Burocracia, eficincia e RSP

Revista do
modelos de gesto pblica: Servio
Pblico

um ensaio1 Ano 48
Nmero 3
Set-Dez 1997

Ceclia Vescovi de Arago

1. Consideraes iniciais
O propsito deste ensaio apresentar uma discusso recorrente Mestre em
no mbito das cincias sociais, que o relacionamento entre burocracia e administrao
pblica pela
eficincia. No pretendemos esgotar o assunto, mas, to-somente, discutir EBAP/FGV e
especialista em
alguns pontos de vista, tendo como meta delinear que modelos de gesto polticas
pblica orientam. pblicas e
gesto
Assim, num primeiro segmento, apresentaremos algumas vises governa-
sobre eficincia. Posteriormente, caracterizaremos a burocracia segundo mental, no
Ministrio da
as tradies weberiana e marxista e a crtica neoliberal, discutindo, tam- Fazenda
bm, as questes do insulamento burocrtico e do relacionamento agen-
te-principal. Num segundo segmento, faremos o contraponto com alguns
modelos de gesto pblica, tais como o tradicional ou ortodoxo, o liberal e
o chamado empreendedorismo estatal. A partir deste ltimo, discutiremos
o relacionamento entre burocracia e eficincia, com um exemplo extrado
do gerencialismo britnico, orientador de reformas administrativas em
diversos pases. Para finalizar, elencaremos algumas questes recorrentes,
que norteiam diversos modelos de gesto pblica em sua busca por eficin-
cia e que tm indiscutvel importncia no mbito da administrao pblica.

2. Cenrios
Como pano de fundo, e para melhor compreender como se inse-
rem as discusses que ora focalizamos sobre burocracia e eficincia,
elegemos alguns momentos importantes, a balizar as construes tericas
de que tratamos, de forma a situar, ainda que brevemente, o clima inte-
lectual, econmico, poltico e social reinante. 104
 A discusso weberiana do incio do sculo XX, que partiu de uma RSP

anlise que remonta histria antiga, insere-se em um momento de trans-

formaes econmicas, polticas e sociais consolidadas no sculo XIX.
Considera fundamental o movimento de constituio do Estado moderno,
em que houve a concentrao dos meios de violncia e administrao e
em que o controle da administrao deixa de ser pessoal para ser estatal.
A administrao pblica burocrtica veio substituir as formas
patrimonialistas de gesto e ganha importncia em funo da necessidade
de maior previsibilidade e preciso no tratamento das questes organiza-
cionais. Apresenta-se como reao ao nepotismo e subjetivismo, que tive-
ram lugar nos primeiros anos da Revoluo Industrial.
A partir da dcada de 30 deste sculo, ocorre um processo de
expanso do aparelho burocrtico do Estado, dado o movimento de utiliza-
o do investimento pblico tambm com propsitos estabilizadores.
um momento de aumento da base fiscal e tributria, garantindo os recursos
necessrios mudana do papel alocativo do Estado, especialmente no
perodo aps a Segunda Guerra Mundial. A partir da, tem lugar o fortale-
cimento do chamado Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), assen-
tado na idia de prestao de servios por parte do Estado, de forma a
compensar a desigualdade na distribuio do produto social. Neste perodo,
a prosperidade esteve alicerada no compromisso social para a ampliao
dos direitos bsicos da populao.2
Nas dcadas de 50 e 60, a idia era a de que os Estados poderiam
promover ajustes estruturais (EVANS, 1993:107). Entretanto, as mudanas
demogrficas, a crise fiscal, da sociedade do trabalho, as crises do pa-
dro de acumulao e da organizao da produo baseada no fordismo
(com rompimento do crculo virtuoso entre redistribuio e acumulao)
e ainda a agudizao do conflito distributivo passam a compor o cenrio.
Com efeito, estes so alguns dos argumentos utilizados para explicar a
crise do Welfare State no perodo seguinte (MELO e COSTA, 1996: 155).
A partir dos anos 70 e 80, a tendncia neoliberal passa a enfatizar a
fragilidade da soluo estatal para garantia do bem-estar social e da estabi-
lidade econmica, preconizando a soluo de mercado e fundamentando a
idia de Estado mnimo, com reduo de sua estrutura administrativa (MELO
e COSTA, 1996: 154). O cenrio econmico engloba mudanas nos padres
de competio, em funo da alterao do paradigma tecnolgico, assim
como a intensificao da globalizao financeira. Agua-se o movimento
de esgotamento do padro de acumulao fortalecido no ps-guerra.
O momento intelectual o da discusso sobre a redefinio do
papel do Estado. Os contextos social, poltico e econmico de crise do
Estado apontam para reformas de flego, o que implica, sobremaneira,
em alterao de estruturas organizacionais.
105
 Ademais, fortalece-se cada vez mais a idia de que o modelo tradi- RSP
cional de gesto pblica ineficiente e que o modelo de gesto do setor
privado o ideal, favorecendo o surgimento de novas alternativas (ABRUCIO,
1997). O padro burocrtico de organizao do Estado colocado em xe-
que, com a emergncia de um novo modelo, denominado ps-burocrtico.3
Em sntese, os fatores elencados fragilizaram o Estado-Nao,
agora com menos recursos e, relativamente, com menos poder.

3. Vises da eficincia
Toda gesto econmica, dentro da economia de troca,
empreendida e levada a cabo pelos indivduos economicamente
ativos a fim de satisfazer interesses prprios, ideais ou mate-
riais. Isso se aplica tambm, naturalmente, quando ela se
orienta pelas ordens de associaes econmicas ou reguladoras
da economia (...) estranho que freqentemente se
desconhea esse fato (WEBER, 1994:136).

Eficincia, no sentido econmico puro, pode ser definida com base

nos estudos de Pareto sobre os mercados competitivos. A chamada
eficincia de Pareto (timo de Pareto) a situao em que, ao mes-
mo tempo, impossvel melhorar a situao de um indivduo sem piorar
a de outro, sendo trs as condies para sua existncia: eficincia nas
trocas, na produo e na composio do produto. Esta ltima sinteti-
zada pela mxima de que a economia s deve produzir o que o consumi-
dor quer comprar.
No contexto organizacional, agregam-se ao conceito de eficincia
os de eficcia e efetividade, que, entretanto, nem sempre tm sido usados
uniformemente. H diversas concepes sobre tais termos, embora no
discrepem excessivamente.
Junte-se a isto o fato de que, alm das vertentes econmica e admi-
nistrativa, a questo do desempenho organizacional, tem, tambm, uma
vertente sociolgica (SCHWARTZMAN, 1996). Assim, os socilogos enxergam
nos valores sociais a explicao da motivao pelo bom desempenho.4
Segundo os conceitos mais difundidos, eficincia est ligada ao
melhor uso dos recursos da organizao, de forma a obter seu produto ou
servio. Poderia ser sintetizada na relao entre o input real e o input
padro (o desejado pela organizao), cujo resultado tenderia a zero.
Eficcia, por seu turno, refere-se performance externa da
organizao, ao seu produto, ou seja, sua contribuio para o alcance dos
objetivos organizacionais. Pode ser sintetizada na relao entre o output
real e o output padro, cujo resultado tenderia a infinito.
106
 Katz e Kahn (1987:169), por seu turno, consideram a eficincia como RSP
um dos componentes da eficcia. Entendem eficincia como a relao en-
tre o produto (output de energia) e o custo (input de energia), referindo-se
aos aspectos internos da organizao. Eficcia definida como a
maximizao de rendimento para a organizao, por meios tcnicos e eco-
nmicos (eficincia) e por meios polticos (KATZ e KAHN, 1987:183).
Cumpre destacar haver uma diferena importante entre eficincia
operacional e eficincia adaptativa (ABRUCIO, 1997:21). Enquanto a pri-
meira refere-se aos custos em sentido estrito, a segunda, por sua vez,
incorpora o importante aspecto da flexibilidade. Neste sentido, um con-
ceito relacionado dinmica do mundo e das organizaes, as quais,
inseridas num contexto de mudanas, necessitam de significativa capaci-
dade adaptativa.
Por seu turno, efetividade refere-se relao, ao longo do tempo,
entre os resultados alcanados e os objetivos pretendidos, sendo, muitas
vezes, descrita como uma dimenso qualitativa do resultado (o valor
social do produto). Sua mensurao, por ser essencialmente valorativa,
complexa.
Paulo Motta (s.d.) indica que h trs dimenses bsicas da efetivi-
dade. A primeira diz respeito adequao, em que verificado se os
resultados apresentados correspondem s necessidades de que deram
origem ao; a segunda dimenso a da eqidade, que implica verificar
se a ao implementada e os resultados obtidos permitiram uma distribui-
o mais justa dos recursos e dos benefcios; a terceira dimenso refere-
se propriedade poltica, ou seja, verificar se houve a satisfao das
exigncias e demandas da sociedade.
Por fim, um outro conceito importante e que, como veremos, ser
das peas principais em alguns modelos de gesto, o de produtividade, o
qual expressa a relao entre o produto de uma organizao e os recursos
utilizados para a sua obteno. Rene, pois, os conceitos de eficcia e
eficincia, alm dos de qualidade e tempestividade.

4. Vises da burocracia
Como Keynes havia predito (...), a essncia da burocracia
moderna que um sistema estvel, equilibrado, produzindo
lucros consistentes sem recorrer expanso do capital, do
pessoal ou da produo, est fadado a inspirar horror naqueles
que o dirigem, e fadado a ser visto pela sociedade, mais generi-
camente, como uma operao morta (SENNETT, 1995: 400).

Segundo Girglioli (1995:124), o termo burocracia j surgiu com uma

forte conotao negativa, numa reao centralizao administrativa e 107
ao absolutismo, tendo sido empregado pela primeira vez por Gournay, RSP
economista fisiocrata, em meados do sculo XVIII. Designava o corpo
de funcionrios e empregados do Estado absolutista francs, sob a depen-
dncia do soberano e incumbido de funes especializadas.
O termo logo se difundiu, tendo sido, tambm, utilizado para atacar
o formalismo e o esprito corporativo da administrao pblica, sobretudo
na Alemanha (GIRGLIOLI, 1995:124).
Este elemento pejorativo acompanha o conceito de burocracia at
os dias de hoje e, em que pese a enorme produo intelectual sobre o
tema, no rara a associao do termo a abundncia de papis, rigoro-
sidade de normas, excesso de formalismo, etc. No rara, tambm, a asso-
ciao entre burocracia e ineficincia, como veremos a seguir.
Todavia, uma outra face do termo burocracia foi delineada no s-
culo XIX, a partir de estudos sobre o aparelho administrativo prussiano,
organizado de forma hierrquica e monocrtica, e que substituiu os antigos
corpos administrativos colegiais. Esta face foi detalhada por Weber, cujos
estudos sero apresentados mais adiante.
Para finalizar, no custa alinhar o que Warren Bennis (1967) chamou
de ameaas burocracia. So elas:
a) novos conceitos de poder, baseados na colaborao e no simples-
mente na coero e ameaas;
b) novos valores organizacionais baseados em concepes mais
humansticas, que podem substituir a impessoalidade;
c) mudanas ambientais rpidas e inesperadas;
d) crescimento (em tamanho e complexidade) das organizaes;
e) complexidade da moderna tecnologia, que requer integrao de
atividades e pessoas, estas ltimas com competncias cada vez mais
especializadas.
Considerando os cenrios anteriormente esboados, passemos
apresentao de diferentes formas de tratar a burocracia. Partiremos,
em nosso estudo, da chamada tradio weberiana, passando pelas vises
hegeliana e marxista, para alcanar, logo aps, a corrente neoliberal. Estas
no so as nicas formas de lidar com a questo, embora simplifiquem a
abordagem do problema. A seguir, faremos algumas consideraes sobre
o insulamento burocrtico e o paradigma agente-principal, relacionando-
os, tambm, questo da eficincia das burocracias.

4.1. A tradio weberiana

Max Weber tomou como objeto de estudo a burocracia, forma su-

perior de organizao social e de dominao (racional-legal), sendo, por
muitos, considerado o principal porta-voz da idia de a burocracia ser
capaz de levar as organizaes a atingirem maiores graus de eficincia 108
(LANE: 1993:49). Tal associao, entretanto, no enftica no sentido de RSP
estabelecer uma relao consolidada entre burocracia e eficincia. Frise-
mos, de antemo, que Weber trabalhou com a sociologia poltica e suas
categorias e no com a teoria das organizaes.
Entretanto, o tipo ideal weberiano (modelo analtico) rene o que
seria a modelagem de um sistema baseado em critrios de eficincia
(considerando a estrutura formal da organizao), dada por:
a) estrutura de autoridade impessoal;
b) hierarquia de cargos baseada em um sistema de carreiras alta-
mente especificado;
c) cargos com claras esferas de competncia e atribuies;
d) sistema de livre seleo para preenchimento dos cargos, baseado
em regras especficas e contrato claro;
e) seleo com base em qualificao tcnica (h nomeao e no
eleio);
f) remunerao expressa em moeda e baseada em quantias fixas,
graduada conforme o nvel hierrquico e a responsabilidade do cargo;
g) o cargo como a nica ocupao do burocrata;
h) promoo baseada em sistema de mrito;
i) separao entre os meios de administrao e a propriedade pri-
vada do burocrata; e
j) sistemtica e rigorosa disciplina e controle do cargo.
Todavia, essas caractersticas, na tradio weberiana, apenas tornam
as burocracias capazes de alto grau de eficincia (LANE, 1993:49), cum-
prindo destacar, como demonstraremos mais adiante, que Weber parte de
pressupostos diferentes dos da tradio neoliberal, vale dizer, enfatiza
estruturas, regras, procedimentos, papis, etc.
Weber foi pioneiro ao apontar o afastamento entre polticos e buro-
cratas no Estado moderno (tipos ideais polares). Os polticos representavam
inovao, tica de responsabilidade, etc; a burocracia, o desencanta-
mento do mundo e a rotinizao do carisma (DOWNS, 1967). Assim, as
caractersticas tpicas do lder poltico so opostas s do burocrata, que
deve privilegiar seu dever de ofcio. O poltico, por outro lado, deve de-
monstrar capacidade criativa e iniciativa poltica para o enfrentamento
das questes. Nesta ordem de idias, os burocratas de Weber estavam
envolvidos apenas na execuo de suas atribuies e na contribuio ao
cumprimento das metas do aparelho como um todo. O uso das prerroga-
tivas oficiais para a maximizao de interesses privados era, para Weber,
uma caracterstica de formas pr-burocrticas anteriores (E VANS ,
1993:115).
O trabalho basilar de Max Weber deu origem a toda uma tradio
de pensar a burocracia, a qual foi fortemente marcante no perodo da
chamada consolidao das bases do Estado keynesiano. A viso weberiana 109
pura foi bastante criticada por vrias escolas de pensamento em diversos RSP
campos de estudo, que procuraram demonstrar que a burocracia sofre
uma srie de disfunes. Exemplo clssico, no mbito da Teoria das Orga-
nizaes, a crtica da Escola das Relaes Humanas, que considera a
estrutura informal primordial no alcance dos objetivos organizacionais.
Assim, ao criticar o mecanismo bsico do modelo weberiano, traz tona
a questo das relaes, perspectiva to cara, como mostraremos, aos
defensores da autonomia inserida, ressaltando que os membros das organi-
zaes se influenciam reciprocamente, de forma a modificar os arranjos
formais a que esto submetidos.
Ao analisar a burocracia em Weber, um ponto central levantado por
Lane (1993) o de que o pressuposto da impessoalidade mascara as reais
motivaes do burocrata. Neste sentido, argumenta que as burocracias
no so impessoais, nelas existindo uma teia de relaes humanas: this
[the transition from a personal relation to a impersonal one] may be a
step towards more efficiency in an absolute sense. We have here a sort
of fallacy: the fact that a bureaucrat is devoted do his/her office does
not entail that the motivation problem is solved; it is still possible that
the office holder is thus devoted because it maximizes his/her own
personal utility or because he/she wishes the utility of the bureau. Both
these objectives may not be conducive to efficiency (LANE, 1993:50).
Duas outras crticas muito importantes (GIRGLIOLI, 1995:129) dizem
respeito concepo weberiana do tipo ideal e anlise microssocial das
organizaes. Em primeiro lugar, aponta-se que os elementos constitutivos
do tipo ideal, por estarem colocados em diversos nveis de generalizaes,
no os tornariam adequados a uma anlise das estruturas organizacionais.
Nesta ordem de idias, alguns elementos como, por exemplo, a especiali-
zao e o pagamento em dinheiro seriam prprios das administraes
racionais (eficientes); outros, tais como a existncia de staff administrativo
e sistema hierrquico, caracterizariam a administrao burocrtica
propriamente dita, categoria oposta administrao profissional. Os crticos
apontam, ainda, que esta confuso entre burocracia e profissionalismo se
estende ao conceito de autoridade, j que este se fundamenta na hierar-
quia (burocracia) e na competncia (profissionalismo).
Em segundo lugar, as crticas assentam-se na afirmao de que o
tipo ideal consiste em um esquema conceitual, que mistura a descrio
das caractersticas que definem a burocracia a uma srie de hipteses,
dentre elas, a de que a burocracia capaz de maximizar a eficincia
organizacional.
Acrescente-se srie infindvel de crticas, principalmente no que
diz respeito questo da eficincia (GIRGLIOLI, 1995:129):
a) que a adeso dos funcionrios s regras e normas burocrticas
chega facilmente ao ritualismo e, conseqentemente, ineficincia; 110
 b) que a tomada de decises que levem eficincia fica prejudicada RSP

pela hierarquizao, centralizao e especializao, vez que estas tendem

a distorcer informaes;
c) que a capacidade de iniciativa dos subordinados fica seriamente
limitada pela centralizao e determinao unilateral de conduta admi-
nistrativa por parte dos superiores; e
d) que o modelo weberiano muito mecanicista para ser eficiente
em situaes que exigem uma elevada capacidade de flexibilidade e de
adaptao.
Todavia, cumpre ressaltar que a posio de Weber, baseada numa
perspectiva histrica de descrio da realidade e de nfase na estrutura
formal, no se presta a definies sobre eficincia em sentido restrito. O
tipo ideal utilizado com propsitos comparativos e no definidor ou
determinante de uma condio de eficincia, acusao imposta a Weber. 5
A questo que a posio e os pressupostos de Weber tenderam a ser
mal compreendidos por alguns de seus intrpretes, que insistem em consi-
derar o tipo ideal alm de suas limitaes, impondo-o como soluo para
a organizao da mquina burocrtica estatal, independentemente das
condies a que est submetida.

4.2. A viso hegeliana

Na perspectiva idealista de Hegel, a burocracia componente de

uma estrutura tripartite, juntamente com a sociedade civil e o Estado,
servindo de elo entre os dois ltimos. Como tal, teria por funo bsica a
conciliao e a mediao entre o interesse geral personificado pelo Estado
e os interesses particulares das corporaes privadas, sendo desprovida
de poder poltico (TOJAL e CARVALHO, 1997:53).

4.3. A tradio marxista

Marx descreveu a burocracia francesa da poca de Lus Bonaparte

como um tremendo corpo de parasitas capaz de envolver com sua teia o
corpo da sociedade (apud TOJAL e CARVALHO, 1997:54).
As vises de Lenin e Trotsky no foram muito diferentes. Assim
como Marx, no viam a burocracia como classe, sendo dependente de
outras categorias da sociedade. Para Lenin, no socialismo, a extino do
Estado conduziria extino do aparelho burocrtico, que entendia estar
ligado classe dominante. Trotsky considerava a burocracia como uma
formao eminentemente parasitria, que o povo poderia expulsar, no
momento em que ela se revelasse ineficiente, como se expulsa um gerente
incompetente (TOJAL e CARVALHO, 1997:54).
111
 Vale, contudo, ressaltar que os tericos do marxismo moderno reco- RSP
nhecem uma certa autonomia da burocracia, que pode agir em seu prprio
interesse, contra alguns dos interesses da classe dominante.

4.4. A viso neoliberal

Perguntas como para que servem as burocracias ou se so elas

eficientes foram priorizadas pelos neoliberais, que propem um modelo
de administrao pblica baseado na lgica de mercado, inspirada na filo-
sofia liberal de Adam Smith.
Encontram abrigo nas construes tericas da chamada Escola da
Public Choice, cujos principais autores so Niskanen, Buchanan, Ostrom,
Tullock e outros. Seu despontar ocorreu no incio da dcada de 70, e o
apogeu na dcada de 80, com o fracasso do mundo socialista e a crise do
Welfare State. Os tericos desta forte linha de pensamento partem do
individualismo metodolgico e discutem, com o instrumental econmico,
as questes da burocracia pblica. Utilizam, para tanto, conceitos como
utilidade, eficincia econmica e maximizao, analisando a relao que
entendem simbitica entre polticos e burocratas.6
O trabalho de Anthony Downs (1967) foi marcante na consolidao
do tema na Escola da Public Choice, reforando a tese de que os buro-
cratas agem de forma racional, motivados, em especial, por seus prprios
interesses (MOE, 1997:456). A categorizao dos tipos comumente en-
contrados, quais sejam, zealots, advocates, climbers, conservatives e
statesmen (DOWNS, 1967; MOE, 1997) elucidativa, mostrando como a
combinao desses tipos influi no ciclo de vida e no ciclo operativo das
burocracias.7
Para os neoliberais que rejeitam o modelo weberiano original, a
burocracia pblica tem uma imagem fundamentalmente negativa, baseada
no fato de que:
a) negligencia o interesse pblico ao privilegiar os interesses
particularistas de seus membros;
b) no promove o alcance de resultados socialmente relevantes,
vez que a formulao e implementao de polticas pblicas se d de
forma mais conveniente aos seus interesses e, por fim,
c) perdulria com relao aos recursos pblicos, medida em
que, no jogo poltico com o Legislativo, possui um raio de manobra que
lhe permite cometer excessos. Assim, os burocratas seriam potencial-
mente rent seekers, procurando maximizar seus oramentos.8
O neoliberalismo radicaliza a viso de que a burocracia perniciosa,
enfatizando que os burocratas procuram maximizar seus interesses e utili-
dades, como qualquer agente econmico. Essa viso da inexorabilidade
da ineficincia burocrtica acaba por entender que a burocracia opera 112
sempre na produo de uma quantidade de servios menor do que a espe- RSP
rada pelo Legislativo, no importando o sistema de incentivos a que est
submetida.
A agncia pblica, que congrega os burocratas e oferta servios
pblicos, seria maximizadora da relao entre os recursos de que dispe
e seus custos. Por constiturem uma elite especializada, os burocratas
deteriam certa quantidade e qualidade de informao, que os colocaria
em posio de vantagem em relao aos polticos. Esta assimetria de
informao, dada pelos privilgios que possuem, propiciaria comporta-
mentos oportunistas por parte dos burocratas e levaria a que a agncia
produzisse servios numa quantidade inferior esperada pelo Legislativo
o que, pela racionalidade econmica, ocorreria no ponto em que os benef-
cios e os custos marginais se igualassem. Esta folga de recursos (slack)
seria apropriada pelo burocrata.

4.5. O insulamento burocrtico

Uma possibilidade de fuga da situao de ineficincia a que se

apresenta com o chamado insulamento burocrtico, tentativa de isolar os
laos que o aparelho burocrtico mantm com o ambiente externo, de
forma resistir s presses clientelsticas e construir um ncleo duro,
capaz de garantir a governana. Na acepo de Ben Ross Schneider
(1995:9), a oportunidade dos servidores de seguir preferncias e de
formular polticas de forma independente.
Todavia, cumpre ressaltar que o afastamento excessivo pode con-
duzir ao tecnocratismo, apesar de fortes argumentos no sentido de ser o
insulamento desejvel para algumas carreiras, a fim de no serem captura-
das por interesses privados; haver mecanismos institucionais para tanto,
como, por exemplo, os concursos pblicos; e ser, muitas vezes, concludo
que o insulamento produz eficincia.
Por outro lado, os mecanismos de controle so fundamentais e
reduzir a questo somente ao insulamento uma parcializao perigosa.
O que se deve buscar um misto de colaborao e isolamento, evitando
a ocorrncia de extremos de permeabilidade e autonomia completas.
Na verdade, tanto Evans (1993) quanto Schneider (1995) relacio-
nam a eficincia dos Estados a uma combinao entre isolamento e cola-
borao, a chamada autonomia inserida. Este conceito refere-se a elos
estabelecidos com setores estratgicos, sendo extremamente diferente
da autonomia completa, vale dizer, a situao em que as decises so
tomadas sem, nem mesmo, serem ouvidos os setores envolvidos.9
A autonomia inserida relaciona-se a um conjunto concreto de
laos sociais que amarra o Estado sociedade e fornece canais institu-
cionalizados para a contnua negociao e renegociao de metas e 113
polticas (EVANS, 1993:136). Nesta ordem de idias, a eficincia estaria RSP
muito mais intimamente relacionada a uma burocracia inserida na socie-
dade, que combina a coerncia interna conexo externa (EVANS ,
1993:150).
O insulamento burocrtico no a soluo, assim como a autono-
mia inserida.10 Entretanto, parece salutar enxergar o insulamento como
uma membrana semipermevel, capaz de atender aos requisitos do con-
trole social e accountability. Deve-se estar atento para que o insula-
mento no conduza a patologias burocrticas irreversveis. H um limite
tnue e o equilbrio reside no fato de tratar-se de uma autonomia estrutu-
ral e no poltica. O insulamento aparece para evitar que a burocracia
defenda interesses privados; entretanto, ela no pode ficar surda aos in-
teresses coletivos. Neste sentido, importantssimo o papel desempenha-
do pela informao e pelos canais de comunicao entre o Estado e a
sociedade.
Em perspectiva, h uma viso positiva dada por estudos menos
radicais. A burocracia pode ser um instrumento de promoo do interesse
pblico, desde que haja uma estrutura de incentivos adequada. Isto passa
pela atitude do burocrata em relao coisa pblica, via um processo de
internalizao de normas culturais, atitudinais, etc.11
Peter Evans (1993) certamente conduz a uma leitura menos pas-
sional da tradio weberiana e leva a um posicionamento mais relativista
acerca do sucesso ou insucesso de reformas administrativas baseadas nes-
se modelo de gesto pblica. Ao tratar da questo da autonomia inserida,
coloca as coisas no devido lugar: a autonomia e a coerncia corporativas,
como o insulamento, certamente esto na tradio weberiana. A nfase na
insero enquanto complemento necessrio autonomia no apenas con-
tradiz a noo de que a insulao a caracterstica mais importante da
capacidade, como tambm deriva de uma perspectiva weberiana (...) Ad-
mitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar os argumentos
em favor da insulao. As conexes com a sociedade civil se tornam parte
da soluo em vez de parte do problema (EVANS, 1993: 152-153).

4.6. O paradigma agente x principal

Um enfoque recente a respeito da burocracia enquadra-se no cha-

mado neoinstitucionalismo, que ao romper metodologicamente com pres-
supostos do comportamento maximizador e ao adotar o conceito de racio-
nalidade constrangida (bounded rationality) (...) pode explorar o im-
pacto da incerteza nas transaes sociais (MELO, 1996:70). Tais transa-
es sociais envolvem o agente e o principal, quer sejam o Estado e os
agentes econmicos privados, o Estado e os cidados ou ainda os burocra-
tas (agentes do Estado) e os polticos (MELO, 1996:80). 114
 Behn (1995:318) destaca que os estudos sobre o relacionamento RSP
entre os principais e seus agentes apontam para o deslocamento da preocu-
pao com a motivao dos burocratas para a preocupao com o controle.
Com efeito, o paradigma agente x principal desloca a discusso da
polarizao Estado x mercado para o conjunto de incentivos com os quais
os agentes se deparam. A relao agente-principal (governo-cidados)
se d por meio da regulao e os cidados podem controlar o governo via
mecanismos de accountability, que significa fazer o governo responsvel
por suas aes. Assim, se o insulamento pode dar base a comportamentos
oportunistas, o que os evita o controle social, que faz com que se aja no
sentido do principal.

5. Diferentes modelos de gesto pblica

The beginning of administrative wisdom is the awareness
that there is no one optimum type of management system (BURNS
e STALKER, apud BEHN, 1995:322).

A partir das peculiaridades dos momentos histricos apresentados

e das concepes acerca da burocracia pblica e da eficincia, apresenta-
mos diferentes formas de gesto pblica, que se justificam pelo contexto
histrico em que esto inseridas e pelo arranjo terico que as suporta.
O modelo tradicional o que mais se aproxima do tipo ideal
weberiano. Organiza-se no sentido de imprimir administrao pblica
um carter profissional e limitador ao clientelismo e ao patrimonialismo,
possuindo como principais caractersticas:
a) centralizao;
b) direo do topo para a base;
c) preenchimento dos cargos-chave por profissionais de carreira;
d) polarizao polticos-burocratas;
e) pessoal contratado com base no mrito, etc. Este modelo orienta
a construo de uma administrao pblica afastada da poltica e baseada
no tipo ideal weberiano, caractersticas dos Estados desenvolvimentistas.12
A resposta neoliberal parte do pressuposto do Estado minimalista
e submete a racionalidade burocrtica lgica de mercado, ficando a
existncia e a utilidade das organizaes pblicas determinadas pelas fina-
lidades do mercado. As principais caractersticas do modelo liberal de
gesto pblica assentam-se em:
a) reduo do tamanho do Estado, principalmente via privatizao;
b) descentralizao;
c) desregulamentao radical;
d) anlise apurada de custo-benefcio a orientar o processo decisrio;
e) desestmulo administrao participativa; 115
 f) precariedade de relacionamento polticos-burocratas dada a RSP
assimetria de informaes, etc.
As sugestes apresentadas por Niskanen para melhorar a eficincia
das burocracias indicam reformas em suas estruturas, de modo a reduzir
a assimetria de informao, que lhes confere vantagens. Prescreve um
modelo que combina menos burocracia com mais operaes baseadas
em mecanismos de mercado, de modo a se obter maior eficincia. Como
exemplo, temos o maior uso de empresas privadas para a proviso de
bens pblicos (LANE, 1993:62-63). Embora tais operaes retirem das
burocracias suas caractersticas weberianas, no h evidncia emprica
da validade de tal proposio. Ademais, what matters beside efficiency
is accountability and markets do not always perform better than
bureaucracies in this respect (LANE, 1993:63).
Por fim, no tardou a aparecer uma outra corrente, desta feita com
uma viso gerencial. Em cena nos anos 80 e, como vimos, num contexto
de escassez de recursos, enfraquecimento do poder estatal e de avano
de uma ideologia privatizante (ABRUCIO, 1997:13) baseia-se na introduo,
na Administrao Pblica, de modelos empresariais, tendo como principais
caractersticas:
a) orientao para clientes e resultados;
b) flexibilidade;
c) competitividade administrada;
d) descentralizao;
e) Estado atuante, em contraposio viso liberal;
f) orientao para critrios de eficincia via adoo de tcnicas de
administrao de empresas (tecnologia gerencial);
g) estruturas horizontalizadas;
h) agncias regulatrias independentes;
i) contrato de gesto, etc.
De certa maneira, esta nova forma de gesto surge como uma alter-
nativa crtica ao modelo neoliberal, eis que, ao contrrio deste, preconiza a
existncia de um Estado atuante, embora deva, tambm, estar orientado
por critrios de eficincia empresarial (de mercado). Apresenta-se, outros-
sim, como uma alternativa crtica forma tradicional de gesto pblica.13

6. Questes-chave em administrao pblica

Any field of science is defined by the big questions it asks
(BEHN, 1995:314).

Em que pese toda esta discusso sobre burocracia e eficincia,

algumas questes fundamentais da administrao pblica permanecem e
acompanham os estudiosos do tema, no importa o modelo de gesto 116
pblica em voga. Algumas delas tentam dar conta da eficincia; outras, RSP
no entanto, so mais gerais, embora tenham como norte a melhoria da
prestao de servios pblicos.
Tais questes, quando relacionadas administrao pblica, devem
receber cuidados especiais, dadas as caractersticas peculiares da ativi-
dade pblica, que est submetida a uma maior amplitude de escopo e
impacto, devem ser sujeitas a accountability e, no esqueamos, tm
um carter poltico (BENNIS, 1967).
Schwartzman (1996), por exemplo, resume as questes atinentes
reforma administrativa a duas perguntas: a) como garantir o bom desempe-
nho das instituies? e b) como controlar as instituies de modo a que
faam bom uso dos recursos pblicos?
Ressalta que o bom desempenho no depende de controles restritos
e centralizados, como preconizado pelos tradicionalistas e, primeira
vista, parecem conduzir as perguntas acima explicitadas. O fato que a
simples eliminao das restries e controles burocrticos no suficiente
para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos
por parte das instituies governamentais (SCHWARTZMAN, 1996:3).
Behn (1995) resume a trs grandes questes o que os estudiosos
da administrao pblica procuram responder em suas pesquisas: primeiro,
como se desvencilhar do emaranhado de normas e procedimentos que
impedem o alcance de resultados?; segundo, como motivar os funcion-
rios para que ajam no sentido do alcance dos objetivos pblicos?; e, por
fim, como medir o desempenho das agncias pblicas e como melhorar
os resultados atingidos?
Com efeito, isto , como vimos, o que alguns dos modelos de gesto
pblica apresentados procuram atacar. Observe-se, por exemplo, que a
questo da fuga de normas e procedimentos (perspectiva microorga-
nizacional) aparece como uma reao burocracia tradicional weberiana
e que a questo da motivao aparece com muita fora na Escola da
Public Choice, sendo, no entanto, tratada na perspectiva econmica.
As trs questes alinhadas por Robert Behn (1995) so interligadas.
Assim, por exemplo, a questo da simplificao das normas est ligada
motivao, vale dizer, quando no se consegue motivar os indivduos para
que atinjam os resultados organizacionais, ou seja, quando no se consegue
motiv-los para fazer a coisa certa, o resultado tentar impedi-los de
fazer a errada, o que se d via proliferao de normas e procedimentos, a
engessar a organizao.14
Tambm George Frederickson (1971), no incio dos anos 70,
publicou instigante trabalho, sumarizando o movimento chamado New
Public Administration e identificando questes-chave para a adminis-
trao pblica. Incorpora ao debate a questo da eqidade social no
desempenho das organizaes pblicas, ressaltando a necessidade de 117
existncia de administradores pr-ativos, capazes de substituir os buro- RSP
cratas neutros. Acrescenta clssica questo de como oferecer mais
ou melhores servios com os mesmos recursos disponveis (eficincia)
uma outra: a de se estes servios aumentam a eqidade social.
Para finalizar, cumpre frisar que estas grandes questes sempre
existiro, podendo ser minimizadas em determinados momentos e
maximizadas em outros. As solues, no entanto, no so simples e cada
uma pode ter mltiplas respostas, a depender do contexto em que so
empregadas ou das caractersticas de seus implementadores (B EHN,
1995:322). Assim, encontrar uma soluo para uma delas no exclui a
existncia de outras opes possveis.

7. Burocracia x eficincia: um exemplo

(...) in recent years, economists have been particularly
entrepreneurial broadening the application of their favorite
paradigms from the behavior of markets to the behavior of
organizations (BEHN, 1995:318).

Pela sua importncia, escolhemos o caso britnico para ilustrar

uma resposta ao esgotamento do modelo burocrtico-weberiano e eterna
luta burocracia x eficincia, denominada gerencialismo15 e que, segundo
Abrucio (1997:8), insere-se num contexto mais amplo, relacionado
centralidade do tema reforma administrativa.
Com a vitria do Partido Conservador em 1979, a Gr-Bretanha
experimentou um redirecionamento da concepo de Estado at ento
vigente e a introduo de novos mecanismos de gesto pblica. Nesta
perspectiva, foi concebido um modelo baseado na busca da eficincia,
cujos principais objetivos se assentavam no corte de gastos, sobretudo os
relativos a pessoal.
A experincia inglesa, ao abrir os caminhos para a discusso so-
bre as mudanas nas formas de gesto pblica e ao introduzir o
gerencialismo (o padro gerencial de administrao pblica) na agenda
de reformas, foi elemento basilar em reformas administrativas realiza-
das em diversos pases, os quais, a partir de suas peculiaridades locais,
tm utilizado alguns dos pressupostos gerencialistas para modificar suas
estruturas administrativas.
Este modelo privilegia o desempenho organizacional, os resultados
e o gerenciamento dos recursos (humanos, materiais, financeiros e
informacionais), palavras-chave para o estudo da eficincia, em detri-
mento da administrao de atividades, normas, procedimentos, etc
(POLLITT, 1993:49).16
118
 bem verdade que a implantao do chamado modelo gerencial RSP
passou por diversas etapas na Gr-Bretanha, indo desde o chamado
gerencialismo puro at o Public Service Orientation (PSO), passando
pelo consumerism. A cada etapa, aspectos positivos foram incorporados,
conformando o chamado Managerialism ou Public Management.
O gerencialismo puro, pelas suas caractersticas (principalmente
no que diz respeito relao burocracia-eficincia), o que mais se
aproxima da forma liberal de gesto pblica. Por outro lado, as fases
posteriores do consumerism e PSO melhor se enquadram no chamado
empreendedorismo.
Na concepo inicial, o gerencialismo viria a substituir o modelo
weberiano tradicional, tornando o aparato estatal mais flexvel e adaptvel
s mudanas sociais, econmicas, polticas, culturais e intelectuais que se
apresentavam. Era um modelo desestatizante. O caminho seria a introdu-
o da lgica da eficincia e produtividade, caracterstica do setor privado,
de forma a contentar os contribuintes (taxpayers), cujos votos sinalizaram
a disposio para a mudana.
No caso do gerencialismo puro, isto foi levado muito a srio e a
vertente economicista, com uma viso de eficincia fortemente ligada ao
corte de gastos (lgica econmica estrita), ganha muito espao. Neste
sentido, sintomtica foi a entrega do comando da reforma administrativa
a um bem-sucedido administrador privado, capaz de trazer ao setor pblico
a experincia da gesto privada no trato das questes de eficincia, criando
um novo padro organizacional de modernizao.
O fato que gostaramos de destacar, entretanto, que a utilizao
de mecanismos de mercado como tecnologia administrativa para
reformas no deve ser visto como que livre de uma forte influncia
ideolgica (FLYNN & STREHL, 1996:4). No caso ingls, o pressuposto era
o de que o modelo burocrtico tradicional no mais respondia s neces-
sidades colocadas e que, somente por meio de estratgias utilizadas
com sucesso pela iniciativa privada, poderia o setor pblico atender s
demandas dos contribuintes.
Utilizando a tese machadiana das idias grvidas17 , poderamos
supor que a idia de reforma do Estado, naquele momento histrico, trazia
em si a idia de eficincia, eis que, na crena de que o setor pblico, da
forma como estava estruturado, no poderia mais atender aos imperativos
que se apresentavam, as solues baseadas nas prticas privadas, apare-
ciam como salvadoras.
Ao enfatizar a opo preferencial pela eficincia, o gerencialismo
puro deixou claro que o seu inimigo era a velha engrenagem da buro-
cracia tradicional, que, embora enferrujada, ainda era dominante no setor
pblico ingls.
119
 Propunha, desta forma: RSP
a) a definio das responsabilidades de cada um dos atores inseri-
dos nas agncias governamentais;
b) a definio dos objetivos organizacionais; e
c) a incorporao da conscincia dos custos, ou seja, estmulo
a que os funcionrios pblicos conhecessem o custo de suas aes
(ABRUCIO, 1997).
Os principais instrumentos utilizados para o alcance dos objetivos,
tendo como pano de fundo a estratgia da eficincia, foram:
a) avaliao de desempenho;
b) introduo de tcnicas de controle oramentrio;
c) descentralizao administrativa;
d) delegao de autoridade aos funcionrios (empowerment); e
e) administrao por objetivos (ABRUCIO, 1997).
Os xitos do gerencialismo puro, intimamente relacionados es-
tratgia de eficincia em sentido estrito, localizaram-se no corte de gastos
com pessoal, via reduo do nmero de funcionrios tanto do Poder
Central quanto das empresas estatais (empresas nacionalizadas e empre-
sas pblicas, como resultado das privatizaes), assim como no incre-
mento verificado na chamada conscincia de custos da burocracia
britnica.18
Todavia, o gerencialismo puro tambm enfrentou crticas impor-
tantes, fundadas, principalmente, na rgida estratgia de busca de eficincia
(a mesma que incrementou a conscincia de custos). Assim, este mo-
delo fracassou de alguma maneira, o que determinou sua imediata reviso
e evoluo. O que se discutir adiante a intensidade com que tal estra-
tgia foi implantada, o que, muitas vezes, mascarou os ganhos obtidos
com sua utilizao.
Um ponto interessante diz respeito ao que se poderia chamar
engessamento pela eficincia. Tal situao extrema seria alcanada
quando, ao enfatizar ilimitadamente a dita estratgia, o gerencialismo puro
casse na armadilha da eficincia. Assim, critrios rgidos de definio,
implementao e avaliao da eficincia impediriam o afloramento dos
meios naturais para seu alcance, quais sejam, a flexibilidade e a capaci-
dade inovativa.
Nesta ordem de idias, considerar a eficincia apenas sob o as-
pecto dos custos no necessariamente o melhor critrio. A lgica econ-
mica a todo custo pode ser incompatvel com a lgica gerencial.
Ademais, a nfase na eficincia econmica obscureceu um aspecto
importante que o da efetividade, pois, em se tratando de servios pblicos,
de que vale ser eficiente quando no se efetivo? No sendo um conceito
econmico, como a eficincia no sentido do puro gerencialismo, o conceito
120
de efetividade incorpora o aspecto poltico da prestao dos servios. RSP
Alie-se a isto o fato de que, aos conceitos de valor social e qualidade da
prestao, acoplam-se perfeitamente os de eqidade e justia, os quais
tambm no so quantificveis e, muito menos, avaliveis via instrumental
oferecido pelo modelo gerencial puro.
Outro aspecto que merece ser destacado nesta anlise da estratgia
de eficincia do gerencialismo em seus primrdios diz respeito ao fato de
apregoar ser a administrao gerencial uma tcnica neutra e pura. Decorre
da a separao entre poltica e administrao, que no terica nem
empiricamente sustentvel. Ademais, criou incentivos para que as tcnicas
gerenciais aplicveis ao setor privado fossem, sem maiores considera-
es, transplantadas para o setor pblico.
Isto provocou srios conflitos, tanto na defesa da consistncia in-
terna do modelo, quanto no mbito das organizaes em que foi aplicado.
A base est em duas ordens de argumentos. Em primeiro lugar, por ser a
lgica do setor pblico diferente da do setor privado (a esfera privada
possui objetivos e motivaes peculiares, claramente diferentes da lgica
pblica). Em segundo lugar, tratar o modelo gerencial como uma tcnica
neutra, capaz de modificar a cultura e o funcionamento da administrao
pblica, poderia conduzir deduo lgica de que o gerencialismo puro,
sob este aspecto, no passaria da tradio weberiana com outro nome
(lembremos que a neutralidade era uma das peas principais da tradio
burocrtica, que o gerencialismo puro procurava combater).
Assim procedendo, o modelo gerencial puro se fragilizou, vez que
ficou cego s diferenas profundas existentes entre a administrao privada
e a pblica, onde reina uma intrincada teia de relaes com a esfera
poltica.19
Para finalizar, a principal crtica oferecida estratgia da eficin-
cia do puro gerencialismo ingls, e a mais brilhante em nosso entendimento,
a que o relaciona ao taylorismo, movimento por uma administrao
cientfica, capitaneado por F. Taylor no incio deste sculo. Responsvel
pelo delineamento de uma corrente importante da teoria das organizaes,
denominada administrativista, o taylorismo preocupava-se com a prtica
administrativa, focalizando a gesto.
Christopher Pollitt (1993), ao analisar o modelo gerencial, classifi-
cou-o como neotaylorista, por identificar, na proposta da busca inces-
sante da produtividade e eficincia, nos instrumentos privados utilizados
para tanto e na nfase excessiva em uma cientificidade (entendida como
neutra e separada da poltica), a mesma lgica que moveu os estudos e
proposies de Taylor.
Os implementadores do modelo partiram do pressuposto conhecido
de que um sistema considerado eficiente seria aquele que produzisse
121
maiores quantidades de bens a partir de uma reduo dos custos de pro- RSP
duo. Acreditavam, assim como os tayloristas puros, na existncia de
one best way, alcanvel por meio da racionalidade instrumental. Havia,
ademais, o pressuposto econmico de que os agentes so racionais e
maximizadores de recursos, preferncias, utilidades, etc. Usaram, ento,
o conhecimento sobre a administrao cientfica aplicada produo in-
dustrial para definir a concepo de uma administrao pblica eficiente.
Entretanto, o conceito de produto na indstria no pode ser trans-
plantado assim to facilmente para a administrao pblica. claro. So
diferentes. Na esfera industrial, a etapa de produo de bens claramente
separada da etapa de distribuio e consumo dos mesmos. Na esfera
pblica, ao contrrio, muitos servios so produzidos, distribudos e con-
sumidos durante o mesmo processo e, muitas vezes, os destinatrios des-
tes servios participam da produo (BARZELAY, 1992).
H, ainda, algumas outras implicaes importantes nesta designao
de neotaylorismo. Vejamos. Uma das principais caractersticas do
taylorismo a chamada alienao do trabalhador, dada pela separao
entre trabalho manual e intelectual (realizado, respectivamente, pelos blue
e white collars). Do mesmo modo, no gerencialismo, h o abismo entre
formulao e implementao (tendo por pano de fundo a separao entre
poltica e administrao).20
Ademais, o nico incentivo que se entende no taylorismo o salarial,
no incorporando outros aspectos motivacionais importantes. Isto redundou,
por exemplo, no caso do gerencialismo puro, na falta de um projeto que
envolvesse o alto escalo na estratgia de reforma, o que provocou alto
grau de incerteza.
possvel observar, todavia, que alguns dos aspectos frgeis do
gerencialismo puro, que elencamos neste espao, foram revistos nas fases
subseqentes do modelo gerencial ingls. A segunda fase do modelo,
chamada consumerism (New Public Management), deu-se no sentido
da qualidade e da flexibilidade, que haviam sido negligenciadas pelo
gerencialismo puro.
Em que pese a importante mudana de objetivos, verificada quando
se compara o consumerism com o modelo gerencial puro, a principal
inovao ocorreu no sentido da redefinio do pblico-alvo, que passa do
contribuinte para o cliente/consumidor. A focalizao no consumidor e a
introduo da abordagem qualitativa na gesto pblica foi, sem dvida,
um passo importante no sentido da recuperao do conceito de pblico, o
que, entretanto, s ser melhor trabalhado na terceira fase do modelo
gerencial ingls, denominada Public Service Orientation (PSO).
O aumento do poder do consumidor dar-se-ia, por exemplo, via o
incremento da descentralizao administrativa (esta foi uma idia trazida
do gerencialismo puro), sob o argumento de que, ao levar a execuo do 122
servio pblico para mais perto do consumidor, este teria melhores RSP
condies de fiscalizao da prestao. Conseqentemente, haveria uma
melhora significativa da qualidade dos servios pblicos.
Associada descentralizao, a competio entre as agncias pbli-
cas era entendida como capaz de levar a um maior poder do consumidor,
visto que evitaria a situao de monoplio, danosa prestao de servios
pblicos de qualidade.
Existe, todavia, um problema conceitual no consumerism, que
justamente o que origina seu nome. O conceito de consumidor no responde
satisfatoriamente a algumas questes colocadas.
Antes de alinhar os principais problemas verificados com relao a
este conceito, cumpre reforar a idia de que, ao utilizar tcnicas do setor
privado, o gerencialismo trouxe, em seu bojo, o conceito mais importante
das estruturas de mercado: competio. Isto gerou algumas disfunes
no modelo, comprometendo, por exemplo, a realizao da eqidade, essen-
cial em se tratando da esfera pblica.
Primeiramente, salta aos olhos a deduo de que o consumidor de
servios pblicos diferente do consumidor de servios privados, vez
que, como j destacamos, a esfera pblica diferente da esfera privada.
A racionalidade econmica no deve comandar o relacionamento entre o
prestador e o usurio de servios pblicos. Ademais, valores importantes
como justia, eqidade e interesse pblico tornam o domnio pblico
diferente do privado.
Ora, tambm os servios pblicos so intrnsecos e naturalmente
desiguais. O sistema de competio entre servios pode criar uma distri-
buio injusta de recursos, em que os melhores avaliados pelo consumidor
receberiam mais recursos, enquanto os piores, menos. Esta lgica de soma
zero conduz as organizaes com pior desempenho a um movimento descen-
dente e as com melhor desempenho a um movimento ascendente em
importncia e destinao dos recursos, aumentando a disparidade entre
elas. Tal situao acarretaria prejuzos para os usurios dos servios pblicos
e para a sociedade como um todo.
O fato de os consumidores poderem ser organizar tambm impe
uma lgica perversa. Neste modelo de incentivo competio, a desigual-
dade a que so submetidos pode piorar sua posio social, vez que, normal-
mente, os mais organizados vencem a competio. O interesse pblico
pode estar comprometido, dado que, ao se organizarem, os consumidores
exercero maior presso sobre os burocratas, os quais, vislumbrando a
avaliao a que sero submetidos, render-se-o ao grupo, de modo a
satisfazer-lhes as reivindicaes (para, em ltima anlise, preservarem
suas prprias posies).
Neste sentido, o papel coordenador do Estado fundamental, no
tendo sido, entretanto, enfatizado neste modelo. O consumerism no se 123
desvencilhou da lgica de mercado e assumiu a lgica pblica. A lgica RSP
econmica da eficincia continua prioritria. Ao vencedor, tudo.
Ademais, quem o consumidor na teoria econmica? Tal conceito
traz em si uma caracterstica de excluso. No mercado, por bvio, consu-
midor aquele que capaz de consumir bens e servios. Entretanto,
indispensvel ressaltar que s capaz de consumir bens e servios quem
detentor de recursos financeiros para tanto. O consumidor, por definio,
aquele capaz de escolhas racionais, maximizando utilidades. O pressu-
posto da competio a garantia de alternativas exeqveis disposio
dos consumidores, de forma que possam escolher as que mais lhes agradem
em termos de qualidade, comodidade, etc.
A mesma lgica aplicada aos servios pblicos pode conduzir ao
seguinte raciocnio: consumidor de servios pblicos aquele que possui
caractersticas especiais que o tornam diferente dos demais atores so-
ciais. No caso, aquele com capacidade de competir em condies mais
favorveis, ou aquele que esteja sob a jurisdio de uma agncia pblica
que, por seu desempenho anterior, tenha recebido recursos suficientes
para continuar operando. Ocorre que, em se tratando de servios pblicos,
nem sempre h possibilidade de escolha universal.
Desta forma, alguns podem se tornar mais consumidores do que
outros ou clientes preferenciais do servio pblico (ABRUCIO, 1997:28).
No limite, podem se tornar mais cidados do que outros, se utilizarmos
o conceito de cidado em substituio ao de consumidor, como propem
alguns autores.21
Toda esta confuso de conceitos pode ser decorrente do desconhe-
cimento (ou descaso) sobre o conceito de pblico na administrao
pblica. Esse um terreno bastante movedio e este no o espao
mais adequado para discuti-lo. Entretanto, a ressalva importante, pois,
a depender do arcabouo terico e ideolgico a sustentar as reformas
administrativas, diferentes conceitos de pblico sero apresentados,
podendo ser consumidor, grupo de interesse, cidado, etc. Desta forma,
perfeitamente compreensvel (embora discutvel) a utilizao do con-
ceito de consumidor pelo New Public Management, dada a lgica de
mercado que o informa.
Utilizar o conceito de consumidor, j vimos, traz em si uma concep-
o de indivduo movido por uma racionalidade econmica. Assim, o nico
motivo para uma ao coletiva seria a promoo de interesses pessoais e,
neste sentido, o nico propsito das agncias pblicas seria o de satisfazer
os requisitos destes consumidores individuais. O pressuposto a informar
tal deduo o de que os consumidores tm habilidades equivalentes
para expressar seus desejos e ainda que tais desejos so relativamente
estveis no tempo.
124
 Tal raciocnio conduz concluso de que a accountability garan- RSP

tida, primariamente, pela ao do mercado, vale dizer, a mo invisvel,

as foras da competio, conduziriam as organizaes pblicas produo
de resultados de qualidade.
interessante notar que a nfase na eficincia, na competio e
na soberania do consumidor pode conduzir a uma lgica s avessas, que
retira o Estado dos locais mais necessitados, onde poderia exercer, em
plenitude, seu papel. Excluir pessoas pelo critrio da competitividade no
representa a melhor sada em direo ao alcance do interesse pblico.
As crticas ao consumerism motivaram a concepo da Public
Service Orientation, baseada na defesa da descentralizao por suas
virtudes polticas e na idia de reconstruo da esfera pblica.22 Cumpre,
entretanto, destacar que a idia de eficincia j no mais to radical
nesta fase do modelo ingls, embora continue sendo central, assim como
a nfase na viso gerencial.23
Para a fuga da armadilha do conceito de consumidor, a PSO trabalha
com o conceito de cidado, vez que cidadania implica no s liberdade de
escolha de servios pblicos (como o caso do conceito de consumidor),
como tambm exerccio de direitos e deveres, relacionando-se ao conceito
de accountability (ABRUCIO, 1997:27).
Flynn e Strehl (1996:17) citam o exemplo da Frana, que utiliza o
conceito de cidado-usurio (citizen-user). A combinao reflete a face
consumidor e a face cidado do usurio dos servios pblicos. Assim, ao
mesmo tempo em que privilegia o direito de ter preferncias e de agir
conforme a utilidade delas decorrentes (no sentido econmico, procuran-
do atingir curvas de indiferena mais altas), privilegia, tambm, os direitos
do cidado, definidos como a capacidade de influenciar as aes governa-
mentais (cidado entendido, no mais das vezes, como eleitor). Todavia,
outro problema se coloca: quem cidado?

8. Consideraes finais

H diferentes formas de enfrentar a questo do relacionamento

entre burocracia e eficincia e muitas delas tm sido usadas. O que se h
de reter, neste trabalho, a identificao das idias que esto por trs de
cada proposio de reforma, vale dizer, quais so as bases tericas sobre
as quais se assentam. Assim, temos um largo espectro de proposies
que vo desde um repensar pouco profundo das chamadas bases tradicio-
nais at uma reflexo mais acurada e a incorporao de idias e conceitos
de outros campos de estudo, criando uma nova forma de lidar com as
questes-chave em administrao pblica.
125
 O fato que, sobretudo quando se trata de sociedades complexas, RSP
as reformas no podem ser vistas sob um ngulo totalizante. Estratgias
de gesto, per si, no so neutras, envolvendo valores, preferncias, opes,
etc. Por outro lado, reformas administrativas tambm no so neutras,
abrangendo diversos atores, que tambm tm valores, experincias, inte-
resses, etc.24 Destarte, no h neutralidade no comportamento dos ato-
res e, muito menos, no momento da escolha dos instrumentos de gesto.
Devemos reconhecer que a eficincia do setor pblico e a
capacidade do Estado de formular e implementar polticas pblicas de-
pendem de sua estrutura administrativa e da estrutura social na qual est
inserida. Com o Estado keynesiano, o setor pblico moderno se formou.
Entretanto, como vimos, as recentes reformas administrativas apontam
para um movimento de desconstruo deste Estado. Chegamos a uma
situao que configura o paradoxo do neoliberalismo, qual seja: para
reduzir o tamanho do Estado (para ter o Estado mnimo) preciso ter
uma Estado forte.
A contempornea teoria das organizaes tem colocado em xeque
a capacidade da teoria weberiana de produzir eficincia. Todavia, Evans
(1993:150) apresenta a situao das organizaes patrimoniais se disfar-
arem em burocracias weberianas, confirmando sua tese de que a buro-
cracia est em escassez de oferta. Para ele, o ntido contraste entre o
carter pr-burocrtico, patrimonialista do Estado predatrio e o carter
mais estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria
provocar dvidas naqueles que atribuem a ineficcia dos Estados do Ter-
ceiro Mundo sua natureza burocrtica. A falta de burocracia pode estar
mais prxima do diagnstico correto (EVANS, 1993:135). Por sua vez,
Terry Moe (1997) enfatiza que a burocracia, por si mesma, tem merecido
menos ateno do que deveria.25
A questo da eficincia pura deve ser revisitada. A esfera pblica
deve estar apta a promover o equilbrio entre os interesses que informam
a vida e a organizao dos diversos grupos sociais, que, embora possuam
diferentes nveis de recursos e motivaes, devem ser atendidos
equitativamente.26
Weber indicou ser objetivo da burocracia alcanar os fins do Estado,
ou seja, a efetividade. claro que atingir os fins esperados a qualquer
preo levar, fatalmente, ineficincia. Contudo, privilegiar o preo
em detrimento dos fins esperados, certamente, tambm conduzir
ineficincia.

126
 Notas RSP

1 Trabalho final do Curso de Formao para a Carreira de Especialista em Polticas

Pblicas e Gesto Governamental, realizado na Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP), em Braslia, no perodo de maro a agosto de 1997. Verso simplificada
deste trabalho recebeu Meno Honrosa no 4o Concurso de Casos e Textos promovi-
do pela FESP/RJ. A autora agradece aos professores Marcus Andr Campello de
Mello e Fernando Luiz Abrucio pelas sugestes oferecidas.
2 Este cenrio do ps-guerra foi propiciador de um ambiente intelectual dominado
pelos economistas que no tm a liberdade individual como principal valor para a
constituio da sociedade, aqueles que no atribuem ao mercado um valor positivo
e que acreditam na superioridade do controle de uma instncia reguladora sobre as
liberdades individuais (TONETO Jr., 1996:131). Isto ir influenciar fortemente, como
veremos, o trabalho de James Buchanan e dos demais tericos da Public Choice. No
Brasil, especificamente, um perodo de marcada hipertrofia do Poder Executivo,
em que a constituio de uma burocracia forte, capaz de suportar um Estado alta-
mente intervencionista, quer no campo econmico, quer no social, o elemento basilar.
3 Contribua ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de ela ser classifica-
da, poca, muito mais como um grupo de interesse do que como um corpo tcnico
neutro a servio do cidado (ABRUCIO, 1997:12-13).
4 Tal preocupao seria, por exemplo, na justificativa weberiana, fruto da tica protes-
tante de busca da realizao terrena, com vistas ao alcance da salvao divina.
5 Neste sentido (...) a to citada afirmao weberiana, segundo a qual a administrao
burocrtica coeteris paribus, tecnicamente superior s demais, vale somente na
medida em que a burocracia comparada com os tpicos aparelhos do domnio
tradicional e carismtico (GIRGLIOLI, 1995:56).
6 A Public Choice uma extenso da teoria econmica tradicional anlise do processo
poltico (TONETO JR., 1996: 130-131).
7 Vale, tambm, apresentar parte da tipologia de Alvin Gouldner (KASZNAR, 1996:13-4),
que distinguiu dois tipos de profissionais, que chamou locais e cosmopolitas. Os
primeiros so os que associam sua identidade pessoal e derivam seu senso de poder a
fatores endgenos organizao. Podem ser divididos em quatro subtipos: locais dedi-
cados, verdadeiros burocratas, membros da guarda e amigos. Por sua vez, os cosmopo-
litas preocupam-se com fatores externos organizao, sendo considerados mais pro-
fissionais. Acrescenta que a combinao entre locais (burocratas) e cosmopolitas (pro-
fissionais) pode levar a oportunidades de inovaes organizacionais bem-sucedidas.
8 De fato, o desperdcio no significa que o burocrata se aproprie dos recursos
colocados sua disposio (no sentido de embols-los), mas a apropriao acaba
ocorrendo quando, por exemplo, adquire bens de que no necessita (adquire, por
exemplo, smbolos de poder), o que contribui para reforar sua posio na esfera
executiva. Acrescente-se que, na verdade, h, tambm, uma racionalidade dos pol-
ticos, orientada pela busca de votos com vistas reeleio (seriam, tambm rent
seekers, j que procuram maximizar sua posio eleitoral. Neste sentido, poderiam
ser chamados vote seekers).
9 Os burocratas considerar-se-iam oniscientes.
10 (...) a combinao de insero e autonomia que funciona e no cada uma por si
mesma (EVANS, 1993:153).
127
11 Segundo Schneider (1995), a postura individual do burocrata que pode fazer com RSP
que sua relao com o setor privado no seja predatria. Todavia, tal postura ser
adotada no por uma questo moral, de ethos, mas porque entender que pode ganhar
com isto. A diferena residiria na definio das regras do jogo, que, sendo claras,
podem incentivar os burocratas a segui-las.
12 Todavia, o caso brasileiro, por exemplo, teve a construo da coerncia corporativa
weberiana impedida pela existncia de fortes caractersticas clientelistas e
patrimonialistas, com uma parcializao da autonomia inserida, restrita a bolses de
eficincia (EVANS, 1993: 145).
13 Ora, se a proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator bsico subjacente
crise ou desacelerao econmica e ao aumento dos nveis de desemprego a crise
do Estado, a concluso s pode ser uma: o caminho para resolver a crise no
provocar o definhamento do Estado, enfraquec-lo ainda mais do que j est enfra-
quecido, mas reconstru-lo, reform-lo (BRESSER PEREIRA, 1996:5). E ainda: (...) a
administrao pblica gerencial (...) parte do pressuposto de que j chegamos em um
nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo
est condenado, e que possvel desenvolver estratgias administrativas baseada[s]
na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados (BRESSER
PEREIRA, 1997:7).
14 (...) effective measurement of the consequence of a public agencys efforts can motivate
the people working in that agency to do a better job and can, at the same time, provide
the evidence necessary to build trust in the agency and thus break the micromanagement
cycle (BEHN, 1995:321).
15 Poderamos, tambm, utilizar o exemplo dos Estados Unidos que, a despeito de terem
experimentado um padro mais residual de Welfare State, tambm preconizaram refor-
mas de cunho liberal, de orientao gerencial e ainda mais descentralizadoras do que a
inglesa. O caso brasileiro no , aqui, utilizado por estar em implantao, dependendo
de reforma constitucional para sua completa viabilizao. Alis, passada a posio
inicial em direo ao gerencialismo puro, j admitida, nos textos mais recentes, a
necessidade de algum ncleo burocrtico tradicional. O gerencialismo tinha uma viso
de que para se chegar eficincia era necessrio sair da burocracia. Todavia, no caso
brasileiro, em particular, a proposta de administrao do ncleo estratgico do Estado
parte burocrtica e parte gerencial (BRESSER PEREIRA, 1997: 22).
16 As teorias da administrao pblica indicam diversos estudos sobre o tema e demons-
tram que alguns dos pressupostos do gerencialismo no so to novos como se supe.
Veja-se, por exemplo, os estudos de Burns & Stalker, na dcada de 60, que identifica-
ram duas formas diferentes de organizaes: as mecanicistas, em que as tarefas so
estritamente definidas e as normas e procedimentos que so claros e seguidos risca,
com pouca margem de flexibilidade; e, por contraste, as orgnicas, caracterizadas pela
redefinio contnua das tarefas, utilizando canais de comunicao que so muito mais
horizontais do que estritamente vinculados verticalidade hierrquica (BEHN, 1995:318).
O trabalho de Warren Bennis (1967) tambm merece ser destacado, pois, j na dcada
de 60, considerava a necessidade de flexibilizao das organizaes.
17 (...) as idias dividem-se em trs classes, umas votadas perptua virgindade, outras
destinadas procriao, e outras que nascem j de barriga. Esta diviso explica toda a
civilizao humana. Para onde quer que lancemos o olhar, qualquer que seja a raa, o
meio e o tempo, acharemos a genealogia distinta destas trs classes de idias, isto desde
o princpio do mundo at a hora em que a folha sair do prelo. Assim, a idia de Eva,
quando resolveu desobedecer ao Senhor, vinha j grvida da idia de Caim. Ao contr-
rio, a minha idia de possuir duzentos contos morre com o vu de donzela, a menos que
algum leitor opulento a queira fecundar (MACHADO DE ASSIS, 1996:62). 128
18 Entretanto, uma anlise mais cuidadosa da evoluo do quadro de pessoal britnico RSP
mostrar que, na verdade, o to propalado sucesso no corte de pessoal no foi pleno
(ABRUCIO, 1997). Na rea social, houve um aumento do nmero de funcionrios,
enquanto o corte de pessoal no poder local, a ponta da linha, onde efetivamente os
servios so prestados, foi bastante pequeno. Os principais cortes localizaram-se no
chamado Civil Service (excludo o National Health Service).
19 O sucesso das reformas administrativas sempre dependeu do apoio poltico, vide, por
exemplo, o fracasso da reforma administrativa implementada pelo presidente Reagan
nos Estados Unidos, decorrente do fato de ter negligenciado a politizao da adminis-
trao (ABRUCIO, 1997). Neste ponto, cumpre ressaltar que, se o modelo ingls foi bem-
sucedido, isto se deu por fora da poltica. Paradoxalmente, o gerencialismo puro subes-
timava este aspecto poltico.
20 Nas fbricas organizadas sob a tica taylorista, a produo era controlada por um
forte sistema hierrquico (cadeia de comando) e havia uma separao ntida entre o
saber e o fazer. Os tempos e movimentos e a neutralidade cientfica garantiriam
a eficincia.
21 Tambm na fase do consumerism chegou a ser proposto, por alguns autores, a
substituio do termo consumidor pelo termo cidado, discutindo-se o conceito de
accountability. Entretanto, esta pressupe uma participao ativa em todas as fases
da proviso do servio e no s na de controle, como foi a soluo encontrada pelo
consumerism. Cabe, ainda, ressaltar que, do mesmo modo em que no modelo tradicio-
nal, houve um distanciamento do Estado da sociedade, j que os pressupostos do
consumerism criaram uma atitude passiva em relao aos mecanismos de
accountability, havendo pouca possibilidade de participao ativa do usurio.
22 (...) vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera pblica no s o locus
por excelncia da participao dos cidados, mas sobretudo onde os cidados apren-
dem com o debate pblico (ABRUCIO, 1997: 30).
23 O Public Service Orientation (PSO), embora retome temas pouco discutidos ao
longo da dcada de 80, no prope a volta de um modelo pr-gerencial, burocrtico
weberiano. (...) procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial,
explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas (ABRUCIO,
1997:29).
24 Na maioria das vezes, implicam embate entre os atores.
25 too often, bureaucratic theories are really not pursued for what they can tell us about
bureaucracy, but rather for what they can tell us about how much power Congress and
other authorities have and what mechanisms they employ to get their way (MOE,
1997:480).
26 [efficiency and cost-consciousness] (...) will always be important, but they only take
on their full meaning within a context in which the broader purposes of a public
service are discussed and defined, and a concern with effectiveness assumes greater
salience. (...) it is possible to run a concentration camp economically and efficiently
but that does not make it a desirable public service (POLLITT, 1993:192).

129
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131
 Resumo RSP

Resumen
Revista do
Abstract Servio
Pblico

Ano 48
Nmero 3
Burocracia, eficincia e modelos de gesto pblica: um ensaio Set-Dez 1997
Ceclia Vescovi de Arago
Este artigo apresenta diferentes vises sobre burocracia e eficincia, fazendo o
contraponto com alguns modelos de gesto pblica, tais como o tradicional ou ortodoxo,
o liberal e o chamado empreendedorismo estatal. Discute o relacionamento entre burocra-
cia e eficincia, com um exemplo extrado do gerencialismo britnico, orientador de refor-
mas administrativas em diversos pases. Elenca algumas questes recorrentes, que norteiam
diversos modelos de gesto pblica em sua busca por eficincia e que tm indiscutvel
importncia no mbito da administrao pblica.

Burocracia, eficiencia y modelos de gestin pblica: un ensayo

Ceclia Vescovi de Arago
Este artculo presenta diferentes visiones sobre burocracia y eficiencia, haciendo un
contrapunto con algunos modelos de gestin pblica, tales como el tradicional u ortodo-
xo, el liberal y el llamado emprendedorismo estatal. Discute las relaciones entre burocra- Mestre em
cia y eficiencia, con un ejemplo sacado del modelo gerencial britnico, orientador de administrao
reformas administrativas en diversos pases. Expone una relacin de cuestiones recurrentes, pblica pela
que orientan diversos modelos de gestin pblica, en su bsqueda de eficiencia, y que EBAP/FGV e
especialista em
tienen una importancia indiscutible en el mbito de la administracin pblica. polticas
pblicas e
gesto
Bureaucracy, efficiency and public management models: an essay governa-
Ceclia Vescovi de Arago mental, no
Ministrio da
This article sets forth different views on bureaucracy and efficiency and draws a Fazenda
comparison between certain public management models, such as the traditional or orthodox,
the liberal model and the so called State entrepreneurship. The article further discusses
the relation between bureaucracy and efficiency through an example drawn from the
british experience in managerialism, a model that has guided administrative reforms in
many countries. Some recurring issues that have spearheaded several models of public
management in their pursuit of efficiency and that are indisputably relevant to public
administration are also highlighted.

132