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Mejores prcticas

internacionales para la
transparencia en
la administracin de
contratos
Recomendaciones a
la Comisin Nacional de Hidrocarburos
del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos

Septiembre 2016
ndice
RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................. 1
1. INTRODUCCIN........................................................................................................ 9
2. TRANSPARENCIA DE UN SISTEMA INTEGRADO....................................... 13
3. TRANSPARENCIA DE PARTICIPANTES........................................................... 24
4. TRANSPARENCIA DE RESULTADOS COMERCIALES................................. 30
5. TRANSPARENCIA DE RESULTADOS AMBIENTALES Y SOCIALES........ 37
6. ACCESIBILIDAD Y UTILIDAD.............................................................................. 46

Nota: Durante la fase de revisin final de este informe, CNH modific su diseo de sitio
web de manera importante. Conforme al nuevo diseo, es difcil encontrar parte del
contenido original o est disponible nicamente en los sitios web de otras entidades
gubernamentales. No est claro si este cambio es temporal o si este diseo reemplazar
al anterior de manera permanente. Las recomendaciones de este informe son vlidas
para la versin del sitio web revisado en julio de 2016. Podran requerir actualizarse una
vez que la CNH complete su proceso de transicin del sitio web.
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Resumen ejecutivo
La Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) de Mxico ha hecho de la
transparencia una parte central de su mandato en la supervisin de las asignaciones
en sitio de petrleo y gas en la compaa de participacin estatal Pemex (Petrleos
Mexicanos), as como las asignaciones de contratos a inversionistas privados
en el sector de hidrocarburos.1 La CNH actualmente est buscando tener mayor
transparencia en su monitoreo al cumplimiento de Pemex y de inversionistas privados
con las obligaciones contenidas en las leyes y contratos que rigen los derechos de
extraccin.

Este nfasis sobre la transparencia es un componente importante de los esfuerzos


que est llevando a cabo el pas para incrementar la confianza pblica en cuanto a
la administracin de recursos naturales en Mxico. Histricamente, los procesos
de licitaciones pblicas en Mxico han estado plagados de alegatos de sobornos y
corrupcin, que resultan en una falta de confianza generalizada en el gobierno y su
administracin con respecto a los recursos nacionales de Mxico.

El foco de la CNH en recuperar la confianza del pblico en cuanto al proceso de


administracin de contratos tambin es oportuno, ya que 380 asignaciones
(proyectos) se han adjudicado a Pemex en la ronda cero del proceso de licitacin
para adjudicar licencias y contratos de petrleo, y cuatro rondas de licitaciones
internaciones han resultado en el procesamiento de 30 contratos nuevos con
compaas privadas en la primera ronda del proceso de licitacin.2 El gobierno
mexicano ya hizo compromisos claros en varias medidas importantes de
transparencia, de manera ms destacada para garantizar la transparencia de los
propietarios efectivos de operaciones que tienen acceso a proyectos gubernamentales;
implementar el Estndar de Datos de Contratacin Abierta en varias reas (incluyendo
licitaciones de exploracin y extraccin); y unirse a la Iniciativa para la Transparencia
de las Industrias Extractivas (EITI).3

La CNH tiene la oportunidad de ayudar a lograr los compromisos de transparencia La CNH tiene
del gobierno, estableciendo un parmetro global nuevo para las divulgaciones y la oportunidad
empoderando a las partes interesadas tanto expertos como ciudadanos en general de establecer un
para acceder a informacin relevante, oportuna y entendible con respecto al parmetro global
cumplimiento de las obligaciones legislativas y contractuales y los procesos para
nuevo para las
toma de decisiones del gobierno. Hacer esto podra ayudar a incrementar la confianza
divulgaciones y
del pblico y la responsabilidad en el sector petrolero, as como ayudar a la CNH a
optimizar y mejorar la eficiencia de sus obligaciones administrativas.
empoderando a las
partes interesadas
Este informe revisa lo que ha logrado la CNH hasta ahora, as como los enfoques para acceder a
en transparencia de los reguladores de energa a nivel mundial, ofreciendo
informacin relevante,
recomendaciones para que la CNH haga avances adicionales al comunicar informacin
oportuna y entendible.
sobre la forma en la que se estn administrando los contratos de petrleo.4 La CNH ha
tomado varias medidas extremadamente positivas y est creando un sitio web con el
potencial de clasificarse entre las plataformas ms abiertas y transparentes del mundo

1 http://www.nexos.com.mx/?p=25460#_ftn5
2 http://www.cnh.gob.mx/#
3 Consulte https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/522966/
Mexico.pdf. En EITI I Mxico consulte http://eitimexico.org/ y en OGP consulte http://www.
opengovpartnership.org/country/mexico
4 Es importante tener en cuenta que este informe no tiene como objetivo evaluar las funciones de los
reguladores en la experiencia global, ni hacer recomendaciones con respecto a las responsabilidades
asignadas a la CNH en el curso de la reforma energtica.

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

para el sector de hidrocarburos. Entre las medidas positivas que ha tomado la CNH se
encuentran:

Incluir una gran biblioteca de informacin documental en el sitio web; incluyendo


leyes y reglamentos relevantes

Publicar el texto completo de los contratos, as como un resumen de los trminos


contractuales clave diseados para facilitar el entendimiento del usuario

Crear una estructura slida que facilitar la publicacin de la informacin


detallada en la implementacin y monitoreo de contratos, que, de completarse
sistemticamente, proporcionar una base slida para que los ciudadanos den
seguimiento a la forma en la que se estn implementando estos contratos (e.g.,
http://www.cnh.gob.mx/contratos/pag-rondas/index.html#)

Proporcionar informacin bsica sobre las asignaciones que se han otorgado a


Pemex, incluyendo enlaces a los propios contratos en el sitio web de la Secretara
de Energa (SENER)5

Consultar con las partes interesadas y expertos, tanto en Mxico como a nivel
internacional, para mapear sus metas y preocupaciones con la meta de crear una
plataforma que trate los aspectos ms crticos

A pesar de este progreso, todava existen muchas cosas que podran mejorarse si la
CNH maximizar los beneficios de la plataforma como una herramienta para mejorar
la confianza del pblico y la comunicacin, y para lograr su objetivo de ser el regulador
de petrleo ms transparente en el mundo. El hallazgo principal es que la CNH puede
liderar el campo mundial en administracin transparente de contratos proporcionado
respuestas a las siguientes preguntas en un formato integrado y de fcil entendimiento
para el usuario con respecto a:

1. Cmo funciona el sistema regulatorio? Sin un entendimiento de cmo


funciona todo el sistema, la complejidad de las estructuras regulatorias a menudo
pueden resultar en frustracin significativa, as como en prdida de confianza, en
cuanto a los reguladores en general. La CNH debe explicar las funciones de todas
las dependencias gubernamentales que tienen una funcin en la administracin
del sector para permitir a los ciudadanos entender las interacciones entre estas
dependencias y la forma en la que se moviliza un proyecto individual en el sistema.

2. Quin participa en el sistema regulatorio? Las preocupaciones de la


ciudadana con respecto a las identidades y motivaciones de los participantes clave en
la industria del petrleo ya sea que se otorguen o reciban derechos de extraccin
son una fuente comn de falta de confianza. La CNH debe identificar a todos los
ministros, miembros del parlamento y servidores pblicos senior que tienen una
funcin formal en importantes decisiones sectoriales, as como divulgar su propiedad
efectiva6 y participaciones en activos. Hablando comercialmente, los propietarios
efectivos y las cadenas de propiedad de las compaas activas en el sector deben
divulgarse pblicamente.

3. Cules son los resultados principales del sistema regulatorio? Muchos tipos
de informacin incluyendo datos operativos, sociales, ambientales y financieros
son importantes para proporcionar a los ciudadanos un sentido integral del
progreso de un proyecto, impactos en la economa y cumplimiento con las reglas y
obligaciones. Al igual que con las otras dos preguntas, esta informacin debe analizar

5 http://www.gob.mx/sener
6 El concepto de propiedad efectiva remite al de beneficial ownership, que se viene usando
internacionalmente en referencia a los propietarios en ltima instancia de las empresas que operan
en el sector extractivo, que son quienes toman las decisiones y/o se benefician de las mismas.

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

a fondo diferentes silos administrativos para dar a los usuarios una imagen integral e
interconectada de la forma en la que est funcionando cada proyecto.

En la Tabla 1 a continuacin se presentan recomendaciones detalladas. Algunas de


las reformas especficas ms importantes que podran permitir a la administracin
de hidrocarburos de Mxico crear confianza con el pblico, incrementar la
responsabilidad y mejorar la administracin de polticas incluyen:

La CNH debe proponerse hacer su sitio web el punto de entrada integrado


para todas las personas interesadas en el sector de hidrocarburos. Al ofrecer
informacin no slo relacionada con las responsabilidades de la CNH sino tambin
con otros sectores (e.g., laboral, ambiental, economa) que tambin pueden tener
informacin interrelacionada y relevante. Por ejemplo, un enfoque podra ser
organizar toda la informacin para que una persona interesada pueda dar seguimiento
a un sitio o proyecto a lo largo de su periodo de vida y acceder a toda la informacin
relevante en cada punto en el proceso. La Figura 1 ilustra cmo podra estructurarse
dicho enfoque a nivel de proyecto.

Las polticas y mecanismos de transparencia por parte de la CNH deben


aplicar de la misma manera a las asignaciones de Pemex que resulten
de la ronda cero del proceso de licitacin y a los contratos resultantes
de la ronda uno de todos los procesos de licitacin futuros. Actualmente
y durante los siguientes aos, Pemex seguir siendo el productor de petrleo
ms grande en Mxico, y el mandato regulatorio de la CNH y los esfuerzos de
transparencia deben aplicar tanto a Pemex como a los nuevos contratos con las
compaas del sector privado. No es suficiente lograr que se apliquen los niveles
de clase mundial de transparencia slo a una parte marginal de las operaciones
petroleras en Mxico.

La base jurdica y tcnica de las decisiones tomadas por la CNH siempre


debern hacerse pblicas, para que los ciudadanos puedan asegurarse que
la CNH no est tomando decisiones arbitrarias. Este aspecto es especialmente
importante con respecto a los asuntos que sean, o que puedan ser, de alta
sensibilidad para la opinin pblica, tales como costos reembolsables e impactos
sociales y relacionados con el medio ambiente, as como planes de prevencin,
mitigacin y remuneracin.

Las divulgaciones de los propietarios efectivos y posibles conflictos de


intereses debern incorporarse en las polticas de transparencia de la
CNH con respecto tanto a las asignaciones como a los contratos. Las
nuevas compaas petroleras privadas se estn estableciendo para participar en
los procesos de licitacin en Mxico y es posible que los ciudadanos mexicanos
quisieran saber quin est detrs de estas compaas. El costo de los bienes y
servicios adquiridos tanto por Pemex como por las compaas del sector privado
tambin tendrn un impacto en los impuestos que se pagarn y los costos
recuperables que se reclamarn. sta es un rea emergente de preocupacin
internacional en la lucha contra la corrupcin en el sector extractivo, el gobierno
mexicano ya est haciendo compromisos con respecto a estos asuntos, los cuales
pueden ser asuntos crticos para la legitimidad de las dependencias regulatorias y
las reformas energticas.

La CNH debe publicar su presupuesto para todos los aos de actividades e


incluir las fuentes de ingresos y erogaciones finales.

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

La CNH debe disear e implementar una estrategia para asegurarse que la informacin que ofrece
est disponible abiertamente y se utilice en realidad. Por lo menos esto debe incluir: i) la identificacin
de posibles audiencias (expertos, medios de comunicacin, servidores pblicos, sector privado, miembros del
parlamento); ii) identificacin de la informacin que necesitan/desean; iii) identificacin de los formatos en los
que pueden acceder de mejor forma a dicha informacin; iv) diseo de las herramientas para hacer posible el
acceso; v) educacin y capacitacin de las diferentes audiencias con respecto a la utilidad de la informacin que se
est poniendo a su disposicin; y vi) lanzamiento de campaas de informacin para llegar al pblico.

Figura 1. Esquema de un sistema integrado de transparencia regulatoria a nivel de proyecto

Petroleum Permit: 12345


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Company Commercial Production and Revenues and Environmental/ Regulatory


Project summary
information information reserves payments social information summary

Project name/ Operating Current work Statement of Payments to Regulatory Links to


ID # company program reserves government: approvals relevant
taxes, royalties, sector laws/
Operating Other permit Dealings, Amount fees, etc. Changes to regulations
company/ID # partners transfers, produced approvals
license/permit Payments to Links to
Coordinates Beneficial changes Amount sub-national Environmental relevant access
ownership info remaining government impact plans to information
Date license/ Executed
permit granted Contact details Social impact requirements
budgets/ Social/
investment environmental plans List of all
Date license/ Senior
permit expires management payments Bonds and regulators
Primary
contractors/ insurance held Links to key
Active/not
active status subcontractors Current moni- approvals/
toring (reports / permits
Contracts Number of
employees real-time) Who approved
Community permits
feedback link Contact details
for regulators
Petroleum Permit: 12345

Elementos comunes que deben formar parte de todas las divulgaciones aplicables:

Formato de datos abiertos

Estatus de la obligacin (e.g., cumplida, no cumplida, en proceso, bajo investigacin/por parte de quin)

Estatus actual, as como los cambios con el transcurso del tiempo

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tabla 1. Resumen de recomendaciones

Tipo de informacin Recomendaciones

La plataforma de la CNH debe ser una experiencia integrada que los usuarios pueden
consultar para entender el marco jurdico e institucional para la administracin
Entender el sistema de contratos y asignaciones, as como las funciones de diferentes entidades
regulatorio de petrleo gubernamentales durante el proceso.
Recomendaciones y gas
al presentar Esta informacin debe presentarse en forma tal que sea sencillo de entender para los
sistemas participantes clave.
integrados
Para los contratos, la CNH debe completar consistentemente la informacin como se
Proporcionar informacin muestra en la plataforma.
integrada para garantizar
la ptima transparencia Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
regulatoria debe publicar informacin integrada al mismo nivel de detalle que para los contratos.
Esta informacin debe actualizarse de manera regular.

Recomendaciones
Se debe realizar un monitoreo de Pemex al igual que con las dems compaas. El
sobre
mismo proceso de integracin de informacin que es importante para los contratos
transparencia de
Presentar informacin adjudicados a travs de la primera ronda del proceso de licitacin y otros procesos de
asignaciones y
integrada otorgamiento de licencia deben aplicarse a las reas de licencia de Pemex de igual
asociaciones en
forma. Cualquier persona que visite el sitio debe poder entender la forma en la que
participacin de
Pemex est administrando los diversos elementos de sus obligaciones.
Pemex

La CNH debe divulgar informacin sobre las personas responsables de la toma de


decisiones responsables de:
Aprobar y monitorear el cumplimiento con la legislacin y el reglamento en el sector
petrolero;
Establecer el presupuesto de las dependencias responsables de la administracin del
Divulgacin de identidades sector petrolero;
de ministros, miembros del Aprobar y monitorear el cumplimiento con los contratos/permisos del sector
parlamento y servidores petrolero, incluyendo cualquier desviacin importante
pblicos senior que tienen
autoridad importante en la Supervisar la administracin de Pemex.
toma de decisiones Dichas divulgaciones debern incluir la siguiente informacin de los funcionarios:
Cargo/puesto
Alcance del envo de toma de decisiones
Recomendaciones Fechas en el cargo
sobre la Fecha de nacimiento y/o nmero de ID (para distinguir entre las personas con los
divulgacin de mismos nombres)
informacin
relacionada con La CNH debe definir a un propietario efectivo como una persona fsica que, directa
las personas o indirectamente, ejerce el control substancial sobre una compaa o tiene una
encargadas de la participacin econmica substancial, o recibe el beneficio econmico substancial de
toma de decisiones dicha compaa.
y la propiedad
La CNH debe requerir a las compaas que presenten la licitacin, operen o inviertan
efectiva
en el sector de hidrocarburos de Mxico, as como sus contratistas y subcontratistas,
divulgar pblicamente:
El nombre del propietario o propietarios efectivos principales, incluyendo cualquier
Divulgacin de propietarios nombre opcional que se utilice
efectivos El nombre y funcin de cualquier persona polticamente expuesta que sea un
propietario efectivo, independientemente del tamao de su participacin
Identificar detalles, incluyendo fecha de nacimiento, nacionalidad y nmero de
identidad nacional;
Breve descripcin de los medios de propiedad o control
Declaracin firmada de precisin de la compaa
Informacin sobre la familia corporativa (e.g., nombres de las compaas que sean
matrices, subsidiarias, partes relacionadas, etc.)
Actualizaciones oportunas cuando cambie el propietario efectivo

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tipo de informacin Recomendaciones

Para los contratos, la CNH debe completar consistentemente la informacin con


respecto a los tamaos de campo, reservas, inversiones, exploracin y produccin.
Informacin de inversin, Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
produccin y reserva debe requerir el mismo nivel de informacin que la que pide para los contratos con
respecto a tamaos de campo, reservas, inversiones, explotacin y produccin.
Esta informacin deber actualizarse regularmente.

Contrato / licencia /
La CNH debe proporcionar informacin no slo sobre el estado actual de los contratos/
documentacin de
permisos/asignaciones sino tambin sobre los cambios histricos, as como mostrar
permisos, as como
cmo se ha desarrollado (o no) una operacin con el tiempo.
cambios

La funcin de cumplimiento de contratos de la CNH debe incluir un tablero de


mandos de cumplimiento de fcil entendimiento para los usuarios que tengan mayor
preocupacin con respecto a la informacin sobre las omisiones de cumplimiento de la
compaa.
Cumplimiento con
El tablero de mandos debe incluir aspectos comerciales (e.g., incumplimiento en el
permisos
pago de cuotas de permiso), aspectos de cumplimiento ambiental (e.g., derrames de
Recomendaciones hidrocarburo) o problemas sociales.
sobre
El tablero de mandos debe incluir el cumplimiento de asignaciones y asociaciones en
divulgaciones
participacin detentadas por Pemex.
de resultados
comerciales La CNH debe divulgar informacin sobre los contratos principales (y subcontratos) de
bienes y servicios adquiridos por compaas de extraccin, identificando para cada
tenedor del permiso:
Todos los proveedores involucrados en el proyecto que recibirn contratos mayores
a cierto porcentaje de la erogacin total del proyecto
Adquisicin Todos los subcontratistas que cumplan con el mismo lmite
Proporcionar informacin bsica el nombre de la compaa, propiedad efectiva,
ubicacin del negocio, nmero de empleados, etc.
Esta informacin deber tambin proporcionarse para las asignaciones y asociaciones
en participacin detentadas por Pemex.

La CNH debe integrar la informacin de monitoreo de contratos con las divulgaciones


de pagos a nivel contrato incorporadas en los sistemas de gobierno, no en informes
independientes en la prctica, , incorporando lo que sern los datos de la EITI en su
sistema de divulgacin de monitoreo de contratos. Por ejemplo, deber agregarse
Ingresos y beneficios un sexto rengln en la pgina de seguimiento, con todos los pagos hechos de este
proyecto a las diferentes dependencias gubernamentales.
La CNH hace que los datos de pago sean relevantes y sencillos de explorar por una
unidad geogrfica o de organizacin interna local en la medida posible.

Publicacin de Para los contratos, la CNH debe incluir consistentemente la publicacin de las
evaluaciones de impacto evaluaciones de impacto ambiental (EIA) y los planes de gestin ambiental (PMA) para
ambiental (EIA) y planes de todos los proyectos de petrleo y gas.
administracin ambiental Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
(EMP) para todos los debe requerir el mismo nivel de informacin que para los contratos con respecto a las
proyectos de petrleo y gas EIA y PMA.

Recomendaciones Informacin regularmente Para los contratos, la CNH debe completar consistentemente la informacin que
sobre los mas actualizada que muestre la forma en la que se estn implementando estas EIA y los PMA.
altos estndares muestre cmo se estn Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
de divulgacin implementando estos debe requerir el mismo nivel de informacin que para los contratos con respecto para el
de aspectos planes seguimiento de EIA y PMA.
ambientales en el
mundo Enlaces hacia los
Para todos los contratos y asignaciones, la CNH debe incluir la informacin de
resultados de seguimiento
seguimiento ambiental en tiempo real o los resultados del seguimiento reciente en una
o seguimiento reciente
forma que sea de fcil entendimiento para los usuarios.
ambiental en tiempo real

Informacin regularmente
La funcin de cumplimiento de contratos de la CNH debe incluir un tablero de mandos
actualizada sobre
de cumplimiento en tiempo real de fcil entendimiento para los usuarios ,incluyendo
incidentes y la forma en la
aspectos de cumplimiento ambiental (e.g., derrames de hidrocarburo).
que se estn manejando

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tipo de informacin Recomendaciones

Para los contratos, la CNH debe incluir las EIS finales, los planes de administracin social
y los informes de implementacin, as como los documentos de descripcin general que
Evaluaciones de impacto pueden proporcionar un sencillo resumen de los compromisos de la compaa, aspectos
social (EIS) y planes de clave e hitos.
administracin para
proyectos de petrleo y gas Para las asignaciones y asociaciones en participacin detentadas por Pemex, la CNH
debe requerir el mismo nivel de informacin que para los contratos con respecto a los
aspectos sociales.

El sitio web de CNH debe incluir una pgina de inicio consolidada para los informes
Informes por parte de
por parte de todas las dependencias gubernamentales responsables del seguimiento
todas las dependencias
de cualquier aspecto de cumplimiento social relacionado con una operacin. Cuando
gubernamentales
esta informacin no est disponible, la informacin sobre los resultados regionales
relevantes que den
y locales deber utilizarse. stos podrn incluir los informes de cumplimiento de
seguimiento a cualquier
los ministerios nacionales (e.g., planeacin social, gnero, poblaciones vulnerables,
aspecto de cumplimiento
Recomendaciones educacin, salud) y gobierno regional y local de reas en las que se lleven a cabo
social
sobre los ms proyectos de petrleo y gas.
altos estndares
de divulgacin de Enlaces hacia informes de
El sitio web de la CNH debe proporcionar enlaces hacia informes de la compaa
aspectos sociales la compaa e informacin
e informacin de contactos sobre aspectos sociales para todas las asignaciones y
en el mundo de contacto para preguntas
contratos.
de seguimiento

La CNH debe incluir los mecanismos establecidos para la interaccin, toma de


Convenios de desarrollo
decisiones y resolucin de controversias convenidos en los contratos y asignaciones.
comunitario celebrados
Tambin debe incluir resmenes de las discusiones con la comunidad que formen
entre las compaas y
parte de las negociaciones del contrato, especficamente si stas no se incluyen en el
comunidades locales que
contrato final, as como el resultado de las discusiones sostenidas durante las etapas de
se incluyan en los contratos
exploracin y prospeccin.

Informacin sobre
La funcin de cumplimiento de contratos de la CNH debe incluir un portal8 de
disturbios y conflictos
cumplimiento en tiempo real de fcil entendimiento para el usuario, incluyendo
comunitarios relacionados
cumplimiento social, disturbios y conflictos comunitarios relacionados con las
con las operaciones de
operaciones de petrleo y gas.
petrleo y gas

La CNH debe divulgar, por cada contrato y asignacin:


Los detalles de las funciones y responsabilidades por parte de los contratistas y sus
subcontratistas por cada posible incidente
Riesgo de incidentes
Los detalles de la unidad del operador responsable de asegurarse que los
ambientales o sociales
contratistas y los subcontratistas cumplan con sus obligaciones contractuales en
(e.g., derrames de petrleo,
caso de un incidente, e.g., asuntos de adquisicin, contenido local, salud, seguridad y
falla mecnica, disturbios
medio ambiente, as como asuntos externos
comunitarios, desastres
En caso de que ocurra un incidente, los detalles de las actividades que lleven a
Recomendaciones naturales)
cabo los contratistas y los subcontratistas, y la forma en la que se coordinan con
sobre la las propias acciones de los operadores, con actualizaciones contra los hitos clave
divulgacin de dependiendo del incidente
informacin
relacionada La CNH debe divulgar, por cada contrato y asignacin:
con riesgos Los detalles de las acciones que llevar a cabo el operador en caso de un desempeo
ambientales deficiente por parte del contratista y/o sus subcontratistas
Riesgo de desempeo
y sociales en Lista de la capacitacin relevante que reciban los contratistas y los subcontratistas
social y ambiental
la cadena de Informacin sobre las consultas y compromisos con las comunidades locales que
deficiente de los
contratacin lleven a cabo los contratistas y los subcontratistas
subcontratistas
Los detalles del mecanismo de retroalimentacin para las comunidades y la
sociedad civil para reportar el cumplimiento de los contratistas y los subcontratistas,
independientemente de si los operadores los proporcionan o no

Riesgo de baja de los Presupuestos que muestren la implementacin de los planes de administracin
estndares sociales y ambiental y social durante todo el ciclo del proyecto.
ambientales cuando bajen
Subpresupuestos asignados a actividades que sern administradas por los contratistas y
los precios
los subcontratistas, que tengan un impacto importante en los resultados ambientales y
sociales, con actualizaciones contra las erogaciones de manera anual.

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tipo de informacin Recomendaciones

Publicar los datos que se puedan leer en medios electrnicos que se puedan buscar
y filtrar de manera ms sencilla, tales como JavaScript Object Notation (JSON).
Incluir herramientas genricas que puedan convertir JSON en, e.g., estructuras de
Formato de archivos de
CSV planas para producir tablas individuales
datos
Utilizar un formato que sea de amplio uso y sencillo/libre acceso, tales como
Extensible Mark-up Language (XML), Extensible Business Reporting Language (XBRL)
y JSON.

Utilice descargas masivas que empaqueten mltiples documentos y registros


Descargas en uno o ms archivos para que los usuarios los descarguen y los importen en
herramientas locales.

Descargas masivas
Tamao Los paquetes de datos no comprimidos no debern exceder 1 GB
Los paquetes de datos comprimidos no debern exceder 10 MB

Priorizar los sistemas de manejo de contenido para publicar, editar, eliminar y


mantener los datos.
Una opcin es CKAN, que es una fuente abierta y gratuita y que utiliza IATI y el
gobierno del Reino Unido pero que requiere codificacin para utilizarse con
CMS
documentos XML/XBRL.
Opcionalmente, el portal de datos abierto Socrata se ha desarrollado
Recomendaciones especficamente para el manejo de datos gubernamentales, pero slo est
para manejo de disponible con un pago.
gran cantidad de
datos Si el tamao del archivo es mayor a los tamaos recomendados anteriormente,
considere las formas de dividir los datos.
Una opcin es segmentarlos por fecha de liberacin, es decir, toda la informacin
Segmentacin
de cierto da, mes o ao est disponible en el mismo archivo.
Opcionalmente, segmntelos por identificador de procesos de contratacin
colocando toda la informacin relacionada con cierto contrato junta.

Comprima los datos para ahorrar espacio en disco y banda ancha.


Compresin
Los paquetes de datos debern comprimirse como archivos zip.

Incluye la fecha publicada, el editor y el identificador de recursos uniformes (URI)


Metadatos
para acceder al archivo y los detalles de otorgamiento de licencia para el archivo.

La Fundacin de Desarrollo de Ingresos (Revenue Development Foundation)


est desarrollando RDx, un formato de fuente abierta para transferencia de datos
relacionados con los ingresos, pagos, etc.
Buena opcin para un sistema de integracin que podra combinar los torrentes de
datos que difieran, (tales como licencia e ingresos) dentro del mismo sistema.
Mltiples contribuidores
Esto podra permitir a diferentes departamentos gubernamentales intercambiar
informacin sobre diversos rangos de categoras (fiscal, produccin, exportaciones)
relacionados, en un lugar, para una sola entidad, tales como una compaa de
petrleo y gas.
La capacitacin y los costos siguen siendo un problema para este sistema.

Evite el registro del usuario para iniciar sesin o acceder a los datos.
Asegrese que no hay enlaces que no funcionen.
Recomendaciones
Reduzca el texto largo.
sobre informacin
Escriba una breve introduccin de todos los documentos en PDF.
de fcil
Evite usar jerga, ya sea legal, de transparencia o poltica.
entendimiento
Agregue fechas a todos los documentos y la informacin que suba.
para el usuario
Actualice los documentos o pginas que tengan ms de un ao.
Proporcione actualizaciones frecuentes e informacin de contacto sobre incidentes.
7

7 Traduccion del termino dashboard usado internacionalmente

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Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

1. Introduccin

1.1 ANTECEDENTES
A nivel internacional, ha surgido un consenso fuerte en la ltima dcada sobre la
importancia de la transparencia en la adjudicacin de contratos de petrleo y gas,
y muchos pases han empezado a practicar lo que predican a travs de plataformas
sofisticadas de transparencia de contratacin. Se han hecho pocos esfuerzos para
sintetizar las lecciones aprendidas y proporcionar orientacin internacional sobre
la transparencia regulatoria y mejores prcticas despus de la adjudicacin de los
contratos8. Este informe tiene como objetivo llenar la brecha proporcionando a la Este informe tiene
Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) de Mxico ejemplos y recomendaciones como objetivo
obtenidos de experiencias y anlisis internacionales sobre cmo maximizar la llenar la brecha
transparencia en la administracin de proyectos de petrleo y gas.
proporcionando a la
Los hallazgos de este informe se basan en una revisin de divulgaciones existentes Comisin Nacional
de la CNH, una revisin de la literatura de organizacin interna y transparencia en el de Hidrocarburos
sector petrolero y gasfero, as como entrevistas con profesionales e investigadores de Mxico ejemplos
en diferentes pases. Las jurisdicciones estudiadas incluyen varios estados de y recomendaciones
Australia, Brasil, diversas provincias de Canad, Chile, Colombia, Finlandia, Ghana, sobre cmo maximizar
Mongolia, Nueva Zelanda, Noruega, Per, Sudfrica, Suecia y el Reino Unido.
la transparencia en
Aunque la investigacin era razonablemente amplia, debe hacerse notar que slo
la administracin de
un nmero relativamente pequeo de ejemplos de estos pases se presentan en este
proyectos de petrleo
informe debido a que slo unos pocos de ellos representaban ejemplos de una norma
o transparencia regulatoria suficientemente alta para ser til en relacin con los
y gas.
esfuerzos que est buscando la CNH para establecer la plataforma de informacin ms
transparente del mundo para el sector de hidrocarburos.

Se tomaron ejemplos de los pases de la OCDE (Australia, Canad, Chile y Noruega)


donde el sector de extraccin es tan crtico a nivel macro para la economa como lo es
en Mxico, y cuando las compaas de participacin estatal (Codelco en Chile, Statoil
en Noruega) tambin desempean una funcin principal.

Este informe no especifica detalles sobre la necesidad de transparencia de los contratos


por s mismos, ni de los procesos de asignacin de recursos, ya que stos estn
relativamente bien cubiertos tanto en la literatura como en la prctica. Tampoco
proporciona detalles mayores sobre la transferencia de pago de ingresos por parte
de las compaas de extraccin al estado, ya que estn en un rea bien cubierta en
cuanto a orientacin y literatura por la Iniciativa de Transparencia de las Industrias de
Extraccin (EITI).

1.2 LECCIONES DE TRANSPARENCIA DBIL EN LA ADMINISTRACIN


DEL SECTOR PETROLERO Y GASERO
No hay un slo ejemplo de mejores prcticas para garantizar la transparencia en la
administracin de los contratos de gas y petrleo; y, generalmente, el estado global de
transparencia regulatoria en el sector petrolero es deficiente. Este informe ha extrado

8 Este informe utiliza varias veces los trminos contratos, permisos y licencias de manera
intercambiable. Por supuesto que hay algunas posibles diferencias entre los mismos. Los contratos
generalmente son el resultado de un sistema regulatorio en el que pueden variar los trminos y
condiciones ampliamente y estn ms abiertos a negociacin sobre una base de caso por caso.
Los permisos y licencias y tienden a sugerir ms un sistema en el que un conjunto consistente de
trminos y condiciones aplica y hay menos variacin y capacidad de negociar los trminos.

9
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

ejemplos de diversos reguladores y pases. Las causas de esta falta de buenas prcticas
son muchas y se sobreponen; revelan las dificultades que el gobierno mexicano
deber evitar en su busqueda de innovar con un sistema regulatorio que sera el ms
transparente del mundo.

Una deficiencia importante en la prctica global es que muy pocos pases incluso
aqullos que han hecho lo posible por divulgar grandes cantidades de datos han
llevado a cabo una administracin para integrar la informacin sobre los diversos
elementos de regulacin en el sector. La abrumadora mayora de informacin sobre la
administracin del petrleo se presenta en diversos silos de dependencias, a menudo
utilizando diferentes estndares de datos, y sin un intento de integrar la informacin
para el pblico. En consecuencia, los ciudadanos no tienen ms opcin que navegar en
diversas dependencias gubernamentales y sistemas para recopilar una imagen integral
de la forma en la que se est administrando y regulando un proyecto de extraccin.

La divulgacin existente tambin se lleva a cabo con gran frecuencia de manera


descendente (top-down)9 que tiende a responder mayormente a lo que los
participantes que estn ampliamente involucrados en el sector consideran necesario.
Esto no siempre puede estar alineado con las necesidades de los mayores participantes
nacionales y locales. El enfoque de divlguelo y vendrn ha resultado en dos
variedades y ha conllevado a dos diferentes tipos de fallas en transparencia.

El primer tipo de falla es que mucha de la transparencia de los datos del sector
petrolero ha sido impulsada por lo que los reguladores y las entidades reguladas
(compaas) consideran conllevarn a mayores rendimientos econmicos. Como un
ex regulador entrevistado para este informe indic:

Lo que los [gobiernos] han hecho con su inversin en sistemas de informacin se


acerca ampliamente a facilitar la realizacin de negocios con el gobierno La
transparencia de la informacin para el pblico general se discuta muy rara vez
como un objetivo principal al hablar de erogaciones en nuestros sistemas; siempre
era una ganancia adicional o se asuma que pasara como resultado de ayudar a los
operadores a hacer negocios, lo que normalmente no es el caso ya que las audiencias
son muy diferentes.

En otras palabras, muchos gobiernos impulsan sus sistemas de transparencia La transparencia


regulatoria de acuerdo a la necesidad de buena informacin-compartirla con partes regulatoria casi
comerciales al inicio del proceso de extraccin. Lo que se debe hacer primero en el siempre se crea sobre
proceso de prospeccin y exploracin es delimitar los derechos de recursos y trminos
pilares tcnicamente
comerciales, y la recopilacin de datos geolgicos. La transparencia regulatoria casi
complejos y los
siempre se crea sobre estos pilares tcnicamente complejos y los ciudadanos deben
ciudadanos deben
encontrarle sentido a sistemas catastrales que nunca fueron diseados para ellos.
encontrarle sentido a
El otro tipo de falla de transparencia producto de estos enfoques descendentes sistemas catastrales
es que incluso cuando se ha avanzado en la transparencia como un resultado de que nunca fueron
la sociedad civil y campaas internacionales, la forma en la que se presentan los
diseados para ellos.
datos a menudo ha sido determinada no por los ciudadanos, sino por personas
profundamente involucradas en el problema activistas y entusiastas de datos
masivos [big data] para los cuales ms siempre es mejor.

9 O, habra que admitirlo en algunos casos, no se ha intentado tal como fugas importantes o hackeos de
datos gubernamentales o comerciales.

10
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Debido a lo anterior, existe la necesidad de tener un mejor balance entre los esfuerzos
hechos con respecto a la transparencia misma y la atencin proporcionada a la forma
en la que esta transparencia puede ser una herramienta til para lograr resultados de
organizacin interna positivos. Una sociedad transparente es aquella que no solo
pone los datos a disposicin, sino que los hace utilizables, observa Paul Ford en un
artculo reciente, de qu sirve una ventana si puedes mirar a travs de la misma.10

Convertir gran cantidad de transparencia en informacin til es, por supuesto,


parcialmente la funcin de los intermediaros, tales como los grupos de medios
de comunicacin y de la sociedad civil. Pero si la transparencia no sirve para las
preocupaciones principales de los ciudadanos ms cercanos a las operaciones de la
industria incluso si estas preocupaciones se consideran mundanas o menores por
los expertos entonces por qu estos ciudadanos deben confiar en el sistema como
un todo? La transparencia de mil pginas de contratos comerciales, datos geolgicos
o informacin de produccin conlleva el riesgo de irrelevancia si obstaculiza o
simplemente no responde ms preguntas inmediatas: Cmo puedo obtener un
trabajo? De dnde sali ese derrame? Se ha responsabilizado a alguien por ello?
Quin obtuvo el contrato para construir esa carretera cerca de m?

En aos recientes, las normas mundiales tales como el Estndar EITI han empezado
a ir ms all de su enfoque inicial de obtener simplemente informacin del dominio
pblico, en un esfuerzo de personalizar sus esfuerzos de transparencia de manera ms
efectiva hacia los tipos de preguntas que los ciudadanos estn haciendo. Una adicin
es el requerimiento no slo de divulgar lo que pudiese determinarse ampliamente
como resultado de un sistema (es decir, contratos y flujos financieros) sino tambin
las reglas del propio sistema jurdico y fiscal (como ha sido necesario desde 2013 en el
Requerimiento 2 del Estndar EITI). Otra adicin importante ha sido la adopcin de
un requerimiento para divulgar la propiedad efectiva de compaas que operan en los
pases de la EITI, un requerimiento que debe cumplirse a ms tardar en el ao 2020.11

La investigacin de NRGI sobre las deficiencias de transparencia regulatoria y las


oportunidades para desarrollar un enfoque mejor integrado sugiere que tres categoras
especficas de transparencia son crticas:

Transparencia del sistema, que determina la forma en la que se desarrollan las


polticas, se otorgan los derechos y se derivan los beneficios es decir, el proceso
legislativo y regulatorio por s mismo necesita aclararse.

Transparencia de los participantes en el sistema tanto de las compaas


que reciben los derechos de extraccin, as como de las personas responsables de
supervisar el propio sistema.

Transparencia de los resultados del sistema obligaciones contractuales,


planes de exploracin y produccin, flujos de beneficios e ingresos, cumplimiento
social y ambiental, etc.

Las recomendaciones que se encuentran a continuacin en este informe estn


orientadas a estos tres aspectos.

10 Consulte Paul Ford, Qu debemos hacer sobre las fugas de datos masivos? New Republic, 6 de abril
de 2016, https://newrepublic.com/article/132122/big-data-leaks
11 Consulte The EITI Standard 2016, https://eiti.org/files/english-eiti-standard_0.pdf

11
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

1.3 LA OPORTUNIDAD PARA MXICO


Por lo tanto, existe la oportunidad para que Mxico mejore la transparencia de la
administracin petrolera desarrollando un sistema que trate las debilidades que
sean persistentes en la prctica actual de los reguladores en el sector petrolero
gubernamental de todo el mundo. Las caractersticas clave de dichas mejores prcticas
sobre transparencia seran consistentes, por lo tanto, en atencin a la transparencia de:

La forma en la que est diseado y opera el sistema regulatorio es decir, las


leyes, reglamentos y lineamientos que establezcan las reglas para el sector y las
decisiones tomadas sobre dicha base

Los participantes en el sistema es decir, los polticos y funcionarios


gubernamentales senior responsables de administrar el sistema, as como las
compaas y contratistas que se beneficien de ello

Los resultados tangibles de dicho sistema e.g., el otorgamiento de derechos


sobre recursos, la generacin de ingresos, la redistribucin de ingresos y su
cumplimiento ambiental y social

Informacin que se integre en todas las diferentes dependencias gubernamentales


en forma tal que los ciudadanos puedan encontrarla y acceder a ella fcilmente,
independientemente de cmo est estructurado el propio gobierno, o de hecho de
un nivel de entendimiento por parte del ciudadano de dicha estructura

Informacin que sea manejable y til para una amplia audiencia, no slo aquellas
personas que ya estn muy involucradas en el sector

El informe sigue aproximadamente la estructura del modelo de transparencia


descrito anteriormente. La Seccin 2 examina la necesidad para la transparencia del
sistema regulatorio y ofrece ejemplos de esfuerzos hechos para integrar los diferentes
componentes del sistema.

La Seccin 3 analiza la transparencia de los participantes en el sistema regulatorio


tanto reguladores como aquellos regulados.

Las Secciones 4 y 5 exploran la transparencia de los resultados regulatorios


comerciales, ambientales y sociales. Proporcionan ejemplos de las mejores prcticas
de los reguladores pero tambin de otras iniciativas de las industrias relevantes de
extraccin.

La Seccin 6 abarca algunas consideraciones con respecto a la importancia de hacer


que se produzca la informacin mediante transparencia regulatoria tanto utilizable
como til.

Cuando sea posible, el informe proporciona ejemplos de mejores prcticas


internacionales. Como se indic anteriormente, cuando los ejemplos existentes no
se indiquen, tambin proporcionan ejemplos aspiracionales de la forma en la que
podra verse una excelente transparencia regulatoria. La Tabla 1 resume las mejores
prcticas con respecto a las recomendaciones del informe.

12
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

2. Transparencia de un sistema
integrado

2.1 ENTENDIMIENTO Y EXPLICACIN DEL SISTEMA


Como se indic en la introduccin, mientras que se ha prestado mucha atencin a la
necesidad de obtener resultados regulatorios ms transparentes, se ha prestado menos
atencin a garantizar la transparencia de todo el sistema regulatorio. Virtualmente
todos los reguladores que revisamos en este informe proporcionaron enlaces hacia
las leyes, reglamentos y lineamientos relevantes. Algunos proporcionaron cartillas
informativas12 sobre los aspectos del sistema deben de ser de gran inters para
miembros del pblico, e.g., reglas de acceso a terrenos, explicaciones bsicas sobre
cmo funciona la industria y otra informacin de fcil entendimiento del pblico.

Donde la prctica empieza a variar es en el grado en que los reguladores explican


de manera efectiva todas las diferentes reas de gobierno que tienen una funcin
regulatoria en la supervisin del sector. Dichas funciones amplias pueden incluir:

Otorgamiento y administracin de derechos comerciales a un recurso es


decir, adjudicacin de contratos y permisos (y cambios a dichos contratos y su
cumplimiento) con miras a maximizar el rendimiento econmico estatal de esos
recursos

Regulacin de los efectos ambientales de dichas operaciones, incluyendo la


rehabilitacin de cualesquiera sitios una vez que se complete la produccin, y
el mantenimiento de seguros (por impactos no esperados) y/o fianzas (para
impactos esperados) para tratar los efectos ambientales

Regulacin de la salud y seguridad de las personas contratas e impactadas por las


operaciones de la industria

Evaluacin, cobranza y distribucin de ingresos del sector

Supervisin de cualquier compaa de participacin estatal que participe


directamente en el sector e.g., compaas petroleras, refineras, compaas de
comercializacin de petrleo de participacin estatal

Asignacin y/o uso de los derechos de terrenos una funcin que a menudo est
regulada por los gobiernos municipales locales

Regulacin de transporte terrestre y martimo

El nmero de funciones regulatorias, la complejidad de las estructuras regulatorias


y la falta de transparencia con respecto a los mismos, a menudo puede derivar en
una frustracin importante, as como en la prdida de confianza en los reguladores
en general. El regulador del sector el ministerio o dependencia de petrleo
y/o minerales a menudo ser el nico regulador en esta negociacin mixta
exclusivamente con el sector petrolero, y ms comnmente sern los depositarios de
mapas que muestren cules son las compaas que tienen los permisos y las licencias y
para qu reas aplican los mismos. Pero tienden a retener la informacin de propiedad
sobre otras funciones regulatorias.

Este desajuste puede causar frustracin y confusin entre los miembros del pblico
que esperan informacin sobre la disponibilidad de un proyecto en una ubicacin

12 Traduccin del trmino fact sheet.

13
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

especfica. En cambio, la mayora de los casos ser necesario navegar a travs de


diferentes sitios web para identificar la entidad responsable de los aspectos para el
proyecto que les interesa. Harn clic en diferentes enlaces, algunos de los cuales
no funcionarn o no estarn disponibles, o sern guiados a formas en lnea que
soliciten informacin adicional, que puede o no recibir una respuesta. Esta travesa
del usuario complicada y engorrosa sera inaceptable si los usuarios, por ejemplo,
estuvieran tratando de hacer una compra en lnea. La tarifa de abandono de la
compra, para utilizar un trmino de ventas y comercializacin en lnea, es probable
que sea muy alto entre los miembros del pblico que desean obtener informacin
sobre un proyecto petrolero y gasero. Y como era de esperarse, ninguna de las
estadsticas sobre investigaciones y descargas en sitios web de los reguladores est
disponible para el pblico.

Existen claros beneficios en la toma de decisiones integrada y en compartir Lo que parece


informacin. Muy rara vez las seales de riesgos de incumplimiento, resistencia y un problema de
soporte de la compaa se confinan slo a un aspecto de un rgimen regulatorio incumplimiento
una compaa que est incumpliendo a menudo incumplir en diversos sectores en menor para un
diferentes regmenes regulatorios. Lo que parece un problema de incumplimiento
simple regulador
menor para un simple regulador puede, de hecho, ser algo muy grave cuando se le
puede, de hecho,
agregan otros incidentes de incumplimiento.
ser algo muy grave
Un pequeo nmero de gobiernos ha reconocido este dilema y ha hecho un esfuerzo cuando se le agregan
especfico para hacer que el propio sistema sea tan transparente como sea posible. otros incidentes de
Esto incluye proporcionar recursos que explican todos los procesos regulatorios
incumplimiento.
diferentes, as como la densa terminologa que existe en el sector. Un buen ejemplo
de lo anterior es el sitio web CommonGround, http://commonground.nsw.gov.au.
El sitio se desarroll por un regulador a nivel estatal en Australia el Departamento
de Industria de New South Wales (Recursos y Energa) para ayudar al pblico a
obtener informacin sobre la exploracin y produccin de recursos en el estado. Tres
de sus caractersticas clave son:

Se desarroll en cooperacin con comunidades, la industria y gobierno. Los


desarrolladores pusieron un nfasis especial para averiguar lo que ms queran las
personas (y menos entendan) en lugar de slo imponer un sistema descendente
(top-down).

Hace un esfuerzo particularmente importante para explicar cmo funciona el


sistema regulatorio y explicar la diferente terminologa, tipos de permisos, etc.,
conforme se muestra en la figura 2.

Hace dicha informacin fcil de acceder a travs de un mapa de fcil


entendimiento para el usuario, que permite diferentes niveles de mapa
(mostrando, por ejemplo, las reservas y parques) para que se apliquen de manera
sencilla.

14
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 2. Explicacin del


A P P LY
1020 weeks

Exploration Application
Active titles at this stage: ELA, E(MO)LA,PELA, PSPApp sistema regulatorio de New
For Mineral Groups within a Mineral Allocation Area (MAA), Ministers consent is required
prior to lodging an application.
South Wales en Australia
Notice of application in press http://commonground.nsw.gov.au/#!/
process
Public comment process (Coal, Petroleum, CSG)

Assessment by Division of Resources & Energy

Application refused, withdrawn or expires

tion
SEEK
6 years

Exploration Licence granted Security deposit paid

itles Active titles at this stage: AUTH, EL, E(MO)L, EPL, PEL, PSPA

SW
Community consultation (Coal, Petroleum, CSG and Minerals)

Landholder access negotiations

Environmental approvals required (e.g. REF, AIS, SDN)


rrent Determine resource extent (if any)
activities in
role of the Rehabilitation of exploration disturbance Security deposit returned or forfeited
assessment
plained in Title expired, cancelled, renewed or revised (area reduced)
a community Evaluation of economic and environmental viability
FIND

nment.
No, but it could
Is this a viable operation now? Yes OR
be in the future
, maps,
and more

Assessment Lease Application


ALA, A(MO)LA, PALA

Assessment Lease granted


AL, A(MO)L, PAL

Environmental
event Conceptual Project Development Plan
Money
PLAN
2+ years

exchange Mining/Production Application


Active titles at this stage: MLA, M(MO)LA, MPLA, PPLA

the resource Gateway process (BSAL, CIC)


ersion of the
d typical steps in
variations in project Community engagement
details about
ergy.nsw.gov.au
Development consent application submitted

Environmental impact statements (EIS)

EIS reviewed by many government agencies

Public exhibition of EIS for community

Application/consent determined, revised or refused

Development consent approved


Environmental Protection Licence granted

Mining/Production Lease granted


EXTRACT
21+ years

Security deposit paid


Active titles at this stage: CCL, CL, CML, DL, DSL, GL, M(C)L, ML, M(MO)L, MPL, PLL,
PL(MP)L, PPL, S(C&PL)L, SL, S(PL)L

Community engagement

Additional environmental approvals required

Mining/Production Operation commences


Continuous compliance checks undertaken and reviewed
CLOSE
5 years

Mining/Production Operation ceases

Rehabilitation

Decommission site Security deposit refunded or forfeited

Version 1.05 20.04.16

15
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 3. Pgina de
inicio del sitio web de
CommonGround del
departamento de industria
(Recursos y Energa) de
New South Wales
http://commonground.nsw.gov.au/#!/

La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) de Colombia ha elaborado un portal


dirigido a los ciudadanos locales explicando las funciones de las instituciones
involucradas en el manejo de proyectos de petrleo y gas, la cadena del sector de
hidrocarburos, contratos, los derechos de las poblaciones locales, los problemas de
cumplimiento y regalas. Ya que la informacin es relativamente general y varios
enlaces no funcionan, el portal ofrece un buen punto de partida para comunicarse con
los participantes locales en Colombia.

Figura 4. Portal de la
Agencia Nacional de
Hidrocarburos de Colombia
http://www.anh.gov.co/
portalregionalizacion/

16
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

2.2 PRESENTACIN DE LOS SISTEMAS INTEGRADOS


Es importante separar la forma en cmo se disean13 las estructuras regulatorias de
la forma en la que se presentan sus funciones al pblico, y cmo puede interactuar el
pblico con la informacin que se le ofrezca. Ya que diferentes dependencias tienen
diferentes responsabilidades y lneas de responsabilidad poltica, esto no evita que
todas las dependencias correspondientes se unan para presentar la informacin en
una forma que respalde la transparencia en los procesos administrativos, resultados y
participantes, y que sea lgica para la mayor parte del pblico.

La mejor recomendacin de este informe es que la mejora ms importante que el


gobierno mexicano podra hacer a las mejores prcticas de transparencia regulatorias
en el sector petrolero y gasfero es proporcionar informacin integrada sobre todos los
procesos regulatorios diferentes que apliquen a cualquier operacin especfica.

Normas de Figura 5. Divulgaciones de


Administracin
trabajo informacin integrada en
del agua
Estndares el sistema regulatorio de
Gestin del agua
laborales petrleo y gas

Salud y Desarrollo
seguridad local

Supervisin Divulgaciones
ambiental Transporte e
Monitoreo del regulador de infraestructura
ambiental la industria

Si, por ejemplo, hay cinco diferentes dependencias regulatorias con responsabilidades
para administrar una operacin especfica de petrleo, entonces poder acceder a dicha
informacin desde un solo lugar y noen cinco- sera un enorme avance (y uno que
virtualmente ningn otro gobierno aparentemente ha tomado).

Ya que las dependencias gubernamentales continuarn existiendo y funcionando


como entidades separadas con sus propias leyes, recursos y lneas de responsabilidad,
sera posible reunir las diferentes cadenas de las diferentes dependencias en un slo
lugar. Esto involucrara:

Hacer el mapeo de las funciones y envos de todas las diferentes dependencias


involucradas

Buscar orientacin del pblico en reas referentes a las actividades de exploracin


y produccin para determinar su transparencia y las prioridades de uso de la
informacin

Identificar los incentivos para las diversas dependencias y niveles de gobierno para

13 Muchos pases han tenido (y continan teniendo) un debate con respecto a lo conveniente, o no,
de estructuras regulatorias compra integrada. Algunos ven un beneficio en tener una sola funcin
regulatoria entre diversas funciones; algunos ven como algo muy importante tener verificaciones y
balances ms slidos y separar, por ejemplo, la presin de los reguladores comerciales para generar
un rendimiento para el gobierno, de las presiones de los reguladores ambientales que deseen evitar,
solucionar o mitigar cualesquiera prdidas provocadas por el sector.

17
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

cooperar en la integracin de sus recursos regulatorios relacionados directamente


con el pblico

Convenir un enfoque por fases de divulgacin y un calendario realista de


actualizaciones

Probablemente el mejor ejemplo de la transparencia regulatoria integrada es el


Regulador de Energa de Alberta (el AER por sus siglas en ingls).14 El AER logra las
mejores prcticas de transparencia regulatoria con lo siguiente:

Actuando como un comercio integrado para toda la informacin sobre recursos


energticos: petrleo, arenas petroleras, gas y carbn

Ya que el AER regula diversos aspectos diferentes de las operaciones de la


industria, cuando hay un aspecto de la industria energtica que sea regulado
por otra dependencia por ejemplo, por la dependencia de Medio Ambiente y
Parques de Alberta (para emisiones de gas tipo invernadero) o la Dependencia
de Monitoreo, Evaluacin y Presentacin de Informacin Ambiental de Alberta
(para la calidad del agua) el AER rene la informacin de dichas dependencias y
la presenta en un slo lugar.

Proporcionando informacin clara sobre todo el proceso regulatorio y vinculndolo


con diferente informacin que flucta desde la aplicacin para derechos de recursos,
hasta el cumplimiento de las operaciones existentes, a rehabilitacin, as como una
clara informacin sobre el sistema regulatorio ms amplio.

Los mapas interactivos de fcil entendimiento para el usuario tales como el Portal
de Informacin de Arenas Petroleras (OSIP),15 que proporciona enlaces a una
gran variedad de informacin relevante sobre proyectos individuales, incluyendo
(entre otra informacin):

Enlaces a la compaa involucrados en el proyecto

Informacin sobre la aplicacin de recursos o licencia

Enlaces hacia informacin ambiental, incluyendo uso de terrenos, uso de


agua, calidad y monitoreo as como emisiones de gas tipo invernadero

Resmenes de la produccin actual e histrica

Enlaces hacia acciones de cumplimiento contra la operacin

Proporcionando un modelo de excelencia regulatoria que ha sido desarrollado en


consulta con el pblico, grupos indgenas, personal regulador y la industria

Proporcionando informacin de cumplimiento en tiempo real (consulte las sec-


ciones 4 y 5)

Figura 6. Pgina web del


Regulador de Energa de
Alberta
https://www.aer.ca/

14 http://www.aer.ca/
15 http://osip.alberta.ca/map/
18
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tabla 2. Recomendaciones sobre la presentacin de sistemas integrados


Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos

Entender La plataforma de la CNH La plataforma de la CNH deber ser una experiencia Sitios web de bases
el sistema que incluye una extensa integrada en donde los usuarios puedan consultar comunes de New
regulatorio de biblioteca de leyes y para entender el marco jurdico e institucional para South Wales, http://
petrleo y gas reglamentos relevantes, y la administracin de contratos y asignaciones, y las commonground.nsw.gov.au
explica algunos procesos funciones de diferentes entidades gubernamentales a lo
Portal de la ANH de
(e.g., proceso de licitacin) largo del proceso.
Colombia http://
muy minuciosamente.
Esta informacin deber presentarse en una forma que sea www.anh.gov.co/
sencillo de entender para los participantes clave. portalregionalizacion/

Proporcionar La CNH ha creado una Para los contratos, la CNH deber completar Regulador de Energa de
informacin estructura para los consistentemente la informacin conforme se muestre en Alberta (AER), http://www.
integrada para contratos, que irn la plataforma. aer.ca/
garantizar la completndose con
Para las asignaciones y asociaciones en participacin
transparencia documentos, que puedan
detentadas por Pemex, la CNH debe publicar informacin
regulatoria permitir a un usuario
integrada al mismo nivel de detalle que para los contratos.
ptima acceder al progreso y
cumplimiento para un La plataforma deber actualizarse regularmente.
proyecto en una amplia
gama de reas.

2.3 TRANSPARENCIA DE COMPAAS DE PARTICIPACIN ESTATAL


Cuando una empresa de participacin estatal desempea una funcin principal Cuando una empresa
en el sector petrolero de un pas, es importante que las dependencias regulatorias de participacin
nacionales extiendan los esfuerzos de transparencia hacia las responsabilidades y estatal desempea una
actividades de estas compaas tambin. Dejar informacin sobre compaas de funcin principal en
participacin estatal fuera de los portales de divulgacin de informacin en muchos
el sector petrolero de
casos deja una amplia brecha en la cobertura que pudiese limitar de manera grave la
un pas, es importante
capacidad de los ciudadanos para entender la forma en la que el sector petrolero est
que las dependencias
siendo administrado o para identificar los riesgos ms importantes.
regulatorias
Ningn pas presenta un modelo para perfecto para Mxico sobre cmo tratar a las nacionales extiendan
empresas de participacin estatal (EPE) - dentro del sistema administrado por las los esfuerzos de
dependencias regulatorias para comunicar de manera transparente la implementacin
transparencia hacia
de los proyectos. Dentro de la OCDE, slo dos pases tienen compaas de extraccin
las responsabilidades
de participacin estatal que tienen funciones principales en la industria Noruega
con Statoil y Chile con Codelco. Pero estos pases y otros ms proporcionan ejemplos
y actividades de estas
significativos que pueden brindar inspiracin para elementos de un enfoque que la
compaas tambin.
CNH puede considerar vis--vis Pemex.

Hay dos tipos de informacin que es esencial para divulgar con respecto a las compaas
petroleras de participacin estatal: i) informacin sobre las funciones de la compaa pe-
trolera de participacin estatal; y ii) informacin sobre los resultados de las actividades
en las que la compaa petrolera de participacin estatal est involucrada.

Informacin sobre las funciones de la compaa petrolera de


participacin estatal
Proporcionar informacin minuciosa sobre las funciones que la empresa petrolera de
participacin estatal desempea dentro del sistema es particularmente importante en
los pases en los que una EPE ha desempeado tradicionalmente una funcin com-
ercial/regulatoria mixta y/o la EPE se encuentra en un periodo de transicin de un
grupo de funciones a otro. En estos pases el riesgo de confusin para los ciudadanos
(y de supervisin deficiente) a menudo resulta exacerbado por confusin sobre lo que
puede y no puede hacer la compaa y quin es responsable por monitorearla.

19
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Por lo tanto, es importante para el portal de transparencia del regulador brindar a los
usuarios las piezas centrales de informacin con respecto al mandato de la EPE, en
cuanto a los dems participantes de la industria, incluyendo:

Legislacin que establezca la compaa y que describa su funcin

Detalles sobre las reglas que rijan la participacin de la compaa en proyectos


incluyendo otorgamiento de licencia competitivo y/o cualesquiera accesos
privilegiados

Relaciones entre la compaa de participacin estatal, la dependencia regulatoria y


otros organismos estatales

La prctica global en este frente es mixta. Algunos organismos regulatorios han


incluido algunos de estos detalles en sus sitios web. Tanto la Direccin de Petrleo de
Noruega16 y la ANH de Colombia17 han detallado las secciones histricas que explican
en un lenguaje sencillo los orgenes de la divisin de la EPE de la agencia regulatoria
de responsabilidades y los objetivos de las diferentes instituciones. El sitio de la ANH
tambin tiene una seccin sobre el Programa de Regionalizacin, que establece el
mapa de la funcin que desempea Ecopetrol junto con otras dependencias en los
esfuerzos que hace Colombia para desarrollar el sector petrolero y utilizarlo como un
vehculo para el desarrollo regional sustentable.18 Conforme se indica anteriormente,
varios reguladores tienen recopilaciones relativamente integrales de legislaciones, que
incluyen las reglas jurdicas que rigen a la EPE.

Un nmero cada vez mayor de empresas extractivas de participacin estatal tambin


publica informacin detallada sobre sus estrategias; estructuras de organizacin
interna; funciones y responsabilidades; y, el desempeo en sus propios sitios web
(e.g., Petronas de Malasia19, Codelco de Chile20 y KMG de Kazajistn21). Sin embargo,
en la mayora de los pases esta informacin no se integra con la informacin que
est divulgando el regulador. Esto constituye perder una oportunidad de permitir a
los ciudadanos entender la forma en la que la EPE se ajusta en el panorama general de
administracin de recursos.

El gobierno de la reforma energtica mexicana ha cambiado el mandato de Pemex


en formas importantes. Actualmente est compitiendo con compaas privadas.
Por lo tanto, incluir detalles sobre la nueva funcin de Pemex dentro del portal de
transparencia de la CNH es importante. Conforme Mxico explora en desarrollar un
sistema que sea de los mejores en el mundo, tambin podr desear analizar los sectores
de extraccin para intentos dinmicos con el fin de explicar a los ciudadanos cmo
se sita una EPE dentro del enfoque del gobierno contra un sector en evolucin. En
Francia, por ejemplo, conforme se moviliz el gobierno para eliminar las posiciones
monoplicas de la EPE en el sector energtico, los reguladores se encargaron de
explicar cmo se ajustara la EPE a la nueva constelacin de actores.22

Informacin sobre los resultados de actividades en los que est


involucrada la compaa petrolera de participacin estatal
La diseminacin de informacin con respecto a los resultados de actividades en los
que est involucrada la EPE es relativamente ms directa y necesita exigir a la EPElos

16 http://www.npd.no/en/about-us/organisation/history/
17 http://www.anh.gov.co/la-anh/Paginas/historia.aspx
18 http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/inicio.aspx
19 http://www.petronas.com.my/about-us/Pages/default.aspx
20 http://www.cochilco.cl/quienes/mision-objetivos.asp
21 http://www.kmg.kz/en/
22 http://www.energie-info.fr/Fiches-pratiques/Comprendre-le-marche-de-l-electricite-et-du-gaz/Les-
acteurs-du-marche

20
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

mismos requisitos de divulgacin que se apliquen a todas las compaas contratistas Si Mxico fuera a
con respecto a la ejecucin de sus proyectos. Por lo tanto, la CNH divulgara la excluir a los contratos
informacin saliente sobre los proyectos en los que Pemex tiene una funcin de Pemex de estas
operativa o algn tipo de participacin de asociacin, incluyendo los documentos
divulgaciones, habra
contractuales mismos y la informacin sobre inversin, produccin, reservas,
una enorme brecha
cumplimiento de permisos, adquisicin, ingresos y beneficios; as como desempeo
en el panorama de la
ambiental y social. Si Mxico fuera a excluir a los contratos de Pemex de estas
divulgaciones, habra una enorme brecha en el panorama de la forma en la que los
forma en la que los
recursos pblicos y el sector petrolero y gasero estn siendo administrados. recursos pblicos y
el sector petrolero y
Existen varios ejemplos en los que Mxico podra basarse para demostrar este
gasero estn siendo
tratamiento equitativo de la EPE como parte de un rgimen regulatorio
administrados.
transparente. En Noruega, la informacin sobre Statoil y las licencias que detenta
se divulga en la misma forma que las compaas internacionales operan en el pas.23
Aunque la ANH de Colombia no proporcione informacin de manera tan integral
como Noruega sobre una base de proyecto por proyecto, publica informacin sobre
Ecopetrol en la misma forma que los contratistas privados.24

Siempre que el gobierno mexicano implemente un sistema de transparencia, deber


aplicarlo equitativamente a todo el sector tanto en Pemex como para las compaas
internaciones incluso si esto significa tener que construir divulgaciones de
transparencia para proyectos que han sido operados por Pemex durante dcadas.

Al momento de redactar este informe, la CNH ha empezado a tomar medidas para


incorporar la presentacin de informacin sobre las actividades de Pemex en su
plataforma en lnea, incluyendo:

Una pgina titulada asignaciones25, que lista los proyectos para los cuales Pemex
ha recibido ttulos, clasificados por:

Asignacin de Extraccin (367 proyectos al momento de redactar este pre-


sente documento)

Asignacin de Exploracin (144 proyectos)

Asignacin con Carcter de Retorno (95 proyectos)

Por cada uno de estos proyectos, el sitio se enlaza a una pgina cuya pgina
de inicio es el sitio web de la Secretara de Energa (SENER)26, que permite a
un usuario acceder a la versin pblica de la asignacin para Pemex. Esto es
extremadamente valioso, ya que permite a un usuario visualizar el documento
oficial con todos los trminos y condiciones que Pemex y el gobierno deben
seguir. Tambin representa un fuerte caso a favor de la coordinacin en lnea entre
agencias, ya que, conforme el usuario se movilice desde uno de los sitios de la CNH
a documentos contenidos en el sitio de SENER, lo har a travs de un solo clic.

La pgina de asignaciones tambin permite a un usuario consultar una pgina


de seguimiento para cada proyecto. Esta pgina proporciona informacin del
periodo del contrato, coordenadas geogrficas del rea de licencia, produccin
esperada y el programa de trabajo mnimo requerido. En muchos de los ejemplos
que NRGI examin, esta ficha de seguimiento aparentemente cubre los huecos

23 E.g., http://factpages.npd.no/factpages/Default.aspx?culture=en&nav1=licence&nav2=
PageView|All&nav3=2060232; proporcionar detalles sobre las actividades en un campo operado por
Statoil.
24 E.g., http://www.anh.gov.co/Seguimiento-a-contratos/Exploracion/Paginas/Datos-de-Sismica-
y-Pozos.aspx; divulgacin de informacin sobre las actividades de exploracin de los proyectos
controlados por diversas compaas)
25 http://asignaciones.energia.gob.mx/
26 E.g., http://asignaciones.energia.gob.mx/AsignacionesDetalles.aspx?idAsignaciones=287

21
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

de informacin que pudieran estar presentes en los documentos de asignacin


del sitio web del SENER (en el Anexo 1: Ubicacin y rea de Asignacin y en el
Anexo 2: Compromiso Mnimo de Trabajo.)

El sitio tiene otra pgina sobre la ronda cero y el proceso de licitacin, que lleva
a los usuarios hacia otra pgina del SENER27 que proporciona los documentos
centrales sobre el proceso que rige la ronda cero y la asignacin de las reas de
Pemex.

El sitio tiene una pgina sobre Contratos de Asociaciones Pemex, que est en
construccin.

Estos esfuerzos representan importantes primeros pasos para incorporar la


supervisin de Pemex en los esfuerzos que hace la CNH para mantener al pblico
notificado de la administracin del sector petrolero y gasfero. Pero si Mxico desea
mantener al pblico informado de la mejor manera con respecto a la forma en la que
el sector est siendo administrado; y, especialmente, dada una funcin dominante
que probablemente Pemex contine desempeando para el futuro, son necesarias
medidas adicionales:

De manera ms importante, el mismo proceso de integracin de informacin,


que es importante para los contratos adjudicados a travs de la ronda uno del
proceso de licitacin y otros procesos de otorgamiento de licencias (que se
describen en la introduccin), tambin debern aplicarse a la licencia de Pemex.
Una persona que visite el sitio deber poder entender la forma en la que Pemex
est administrando los diversos elementos de sus obligaciones. La CNH debe
poner a disposicin toda la informacin sobre la implementacin que haga Pemex
que se describe en las secciones 4 y 5. El esquema que se muestra en la figura 1 se
puede aplicar a las reas de proyectos de Pemex en la misma forma que se aplica
en las reas administradas por contratistas privados. El incumplimiento con lo
anterior constituir un lmite fundamental sobre el impacto de los esfuerzos de
transferencia de la CNH, lo que significar que aplicarn slo a nuevos proyectos
que representen una minora de la actividad de Mxico en el sector.

El sistema de numeracin en la pgina de asignaciones sugiere que hay varias


asignaciones para las cuales no existe informacin. Si stas son asignaciones que
han sido adjudicadas a Pemex, la informacin deber ponerse a disposicin. Si
stos no representan asignaciones reales, o si existen un motivo particular por
el que estos documentos no puedann publicarse, la CNH deber proporcionar
una explicacin en la pgina para evitar confusiones o sospechas por parte de las
personas que visiten el sitio.

Asignaciones de extraccin: 110 nmeros de licencia no se contabilizaron al


momento de redactar este informe.

Asignaciones con carcter de Retorno: 425 nmeros de licencia no se conta-


bilizaron al momento de redactar el presente informe.

Conforme se indica anteriormente, parte de la informacin en las versiones


pblicas para algunas asignaciones en el sitio de la SENER ha sido editada (es
decir, parte de la informacin ha sido borrada [blacked out]). Las cartillas de
seguimiento de la CNH aparentemente completan estos espacios, por lo menos
en cierto grado, pero la confianza del pblico podra mejorar si en los documentos
originales se publicaran sin redacciones, en lugar de dejar a las personas que
visiten el sitio preguntndose si toda la informacin relevante est disponible.

27 http://www.gob.mx/sener/articulos/ronda-cero-y-migracion-de-contratos-de-Pemex

22
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tabla 3. Recomendaciones para transparencia de las asignaciones y asociaciones


en participacin de Pemex

Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos

Presentar La CNH ha Se deber monitorear a Pemex Factpages2 de la Direccin de Petrleo de Noruega, que
informacin empezado a tal como con todas las dems reportan sobre los proyectos de Statoil tal y como se realiza
integrada divulgar los compaas. El mismo proceso sobre cualquier otra compaa:
contratos y otra de integracin de informacin http://factpages.npd.no/factpages/Default.aspx?culture=
informacin bsica que sea importante para en&nav1=licence&nav2=PageView|All&nav3=2060232
sobre los proyectos los contratos adjudicados a
La Agencia Nacional de Hidrocarburos de Colombia, que reporta
administrados por travs de la ronda uno del
sobre proyectos de Ecopetrol tal y como lo hace sobre cualquier
Pemex. proceso de licitacin y otros
otra compaa:
procesos de otorgamiento de
http://www.anh.gov.co/Seguimiento-a-contratos/
licencia debern aplicarse a
Exploracion/Paginas/Datos-de-Sismica-y-Pozos.aspx
las reas de licencia de Pemex
tambin. Una persona que
visite el sitio deber poder
entender la forma en la que
Pemex est administrando
los diversos elementos de sus
obligaciones.

23
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

3. Transparencia de los participantes


Mucha de la literatura sobre la transparencia regulatoria se enfoca en la informacin
sobre sistemas y resultados, pero a menudo no aporta mucho sobre los elementos
intermediarios de transparencia respecto a las personas que operan los sistemas y
determinan los resultados. An as, los alegatos de conflictos de intereses con respecto
a las facultades de toma de decisin de los reguladores y beneficios econmicos a
menudo se encuentran en un nivel muy alto de preocupacin pblica.

En meses recientes, los actores de la sociedad civil en Mxico han demandado mayor
transparencia sobre las participaciones econmicas de los funcionarios pblicos, lo
que ha resultado en la Ley 3 de 3 de anticorrupcin. Con la revisin de la Ley 3 de
3 por la Corte Suprema , existe un caso fuerte para que la CNH solicite de manera
proactiva un plan de transparencia que abarque a los encargados de la toma de
decisiones y las participaciones comerciales en el sector de hidrocarburos.

3.1 TRANSPARENCIA SOBRE LAS PERSONAS ENCARGADAS DE LA


TOMA DE DECISIONES
Ya que muchos reguladores proporcionan informacin sobre los pasos involucrados
en diversos procesos de aprobacin, as como las listas de funcionarios
gubernamentales y sus funciones, es raro que los funcionarios especficos
responsables de aprobar o monitorear un reglamento, presupuesto o contrato
especfico se identifiquen claramente.

Hay algunos buenos motivos para no identificar a funcionarios especficos en


algunas etapas de un proceso de aprobacin. Por ejemplo, denominar al funcionario
responsable de aprobar un permiso de exploracin mientras que el proceso de revisin
proporcionara a los solicitantes informacin que podran utilizar para contactar e
influenciar a la persona encargada de la toma de decisiones. Sin embargo, una vez
que se ha otorgado dicha aprobacin, el pblico tiene un fuerte inters en saber cul
es el funcionario responsable de la decisin y quin es responsable de monitorear el
cumplimiento.

Al saber que su funcin en la toma de decisiones y los procesos de monitoreo Al saber que su
se har pblica, los funcionarios deberan tener ms incentivos para seguir los funcin en la toma
procedimientos adecuados y de esta forma actuar en beneficio del pblico. De igual de decisiones y los
forma, estas divulgaciones pueden ayudar a incrementar la confianza del pblico
procesos de monitoreo
que cualquier posible conflicto de inters pudiese identificarse y evaluarse, y por los
se har pblica,
que los funcionarios pueden ser responsables por sus decisiones. Lo ideal, es que los
los funcionarios
protocolos implementados para administrar los conflictos de intereses tambin deban
divulgarse.
deberan tener ms
incentivos para seguir
El sitio web de la Comisin Petrolera y Gasera de British Columbia tiene una funcin los procedimientos
de zona pblica28 que sirve como una fuente centralizada para que los ciudadanos
adecuados y de esta
busquen informacin sobre proyectos. Los documentos de aprobacin para la
forma actuar en
mayora de los proyectos incluyen el nombre de la persona encargada de la toma de
beneficio del pblico.
decisiones especfica que haya sido responsable. Las divulgaciones tambin incluyen
la naturaleza de la autoridad encargada de la toma de decisiones individual, tal como
la persona encargada de la toma de decisiones de ley o la persona encargada de la
toma de decisiones delegadas por comisin.

28 http://www.bcogc.ca/public-zone

24
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 7. Funcin de Zona


Pblica de la comisin
petrolera y gasera de British
Columbia
http://www.bcogc.ca/node/12630/
download
http://www.bcogc.ca/public-zone/
major-proyectos-centre]

25
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

La CNH deber divulgar a todos los ministerios, miembros del parlamento y servidores
pblicos senior29 que tienen autoridad para toma de decisin significativa sobre:

La aprobacin y monitoreo de cumplimiento con la legislacin y reglamento del


sector petrolero

El establecimiento del presupuesto de las dependencias responsables por la


administracin del sector petrolero

La aprobacin y monitoreo del cumplimiento con los contratos/permisos del


sector petrolero, incluyendo cualesquiera desviaciones importantes

La supervisin de la administracin de Pemex

Dichas divulgaciones debern estar en un formato en el que se puedan realizar


bsqueda, integrarse como parte de la plataforma de informacin aplicable y deber
incluir la siguiente informacin del servidor

Cargo/puesto

Alcance de la competencia de toma de decisiones

Fechas en el cargo

Fecha de nacimiento y/o nmero de ID (para distinguir entre las personas con el
mismo nombre)

3.2 TRANSPARENCIA DE PROPIEDAD EFECTIVA30


Las estructuras de propiedad secretas permiten a algunas compaas extractivas
ocultar relaciones inadecuadas con funcionarios gubernamentales o evadir pagos de
impuestos. La publicacin de la informacin sobre los propietarios efectivos de las
compaas las personas que controlan y obtienen utilidades en ltima instancia
de la compaa pueden ayudar a impedir dichas prcticas y permitir su deteccin.
Por ejemplo, la divulgacin de propiedad efectiva puede ayudar a identificar el uso
de compaas cascarn o fantasma en parasos fiscales, o revelar si una compaa
petrolera propiedad de un poltico recibe una licencia valiosa. Esto a su vez ayuda a
proteger los intereses pblicos.

Muchos pases publican informacin muy bsica sobre propiedad legal de com-
paas (que difiere de la propiedad efectiva) a travs de los registros de la compaa,
aunque estos sistemas a menudo no son de fcil entendimiento o acceso para el
usuario. Noruega ofrece un buen ejemplo de un sistema bien integrado, ya que las
Factpages de la Direccin Petrolera (consulte la seccin 4.2) proporciona resmenes
de la compaa que:

Agregan y muestran todas las participaciones de una compaa en campos de


operaciones en Noruega es decir, personas que no son forzadas a buscar por
participaciones sobre una base de licencia por licencia

29 Por supuesto, debe existir un enfoque realista tomado a cuyo nivel de administracin este tipo de
divulgacin se tome conforme cada uno de los miembros del parlamento tcnicamente tenga una
amplia funcin de supervisin, e incluso con los servidores pblicos junior que tienen la capacidad
de influenciar la toma de decisiones regulatorias. Por lo menos cualquier persona que tenga un
cargo poltico con una funcin del sector petrolero especfica (e.g., un ministro, asesor del ministro
o miembro del comit de supervisin correspondiente en el parlamento) deber incluirse, as como
cualquier funcionario con derechos finales de firma en contratos/permisos y variaciones a dichos
contratos/permisos.
30 Conviene aca reiterar el contenido del trmino de propiedad efectiva, ya detallado en la nota no.
6: El concepto de propiedad efectiva remite al de beneficial ownership, que se viene usando
internacionalmente en referencia a los propietarios en ltima instancia de las empresas que operan
en el sector extractivo, que son quienes toman las decisiones y/o se benefician de las mismas.

26
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Indica las licencias por las cuales es la compaa operativa

Proporciona cifras de la reserva actualizada para la compaa

Muestra las negociaciones de licencia recientes e.g., transferencia de


participaciones de licencia hacia y desde otras partes

Enlaces hacia el Registro nacional Bronnoysund (registro de sociedades)

Sin embargo, los registros corporativos existentes que se enfocan nicamente


en la propiedad legal omiten relevar quin, es en realidad, el que controla y/o se
beneficia de las compaas, o cmo diversos intermediarios compaas fantasma,
apoderados, personas nominadas, consejeros, etc.- se puede utilizar para ocultar a los
propietarios efectivos verdaderos. La CNH debe garantizar una divulgacin integral CNH debe garantizar
y de fcil entendimiento para el usuario con respecto a la informacin de propiedad una divulgacin
legal bsica sobre las compaas en el sector petrolero, pero deber tambin ir ms all integral y de fcil
requiriendo a las compaas que divulguen a sus verdaderos propietarios efectivos. entendimiento para el
Los pases como el Reino Unido31, Noruega, Holanda y Ucrania tienen registros de usuario con respecto
propiedad efectiva pblicos en diversas etapas de desarrollo. Muchas docenas ms a la informacin de
de pases han hecho compromisos relacionados con la divulgacin de propiedad propiedad legal bsica
efectiva32, incluyendo Mxico. En la Cumbre Anticorrupcin del Reino Unido de sobre las compaas
este ao, el gobierno de Mxico se comprometi a explorar la interoperabilidad en el sector petrolero,
de diferentes bases de datos con respecto a informacin de contratos pbicos y pero deber tambin ir
registros comerciales. Tomaremos las medidas para garantizar la transparencia de
ms all requiriendo
la propiedad y controlar todas las compaas involucradas en las compras de bienes y
a las compaas
contrataciones pblicas.33
que divulguen a
La divulgacin de propiedad efectiva pblica tambin es un requerimiento de la sus verdaderos
EITI que aplica a la entidad o entidades corporativas que presentan su licitacin, propietarios efectivos.
operan o invierten en activos de extraccin Cuando sea posible, la informacin
de propiedad efectiva deber incorporarse en todos los registros existentes por parte
de las compaas para dependencias que regulan el otorgamiento de licencia de la
industria de extraccin.34 Es idealmente, el alcance de las divulgaciones de propiedad
efectiva tambin debern cubrir a los contratistas y subcontratistas en el sector de
hidrocarburos, debido a los riesgos de corrupcin relacionados con dichos actores.

Un problema clave al establecer un rgimen de propiedad efectiva es definir lo que


constituye la propiedad efectiva. Una definicin slida: Un propietario efectivo es
una persona fsica que, directa o indirectamente, ejerce el control substancial sobre
una compaa o tiene una participacin econmica substancial, o recibe un beneficio
econmico substancial, de dicha compaa.

31 https://beta.companieshouse.gov.uk/
32 Consulte http://www.resourcegovernance.org/blog/who-committed-what-extractives-uk-anti-
corruption-summit
33 Commitments of the Government of Mexico to the London Anti-Corruption Summit https://www.gov.
uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/522966/Mexico.pdf
34 Norma EITI, Disposicin 2.5(c)

27
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Esta definicin se deriva del plan de accin de Estados Unidos liberado despus de los
principios de propiedad efectiva del G8.35 Al determinar lo que constituye un control
o participaciones substanciales, debe no existir ya sea un lmite (es decir, todos los
propietarios efectivos son declarados), o un lmite muy bajo no ms de 5 por ciento
como mximo. Con base en una definicin tan slida, un marco de divulgacin de
propiedad efectiva exitoso debe incluir:36

Nombre del propietario o propietarios efectivos principales, incluyendo


cualesquiera nombres alternativos que se utilizan

Nombre y funcin de cualquier persona polticamente expuesta que sea un


propietario efectivo, independientemente de la magnitud de su participacin

Identificar los detalles que incluyen la fecha de nacimiento, nacionalidad y


nmeros de identidad nacional

Breve descripcin de los medios de propiedad o control

Declaracin firmada de exactitud de la compaa

Informacin sobre la familia corporativa (e.g., nombres de compaas que sean


matrices, subsidiaras, partes relacionadas)

Actualizaciones oportunas cuando cambie la propiedad efectiva

3.3 INTEGRACIN DE DIVULGACIONES DE TOMA DECISIN Y


PROPIEDAD EFECTIVA
La Transparencia con respecto a los participantes tiene el potencial de tener el impacto
ms grande sobre la confianza del pblico cuando la informacin sobre las personas
encargadas de la toma de decisiones se combina con la informacin sobre las partic-
ipaciones comerciales y la propiedad efectiva. Las declaraciones de activos para los
funcionarios de la CNH ya se hicieron pblicas, pero las normas globales emergentes se
refieren a que la transparencia en esta rea se puede tomar mucho ms all.

Un problema que es central para las normas mundiales sobre la propiedad efectiva
es asegurarse que las personas polticamente expuestas (PEP) definidas por
las Naciones Unidas como personas a las que se les confan, o se les han confiado,
funciones pblicas prominentes, y los miembros de su familia y asociados
cercanos37que tienen una propiedad efectiva en una compaa de extraccin se
divulga pblicamente, independientemente del tamao de dicha participacin. Las
divulgaciones se consideran crticas porque tienen un alto potencial para que una PEP
tenga, o sea percibida como que tiene, la capacidad de influenciar el marco legislativo
y la toma de decisiones regulatorias da a da. Por lo tanto, la CNH debe hacer que la
identificacin de las PEP sea parte de un marco de divulgacin de propiedad efectiva.

35 Consulte http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/18/united-states-g-8-action-plan-
transparency-company-ownership-and-control
36 Consulte http://www.resourcegovernance.org/analysis-tools/publications/owning-options-
disclosing-identities-beneficial-owners-extractive
37 Convencin de las Naciones Unidas Anticorrupcin (UNCAC), Artculo 52.

28
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tabla 4. Recomendaciones sobre divulgacin de informacin relacionada con las


personas encargadas de la toma de decisiones y la propiedad efectiva

Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos

Divulgacin Esta funcin an La CNH debe divulgar informacin sobre las personas encargadas de la La Zona Pblica de
de ministerios, no se ha incluido toma de decisiones responsables de: la Comisin Petrolera
miembros del por la CNH en su Aprobar y monitorear el cumplimiento con la legislacin y y Gasera de British
parlamento sitio web. reglamento del sector petrolero Columbia divulga
y servidores Establecer el presupuesto de las dependencias responsables por la los documentos de
pblicos senior administracin del sector petrolero aprobacin, incluyendo
que tienen una Aprobar y monitorear el cumplimiento con los contratos/permisos el nombre de la
autoridad para del sector petrolero, incluyendo cualquier desviacin importante persona encargada de
toma de decisin Supervisar la administracin de Pemex la toma de decisiones
importante especfica que haya
Dichas divulgaciones debern incluir la siguiente informacin de los
sido responsable y
servidores:
la naturaleza de la
Cargo/puesto
autoridad para la toma
Alcance de competencia de la toma de decisiones
de decisiones de dicha
Fechas en el cargo
persona. http://www.
Fecha de nacimiento y/o nmero de ID (para distinguir entre las
bcogc.ca/public-zone
personas con el mismo nombre)

Divulgacin de Las declaraciones La CNH debe definir a un propietario efectivo como una persona Los requerimientos
propietarios de activos fsica que, directa o indirectamente, ejerce el control substancial sobre de la Norma EITI sobre
efectivos existentes para los una compaa o tiene un inters econmico substancial, o recibe un propiedad efectiva
funcionarios de la beneficio econmico substancial, de dicha compaa. https://eiti.org/
CNH son un punto beneficial-ownership
La CNH debe requerir a las compaas que presenten sus licitaciones,
de partida til.
operen o inviertan en el sector de hidrocarburos mexicano, as como a Registro de propiedad
sus contratistas y subcontratistas, divulgar pblicamente: efectiva del Reino
El nombre del propietario o propietarios efectivos principales, Unido https://beta.
incluyendo cualquier nombre alternativo utilizado companieshouse.gov.
Nombre y funcin de cualquier persona polticamente expuesta uk/
que sea un propietario efectivo, independientemente del tamao
de la participacin
Identificar los detalles incluyendo la fecha de nacimiento,
nacionalidad y nmero de identidad nacional
Breve descripcin de los medios de propiedad o control
Declaracin firmada de exactitud de la compaa
Informacin sobre la familia corporativa (e.g., nombres de las
compaas que sean matrices, subsidiarias, partes relacionadas)
Actualizaciones oportunas cuando cambie la propiedad efectiva

29
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

4. Transparencia de resultados
comerciales

4.1 INTRODUCCIN
Uno de los retos notables de buscar nuestra mejor prctica sobre transparencia
regulatoria en el sector petrolero y gasero es que los pases han adoptado una amplia
variedad de modelos comerciales para los cuales es difcil hacer recomendaciones
de transparencia que sean vlidas en todas las situaciones. Esta seccin analiza dos
ejemplos de transparencia comercial38, en Noruega y Nueva Zelanda. Los dos pases
son ejemplos interesantes para observar: ambos tienen excelentes reputaciones
por transparencia en el sector pblico,39 ambos tienen pequeas poblaciones pero
muy grandes zonas econmicas exclusivas (ZEE). Sin embargo, Noruega tiene una
industria petrolera importante y una compaa petrolera de participacin estatal
importante, mientras que Nueva Zelanda est buscando atraer nuevas compaas
para llevar a cabo actividades de exploracin, y no cuenta con compaas petroleras de
participacin estatal, prefiriendo en cambio derivar beneficios del sector puramente a
travs de la tributacin y regalas.

4.2 TRANSPARENCIAS SOBRE INVERSIN, PRODUCCIN Y RESERVAS


El mejor ejemplo de reporte de resultados comerciales bsicos se puede encontrar
en el servicio de Factpages de la Direccin Petrolera Noruega.40 El cual es fcil de
utilizar, proporciona informacin comercial clave sobre licencias de exploracin
y produccin. Ya que no proporciona enlaces hacia otros reguladores (e.g., sobre
aspectos ambientales, de salud y seguridad), divulga la siguiente informacin sobre las
licencias de produccin:

Detalles de los propietarios actuales e histricos, as como operadores de la licencia

Presentacin de informacin de las reservas totales de petrleo y gas, incluyendo


montos totales recuperados, por lo tanto montos totales y a futuro restantes

Un resumen del proyecto bsico: la licencia de produccin, nmero, el estatus


(activo o de otra naturaleza) del proyecto, de cundo la licencia se haya otorgado y
cundo vencer, las fechas de las fases del proyecto clave, etc.

Detalles de los niveles histricos y futuros de inversin (reportados en millones


de cronos noruegos) en la licencia

Resmenes de produccin de campo histrica

38 Se define como los elementos fundamentales de los derechos de recursos, informacin de contratos/
permisos y cambios, ingresos, inversiones y datos de produccin.
39 Ambos pases se han clasificado en los cinco ndices de Percepciones de Corrupcin Internacional de
Transparencia ms Importantes durante los ltimos tres aos.
40 http://gis.npd.no/factmaps/html_20/

30
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 8. Factpages de la
Direccin de Petrleo de
Noruega
http://factpages.npd.no/FactPages/

4.3 TRANSPARENCIA DE DOCUMENTOS DE LICENCIA Y CAMBIOS


Un rea que de alguna manera ha sido descuidada en la historia de la transparencia
contractual es aquella que trata la forma en la que cambian los contratos y permisos
con el tiempo. En muchos casos, los reguladores nicamente ponen a disposicin el
contrato o permiso ms actual relacionado con una operacin. Aunque esto es por
supuesto til, una parte normal del ciclo de vida de un permiso incluye los cambios,
ms comnmente sobre su rea, duracin y obligaciones de programa de trabajo.

Por el lado positivo, estos cambios simplemente cuentan la historia de una compaa
que trabaja a travs del proceso de exploracin. Conforme obtiene ms informacin
geolgica, se ajustan a las reas, tipos y calendarios de trabajo que desean llevar a
cabo. Sin embargo, por el lado negativo, los cambios frecuentes para permitir que
las condiciones tambin puedan contar una historia de especulacin, los intentos
para atenuar el programa de trabajo original que era parte de la licitacin, o incluso
seales de alteracin financiera en el operador (e.g., si se demoran constantemente
los compromisos con las obligaciones del programa de trabajo). Por dicho motivo, Un sistema de
un sistema de administracin de contratos/permisos verdaderamente transparente administracin de
permitir el acceso a todas las aplicaciones de cambio con el tiempo, e indicar contratos/permisos
tambin si un permiso est sujeto actualmente a una aplicacin de cambio, para que la verdaderamente
trayectoria completa de dicho permiso de progreso est pblicamente disponible.
transparente permitir
Nueva Zelanda no es un productor petrolero importante y ha estado buscando el acceso a todas
incrementar la actividad de exploracin petrolera y gasera en aos recientes. El las aplicaciones de
regulador a nivel nacional New Zealand Petroleum and Minerals proporciona una cambio con el tiempo,
interfaz de servicio de mapeo de red relativamente sencilla de utilizar (WMS), que e indicar tambin si
permite a todos los usuarios extraer informacin en resumen sobre los permisos (rea, un permiso est sujeto
ubicacin, operador, duracin), pero tambin permite el acceso a la documentacin de
actualmente a una
permisos detallada. Dicha documentacin incluye:
aplicacin de cambio.
Un resumen del programa de trabajo del permiso y los compromisos que ya se
han cumplido

La notificacin de si el permiso est sujeto a alguna aplicacin de cambio actual

Acceso a la documentacin de permiso original, as como a todos los documentos


relacionados con los cambios posteriores para que dicho permiso (estos
documentos de cambio indiquen los compromisos/trminos originales; lo que se
ha cambiado; y cules son los servidores senior que han firmado de autorizacin
dichos cambios)

31
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 9. New Zealand


Petroleum and Minerals
interfaz de servicio de mapa
en red (WMS)
http://data.nzpam.govt.nz/
permitwebmaps?commodity=petroleum

4.4 CUMPLIMIENTO CON PERMISOS


El problema de transparencia de cumplimiento con contratos / licencias es muy
interesante. Ya que slo se identific un ejemplo excelente de informacin de
cumplimiento en tiempo real sobre reporte ambiental (consulte la seccin 5), el
reporte sobre el cumplimiento comercial parece ser ampliamente invisible. Los
aspectos de cumplimiento comercial podran incluir:

Compromisos para llevar a cabo algunas cantidades de exploracin (e.g., rea de


exploracin ssmica, nmeros de pozos perforados)

Ejecucin de presupuestos aprobados

Porcentajes programados de produccin

Compromisos para invertir los montos convenidos en desarrollo de exploracin o


preproduccin

Proporcionar informacin geolgica sobre las licencias presentadas (o reas de la


licencia) al gobierno41

Los motivos para la falta de informacin visible sobre las tasas de cumplimiento
comerciales varan y podran incluir:

Una tendencia general para que los recursos regulatorios se enfocaran de principio
a fin en el proceso regulatorio (otorgamiento y rechazo de solicitudes) y no en el
cumplimiento42

41 La entrega de datos geolgicos de actividades de exploracin no exitosas al estado es un problema


que ha sido muy desatendido. Una gran parte de la actividad de exploracin petrolera (y la abrumante
actividad de exploracin de minerales mayoritarios) termina en decisiones que no desarrollarn
un proyecto en una produccin en la actualidad. La decisin de no movilizar la produccin se ver
influenciada por una amplia variedad de factores, tales como la falta de geologa favorable (o un
mal entendimiento de la geologa presente), precios de materia prima, trminos fiscales actuales,
disponibilidad de financiamiento y/o socios de inversin. En estas circunstancias, el rendimiento ms
valioso para el estado no es financiero, sino los datos geolgicos que el gobierno puede obtener con
el tiempo y utilizar para atraer a los inversionistas. El valor de estos datos es inmerso y an as no est
claro cmo los reguladores vigilantes en diversos pases estn garantizando que todos los datos se les
presenten en su totalidad y en un formato til.
42 Un excelente resumen de algunos de los problemas y tensiones que enfrentan los reguladores al
solicitar las aprobaciones y monitoreo (aunque en el sector minero) se pueda encontrar en Erin Smith
and Peter Rosenblum. Enforcing the rules government and citizen oversight of mining (Revenue
Watch Institute, 2011).

32
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Que se trate el incumplimiento a travs de una aplicacin para cambiar los


trminos originales del contrato/licencia

El incumplimiento sostenido que se est tratando a travs de la presentacin


voluntaria del contrato/permiso, y en el punto en el tiempo en el que el contrato o
la licencia sean retirados del acceso al pblico o que puedan visualizarlos

Los reguladores podran no desear publicitar las acciones de cumplimiento por


temor a disuadir inversiones futuras

Un temor de riesgo legal es decir, que los reguladores no deseen publicitar el


incumplimiento antes de que una compaa haya agotado todos sus derechos de
apelacin.

El Regulador de Energa de Alberta cubre los aspectos de incumplimiento comercial


en su tablero de mandos de cumplimiento general (que se analiza a mayor detalle en
la seccin 5), que incluye notas de cundo los tenedores de los permisos han violado
las condiciones del permiso tales como exceso de produccin o incumplimiento en el
pago de tarifas especificas.43

4.5 COMPRAS A PROVEEDORES


La leccin clara y obvia de los escndalos continuos con respecto a Petrobras44 y los
reguladores gubernamentales, as como los polticos responsables por la supervisin
de sus operaciones es que la confianza del pblico en todo lo referente se ha socavado
no slo por la omisin con respecto a transparencia en los contratos o incluso en
los flujos fiscales, sino por la compras de bienes y servicios por parte de la compaa
involucrada.

Mientras que algunas compaas podran argumentar que su prctica de compras El hecho de que dicha
no es una preocupacin del pblico, el hecho de que dicha compra se pueda utilizar compra se pueda
(como en el caso de Petrobras) para beneficiar a los polticos que a su vez puedan utilizar para beneficiar
influenciar la forma en la que dichas compaas estn reguladas y hacerlo responsable a los polticos que a su
es un problema importante. E incluso si los contratos por bienes y servicios no se
vez puedan influenciar
utilizan para beneficiar de manera ilegal a los polticos y reguladores, el escrutinio
la forma en la que
y transparencia del regulador de dichos procesos es esencial para garantizar que
dichas compaas
los pases reciban un rendimiento financiero justo por los recursos extrados. Por
ejemplo, las compaas pueden utilizar una compra selectiva para exagerar el costo de
estn reguladas y
desarrollo de un proyecto y reducir el rendimiento del mismo. hacerlo responsable
es un problema
El Estndar de Datos de Contratacin Abierta (EDCA), producida por la Alianza de
importante.
Contrataciones Abiertas (OCP, por sus siglas en ingls),45 brinda una manera til de
pensar a travs de las diferentes etapas de las compras del proyecto y detalla el tipo de
informacin que debe divulgarse. Esto se muestra en la Figura 10. Esta informacin
deber complementarse con informacin sobre cmo funciona el sistema de
compras y quin est involucrado en la administracin del mismo. Un alto nivel de
informacin sobre los resultados del proceso de compras podra, por ejemplo, parecer
transparente superficialmente, pero si se utilizara un proceso de compras altamente
selectivo y limitado para reducir el posible campo de licitantes, entonces una
transparencia clave fallida permanecer.

43 http://www1.aer.ca/compliancedashboard/enforcement.html
44 David Segal, Petrobras Oil Scandal Leaves Brazilians Lamenting a Lost Dream, New York Times, 7 de
agosto de 2015. Accedido el 18 de septiembre de 2016, http://nyti.ms/1KV3nBW
45 Consulte http://standard.open-contracting.org/latest/en/

33
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 10. Estndar de


datos de contratacin
abierta
http://standard.open-contracting.org/
latest/es/getting_started/contracting_
process/
Planificacin Iniciacin Adjudicacin Contrato Implementacin
(Licitacin)
Incluyendo: Incluyendo: Incluyendo: Incluyendo:
Presupuestos Planes Incluyendo: Detalles de la Detalles finales Pagos
de proyecto Planes Anuncios de licitacin adjudicacin Contrato firmado Actualizaciones de
de contratacin Especificaciones Informacin sobre el Enmiendas Importes progreso Ubicacin
Estudios de mercado Partidas Importes licitante Evaluacin Extensiones
Informacin de Consultas de la licitacin Enmiendas
audiencias pblicas Importes Informacin sobre
la Realizacin o
Terminacin

Algunas EPE han tomado medidas positivas significativas en la implementacin


de prcticas slidas y transparentes de compras a proveedores.46 La ley de Pemex
permite diversas medidas relacionadas con la transparencia en lo relacionado con las
compras, incluyendo testigos independientes de procesos de compras, publicacin
de informacin sobre procesos de compras y los requerimientos de suministros para
implementar los programas de tica e integridad corporativas.47

4.6 TRANSPARENCIA DE INGRESOS Y BENEFICIOS


Ya existe asesora y orientacin considerable sobre las mejores prcticas con
respecto a la transparencia de ingresos y beneficios de las industrias de extraccin
principalmente de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas. Un
nmero cada vez mayor de pases de la OCDE actualmente ya son miembros de la
EITI, incluyendo Alemania, Noruega, el Reino Unido y los Estados Unidos. Australia
y Francia se espera que se unan en la iniciativa en un futuro cercano.

En el contexto de este informe, los programas clave para considerar respecto a la


transparencia de ingresos y beneficios son:

Unir e integrar la informacin de ingresos y beneficios con los sistemas


gubernamentales centrales es decir, las personas deben poder acceder a la
informacin de manera sencilla

Hacer que la informacin sea tan relevante como sea posible para los usuarios esto
incluye desglosar los pagos y los flujos de beneficios a los niveles del gobierno que sean
lo ms cercano a los ciudadanos

Asegurarse que las divulgaciones capturen no slo el impuesto ganador [big ticket] y
las cifras de regalas, sino tambin los flujos de beneficios ms pequeos que sean lo ms
visibles e importantes para las comunidades locales el 2 por ciento que se paga a un
consejo local se desembolsa en proyectos en reas que presentan proyectos de extrac-
cin con frecuencia es tan relevante para crear confianza como el 50 por ciento que se
paga en el fondo consolidado nacional para uso en todos los aspectos del sector pblico

Ir ms all de la conciliacin de los pagos de una compaa contra los recibos


gubernamentales haciendo tambin la divulgacin (y tratando) todas las discrepancias
entre lo que debera haberse pagado de acuerdo a la ley y/o trminos contractuales y
los pagos reales

46 E.g., Statoil at http://www.statoil.com/en/ouroperations/procurement/pages/default.aspx


47 De Moran, C.A. y Carvallo, A., El Rgimen de Contratacin de Pemex Despus de la Reforma
Energtica en Inteligencia del Derecho en Materia de Petrleo, Gas y Energa, Vol.14, Versin 1, Marzo
de 2016, pginas 16-17.

34
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

El programa de la EITI de EE.UU.48 en algunas formas es limitado slo tiene


capturada informacin de extraccin que se ubique costa afuera o en terrenos
federales pero ha hecho una gran labor al hacer que esa informacin sea accesible
y se pueda buscar en comparacin con la mayora de los pases de la EITI (en los que
la informacin generalmente se presenta como documentos PDF independientes).
La informacin se separa a un nivel estatal y de pas, muestra las distribuciones de los
impuestos federales a varias de las dems dependencias y proporciona informacin
econmica ms amplia tal como el nmero de trabajos en la industria en cada rea.

Figura 11. Portal web de la


EITI de EE.UU.
https://useiti.doi.gov/explore/

Tabla 5. Recomendaciones sobre transparencia de resultados comerciales

Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos

Informacin La pgina de la CNH (http:// Para los contratos, la CNH debe completar Factpages de Noruega - http://
sobre www.cnh.gob.mx/contratos/ consistentemente la informacin con factpages.npd.no/factpages/
inversiones, pag-rondas/index.html#) ya respecto a los tamaos de campos, reservas, proporciona excelente informacin
produccin y muestra una estructura similar inversiones, exploracin y produccin. sobre contratos/licencias, compaas,
reservas a Factpages de Noruega para operadores, con detalles adicionales
Para las asignaciones y asociaciones en
los contratos ms recientes sobre los campos de produccin.
participacin detentadas por Pemex, la CNH
firmados con compaas Proporciona informacin sobre las
debe requerir el mismo nivel de informacin
privadas, aunque en la mayora inversiones histricas y planeadas
que hace para los contratos con respecto a
de los casos la informacin an totales, los estados de reservas as
los tamaos de campo, reservas, inversiones,
no se produce. como las declaraciones de qu tanto
exploracin y produccin.
se ha producido hasta el momento.
Esta informacin deber actualizarse
regularmente.

Documentacin La pgina de la CNH tiene un La CNH debe proporcionar informacin no Los mapas en red de Permisos de
de contrato/ marcador en su sistema de slo sobre el estado actual de los contratos/ Petrleo y Minerales de Nueva Zelanda
licencias/ monitoreo de contratos para permisos/asignaciones, sino tambin sobre proporcionan enlaces a travs de todos
permisos as Seguimiento documental a los cambios histricos, y mostrar cmo se los documentos permitidos y cambios.
como cambios travs de la informacin que ha desarrollado una operacin (o no) con el http://data.nzpam.
an no est disponible. tiempo. govt.nz/permitwebmaps?
commodity=petroleum

48 Consulte https://useiti.doi.gov/

35
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos

Cumplimiento La pgina de monitoreo de La funcin de cumplimiento con contratos El Tablero de mandos de Cumplimiento
con permisos contratos de la CNH incluye de la CNH debe incluir un tablero de mandos del Regulador de Energa de Alberta
un marcador para omisiones de cumplimiento de fcil entendimiento para proporciona un portal en tiempo
en el incumplimiento de los usuarios que estn ms preocupados para real de incidentes, investigaciones
contratos bajo indicadores obtener informacin sobre las omisiones en posteriores y cumplimiento as como
de exploracin, aunque la cuanto a cumplimiento de la compaa. acciones de cumplimiento - http://
informacin an no est www1.aer.ca/compliancedashboard/
El tablero de mandos debe incluir aspectos
disponible. index.html
comerciales (e.g., omisin para pagar
las cuotas de permisos), aspectos de
cumplimiento ambiental (e.g., derrames de
hidrocarburos) o aspectos sociales.
El tablero de mandos debe incluir el
cumplimiento de asignaciones y asociaciones
en participacin detentadas por Pemex.

Compras a La pgina de monitoreo de La CNH debe divulgar informacin sobre Se identific que no es la mejor
proveedores contratos de la CNH explica los contratos (y subcontratos) principales prctica en la industria petrolera,
las reglas con respecto a la para los bienes y servicios adquiridos por las aunque el Estndar de Datos de
compra de bienes y servicios compaas de extraccin, identificando para Contratacin Abierta (ODCS) es un
por parte de contratistas cada tenedor del permiso: punto de partida til (http://standard.
privados. open-contracting.org/latest/en/
Todos los proveedores involucrados en el
getting_started/contracting_process/)
proyecto que recibirn los contratos con
un porcentaje mayor a aqul del total de Analizando ms a fondo: considerar
las erogaciones del proyecto la divulgacin de informacin bsica
Todos los subcontratistas que cumplan (compaa, propiedad efectiva,
con el mismo lmite duracin de contrato) para todos
Proporcionar informacin bsica el los contratos y subcontratos con
nombre de la compaa, propiedad un valor mayor al 1% del total de
efectiva, ubicacin de los negocios, erogaciones de permisos anuales en
nmero de empleados, etc. cierto ao. Estableciendo un lmite
porcentual har posible identificar
Esta informacin tambin deber
todas las compaas principales
proporcionarse para las asignaciones y
que estn trabajando (y por lo tanto
asociaciones en participacin detentadas por
beneficindose de) un permiso,
Pemex.
sin hacer necesariamente que la
persona se involucre con trminos
contractuales o montos.

Ingresos y Hay muy pocos datos limitados La CNH debe integrar la informacin de No existen mejores prcticas an
beneficios sobre los pagos de impuestos monitoreo de contratos con las divulgaciones en la unin de las divulgaciones de
por parte de las compaas, en de pagos a nivel contrato integradas en los informacin regulatoria y de pagos.
la seccin de estadsticas del sistemas gubernamentales, no en informes
Mejores prcticas sobre la interfaz del
sitio web de la CNH. independientes en vigor, integrando lo que
usuario portal de datos de la EITI de
seran los datos de la EITI en su sistema de
EE.UU. (https://useiti.doi.gov/explore/)
divulgacin de monitoreo de contratos. Por
ejemplo, se debe agregar un sexto rengln
en la pgina de seguimiento, con todos los
pagos hechos de este proyecto a diferentes
dependencias gubernamentales.
La CNH debe hacer los datos de pagos
relevantes y sencillos de explorar como una
unidad local tan geogrfica o de organizacin
interna como sea posible.

36
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

5. Transparencia de resultados
ambientales y sociales
5.1 REGLAMENTO AMBIENTAL Y SOCIAL DIVERSIDAD DENTRO DE
LA DIVERSIDAD
El rango de aspectos ambientales y sociales que abarcan los contratos petroleros y
de gas no se encuentra, como es debido, bajo la jurisdiccin de los reguladores del
petrleo y el gas, especficamente en pases de la OCDE y en grandes economas
emergentes. En estos pases, la responsabilidad del monitoreo y cumplimiento de
las clusulas contractuales ambientales y sociales, los compromisos y cumplimiento
con los marcos jurdicos y normativos nacionales frecuentemente se comparten entre
diversas dependencias gubernamentales.

Esto significa que en la prctica ninguna dependencia individual tendr la supervisin


del rango de aspectos ambientales o sociales relacionados con un proyecto de
petrleo y gas. Por ejemplo, en Per, hay siete dependencias regulatorias responsables
de diferentes aspectos ambientales relevantes para un proyecto de industrias de
extraccin, tales como agua, uso de energa, desechos, reas protegidas, entre
otros.49 Cada una de estas dependencias requerir diferentes datos e informacin
de los operadores. Cada dependencia tendr sus propias prcticas de divulgacin,
lmites de capacidad y presupuestos, as como sus acciones sern determinadas
ampliamente por el ministerio frente al cual sean responsables. Este escenario de
diversidad dentro de la diversidad presenta retos principales a la transparencia de
los resultados ambientales y sociales. Esta multiplicidad de jugadores requerir un alto
grado de coordinacin entre las dependencias y ocultar la coherencia y calidad de la
informacin ante los ojos de mayores audiencias.50

Como se sugiri en la introduccin, tener una pltora de dependencias involucradas Este informe
en la supervisin de un slo proyecto mientras que los pases frecuentemente recomienda que el
prefieren buscar desarrollar inspecciones y balances regulatorios puede provocar regulador de petrleo
confusin en el pblico sobre la dependencia que sea responsable. Debido a las y gas asuma una
diversas sensibilidades relacionadas con los aspectos ambientales y sociales de un funcin de liderazgo
proyecto petrolero y de gas, la omisin a divulgar informacin regularmente y en una para coordinar
forma en la que se traten las cuestiones clave para poblaciones locales y nacionales la divulgacin de
podra conllevar a la prdida de la confianza del pblico en el sector en su totalidad y informacin y
en la forma en la que se est regulando51, y a nivel de compromiso y responsabilidad transparencia en todas
que pueda contribuir al cumplimiento ptimo en cuestin ambiental y social.
las dependencias
La coordinacin entre muchas dependencias es una labor compleja pero necesaria. y departamentos
No obstante, este informe recomienda que el regulador de petrleo y gas asuma una gubernamentales.

49 Las dependencias son: Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y MineraOsinergmin;


Instituto Geolgico Minero y MetalrgicoIngemmet; Autoridad Nacional del AguaANA; Servicio
Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones SosteniblesSENACE; Organismo de
Evaluacin y Fiscalizacin AmbientalOEFA; Instituto Nacional de Investigacin en Glaciares y
Ecosistemas de MontaaINAIGEM; y Servicio Nacional de reas Naturales ProtegidasSernanp.
50 Dos personas entrevistadas del sector privado mencionaron que la informacin solicitada por los
reguladores ambientales en Azerbaiyn y Per fue, desde su punto de vista, demasiado general (o
inconclusa) para llevar a cabo cualquier evaluacin til del cumplimiento ambiental y social de un
proyecto.
51 Las personas entrevistadas reportaron que la politizacin de la regulacin social ambiental,
particularmente en los pases en desarrollo, podra constituir un desafo significativo para las prcticas
de transparencia. Por ejemplo, citaron casos en los que los directivos de la dependencia utilizan su
funcin como reguladores para tener visibilidad para efectos electorales, a menudo haciendo mal uso
de la informacin o seleccionando algunos casos sobre otros.

37
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

funcin de liderazgo para coordinar la divulgacin de informacin y transparencia


en todas las dependencias y departamentos gubernamentales. Esto podra requerir el
apoyo del Ministro o de los ministerios que tengan una participacin en los aspectos
sociales y ambientales del sector petrolero y gasero, tal como los ministerios del medio
ambiente, de desarrollo local, de gnero, educacin y transportacin, entre otros.

5.2 CMO SE VERA LA MEJOR DIVULGACIN AMBIENTAL Y SOCIAL


DEL MUNDO?
Reconocer los desafos involucrados en la obtencin de informacin ambiental y
social y coordinar las actualizaciones regulares con todos los reguladores involucrados
en un proyecto de petrleo y gas, la siguiente recopilacin de informacin ambiental
y social puede verse como la norma de oro que proporcionar el mejor sistema del
mundo de divulgacin regulatoria:

Tabla 6. Recomendaciones sobre la mejor divulgacin ambiental en el mundo


Tipo de informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos
Publicacin de La pgina de la Para los contratos, la CNH debe Sernageomin, el regulador minero de Chile, proporciona
evaluaciones de CNH tiene un incluir consistentemente la una explicacin minuciosa del marco jurdico, su
impacto ambiental marcador en publicacin de evaluaciones de responsabilidad con respecto a las EIA y el nmero de
(EIA) y planes de su sistema de impacto ambiental (EIA) y los planes EIA verificadas cada ao, (http://www.sernageomin.
manejo ambiental monitoreo de de manejo ambiental (EMP) para cl/ambiental-seia.php.) Proporcionan un enlace hacia
(EMP) para todos los contratos para todos los proyectos de petrleo y el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA)
proyectos de petrleo Indicadores gas. donde los usuarios pueden encontrar todas las EIA, EMP,
y gas ambientales correspondencia relacionada haciendo una bsqueda para
Para las asignaciones y asociaciones
y lnea base un proyecto (http://seia.sea.gob.cl/)
en participacin detentadas por
ambiental, pero
Pemex, la CNH debe requerir el
an no lo ha
mismo nivel de informacin que
completado.
para los contratos con respecto a las
EIA y EMP.
Informacin La pgina de la Para los contratos, la CNH No se encontraron ejemplos de mejores prcticas. Ya que
regularmente CNH tiene un debe incluir consistentemente las SEIA de Chile proporcionan informacin integral, fcil
actualizada que marcador en informacin actualizada que de encontrar, de manera oportuna, est diseada para los
muestra la forma su sistema de muestre la forma en la que estas EIA usuarios familiarizados con el ciclo de vida de un proyecto
en la que se estn monitoreo de y EMP estn siendo implementadas especfico. Las personas que no tengan conocimiento de
implementando los contratos para los hitos de proyectos claves y periodos no podrn sentir
Para las asignaciones y asociaciones
planes indicadores que la informacin est actualizada de manera regular,
en participacin detentadas por
ambientales o que pueden seguir la implementacin de los EMP. Los
Pemex, la CNH debe requerir el
y lnea base reguladores podran ofrecer un documento de descripcin
mismo nivel de informacin que
ambiental, pero general que explique las estrategias, planes e hitos
para los contratos con respecto al
an no ha sido ambientales clave del proyecto, y asegurar que se actualice
monitoreo de EIA y EMP.
completado. trimestralmente o cada semestre.
Enlaces hacia La CNH no ha Para todos los contratos y Land, Air, Water Aotearoa (LAWA) en Nueva Zelanda (http://
resultados de incluido esta asignaciones, la CNH debe incluir www.lawa.org.nz/) es una asociacin entre 16 consejos
monitoreo ambiental funcin an en su la informacin de monitoreo regionales y unitarios de Nueva Zelanda, el Ministerio para
o monitoreo reciente sitio web. ambiental en tiempo real o los el Medio Ambiente, universidades y terceros. Est diseada
resultados de monitoreo recientes para ayudar a las comunidades a tener acceso a datos sobre
en una forma que sea sencilla para su medio ambiente local, incluyendo datos sobre calidad
los usuarios. del agua, cantidad de agua, playas y lagos, as como datos
en tiempo real. El sitio es atractivo, fcil de usar y til tanto
para novatos como expertos. Una forma para reportar
observaciones est disponible.
Informacin La CNH no ha La funcin de cumplimiento El Regulador de Energa de Alberta (AER) tiene una pgina
regularmente incluido esta de contratos de la CNH debe en su sitio web que proporciona informacin sobre
actualizada sobre los funcin an en su incluir un tablero de mandos de recientes incendios en Fort McMurray y su impacto en
incidentes y la forma sitio web. cumplimiento en tiempo real las minas de arenas petrolferas (http://aer.ca/about-
en la que se estn de fcil entendimiento para el aer/media-centre/announcements/fort-mcmurray-
manejando usuario incluyendo aspectos wildfire-2016.) La pgina proporciona resmenes
de cumplimiento ambiental semanales de actividades que lleva a cabo el Equipo de
(por ejemplo derrames de Recuperacin de AER, el estatus de las instalaciones
hidrocarburos). principales, una explicacin clara de sus responsabilidades
como regulador as como su informacin de contacto.

38
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tabla 7. Recomendaciones sobre la mejor divulgacin en el mundo de aspectos sociales

Tipo de informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos


Evaluaciones de La pgina de la Para los contratos, la CNH debe incluir las No se encontraron ejemplos de mejores prcticas. El
impacto social (SIA) y CNH tiene un mar- SIA finales, planes de manejo social e in- Consejo del Distrito Hauraki de Nueva Zelanda propor-
planes de adminis- cador en su siste- formes de implementacin, as como los ciona documentos PDF de SIA, planes de manejo social
tracin para todos los ma de monitoreo documentos de descripcin general que e informes anuales contra las SIA. (http://www.haura-
proyectos petroleros de contratos para puedan proporcionar un resumen simple ki-dc.govt.nz/our-district/mining/licences.) Tambin
y gaseros lnea base social de los compromisos de la compaa, incluye informes trimestrales sobre ruido, vibracin y
pero an no ha aspectos clave e hitos. quejas recibidas.
sido completada.
Para las asignaciones y asociaciones en
participacin detentadas por Pemex,
la CNH debe requerir el mismo nivel de
informacin que para los contratos con
respecto a los aspectos sociales.
Reportes de todas las La CNH no ha La CNH debe incluir una pgina de No se encontraron ejemplos de mejores prcticas.
dependencias guber- incluido esta inicio consolidada para los informes
namentales relevant- funcin an en su de todas las dependencias guberna-
es que monitorean sitio web. mentales responsables del monitoreo
cualquier aspecto de de cualquier aspecto de cumplimiento
cumplimiento social social relacionado con una operacin.
Cuando esta operacin est disponible,
la informacin sobre los resultados
sociales regionales y locales podra ser
til. stos podran incluir informes de
cumplimiento de ministerios nacionales
(e.g., planeacin social, gnero, pobla-
ciones vulnerables, educacin, salud) y
gobiernos regionales y locales de reas
en las que se llevan a cabo proyectos
petroleros y gaseros.
Enlaces a informes La CNH no ha El sitio web de la CNH debe proporcionar No se encontraron ejemplos de mejores prcticas que
de compaas e incluido esta enlaces a los informes de la compaa e proporcionen enlaces hacia informes de compaas.
informacin de con- funcin an en su informacin de contacto sobre aspectos
tacto para cuestio- sitio web. sociales para todas las asignaciones y
nes de seguimiento contratos.
Contratos de desar- La CNH no ha La CNH debe incluir mecanismos No se encontraron ejemplos de mejores prcticas.
rollo comunitario incluido esta establecidos para interaccin, toma de
entre compaas y funcin an en su decisiones y resolucin de controversias La ANH de Colombia ha desarrollado infogrficos que
comunidades locales sitio web. convenidas en los contratos y asigna- resumen las consultas entre las comunidades.54
que se incluyen en ciones. Tambin debe incluir resmenes
los contratos de discusiones con la comunidad que
formen parte de las negociaciones de
contratos, especficamente si stas no
se incluyen en los contratos finales, as
como el resultado de discusiones man-
tenida durante las etapas de exploracin
y prospeccin.53
Informacin sobre La CNH no ha La funcin de cumplimiento de contra- La Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de Per,
disturbios comuni- incluido esta tos de la CNH debe incluir un tablero de una dependencia establecida para encargarse de los
tarios y conflictos funcin an en su mandos de cumplimiento en tiempo real procesos de dilogo para el desarrollo sustentable,
relacionados con op- sitio web. de fcil entendimiento para el usuario in- publica datos sobre el nmero de conflictos existentes
eraciones petroleras cluyendo cumplimiento social, disturbios relacionados con los proyectos petroleros y gaseros
y gaseras comunitarios y conflictos relacionados (desglosados por regin y por si estn funcionando en
con operaciones petroleras y gaseras. la prevencin o manejo de conflictos). Ya que su sitio
web no ofrece informacin especfica por proyecto, los
informes anuales proporcionan informacin regional, in-
cluyendo los costos generales del proyecto y el nmero
y ubicaciones de las reuniones sostenidas con las comu-
nidades. Publican informes mensuales tiles (Willaqniki)
que incluyen detalles adicionales de las actividades por
regin, as como las actualizaciones para una lista de
conflictos existentes, (http://onds.pcm.gob.pe/)
5253

52 Las expectativas de la comunidad a menudo se establecen en estas discusiones tempranas y las expectativas no cumplidas pueden resultar
en controversias y conflictos. Sin embargo, la informacin sobre lo que se obtiene durante los primeros encuentros entre las comunidades,
las compaas y los funcionarios gubernamentales sobre un proyecto especfico muy rara vez est disponible. Los autores sugieren que
las tensiones en la comunidad no siempre pueden escalarse si est disponible informacin confiable desde el inicio de un proyecto. Esto
evitara escenarios de mi palabra contra la tuya, que a menudo resultan en aos de litigio, conflictos y prdidas, especficamente para
comunidades, pero en algunos casos tambin para las compaas
53 Esto se puede encontrar en http://www.anh.gov.co/Seguridad-comunidades-y-medio-ambiente/Documents/L%C3%ADnea%20de%20
base%20PBC.pdf, pginas 47 a 49.

39
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Esta revisin de la transparencia por parte de los reguladores de informacin ambiental


y social mostr una tendencia principal hacia la informacin sobre el medio ambiente.
La informacin integral unida sobre aspectos sociales, tales como los programas
de desarrollo comunitario, el impacto de proyectos en las comunidades, disturbios
comunitarios y conflictos, y salud y seguridad de la comunidad, no haba sido puesta a
disposicin por ningn regulador petrolero y gasero. Como se indica en la Tabla 7, los
Consejos del Distrito de Hauraki en Nueva Zelanda, una institucin gubernamental
local, publica documentos PDF de las SIA y los informes de implementacin.

Este informe recomienda que los procesos internacionales tales como la Asociacin de
Gobierno Abierto (OGP) motive a los gobiernos a divulgar informacin relacionada
con el desempeo y los resultados sociales de una forma fcil de entender para el
usuario, en una forma intuitiva a travs de sus portales de transparencia y dependencias
regulatorias. La Apertura de las OGP en el Grupo de Trabajo de Recursos Naturales
se enfoca en la divulgacin de contratos, propiedad efectiva y datos e informacin
ambientales. La informacin y datos sobre los aspectos sociales de las operaciones
petroleras y gaseras aparentemente no es una prioridad actual.54

Adems de los ejemplos en las Tablas 6 y 7, los siguientes prrafos describen


algunos ejemplos de buenas prcticas por parte de los reguladores en todo el mundo
relacionados con el manejo de problemas ambientales y sociales en el sector petrolero
y gasero, y en la minera. Los primeros dos casos ofrecen ejemplos de proporcionar
informacin unida, fcil de entender para el usuario. Los ltimos dos casos no son
necesariamente de norma de oro, sino que proporcionan un punto de partida que
puede crearse por otros. Figura 12. Tablero de
El Tablero de mandos de Cumplimiento del Regulador de Energa de Alberta 55 mandos de cumplimiento
del Regulador de Energa
proporciona informacin en tiempo real sobre el cumplimiento ambiental, incluyendo
de Alberta
informacin sobre incidentes, investigaciones y cumplimiento eventual as como http://www1.aer.ca/
acciones de cumplimiento. compliancedashboard/index.html

54 http://www.opengovpartnership.org/groups/naturalresources#sthash.5BxW3vlj.dpuf
55 http://www1.aer.ca/compliancedashboard/index.html

40
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Debido a la complejidad del nmero de reguladores, licencias, permisos y resultados


de monitoreo en juego sobre una operacin particular, la misin de transparencia a
menudo se deja en manos de aqullos ms cercanos a las operaciones reales, incluso si
tienen los niveles menores de poder. En este ejemplo tomado del Consejo del Distrito
de Hauraki en Nueva Zelanda (el nivel ms bajo de organizacin interna) ha tratado
de reunir toda la informacin, con un enfoque especfico en informacin ambiental y
social relacionada con las operaciones de minera en su rea. La seccin aspectos de
minera de este sitio web incluyen:

Las licencias de minera emitidas por el regulador nacional (comercial)

Enlaces hacia el regulador nacional

Uso de tierra y permisos ambientales y planes de administracin

Datos de monitoreo ambiental

Planes de impacto social y datos de monitoreo

Informacin sobre quejas recibidas sobre operaciones de minera

La informacin se presenta de manera sencilla principalmente como enlaces hacia


documentos PDF pero no rene mltiples reas de impactos y no lo hace de manera
oportuna mucha de la presentacin de la informacin se lleva a cabo sobre una base
mensual o trimestral.
Figura 13. Publicacin del
consejo del distrito de
Hauraki en Nueva Zelanda
de informacin relevante
unida localmente.
www.hauraki-dc.govt.nz/our-district/
mining/

Los ltimos dos ejemplos no son de mejores prcticas en el mundo, pero dan luz
sobre iniciativas que tienen como objetivo acabar con algunos de los desafos sociales
y ambientales que existen en los pases en desarrollo proporcionando informacin y
orientacin que aclare las funciones y responsabilidades. Los pases de la OCDE no
siempre logran altas marcas en este aspecto, sino la fortaleza de sus instituciones y
sus niveles ms altos de alfabetizacin y afluencia tienden a evitar que desciendan a
situaciones de degradacin ambiental importante y conflictos, que pudiese ocurrir en
los pases en desarrollo.

Garantizar resultados positivos a nivel social y ambiental en los pases no pertene-


cientes a la OCDE es, en la mayora de los casos, un compromiso ms difcil dada la

41
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

falta de instituciones slidas, los bajos niveles de desarrollo humano y otros aspec-
tos. En cierta medida, la informacin y orientacin proporcionada por un regulador
petrolero y gasero en estos pases necesita hacer ms que unir informacin; a menudo
tiene que puentear las brechas de la informacin principal que dejan instituciones
menos efectivas que debieron haber creado concientizacin entre los ciudadanos y
expectativas de, por ejemplo, la funcin de un regulador. Tambin tienen que nave-
gar a travs de altos niveles de desconfianza en instituciones pblicas debido a una
falta histrica de gobierno en muchas regiones productoras de petrleo y gas. Los
siguientes ejemplos muestran intentos al integrar informacin y proporcionar orient-
acin que pudiese constituir la base de estrategias de divulgacin relevantes por pas.

La agencia regulatoria de petrleo y gas de Brasil (Agncia Nacional do Petrleo, Gs


Natural e Biocombustveis [ANP]) se estableci con el objetivo de proteger el medio
ambiente, respaldar la conservacin de energa y promover las mejores prcticas de
proteccin ambiental en actividades de comercializacin (downstream).56 A pesar de
que el sitio web de la ANP no proporciona informacin detallada sobre aspectos am-
bientales y sociales en proyectos especficos de petrleo y gas en Brasil, s proporciona
informacin clara sobre las obligaciones ambientales de los operadores en Brasil.57

La informacin disponible incluye lineamientos para exploracin, produccin y


transportacin de petrleo y gas en la regin del Amazonas; el Plan de Contingencia
Nacional ms reciente para tratar accidentes y desastres naturales; el contexto ms
amplio de la ley ambiental brasilea; y otros recursos que aclaran lo que se espera
de los operadores, y por lo tanto tambin pueden ayudar a los consumidores de
la informacin a entender las obligaciones de las compaas. La ANP tambin
proporciona una gua til para la comunicacin de incidentes. La gua incluye claras
definiciones sobre los incidentes que necesitan reportarse, qu tipo de informacin se
necesita, cmo necesita compartirse y con qu frecuencia.

Figura 14. Portal de la


agencia regulatoria de
petrleo y gas brasilea
http://www.anp.gov.br/?id=558

La ANH, el regulador del sector de hidrocarburos de Colombia, ha desarrollado y


publicado el Anexo F, un anexo para todos los contratos petroleros y gaseros, que trate
especficamente los trminos y condiciones para los programas que beneficien a las

56 El mandato ambiental de la ANP se estableci por la ley federal de Brasil (Lei Federal) n 9478.
57 http://www.anp.gov.br/?id=558

42
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

comunidades locales en el contexto de proyectos de petrleo y gas. El anexo describe


los pasos especficos que las compaas deben seguir, los calendarios de cumplimien-
to y requerimientos de presentacin de la informacin. Ya que la informacin sobre la
implementacin de este anexo an no est disponible para cualesquiera contratos, la
estructura del anexo podra ayudar a organizar la divulgacin de la informacin rec-
ibida para permitir a los consumidores de la informacin monitorear el progreso y el
cumplimiento, en forma tal que puedan seguirse de manera sencilla por el pblico y los
grupos interesados. Debido a la falta general de mejores prcticas en la divulgacin de
informacin social, este ejemplo pudiese ser un punto de partida til para los pases con
poblaciones que tienen altas expectativas de resultados sociales y econmicos positivos
en cuanto a proyectos de petrleo y gas, y los bajos niveles existentes de desarrollo local.

Adems, la ANH y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas han elaborado


una gua de nueve pasos interactiva para ayudar a las compaas a desarrollar
programas sociales en las comunidades ms pobres de Colombia. La gua rene
todos los requerimientos regulatorios para las inversiones sociales y problemas
sociales relacionados con las operaciones de las compaas a nivel comunidad, y
los conecta a las mejores prcticas sobre el manejo de problemas sociales en las
industrias de extraccin y hacia informacin especfica sobre los problemas sociales
que probablemente emergern en comunidades pobres. Los problemas abarcados
incluyen participacin y consulta de la comunidad, consentimiento previo informado,
problemas de los pueblos indgenas, derechos humanos, entre otros problemas.
La gua se complementa con materiales multimedia dirigidos a las comunidades
para permitirles informarse de mejor forma sobre las obligaciones sociales de las
compaas de petrleo y gas que operan en sus alrededores. La estructura de la
gua podra convertirse en una ruta de divulgacin para la informacin sobre la
implementacin de aspectos sociales de un contrato de petrleo y gas.

Figura 15. Gua interactiva


Figura 15. Gua interactiva de nueve pasos de la ANH y del PNUD para de nueve pasos de la ANH
ayudar a las compaas a desarrollar programas sociales y del PNUD para ayudar a
http://www.anh.gov.co/pnud/ las compaas a desarrollar
programas sociales
http://www.anh.gov.co/pnud/

5.3 SUBCONTRATACIN Y CUMPLIMIENTO AMBIENTAL Y SOCIAL


La complejidad en las cadenas de contratacin en la industria petrolera y gasfera
constituyen un desafo adicional para la transparencia de resultados ambientales
y sociales. Un informe por parte del Instituto Internacional del Medio Ambiente
y Desarrollo determin que por lo menos el 70 por ciento de un proyecto tpico

43
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

de petrleo o gas se contrata de prestadores de servicios de menor perfil y sus


subcontratistas. Muchos de estos subcontratos se adjudican a compaas especializadas
que tienen ingresos por investigacin global y anuales que ascienden a US$15 mil
millones hasta US$20 mil millones al ao.58 Ya que el potencial para corrupcin en las
cadenas de adquisicin que se analizaron antes en la seccin 4.5, la transparencia en la
subcontratacin tambin ayuda a garantizar buen desempeo ambiental y social, y por lo
tanto evita potencialmente que sucedan desastres importantes.59

Divulgar los acuerdos de sub-contratacin puede ayudar a las organizaciones de la


sociedad civil, los medios de comunicacin y al pblico a tener conocimiento de la
informacin ambiental y social crucial, que pudiese incrementar la responsabilidad de
las dependencias gubernamentales (y las compaas) para cumplir con sus compromisos
y garantizar un buen desempeo. Este informe sugiere que la CNH evale la posibilidad
de poner la informacin a disposicin del pblico con respecto a los contratos entre
los operadores y sus contratistas, as como entre los contratistas y sus subcontratistas.
Dada la sensibilidad de problemas ambientales y sociales, la Tabla 8 proporciona algunas
sugerencias de informacin que podra extraerse de estos contratos para garantizar una
transparencia relevante:

Tabla 8. Recomendaciones sobre divulgacin de informacin relacionada con


riesgos ambientales y sociales en la cadena de contratacin

Tipo de
informacin Logros de la CNH Recomendaciones Ejemplos

Riesgo de La CNH no ha La CNH debe divulgar, por cada contrato y asignacin: An no


incidentes incluido esta existen
Detalles de las funciones y responsabilidades de los contratistas y sus
ambientales o funcin an en su mejores
subcontratistas para cada incidente potencial
sociales (e.g., sitio web. prcticas.
derrames de Detalles del responsable de la unidad del operador de asegurarse que los
petrleo, fallas contratistas y subcontratistas cumplan con sus obligaciones contractuales en caso
mecnicas, de un incidente (e.g., asuntos referentes con la adquisicin, contenido local, salud,
disturbios seguridad y medio ambiente, asuntos externos)
comunitarios,
desastres En caso de que ocurriera un incidente, los detalles de las actividades que lleven
naturales) a cabo los contratistas y subcontratistas y la forma en que se coordinan con las
propias acciones de los operadores, con las actualizaciones contra los hitos clave
dependiendo del incidente

Riesgo de La CNH no ha La CNH debe divulgar, por cada contrato y asignacin: An no


desempeo incluido esta existen
Detalles de las acciones que lleve a cabo el operador en caso de un desempeo
social y ambiental funcin an en su mejores
deficiente por parte del contratista y/o sus subcontratistas
deficiente por sitio web. prcticas.
parte de los La lista de capacitacin relevante que reciban los contratistas y subcontratistas.
subcontratistas
Informacin sobre las consultas y contrataciones con comunidades locales que se
lleven a cabo por los contratistas y los subcontratistas
Detalles de mecanismos de retroalimentacin para las comunidades y la sociedad
civil para reportar el cumplimiento por parte de los contratistas y subcontratistas,
independientemente de si los operadores los proporcionan o no

Riesgo de La CNH no ha Los presupuestos que muestran la implementacin de los planes de manejo An no
que se baje la incluido esta ambiental y social durante todo el ciclo del proyecto. existen
exigencia de las funcin an en su mejores
Sub-presupuestos asignados a actividades que sern administradas por los
normas sociales sitio web. prcticas.
contratistas y subcontratistas que tengan un impacto importante en los resultados
y ambientales
ambientales y sociales, con actualizaciones contra las erogaciones de manera anual.
cuando
disminuyen los
precios

58 Emma Wilson and Judy Kuszewski. Shared value, shared responsibility: a new approach to managing
contracting chains in the oil and gas sector (IIED, Londres, 2011).
59 Probablemente el ejemplo de ms alto perfil de un desastre ambiental vinculado a fallas en la cadena de
sub-contratacin es el derrame BP de petrleo en 2010 en el Golfo de Mxico.

44
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

La bsqueda no arroj a un slo regulador que proporcionara este nivel de A falta de ejemplos
informacin sobre los subcontratistas incluidos por los operadores de proyectos de mejores prcticas
de petrleo y gas.60 A falta de ejemplos de mejores prcticas de clase mundial, los de clase mundial, los
reguladores deben prestar gran atencin a las responsabilidades ambientales y sociales
reguladores deben
en toda la cadena de contratacin. Adems de que se espera que los operadores
prestar gran atencin
garanticen el cumplimiento contractual, los reguladores deben motivar a las
a las responsabilidades
compaas a utilizar herramientas promocionales ms suaves para crear una cultura
de responsabilidad compartida sobre los resultados ambientales y sociales entre los
ambientales y sociales
operadores, los contratistas y subcontratistas as como las comunidades locales.61 en toda la cadena de
contratacin.
Durante la Conferencia Mundial de la EITI celebrada en Lima en febrero de 2016,
las organizaciones de la sociedad civil pidieron que la norma EITI incluyera un
requerimiento para informacin socio-ambiental de las compaas.62 El objetivo
principal de esta divulgacin sera permitir la toma de decisiones sobre un marco de
desarrollo sustentable, incluyendo cambio climtico.

El empuje por parte de las organizaciones de la sociedad civil para incluir la


informacin socio-ambiental en la presentacin de la informacin de la EITI tambin
fue respaldado por el hecho de que una docena o un nmero similar de pases de la
EITI ya estn haciendo divulgaciones ambientales en su presentacin de informacin.

Se lanz un informe63 en la Conferencia Mundial de la EITI describiendo los tipos


de informacin que podran ayudar a incrementar la responsabilidad que conlleve
a resultados mejorados a nivel social y ambiental. Los ejemplos incluyen pagos
que surjan del cumplimiento con las obligaciones socio-ambientales, tales como el
desarrollo e implementacin de las evaluaciones de impacto social y ambiental; pagos
hechos o destinados para recuperacin ambiental; sanciones ambientales; y gastos
incurridos en respuesta a las necesidades de la comunidad, que no son obligaciones
legales. Este nivel de divulgacin tambin podra conllevar a mayor transparencia
sobre las funciones y responsabilidades de los subcontratistas. Los reguladores que
elijan promover estas prcticas de transparencia podran estarse adelantando a la curva
cumpliendo anticipativamente con las obligaciones prospecto de la EITI.

60 El regulador de Colombia, la ANH, proporciona una lista completa de sus propios contratistas,
incluyendo nombres, responsabilidades, honorarios, duracin del contrato e informacin de contacto
de cada contratista.
61 Wilson and Kuszewski. Shared value, shared responsibility.
62 http://www.publishwhatyoupay.org/pwyp-resources/towards-social-environmental-transparency/.
63 Tatiana Alfonso Sierra, Towards socio-environmental transparency. Analysis of EITI processes in Latin
America and the Caribbean: Lessons and Proposals (Latin American Civil Society Network of Extractive
Industries, Lima, 2016).

45
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

6. Accesibilidad y utilidad
La imperativa necesidad de la divulgacin de contratos transparentes es bien
conocida y articulada. De hecho, existe una cantidad importante de informacin y
recursos sobre el por qu, en incluso qu, divulgar pero se dice relativamente poco
sobre cmo hacerlo. La evaluacin de NRGI con respecto al estado actual de juego
resalta la necesidad de buscar tanto la accesibilidad como el uso de la informacin
divulgada por los reguladores en todos los elementos de una cartera nacional de
proyectos de petrleo y gas, inversiones y activos geolgicos. La accesibilidad necesita
entenderse en su sentido ms amplio: cmo y dnde est disponible la informacin,
as como el grado al cual es integral y relevante para toda la gama de consumidores de
informacin.

Este informe est dirigido a motivar a los reguladores a ver las prcticas de Este informe est
transparencia como herramientas para lograr resultados, obtener un cumplimiento dirigido a motivar
social y ambiental mejorado o una disminucin en la corrupcin, o algo ms. a los reguladores a
Empoderar a las personas como consumidores que pueden dedicarse a los datos y
ver las prcticas de
eventualmente exigir mayor responsabilidad es imperativo. En consecuencia, su
transparencia como
experiencia en el uso e interaccin con la informacin llega a ser el primer paso de
herramientas para
hgalo o djelo. ste tambin es el caso para informacin de intermediarios tales
como organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicacin.
lograr resultados,
obtener un
Esta seccin trata con la experiencia del usuario y recopila algunas consideraciones cumplimiento social y
para un sistema que sea el mejor en el mundo de transparencia, que pudiese priorizar
ambiental mejorado o
la travesa de los consumidores de informacin garantizando que sea intuitiva,
una disminucin en la
atractiva y confiable. Las siguientes observaciones y recomendaciones se basan
corrupcin.
ampliamente en la experiencia de navegar en sitios web de reguladores durante el
curso de este proyecto de investigacin, as como algunas sugerencias de mejores
prcticas de organizaciones que trabajan en la divulgacin de datos.

6.1 TECNOLOGA
Es necesaria la debida consideracin en el diseo de la plataforma en la que se ofrezca
la informacin, incluyendo su estabilidad y confiabilidad. Algunos enlaces en los
sitios web de reguladores no estn activos o tienen mala operacin que puede colapsar
los exploradores de usuarios al tratar de descargar informes o acceder a informacin.
Otro aspecto que debe considerarse es la facilidad con la que puede descargarse dicha
informacin, as como la compatibilidad de las descargas con software comnmente
utilizado. La mayora de los datos se ofrecen en Microsoft Excel y PDF, que se
utilizan ampliamente, pero simples instrucciones o guas para descargar datos,
especficamente para conservar el formato, podra ayudar en el manejo y anlisis de
datos con mayor facilidad.

Las aplicaciones cada vez son ms utilizadas por los reguladores y pueden presentar
informacin en un formato innovador y dedicado. Pueden permitir a los usuarios
interactuar con los datos y sacar sus propias conclusiones sobre el sector o sobre
un proyecto especfico. Sin embargo, los problemas con la estabilidad persisten.
Por ejemplo, los autores no pudieron utilizar aplicaciones de dos pases (Noruega y
Ghana) en las plataformas que no eran de Apple, lo que pudiese indicar la necesidad
de realizacin de pruebas adicionales de usuario. De igual forma, la interfaz de las
aplicaciones sobre las que se hicieron encuestas requiere un conocimiento preciso de
lo que cada quien desea encontrar. Mientras que las aplicaciones por las que se hicieron
encuestas se prestaban para uso de exploracin de datos, no proporcionan ni sugieren

46
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

ninguna narrativa general sobre los tipos de cuestiones que los datos podran ayudar a
responder.

Otro hallazgo interesante se relacionaba con el gran nmero de sitios web de


reguladores en los pases de la OCDE en los que la informacin nicamente estaba
disponible siguiendo un proceso de registro/aprobacin. Los motivos por los que los
reguladores generalmente requieren dicho proceso de registro son los siguientes:

El sistema catastral es parte del mismo sistema a travs del cual las compaas
presentan los informes de actividad (e.g., presentacin de informacin contra
los requerimientos del programa de trabajo; presentacin de datos geolgicos;
presentacin de informes anuales) al regulador.

Los reguladores desean capturar informacin sobre quin est teniendo acceso y
utilizando su informacin.

Los reguladores de mejores prcticas harn para los miembros del pblico que sea muy Los reguladores de
sencillo acceder a dicha informacin regulatoria en la medida de lo posible sin requerir mejores prcticas
un proceso de registro o aprobacin previo, que pudiese dar la impresin de secreca
harn para los
o falta de disponibilidad para compartir informacin que debe ser legtimamente del
miembros del
dominio pblico.
pblico que sea muy
sencillo acceder a
6.2 FORMATO DE DATOS dicha informacin
Una plataforma de fcil entendimiento para el usuario debe ir acompaada de una regulatoria en la
atencin a publicar los datos en un formato de datos abiertos que permite a los medida de lo posible
investigadores y a otros usuarios sofisticados descargar informacin masiva y llevar sin requerir un
a cabo grandes investigaciones de datos. Para maximizar su utilidad, los datos deben proceso de registro o
liberarse en formatos que puedan leerse electrnicamente (tales como CSV) y el aprobacin previo.
gobierno deber proporcionar una Interfaz de Programacin de Aplicacin (API) para
los datos. Las diversas oportunidades para acceder a los datos permitir a los usuarios
descargar datos y analizar o visualizarlos en formas que la agencia podra no haber
anticipado.

Los participantes en la organizacin interna de recursos clave, tales como el


Banco Mundial64, la Alianza de Contrataciones Abiertas (OCP)65 y NRGI, han
estado observando los aspectos de manejo de datos en el contexto de divulgacin,
informado parcialmente por las buenas prcticas para publicar datos en la red
establecidas por el movimiento de datos abiertos.66 La Tabla 9 resume las prcticas
desarrolladas, defendidos o utilizados por estas organizaciones que podran ayudar a
los reguladores en la divulgacin de grandes archivos de datos. Tenga en cuenta que
estas recomendaciones se basan en formatos que se pueden leer electrnicamente. No
incluyen archivos PDF, que actualmente tienden a utilizarse ampliamente en los sitios
del regulador y de otros gobiernos.

64 Consulte la seccin 3 en Martin Lokanc. Options for Extractive Industries Transparency Initiative
(EITI) data reporting and access: the good, the better and the best. (Washington D.C., Grupo del
Banco Mundial 2016). http://documents.worldbank.org/curated/en/2016/02/25942297/options-
extractive-industries-transparency-initiative-eiti-data-reporting-access-good-better-best
65 El Estndar de Datos de Contratacin Abierta (EDCA) de la OCP ofrece una importante orientacin
sobre el manejo de datos grandes, incluyendo un modelo de cinco niveles que ayuda a los
implementadores a buscar, de manera incremental, un enfoque de 5 estrellas. Consulte: http://
standard.open-contracting.org/latest/en/implementation/hosting/
66 Consulte los Datos en la seccin de Mejores Prcticas en la Red sobre publicacin digital https://www.
w3.org/TR/dwbp/

47
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Tabla 9. Recomendaciones de mejores prcticas para manejo de grandes datos

Tema Recomendacin Organizacin

Formato de Publicar datos que se puedan leer electrnicamente que puedan buscarse y filtrarse de manera Estndar de
archivos de datos ms sencilla, tales como JavaScript Object Notation (JSON) Datos de
Incluir herramientas genricas que puedan convertir JSON en, por ejemplo, estructuras de CSV Contratacin
planas para producir tablas sencillas Abierta (EDCA)

Utilizar un formato que sea de amplio uso y sencillo/gratuito de acceder, tales como Extensible Banco Mundial
Mark-up Language (XML), Extensible Business Reporting Language (XBRL) y JSON

Descargas Utilizar descargas masivas que empaqueten mltiples documentos y registros en uno o ms archivos EDCA
para que los usuarios los descarguen e importen en herramientas locales

Tamao Descargas masivas: EDCA


Los paquetes de datos sin comprimir no debern exceder 1GB
Los paquetes de datos comprimidos no debern exceder 10 MB

CMS Priorizar los sistemas de administracin de contenido para publicar, editar, eliminar y mantener Banco Mundial
datos
Una opcin es CKAN, que es una fuente abierta y gratuita utilizada por IATI y el Gobierno del Reino
Unido pero requiere codificacin para utilizarse con documentos XML/XBRL
Como opcin, el portal de datos abiertos Socrata ha sido desarrollado especficamente para el
manejo de datos gubernamentales, pero nicamente est disponible con una cuota

Segmentacin Si el tamao del archivo es mayor a los recomendados anteriormente, considere las formas de EDCA
dividir los datos
Una opcin es segmentarlo por fecha de liberacin, es decir, toda la informacin de cierto da,
mes o ao est disponible en el mismo archivo
Como opcin, el segmento por identificador de procesos de contratacin colocado junto con
toda la informacin relacionada con cierto contrato

Compresin Comprimir datos para ahorrar espacio en el disco y banda ancha EDCA
Los paquetes de datos debern estar comprimidos como archivos zip

Metadatos Incluir los datos publicados, el editor, el identificador de recursos uniforme (URI) para acceder al EDCA
archivo y autorizar los detalles del mismo

Mltiples La Fundacin de Desarrollo de Ingresos est desarrollando RDx, un formato de fuente abierta para Banco Mundial
aportadores transferencia de datos relacionados con ingresos, pagos, etc.
Una buena opcin para un sistema de integracin que podra unir corrientes de datos diferidos,
(tales como licencia e ingreso) dentro del mismo sistema
Esto permitira a los diferentes departamentos gubernamentales intercambiar informacin sobre
una diversa gama de categoras (fiscal, produccin, exportaciones) vinculados, en un lugar, para
una sola entidad, tales como una compaa petrolera y gasera
La capacitacin y costos siguen siendo un problema este sistema

Por ltimo, es importante sealar que ninguno de los sitios web de los reguladores
que revisamos proporciona informacin sobre opciones para consumidores de
informacin que no tienen acceso a tecnologas en lnea o digitales.
Ya que algunos
6.3 LENGUAJE SENCILLO documentos tcnicos
y legales podran
Un desafo clave en la significativa transparencia de contratos, como se indic
necesitar el uso del
anteriormente, es el grado al cual la informacin proporcionada es inteligible, til y
leguaje complejo, los
relevante para los consumidores de informacin. El lenguaje en el sector petrolero
y gasfero puede ser altamente tcnico, y los contratos, por definicin, incluirn
reguladores deben
terminologa y sintaxis Legal. Ya que algunos documentos tcnicos y legales podran vigilar de cerca el
necesitar el uso del leguaje complejo, los reguladores deben vigilar de cerca el lenguaje lenguaje que se est
que se est convirtiendo en una barrera para la transparencia. De igual forma, la convirtiendo en
comunidad de transparencia a menudo utiliza un tipo especfico de jerga, que puede una barrera para la
tambin llegar a ser paradjicamente una barrera para la transparencia. transparencia.
En el mundo de habla inglesa, las peticiones para el uso del lenguaje sencillo han
sido ms exitosas que en otras regiones. En Estados Unidos, la Ley de Redaccin
Sencilla de 2010 requiere a las dependencias federales escribir comunicados

48
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

gubernamentales claros que el pblico pueda entender y utilizar. La ley est


relacionada con el propsito de transparencia y gobierno abierto de la administracin
actual. En el Reino Unido, el gobierno requiere que todo el contenido publicado sobre
el URL gov.uk se apegue a estrictos lineamientos del uso del lenguaje sencillo.

La transicin hacia el lenguaje sencillo en el sector petrolero y gasero no es facil, pero


es posible. El sitio web CommonGround de New South Wales, que se mencion
anteriormente en la introduccin 1, es un ejemplo excelente de un regulador
utilizando leguaje sencillo para explicar procesos complejos relacionados con
las actividades de minera y produccin. Otro ejemplo til es una publicacin de
OpenOil, Contratos en Materia de Petrleo: Cmo Leer y Entenderlos.67 Aunque
un poco largo, este documento explica en un lenguaje claro el ciclo de vida de los
proyectos relacionados con el petrleo y el gas, y ayuda a los lectores a entender los
trminos legales y tcnicos relacionados con los contratos y con el desarrollo de un
proyecto. La publicacin fue escrita en cinco das, como resultado de un proceso
llamado book sprint (completar un proceso con manera colaborativa), que une a
expertos y usuarios clave por un periodo breve que muestra que la traduccin de
contratos en materia de petrleo y gas en idioma sencillo no necesita ser un proceso
largo y desgastante.68 Por ltimo, el uso del lenguaje simple tambin puede ayudar a
tener la atencin de audiencias jvenes. La ANH de Colombia incluso tiene un sitio
web que explica el sector petrolero y gasero a los nios a travs de historias y juegos.69

Por supuesto que habr casos en los que el lenguaje tcnico y legal ser necesario. En
estos casos, las taxonomas estandarizadas podran ayudar a los reguladores, as como
los departamentos y dependencias gubernamentales, compaas, organizaciones de la
sociedad civil y ciudadanos, alinear su entendimiento de la forma en la que se refieren
a los conceptos y elementos clave de los contratos de petrleo y gas. Organizaciones
multilaterales y ONG internacionales han reunido la experiencia internacional para
producir taxonomas estandarizadas para los productos bsicos (incluyendo petrleo
y gas), tipos de documentos, e informacin de la compaa y datos analizados as
como otras prcticas de divulgacin. Los mejores reguladores en el mundo tendran
como objetivo utilizar estas taxonomas en la medida mxima posible para garantizar
consistencia del lenguaje entre las organizaciones.

Adems, un mejor regulador en el mundo considerara los niveles de alfabetizacin


de sus poblaciones y producira informacin que pudiese ser accesible para todos.
Cuando esto no sea posible, deber motivar a las organizaciones a proporcionar
informacin a las comunidades con bajos niveles de alfabetizacin, y a producir
materiales sencillos de leer, altamente visuales que puedan compartirse de manera
ms amplia en el sitio web del regulador y a travs de organizaciones gubernamentales
y de comunidades locales. Por ejemplo, el sitio web del Regulador de Energa de
Alberta (AER) exhibe una breve animacin protagonizada por Keith y Rita que
proporciona una explicacin simple del trabajo y los objetivos del AER.

67 OpenOil. Oil Contracts: How to Read and Understand Them (2012). 224 p. http://openoil.net/
understanding-oil-contracts/
68 A pesar de demostrar que es posible producir materiales tiles en un breve periodo, el lenguaje de los
productos del book sprint generalmente no es de una calidad que pudiese ser suficiente para que un
gobierno regulador lo publique.
69 http://www.anh.gov.co/ninos/

49
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

Figura 17. Explicacin


simple del regulador de
energa de Alberta de su
trabajo y objetivos
https://www.aer.ca/
https://www.youtube.com/user/
ABEnergyRegulator

Otro ejemplo interesante es una caricatura que desarroll una ONG ambiental
peruana como parte de una campaa que respalda un proyecto de ley que de
promulgarse creara una agencia nacional de transparencia y acceso a la informacin.
Su redaccin y formatos son adecuados para las comunidades y explica exitosamente
el por qu la transparencia y el acceso a la informacin sean importantes (en este caso)
para los resultados ambientales.
Figura 18. Ejemplo
de campaa de fcil
entendimiento para el
usuario para transparencia
http://dar.org.pe/archivos/docs/
Historieta-7.jpg

Para los reguladores, las compaas y otros especialistas en el sector estos ejemplos
pueden parecer superficiales y simplicistas, pero se tiene que recordar que la
abrumadora mayora del pblico encuentra la industria desconcertantemente
compleja.

50
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

6.4 ACTUALIDAD
La actualidad de las publicaciones y sus actualizaciones son esenciales. La mejor
prctica de transparencia en el mundo sera publicar de inmediato despus de haber
tomado una decisin de otorgamiento de licencia, o cuando se firma un contrato, ya
que asesorar a los consumidores de la informacin con dicha informacin adicional y
de fcil entendimiento para el usuario seguir durante una etapa posterior.

Al igual que con cualquier sistema, se requerir tiempo y refuerzo continuo para que
los consumidores de la informacin entiendan y confen en un sistema transparente
de divulgacin en el sector petrolero y gasero. La actualidad puede ser de gran ayuda
en este proceso. Por ejemplo, sera importante incluir un periodo detallado para
futuras publicaciones y para otros productos y materiales, as como los siguientes
pasos en los procesos regulatorios con respecto a un contrato o un proyecto. Ser
igualmente importante, si no es que ms, seguir fielmente el periodo para crear
confianza en el sistema de divulgacin del regulador. Las personas entrevistadas,
particularmente en pases en desarrollo, notaron que las iniciativas de transparencia
empiezan con gran pompa y solemnidad y crea expectativas, pero tan pronto
Implementar un plan
como bajan los precios, de igual forma lo hace la informacin. Pocas cosas son
de comunicaciones
ms dainas para la credibilidad de un sitio web o un sistema de informacin que
tener informacin irrelevante o no actualizada. De igual forma, una plataforma en
efectivo en caso de
lnea se puede disear para utilizar tecnologas de punta, e incluso se pueden basar crisis puede ayudar
en una amplia consulta y realizacin de pruebas de la experiencia del usuario, pero a los reguladores
para el momento en que ya est operativa e incluya informacin til, la plataforma a proporcionar
tecnolgica podra estar obsoleta, o no ser compatible con nuevos dispositivos. informacin confiable
La presentacin oportuna de informacin sobre incidentes es una forma que se ha
a los ciudadanos que
intentado y ha probado ser importante para la credibilidad. Los incidentes tienden a
pueden dejar una
causar caos y mltiples rumores. Implementar un plan de comunicaciones efectivo impresin positiva
en caso de crisis puede ayudar a los reguladores a proporcionar informacin confiable y duradera para
a los ciudadanos y organizaciones correspondientes que, especficamente en un los usuarios y que
momento de confusin, pueden dejar una impresin positiva y duradera para los compartan de mayor
usuarios y que compartan de mayor forma su experiencia. forma su experiencia.

51
Mejores prcticas internacionales para la transparencia en la administracin de contratos

6.5 RETROALIMENTACIN
Las mejores prcticas en la presentacin de datos y en la comunicacin con
consumidores de la informacin no son estticas. El acceso a la tecnologa vara
ampliamente y nuevas tecnologas estn emergiendo de manera constante,
posiblemente requiriendo diferentes formatos o plataformas de datos. El ciclo de
vida de un proyecto relacionado con el petrleo y gas tambin puede cambiar la
atencin de un aspecto de una operacin (e.g., uso de suelo) a otro (e.g., regalas)
de los consumidores de informacin. Un constante involucramiento con los
usuarios, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicacin
y ciudadanos, as como gobiernos y compaas, as como la recepcin de su
retroalimentacin, , es esencial para garantizar que la informacin se pueda utilizar,
que responda a las necesidades y preocupaciones de los usuarios y que contine
hacindolo durante el ciclo de vida de un proyecto de petrleo y gas.

Algunos mecanismos de retroalimentacin existentes en los sitios de los reguladores


incluyen lneas de ayuda gratuitas para preguntas y comentarios, nombres e
informacin de contacto de funcionarios de transparencia responsables de la
divulgacin, y formatos en lnea. Ms all de estos importantes mecanismos
reactivos, sera til incluir encuestas rpidas y sencillas despus de las descargas,
o despus de visitar el sitio o ver un video. La retroalimentacin de la comunidad
es muy importante tambin. La discusin de la utilidad y sencillo entendimiento
para el usuario de la informacin podra ser parte de las consultas formales con la
comunidad, o recopilarse a travs de participantes de la sociedad civil.

Tabla 10. Desarrollo de mejores prcticas en informacin de fcil entendimiento


para el usuario

Evitar Ejemplo de mejores prcticas

8 Registro del usuario para iniciar sesin o New Zealands Land, Air, Water Aotearoa (LAWA)
acceder a datos, enlaces fallidos, demasiado
texto, archivos PDF sin introduccin http://www.lawa.org.nz/

Publicacin de Contratos de Petrleo de OpenOil:


Cmo Leer y Entenderlos, (http://openoil.net/
8 Jerga legal, jerga de transparencia y polticas understanding-oil-contracts/)
Sitio web CommonGround de New South Wales,
(http://commonground.nsw.gov.au)

8 Descargar documentos es informacin sin


fechas
Pgina del Regulador de Energa de Alberta sobre
8 Documentos o pginas que tengan ms de un
la administracin de incendios recientes en Fort
ao de antigedad
McMurray (http://aer.ca/about-aer/media-centre/
8 Ignorar que los incidentes requieren announcements/fort-mcmurray-wildfire-2016)
actualizaciones ms frecuentes e informacin
de contacto

52
A la NRGI le gustara agradecer a Gabriela Flores Zavala y a Sefton Darby, cuya investigacin contribuy ampliamente a este informe.