BALDWIN, Robert y Martin

CAVE (1999).
Understanding Regulation.
Theory, Strategy and
Practice Oxford University
Press Inc., New York.

CAPTULO 2

POR QU REGULAR?

Los motivos para regular pueden ser distinguidos a partir de justificaciones tcnicas
para la regulacin. Los gobiernos pueden regular por una serie de motivos, por
ejemplo, pueden estar influidos por fuerzas econmicamente poderosas y pueden
actuar de acuerdo a los intereses de la industria regulada o puede simplemente
adoptar una postura reguladora con fines reeleccionistas. Los investigadores pueden
analizar tales motivos de modos diferentes, y en el captulo 3 van a ser discutidos una
serie de enfoques de tales anlisis. Sin embargo, para comenzar, deberamos
considerar las justificaciones tcnicas que pueden ser dadas como justificacin para la
regulacin por un gobierno que se supone que est actuando de modo que busca el
inters pblico.

Muchas de las racionalidades (N del T: racionalidad es un trmino de economa que

explica el comportamiento de un agente econmico) pueden ser descritas como
ejemplos de fallas de mercado. Se argumenta en tales casos que la regulacin es
justificada porque el mercado descontrolado va, por alguna razn, a fracasar en el
intento de producir comportamientos de los agentes econmicos o de producir
resultados de acuerdo con el inters pblico. En algunos sectores o en ciertas
circunstancias tambin pueden haber ausencias de mercado podra ser el de un
mercado no efectivo- porque, por ejemplo, los habitantes no pueden comprar aire
limpio o paz y quietud en sus localidades.

1. Monopolios y Monopolios Naturales

El monopolio describe la posicin en la cual un vendedor produce para una industria

completa o para todo un mercado. Es posible que se presente una monoplica fijacin
de precios y cantidad de producto, la que puede ser sostenida donde se presentan 3
factores:

*Un solo vendedor ocupa el mercado entero.

*El producto vendido es nico en el sentido que no hay un sustituto suficientemente
cercano como para que el consumidor pueda elegir.
*Barreras sustanciales que restringen la a otras empresas la entrada a la industria, y la
salida tambin es difcil.

Cuando ocurre un monopolio, el mercado falla porque la competencia es deficiente.

Desde la perspectiva del inters pblico, el problema con una empresa que ocupa una
posicin monopolstica es que en su maximizacin de beneficios va a restringir su
produccin y va a fijar un precio por encima del costo marginal (N del T: en
competencia perfecta, el precio es igual al costo marginal). Va a hacer esto debido a
que si escoge un precio nico para su producto, las ventas adicionales slo se podrn
realizar si se disminuye el precio con relacin al producto total. El monopolista va a
renunciar a las ventas en la medida que su prdida de ingresos debido a ventas
menores sea compensada por mayores ingresos derivados del precio incrementado
sobre las unidades de producto que estn an en proceso de venta. Los efectos del
monopolio, comparados con los de la competencia perfecta, son los de una menor
1
cantidad de producto en el mercado, mayores precios y una transferencia de ingresos
de los consumidores a los productores.

Una respuesta a los monopolios potenciales es usar leyes de competencia (o el

antitrust) de modo que se pueda crear un ambiente de negocios que conduzca a la
competencia. Sin embargo, donde existe un monopolio natural, no es recomendable
el uso de leyes de competencia. Un monopolio natural ocurre cuando las economas
de escala disponibles en el proceso de produccin son tan grandes (N del T: a mayor
uso de insumos, un an mayor incremento en produccin) que el mercado objetivo
puede ser abastecido al costo mnimo por una sola empresa. De acuerdo a esto, es
mucho menos costoso para la sociedad que la produccin sea hecha por una sola
firma que por muchas. Es as que mejor que 3 empresas de ferrocarriles o electricidad
trabajando redes separadas de rieles o cables donde podra estar operando una sola,
podra ser ms eficiente dar a una firma un monopolio sujeto a regulaciones en
materia de precios y acceso a la red.. El determinar si existe un monopolio natural
requiere de una comparacin de la demanda por el producto con el tamao de las
economas de escala disponibles en la produccin. Si una empresa est en una
posicin de monopolio natural, entonces, como cualquier monopolio, va a presentar
problemas de producto reducido, precios ms altos y transferencia de riqueza de los
consumidores hacia la firma. Sin embargo, no es apropiada la restauracin de la
competencia mediante la aplicacin de leyes de competencia debido a que la
competencia sera socialmente ms costosa, por lo que sera ms conveniente la
regulacin de precios, de calidad, as como de acceso al mercado.. El regulador debe
tratar de establecer un precio cercano al costo incremental (el costo de producir una
unidad adicional) para incentivar al monopolista natural a expandir su produccin a un
nivel que induzca a condiciones competitivas.

No todos los aspectos de un proceso de oferta pueden ser naturalmente

monopolsticos. Como indica Ogus, el fenmeno de economas de escala puede
afectar slo una parte de un proceso dado por ejemplo, a la transmisin de
electricidad y no a la generacin de electricidad. La tarea de muchos gobiernos o
reguladores (al menos aquellos comprometidos a una regulacin minimalista) es
identificar aquellas partes de un proceso que son naturalmente monopolsticas, por lo
que stas pueden ser reguladas mientras que otras son dejadas a la influencia de
fuerzas competitivas.

2. Ganancias Afortunadas

Una empresa puede ganar beneficios de forma afortunada(lo que a veces se llama
una renta econmica donde encuentra una fuente de oferta significativamente ms
barata que la disponible en el mercado. Por ejemplo, puede ser el hallazgo de una rica
veta de un mineral fcilmente extrable, la aparicin de un material ms eficiente en un
proceso de produccin o por la posesin de un activo que repentinamente aumenta de
valor por ejemplo un bote en un pueblo desierto que ha sido inundado. La regulacin
puede ser aplicada cuando se desea una transferencia de ganancias hacia los
contribuyentes o para permitir que los consumidores o el pblico se beneficien de la
suerte que tuvo la firma al ver incrementadas sus ganancias.

La racionalidad de la regulacin es ms fuerte cuando la suerte es resultado ms de

un accidente que de una inversin planeada de dinero, esfuerzo o investigacin. Existe
un caso en el que se debe permitir el que las empresas retengan ganancias
afortunadas o en exceso, como es cuando se ha invertido para ello cuando la
sociedad quiere crear incentivos para la bsqueda de nuevas formas eficientes,
nuevos productos o nuevas reas de demanda. Incluso en un pueblo desierto puede
ser deseable el incentivar a algunos individuos a almacenar botes para poder hacer
frente a inundaciones peridicas.
2
3. Externalidades

La razn para regular las externalidades (o desbordes) es que el precio de un

producto no refleja el costo real para la sociedad de la produccin de tal bien ni
tampoco se beneficia del consumo excesivo. As, un fabricante de llantas para autos
podra mantener bajo el costo para los consumidores arrojando residuos
contaminantes, desplazando de este modo una parte del proceso de fabricacin a un
ro, lo que reduce costos y contamina el medio ambiente. El precio de las llantas no va
a representar los verdaderos costos que la produccin impone sobre la sociedad si los
costos de limpieza de polucin no son considerados dentro de la contabilidad de la
empresa. El proceso resultante es generador de desperdicios debido a que muchos
recursos son introducidos dentro de actividades contaminantes (muchas llantas son
hechas y vendidas) y muy pocos recursos son dedicados por el fabricante a evitar la
polucin o a adoptar mtodos de produccin libres de contaminacin. La racionalidad
para efectuar esta regulacin es impedir que se produzcan estos desperdicios y
proteger a la sociedad o a terceras partes que puedan verse perjudicadas de esta
externalidad- forzando a que se la empresa se haga cargo de los costos de desborde,
de acuerdo al principio de los costos de produccin.

4. Inadecuada Informacin

Los mercados competitivos slo pueden funcionar apropiadamente si los

consumidores estn suficientemente bien informados como para poder evaluar los
productos que se hallan en ellos. Sin embargo, el mercado puede fallar al intentar
producir informacin adecuada por una serie de motivos: puede ser costoso producir
informacin (por ejemplo, la investigacin de los efectos de un producto, como es el
caso de una medicina, puede probar ser costosa). Sin embargo, el productor de
informacin puede no ser compensado por otros que usan esa informacin (por
ejemplo, otros fabricantes de la medicina), entonces, los incentivos para producir
informacin pueden ser bajos. Tambin puede haber incentivos a la falsificacin de
informacin cuando, por ejemplo, los consumidores enfermos no pueden detectar la
falsificacin ni hallar la forma de evitar el dao ocasionado por una medicina
falsificada, o todo esto les resulta muy costoso. Este problema puede surgir en reas
donde no es frecuente que el consumidor adquiera la medicina. Adicionalmente, puede
que la informacin producida no sea una asistencia suficiente para el consumidor por
ejemplo, cuando el consumidor carece del conocimiento requerido para aprovechar
adecuadamente los datos tcnicos ofrecidos. Finalmente, la colusin en el mercado o
la competencia insuficiente puede reducir el flujo de informacin por debajo de los
niveles que desean los consumidores. Los productores, como un solo grupo, pueden
fallar al momento de advertir a los consumidores sobre los daos generales o las
deficiencias asociadas con el uso del producto. Breyer indica que hasta que el
gobierno de EE.UU. dispusiera su revelacin, los consumidores no tenan acceso a la
informacin precisa en aquel pas concerniente a la duracin de los focos de luz, al
contenido de nicotina en los cigarrillos, a cunto combustible podan economizar los
automviles ni a los cuidados que requieren los textiles.

Si es que la regulacin hace que la informacin sea extensamente ms accesible,

precisa y suficiente, puede proteger a los consumidores contra informacin
inadecuada y sus consecuencias y estimular una operacin saludable, que es la
formacin de mercados competitivos.

5. Continuidad y Disponibilidad del Servicio

En algunas circunstancias, el mercado no puede proveer los niveles socialmente

deseados de continuidad y disponibilidad del servicio. De este modo, cuando la
3
demanda es cclica (por ejemplo, en el caso del transporte areo de un pasajero a una
isla vacacional), puede haber una prdida econmica mientras las empresas transitan
el proceso de cierre y reapertura de sus operaciones. La regulacin puede ser usada
para mantener los servicios durante las temporadas bajas por ejemplo, estableciendo
precios mnimos a niveles que permitan cubrir los costos fijos durante los perodos
bajos. Esto se justificara donde los costos extra impuestos a los consumidores
mediante reglas de precios son menores que aquellos causados por los procesos de
cierre y apertura de servicios en respuesta a los ciclos econmicos. Sin embargo, el
subsidio del viaje en pocas estacionalmente bajas por los viajeros de temporada alta,
hace surgir temas de equidad a ser considerados en cuestiones de poltica social. En
el caso de algunos productos o servicios por ejemplo el servicio de agua- podra ser
considerado, como asunto de poltica social, que stos deberan estar generalmente
disponibles al menos en un estndar mnimo. En el mercado no regulado, la
competencia puede llevar a un descremar la crema que es el proceso en el cual el
productor escoge servir slo a los clientes ms rentables- y los servicios pueden ser
retirados a los grupos de clientes ms pobres o geogrficamente ms dispersos. La
regulacin puede ser justificada en el caso de producir resultados socialmente
deseables aunque los efectos del cruce de subsidios puedan ser criticables como
ineficientes y desiguales.

6. Comportamiento Anticompetitivo y Fijacin de Precios Depredador

Los mercados pueden ser deficientes no solamente debido a la ausencia de

competencia; ellos pueden producir efectos no deseados porque las empresas se
comportan en una forma que no conduce a la competencia saludable. Una
manifestacin principal de tal comportamiento es el establecimiento depredatorio de
precios. Esto ocurre cuando una firma pone un precio por debajo de los costos, con la
esperanza de sacar a los competidores del mercado, conseguir un grado de dominio y
as usar su posicin para recuperar los costos de depredacin incrementar sus
ganancias a expensas de los consumidores. Las condiciones previas para que una
empresa racional se involucre en el establecimiento de precios depredatorio son: que
la empresa sea capaz de sobrevivir mientras los competidores se retiran al colocar los
precios por debajo de los costos variables y debe ser capaz de mantener los precio
muy por encima de sus costos por un tiempo suficiente como para recuperar sus
prdidas anteriores. De acuerdo a esto, los costos de entrada y salida del mercado
deben permitir un perodo de comodidad mientras surge nueva competencia. El pedido
de los reguladores es el de mantener la competencia y proteger a los consumidores de
los efectos dainos del dominio de mercado al declarar fuera de la ley la depredacin
u otras formas de comportamiento anticompetitivo.

7. Bienes Pblicos y Peligro Moral

Algunos bienes, como los servicios de defensa y seguridad, pueden brindar beneficios
compartidos y ser mayoritariamente deseados. Sin embargo, pueden ser muy
costosos para aquellos que pagan por tales servicios para impedir que los no
pagadores (free-riders) disfruten de aquellos beneficios. Como consecuencia, el
mercado falla en el estmulo de la produccin de tales bienes y se requiere de la
regulacin para evitar el problema de los free-riders mediante impuestos.
En un caso similar, cuando se presenta un caso de peligro moral cuando otro y no el
consumidor paga por el servicio- hay un consumo excesivo del bien sin tener
consideracin que los costos del recurso traen a la sociedad. Si, por ejemplo, si los
costos mdicos no son asumidos por el paciente, sino por el Estado o por una
aseguradora, se requieren de restricciones reguladoras si se va evitar el excesivo
consumo de servicios mdicos.

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8. Desigual Poder de Negociacin

Una de las condiciones previas para la colocacin eficiente o equitativa de los recursos
en un mercado es un igual poder de negociacin. Si esto no ocurre, es justificada la
regulacin para proteger ciertos intereses. Si por ejemplo, prevalece el desempleo, los
trabajadores no van a ser capaces de negociar efectivamente para proteger sus
intereses (incluso dejando de lado los aspectos informacionales), por lo que la
regulacin puede ser requerida para salvaguardar aspectos como salud y seguridad
de los trabajadores.

9. Escasez y Racionamiento

Se requiere de mecanismos reguladores ms que mecanismos de mercado para la

colocacin (asignacin de recursos) de ciertos bienes cuando estos tienen una escasa
oferta. Por ejemplo, en una escasez de petrleo, los objetivos de inters pblico
pueden ser ms importantes que la eficiencia, por lo que, en lugar de utilizar la fijacin
de precios como un instrumento de colocacin de productos, el petrleo es colocado
con referencia a una lista de prioridades generada democrticamente.

10. Justicia Distributiva y Poltica Social

La eficiencia en la asignacin de recursos tiene como meta maximizar el bienestar

pero no est involucrada con distribucin de ese bienestar entre los individuos o
grupos dentro de la sociedad. La regulacin puede ser usada para redistribuir la
riqueza o transferir recursos a las vctimas del infortunio.

La desconfianza en la racionalidad o sabidura de los individuos tambin puede

cimentar otra forma racional de regulacin: el paternalismo. Como asunto de poltica,
la sociedad puede decidir regular excesivamente las preferencias de los individuos
por ejemplo, obligando el uso de cinturones de seguridad en los vehculos
motorizados. En la forma ms extrema de paternalismo, la decisin es tomada incluso
donde se asume que los ciudadanos involucrados tienen plena informacin de los
productos involucrados.

Los gobiernos simplemente pueden regular para mejorar polticas sociales tales como
la prevencin de la discriminacin basada en la raza, sexo o edad.

11. Racionalizacin y Coordinacin

En muchas situaciones, es extremadamente costoso para los individuos negociar

contratos privados as como organizar grupos de gente o industriasen una forma
eficiente los costos de transaccin pueden ser elevados. Las empresas que
pertenecen a una determinada industria pueden ser muy pequeas o estar
geogrficamente muy dispersas para colocar conjuntamente el producto en el mercado
de forma eficiente, como el caso de pequeas empresas pesqueras ubicadas en
enormes y dispersas reas populosas, lo que impide arreglos de marketing colectivo.
Adems, las empresas pueden haber desarrollado diferentes e incompatible modos de
produccin. En estas circunstancias, se justifica la regulacin como un medio de
racionalizacin de procesos de produccin (quizs estandarizando equipos para crear
redes efectivas) y para coordinar el mercado. La regulacin centralizada tiene ventaja
sobre los arreglos legales privados individuales, donde la informacin ya que la
informacin puede ser ms eficientemente comunicada a travs de canales pblicos y
las economas de escala pueden conseguirse al tener una Agencia Pblica
responsable de mantener los estndares.

5
Es digno de atencin que esta racionalidad para la regulacin est basada ms el
deseo de posibilitar que se lleve a cabo una accin efectiva ms que en la necesidad
de prohibir comportamientos indeseables..

12. Planeamiento

Los mercados pueden asegurar razonablemente bien que las preferencias de los
consumidores puedan ser conocidas pero son menos capaces de conocer las
demandas de generaciones futuras o satisfacer intereses altruistas (por ejemplo, la
calidad de un medio ambiente que no es en el que se vive). As como hay un inters
altruista, tambin hay un problema de free-rider. Muchas personas pueden estar
preparadas para dejar algunos de sus activos por motivos altruistas solamente si es
que muchos otros van a hacer lo mismo. Los problemas de costos y coordinacin
significan que la regulacin puede ser requerida para satisfacer tales deseos.

Conclusiones: Eligiendo la Regulacin

Como se ha visto, hay una serie de motivos con buen fundamento que se dan para
pedir la regulacin. Sin embargo, se debera enfatizar que en ningn sector o industria
el caso de la regulacin puede estar sustentado en un solo fundamento sino en una
combinacin de estos. Como puntualiza Breyer, la regulacin en seguridad y salud,
por ejemplo, puede ser justificada con relacin a un conjunto de fundamentos - por
ejemplo, externalidades, defectos de informacin, poder de negociacin no equitativo y
paternalismo.

Un segundo punto a tener en cuenta al considerar la regulacin, es que el mercado y

todas sus fallas debera ser comparado con la regulacin y todas sus fallas. Cualquier
anlisis de la regulacin va a estar equivocado si se asume que si se va a suponer que
todas las tcnicas reguladoras van a operar perfectamente. Vamos a ver a lo largo de
este libro que todas las estrategias reguladoras tienen sus fuerzas y debilidades en
relacin con su puesta en funcionamiento y con su diseo. Las soluciones reguladoras
y de mercado deberan ser consideradas en todas sus variedades y con todas sus
posibles deficiencias y efectos colaterales si es que se realizan comparaciones vlidas
entre ellas.

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