Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 9063655

OPININ N 140-2016/DTN

Entidad: Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional -

Provias Nacional

Asunto: Frmulas de reajuste en servicios

Referencia: Comunicacin recibida el 17.JUN.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de Provias Nacional

realiza varias consultas respecto a la posibilidad de aplicar los ndices Unificados de
Precios de la Construccin para reajustar contratos de servicios cuya ejecucin
requiere de materiales e insumos empleados para la ejecucin de obras.

Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artculo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N 30225, y la Tercera Disposicin Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas

necesariamente a situacin particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANLISIS

De forma previa, es preciso sealar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo N 1017 (en adelante, la "Ley"), y su Reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el "Reglamento") 1; por
tanto, sern absueltas bajo sus alcances. Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 De conformidad con el artculo 49 del Reglamento (), en contratos de

servicios de tracto sucesivo o de ejecucin peridica o continuada, pactados
en moneda nacional, cuya ejecucin implique prestaciones de distinta
naturaleza (bienes, servicios propiamente dichos y obras), en los cuales se
requiere de diversos elementos o insumos para el cumplimiento de sus
obligaciones, similares a los requeridos para la ejecucin de una obra, como
por ejemplo el asfalto u otros, se podra, en atencin al principio de equidad
y al equilibrio econmico del contrato, reajustar los precios con una frmula
de reajuste que utilice los ndices Unificados de Precios de la Construccin,
dado que estos contemplaran de manera ms exacta la variacin de precios

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

de los insumos o materiales ms relevantes para la ejecucin del servicio?

(sic).

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que el primer prrafo del numeral 1) del
artculo 49 del Reglamento sealaba que "En los casos de contratos de tracto
sucesivo o de ejecucin peridica o continuada de bienes o servicios, pactados
en moneda nacional, las Bases podrn considerar frmulas de reajuste de los
pagos que corresponden al contratista, conforme a la variacin del ndice de
Precios al Consumidor que establece el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica - INEI, correspondiente al mes en que debe efectuarse el pago."
(El resaltado es agregado).

Como puede apreciarse, las Bases para la contratacin de bienes o servicios de

tracto sucesivo, ejecucin peridica o ejecucin continuada2 pactados en
moneda nacional podan incluir frmulas de reajuste con el objeto de actualizar
el precio de las prestaciones pactadas al mes en que deba efectuarse el pago,
pues el precio originalmente pactado poda haber variado desde que se contrajo
la obligacin, debido a la distribucin de la ejecucin de dichas prestaciones en
el tiempo.

De esta manera, la inclusin de frmulas de reajuste en las Bases para la

contratacin de bienes o servicios de tracto sucesivo, ejecucin peridica o
ejecucin continuada pactados en moneda nacional permita que durante la
ejecucin del contrato se mantuviera una adecuada relacin de equivalencia
entre las prestaciones ejecutadas por el contratista y el pago que la Entidad
deba realizar por stas.

En este punto, es necesario tener en consideracin que las frmulas de reajuste

para la contratacin de bienes y servicios deban aplicarse de conformidad con
la variacin del ndice de Precios al Consumidor 3. Ello implicaba que el
reajuste de los pagos que deban realizarse al contratista tenan como lmite (es
decir, no podan superar) la variacin del ndice de Precios al Consumidor que
estableca el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI,
correspondiente al mes en que deba efectuarse el pago, de conformidad con el
criterio sealado en el quinto prrafo del numeral 2.1.1 de la Opinin N 007-
2011/DTN.

2
Cabe precisar que desde la perspectiva de la ejecucin de los contratos, estos se dividen en contratos
de ejecucin nica y contratos de duracin. Estos ltimos se sub dividen, a su vez, en contratos de
ejecucin continuada y contratos de ejecucin peridica. Sobre el particular, Messineo seala que
un contrato es de ejecucin continuada cuando la prestacin (por regla general, de hacer, pero
tambin de no hacer) es nica pero sin interrupcin (locacin, arrendamiento, suministro de energas
comodato o similares), y es de ejecucin peridica cuando existen varias prestaciones (por regla
general, de hacer), que se presentan en fechas establecidas de antemano (por ejemplo, renta y
contrato vitalicio; venta en uno de sus particulares aspectos: arg. art. 1518, pargrafo), o bien
intermitentes, a pedido de una de las partes (ejemplo, cuenta corriente, apertura de crdito en cuenta
corriente, seguro de abono). MESSINEO, Francesco. Doctrina General del Contrato, Ediciones
Jurdicas Europa-Amrica, Buenos Aires, 1952, p.431. A mayor abundamiento puede revisarse la
Opinin N 007-2011/DTN, entre otras.
3
Cabe precisar que en las contrataciones de bienes sujetos a cotizacin internacional o cuyo precio
est influido por sta, el reajuste de los pagos al contratista poda ser superior a la variacin del ndice
de Precios al Consumidor que estableca el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI, a
diferencia de los bienes que no se encontraban sujetos a cotizacin internacional, en los cuales el
reajuste se encontraba limitado por la variacin de dicho ndice.
 3

2.1.2 De otro lado, es preciso sealar que el primer prrafo del numeral 2) del
artculo 49 del Reglamento estableca que En el caso de contratos de obras
pactados en moneda nacional, las Bases establecern las frmulas de reajuste.
Las valorizaciones que se efecten a precios originales del contrato y sus
ampliaciones sern ajustadas multiplicndolas por el respectivo coeficiente de
reajuste K que se obtenga de aplicar en la frmula o frmulas polinmicas,
los ndices Unificados de Precios de la Construccin que publica el Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica - INEI, correspondiente al mes en que
debe ser pagada la valorizacin. (El resaltado es agregado).

As, adems de la obligacin de la Entidad de incluir en las Bases las frmulas

de reajuste en los contratos de obra cuyo pago deba realizarse en moneda
nacional, el referido numeral estableca que las valorizaciones de obra deban
ser ajustadas multiplicndolas por el respectivo coeficiente de reajuste "K" que
se obtena de aplicar en la frmula o frmulas polinmicas, los ndices
Unificados de Precios de la Construccin4 publicados por el Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), correspondientes al mes en que
deba ser pagada la valorizacin.

De esta manera, puede inferirse que la obligacin de reajustar las

valorizaciones tena por objeto actualizar el valor de los elementos
representativos (tales como mano de obra, materiales, equipos, etc.) que
intervenan en la ejecucin de una obra a la fecha correspondiente al mes de
pago de la valorizacin toda vez que su valor original poda haber variado
desde que se contrajo la obligacin 5, debindose emplear para ello los ndices
Unificados de Precios de la Construccin publicados por el INEI.

2.1.3 En virtud de lo expuesto, cuando una Entidad decida incluir frmulas de

reajuste en las Bases para la contratacin de servicios deba actualizar el precio
de las prestaciones pactadas de conformidad con la variacin del ndice de
Precios al Consumidor.

En cambio, en el caso de obras cuyo pago deba realizarse en moneda nacional,

las valorizaciones realizadas deban ser ajustadas multiplicndolas por el
respectivo coeficiente de reajuste "K" que se obtena de aplicar en la frmula o
frmulas polinmicas, los ndices Unificados de Precios de la Construccin
correspondientes al mes en que deba ser pagada la valorizacin.

2.1.4 Sin perjuicio de lo sealado, es importante tener en consideracin que el

segundo prrafo del artculo 19 del Reglamento 6 sealaba que "(). En el caso
de contrataciones que involucren un conjunto de prestaciones, el objeto
principal del proceso de seleccin se determinar en funcin a la prestacin
4
A mayor abundamiento puede consultarse la siguiente direccin electrnica:
https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/price-indexes/
5
Sobre el particular CRIVELLI seala que "Todo precio de un contrato de locacin de obra se
establece referido a una realidad fsica, econmica y jurdica, que existe en el momento de
determinarse el precio. Si estas "condiciones tenidas en vista al contratar", o sea el status fsico,
econmico y jurdico, son modificadas despus de la fijacin del precio por agentes externos al
contratista, el precio debe ser modificado." CRIVELLI, Julio Csar. "El ajuste del precio en la
locacin de obra", Buenos Aires: Editorial baco de Rodolfo Depalma, 2004, pgs. 60-61.
6
Artculo modificado por el Decreto Supremo N 080-2014-EF, vigente desde el 23 de abril de
2014.
 4

que represente la mayor incidencia porcentual en el costo. En cualquier caso,

los bienes o servicios que se requieran como complementarios entre s, se
consideran incluidos en la contratacin objeto del contrato." (El resaltado es
agregado).

Como puede apreciarse, en atencin a las necesidades especficas de cada

Entidad, una misma contratacin poda involucrar, de manera excepcional y
con el sustento correspondiente, la ejecucin de un conjunto de prestaciones
que podan ser de diferente naturaleza. Este tipo de contrataciones se podan
asimilar a lo que en la doctrina civil 7 se denominan como contratos coligados o
conexos, los cuales () son constituidos por la yuxtaposicin de varios
contratos, distintos entre s, que se unen para alcanzar una finalidad
determinada. (El subrayado es agregado).

A manera de ejemplo, puede sealarse una compra de vehculos en la cual el

contratista, adicionalmente, deber brindar el mantenimiento preventivo para
los vehculos por un determinado plazo. En este supuesto, tendramos dos
prestaciones diferenciadas, una correspondiente a la compraventa de los
bienes y, la otra, referida al servicio de mantenimiento preventivo. Similar
situacin ocurre en los contratos de obra que se ejecutan bajo la modalidad de
concurso oferta, los mismos que, si bien tienen por objeto la ejecucin de una
obra, requieren, adems, la ejecucin de un servicio claramente diferenciado:
la elaboracin del expediente tcnico de obra.

En este punto, surge la necesidad de determinar qu normas resultaban

aplicables a cada una de las prestaciones involucradas, ya que la normativa de
contrataciones del Estado no regulaba de manera especfica la ejecucin de
contratos que requeran la ejecucin de prestaciones de distinta naturaleza.

Por ello, teniendo en consideracin la naturaleza de las distintas prestaciones

involucradas en este tipo de contratos, el anlisis sistemtico de la normativa
de contrataciones del Estado, y las reglas establecidas para la ejecucin de
contratos de obra bajo la modalidad de concurso oferta 8 o para la contratacin
en paquete de los estudios de preinversin y el expediente tcnico de obra 9, es
razonable establecer que, de manera excepcional, a cada prestacin involucrada
en este tipo de contratos se le deban aplicar las disposiciones de la normativa
de contrataciones del Estado que eran compatibles con su naturaleza10.

De esta manera, en los contratos de servicios que implicaban, adems, la

ejecucin de prestaciones de obra, es necesario sealar que para la prestacin
del servicio deban aplicarse las disposiciones de la normativa de
contrataciones del Estado que regulaban servicios, y para la ejecucin de las
7
DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. El Contrato en general, Lima: Palestra Editores, 2003,
Segunda Edicin, Tomo I, Pg. 157.
8
A mayor abundamiento consultar la Opinin N 073-2012/DTN.
9
Ver Opinin N 047-2015/DTN.
10
A manera de ejemplo, puede sealarse que en lo referente al pago al contratista deba primar la
naturaleza de cada una de las prestaciones ejecutadas. As, para el pago de las prestaciones
correspondientes al servicio deba aplicarse lo previsto en la regulacin de servicios del Reglamento
(artculos 180 y 181), mientras que para el pago de las prestaciones correspondientes a la ejecucin de
la obra deba aplicarse lo previsto en la regulacin de obras del Reglamento (artculo 197).
 5

prestaciones que correspondan a una obra11 se deban aplicar las disposiciones

especiales que regulaban la ejecucin de obras, siempre que tales prestaciones
de obra involucradas en la ejecucin del contrato hubieran estado claramente
diferenciadas en las Bases para poder identificar a qu tipo de disposiciones
les seran aplicables. En caso no se hubiera hecho tal diferenciacin en las
Bases, las reglas aplicables a la ejecucin del contrato corresponderan a las
establecidas para la prestacin de servicios, al ser el objeto principal de la
contratacin.

Adicionalmente, es importante indicar que la inclusin de las prestaciones de

obra en el marco de un contrato de servicio requera, adems, que se
incorporara el respectivo expediente tcnico, la inspeccin o supervisin de
obra (segn corresponda) y el cumplimiento de los procedimientos y lmites
establecidos para la ejecucin de una obra (tales como pago de valorizaciones,
ampliaciones de plazo, adicionales, liquidacin de obra, entre otros) con el
objeto de garantizar la adecuada ejecucin de las referidas prestaciones de
obra.

2.1.5 En consecuencia, considerando que los contratos bajo el mbito de la

normativa de contrataciones del Estado podan requerir de manera
excepcional y con el sustento correspondiente la ejecucin de prestaciones de
diferente naturaleza y que a las prestaciones de este tipo de contratos se le
deban aplicar las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado
que eran compatibles con su naturaleza, deba concluirse que nicamente las
prestaciones de obra incluidas en contratos de servicios podan ejecutarse
conforme con las disposiciones establecidas para la ejecucin de una obra. Para
ello era un requisito necesario que dichas prestaciones estuvieran claramente
diferenciadas o identificadas para poder aplicarles las disposiciones de obra
correspondientes.

En virtud de lo expuesto, y teniendo como presupuesto que las prestaciones de

obra estaban claramente diferenciadas de las de servicio, un contrato de
servicios poda incluir, excepcionalmente, frmulas de reajuste que utilizaran
los ndices Unificados de Precios de la Construccin para reajustar
nicamente aquellas prestaciones de obra requeridas para su ejecucin.

2.1.6 Finalmente, es importante precisar que los criterios establecidos para la

absolucin de la presente consulta se aplicaban de manera excepcional y
nicamente a la fase de ejecucin del contrato, debido a que para la fase de
seleccin y para la determinacin del tipo de proceso de seleccin se
consideraba: (i) el objeto principal de la contratacin (bien, servicio u obra) y
(ii) la prestacin que representaba la mayor incidencia porcentual en el costo de
la contratacin, cuando la referida contratacin involucraba la ejecucin de un
conjunto de prestaciones, de conformidad con lo sealado en el segundo
prrafo del artculo 19 del Reglamento.

11
En este punto es importante precisar que, de conformidad con lo sealado en la conclusin de la
Opinin N 113-2016/DTN, el objeto de la contratacin corresponda a la ejecucin de una obra
cuando las actividades o trabajos requeridos para su ejecucin implicaban la construccin,
reconstruccin, remodelacin, mejoramiento, demolicin, renovacin, ampliacin y habilitacin de
bienes inmuebles, tales como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras,
puentes, entre otros, los cuales requeran contar, adems, con direccin tcnica, expediente tcnico,
mano de obra, materiales y/o equipos. En caso las actividades o trabajos no cumplieran con las
caractersticas antes expuestas, el objeto de la contratacin deba corresponder a la prestacin de un
servicio.
 6

2.2 La Opinin que emita el OSCE al absolver la presente consulta, tambin

resultara de aplicacin para los mismos supuestos contenidos en la nueva
Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Ley 30225 y su Reglamento,
en tanto que ms all de algunas precisiones, la nueva normativa mantiene
las mismas condiciones sobre las materias consultadas? (sic).

Considerando que el numeral 1) del artculo 49 del Reglamento derogado

presenta una redaccin similar a la prevista en el numeral 1) del artculo 17 del
Reglamento vigente, debe sealarse que cuando una Entidad decide incluir
frmulas de reajuste en las Bases para la contratacin de servicios debe
actualizar el precio de las prestaciones pactadas de conformidad con la
variacin del ndice de Precios al Consumidor.

No obstante lo anterior, considerando que los contratos bajo el mbito de la

normativa de contrataciones del Estado pueden requerir de manera
excepcional y con el sustento correspondiente la ejecucin de prestaciones de
diferente naturaleza y que a las prestaciones de este tipo de contratos se le
deben aplicar las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado
que son compatibles con su naturaleza, debe sealarse que nicamente las
prestaciones de obra incluidas en contratos de servicios pueden ejecutarse
conforme con las disposiciones establecidas para la ejecucin de una obra. Para
ello es un requisito necesario que dichas prestaciones estn claramente
diferenciadas o identificadas para poder aplicarles las disposiciones de obra
correspondientes.

En esa medida, y siempre que las prestaciones de obra estn claramente

diferenciadas de las de servicio, un contrato de servicios suscrito con la
normativa de contrataciones del Estado vigente podr incluir,
excepcionalmente, frmulas de reajuste que utilicen los ndices Unificados de
Precios de la Construccin para reajustar nicamente aquellas prestaciones de
obra requeridas para su ejecucin.

3. CONCLUSIONES

3.1 Cuando una Entidad decida incluir frmulas de reajuste en las Bases para la
contratacin de servicios deba actualizar el precio de las prestaciones pactadas
de conformidad con la variacin del ndice de Precios al Consumidor.

3.2 Considerando que los contratos bajo el mbito de la normativa de

contrataciones del Estado podan requerir de manera excepcional y con el
sustento correspondiente la ejecucin de prestaciones de diferente naturaleza
y que a las prestaciones de este tipo de contratos se le deban aplicar las
disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado que eran
compatibles con su naturaleza, deba concluirse que nicamente las
prestaciones de obra incluidas en contratos de servicios podan ejecutarse
conforme con las disposiciones establecidas para la ejecucin de una obra. Para
ello era un requisito necesario que dichas prestaciones estuvieran claramente
diferenciadas o identificadas para poder aplicarles las disposiciones de obra
correspondientes; asimismo, deba incorporarse el expediente tcnico
respectivo, la inspeccin o supervisin de obra y cumplir con los
procedimientos y condiciones que garanticen la adecuada ejecucin de las
prestaciones de obra.
 7

3.3 Siempre que las prestaciones de obra estuvieran claramente diferenciadas de

las de servicio, un contrato de servicios poda incluir, excepcionalmente,
frmulas de reajuste que utilizaran los ndices Unificados de Precios de la
Construccin para reajustar nicamente aquellas prestaciones de obra
requeridas para su ejecucin.

Jess Mara, 25 de agosto de 2016

SANDRO HERNNDEZ DIEZ

Director Tcnico Normativo

CVP/.