La poltica de las polticas pblicas

Stein & Tommasi

El desarrollo econmico y social en Amrica Latina ha estado dominado por la

bsqueda de nuevos paradigmas. La regin ha adoptado diversos paradigmas,
siendo el ms reciente el formulado en el Consenso de Washington. Sin embargo,
en la actualidad se busca un modelo que ofrezca mejore resultados econmicos,
mayor estabilidad y una mayor equidad.

No obstante, puede que el problema no radique en un paradigma ni en las propias

polticas. La eficacia de las polticas depender de la manera cmo se discutan,
aprueben y apliquen.

Los enfoques tecncratas del diseo de polticas pblicas ignoran los pasos crticos
del diseo, negociacin, aprobacin y aplicacin de las polticas, el cual es un
proceso que alberga al mundo de la poltica. El proceso poltico es inseparable
del proceso de formulacin de polticas y, al ignorar este vnculo, se puede
conducir a reformar inadecuadas.

Un informe de progreso econmico y social del BID busca entender por qu pases
que han intentado adoptar polticas y reformas similares han tenido experiencias
distintas:

- Mientras algunos pases mantienen una misma direccin en las polticas

durante perodos prolongados, creando un entorno estable y predecible,
otros las modifican a menudo con cada cambio de gobierno.
- Mientras hay pases que aplican y hacen cumplir de manera eficaz las
polticas que son promulgadas por el parlamento o ejecutivo, otros se toman
mucho tiempo en ponerlas en marcha o no lo hacen de manera eficaz.
- Mientras algunos pases adoptan polticas que se concentran en el inters
pblico, otros promulgan polticas abundantes en tratamientos especiales,
lagunas legales y excepciones.

El texto busca comprender a qu se deben esas diferencias y qu determina la

capacidad de disear, aprobar y aplicar polticas pblicas eficaces.

UN NUEVO ENFOQUE

Si se fija la atencin en el proceso ms que en la poltica, entonces se deben

modificar los criterios por cuantificar, analizar y evaluar. El contenido de las
polticas pasa a un segundo plano, lo que importa son las caractersticas clave
que inciden en su calidad. Dichas caractersticas son las que determinan si una
poltica sirve o no.

Las caractersticas clave de las polticas pblicas debe incluir:

 a. Estabilidad: Medida en que las polticas son estables en el tiempo. No se
debe confundir con rigidez. Tener polticas estables no significa que stas no
puedan cambiarse, sino que dichos ajustes respondan a los cambios de las
condiciones econmicas o a defectos en las polticas que buscan mejorarse.
b. Adaptabilidad: Medida en que las polticas pueden ajustarse cuando fallan
o las circunstancias cambian. Las polticas deben ser lo bastante flexibles
para responder a los cambios, sin embargo, hay un lmite en esta
flexibilidad, ya que podran ser susceptibles de manipulaciones polticas.

c. Coherencia y coordinacin: Medida en que las polticas se corresponden

con otras afines, siendo producto de medidas coordinadas entre los actores
que participan del diseo y aplicacin.

d. Calidad de la implementacin y ejecucin: Puede ocurrir que polticas

bien concebidas hayan quedado abandonadas a causa de una dbil
aplicacin. Qu tan bien se aplique y se cumpla una poltica depende de una
burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso.

e. Orientacin hacia el inters colectivo: Cabe preguntarse si las polticas

promueven el bienestar genera. Esta dimensin se relaciona con la
desigualdad, ya que los miembros de la lite tienen una influencia
econmica-poltica con la que pueden modificar las decisiones polticas,
apartndolas del inters general.

f. Eficiencia: Medida en que las polticas responden a la asignacin

productiva de los recursos escasos. Grado en que se tiene en cuenta al
pblico, una asignacin ineficiente por lo general responde a intereses
generales en detrimento de la poblacin.

Estas caractersticas son tan importantes como el contenido de las polticas. Por lo
general, son ms persistentes que la orientacin de las polticas (ya que sta
cambia en cada gobierno). El contenido puede oscilar, pero la inestabilidad de las
polticas suele perdurar.

Cmo medir estas caractersticas? se ha aplicado dos fuentes de datos: la

encuesta de opinin ejecutiva del informe sobre la competitividad mundial y una
encuesta de capacidades del Estado, realizada por el BID.
En conjunto, ambas fuentes de datos sirven para realizar una aproximacin acerca
de la calidad de las polticas pblicas en distintos pases.
Segn el ndice general de la calidad de polticas pblicas, Chile es el nico pas
que posee un nivel muy alto.

Sin embargo, cabe preguntarse si realmente estas caractersticas inciden en el

desarrollo de un pas. Es por esta razn que se asociaron dichas caractersticas
con distintos indicadores de desarrollo econmico (crecimiento per cpita, IDH,
niveles de pobreza, etc.)

De este modo, es evidente que existe una correlacin entre las caractersticas de
polticas y el ndice general de polticas. Asimismo, dicho ndice tiene relacin con
cada una de las medidas del desarrollo. En resumen, mientras mayor sea el nivel
alcanzado por un pas en el ndice de polticas, mejor ser su desempeo en
cuanto al desarrollo.

Actores del proceso de formulacin de polticas:

Existe una gran diversidad de actores, desde los que cumplen roles asignados
constitucionalmente, hasta los que tienen una participacin menos definida y ms
fluida.

En un extremo se encuentra el presidente, el Congreso, los partidos polticos, el

Poder Judicial, el gabinete y los gobiernos regionales.

En el otro extremo est la sociedad civil: empresas, sindicatos, Iglesia, medios de

comunicacin, centros de investigacin y movilizacin social.

Los partidos polticos, cuerpos legislativos y los presidentes son los protagonistas
en el escenario de formulacin, adopcin e implementacin de las polticas. Las
caractersticas de cada actor se combinan e interactan entre s formando un
entorno favorable al diseo eficaz de las polticas, as como tambin puede darse
uno de corto plazo y favorecedor de intereses particulares.

Todo proceso de formulacin de polticas en Amrica Latina comienza en el Poder

Ejecutivo, principalmente en la figura del presidente, quien toma el liderazgo en
las propuestas de poltica. No obstante, hay factores que limitan las opciones y
decisiones de poltica del presidente, entre los cuales se encuentran sus poderes
constitucionales y partidistas.
Los presidentes con ms facultades partidistas y constitucionales tienen mayor
grado de libertad para definir y aplicar su programa de polticas. Los que tienen
facultades partidistas dbiles pueden compensar dicha limitacin usando sus
facultades constitucionales para ampliar su apoyo poltico o aumentar su
influencia en la negociacin con el Congreso.

A pesar de las restricciones que enfrentan los presidentes, el cargo como tal goza
de un carisma institucional, que es una influencia que deriva de la percepcin
que los dems tienen de este cargo, lo que le da al mandatario un mbito de accin
ms amplio, sobre todo en pocas de crisis.

Los partidos polticos son otro actor clave en el proceso legislativo. Su

participacin influye indirectamente en el funcionamiento de las relaciones entre
el Ejecutivo y el Legislativo.
El grado de institucionalizacin de un sistema partidista puede tener efectos en
el proceso de diseo de polticas. Los sistemas partidistas se consideran
institucionalizados cuando la competencia entre partidos es estable, cuando los
ciudadanos se identifican con los partidos polticos y lar organizaciones partidistas
estn bien desarrolladas.

Con partidos institucionalizados y programticos, los ciudadanos pueden hacer

una mejor seleccin de partidos y candidatos, de acuerdo con los que respondan a
sus preferencias.

Otra caracterstica de los sistemas partidistas que influye en la interaccin entre

el Ejecutivo y Legislativo, es el nivel de fragmentacin del Congreso, el tamao
del contingente legislativo oficialista y la solidez de la disciplina partidista.
Dichas caractersticas pueden marcar la diferencia entre el xito y fracaso de las
iniciativas del Ejecutivos para aprobar su programa.
- Si hay una representacin legislativa del partido es reducida y hay una
fragmentacin en el sistema de partidos, se necesitarn coaliciones para negociar
a cambio de apoyo legislativo.
- Si hay una mayora oficialista y coherente, se podr fomentar la disposicin de
adaptacin a las polticas.

Tambin se debe considerar el grado de nacionalizacin de los sistemas

partidistas.
- Un sistema partidista nacionalizado, significa que los partidos tienen un mbito
de accin nacional, por lo que actan segn una misma orientacin, sin estar
divididos ni concentrarse en temas regionales/subnacionales.
- Si el apoyo partidista vara en cada dominio geogrfico, es probable que los
polticos se concentren en buscar beneficios para sus propios electorados
regionales.

Los cuerpos legislativos pueden obstaculizar las propuestas legislativas o participar

en la modificacin de iniciativas del Ejecutivo.

Hay cuerpos legislativos que cuentan con legisladores ms experimentados y un

fortalecido personal de apoyo, lo que les permite ser ms constructivos y dinmicos.
Por otro lado, estn los que tienen capacidades ms dbiles, llevando a cabo un
limitado rol en el diseo de polticas, siendo ms obstruccionistas que
constructivos.

COMODN: LA PROTESTA SOCIAL

La movilizacin social se ha vuelto en una importante fuerza en Amrica

Latina durante la ltima dcada, convirtindose en un poderoso instrumento
poltico. En ella participan individuos racionales, socialmente activos y bien
integrados a la comunidad, ansiosos de hacer valer sus derechos a travs de
canales distintos a los que ofrecen las instituciones.
Debido a su naturaleza en general pacfica y al apoyo de los medios de
comunicacin, se han convertido en un actor poltico complejo e influyente.

Qu factores explican el auge y el poderoso impacto de la movilizacin social

en los procesos polticos de la regin latinoamericana?

- La debilidad del Estado: Ha sido incapaz de satisfacer las expectativas de

mejoras generadas por la democracia. El Estado ha perdido sus bases
tradicionales de apoyo (sindicatos, productores agrcolas y clase media) y ha
dejado de ganar el apoyo de una clase desfavorecida que todava sigue
desprovista de servicios adecuados.

- El debilitamiento de la democracia: El retorno a la democracia no detuvo

completamente las prcticas autoritarias, el clientelismo y la corrupcin.
Segn la percepcin popular, las polticas pblicas no responden a las
necesidades de los ciudadanos, dejando a una importante parte de la
poblacin sin los beneficios del crecimiento. La prdida de confianza en los
polticos ha profundizado an ms la crisis de las instituciones
representativas.

- Falta de un sentido compartido de nacionalidad: El Estado debe producir

una visin de futuro compartido, un sentimiento de identidad nacional de
la cual se pueda crear una comunidad de ciudadanos con obligaciones y
derechos. Es difcil fomentar un sentido de pertenencia cuando se tiene la
impresin de que los beneficios se concentran en una minora. Los
movimientos sociales normalmente generan identidades nacionales
paralelas.

Las movilizaciones sociales se arraigan en factores estructurales y

circunstanciales. Estos ltimos pueden precipitar una oleada de protestas
sociales. Sin embargo, generalmente son los factores estructurales los que
impulsan a los circunstanciales.

Los movimientos organizados en torno a demandas especficas pueden

desempear un papel de definicin del programa poltico si son
constructivos, o ser un factor de veto si no lo son.

Por otro lado, los movimientos multitudinarios no estructurados y

espontneos pueden desestabilizar el proceso de diseo de polticas con
consecuencias imprevistas, provocando inestabilidad poltica.

Son positivas o negativas las movilizaciones sociales para la gestin

democrtica del gobierno?
- Por el lado positivo, una sociedad civil participativa y organizada puede ser
 un componente de un gobierno representativo que funcione eficientemente.
- Por el lado negativo, ocurre que a menudo estas movilizaciones son
manipuladas por actores polticos establecidos o lderes emergentes, como
tambin de intereses particulares. Asimismo, si las instituciones
democrticas se vuelven incapaces de mantener una gestin gubernamental
legtima, la protesta se convierte en un gran problema.

LOS MENSAJES PRINCIPALES

El estudio de los procesos de diseo de polticas en Amrica Latina es todava

algo incipiente. Sin embargo, se pueden rescatar diez mensajes principales del
texto para orientas futuras investigaciones:

1. Los procesos s importan

El proceso en el que se discuten, aprueban y aplican las polticas (el proceso
de formulacin de polticas) tiene importantes repercusiones en la calidad
de stas. Le entrega a los pases la capacidad de crear un entorno estable de
polticas, modificndolas cuando haga falta y asegurando que persigan el
inters general.

2. Cuidado con las recetas prefabricadas de poltica

Reformas de similar orientacin pueden tener resultados muy distintos de
un pas a otro. Las polticas no se adoptan y aplican en el vaco, antes deben
adecuarse al contexto de las instituciones polticas del pas en cuestin.
Estas instituciones pueden tener profundas repercusiones en el xito o
fracaso de una poltica.

3. Algunos rasgos clave de las polticas pueden ser importantes para lograr
metas de desarrollo como su contenido u orientacin
El efecto de las polticas no depende slo de su contenido u orientacin, sino
tambin de caractersticas genricas de las polticas. Hay seis rasgos que
inciden en la capacidad de las polticas de mejorar el bienestar general: (1)
estabilidad, (2) adaptabilidad, (3) coherencia y coordinacin, (4) calidad de
su implementacin y cumplimiento, (5) orientacin hacia el inters general
y (6) eficiencia.

4. Los efectos de las instituciones polticas en los procesos de formulacin

slo se pueden entender de una manera sistmica
La complejidad de la labor legislativa se debe a una multiplicidad de actores,
los que tienen distintas facultades e incentivos, as como tambin a una
diversidad de reglas de negociacin que inciden en cmo se desarrolla el
proceso. Concentrarse en unas pocas caractersticas institucionales slo
produce una idea fragmentada de esos procesos. Para entenderlos a
 cabalidad es necesario tratar el marco institucional de un modo sistmico o
de equilibrio general

5. Las propuestas de reforma poltica e institucional basadas en grandes

generalizaciones son una buena estrategia de reforma
Los puntos de vista que resaltan la importancia de una dimensin
institucional particular pueden llevar a reformar institucionales y de
polticas desfasadas. Se debe comprender la trayectoria histrica de los
procesos polticos y legislativos en cada pas para poder desarrollar
propuestas de poltica y reforma constitucional adecuadas.

6. Las reformas de polticas o instituciones que tienen importantes

efectos de realimentacin del proceso legislativo deben recibir una
atencin especial y plena comprensin de sus posibles ramificaciones
Se debe tener cuidado con los efectos de realimentacin antes de emprender
reformar institucionales o de polticas, ya que stos pueden alterar el
proceso de diseo de polticas.

7. La capacidad de los actores polticos de cooperar en el tiempo es un

factor determinante de la calidad de las polticas pblicas
Durante el proceso de formulacin hay diversos actores que actan en
distintos puntos del proceso. Es ms probable que surjan mejores polticas
si los participantes cooperan entre s para sostener y defender acuerdos en
el tiempo.

8. Es ms factible tener procesos polticos eficaces y mejores polticas

pblicas cuando hay partidos polticos institucionalizados y
programticos, cuerpos legislativos con gran capacidad de diseo de
polticas, un poder judicial independiente y burocracias slidas
- Los particos institucionalizados y programticos suelen ser actores de
polticas consecuentes de largo plazo.
- Las polticas suelen ser mejores si el cuerpo legislativo desarrolla facultades
de diseo de polticas y participa de manera constructiva en el proceso de
formulacin de polticas.
- Un poder judicial funcional e independiente puede ser un factor que fomente
el cumplimiento de los acuerdos entre actores polticos y asegura que cada
uno de los actores no rebase sus lmites.
- Una administracin pblica slida y tcnicamente competente puede ayudar
a mejorar la calidad de las polticas pblicas, generando que sean ms
estables y de mejor calidad, evitando que intereses particulares se apropien
de los beneficios.
9. Las virtudes institucionales no se consiguen de la noche a la maana,
crearlas y conservarlas depende de los incentivos polticos de los
actores polticos clave.
Los incentivos de los polticos profesionales y los dirigentes partidistas son
cruciales para el buen funcionamiento de las instituciones.

10. El liderazgo, si es funcional, puede ser vital para la creacin de

instituciones
Los lderes pueden cumplir un papel de catalizadores del desarrollo de las
instituciones. Un liderazgo funcional puede alentar procesos de deliberacin
que permitan que las polticas e instituciones se adapten a las demandas y
necesidades de la sociedad. No obstante, el liderazgo puede ser disfuncional
y en vez de contribuir puede generar el efecto contrario.