. Dionilso Marcom ex-dirigente estadual do MST, deputado estadual pelo PT, em 8/11/2004.
5. Eloir Griseli presidente do Sindicato dos Trabalhadores da Agricultura Familiar de Erechim,
dirigente da Fetraf-Sul, em 16/9/2004.
6. Elvino Bohn Gass ex-dirigente sindical da CUT Misses, deputado estadual pelo PT, em 15/
9/2004.
7. Ezdio Pinheiro presidente da Federao dos Trabalhadores na Agricultura no Rio Grande do
Sul (Fetag/RS), em 9/9/2004.
8. Flvio Santana Xavier Procurador do INCRA, ex-assessor de assuntos jurdicos do Departa-
mento de Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural (governo Olvio Dutra), em 30/8/2004.
9. Frei Srgio Antonio Grgen deputado estadual pelo PT, ex-coordenador do Departamento
de Desenvolvimento Rural e Reforma Agrria (governo Olvio Dutra), em 16/11/2004.
10. Gedeo Pereira Silveira presidente da Comisso de Assuntos Fundirios da Farsul, em 17/9/
2004.

282
11. Heitor lvaro Petry prefeito de Vera Cruz pelo PP e presidente da FAMURS, em 10/9/
2004.
12. Heitor Schuch ex-presidente da Fetag-RS, atualmente deputado estadual pelo PSB, em 1/9/
2004.
13. Isaas Vedodatto assentado, ex-secretrio adjunto da reforma agrria (governo Olvio Dutra),
em 12/12/2002.
14. Jnio Guedes da Silveira ex-superintendente estadual do INCRA (segundo governo FHC),
em 9/9/2004.
15. Jos Hermetto Hoffmann ex-secretrio da agricultura (governo Olvio Dutra), em 5/2/2004.
16. Mrio Lill membro da direo estadual do MST, concedida em 4/9/2004.
17. Nestor Hein presidente da Comisso de Assuntos Jurdicos da Farsul, em 8/9/2004.
18. Paulo Schneider engenheiro agrnomo, professor aposentado da UFRGS, integrante do Setor
de Diviso Racional de Terras do Gabinete de Reforma Agrria e Cooperativismo (governo Rigotto),
em 3/2/2004.
19. Vulmar Leite secretrio estadual da Reforma Agrria e do Cooperativismo (GRAC) do go-
verno Rigotto, em 9/9/2003.

283
ESTADO, BANCO MUNDIAL E PROTAGONISMO POPULAR:
O CASO DA REFORMA AGRRIA DE MERCADO NO BRASIL

SRGIO SAUER

No Brasil, so recorrentes as afirmaes e reconhecimentos de que as mobili-


zaes e lutas dos movimentos agrrios so as principais impulsionadoras das
polticas governamentais na implementao de aes destinadas a redemocratizar
a propriedade fundiria no pas. Esse processo histrico de lutas, no entanto,
permeado por disputas e conflitos, tanto com o Estado como com setores oligr-
quicos que ainda baseiam seu domnio poltico na propriedade da terra, sendo
que, constantemente, as respostas so permeadas pelo uso da violncia contra
os camponeses e suas lideranas.
O objetivo deste artigo explicitar como os recursos e apoio do Banco Mun-
dial (BIRD) se encaixaram perfeitamente no embate entre os movimentos agr-
rios e o governo FHC, quando este usou de todos os meios legais e repressivos
para retomar as rdeas da poltica agrria e controlar as presses sociais pelo
acesso terra. Em um contexto de poltica neoliberal, este governo transfor-
mou o Estado brasileiro em um comit para gerenciar os negcios da burgue-
sia, como afirmou o velho Marx. Por outro lado, longe da to propalada isen-
o poltica de seus tcnicos, os recursos do BIRD deram uma nova perspectiva
e reforaram a retrica governamental de que era preciso reinventar a reforma
agrria no Brasil.
Este artigo procura resgatar os embates polticos que permearam (e ainda
permeiam) a implantao do modelo de reforma agrria de mercado do BIRD
no Brasil, suas implicaes e o conseqente respaldo poltica agrria do gover-
no FHC. Situa a implantao do Cdula da Terra e Banco da Terra e, mais re-
centemente, a continuidade destes via o Programa Nacional de Crdito Fundirio
no contexto da luta pela terra, contrastando a retrica sobre a importncia da
participao com uma prtica que nega explicitamente o iderio do BIRD, impe-
dindo qualquer protagonismo das famlias beneficiadas.
A atualidade deste debate no se resume ao fato do governo Lula no apenas man-
ter, mas ampliar as metas deste modelo de mercado e redirecionar os recursos ora-
mentrios do antigo Fundo de Terras/Banco da Terra para o Programa Nacional de
Crdito Fundirio. Sua importncia est tambm no fato de que famlias diretamente
afetadas comeam a se organizar no mais em conseqncia de mecanismos artificiais
de participao impostos pelo modelo, mas como resultado de processos sociais e lu-
tas pela sobrevivncia, criando inclusive o Movimento dos Atingidos pela Reforma
Agrria de Mercado, em Minas Gerais , exigindo desde auditorias nos projetos at o
seu enquadramento como beneficirios do programa constitucional de reforma agr-
ria, gerido pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA).

1. Discurso do Banco Mundial: participao como protagonismo?

Historicamente, os emprstimos e investimentos do Banco Mundial geraram


muitas oposies e crticas de setores organizados da sociedade civil a nvel inter-
nacional, especialmente por seu apoio incondicional aos programas de ajuste es-
trutural do Fundo Monetrio Internacional (FMI) nos pases em desenvolvimen-
to. Influenciado pela onda democratizante dos anos 1980/1990 e procurando
amenizar oposies e crticas, o BIRD ampliou o seu portflio de apoio aos pa-
ses, incluindo temas e projetos como, por exemplo, alvio da pobreza, participa-
o das mulheres e preservao ambiental.1
A administrao Wolfensohn (1995-2005) foi marcada por uma tentativa de
melhorar a imagem do BIRD, fazendo da eliminao da pobreza a sua misso
central (Bello & Guttal, 2006, p. 69). Passou a adotar tambm uma srie de pro-
cedimentos internos buscando privilegiar uma maior participao de atores no-
governamentais setores organizados da sociedade civil, em especial as Organiza-
es No-Governamentais (ONGs) e a disseminao de informaes dos projetos
que contam com o seu apoio.2
A participao da sociedade civil, segundo normas internas e orientaes do
Banco Mundial, no uma condio sine qua non para a aprovao dos projetos
de investimentos e emprstimos aos pases membros. Essa participao, no en-
tanto, passou a fazer parte das polticas do BIRD em conseqncia das presses e
demandas pela democratizao de suas aes por muitas organizaes no-gover-
namentais (ONGs) e setores da sociedade civil.
Diante dessa demanda, o Banco Mundial definiu a sua concepo de partici-
pao, a qual deve fazer parte da formulao e implementao de todos os seus

286
emprstimos e investimentos. Utilizou estudos de casos e sistematizao de expe-
rincias de financiamentos e emprstimos para formular o seu participation
sourcebook (Banco, 1996). Segundo esse texto, a participao foi definida como
um processo atravs do qual as partes interessadas influenciam e compartilham o
controle sobre as iniciativas de desenvolvimento e sobre as decises e recursos que
as afetam (Banco, 1996, cap. 1 grifos meus).
De acordo com um dos itens do Manual de Operaes do Banco Mundial
denominado Boas prticas: envolvendo organizaes no-governamentais nas
atividades apoiadas pelo Banco, ou simplesmente GP 14.70 (Banco, 2000d) ,
os projetos de financiamento devem ter a participao ativa da sociedade civil.
Afirmando que as ONGs e outras entidades da sociedade civil so importantes
atores do desenvolvimento,

O Banco, portanto, encoraja tomadores e o corpo de funcionrios a consultar as


ONGs e as envolver, de forma apropriada, nas atividades apoiadas pelo Banco,
incluindo trabalho econmico e setorial e em todos os estgios de concepo do
projeto identificao, formulao, implementao, monitoramento e avaliao
(Banco, 2000d, 1).

importante observar que a formulao e adoo destas diretrizes sobre par-


ticipao refletem uma postura essencialmente pragmtica, ou seja, alm de me-
lhorar a imagem do BIRD, a experincia histrica demonstrou uma srie de van-
tagens na participao da sociedade civil. Na formulao dos projetos, por exemplo,
ONGs familiares com a rea do projeto e que possuem laos com a populao
local podem dar ao governo e ao Banco informaes valiosas sobre circunstn-
cias e prioridades locais da comunidade (Banco, 2000d, 18).
Apesar da noo de participao ter a democracia como justificativa, as for-
mulaes no so apenas pragmticas, mas so essencialmente instrumentais,
enfatizando vantagens de contar com o apoio da sociedade civil organizada. Alm
de fornecer informaes (Banco, 2000d, 8), a contribuio das ONGs pode
baixar custos (24), oferecer experincia prtica relevante (7) e, talvez a vanta-
gem mais importante, apoiar conseqentemente legitimar as atividades do
BIRD (13).
Alm de enfatizar a importncia da participao, as normas internas do BIRD
estabelecem que os tcnicos devem dar oportunidade para que as crticas da socie-
dade civil sejam explicitadas antes de aprovar qualquer projeto. De acordo com o
referido Manual de Operaes (GP 14.70):

287
Quando os funcionrios do Banco souberem de questionamentos de ONGs sobre
projetos financiados pelo Banco, eles devem relatar esses questionamentos aos seus
superiores, aos tcnicos que trabalham no projeto, e a especialistas envolvidos dentro
da rede. Quando projetos propostos so potencialmente controversos, a experincia
tem mostrado que , normalmente, produtivo assegurar que a opinio pblica seja
bem informada sobre o projeto em questo e seja dada oportunidade para explicitar
os questionamentos, os quais deveriam ser considerados na formulao do projeto
(Banco, 2000d, 19).

Essa participao como qualquer relao social que envolve interesses difusos
ou mesmo contraditrios no tem sido tranqila. Apesar das orientaes para
uma maior democratizao, muitas entidades e movimentos sociais tm feito se-
veras crticas aos mecanismos de participao, de consultas, ao Painel de Inspeo
e s prprias atividades e projetos do Banco Mundial. Uma das crticas freqentes
a falta de considerao s entidades e movimentos nacionais, pois o Banco
Mundial tende sempre a privilegiar os interesses e relaes com os governos em
detrimento das demandas da sociedade civil (Bello & Guttal, 2006).3
Mesmo que haja uma genuna intencionalidade de democratizar suas aes e
intervenes nos pases, as experincias do Banco Mundial no Brasil so muito
diferentes.4 O embate poltico em torno da implementao de seu modelo de re-
forma agrria de mercado tem demonstrado, na prtica, uma participao mui-
to diversa da retrica ou das orientaes dos manuais. Por exemplo, o BIRD apro-
vou em 2000 a ento nova solicitao de emprstimo (Pedido de emprstimo n
7037-BR, de 30 de novembro), sem reconhecer a legitimidade das denncias
apresentadas pelo Frum Nacional de Reforma Agrria e Justia no Campo (Sauer
& Wolf, 2001).5
J em 1996 e incio de 1997, a CONTAG, atravs da sua Secretaria de Refor-
ma Agrria e Meio Ambiente, fazia duras crticas e oposio implantao do
projeto piloto da reforma agrria de mercado. Segundo termos do dossi do Grito
da Terra de 1997:

Esta alternativa do governo vem, portanto, mais uma vez beneficiar os grandes pro-
prietrios com a abertura de mercados para as terras que foram mantidas improduti-
vas e como reserva de valor. O termo utilizado no programa do Cear caracteriza a
intencionalidade da proposta reforma agrria solidria, amiga do mercado. O Fun-
do de Terras, na verdade, simplesmente mercantiliza o processo, beneficia o latifn-
dio improdutivo e desqualifica as desapropriaes, transformando-as em meras me-

288
didas acessrias na obteno de terras para a reforma agrria (CONTAG, 1997, pp.
28-29).

Apesar desta crtica radical, a CONTAG reivindicava apenas uma reviso no


programa fundo de terras, afirmando que deveriam ser considerados aspectos
como a implantao em regies onde o nmero de imveis susceptveis de desa-
propriao fosse insuficiente e excluir do programa reas passveis de desapro-
priaes (1997, p. 3).6 Essa pauta levou a CONTAG a reunir-se com represen-
tantes do BIRD em Braslia e com autoridades governamentais responsveis,
demandando mudanas no projeto piloto. Havia, no entanto, um jogo de em-
purra-empurra entre o Banco Mundial e o Executivo Federal, em que um passa-
va para o outro a responsabilidade de promover mudanas no projeto.7
Por outro lado, tanto o Governo FHC como o BIRD argumentavam em de-
fesa do projeto inclusive contra a acusao de que este estaria sendo colocado no
lugar das desapropriaes , afirmando que o Cdula da Terra se constitua ape-
nas em um projeto experimental e limitado. Rapidamente este argumento foi es-
vaziado com a criao, em 1998, do Fundo de Terras/Banco da Terra (Lei Com-
plementar 93, de 1998), o qual estendeu o mesmo mecanismo de financiamento
para compra de terras em todo o pas e passou a contar com a oposio sistemti-
ca de todas as entidades do Frum Nacional de Reforma Agrria.8
De acordo com Steil e Soares,9 essas manifestaes de oposio ao modelo de
reforma agrria de mercado demonstram que a sua concepo e implantao
introduz[em] uma disputa poltica e ideolgica com os movimentos sociais e seus
mediadores (2000, p. 12). No mesmo relatrio, os consultores concluem que:

O Cdula da Terra se associa a uma tendncia mais geral na sociedade de hegemonia do


mercado. Os trabalhadores rurais que aderiram ao Cdula da Terra acabam reproduzindo
o discurso oficial da reforma agrria de mercado, sem conflitos e em parcerias. Neste sen-
tido, acaba no apenas se apresentando como uma alternativa s ocupaes, mas como um
instrumento de desmobilizao dos movimentos sociais no campo (2000, p. 31 grifos meus).

Esta disputa nunca foi admitida pelo Banco Mundial, que assume, de um lado,
um discurso de iseno poltica-ideolgica de seus tcnicos, argumentando que
os aportes de recursos so puramente tcnicos e econmicos. De outro, o BIRD
transformou as oposies e crticas ao seu modelo de mercado em simples
questionamentos (Banco, 2000, p. 109) ou discrdias (Banco, 2000, p. 48)
por parte de entidades da sociedade civil.

289
Essa postura condescendente do BIRD, ou mesmo a negao de conflitos
de interesses e disputas polticas, deslegitimou a representatividade dos movimentos
sociais agrrios. Ao contrrio da afirmao de Giddens de que os movimentos
sociais proporcionam vislumbres de futuros possveis e so em parte veculos para
sua realizao (1991, p. 161), a postura do Banco Mundial sempre foi de
deslegitimar as aes e lutas sociais no meio rural.
O BIRD simplesmente atribuiu todo o protagonismo s associaes locais,
supostos responsveis pela concepo e implantao dos projetos (mobilizao das
famlias, negociao da terra, organizao interna etc), retirando qualquer
representatividade poltica dos atores nacionais. Essa postura poltica ficou evi-
dente na resposta da diretoria do Banco Mundial ao Painel, por ocasio do pri-
meiro pedido de Inspeo, feita pelo Frum Nacional pela Reforma Agrria, em
1999.
O relatrio do Painel afirma que a diretoria do BIRD questionou a legitimi-
dade dos solicitantes nos seguintes termos: nenhum dos signatrios identificveis
da Solicitao beneficirio do projeto e no h evidncias de que os solicitantes
tenham sido designados para represent-los na Solicitao (Ministrio, 1999, p.
5). Como a diretoria do BIRD quis restringir a legitimidade aos beneficirios,
que seriam as associaes civis que j participam do Projeto (Ministrio, 1999,
p. 8), o Painel no considerou essa alegao correta, pois, conforme termos do
prprio relatrio (reproduzindo as normas e procedimentos para pedidos de ins-
peo), qualquer parte que sinta seus direitos ou interesses afetados direta ou
indiretamente pela ao ou omisso do Banco (idem, p. 8) pode solicitar uma
inspeo.
Mais do que questionar uma possvel delegao explcita para representar as
famlias envolvidas nos projetos, a postura do BIRD questiona a prpria legitimi-
dade das entidades como movimentos sociais. De acordo com Touraine, movi-
mento social o esforo de um ator coletivo para se apossar de valores das orien-
taes culturais de uma sociedade, opondo-se ao de um adversrio ao qual
est ligado por relaes de poder (1995, p. 253). A lgica do BIRD negar a
legitimidade desse ator coletivo, negando a relao de poder e a prpria disputa
poltica, esvaziando o sentido e a ao dos movimentos sociais agrrios.
Conseqentemente, diferente da postura tcnica de seus funcionrios, as
crticas e oposies dos movimentos sociais foram sempre desqualificadas por se-
rem essencialmente ideolgicas e tendenciosas ou por terem um carter filosfi-
co (Medeiros, 2001, p. 101). Este argumento foi amplamente utilizado na reu-
nio da diretoria do BIRD que aprovou novo pedido de emprstimo (de US$ 202

290
milhes) em novembro de 2000. Questionados por membros da diretoria sobre a
no participao de outros movimentos sociais, alm da CONTAG, na implanta-
o do Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural, a ata desta reunio regis-
trou uma resposta essencialmente poltica-ideolgica dos tcnicos do BIRD:

O tcnico explicou que o projeto tem sido bem aceito a nvel provincial [sic] e local,
mas alguns dos comentrios negativos sobre o mesmo, a nvel nacional, tm haver com
as agendas polticas de algumas organizaes e no estavam relacionadas ao projeto em
si (Banco, 2000b, 161 grifos meus).

Os documentos do Banco Mundial como, por exemplo, a Estratgia de Assis-


tncia ao Brasil (CAS), de 2000, revelam o pleno conhecimento das denncias e
oposies ao programa. No item dedicado s parcerias do BIRD no Brasil, a CAS
faz uma referncia a essas oposies ao Cdula da Terra, mas apenas como um
desentendimento com organizaes sociais. Segundo a CAS:

Existem ainda reas de discrdia com as OSCs [Organizaes da Sociedade Civil], sen-
do uma delas a reforma agrria, sobre a qual vrias OSCs fizeram duas solicitaes de
painis de inspeo em relao ao projeto piloto de reforma agrria apoiado pelo Banco
e que implementado por associaes comunitrias. Tanto nessa rea, como em ou-
tras, o Banco assumiu o compromisso de um dilogo aberto e mais intenso com as
OSCs (Banco, 2000, p. 48, 113, item d grifos meus).

No anexo 6 da CAS, relacionado com as contribuies recebidas durante o


processo de consultas,10 o Banco Mundial transformou a oposio e as denncias
relacionadas implantao do Cdula da Terra a apenas alguns questionamentos.
Afirma que h um forte apoio reforma agrria e alguns questionamentos sobre o
projeto piloto de reforma agrria de mercado, financiado pelo Banco (Banco, 2000,
Anexo VI, p. 109 grifos meus).
Desconhecendo esses questionamentos e seguindo as diretrizes gerais sobre a
importncia da participao, a nota imprensa do Banco Mundial de 30 de no-
vembro de 2000 anunciando a aprovao da solicitao de emprstimo para o
financiamento do Crdito Fundirio enfatizou o carter altamente participativo
do projeto. Segundo essa nota:

O projeto aprovado hoje ser altamente participativo, com o envolvimento de grupos


comunitrios, dos governos estaduais e municipais e com a participao da Confede-

291
rao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) nos nveis municipal,
estadual e nacional (Banco, 2000 grifos meus).

Conforme j mencionado, a reunio da diretoria do BIRD que aprovou o


pedido de emprstimo no foi marcada por esse tom otimista da participao da
sociedade civil. Na verdade, segundo a ata da reunio do dia 30 de novembro de
2000 (Banco, 2000b, 154 175), houve questionamentos dos prprios dire-
tores do Banco Mundial sobre a exclusividade da participao da CONTAG no
processo de implantao do projeto (pp. 16ss).
A solicitao de emprstimo foi apresentada na reunio da diretoria do Banco
Mundial como sendo um projeto inovador, bem desenhado, consistente com as
prioridades do Governo (Banco, 2000b, 157), sendo que os projetos pilotos
prvios, os quais testaram um enfoque direcionado pela demanda, comunitrio,
provendo acesso terra, foram um sucesso (Banco, 2000b, 155). Alguns dire-
tores do BIRD levantaram questionamentos sobre a exclusividade da CONTAG
e a ausncia de outras entidades da sociedade civil ou mesmo dos Conselhos Con-
sultivos Estaduais na concepo e implementao do projeto. Segundo essa ata,

Alguns oradores perguntaram sobre os riscos potenciais originrios da exclusividade da


parceria estabelecida com a CONTAG para a concepo e implementao do projeto.
Um deles perguntou porque outras organizaes da sociedade civil no aceitaram o
convite do Banco para participar. Ela questionou a pertinncia de permitir que um
projeto seja usado por uma organizao para fazer avanar sua agenda poltica e per-
guntou como os tcnicos planejaram mitigar esse risco. Outro orador perguntou por-
que a participao do conselho consultivo estadual tem sido abaixo das expectativas e
quais as medidas que foram adotadas para resolver essa questo (Banco, 2000b, 160).

Respondendo a esses questionamentos, os tcnicos responsveis pela execu-


o do referido projeto afirmaram que o projeto foi bem aceito em nvel local e
que alguns comentrios negativos sobre o projeto so resultado apenas da agenda
poltica de algumas organizaes (Banco, 2000b, 161). Em outras palavras, os
questionamentos e denncias no passam de tendncias filosficas e de proble-
mas polticos internos das prprias entidades e movimentos, como j era afirma-
do no CAS.
Mesmo dando uma explicao distorcida, os tcnicos admitiram a existncia
de uma preocupao em relao participao da sociedade civil. O Banco Mun-
dial no Brasil, segundo esses tcnicos, mantm uma porta aberta ao dilogo, pois

292
... o processo de implementao e avaliao permanece aberto para quaisquer
novos participantes que desejarem participar. O Banco est mantendo dilogo com
igrejas no Nordeste do Brasil sobre o seu apoio ao projeto (Banco, 2000b, 162).
Mesmo diante dessas explicaes, houve ainda outras perguntas sobre a au-
sncia de importantes movimentos agrrios e entidades representativas com lon-
ga histria de luta pela terra. Segundo a ata:

Uma oradora observou que muitas organizaes tm atuado na reforma agrria no


Brasil, inclusive o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Algumas tm sido mui-
to crticas ao enfoque do projeto. Perguntou se estudos independentes de diferentes
enfoques da reforma agrria foram feitos e comparados para ver se eles so comple-
mentares. Enfatizou a necessidade de aumentar a colaborao com uma gama de
organizaes da sociedade civil (Banco, 2000b, 163).

A ata no registrou, nesse momento, qualquer explicao aos questionamentos


sobre a participao de outras entidades e movimentos sociais. Em resposta aos
questionamentos sobre os estudos comparativos, os tcnicos afirmaram que o pro-
jeto de Crdito Fundirio inclui recursos para avaliar no apenas o projeto em apre-
o, mas tambm o modelo tradicional de reforma agrria (Banco, 2000b, 164).
De acordo com a ata da reunio, houve ainda outras questes relacionados
com a solicitao de emprstimo. Uma pessoa solicitou aos tcnicos uma explica-
o sobre o sentido da expresso associaes comunitrias auto-seletivas (self-
selected community associations) e como as informaes do projeto sero dissemi-
nadas no meio da populao rural (Banco, 2000b, 165). Enfatizando a
centralidade da auto-seleo e da disseminao de informaes na implementao
do novo projeto, a explicao dos tcnicos responsveis reforou a importncia
do apoio e contribuio da CONTAG, incluindo tambm o apoio de entidades
locais e seus representantes nesse processo (Banco, 2000b, 166).
A referida ata no traz todos os detalhes da discusso e aprovao do emprs-
timo. Fica claro, no entanto, que o nome da CONTAG foi amplamente utilizado
pelos tcnicos do Banco Mundial para justificar o apoio, a participao e o
monitoramento da sociedade civil brasileira ao novo emprstimo e a continuida-
de da reforma agrria de mercado atravs do Crdito Fundirio. Segundo esses
tcnicos a participao da CONTAG, e de outras ONGs que queiram partici-
par, ir aumentar a transparncia do processo (Banco, 2000b, 174).
Este processo um bom exemplo da distncia entre a retrica sobre a importn-
cia da participao e da transparncia e a prtica que impede qualquer protagonismo

293
popular. O problema, no entanto, no se restringe negao de um conflito por parte
do Banco Mundial, mas ao fato de que os seus recursos reforaram as polticas gover-
namentais direcionadas implementao de um acesso terra no conflitivo. Em
outras palavras, as aes do BIRD estavam em perfeita harmonia com a lgica do
Governo FHC que, entre outros objetivos, procurava neutralizar as presses sociais
pela reforma agrria no Brasil, criminalizando as ocupaes, como veremos a seguir.

2. Estado e movimentos sociais: embates na implantao do modelo de


mercado

A orientao poltica do governo FHC (1995-2002) em relao questo


agrria se tornou mais explcita e se consolidou no segundo mandato, especial-
mente com o lanamento do programa Novo Mundo Rural, em 1999. Os
parmetros dessa poltica, no entanto, j estavam colocados desde o princpio,
especialmente a lgica assistencial aliviar a pobreza rural de uma poltica de
distribuio de terras para amenizar conflitos ou responder pontualmente s de-
mandas e presses dos movimentos sociais agrrios.
J em 1995, cumprindo uma promessa de campanha, o ento recm-eleito
presidente lanou o seu programa de reforma agrria. Em artigo publicado po-
ca, Cardoso afirmou: a reforma agrria, desapropriando terras ociosas para destin-
las aos pobres, um imperativo para enfrentar a extrema desigualdade ainda exis-
tente no agro brasileiro (1995, p. 1-6 grifos meus). Ao longo dos dois mandatos,
a luta contra a desigualdade deu lugar construo de uma poltica agrria basea-
da na necessidade de aliviar a pobreza rural, profundamente influenciada pela
retrica e apoio financeiro do Banco Mundial.
Logo no incio do primeiro mandato, no entanto, vrios acontecimentos11
foraram o governo FHC a transpor a simples retrica e tomar medidas para atender
as demandas sociais histricas por terra especialmente o crescimento das ocupa-
es e coibir a violncia no campo (Medeiros, 2002, pp. 59s). A declarao do
ento recm-empossado Ministro Extraordinrio de Poltica Fundiria, Raul
Jungmann, de que a reforma agrria readquiriu projeo situando-se no primei-
ro plano da atividade poltica e no cenrio econmico-social do Brasil (1996, p.
1-3), foi reflexo claro das presses sociais, em especial das ocupaes de terras e do
apoio popular a uma poltica de reforma agrria.
Utilizando uma retrica baseada na necessidade de reinventar a reforma agr-
ria (Jungmann, 1996, p. 1-3), o Governo FHC adotou uma srie de medidas

294
que deveriam baixar custos e agilizar os processos de aquisio de terras para fins
de reforma agrria. Essas mudanas foram introduzidas pela edio da Medida
Provisria (MP) 1.577, em 11 de junho de 1997, e devem ser interpretadas em
uma perspectiva mais ampla de reforma do Estado, baseada nas concepes
neoliberais do Estado mnimo.12
Alm de acelerar os processos administrativos para aquisio de terras, todas essas
mudanas visavam tambm readquirir o controle sobre as demandas sociais e ame-
nizar as presses dos movimentos agrrios sobre a administrao federal. De acordo
com Medeiros, a prpria criao do Ministrio Extraordinrio visava retomar a
iniciativa poltica e deixar de estar a reboque dos movimentos, no que diz respeito
poltica fundiria (2002, p. 60). Esta iniciativa estava em franca oposio ao dis-
curso da necessidade de enxugar a mquina administrativa (Bresser Pereira, 1997)
e necessidade de romper com as antigas aes governamentais, marcadas por for-
te dirigismo, centralismo e paternalismo tcnico-burocrtico (Tefilo, 2000, p.14).
Neste embate poltico com os movimentos sociais agrrios, entre todas as aes
governamentais, merece destaque a edio da MP 2.027-38 em 4 de maio de
200013, a chamada MP das ocupaes. Segundo o texto desta MP: O imvel
rural objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou
fundirio de carter coletivo no ser vistoriado nos dois anos seguintes desocu-
pao do imvel (6 do art. 4).
O texto da MP 2.183-56 de 2001, alm de impedir a vistoria e a desapropria-
o de imveis rurais ocupados, excluiu do programa de reforma agrria todas
aquelas pessoas identificadas como participante direto ou indireto em conflito
fundirio que se caracterize por invaso ou esbulho de imvel rural de domnio
pblico ou privado e tambm quem for identificado como participante de inva-
so de prdio pblico (7 do art. 4).
As penalidades no ficaram restritas aos mecanismos para coibir as aes indi-
viduais, pois o texto da MP estabeleceu ainda pena para os movimentos sociais
que organizarem as ocupaes. De acordo com o 8 (art. 4), qualquer movi-
mento ou entidade que auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou partici-
par de ocupaes ou em conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo fica
impedido de receber a qualquer ttulo, recursos pblicos.
Sem sombra de dvidas, o principal objetivo dessas medidas governamentais
especialmente das MPs era coibir as ocupaes de terra no pas, principal ins-
trumento de mobilizao popular e expresso da demanda por terra. De acordo
com dados da Comisso Pastoral da Terra (2004, p. 111), estas ocupaes salta-
ram de 197 em 1994, para 592 em 1998, mantendo um nmero expressivo de

295
502 ocupaes no ano seguinte. A edio da MP 2.027-38, em 2000, foi extre-
mamente eficaz na desmobilizao popular, pois as ocupaes caram para apenas
195 em 2001 e 183 em 2002 (CPT, 2004, p. 111).
O discurso e as aes governamentais para bloquear as mobilizaes populares
eram baseados em uma lgica que, de um lado, responsabilizava os movimentos
sociais pelos conflitos agrrios e, conseqentemente, pela prpria violncia no cam-
po14 e, de outro, atribua um carter paternalista s polticas agrrias governamen-
tais, resultando na passividade dos camponeses que conquistaram o sonhado acesso
terra. Negando a legitimidade das ocupaes de terras como expresso de deman-
das sociais histricas e instrumento de luta, o ento ministro Jungmann afirmou:

As invases, por sua vez, so a fora e a fraqueza do MST. Fora, por lhe propiciar, via
conflitos, uma ampla cobertura de mdia e uma posio nacional de interlocuo
poltica; fraqueza porque, sem invases, ele reduz sua capacidade de mobilizao (1997,
pp. 1-3 grifos meus).

Alm de contraditrio afinal os promotores do conflito agem como quase


tutelados diante do paternalismo do Estado , o objetivo era retirar dos parcos
processos de redemocratizao da propriedade fundiria qualquer contedo de
conquista social e/ou protagonismo popular. De forma complementar, a retrica
do governo FHC seguindo o discurso do BIRD (Deininger, 1998) vendia
suas propostas e programas, em especial a reforma agrria de mercado, como
inovadores, pacficos, democrticos e promotores de desenvolvimento e cidada-
nia no meio rural.15

As aes de reforma agrria do governo direcionam-se, portanto, para modificar o


carter paternalista que o Estado sempre tratou a questo rural. Isso est muito claro
tambm na concepo do Banco da Terra. O beneficirio do Banco da Terra no
um agente passivo, quase tutelado, que no participa dos processos administrativos
(MEPF, 1999a, p. 26 grifos meus).

Se, por um lado, a MP das ocupaes constituiu um importante instrumento


de criminalizao e, conseqentemente, de desmobilizao social, os recursos do
BIRD, por outro criaram as condies para disputar o protagonismo poltico com
os movimentos sociais agrrios no Brasil. A criao de uma linha de crdito para
a compra de terra deslocou parcelas significativas de camponeses das lutas e ocu-
paes, que passaram a sonhar com acesso terra via compra.

296
As tentativas governamentais para reassumir o protagonismo na distribui-
o de terras introduziram, ainda, mecanismos que promoviam disputas entre
os movimentos sociais. Apesar das vrias referncias CONTAG por parte dos
tcnicos do Banco Mundial no processo de discusso e aprovao do novo em-
prstimo, em 2000, o Ministro Raul Jungmann formalizou a participao da
Fora Sindical entidade que tinha pouca ou nenhuma insero no meio rural
e da Confederao Nacional da Agricultura (CNA) uma entidade patronal
totalmente avessa a qualquer poltica de reforma agrria no Conselho Curador
do Banco da Terra como representantes dos beneficirios desse projeto (MDA,
2001a, art. 1).16
A disputa com os movimentos sociais produziu uma retrica que vendia o novo
modelo como eficiente, barato e inovador (Deininger, 1998; Tefilo, 2000). Nes-
se sentido, o BIRD e o governo FHC produziram uma mudana significativa
no carter dos projetos e programas, ou seja, a proposta de reforma agrria de
mercado se transformou, magicamente, em um programa de reforma agrria
baseada na comunidade (program of community-based land reform).17 Apesar da
retrica de que o programa basicamente operado a partir da mediao de asso-
ciaes locais, estas no tiveram e no tm um desempenho importante no
processo de implantao dos projetos, especialmente na negociao da terra, con-
forme veremos adiante.
A essncia da proposta baseada na lei da oferta e da procura, portanto, todas
as medidas, encaminhamentos e propostas esto assentadas na lgica de mercado.
A nfase no aspecto comunitrio no passa de um desvio semntico como ten-
tativa de amenizar crticas ao modelo, utilizando um conceito caro s lutas, mobi-
lizaes e movimentos populares.
O aspecto comunitrio no o que distingue as diferentes propostas de reforma
agrria. O chamado modelo tradicional ou simplesmente liderado pelo Esta-
do da desapropriao est fundamentalmente baseado em aes comunitrias ou
coletivas de organizao, mobilizao, ocupao, negociao, essncia do conceito
de movimento social. Definir essa nova modalidade (baseada na lgica da oferta
e da procura) como uma reforma agrria comunitria se transforma em uma tenta-
tiva de deslegitimar as aes histricas dos diversos movimentos sociais, representa-
tivos dos trabalhadores e trabalhadoras rurais no campo brasileiro.
Outro aspecto que merece ateno o uso do conceito ou denominao de
tradicional para definir a reforma agrria constitucional. Em primeiro lugar,
um equvoco de leitura da histria, pois o Brasil no contou com qualquer tipo
genuno de reforma agrria. Em segundo lugar, um uso semntico que se con-

297
trape novidade da proposta de mercado. Em outros termos, o modelo do
BIRD moderno conseqentemente, um modelo eficiente, gil, prtico etc
e no arcaico e ultrapassado, como so implicitamente definidos os processos
desapropriatrios tradicionais.
Este carter supostamente inovador aparece em diversos documentos, venden-
do o modelo de mercado como algo moderno, barato e no-conflitivo.18 Segundo o
Sumrio Mensal de Operaes (MOS), de maro de 2001, a aprovao do recur-
so de US$ 200 milhes referente ao emprstimo n 7037-BR tinha como objetivo
financiar uma abordagem inovadora baseada no mercado (Banco, 2001). Ainda
mais importante do que esta inovao, a atuao e o apoio do Banco Mundial, na
implementao do projeto piloto Cdula da Terra so colocados, inclusive, como
um dos sinais visveis do apoio a inovaes nas polticas pblicas brasileiras.
O Banco Mundial avalia que tem contribudo com recursos financeiros e
no-financeiros para importantes inovaes nas polticas sociais brasileiras. Esse
tipo de avaliao est explcito na CAS de 2000, quando afirma que, em outras
reas, tais como a reforma agrria, o Banco tem dado o seu apoio a importantes
inovaes de polticas (2000, 84), e que o projeto piloto tem demonstrado
como o Banco pode facilitar inovaes em polticas sociais e tem servido como o
modelo para um novo programa complementar de reforma agrria do Governo
(Banco da Terra) (2000, 122, item d).19
Os argumentos tericos de sustentao desta inovao foram baseados em uma
crtica genrica ao modelo tradicional como uma ao governamental burocrti-
ca, cara e ineficiente, pois a ao paternalista reduz a alocao de esforos por parte
dos beneficirios e no os qualifica para participar plenamente das instituies do
mercado (Buainain, Silveira & Magalhes, s/d, p. 5). Alm disso, a reforma agrria
desapropriatria vista como um processo coercitivo e pautado pela lgica do con-
flito (Tefilo, 2000, p. 8), o que se torna negociado no modelo de mercado. pre-
ciso, portanto, buscar uma poltica agrria menos nociva, ou seja, num claro aban-
dono da abordagem tradicional, o novo modelo estimularia, em vez de minar, o
mercado de terras (Deininger & Binswanger, 1999, p. 267).
Aqui est a chave ou premissa bsica do modelo proposto pelo BIRD, pois o
conflito bad for business (ruim para os negcios). O BIRD e seus tcnicos no
conseguem admitir que o conflito parte fundante de qualquer democracia. Esta
no apenas o admite como o pressupe, pois a simples noo de direitos sociais,
polticos e econmicos portanto, noes de soberania, igualdade e participao
resulta em conflitos que so constituintes da democracia, e no um perigo
mesma.

298
Na verdade, justificativas e argumentos tericos para a implantao do mode-
lo de reforma agrria de mercado foram baseados em crticas genricas s aes
governamentais e s polticas agrrias conduzidas pelo estado. Argumentos gen-
ricos condenaram a reforma agrria tradicional como aes politicamente
conflituosas e economicamente caras, portanto insustentveis e inviveis em qual-
quer pas, independentemente do processo histrico que resultou em profundas
injustias como o caso da distribuio da propriedade da terra no Brasil.
A proposta de mercado do BIRD, enfatizando a necessidade de aliviar a po-
breza, retirou completamente o contedo e o potencial de desenvolvimento de
uma redistribuio da propriedade fundiria (Pereira, 2004)20 e deslegitimou o
papel do Estado como sendo um instrumento caro e ineficiente (Deininger,
1998).21 De acordo com Pereira, o Banco Mundial:

de um lado, procedeu a uma crtica radical ao que ele mesmo denominou de reforma
agrria conduzida pelo Estado, baseada no instrumento da desapropriao; de ou-
tro, trabalhou para que o MRAM [modelo de reforma agrria de mercado] fosse aceito,
poltica e conceitualmente, como uma modalidade especfica de reforma agrria
redistributiva (2005, p. 1).

Conseqentemente, o BIRD e o governo FHC produziram um desvio se-


mntico rebaixando politicamente a definio de reforma agrria como uma mera
transferncia de terra (Deininger & Binswanger, 1998, p. 24), sendo necessrios
mecanismos complementares. O objetivo foi, ento, alargar este conceito, permi-
tindo que at mesmo programas de compra e venda de terras entre agentes priva-
dos sejam considerados instrumentos de reforma agrria. Essa redefinio do
sentido e significado da redemocratizao da propriedade fundiria estava em franca
disputa com a luta histrica e a plataforma poltica dos movimentos sociais agr-
rios (Sauer & Pereira, 2005).

3. Descentralizao, democratizao e protagonismo popular

Seguindo as diretrizes da reforma e modernizao (enxugamento) do Estado


(Bresser Pereira, 1997), entre as mudanas adotadas com a edio da Medida Pro-
visria (MP) 1.577, de 11 de junho de 1997, estava a possibilidade de descentra-
lizar atribuies relativas execuo do Programa Nacional de Reforma Agr-
ria, delegando-as a estados e municpios mediante convnio (art. 2). O argumento

299
bsico para essa descentralizao foi de que a experincia com reforma agrria
centralizada tem se revelado como uma alternativa vagarosa e mais custosa em
relao negociao descentralizada (Deininger, 1998, p. 19).
Dentro dessa lgica de enxugamento do Estado, a defesa da descentralizao
foi recorrente durante todo o governo FHC, colocada sempre como sinnimo de
democratizao ou como um argumento de uma maior eficincia administrativa
(Buainain, Silveira & Magalhes, s/d, p.4). Isso no foi diferente em relao s
polticas agrrias, pois, de acordo com o ento ministro Jungmann:

Assim, a descentralizao vai possibilitar, em primeiro lugar, maior participao, em


segundo, menor custo; e, em terceiro, elevar as metas de assentamentos. (...) A
descentralizao o caminho mais rpido e seguro para a democratizao das aes e
dos mecanismos da reforma agrria (1996, pp. 1-3).

Esse processo de descentralizao alm de ser fundamental na reconstruo


do Estado como um agente regulador e facilitador ou financiador do desenvol-
vimento (Bresser Pereira, 1997, p. 6) tinha como objetivos oficiais redirecionar
as polticas pblicas, desburocratizar as aes governamentais e facilitar a partici-
pao popular (essa via os famosos conselhos municipais ou mesmo organizaes
locais tipo associaes), promovendo a democracia. Alm de envolver os demais
entes federados (estados e municpios), a descentralizao deveria representar tam-
bm uma aproximao com as necessidades imediatas da populao e, conse-
qentemente, uma transferncia de responsabilidade aos prprios beneficirios
(Buainain, Silveira & Magalhes, s/d, p. 2) ou, traduzindo em termos mercado-
lgicos, com a demanda.
Um princpio fundamental do modelo de reforma agrria de mercado o
enfoque dirigido pela demanda (demand-driven approach) ou, como j vimos,
tambm chamado de abordagem dirigida pela comunidade (community-driven
approach) (Tefilo, 2000). Segundo esse princpio, o acesso terra deve se dar de
acordo com a demanda manifesta dos indivduos diretamente interessados, de tal
maneira que somente as terras explicitamente demandadas devem ser objeto de
transao comerciais de compra e venda.
No processo de implementao do Cdula da Terra e, agora, nos outros
subprogramas do Programa Nacional de Crdito Fundirio , essa demanda deve-
ria estar organizada em associaes comunitrias, as quais foram eleitas como prin-
cipais protagonistas de um novo modelo de poltica fundiria (Buainain et al., 1999,
p. 220). O modelo prega que essas associaes tm total autonomia para tomar as

300
decises, resultando em melhorias do bem-estar e da produtividade associada prin-
cipalmente ausncia de tutela do setor pblico (Tefilo, 2000, pp. 15 e 14).
Conseqentemente, as associaes comunitrias deveriam funcionar como as
clulas-base de todo projeto (Tefilo, 2000), pois, entre outros benefcios, a for-
ma associativa deve reduzir erros de avaliao individual e facilitar a seleo de
terras de melhor qualidade e mais adequadas s necessidades dos demandantes.
Essa transao mercantil supe a negociao entre as partes interessadas, de modo
que todo o processo de aquisio de terra deve ser realizado com o mnimo de
ingerncia do estado e o mximo de protagonismo dos vendedores e compradores
(Tefilo, 2000, p. 17), gerando o famoso empowerment (empoderamento) dos
pobres do campo.22
Apesar de reconhecer a importncia das entidades coletivas de representao,
Navarro j apontava, em 1998, srios problemas nas associaes do Cdula da
Terra. Diferente da teoria que sustenta o protagonismo de um comprador livre e
autnomo, o autor constatou que as associaes, no geral, no representam os
interesses dos associados que a ela se integram (1998, p. 12 grifos no original)
e concluiu que:

A formao de associaes de pequenos agricultores, por exemplo, da forma como est


sendo implementada pelo PCT, nos trs estados visitados, acarretar em uma alta proba-
bilidade de fracasso, pois no garante nenhuma sustentabilidade da organizao constitu-
da, tanto para garantir o pagamento do emprstimo como, tambm, para garantir a via-
bilidade produtiva e econmica do empreendimento (Navarro, 1998, p. 14 grifos meus).

Assim como suas entidades de representao, os camponeses e trabalhadores


rurais no agiram ou agem de acordo com os pressupostos e iderio do modelo de
reforma agrria de mercado. Por fora da trama de relaes sociais e processos
histricos de dominao existentes no meio rural, a seleo dos imveis adquiri-
dos atravs do Cdula passou longe do protagonismo dos demandantes, como
constataram Sauer e Victor:

Os trabalhadores e trabalhadoras, assim como na definio dos preos, no tomaram


parte das negociaes, pois a maioria delas foi feita revelia das famlias beneficirias
(...). As famlias tiveram pouco, se algum, poder nas decises sobre as reas adquiri-
das. Todas as pessoas entrevistadas de trs estados (Minas Gerais, Bahia e Maranho)
incluindo os presidentes das associaes , afirmaram que no participaram direta-
mente nem da escolha nem da compra da terra (2002, p. 109).

301
Essa situao de fragilidade institucional, incapacidade de representao e fal-
ta de protagonismo das associaes foram constatadas pela equipe de Buainain.
O protagonismo no se deu, por exemplo, em um dos momentos mais importan-
tes do modelo de mercado, ou seja, na negociao e compra dos imveis. De acordo
com a avaliao preliminar, a grande maioria das associaes, mesmo entre as
que declararam ter negociado diretamente com o proprietrio, desempenhou um
papel secundrio no processo, limitando-se a colher a oferta, lev-la ao rgo res-
ponsvel, voltar com contraproposta e assim por diante (Buainain et al., 1999,
pp. 120-1).
As evidncias sobre a fragilidade das associaes no processo de negociao
imobiliria so numerosas e revelam que no existiu nenhum protagonismo atri-
budo a elas pelo modelo de reforma agrria de mercado. Apesar da retrica
neoliberal contra o Estado e a nfase na autonomia dos beneficirios, na prtica
foram os rgos governamentais que conduziram o processo de negociao das
reas e implantao dos projetos:

Em todas as situaes arroladas, a negociao desigual. Os interessados encontram-


se divididos em direitos desiguais face ao mercado de terras, e a suposta informao
plena uma fico. Mesmo nas situaes em que a negociao se d (...) entre proprie-
trios e associados sem a participao direta do governo, o que ocorre, na maioria dos
casos, [] uma negociao entre os rgos governamentais com os proprietrios das
terras. Para estes, o comprador potencial o estado e no lhes interessa se os associa-
dos tero ou no condies de pagar. (...) Enfim, quem fecha o negcio o governo e
no a associao (Buainain et al., 1999, p. 121 grifos meus).

Alm de explicitar fragilidades e problemas das entidades dos beneficirios,


essa constatao destri um dos principais pilares do modelo de mercado, mesmo
que esse passe a ser denominado de modelo negociado. O ideal liberal de nego-
ciao entre um vendedor e um comprador iguais e livres , na verdade, deter-
minado pelo protagonismo de rgos governamentais, destruindo o discurso de
que essa proposta rompe com a tutela do Estado.23
Essa condio de no-protagonismo e de fragilidade sociopoltica das associa-
es contrasta frontalmente com os esquemas idealizados de participao e de
empoderamento apregoados pelo Banco Mundial. Na verdade, o problema no
est na poltica de participao do BIRD, mas, primeiro, na noo de que essa
se d de forma automtica, independentemente do contexto histrico e de pro-
cessos sociais profundamente marcados pelo autoritarismo. Em segundo lugar, a

302
negao explcita ou implcita do protagonismo dos movimentos sociais nacio-
nais refora uma viso mope da realidade, fazendo com que o mundo ideal de
participao desenhado nos documentos e projetos do BIRD colida com o
mundo real das relaes sociais, marcado por prticas paternalistas e clientelistas
(Soares, 2001, p. 55).
Diferente do discurso, a experincia concreta do Cdula no foi capaz de rom-
per o forte dirigismo, centralismo e paternalismo tcnico-burocrtico do Estado.
Esse discurso de que a implantao do modelo de mercado deixa aos prprios
beneficirios a deciso de escolher e negociar a terra (Buainain, Silveira & Maga-
lhes, s/d, p. 5) resultou, na prtica, que os rgos estaduais de coordenao do
projeto assumiram a conduo do processo de negociao (Steil, 2000, p. 26),
tornando-se os verdadeiros protagonistas da reforma agrria de mercado.
Os problemas no se resumem fragilidade institucional e incapacidade das
associaes para exercer o papel atribudo pelo modelo de mercado, nem desigual-
dade de poder na negociao entre compradores e vendedores, ou mesmo tutela
dos rgos governamentais.24 Diferente do alerta de Navarro de que o sucesso do
projeto dependia fortemente da estratgia de formao das associaes (1998, p. 14
grifos no original), estas entidades foram artificialmente constitudas como um
passo meramente formal para cumprir uma exigncia do programa.
De acordo com Buainain e outros, a metade das associaes foi criada exclu-
sivamente para participar do Cdula (1999, p. 223), revelando um procedimento
meramente burocrtico, sem qualquer acmulo organizativo. A baixa organicidade
e a falta de representatividade dessas associaes, formadas apenas para garantir o
acesso imediato terra, as tornam vulnerveis e com mnimas condies de
sustentabilidade (Navarro, 1998).
Mais significativa que a artificialidade motivada por uma deciso burocrti-
ca do modelo proposto , no entanto, foi a constatao de que muitas associaes
se constituram, e sofrem, fortes influncias de agentes externos, e no como uma
simples iniciativa das famlias demandantes de terra:

expressiva a participao de agentes externos e de outras instituies no processo


de formao e na prpria conduo das associaes. A proposta oficial caracteriza a
adeso dos pequenos produtores rurais ao PCT como um processo cuja iniciativa
partiria dos prprios interessados. No entanto, os depoimentos mostram que a cria-
o de associaes no to natural como se espera. Em todos os estados, e particu-
larmente na BA e em MG, h uma clara interveno de atores e instituies externas
ao grupo, tais como prefeituras, polticos locais, pessoas bem intencionadas, pro-

303
prietrios de terra, tcnicos ligados s instituies governamentais, etc (Buainain et
al., 1999, p. 279).

Segundo Buainain et al.,(1999, p. 233), esta ingerncia de foras externas no


processo de constituio das associaes ocorreu de modo informal e oficioso,
sendo que os rgos estaduais, responsveis pela implantao do Cdula, e de-
mais instituies governamentais foram os agentes externos na criao de quase
40% das associaes ento existentes.25 As associaes criadas apenas para ter acesso
ao Cdula tiveram em comum o fato de terem sido predominantemente consti-
tudas a partir da iniciativa de rgos governamentais direta ou indiretamente li-
gados ao projeto, como tambm de prefeituras, polticos locais e proprietrios
(Buainain et al., 1999, p. 223).26
A maioria dos casos envolvendo a ao dos rgos governamentais foi enqua-
drada pela equipe de pesquisa como uma ingerncia externa atravs de orientao e
organizao. Os casos de organizao e controle direto foram observados mais em
relao ao de polticos locais, prefeituras e ex-proprietrios (Buainain et al., 1999,
p. 234). evidente, no entanto, o alto grau de protagonismo de agentes (funcion-
rios e rgos) governamentais na constituio e funcionamento das associaes
representativas das famlias beneficiadas, colocando em cheque tanto a propalada
participao social como a noo de um programa sem a tutela do estado.
Alm da falta de experincia organizativa e da artificialidade na construo
das organizaes comunitrias, bases da proposta, outro fator que reforou a fra-
gilidade das associaes foi o baixssimo grau de socializao de informaes a
respeito do projeto. Essa falta limitou estruturalmente a capacidade de participa-
o autnoma dos beneficirios do Cdula. A equipe responsvel pela avaliao
preliminar constatou essa falta de informaes e a conseqente dificuldade em
participar nas negociaes ou mesmo na formulao dos subprojetos produtivos
ou comunitrios:

Outro trao extremamente relevante o desconhecimento quase total das condies de funcio-
namento do prprio Cdula da Terra. Quando indagados se haviam tomado crdito no
ltimo ano, a resposta espontnea da grande maioria foi no. Lembrados do emprs-
timo para comprar a terra, e perguntados sobre a fonte, montante, taxa de juros e tipo
de garantia dada, praticamente a totalidade no soube responder. Alguns poucos indica-
ram partes do que poderia ser a condio de pagamento do Cdula da Terra (tipo eu sei
que tenho 7 anos para pagar, mas no sei quanto), mas praticamente ningum sabia as
condies precisas do emprstimo (Buainain, 1999, p. 106 grifos meus).

304
Conforme alerta Pereira (2004), no se trata de pressupor que o acesso s in-
formaes seria suficiente para produzir sujeitos histricos e protagonistas de pro-
cessos at ento estranhos ao cotidiano de lutas pela sobrevivncia. A difuso de
informaes, por si s, no suficiente para gerar novas atitudes e comportamen-
tos, muito menos um protagonismo social em condies bastante dispares. Alm
de desmentir a poltica do BIRD de pleno acesso informao relacionada a seus
projetos, conhecer regras e limites uma condio fundamental para qualquer
participao. Conseqentemente, o no domnio das regras do jogo como,
por exemplo, negociar se no se tem conhecimento da disponibilidade de recur-
sos simplesmente revela o no protagonismo das pessoas envolvidas nos proje-
tos, favorecendo a proliferao das histricas prticas de tutela.
Apesar de todos estes problemas, amplamente explicitadas nas avaliaes ofi-
ciais do Cdula da Terra, o BIRD concluiu como uma das importantes lies na
implantao do Cdula da Terra que a implantao atravs das associaes co-
munitrias foi um sucesso. Isso aconteceu porque as associaes mostraram
uma impressionante capacidade para mobilizar seus membros, selecionar e nego-
ciar a compra da terra, preparar os investimentos produtivos e os executar (Ban-
co, 2003, p. 32).
Esses desencontros e descompassos entre o iderio e a experincia concreta da
reforma agrria negociada no se restringem ao processo de implantao dos
projetos e interferncia externa na criao das associaes. Esses desencontros
tm comprometido no s a proposta mas a prpria sobrevivncia das famlias
envolvidas, sendo que a busca pela sobrevivncia nos projetos levou as associaes
do Banco e do Cdula da Terra, localizadas no Tringulo Mineiro e no Alto
Paranaba, a criar, no incio de 2006, o Movimento dos Atingidos pela Reforma
Agrria de Mercado (Movimento, 2006).
Os documentos deste movimento revelam que, desde 2003, vm sendo feitas
muitas denncias relacionadas implantao do Banco e Cdula da Terra em Minas
Gerais. Essas denncias vo da compra de reas que no so aptas agricultura,
muitas vezes superfaturadas (Movimento, 2006a, p. 1), h casos onde o nme-
ro de famlias supera a capacidade das reas (Movimento, 2006, p. 1), resultando
na exigncia de uma auditoria no Banco da Terra no estado.
significativo que, j em 2003, essas organizaes levantassem a questo so-
bre com quem as Associaes do Banco da Terra devem negociar (Movimento,
2003, p. 1), buscando uma interlocuo com os rgos oficiais. Em outras pala-
vras, no h protagonismo social quando no h interlocuo ou canais de nego-
ciao entre os diferentes grupos de interesses (aqui os rgos governamentais). A

305
Carta de Uberlndia mais explcita na demanda de protagonismo, quando exige
que o governo deve respeitar a autonomia e representatividade das Associaes e
de sua articulao enquanto movimento (Movimento, 2006a, p. 1).
Se havia crticas a este mecanismo como um meio incapaz de redemocratizar
a estrutura fundiria, muito difcil, diante das avaliaes e das mobilizaes so-
ciais recentes, afirmar que a reforma agrria de mercado um sucesso em ter-
mos de participao e empoderamento do povo do campo. No final, a insistn-
cia nesse tipo de programa acaba penalizando as pessoas que sonham com o acesso
terra como um meio de vida, inclusive competindo com os parcos recursos des-
tinados reforma agrria constitucional.

Concluso

Apesar de todo o iderio supostamente democrtico e participativo, as experin-


cias concretas demonstram que o modelo de reforma agrria de mercado uma
grande falcia. Mesmo que o invlucro ou marketing sejam atraentes, os resulta-
dos tm sido desastrosos, o que, infelizmente, nada mudou a no ser o nome da
fonte de financiamento nacional na implantao da proposta no Brasil, atravs
da execuo do Programa Nacional de Crdito Fundirio pelo atual governo.
Diante do volume de recursos emprestados e do nmero de famlias envolvi-
das, os desdobramentos da experincia brasileira tm um papel importante no
futuro da proposta de reforma agrria de mercado do Banco Mundial. Por ou-
tro lado, independentemente se os programas sero plenamente executados ou
mesmo implantados com algum sucesso no Brasil, o BIRD continuar anuncian-
do-o como um sucesso e passvel de reproduo em outros pases, influenciando
outros organismos multilaterais.
Essa insistncia recoloca a proposta na agenda poltica dos governos e setores
organizados da sociedade civil. O mais importante, no entanto, so as conseqn-
cias para as famlias diretamente beneficiadas. Estas no participaram, muito
menos foram protagonistas, nos processos de deciso na fase inicial, mas come-
am a se articular, buscando uma reviso total do programa ou, como no caso de
Minas Gerais, uma reclassificao como assentados dos programas constitucio-
nais de reforma agrria, executados pelo INCRA. Certamente nessa nova etapa de
luta as famlias sero sujeitos do processo. Resta saber se os governos estaduais e
federal e o prprio Banco Mundial iro reconhecer tal protagonismo social e po-
ltico.

306
Notas

1
A adoo destes temas um reflexo direto das crticas crescentes noo de desenvolvimento centrada no
crescimento econmico noo dominante at meados dos anos 1980 e das vrias cpulas e conferncias
sobre pobreza (desenvolvimento social), desigualdades sociais, de gnero e meio ambiente, organizadas pela
Organizao das Naes Unidas (ONU), em meados dos anos 1990s.
2
Mesmo reconhecendo uma srie de problemas, Fox afirma que a criao do Painel de Inspeo como um
organismo autnomo e fiscalizadas foi uma experincia indita e a explicitao de um processo de abertura
ou de transparncia do BIRD, pois cidados de pases em desenvolvimento podem agora fazer reclamaes a
respeito dos custos sociais e ambientais de projetos do Banco Mundial (2001, p. 37). Para maiores detalhes,
ver os artigos publicados em Barros (2001).
3
De acordo com Fox, os procedimentos do Painel de Inspeo acabaram provocando reaes dos governos
tomadores de emprstimos que os interpretaram como uma ameaa soberania. Segundo ele, os governos do
Brasil e da ndia lideraram uma contra ofensiva para limitar a abrangncia da atuao do Painel. Por exemplo,
suas propostas retiravam do Painel a possibilidade de examinar problemas socioambientais que fossem causa-
dos conjuntamente por governos e pelo Banco... (2001, p. 61).
4
O artigo de Bello & Guttal avalia os percalos e conflitos em trs experincias concretas de participao, sendo
uma a Iniciativa de Reviso Participativa do Ajuste Estrutural (SAPRI) e conclui que agora o Banco est desa-
creditado no apenas por no cumprir o seu prprio objetivo de criar um mundo livre da pobreza, mas tam-
bm por sua falta de habilidade e vontade para manter a palavra e cumprir compromissos que fez publicamente
em vrios dilogos com partes interessadas (2006, p. 80).
5
Para maiores detalhes sobre os pedidos de inspeo do Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no
Campo, ver Sauer & Wolf, (2001), e a atuao das entidades agrrias, ver Medeiros, (2002).
6
Medeiros (2002, p. 84) lembra que este tema e a demanda por uma linha de crdito destinada compra de
terras, com condies favorveis, j haviam aparecido na pauta do Grito da Terra-Brasil de 1996.
7
Em 2000, a CONTAG incluiu novamente em sua pauta de mobilizao (Grito da Terra-Brasil) a reivindicao
de um programa de crdito fundirio. Este foi o caminho aberto para que o BIRD, tendo um sinal positivo do
governo FHC e a to desejada participao da sociedade civil, aprovasse novo aporte financeiro, colocando
recursos no Crdito Fundirio de Combate Pobreza Rural.
8
O Cdula da Terra no havia sido avaliado os projetos financiados pelo Banco Mundial sofrem uma Avalia-
o de Meio Termo (middle term evaluation) ou avaliao preliminar ou mesmo comeado a ser implantado
no estado do Bahia e os processos de compra de terra j estavam autorizadas para todo o territrio nacional por
meio do Banco da Terra.
9
O Banco Mundial contratou estes consultores externos para realizar um estudo sobre os fundos sociais finan-
ciados ou administrados por esse organismo multilateral no Brasil, os quais incluram um captulo sobre o
Cdula da Terra.
10
O Banco Mundial, no anexo 6 do CAS, afirma que houve consultas a entidades da sociedade civil, parlamen-
tares, empresas, governos estaduais, BNDES, CNBB, pesquisadores e professores (Banco, 2000, p. XXXIV,
item 1) no processo de elaborao da Estratgia de Assistncia ao Brasil (CAS) de 2000 a 2004.
11
Alm dos massacres de Corumbiara (RO), ocorrido em agosto de 1995, e de Eldorado dos Carajs, em abril de
1996, resultando em presso internacional sobre o novo governo, a marcha do MST, realizada em 1997, recolocou
o tema na opinio pblica nacional e capitalizou insatisfaes diversas e se constituiu na primeira manifesta-
o popular contra o governo que, at ento parecia gozar de unanimidade absoluta, em funo do impacto
econmico do Plano Real e queda da inflao (Medeiros, 2002, p. 61).
12
Como bem observou Medeiros, essas mudanas e a prpria criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica
Fundiria eram parte de marcos mais amplos do que a questo agrria propriamente dita, na medida em que

307
se regia[m] pelos parmetros de uma reforma do Estado, cujas diretrizes centrais eram a descentralizao de
aes, o enxugamento da mquina administrativa e a privatizao (2002, p. 62).
13
A MP 2.027-38 revogou e substituiu a MP 1.577, de 1997, e suas dezenas de reedies, que tambm foi revogada
e substituda, em 24 de agosto de 2001, pela MP 2.183-56, sendo que esta no apenas manteve a proibio de
vistoriar reas ocupadas como ampliou a restrio para 4 anos nos casos de reincidncia (... do art. 4).
14
Para maior discusso sobre a importncia da mobilizao social na luta pela terra e o significado dos conflitos
agrrios, distintos de violncia no campo, ver Sauer (prelo).
15
De acordo com as crticas do BIRD, em vez de buscar o aumento da produtividade e sustentavelmente reduzir
a pobreza, muitas das antigas reformas agrrias foram direcionadas a acalmar a agitao social e amenizar as
presses polticas das organizaes camponesas (Deininger, 1998, p. 3).
16
Medeiros cita ainda outros mecanismos que visavam estimular essas disputas como, por exemplo, a permisso
para que as entidades estaduais sindicais indicassem reas para desapropriao, mostrando que a inteno era
legitimar as demandas de uns, ignorando as de outros (2002, p. 65).
17
Essa terminologia comunitria passou a ser utilizada em documentos como, por exemplo, na CAS de 2000
e no documento (Project Appraisal Document PAD) que formalizou a solicitao de emprstimo junto ao
Banco Mundial, aprovado em 2002 (Banco, 2000b).
18
De acordo com o PID, um dos objetivos do emprstimo era implantar um piloto como teste do mecanismo
baseado no mercado para a reforma agrria no Sul do Brasil, permitindo ao Governo acelerar enormemente o
processo e diminuir os custos de seu programa de reforma agrria (Banco, 1998, item iii, 9).
19
importante observar que o BIRD tem gastado somas considerveis em estudos e eventos relacionados aos
projetos. De acordo com uma verso preliminar do Manual de Operaes do Crdito Fundirio, 1,9% do
custo total do Projeto pode ser destinada divulgao, disseminao e avaliao (2001, p. 11), ou seja, algo
em torno de US$ 7,6 milhes, e outros 3% do custo total difuso do Projeto, assistncia tcnica e capacitao
dos beneficirios (2001, p. 10), algo em torno de US$ 12 milhes.
20
Todos os documentos do BIRD estabelecem apenas uma relao entre reforma agrria e alvio ou combate
pobreza, mas nunca com o combate desigualdade ou com mecanismos de desenvolvimento econmico, poltico
ou social. De acordo com o texto do pedido de emprstimo (PAD), o emprstimo proposto ir apoiar o Brasil
no enfrentamento de um dos principais fatores geradores da pobreza no meio rural: o acesso inadequado terra
pelos pobres rurais (Banco, 2000b, item A, ponto 1).
21
Reforando o discurso de que a grande tarefa poltica dos anos 90 a reforma ou a reconstruo do estado
(Bresser Pereira, 1997, p. 1), o BIRD construiu uma caricatura neoliberal para disputar a concepo de Estado,
afirmando que o desenvolvimento exige uma forte reorientao das polticas pblicas no sentido de superar o
quadro de interferncia burocrtica, ineficincia tcnica e operacional caracterstica de polticas centralizadas,
baseadas em forte dirigismo e controle por parte do Estado (Buainain, Silveira & Magalhes, s/d, p. 2).
22
Segundo o BIRD, este o grande objetivo, pois se o processo de reforma agrria negociada contribuir para
mudar a atitude dos beneficirios e conseguir transform-los de objetos passivos, que esperam o governo dar as
solues, para sujeitos do processo capazes de converter um subsdio em um melhoramento permanente de
suas condies de vida, o modelo negociado de reforma agrria ter atingido mais do que o seu objetivo
(Deininger, 1998, p. 20 grifos meus).
23
Outro estudo, fruto de um convnio FAO/INCRA, diagnosticou que o IDACE, rgo governamental encarre-
gado de coordenar a implantao do Cdula da Terra no Cear ... tem participao significativa no preo e na
modalidade de pagamento da terra em questo principalmente devido falta de iniciativa ou desconhecimen-
to dos preos de mercado por parte dos beneficirios. (...) O IDACE emerge como negociador direto com os ven-
dedores, contradizendo seu papel de rbitro ou mediador no processo (Groppo et al., 1998, pp. 3-4 grifos meus).
24
As propostas de participao e empoderamento comunitrios ficam completamente comprometidas pois, na
realidade, o Cdula um programa totalmente protagonizado pelo prprio Estado (...). A pesquisa de campo

308
confirmou tambm o total desequilbrio nos processos de negociao, constatando a ausncia ou submisso
dos compradores aos processos conduzidos por proprietrios, rgos governamentais ou outras foras alheias
aos interesses das famlias (Sauer & Victor, 2002, pp. 80 e 87).
25
A pesquisa do Frum de Reforma Agrria constatou inclusive que houve casos em que a formao da associa-
o foi posterior compra do imvel e a primeira diretoria veio definida de fora (Sauer & Victor, 2002, p. 69),
rompendo qualquer possibilidade de protagonismo social por parte das famlias envolvidas no projeto.
26
Este relatrio aponta tambm a participao de ex-proprietrios de terras na formao das associaes. Essa
influncia, no entanto, foi mediada por polticos, prefeitos, tcnicos de instituies governamentais, associa-
dos, lideranas comunitrias, cabos eleitorais, administradores das fazendas e at mesmo as federaes das asso-
ciaes comunitrias (Buainain et al., 1999, p. 233).

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