EL DESARROLLO CUANTITATIVO

DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS

El desarrollo especfico de las tareas administrativas siempre ha sido terreno

apto para la burocratizacin de una administracin. En el rea de la poltica, el gran
Estado y el partido de masas son el terreno clsico para la burocratizacin esto no
significa que toda organizacin este unifica y autenticada. La perduracin de un gran
Estado ya existente, o la nivelacin de una cultura surgida en ese Estado, no siempre
han estado unidas a una estructura burocrtica del mismo. Por ejemplo;

Los grandes Imperios negros no contaban con un aparato de funcionarios Sin

embargo, esta organizacin tena un carcter fundamentalmente patrimonial, ms que
burocrtico, tanto el Imperio de los Califas y sus predecesores en el Asia se han
mantenido durante largo tiempo y su organizacin de funcionarios fue primordialmente
patrimonial y prebendara.

El antiguo Imperio romano se disolvi internamente, a pesar de una creciente

burocratizacin, e incluso durante su mismo desarrollo, debido a las divisiones de las
cargas tributarias por el estado burocrtico.

Los Imperios de los galifas carolingio y otros emperadores medievales fueron,

fundamentalmente, conjuntos inestables y nominales. En general, la posibilidad de una
accin poltica fue disminuyendo continuamente y la unidad relativamente grande de la
cultura surgi de estructuras eclesisticas de carcter rigurosamente unificado, en
parte, y cada vez ms burocrtico de la Edad Media occidental.

La desintegracin del Imperio romano estuvo parcialmente determinada por la

misma burocratizacin de su aparato militar y administrativo. Esta burocratizacin slo
pudo realizarse haciendo efectivo un sistema tributario que, por su reparto de los
impuestos, deba condicionar necesariamente un crecimiento relativo de la importancia
de una economa de subsistencia.
 Al comenzar el perodo moderno, todas las prerrogativas de los Estados
continentales se concentraron en los monarcas, que prosiguieron con ms rigor la
burocratizacin administrativa. Desde un punto de vista tcnico es obvio que el gran
Estado moderno depende totalmente de una estructura burocrtica. Cuanto ms
grande sea el Estado, y cuanto ms sea o devenga una gran potencia, ms
necesariamente estar en ese caso.

Tenemos el caso de Estados Unidos que tiene el carcter de una comunidad

poltica que no est totalmente burocratizada, por lo menos en sentido tcnico. Pero, a
medida que aumentan las zonas de friccin con el exterior y se hace ms imperiosa la
necesidad de unidad administrativa en el interior, ese carcter se hace imprescindible
y, progresivamente, abre camino la estructura burocrtica.

TRASFORMACIONES CUALITATIVAS DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS

La burocratizacin es provocada ms por el aumento intensivo, cualitativo y el

desarrollo interno de las tareas administrativas. En el caso de Egipto que es el pas
ms antiguo con una administracin estatal burocrtica, su ordenamiento pblico,
conjunto de canales y ros, son evidentes por los factores tcnicos y econmicos que
establecieron a travs de mecanismos los escribas y funcionarios, que para la primera
poca tuvo una trasformacin en las grandes empresas de construccin que estaban
reguladas militarmente ya que la tendencia burocrtica estaba influida por necesidades
provenientes de la creacin de ejrcitos en armas, condicionada por polticas de poder
y por el desarrollo dela hacienda pblica vinculada con el aparato militar.

En el Estado moderno se plantea a la administracin exigencias que se deben a

la complejidad cada vez mayor de la civilizacin y tienden a la burocratizacin,
expansiones importantes sobre todo de ultramar, han sido llevadas a cabo por Estados
gobernados por notables (Roma, Inglaterra, Venecia). Sin embargo, la "intensidad" de
la administracin, es decir, el pasaje de tantas tareas como sea posible a la
organizacin del Estado propiamente dicho para su permanente resolucin, slo se ha
visto ligeramente desarrollado en los grandes Estados gobernados por notables,
especialmente Roma e Inglaterra, en comparacin con las formaciones polticas
burocrticas.

De este modo, la progresiva burocratizacin se hace dependiente de la creciente

posesin de bienes de consumo y de una tcnica de conformacin de la vida externa
cada vez ms sofisticada y esta tcnica corresponde a las oportunidades que brinda
dicha riqueza.

Entre los elementos puramente funcionales, la creciente exigencia de orden y

proteccin ("polica") en todos los niveles, por parte de una sociedad habituada a una
pacificacin total, desarrolla una influencia sostenida en la tendencia hacia la
burocratizacin.

Adems de otros factores, las abundantes tareas de la llamada "poltica de

bienestar social" se cumplen fundamentalmente en el sentido de la burocratizacin, ya
que esas tareas en parte son impuestas al Estado por grupos de inters y en parte el
Estado las usurpa por razones de poltica de poder o por motivos ideolgicos. Entre los
factores primordialmente tcnicos, los modernos medios de comunicacin sirven al
avance de la burocratizacin. Vas terrestres, fluviales y martimas, ferrocarriles, las
comunicaciones telegrficas y telefnicas, etc.,

Los ferrocarriles, por su parte, estn unidos al desarrollo del comercio local de
bienes masivos. Este comercio es una de las condiciones de la formacin del Estado
moderno. Como ya vimos, esto no puede aplicarse absolutamente al pasado.

VENTAJAS TCNICAS DE LA

ORGANIZACIN BUROCRTICA
 La superioridad puramente tcnica de la organizacin burocrtica ha sido
siempre la razn decisiva de su progreso respecto de toda otra forma de organizacin.

Precisin, velocidad, certidumbre, conocimiento de los archivos, continuidad,

discrecin, subordinacin estricta, reduccin de desacuerdos y de costos materiales y
personales son cualidades que, en la administracin burocrtica pura, y
fundamentalmente en su forma monocrtica, alcanzan su nivel ptimo.

La burocracia planificada es, en los mencionados aspectos, comparativamente

superior a las restantes formas de administracin. El trabajo administrativo realizado ad
honorem se convierte en un entretenimiento, lo cual da motivos para que el servicio
honorfico se realice con mayor lentitud, a saber, porque es menos formal y est menos
vinculado a esquemas. El servicio honorfico posee menos continuidad que el
burocrtico y frecuentemente resulta bastante costoso.

La posibilidad de una administracin por notables slo existe de manera regular

y duradera cuando puede eliminarse exitosamente la administracin oficial como
entretenimiento. Pero el aumento cualitativo de las tareas con que se enfrenta la
administracin limita los alcances de la administracin por notables; hoy en da esto
ocurre incluso en Inglaterra.

Actualmente la economa capitalista de mercados la primera en reclamar que los

asuntos administrativos oficiales se resuelvan con la mayor precisin, claridad,
continuidad y rapidez posibles. Las grandes empresas capitalistas modernas
constituyen, en general, por su organizacin interna, modelos inigualados de
organizacin burocrtica rigurosa. Toda la administracin de un negocio se funda en
una progresiva precisin, estabilidad y, fundamentalmente, rapidez en las operaciones.

La burocratizacin implica en particular la posibilidad ptima de poner en

prctica el principio de la especializacin de las funciones administrativas conforme a
regulaciones estrictamente objetivas. "Sin tomar en cuenta a las personas" es, tambin,
la consigna del "mercado" y, generalmente, de toda consecucin de intereses
exclusivamente econmicos. Un slido ejercicio de la dominacin burocrtica implica
una nivelacin del "honor" de status. Si no se limita simultneamente el principio del
libre mercado esta consecuencia implica, a su vez, el predominio universal de la
"situacin de clase".

La burocracia facilita, y en su combinacin ms favorable, las disposiciones

requeridas por el aparato externo de la cultura moderna. Slo la burocracia ha puesto
el fundamento para la administracin de una ley racional, conceptualmente
sistematizada, sobre la base de estatutos, tales como los que fueron sancionados por
primera vez, con un alto grado de perfeccin tcnica, en la ltima poca del Imperio
romano.

BUROCRACIA Y DERECHO

La interpretacin "racional" del Derecho, fundada en concepciones puramente

formales, se contrapone al tipo de adjudicacin ligado ante todo a tradiciones sagradas.

La justicia de los Cades carece de cualquier clase de juicio razonado. Tampoco

la justicia emprica proporciona, en su pureza, ningn motivo al que pudiramos
calificar de racional, conforme a nuestro significado de la palabra. La ndole
concretamente valorativa de la justicia de los Cades puede promover una ruptura
proftica con toda tradicin.

La justicia emprica, a su vez, puede sublimarse y racionalizarse en una

"tecnologa". En todas las formas de dominacin no burocrtica nos encontramos con
la peculiar coexistencia de un mbito de estricto tradicionalismo con un mbito de libre
arbitrariedad y gracia seorial. Son, pues, muy frecuentes las combinaciones y formas
de transicin entre ambos principios. Mendelssohn ha demostrado que en Inglaterra,
incluso actualmente, un amplio sector de la justicia funciona, en realidad, al estilo de los
Cades, y hasta un punto casi inconcebible en el continente.

La adjudicacin inglesa y norteamericana de los tribunales supremos sigue

siendo, en gran medida, emprica; y particularmente lo es la adjudicacin por
precedentes. La razn del fracaso de los esfuerzos realizados en Inglaterra para una
codificacin racional del Derecho, as como el fracaso en la adopcin del Derecho
romano, hay que buscarla en la eficaz oposicin a dicha racionalizacin por parte de
los grandes gremios de abogados organizados centralmente

. Debido a ello Inglaterra, el primer pas capitalista y el ms desarrollado de la

modernidad, mantuvo una magistratura ms irracional y menos burocrtica. El
capitalismo ingls hubiera podido, empero, adaptarse fcilmente a ello, sobre todo en
razn de que hasta la modernidad la ndole de la formacin de los tribunales y del
procedimiento procesal resultaba, en la realidad, una amplia privacin de justicia para
los grupos econmicamente dbiles.

La necesidad tcnica de poner el procedimiento procesal en manos de expertos

racionalmente instruidos, esto es, hombres instruidos en las Universidades y
conocedores del Derecho romano. La instruccin especializada era necesaria, dada la
creciente complejidad de los casos legales prcticos y la creciente racionalizacin de la
economa, que exigan un procedimiento racional de evidencia en lugar de la
verificacin de la veracidad de los hechos mediante revelaciones concretas o garantas
sacerdotales que, por supuesto, son medios de prueba ubicuos y primitivos

La contienda de los partidarios del Derecho contra el Derecho romano y

eclesistico y el poder de la Iglesia se origin en gran medida debido al factor
econmico que significaba el inters del abogado por sus honorarios; esto es
claramente evidente en la participacin del rey en la contienda.

El hecho de que el Derecho romano se adaptara sustancialmente mejor a las

necesidades del capitalismo naciente no decidi su victoria en la Europa continental.
Las instituciones legales caractersticas del capitalismo moderno son todas ajenas al
Derecho romano y de origen medieval.

Durante la poca de la Repblica, el Derecho romano representa una

combinacin nica de elementos racionales y empricos, e inclusive de elemento de la
justicia de los Cades. Estos ltimos se encuentran en el sistema de nombramiento de
un jurado como tal y en las actiones in factum del praetor que, en los comienzos, sin
duda tuvieron lugar "entre un caso dado y otro". Las respuestas rabnicas del Talmud
ejemplifican para digmticamente una justicia emprica no racional sino "racionalista" y,
a la vez, nutrida por la tradicin.

Respecto de la accin administrativa propiamente dicha, es decir, respecto de

toda la actividad estatal que se desarrolla fuera del campo de la creacin de leyes y
procedimientos judiciales, existe la costumbre de reivindicar la libertad y el predominio
de las circunstancias individuales. Se piensa que las normas generales cumplen un
papel principalmente negativo al constituirse en trabas para la actividad positiva y
"creativa" del funcionario, la cual jams debiera estar controlada. Sin embargo, es
esencial el hecho de que esta administracin (y posiblemente magistratura)
supuestamente "creativa" no sea encampo de libre accin voluntaria, de perdn, y de
favores y calificaciones personales, como ocurre en las formas pre burocrticas.
Siempre existe, como regla de conducta, la normativa y la evaluacin "racional de las
finalidades "objetivas", as como la fidelidad a stas

Respecto de la administracin ejecutiva, sobre todo en los campos donde la

voluntad creativa" del funcionario est ms rigurosamente establecida, se respeta la
idea, primordialmente moderna y estrictamente "objetiva", de las "razones de Estado",
como norma suprema y decisiva de la actuacin del funcionario.