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Una 'feora- Realista de la

Poltica Internacional

La finalidad de este libro consiste en presentar una teora de la poltica

nternacional. El modo en que debe validarse una tal teora debe ser
emprico y pragmtico antes que apriorstico y abstracto. En otras pala-
bras. la teora no debe ser juzgada mediante algunas nociones abstractas
y preconcebidas, y conceptos desligados de la realidad. sino por su pro-
psito: aportar orden y significado a una masa de fenmenos que, sin
ella, permanecern desasidos e ininteligibles. Se debe hallar un doble
sistema de comprobacin. lgico y emprico a la vez. Los hechos tal
como se presentan, asimilan la interpretacin que de ellos ha hecho
la teora? Y con respecto a las conclusiones. podemos sostener que son
consecuencia directa y necesaria de sus premisas? En suma, podemos
sostener que la teora es compatible con los hechos y consigo misma?
La problemtica que esta teora afronta concierne a la naturaleza
de toda poltica. La historia del pensamiento poltico moderno es la his-
toria de la confrontacin entre dos escuelas que en lo sustancial difieren
en sus concepciones sobre la naturaleza del hombre, de la sociedad y de
Ja poltica. Uno piensa que puede realizarse aqu y ahora un orden pol-
tico. moral y racional, derivado de principios abstractos y universalmente
aceptados. Supone la bondad esencial y la infinita maleabilidad de la
naturaleza humana, y sostiene que la razn por la que el orden social no
llega a estar -a la altura de los patrones racionales reside en la falta de
conocimientos o de comprensin. en la obsolescencia de las instituciones
sociales o en la perversin de ciertos individuos y grupos aislados. Confa
en la educacin, en la reforma y en el ocasional uso de la fuerza para
remediar estos defectos.
La otra escuela afirma que el mundo, imperfecto desde un punto de
vista racional, es el resultado de fuerzas inherentes a la naturaleza hu-
mana. Para mejorar al mundo. se debe trabajar con estas fuerzas y no
contra ellas. Al ser el nuestro- un mundo de intereses opuestos y conflic-
tivos, los principios morales nunca pueden realizarse plenamente. Pero
 12 Teora y prctca de la poltica internacional
al menos podemos acercarnos a ellos mediante el siempre temporario
equilibrio de intereses y la siempre precaria conciliacin de los conflic-
tos. sta escuela. por lo tanto, extrae de un sistema de represiones y
equilibrios un principio universal aplicable a todas las sociedades plura-
listas. Recurre a precedentes histricos antes que a principios abstractos
y aspira a que c,curra el menor mal posible antes que el bien absoluto.
Debido a su preocupacin terica por la naturaleza humana tal corno
es y por los procesos histricos tal como han ocurrido. la teora que
presentamos ha sido llamada realista. Cul es la doctrina del relismo
p9ltico? Resulta imposible exponer aqu la filosofa del realismo polti-
co, por lo que nos limitaremos a destacar seis principios fundamentales
que frecuentemente han sido mal interpretados. < dista que tiene que colocar cierto problema de poltica exterior bajo
SEIS PRINCIPIOS DE REALISMO POLITICO
l. El realismo poltico supone que la poltica, al igual que toda la socie-
dad, obedece a leyes objetivas que arraigan en la naturaleza humana. A
los efectos de cualquier mejoramiento de la soci!':dad es necesario enten-
der previamente las leyes que gobiernan la vida de esa sociedad. El fun-
cionamiento de esas leyes es completamente ajeno al curso de nuestras
preferencias; desafirlas significa el riesgo de exponerse al fracaso.
El realismo ci;:~ tanto en la objetividad de las 1eyes de la poltica
como en la factibilidad de elaborar ui.a teora racional que explique,
aunque sea imperfecta y parcialmente, estas leyes objetivas. '.J;"ambin
cree, como no poda ser de otro modo. en la posibilidad de discernir en-
treverdad y opinin en el campo de la poltica, entre lo que es verdad
objetiva y racionalmente. entre lo sustentado por la evidencia ilu-
minado por la razn y lo que slo es un juicio subjetivo, desprendido
de los hechos tal cual son e influido por el prejuicio y el optimismo.
La naturaleza del hombre, en la que arraigan las leyes de la pol-
tica, no ha variado desde el momento en que las filosofas clsicas de
China, India y Grecia descubrieron estas leyes. Por lo tanto, la novedad
no es necesariamente una virtud en el campo de la teora poltica. del
mismo modo que la antigedad tampoco es un defecto. La circunstan-
cia de que una teora poltica -si es que existe tal teora- sea algo com-
<pletamente nuevo jmplica. por lo tanto, una prevencin en su contra
antes que un prejuicio favorable respecto a su solidez. Por el contraro,
el hecho de que una teora poltica haya sido desarrollada hace cientos o
miles de aos -corno la teora del equilibrio del poder-. no suscita ne-
cesariamente la presuncin <de que sea anticuada y no responda a la
realidad actual. Las teoras polticas deben someterse a la doble prueba
de la razn y la experiencia. Descartar una teora simplemente porque
floreci hace varios siglos significa incurrir en un prejuicio moderno que
da por sentada la superioridad del presente sobre el pasado. Asimismo.
exhumar una teora por razones de moda o extravagancia implica reco-
nocer que en poltica podemos tener opiniones pero no verdades.
Para el realismo. la teoria consiste en la verificacin de los hechos y
Una te,ora realista de ta poltica internaczo11al 13
darles sentido a travs de la razn. Supone que el carcter de una polti-
ca exterior slo puede surgir del anlisis de los hechos polticos que se
producen y de las consecuencias previsibles de estos actos< Podemos,
entonces, observar los< actos contemporneos de los estadistas y de las
consecuencias previsibles de estos hechos llegaremos a averiguar los
objetivos que han tenido en mente.
Sin embargo, no basta con el simple anlisis de los .hechos. Para dar
sentido a los elementos iniciales y fcticos de la poltica exterior debe-
mos acercarnos a la realidad poltica con una especie de esquema racio-
nal. una suerte de mapa que nos sugiera los posibles sentidos de la pol-
tica exterior. En otras palabras, c:!~l;i~mos ponernos en el lilgar del esta-
ciertas circunstancias; conviene entonces preguntarnos cules son las
alternativas racionales (presumiendo siempre que acta de modo racio-
nal)_ que debe elegir y que encuadran el problema. y cul~s de estas
alternativas racionales deber elegir el estadista que acta bajo aquellas
circunstancias. La comprobacin de esta hiptesis racional, contra los
hechos reales y sus consecuencias. cia sentido terico a los hechos de la
poltica internacional.
2. El elemento principal que penrute al realismo poltico encontrar
su rumb_g e~ el_naI!orama de la poltica internacional es el concepto de
inters definido en trmios de poder. Este concepto propor.ciona el
enlace entre la razn -en trance de comprender la poltica internacio-
nal- y Jos hechos que reclaman comprensin. Fija a la poltica como
una esfera autnoma de accin y comprensin distinta de otras esferas
tales corno la econmica -entendida en trminos de inters definido
como beneficiO:-:-: la tica, la esttica o la religiosa. Sin tal concepto, cual-
quier teora poltica, -internacional o interna, sera totalmente imposible
va que u.o pq_cirarnos distinguir entre hechos polticos y los que no lo
son. ni estaramos en condiciones de introducir la menor medida de
orden sistemtjco dentro de la esfera poltica.
Debernos suponer que los_es_tadistas piensan y actan movidos por un
inters que se traduce en poder, ya que todas las evidencias de la historia
confirman esa suposicin. Ella I!Q.S_l2_errnite historiar y predecir los pasos
que cualquier hombre de estado -pasado. presente o futuro-- haya
dado o est dispuesto_ a dar en Ja escena poltica. Miramos sobre su
hombro cuando redacta sus documentos, omos las conversaciones que
mantiene cori otros hombres de estado, leemos y anticipamos sus pen-
samientos ms recnditos. Al pensar en trminos de inters definido
corno poder, pensarnos del mismo modo que l y como despreocupados
observadores entendemos sus pensamientos y acciones tal vez mejor
que l mismo, que es parte fundamental de la escena poltica.
El concepto de inters definido como poder impone al observador
una disciplina intelectual. confiere un orden racional en materia de
poltica y posibilita la comprensin terica de la poltica. Desde el punto
de vista de los actores, proporciona una disciplina racional a la accin
y crea esa magnfica continuidad en poltica exterior que hace inteligible
las que llevan adelante Estados Unidos. Inglaterra o Rusia: asimismo.
l(Os _da un_aspecto racional. continuo, autoconsrstente. independientemente
 14 Teora y prctica de la poltica internacional
de las motivaciones, preferencias o cualidades morales e intelectuales de
los sucesivos estadistas que lleguen a la cima del poder en cada uno
de esos pases. Por lo tanto. una teora realista de la poltica internacio-
nal nos permtir eludir dos falacias populares: la preo.cupacin por _las
motivaciones y la preocupacin por las preferencias ideolgicas.
Buscar Ja clave de una poltica exterior exclusivamente en las mo-
tivaciones de los hombres de estado es ftil y engaoso. Es ftil por-
que la motivacin es uno de los aspectos psicolgi~os ms inasibles,
siempre expuesto a la deformacin subjetiva. que introduce tanto el
inters del actor como del observador. ,Realmente sabemos cules son
nuestros motivos? Y qu sabemo.s de los motivos de los dems?
.A.J,l.Ilque . tuviramos acceso a los reales motivos .. que animan a los
hom]:n::i::.;Lde estado, ese conocimiento contribuira muy poco a la com-
prensin de la poltica exterior y bien podra confundirnos. No obstante,
es verdad que el conocimiento de la motivacin de los hombres de esta-
do puede entregarnos una entre las muchas claves posibles que orientan
su poltica exterior. Pero en modo alguno ser la clave que nos permita
predecir el rumbo de esa poltica exterior. La historia no muestra una
correlacin exacta y necesaria entre la caldad de los motivos y la
calidad de la poltica exterior. Esto es cierto tanto en trminos morales
como polticos.
No se puede concluir de las buenas.Tutenciones de un estadista que
su poltica exterior ser moralmente loable o polticamente exitosa. Al
enjuiciar sus motivaciones, podremos decir que no llevar adelante, de
modo intencional, polticas moralmente censurables, ~o no estaremos
en condiciones de decir nada sobre las posibilidades de xto que tiene.
Si queremos conocer las cualidades morales y polticas. P.e sus actos,
stos son los que deben ocupar nue,stra atencin y no los motivos que
los han impulsado. Cuntas veces los estadistas han sentido el impulso
de mejorar el mundo y. sin embargo, han terminado empeorndolo?
Cuntas veces se han fijado determinado objetivo y en cambio han
terminado consiguiendo otro que nadie deseaba?
La poltica de apaciguamiento de Nevill~Chamberlain estuvo -hasta
donde se puede juzgar- inspiradi por buenos motivos. Seguramente
fue, como la de ningn otro primer ministro britnico, la que menos
en cuenta tuvo consideraciones acerca del poder personal y su objetvo
slo se concentr en la preservacin de la paz y el logro de la felicidad
para todos los implicados. Sin embargo, la poltica de Chamberlain
ayud a que sobreviniera la segunda guerra mundial y acarre inena-
rrable miseria a millones de seres humanos. Por otra parte, los motivos
que animaban a Winston Churchill tenan un alcance mucho menos uni-
versal y estaban mucho ms estrechamente dirigidos hacia el poder
personal y nacional; sin embargo, la poltica exterior que surgi de
esos motivos inferiores fue ciertamente de calidad moral y poltica su-
perior a la que llev a cabo su predecesor. Juzgado en funcin de sus
motivos, Robespierre fue uno de los hombres ms virtuosos que hayan
existido alguna vez. Fue el radicalismo utpico, nacido de una posicin
virtuosa, quien lo llev a matar a "quellos menos virtuosos que l,
Una teora realista de la poltica internacional 15
quien ms tarde lo coloc en el patbulo y finalmente quien destruy
la revolucin de la que haba sido lder.
Los buenos motivos proporcionan seguridad contra las polticas
deliberadamente malas, pero no garantizan la bondad moral o el ~xto
poltico de las polticas que inspiran. Si se .desea entend~r una )?oht;ca
exterior, resulta importante conocer no tanto los motivos pnrnan.os
del estadista sino su habilidad intelectual para comprender lo esencial
de la poltica extranjera as como su habilidad poltica para trasladar
esa comprensin a un acto poltico exitoso. De donde se desprende que
la tica juzga. en forma abstratita, la calid~d moral ~~ los mo_uvos, en
tanto la teora poltica debe juzgar las cualidades polticas del intelecto,
la voluntad v la accin.
. Una teoria realista de la poltica internacional tambin eludir ~tra
falacia popular, la de igualar las polticas exteiores de. un estadista
con sus simpatas filosficas o polticas y deducir !~ pnmeras de l~s
ltimas. Los estadistas, especialmente bajo las condiciones contemp~ra
neas, bien pueden recurrir a la ~ostm;ibre. de . p.resentar s;-i~ pohucas
exteriores en trminos de sus simpatias filosoficas y pohticas a, los
efectos de conseguir apoyo popular para ellas. Pero distinguen, con Li?-
colil, entre su deber oficial, que co.nsiste en pensar y actuar en t:mc;on
del inters nacional. y su deseo personal, que tiende a la corponzac10n
en todo el mundo de los propios valores morales y principios polti-
cos. El realismo poltico no requiere ni condona la indiferencia hacia
los ideales polticos o los principios morales, pero s reclama una
ntida diferenciacin entre lo, deseable y lo posible. entre lo que es
deseable en todas partes y en cualquier tiempo y lo que es posible bajo
circunstancias concretas de tiempo y lugar.
Es evidente que no todas las .pplticas exteriores han seg;.do un
curso tan racional, objetivo y no emocional. Los elementos c?~tmgentes
de personalidad, prejucios y preferencias -y todas las debilidades del
intelecto y la voluntad de que es capaz el ser humano-- suelen, ~partar
a las polticas exteriores de su curso racional. Cuando l~ pohtlca ex-
terior es implementada bajo condiciones de control democratico. es espe-
cialmente necesario manejar las emociones populares a los efectos de
lograr apoyo para la propia poltica. No obstante, una teora de poltica
exterior que aspire al racionalismo necesita, por ahora, deshacerse
como sea de esos elementos irracionales, al tiempo que construye un
marco de potica exterior que integre la esencia racional qu~ se halla
en la experiencia, sin las desviaciones contingent~s f'.rovementes del
racionalismo que tambin se encuentran en la experiencia. .
Estas desviaciones de la racionalidad, que no son resultado de capn-
chos personales o de la psicopatologa personal de quien ejecuta la
poltica. slo pueden parecer contingentes desde el ventajoso p~to de
vista de la racionalidad, aunque sean elementos de un coherente sistema
de irracionalidad. Vale la pena explorar la posibilidad de construir una
contrateora de la poltica irracional.
Cuando se observa el desarrollo del pensamiento norteamericano
sobre poltica exterior. resulta sorprendente la persistenc!a de actitudes
errneas que han sobrevivido -bajo diferentes modalidades- a los
 16 Teora y prctica de la poltica internacional
embates de los argumentos intelectuales y de la experiencia poltica.
Una vez que esta perplejidad -en el verdadero sentido aristotlico-
se somete a los resultados de la bsqueda de comprensin racional,
llegamos a una conclusin al mismo tiempo confortadora y perturba-
.dora: nos encontramos en presencia de fallas intelectuales compartidas
por todos nosotros en modos y grado diferentes. En conjunto propor-
cionan el perfil de. cierto tipo de patologa de Ja poltica internacional.
Cuando la mente humana se acerca a la realidad con el propsito de
emprender una accin -y la accin . poltica es una de las instancias
ms conspicuas--, a menudo suele despistarse en alguno de estos cuatro
fenmenos mentales: remanentes de un adecuado modo de pensar y
actuar previo que ahora se ha vuelto obsoleto ante una nueva realidad
social; interpretaciones demonolgicas de la realidad que reemplazan
una realidad ficticia -poblada por personas malvadas ms que por
situaciones en verdad inmanejables- por la que se vive; negativa a
-aceptar la existencia de un amenazante estado de cosas. que es negado
mediaiite una verbalizacin ilusoria: confianza en la infinita maleabi-
lidad de una realidad ciertamente turbulenta.
Los hombres responden a las situaciones sociales con modelos repe-
titivos. La misma situacin, reconocida en su identidad gracias a situa-
ciones previas, slo requiere entonces la identificacin de un caso partI-
cular para aplicarle el modelo preformado apropiado a l. As. la mente
humana sigue el princip.io de economa de esfuerzos, obviando un exa-
men de novo de cada situacin individual y el modelo de pensamiento y
accin adecuado a ella. Sin embargo, cuando las circunstancias experi
mentan cambios dinmicos, los modelos tradicionales dejan de ser apro-
piados: deben ser reemplazados por otros que reflejen tales cambios. De
otro modo, se producira una brecha entre los modelos tradicionales y
las nuevas realidades, y pensamiento y accin se desencontrarn.
En el plano internacional no es exagerado decir que la_ propia es-
tructura de las relaciones internacionales -como se refleja en las insti-
tuciones polticas. en los procedimientos diplomticos y en los acuerdos
legales-- ha tendido- a estar en desacuerdo con Ja realidad de la poltica
internacional. Mientras la primera asume la "igualdad soberana" de to-
das las naciones. la ltima se caracteriza por una marcada desigualdad en-
tre las naciones, dos de las cuales son llamadas superpotencias porque tie-
nen en sus manos un poder sin precedentes de destruccin total. en
tanto--mulias de ellas reciben el nombre de "miniestados" puesto que
su poder es minsculo aun. comparado con el de las naciones estado tra-
dicionales. Es este contraste e incompatibilidad entre la realidad de la
poltica internacional y los conceptos, instituciones y procediiiiieiitos
creados para hacerla inteligible y controlarla, quien ha causado, al menos
por debajo del nivel de grandes potencias, la inmanejabilidad de las
relaciones internacionales hasta lmites de anarqua. El terrorismo in-
ternacional y las diferentes reacciones de los gobiernos ante l. el invo-
lucramiento de gobiernos extranjeros en la guerra civil libanesa. las
operaciones militares de Estados Unidos en el sudeste asitico o la
intervencin militar de la Unin Sovitica en Europa oriental no pueden
Una teora realista de la poltica internacional 17
explicarse .o justificarse con referencia a conceptos, instituciones o pro-
cedimientos tradicionales.
Todas estas situaciones tienen una caracterstica comn. El hecho
moderno de la interdependencia requiere un orden poltico que lo tenga
en cuenta; no obstante, la superestructura legal e institucional. que se
remonta al siglo XIX, supone la existencia de una multiplicidad de es-
tados naciones autosuficientes, impenetrables, soberanos. Estos rema-
nentes de un orden legal e institq.cional obsoleto no slo se interponen
en el camino hacia una transformacin racional de las relaciones interna-
cionales a la luz de la desigualdad del poder y la interdependencia de
los intereses, sino que tambin vuelven precaria, si no imposible, la po-
sibilidad de polticas ms racionales dentro del defectuoso entramado
de un sistema tal.
Es una caracterstica del pensamiento primitivo la personalizacin
de los problemas sociales. La tendencia es particularmente fuerte cando
el problema parece no susceptible de una comprensin racional y <le
un manejo satisfactorio. Cuando una persona o un grupo de personas
es identificado como causante de la dificultad, esto parece vol.;er el
problema tanto intelectualmente accesible cuanto susceptible de solu-
cin. As. creer en Satn como la fuente del mal nos hace "entender"
la naturaleza del mal al concentrar la bsqueda de su origen y su con-
trol sobre una persona particular cuya existencfa fsica presumimos. La.
complejidad de los conflictos polticos e;cluye soluciones tan simples.
-Las catstrefes naturales no se evitarn quemando brujas: la amenaza
de una poderosa Alemania estableciendo su hegemona sobre Europa
no se evita desembarazndose de una sucesin de lderes germanos.
Pero al asociar el problema con ciertas personas sobre quienes tenemos
-o esperamos tener- control, reducimos el problema. intelectual y prag-
mticamente. a proporciones manejables. Una vez que hemos identifi-
cado a ciertos individuos o grupos de individuos como la fuente del mal
nos parece haber entendido el nexo causal que lleva desde los individuos
al problema social; ese aparen~ entendimiento sugiere la aparente solu-
cin: eliminemos a los individuos "responsables" de l y habremos re-
suelto el problema.
La supersticin an domina nuestras relaciones dentro de la socie-
dad. El modelo de pensamiento y accin demonolgico ahora se ha trasla-
dado a otros campos de la accin humana, cercanos al tipo de indagacin
racional y accin que ha desalojado a la supersticin de nuestras rela-
ciones con la naturaleza. Como dijo William Graham Summer, "la can-
tidad de supersticin no ha cambiado mucho, pero ahora acompaa a la
:;oltica y no a la religin"} Los numerosos fracasos de Estados Unidos
t:n reconocer y responder a la policntrica naturaleza del comunismo es
un primer ejemplo de este defecto. El corolario de su indiscriminada opo-
sicin al comunismo es el indiscriminado apoyo a gobiernos y movimien-
tos que profesan y practican el anticomunismo. Las polticas norteame-
ricanas en Asia y Latinoamrica han derivado de esta posicin simplista.
1 "Mores of tbe Present and Future", en War and Other Essays, New Haven.
Yalit Uruversity Press, 1911, pg. 159.

18 Teora y prctic;a de la poltica internacional
La guerra de Vietnam y nuestra incapacidad para llegar a acuerdos con
China continental encontraron aqu su razn de ser. Lo mismo vale para
la teora y prctica de la contrainsurgencia, incluyendo los asesinatos en
gran escala bajo el programa ~nix en Vietnam y los inJentos de asesi-
nato -o asesinatos- de estadistas. Signos de enfoque similar han sido
evidentes ms recientemente en Centroamrica.
El enfoque demonolgico de la poltica internacional fortalece. otra
tendencia patolgica, la de negarse a reconocer y vrselas efectivamen-
te con una realidad amenazante. El enfoque demonolgico ha desplazado
nuestra atencin e inquietud hacia los adherentes al comunismo -indi-
vid~almente en lo interno y en lo internacional, movimientos polticos,
gobiernos extranjero~ alejndplas de la real amenaza: el poder de lo~
estados, sean comumstas o no. El macartismo no slo signific el ms
marcado ejemplo norteamericano del enfoque demonolgico, sino que
tambin fue uno de los ms extremos exponentes de este tipo de juicio
errneo: confundi la ampliamente ilusoria amenaza de subversin do-
mstica con la real amenaza del poder sovitico.
Finalmente, forma parte de este enfoque de la poltica creer que
no hay groblemas -por ms irremediables que puedan parecer- real-
mente insolubles si existen esfuerzos bien intencionados, bien financiados
Y competentes. En otra parte he intentado poner al descubierto las ra-
ces intelectuales e histricas de esta creencia; 2 aqu me limitar a sealar
su persistente fortaleza. a pesar de mucha experiencia en contrario,
como ha sido la .guerra de Vietnam y la declinacin general del po-
dero norteamericano. Esta preferencia por las soluciones econmicas a
!'ro~lemas pol~ticos y militares se encuentra slidamente apoyada. por
Jos mtereses de los potenciales receptores del apoyo econmico. quienes
prefieren el obviamente provechoso traslado de las ventajas econmicas
al penoso y riesgoso regateo diplomtico.
La diferencia entre la poltica intemacioaL tal como se presenta
en la actualidad y la teora racional que se desprende de ella es seme-
jante a la que existe entre una fotografa y un retrato del mismo rostro.
La fotografa muestra todo lo que puede verse a simple vista; el retrato,
en cambio, no muestra todos los detalles. pero nos permite ver -al
menos lo intenta- algo que no suele surgir de una simple ojeada: las
c~ctersticas humanas de la pers,qna retratada.
El realismo poltico no slo ontiene elementos tericos sino tam-
bin factores normativos. Sabe que la realidad poltica est llena de
contingencias e irracionalidades sistmicas y, por lo tanto, apunta a
mostrar la tpica influencia que ejercen sobre la poltica internacional.
Por otra parte, tiene en comn con cualquier teora social la necesidad
de enfatizar los factores racionales de la realidad poltica para asprar
a una completa comprensin terica. En ltima instancia, estos factores
racionales son los que dan inteligibilidad a la realidad en el marco de la
teora. El realismo poltico presenta una construccin terica de una
h1 G. 2 Scientific Man versus Power Politics, Chicago, Unversity of Chicago Press,
4
Una teora realista de la poltica internacional 19
poltica exterior racional que la experiencia nunca llega a asumir
por completo.
Al mismo tiempo, el realismo poltico considera. que una poltica
exterior racional es una-buena poltica exterior: slo una poltica exte-
rior racional minimiza los riesgos y maxmiza los beneficios y, adems.
cumple simultneamente con el precepto moral de la prudencia y el
requerimiento poltico del xito. El realismo poltico pretende que el
registro fotogrfico del mundo poltico se parezca todo cuanto sea
posible al retrato pintado. Cc.nscien te de la in,evitable brecha e_n~re
una buena poltica exterior -es decir. una rac1~nal- y. ~na poh.uca
exterior como las que existen actualmente, el reahsmo poht1co sostiene
que la teora no slo debe apoyarse sobre los elen:;entos racional~s de
la realidad poltica, sino adems que la poltica exterior debe ser rac10nal
en vista de sus propios propsitos morales y prcticos.
Por lo tanto. no resulta un .argrnento co~sistente contra la teora
aqu presentada el hecho de que la actual poltica exterior no se desa-
rrolle --o no pueda desarrollarse- de acuerdo con sus preceptos. Ese
argumento malinterpreta la intencin de este libro, que consiste en pre-
sentar no una indiscriminada descripcin de la realidad poltica, sino
una teora racional de la poltica internacional. Lejos de quedar. invali-
dda por la circunstancia de que un perfecto equilibrio de poder rara
vez se produce en la r~alidad, supone que la realidad. al ser defectuosa
en este sentido. debe entenderse y evaluarse como una aproximacin
a Uf! sistema ideal de equilibrio del poder. . . . .
3. El realismo &upone que su concepto clave de mteres defm1do
corno poder es una categora objetiva de validez uriiversal, pero no
otorga al concepto un significado inmutable. La idea ~e iters ~s. en
efecto, la esencia de la poltica y resulta ajena a las circunstancias de
tiempo y lugar. Recogiendo la experiencia de la antigua Grecia. Tucdides
afirm que "la identidad de intereses es el ms slido lazo que une a
los estados y a los individuos". En el siglo XIX. lord Salisbury. retom
la idea al sealar que "el nico lazolque perdura" entre las naciones es
"la ausencia de intereses contrapuestos". George Washington lo elev a
principio general de su gobierno:
Tan solo un pequeo conocimiento de la naturaleza humana bastar
para convencernos de que el principio rector para gran parte de Ja
humanidad es el inters y que, en mayor o menor medida. casi todos
los hombres se encuentran bajo su influencia. Por razones de virtud
pblica, durante cierto tiempo, o en determinadas circ1;1nstancias,
los hombres pueden afectar una conducta totalmente desmteresada.
Pero no son razones suficientes corno para producir una permanente
actitud en acuerdo con normas ms refinadas y obligaciones socia-
les. Pocos son los hombres capa.ces de hacer un constante sacrificio
de todos sus intereses privados en beneficio del bien comn. Re-
sulta vano clamar contra la corruptibilidad de la naturaleza humana
en este aspecto: la realidad es as,' ha sido demostrada por la expe-
riencia de cada poca y cada nacin. Deberamos cambiar en gran
medida la naturaleza del hombre antes de poder pensar en un cam-
bio de camino. Ninguna institucin que construya sobre otras bases
 20 Teora y prctica de la poltica internacional
que no san las de ia verdad presuntiva de esta mxima puede llegar
a tener xito.3
En nuestro siglo, estas ideas encontraron eco y elaboracin en Ma'i:
Weber, quien escribi:
Los intereses -materiales e i~eales- y no las ideas son quienes
dominan directamente las acc10nes de los hombres. No obstante.
las "imgenes del mundo" creadas por_~stas ideas a menudo han
servido como indicadores para determinar los caminos por los cuales
el dinamismo de los intereses impulsa el movimiento de las acciones.
Sin embargo. el tipo Ae inters determinante de las acciones pol-
ticas en un perodo particular de la historia depende del contexto poltico
y cultura: dentro del que se formula la poltica exterior. Los objetivosi
que persiguen las nac10nes en 'sus polticas exteriores pueden incluir
toda la gama de objetivos que cualquier nacin haya perseguido o pueda
perseguir en el futuro.
. Las mismas observaciones se aplican al c01ic;:~pto de poder. Su con-
t~mdo y el modo en que se usa estn determinados por el entorno pol-.
t1co Y cultural. El poder puede comprender cualquier cosa que establezca
Y mantenga el control del hombre sobre el hombre. En consecuencia,
el poder abarca todas las relaciones sociales que sirven a ese fin, desde
la violencia fsica hasta el ms sutil lazo mediante el cual una mente
controla a otra. El poder cubre el dominio del hombre por el hombre,
ya se trate de la circunstancia en que se halla disciplinado por fines mo-
rales y controlado por salvaguardas constitucionales, como sucede en
las democracias occidentales. o de esa brbara e indmita fuerza que
encuentra sus leyes en su propia fortaleza y su nica justificacin en
su engrandecimiento.
El realismo poltico no presupone que las actuales condiciones bajo
las que se desarrollan las polticas exteriores, con su extremada inesta-
bilidad y la siempre present~_a_genaza de una escalada de la violencia,
no puedan cambiarse. El equilibrio de poder, por ejemplo, es induda-
blemente un elemento constante en todas las sociedades pluralistas,
como bien lo supieron los autores de The Federalist. No obstante, es
capaz de operar, como lo hace en Estados Unidos, bajo condiciones
de relativa estabilidad y conflictos pacficos. Si los factores que han
permitido e! surgimiento de estas condiciones pueden ser duplicados
en la escena internacional, anlogas condiciones -de estabilidad y paz
tambin prevalecern en ella, como ha ocurrido durante largos tramos
en la historia de ciertas naciones.
Lo que es verdad en el carcter de las relaciones internacionales
tambin lo es en el Estado-nacin como punto de referencia final de la
poltica exterior contempornea. Mientras el realista piensa que el in-
3
The Writings of George Washington, editado por John C. Fitzpatrick United
States Prmting Office, Washington. 1931-44, vol. X. pg. 363. '
Mananne Weber, Max Weber, J. C. B. Mobr. Tubingen, 1926, pgs, 347-48. Vase
tamb1~ Max
1920, pa;. 252.Weber, Gesammelte zur Religionassoztologie, J. C. B. Mohr, Tubmgen,
Una teora realista de la poltica internacional 21
ters es el parmetro permai;iente mediante el que debe juzgarse ~ diri-
girse la accin poltica, la conexin contempornea entre .el mt~res Y el
Estado-nacin es producto de la historia y, en consecuencia. esta con~fo
nada a desaparecer con el trancurso de la historia. Nada en '. p~s1c1on
realista est en contra del supuesto de que la presente d1v1s1on dd
mundo poltico en Estados-naciones vaya a ser reemplazada por ~n'.
dades mayores de distinto carcter. ms de acuerdo con las i;otenciah-
dades tcnicas y las exigencias morales del mundo contemporaneo.
El realista se aleja de otras escuelas de pensamiento ~nte .la vital
cuestin de cmo debe transformarse el mundo contemporaneo. Se en-
cuentra persuadido de que esa transformacin slo podr concretarse
mediante el cuidadoso manipuleo de las fuerzas perennes que modelaron
el pasado y que configurarn el futuro. El realista no ~ogra convencerse
cf que esa transformacin puede lograrse a traves de una simple con-
frontacin de la realidad poltica, regida por sus propias leyes.
4. El realismo poltico conoce el significado moral de la accin pol-
tica. Tambin tiene conciencia de la inevitable tensin entre los precep-
' tos morales y los requerimientos de una exitosa accin poltica. Tamp~co
pretende eludir rpidamente ese conflicto, ya que de ese modo solo
conseguira distorsionar tanto el problema poltico como el moral ha-
ciendo aparecer los hechos polticos como mucho ms satisfactorios mo-
ralmente de lo que en realidad son y las leyes morales como menos
exigentes de lo que efectivamente son.
El l:ealismo sostiene que los principios morales universales no pueden
aplicarse .a los actos de los Estados en una ~ormulacin. abstracta. Y
universal. sino que deben ser filtrados a traves de las circunst~nc.ia.s
concretas de tiempo y lugar. El individuo puede sostener, corno md1v1-
d.uo: Fiat ustcia, pereat mundus (hgase justicia aunq1:1e el m~ndo pe-
rezca). El Estado en cambio, no tiene derecho a decir lo. mismo en
nombre -del~s q;:;~ tiene a su cargo. Tanto rl individuo como e~ Estado
deben juzgar la accin poltica a la luz de pr1i.~ci:pi?s mo~ales umversales
tales como el de la libertad. Mientras el md1v1duo tiene el derecho
moral de sacrificarse a s mismo en defensa de este principi~ moral,
el Estado no tiene el derecho de permitir que su desaprobacin mo-
ral a una determinada violacin de la libertad interfiera en el re-
sultado exitoso de una accin poltica inspirada en el principio moral
de la supervivencia nacional. No puede existir moralidad pol!t.ica sin
prudencia. esto es. sin consideracin de .las consecuenc1~s pohucas de
una accin aparentemente moral. ::.1 realismo, pues., t:;_ons1der:a. a la pru-
dencia -la consecuencia de ms peso entre las acciones poht1cas alter-
nativas- como la suprema virtud en poltica. En abstracto, la tica juzg2
los actos en funcin de su acomodamiento a los principios morales; la
tica poltica los juzga segn sus consecuencias polticas: Las :ilo~ofas
clsica y medieval conocan esto al igual cue Lmcoln. qmen senalo:
Hago las cosas como mejor s h.acerl~s, c<;>mo m~jor. -puedo Y asi
continuar hacindolas hasta el fm. Si el fm me 1ust1f1ca. todo ,lo
que se ha dicho en contra de m no tendr ninguna importancia.
 -,
22 Teora y prctica de la poltica internacional
Si el fin, demuestra que estaba equivocado, ni diez' ngeles jurando
que habra actuado correctamente me salvaran.
S. El realismo poltico se niega a identificar las aspiraciones mo-
rales de ~a nacin er; particular con los preceptos morales que gobier-
nan el umyerso. [)el mismo modo que establece la diferencia entre verdad
y_opi_nin. tambin discierne entre verdad e idolatra. Todas las naciones
se sienten tentadas -y pocas han sido capaces de resistir la tentacin
durante mucho tiempo- de encubrir sus propios actos y aspiraciones
con los propsitos morales universales. Una cosa es saber que las nacio-
nes est~n sujetas a la ley moral y otra muy. distinta pretender saber__qu
e: el b1e?' y el mhl en las relaciones entre las naciones. Hay una enorme
d1ferenc1a entre la creencia de que todas las naciones se someten al
inescru~able juicio de Dios y la conviccin blasfema de que Dios siem-
pre esta del lado de uno y de que los deseos propos coinciden exacta-
mente con los deseos de Dios. .
La livia:ia _ecuacin entre un nacio0;alismo particular y los consejos
de la provmc1a. es moralmente indefendible: en ella radica ese pe-
cado de sob~rb1a contra el que tanto los trgicos griegos como los
profe'.as bblicos han prevenido a gobernantes y a gobernados. La
ecua_c1n ~~ tamb~r;i _Polticamente perniciosa porque puede -engendrr
la d1stors1on del 3u1c10 que, en medio del frenes enceguecido de una
cruza~a, destruye naciones y civilizaciones en nombre de principios mo-
rales, ideales o del propio Dios.
, ~ar otra parte, es precisamente el concepto de inters, definido e;
lermmos de poder, el que nos {ione a salvo tanto de esos excesos mora-
les como de esa locura poltica. En efecto. si consideramos a todas las
nacione_s, in~luida la nuestra, cq_mo .~ntidades polticas en pos de sus
respectivos mtereses definidos en trminos de poder, entonces estare-
mos en condiciones de hacer justicia.con todas. Y nos encontraremos en
con_diciones de hacer _justicia en un doble sentido: estaremos en aptitud.
_de Juzgar a otras naciones del mismo modo como juzgamos a la nuestra
y, al hacerlo de este modb, _seremos capaces de llevar adelante polticas
que respeten los intereses de otras naciones al tiempo que protegen y
_promuc:_ven los nuest:os. En poltica, la moderacin no puede ser ms
que el reflejo de la moderacin en el juicio moral.
6. La diferencia, entonces. entre realismo poltico y otras escuelas
de pensamiento es muy profunda. A pesar de lo mucho que se ha mal-
entendido y malinterpretado la teora poltica del realismo poltico,
resulta imposible hablar de contradiccin entre sus actitudes intelec-
tuales y .morales en materia poltica.
En el aspecto intelectual, el realista poltico mantiene la autonoma.
de su esfe~a poltica_. del mismo modo como el economista. el abogado
o el moralista mantienen la suya. Piensa en trminos de inters defi-
nido como poder, del mismo modo como el economista piensa en trmi-
nos de inters en_tendido corno beneficio; el abogado, en la conformidad
de los actos con las reglas legales; y el moralista, en la conformidad de
los actos con los principios morales. El econo!Ilsta se pregunta: Cmo
afecta esta poltica la riqueza de la sociedad o. al menos, a algunos de
Una teora realista de la poltica internaconal 23
sus sectores? El abogado se pregunta: Esta poltica est de acuerdo
con las normas legales? El moralista se pregunta: Esta poltica esta
de acuerdo con los principios morales? y el realista poltico se pregunta:
Cmo efecta esta poltica el poder de la acin?
El realista poltico no ignora la existencia y relevancia de otros
parmetros de pensamiento distintos a los polticos. Pero como realista
poltico no puede subordinar esos parmetros a los polticos. Y se aleja
de otras escuelas cuando stas imponen parmetros de pensamiento
propios de otras esferas a la actividad poltica. Es aqu donde el realis-
mo torna distancia de la "aproximacin legalista-moralista" a la poltica
internacional. Que este apartamiento no es, como lo hemos explicado,
una mera creacin imaginaria sino una proyeccin del corazn mismo
de la controversia puede comprobarse mediante muchos ejemplos his-
tricos. Tres nos sern suficientes.s
En 1939 la Unin Sovitica atac a Finlandia. Este acto puso a
Francia.~ Ingl~~e;ra i:nte dos problemas. uno legal y el otro poltico.
La accion sovietica vmlaba el Pacto de Ja Liga de las Naciones? y, en
ese caso, qu contramedidas deban adoptar Francia e Inglaterra? El
problema legal poda esclarecerse fcilmente puesto que obviamente Ja
. Unin Sovitica haba hecho algo 1que el Pacto prohiba. El problema
poltico dependa en primer lugar del modo en que la accin de. Rusia
afectaba los intereses de Francia e Inglaterra, y, luego, de la distribucin
de poder existente por ese entonces entre Francia e Inglaterra, por
una parte, y la Unin Sovitica y otras naciones potencdalmente hosti
les por otra. En tercer trmino dependa tambin de la influencia que
las eventuales contramedidas podan llegar a tener s.obre los intereses
de Francia e Inglaterra, como, asimismo, sobre la futura distribucin
del poder. Como principales !Ilernbros de fa Liga de las Naciones.
Francia e In~laterra se ocuparon de que la Uniin Sovitica fuera expul-
sada de la Liga y no pudieron unirse a Finlandia en la lucha contra la
Unin Sovitica a causa de la negativa sueca a permitir que tropas ex-
tranjeras pasaran por su territorio para llegar a Finlandia. Si no hu-
biera sido por esta negativa sueca, muy rpidamente Francia e Inglaterra
se habran encontrado en guerra contra Alemania y la Unin Sovitica
al mismo tiempo.
La poltica de Francia e Inglaterra fue un ejemplo clsico de lega-
lisrno al per!Iltir que una solucin legal, legtima dentro de su propia
esfera, deter!Ilnara sus actos polticos. En lugar de oponer ambas cues-
tiones, la legal y la de poder. atendieron slo a la cuestin legal y
la respuesta que obtuvieron no estuvo en funcin del problema que
condicionaba su propia existencia como pases.
El segundo ejemplo ilustra la "aproximacin moralista" a la pol-
tica internacional. Tiene que ver con el estatuto internacional del gobier-
no comunista de China. El ascenso de este gobierno coloc al mundo occi-
s Otros ejemplos pueden consultarse en Hans J. Morgentheu, "Another 'Great
Debate': The National Interest of the United States" en The American Poltica!
Science Review, vol. XLVI. diciembre de 1952, pg. 979 y sguientes. Vanse adems
Hans J. ~orgenthau. Politlcs in the 20th Century, vol. 1 y The Decline of Demo-
cratic Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1962, pg. 79 y siguientes.

24 Teora y prctica de la poltica internacional
dental ante dos problemas, uno moral y otro poltico. La naturaleza
y las polticas de ese gobierno estaban de acuerdo con los principios
morales del mundo occidental? Debera el mundo occidental mantener
relaciones con tal gobierno? La respuesta a la primera pregunta slO"
poda ser negativa. No obstante. esa primera negativa no necesariamente
deba extenderse a la segunda pregunta. El parmetro de pensamiento
aplicado a la primera --el moral- consista sencillamente en comparar
la naturaleza y las polticas del gobierno comunista de China con los
principios de moralidad occidentales. Por otra parte, la segunda cues-
tin -la poltica- debi someterse a ia complicada prueba de los i11-
tereses en Juego y al poder de cada parte, y ia influencia de uno u otro
curso de accin sobre esos intereses y ese poder. Puede haber ocurrido
que el resultado de esa prueba llevara a aconsejar que lo ms sabio era
no mantener relaciones con el gobierno de China. Llegar a tal conclusin
sin haber mediado la aplicacin de esa prueba y dando una r:espuesta
moral a un problema tpicamente poltico no habra sido -como en
realidad lo fue- un ejemplo clsico del "acercamiento moralista" a la
poltica internacional.
El tercer caso ilustra con claridad el contraste existente entre el
realismo Y la aproximacin legalista-moralista a la poltica externa.
Inglaterra, en tanto garante de 1a neutralidad de Blgica, declar la
~erra a Alemania en agosto de 1914 porque esta ltima nacin haba
VIolado la neutr~id~d de B~gica. La accin britnica puede ser justifi-
cada tanto en term.mos realistas como legalistas-moralistas. Se podra
ar~e~tar en ~arma .rea~sta q~e por\siglos haba sido axiomtico para
la pohtica exteno~ bnt~1ca eVItar que los Pases Bajos quedaran bajo
control de potencias hostiles. Por lo tanto no fue la violacin de la neu-
tralidad belga en s misma, sino las intenciones hostiles del violador,
lo que determin la actitud britnca. Si la violadora hubiese sido otra
nacin distinta a Alemania, es muy posible que Inglaterra se hubiese
abstenido de intervenir. Fue sta la posicin asumida por sir Edward
Grey, ministro de Relaciones Exteriores britnico durante el perodo. En
1908 el subsecretario de Relaciones Exteriores Hardinge le formul el
siguiente comentario: "Si en el transcurso de una guerra contra Alema-
nia, F~ancia yiolara la neutralidad belga es muy dudoso que Inglaterra
o Rusia ~ov~eran un dedo en favor de la neutralidad de Blgica; pero,
er. camb10, s1 fuese Alemania quien violara la neutralidabelga es muy
p_robable que los cur~os de accin fuesen totalmente opuestos". A lo que
sir Edward Grey rephc: "Exactamente". Tambin se pueden considerar
los aspectos morales y legales que aparejaba la violacin de la neutrali-
dad belga, ya q1:1e las carenc!as morales y legales del acto, independien-
temente ~e los mte~eses ~X: J~ego y de_ ~':" identidad del violador. justifi-
caban la mtervenc10n bntanica y tam01en 1a norteamericana. Esta fue
la posicin que adopt Theodore Roosevelt en su carta del 22 de enero
de 1915 a sir Edward Grey:
P_ara ~ el nudo de la situacin ha sido Blgica. Si Inglaterra o Fran-
cia hubiesen actuado contra Blgica como lo ha hecho Alemania me
habra opuesto del mismo modo como ahora me opongo a Alem~ia.
Una teora realista de la poltica internacional 25
He apoyado enfticamente su modo de actuar porque lo considero
un modelo de lo que deben hacer quienes creen que los tratados
deben observarse con buena fe y como parte de la moral internacio-
nal. Asumo e~ta posicin como un nortean:;ericano que no ~e siente
ms ingls que alemn, que pretende servir lealmente los mter~ses
de su pas, pero que tambin intenta hacer todo lo que le es po.s1ble
en favor de la justicia y la decencia y que, por lo tanto. se s.1ente
obligado a juzgar a todas las naciones por su conducta en ocasiones
determinadas.
Esta defensa realista de la autonomia de la esfera poltica frente a
la subversin que significan otras modalidades de pensamiento no im-
plica desprecio ni disgusto por la existencia e importancia de esas otras
modalidades de pensamiento. Significa, ms bien, la aspiracin a que
cada una tenga su propia esfera y funcin. El realismo poltico se apoya
en una concepcin pluralista de la naturaleza humana. El hombre re:i.I
es una combinacin del "hombre econmico", del "hombre poltco", del
"hombre moral", del "hombre religioso". etc. Un hombre que slo tu-
viera una proyeccin "poltica" sera como una bestia, ya que carecera
de todas las contenciones morales. Alguien que slo fuese un "hombre
moral" sera un loco, puesto que desconocera la prudencia. Quien slo
fuese "hombre religioso" sera un santo, yal que no conocera en absoluto
los deseos mundanos.
Ai dar por sentados todos estos aspectos de la naturaleza humana,
el realismo poltico tambin acepta que para comprender a cada uno de
ellos es preciso ubicarla dentro de sus propios trminos. O sea que si
se desea entender al "hombre religioso", primero debe abstraerse ese
aspecto de todos los dems que componen la naturaleza humana y tra-
tarlo como si fuera el nico. Adems deben aplicarse a la esfera religiosa
las pautas de pensamiento coi:~ordantes con ella, ~un~qe ~in olvid~~ que
existen otras pautas que tamb1en operan sobre las mchn!c10nes rel!g10sas
del hombre. Lo que es verdad en esta faceta de la naturaleza humana,
tambin lo es en las dems. Ningn economista moderno, por ejemplo,
considerara a su ciencia y a las interrelaciones de sta con otras cien-
cias de otro modo. La economia se ha convertido en una teora autnoma
de todas las actividades econmicas del hombre precisamente a travs de
un proceso de diferenciacin de otras modalidades del pensar y me-
diante el desarrollo de normas aplicables a su propio objeto. El propsi-
to del realismo poltico consiste en propender a un desarrollo anlogo
en el campo de la poltica.
Pertenece a la naturaleza de las cosas el hecho de que una teora
poltica basada en principios como los explicados no consiga un apoyo
unnime; lo mismo podra decirse de cualquier poltica exterior susten-
tada en las mismas bases. Tanto la teora como la poltica van contra dos
corrientes de nuestra cultura que no pueden ponerse de acuerdo con las
premisas y resultados de una objetiva teora racional de la poltica. Una
de esas corrientes subestima el papel del poder en la sociedad con argu-
mentos que provienen de la, experiencia y la filosofa del siglo xrx; de
 LU ..l. cvriu y prucu.ca ae La potttr.ca internacional

ella nos ocuparemos detenidamente ms adelante. La otra corriente,

o~uesta a. la teora reasta y prctica de la poltica, proviene de las pro-
pias relaciones que existen, y que deben existir, entre la mente humana
y la esfera poltica. Por motivos que discutiremos ms adelante, en sus
operaciones cotidianas la mente humana no puede estar frente a frente
con la verdad de la poltica. Debe enmascarar, distorsionar, empequee-
cer o embellecer la verdad cuando se encuentra implicada en procesos
polticos, especialmente si son de poltica internacional. Slo mediante
esa ficcin el hombre puede vivir en paz consigo mismo y con los de-
ms en tanto animal poltico.
2
, ~s, :por lo t~to, inevitable que una teora que intenta entender la
poltica mternac10nal tal como es en la actualidad, y tal como debiera
ser en su naturaleza intrinseca antes que como la gente deseara que
fuera, deba remontar una resistencia psicolgica que no existe para la
La Ciencia de la
1
mayor parte de las otras ramas del. conocimiento. Por eso mismo un
libro destinado a la comprensin terica de la poltica internacional exige Poltica Internacional
una explicacin y una justificacin especial.

COMPRENSION DE LA POLITICA INTERNACIONAL

Diferentes aproximaciones
Este libro tiene dos propsitos. El primero consiste en detectar y enten-
der las fuerzas que movilizan las relaciones polticas entre las naciones
y comprender los modos por los cuales estas fuerzas actan entre s.
sobre las relaciones polticas internacionales y sobre las instituciones.
En la mayor parte de las dems ciencias sociales esta finalidad se dara
por sentada, ya que el fin natural de toda investigacin cieptfica im-
plica el descubrimiento de las fuerzas que subyacen en los fe}.menos y
la modalidad en que operan. Al acercarnos al estudio de la poltica inter-
nacional no se puede dar por descontado este propsito; antes bien. re-
quiere un nfasis especial. Al respecto, el doctor Grayson Kirk ha se-
alado:

Hasta hace muy poco, el estudio de las relaciones internacionales

en Norteamrica ha estado monopolizado por investigadores que han
adoptado alguna de las siguientes tres aproximaciones. Primero,
han sido historiadores. quienes han considerado las relaciones inter-
nacionales como mera historia reciente ante la cual el estudiante se
siente en desventaja debido a la ausencia de un adecuado y asequible
conjunto de datos. Un segundo grupo, el de los juristas internacio-
nales. se ha ocupado razonable y primariamente de los aspectos lega-
les que surgen de las relaciones interestatales; sin embargo. pocas
veces han realizado esfuerzos serios a los efectos de indagar en las
razones fundamentales que hacen de este nexo legal algo incompleto
e inadecuado. Finalmente, se encuentran quienes poco se han preo-
Vanse pginas 37 y siguientes. cupado por ias relaciones internacionales tal como se dan en la rea-
lidad, ya que postulan la construccin ideal de un sistema que ias
organice. Slo tarda y recientemente hemos visto estudiantes apli-
 28 Teora y prctica de la poltica internacional
cadas al examen de las fue~s fundamentales y constantes del mun-
do poltico y de las instituciones que las representan, si bien no con
la intencin de elogiarlas o condenarlas sino sencillamente como
parte de un esfuerzo para lograr Wj. mejor entendimiento de estos
impulsos bsicos que determinan las polticas internacionales de
los estados. De este modo encontramos. al fin, al cientfico de la po-
ltica movindose en el campo internacional.! ' especulacin sin races en la realidad no eXIste practlcamente nmgu-
El profesor Charles E. Martn ha retomado las observaciones del
doctor Kirk agregando que
... el problema que deben enfrentar los estudiantes y los profesores
de relaciones internacionales consiste, especficamente, en 'el dua-
lismo que deriva de movemos en dos reas diferentes y opuestas: el
rea de las instituciones de la .paz, a ia que se relaciona el arreglo
de las disputas, y el rea del poder poltico y de la guerra. As es
y no podemos escapar a ese dualismo . . . Creo que uno de los ma-
yores errores en nuestra actitud al ensear durante los ltimos
veinte aos ha sido probablemente el de dejar de lado la institucin
de la guerra y menospreciar los libros que estudiaban la influencia
del poder poltico. Pienso que los cientficos de la poltica han come-
tido un gran error al actuar de este modo. Nos corresponde a noso-
tros estudiar la poltica del poder. sus implicaciones y las situacio-
nes que se desarrollan en torno a ella; tambin es tema que debe
ocupar nuestra atencin el de la institucin de la guerra.2
Definida en estos trminos, la poltica internacional como disciplina
acadmica es distinta de la historia'~eciente, de los hechos contempo-
rneos, del derecho internacional y de la reforma poltica.
_ La poltica internacional comprende ms que la historia reciente y
los acontecimientos contemporneos. El observador se ve asediado. por
la escena contempornea con su nfasis y perspectivas siempre cambian-
tes. No encuentra un piso firme sobre el cual apoyarse ni parmetr0s .de
evaluacin objetivos a menos que se interne en los principios fundamen-
tales: que slo surgen de la correlacin entre los acontecimientos recien-
tes y el pasado ms distante con las permanentes cualidades de la natu-
raleza humana subyacentes en ambos trminos.
La poltica internacional no puede reducirse a las normas legales y
a las instituciones. Opera dentro de la trama de tales normas y a travs
del instrumental de tales instituciones. Pero nunca llega a ser idnti-
ca a ellas del mismo modo como la poltica norteamericana, a nivel na-
cional, tampoco es idntica a la Constitucin de Estados Unidos, a las
leyes federales o a las oficinas del gobierno federal.
En lo que tiene que ver con esfuerzos orientados a introducir refor-
mas en poltica internacional sin haber hecho previamente el esfuerzo
para tratar de entender lo que es la poltica internacional, compartimos
el punto de vista de Willani Graham Summer:
American Journal o/ International Law, vol. 39, 1945, pgs, 369/70.
l Other Essays, Yale Uruversity Press, New Haven, 1914, pags .. 245/46.
Proceedings of the. Eight Conference ot Teachers ot Intenuitional Law and
2 The Essays ot Michel de Montaigne, editado y traducido por Jacob Ze1tllil,
Related Subjects, Carnege Endowment far International Peace Washington 1946
'])ag. 66. ' '
La cienca de la poltica mternacional 29
El peor vicio de las discusiones polticas es ese dogmatismo que se
. basa en grandes principios o en hiptesis en vez de apoyarse en un
preciso examen de las cosas tal como son y de. la naturaleza h:.imana
tal como es.... Nos construimos un ideal que eleva y meJOra el
actual estado de cosas y casi inconscientemente empezamos a asu-
mir que este ideal es algo ya exi~tente; de ~ a e;;ta,blecer bases de
na distancia. . . . Todo el mtodo de especulacin abstracta sobre
tpicos polticos se encuentra viciado. Se ha hecho popular porque
no es demasiado difcil. Es ms fcil ima~nar. U? mundo nuevo que
aprender a conocer el que tenemos. Es mas facll emb~carse .en e~
peculaciones basadas en L!Ils. pocas hipt~sis 9'.~e estudiar la historia
de los estados y las instituciones. Es mas facll tomar al vuelo un
dogma popular que analizarlo para ver si es verdadero o fa~so. Todo
esto IUeva a la confusin, a admitir fr:ases hechas y banalidades, a
mucha discusin pero a pocas conclus10nes en el campo de la pros-
peridad de las naciones.3
Lmites al entendimiento
La ms formidable dificultad que se opone a la indagacin terica_ en
la naturaleza y en las modalidades de la poltica internacional consiste
en la ambigedad del material con que debe trabajar el obse.rvador. Los
hechos que se procura entender son, por una parte. sucesos umcos. Ocu-
rrieron de ese modo una vez, nunca antes ni despus. Poi; otra parte.
son anlogos en tanto implican manifestaciones de determinadas fuerzas
sociales. Y las fuerzas sociales son producto de la naturaleza humana en
accin. Bin embargo, bajo condiciones similares deberan mani~e~tarse
de modo semejante. Pero, dnde se encuentra la lnea que divide lo
similar de lo nico?
Esta ambigedad de los hechos a com~render ~ediante un~ teora
de la poltica internacional implica -conviene decirlo al pasa~-. una
instancia especial dentro de las limitaciones generales del conocimiento
humano. "Como ningn acontecimiento y ninguna forr:ia -observaba
Monti.igne- es completamente i~l a. otra, tampoco .mnguna es com-
pletamente diferente de otra: una ingeniosa mezcla realizada por la. natu-
raleza. Si no hubiera ninguna similitud en nuestros rostros no podrzam?s
distinguir al hombre de la bestia; si no existieran dif ere.ncas no podna-
mos distinguir a un hombre de otro. Todas las cosas tienen en comun
alguna similitud; todo ejemplo es vacilante y las comparaciones qu~ se
derivan de la experiencia son siempre imperfectas. Sin embargo, siem-
pre es posible encontrar modo de esta?lecer comparaciones. Y las .leyes
se vuelven tiles y adaptables a cualquier asunto si se las somete a mter-
pretaciones forzadas y parciales". 4 Una teora de l.~. poltica in.t~rnacional
debe estar constantemente en guardia contra esa mterpretac10n forzada
y parcial" de los hechos polticos.
3 "Democracy and Responsible Government" en Thi; Challenge of Facts and
. ,
Alfred A. Knopf, Neva York. 1936. vol. III, pg. 270. La bastardilla es del prop10
Montaigne.

30 Teoria y prdctica de la poltica internacional
Al comparar esos hechos aprendemos lo que son los principios de la
poltica internacional. Una determinada situacin poltica produce la
fonnulacin y la ejecucin de una detenninada poltica e.'l:terior. Al
enfrentarnos con una situacin poltica diferente nos preguntamos: En
qu difiere esta situacin de la anterior y en qu se le parece? Las simi-
litudes y diferencias permiten el mantenimiento de la esencia de aquella
poltica en tanto deben cambiarse algunos aspectos de ella? O las dife-
rencias vician de tal modo las analogas que de,terminan la inaplicabili-
dad de la poltica anterior? Si se desea entender la poltica internacional,
captar el significado de los acontecimientos contemporneos y prever
cul ser su influencia en el futuro. se. debe ser capaz de cumplir la
doble tarea intelectual implcita en estas cuestiones. Se debe estar en
condiciones de distinguir entre las similitudes y las diferencias de dos
situaciones polticas. Adems. debe poderse valorar la importancia de
estas similitudes y diferencias para polticas exteriores alternativas. Tres
series de hechos, escogidos al azar, pueden ilustrar este problema y sus
dificultades.
El 17 de setiembre de 1796 George Washington pronunci un discur-
so de despedida en el que delineaba los principios de la poltica exterior
norteamericana en tnninos de abstencin con respecto a los asuntos eu-
ropeos. El 2 de diciembre de 1823 el presidente Monroe envi un
mensaje al Congreso en el que formulaba los principios de la poltica
exterior norteamericana en trminos similares. En 1917, Estados Uni-
dos se uni a Francia y a Gran Bretaa contra Alemania, que amena-
zaba la independencia de ambos. En 194'1. Estados Unidos sigui un curso
de accin similar. El 12 de marzo de 1947. en un mensaje elevado al. Con-
greso, el presidente Truman refonnul los principios de la poltica e.'Cte-
rior norteamericana en trminos de una contencin mundial del comu-
nismo.
En 1512, Enrique VIII de Inglaterra estableci una alianza con los
Habsburgo contra Francia. En 1515 celebr una alianza con Francia con-
tra los Habsburgo. En 1522 y 1542 se uni a los Habsburgo contra Fran-
cia. En 1756 la propia Gran Bretaa se ali con Prusia contra los Habs-
burgo y Francia. En 1793 Gran Bretaa, Prusia y los Habsburgo se alia-
ron contra Napolen. En 1914 Gran Bretaa se uni a Francia y Rusia
contra Austria y Alemania y, en 1939, con Francia y Polonia contra Ale-
mania.
Napolen, Guillermo II y Hitler trataron de conquistar el continente
europeo y fracasaron.
; Existen, dentro de cada una de estas tres series de hechos, similitu-
des que nos permitan formular un principio de poltica internacional para
cada serie? O cada hecho es tan diferente de los dems en cada una
de las seris como para requerir una poltica diferente? La dificultad
para tomar esta decisin es la medida de la dificultad para formular jui-
cios correctos en poltica externa. en proyectar sabiamente el futuro y
en hacer lo correcto, del modo correcto y en el tiempo correcto.
Del:emos considerar que las polticas externas delineadas en las des-
pedidas de Washington y Monroe son compatibles con la doctrina de
Truman? O para poner el problema en otros trminos, la doctrina de Tru-
La ciencia de la polltca internacional 31
man es una simple modificacin del principio general subrayado por las
concepciones de Washington y Monroe o constituye un apartamiento radi-
cal de las tradicionales polticas exteriores norteamericanas? Si as fuera,
se justifica a la luz de las nuevas condiciones? En trminos generales,
las diferencias en la posicin internacional de Estados Unidos en 1796,
1823, 1917 y 1947 justifican las diferentes polticas externas formuladas
Y ejecutadas en vista de esas diferentes situaciones polticas? Cules
son las similitudes y diferencias de la situacin con la que Europa enfren-
t a Estados Unidos en 1917, 1941 y 1947 y en qu medida requieren
similares o diferentes polticas externas por parte de Estados Unidos?
Qu signlficado tienen estos cambios en la poltica exterior brit-
nica? Han crecido en medio de los manejos y la perfidia de prncipes y
estadistas? O deben atribuirse a la inspiracin producida por la acu-
mulada sabidura de un pueblo consciente de que las fuerzas perma-
nentes se sobreponen a las circunstancias individuales y determinan las
relaciones con el continente europeo?
Los desastres que sobrevinieron a estos tres intentos de conquista
continental, constituyen otros tantos accidentes debidos a causas dispa-
res? O la similitud en los resultados sugiere similitudes en la situacin
poltica global. similitudes que implican una leccin a ser tenida en
cuenta por quienes deseen intentarlo de nuevo? Y ms particularmente.
es la poltica de la Unin Sovitica posterior a la segunda guerra mun/
dial similar a las de Napolen, Guillermo II y Hitler? Y suponiendo que
lo sea, la poltica que despliega Estados Unidos habr de ser semejan-
te a la que ejecut en 1917 y 1941?
A veces, como en el caso de los cambios en la poltica exterior bri-
tnica. la respuesta parece clara: los cambios proceden de la sabidu-
ra antes que del capricho. Sin embargo, la mayor parte de las veces.
en especial cuando manejamos el presente y el futuro. la respuesta
debe ser tentativa y sujeta a especificaciones. Los hechos de los que debe
derivar la respuesta son esencialmente ambiguos y estn sometidos a
continuos cambios. Para quienes tratan de encarar esta realidad de otro
modo la historia no aporta otra cosa que no sean falsas analogas. Cuan-
do tales hombres han tenido bajo su responsabilidad la poltica externa
de sus pases, siempre han terminado en medio de desastres. Guiller-
mo II y Hitler no aprendieron nada del destino de Napolen puesto que
pensaron que nada poda ensearles. Quienes erigieron el consejo de
Washington en dogma que haba (\ue sostener a ciegas se equivocaron
no menos que aquellos que pretenclleron ignorarlo.
El acuerdo de Munich de 1938 es otro caso de -esta indole. Retros-
pectivamente. por supuesto. sabemos por la experiencia prctica que
fue un fracaso y de esa experiencia hemos desarrollado las categorias
tericas que demuestran que estaba condenado a ser un fracaso. No obs-
tante. recuerdo muy bien el consenso que obtuvo en su tiempo el acuerdo
de Munich debido a sus conclusiones por parte de tericos y practicantes
de la poltica internacional y tambin por el hombre comn. Fue visto
entonces como un gran acto de habilidad de estadista, corno una conce-
sin hecha a un supuesto triunfador en aras de la paz. As lo consider
entonces E. H. Carry as lo entiende ahora A. J. P. Taylor. La falla en el

32 Teora y prctica de la poltica internacional
razonamiento. de la que poca gente fue -y tal vez tampoco poda ser-
lo-- consciente en su momento, consista en volver a despreciar las con-
tingencias inherentes en la prediccin poltica. Lo que retrospectivamen-
te se revela como la sencilla verdad, era entonces completamente desco-
nocido para cualquier prospectiva y no poda ser determinado por ningn
.otro medio que no fuera una vaga corazonada.
Tomemos finalmente el problema contemporneo de la guerra nu-
clear, De tanto en fanto, los ejecutores de poltica norteamericanos espe-
culan abiertamente sobre la posibilidad de ";vencer" en una guerra nu-
clear. En esto reflejan los comentarios realizados por los lderes milita-
res rusos, aunque no por lderes polticos tales como Brezhnev. quien
.ms de una vez ha advertido que una guerra termonuclear sera suici-
da para ambas superpotencias. Particularmente durante la dcada de los
ochenta, cuando volvan a ganar intensidad las tensiones de la guerra
fra. en ambos pases se oyeron voces apoyando la creencia de que la
victoria en una guerra nuclear no era algo impensable y reclamaban
un vasto aumento en los gastos de defensa que contemplara el subsi-
guiente aumento de las fuerzas estratgicas. Es posible desarrollar un
teora de la guerra nuclear que slo la considere como otra clase de vo-
lencia. mucho mayor en magnitud pero no diferente a los dems tipos
de violencia con los que nos ha familiarizado la historia. De esta supo-
sicin se deriva que la guerra nuclear va a ser mucho ms terrible que
cualquier guerra convencional, pero no ha de ser necesariamente intole-
rable ya que tomaremos las medidas necesarias que permitan. al menos a
algunos de nosotros, sobrevivir. En otras palabras, una vez que se co-
mienza a seguir esta hiptesis teric'a acerca de la naturaleza y las con-
secuencias de la guerra nuclear, lgicamente se llega a la conclusin de
que la poltica exterior de Estados Unidos no necesita limitarse para
tratar de evtar la guerra nuclear sino que Estados Unidos tambin debe
prepararse para sobrevivir a un acontecimiento semejante. Entonces se
vuelve perfectamente legtimo suscitar el siguiente problema: puesto
que cien millones de norteamericanos morirn en una guerra nuclear y
nueve dcimas partes de la capacidad econmica de Estados Unidos que-
dar destruida. cmo se las ingeniarn los norteamericanos sobrevi-
vientes para reconstruir los Estados Unidos con la dcima parte rema-
11ente de la capacidad econmica?
El elemento contingente en esta teora de la guerra nuclear es su
pronunciada incertidumbre, tpica en todos los niveles del anlisis te-
rico y prediccin en el campo de la poltica, tanto domstica corno inter-
nacional. Aun si se aceptaran todas las estimaciones de muertes y des-
truccin material, todos los ndices de recuperacin, aun en ese caso es-
ta teora continuara manteniendo un alto grado de incertidumbre en lo
que tiene que ver con las reacciones frente al tipo de devastacin huma-
na y material que produce la guerra nuclear. Obviamente, si una socie-
dad humana altamente compleja puede homologarse en su modo de
operar a una primitiva sociedad de hormigas, su habilidad para la re-
cuperacin puede darse por descontada. Si la mitad de las hormigas de
un hormiguero son destruidas junto a nueve dcimas partes del hormi-
guero, es seguro que las hormigas sobrevivientes volvern a reconstruir
f
La ciencia de la poltica internacional 33
el hormiguero y a reproducirse hasta que la prxima catstrofe las
'bbligue a recomenzar.
Pero la sociedad humana no tiene este tipo de habilidad recuperati-
va mecnica. Las sociedades tienen un punto lmite al igual que los indi-
viduos. ms all del cual la resistencia humana no consigue activar la
capacidad de recupera._cin, especialmente si se trata de una devastacin
masiva sin precedentes'. Una vez que se llega a ese punto, la propia civi-
lizacin entra en colapso. La ubicacin exacta de ese punto en la escala
de las reacciones humanas est ms all de la comprensin terica. Al
respecto slo podemos tener corazonadas que la experiencia confirmar
o no.
La primera leccin que debe apre:nder el estudiante de poltica in-
ternacional -y nunca olvidar- es que la complejidad de los problemas
internacionales imposibilita las soluciones sencillas o las profecas infa-
libles. All bifurcan su camino el charlatn y el letrado. La ambigedad
de Jos hechos en las relaciones internacionales surge a medida que se
profundiza el conocimiento de las fuerzas que configuran la poltica en-
tre las naciones y de los instrumentos de acuerdo que regulan sus rela-
ciones polticas. Toda situacin poltica supone el juego de influencias
contradictorias. Bajo determinadas condiciones alguna de esas tenden-
cias habr de prevalecer. Pero nadie es capaz de prever esa Circunstan-
cia. Lo ms que puede hacer el estudioso es relevar las varas tendencias
que en forma potencial son inherentes a una determinada situacin in-
ternacional. Puede tambin indicar las condiciones que favorecen la
preponderancia de una de las tendencias y calcular las posibilidades de
las distintas condiciones y tendencias que prevalecen en la actualidad.
Debido al constante cambio de los hechos de la poltica internacional.
los asuntos del mundo reservan sorpresas para quienes intentan prever
el futuro apoyndo,se en sus conocimientos del pasado y en las evidencias
del presente. En l'Z76 Washington declar que "el destino de nuestra
nacin depender, con toda probabilidad, de los esfuerzos de unas cuan-
tas semanas". Y, sin embargo, slo siete aos ms tarde lleg a su fin la
guerra de la independencia. En febrero de 1792 el primer ministro Pitt
justific la reduccin de los gastos militares (en especial los drsticos
aplicados al personal de la marina britnica) y hasta lleg a hablar de
mayores reducciones para el futuro al sostener que "incuestionablemente
nunca ha existido una poca en la historia de este pas durante la cual,
por la situacin de Eur.opa, podamos como ahora aguardar con toda con-
fianza quince aos de paz", Slo dos meses ms tarde el contingente eu-
ropeo se encontraba en guerra. Antes de un ao Inglaterra se vea invo-
lucrada en el conflicto. Se iniciaba as un perodo de guerra casi con-
tinua que se prolong prcticamente durante un cuarto de siglo. Cuando
lord Granville lleg en 1870 al cargo de secretario de Relaciones Exterio-
res britnico, fue informado por el subsecretario permanente que "nun-
ca, durante su larga experiencia. haba percibido tanta calma en los asun-
tos exteriores y que no estaba en conocimiento de ningn asunto impor-
tante que debiera someter a consideracin del nuevo secretario". Ese
mismo da el prncipe Leopoldo de Hohenzollern-Sigmaringen acept la
 34 Teora y prctica de la poltica internacional
corona de Espaa, acontecimiento que tres semanas ms tarde suscit
la guerra franco-prusiana.
Cuando las profecas de los. grandes estadistas resultan tan ende-
bles, qu podemos esperar de mentes menos esclarecidas? Cuntos li-
bros escritos antes de la primera guerra mundial no .. afirmaron que las
grandes guerras eran imposibles y que a lo sumo seran de muy corta
duracin? Hubo algn libro escrito entre ambas guerras mundiales
que imaginara lo que iba a ser la poltica internacional en la novena
dcada de nuestro siglo? Al comienzo de la segunda guerra mundial,
quin habra podido adivinar lo que sera el mundo poltico al terminar
la contienda? En 1945 quin habra podido imaginar lo que sera el
mundo en 1955 en 1960 lo que llegara a ser en 1970 1980? Qu con-
fianza podemos tener entonces en_quienes hoy nos cuentan cmo ser el
mundo maana y el da siguiente y en el ao 2000?5
En 1979 los servicios de informaciones, y en particular la .Central
Intelligence Agency (C.I.A.). fueron criticados por su fracaso en adver-
tir a los ejecutores de poltica norteamericana sobre los trastornos que
culminaran con el derrocamiento del Sha de Irn. El propio presidente
Carter adopt la actitud sin precedentes de censurar pblicamente a las
ms altas autoridades de inteligencia por su falta de previsin.
Qu sucedi para que ocurriera esa falta de previsin en gente
bajo otras circunstancias inteligente y responsable? La respuesta se
encuentra en la naturaleza del material emprico con que se manejaron.
El observador se enfrenta con una multitud de factores, cuya totalidad
conforma el futuro. Para prever el ~turo, el observador tiene que co-
nocer todos estos factores, su dinmica, sus acciones y reacciones mu-
tuas Y as sucesivamente. Lo que en un momento determinado conoce
y puede llegar a conocer no es ms que un pequeo fragmento de la
realidad total. Debe conjeturar y slo el futuro mostrar quin eligi
correctamente entre las muchas conjeturas posibles.
As, en el caso de Irn. los servicios de inteligencia conjeturaron
mal. En lugar de censurarlos indiscriminadamente, uno debe respon-
derse dos preguntas: se puede determinar con exactitud el momento
en que estallar el descontento popular? Si la respuesta es afirmativa,
qu podra haber hecho Estados Unidos en esa ocasin? En el mejor
caso, la respuesta a la segunda pregunta es: muy poco. Probablemente
por esta razn los servicios de inteligencia prestaron _menos atencin
a Irn de la que le hubieran dedicado en otra circunstancia.
Es interesante sealar que la ciencia de los economistas, supuesta-
mente la ms precisa de las ciencias sociles ya que su concepto cen-
tral, la riqueza, es cuantitativo por definicin, tambin es incapaz de
predicciones confiables. El examen de un amplio nmero de pronsticos
s La falibilidad de las profecas en cuestiones internacionales queda demos-
trada por los fantsticos errores cometidos por los expertos que desde siempre tra-
ta,ron de pronosticar la naturaleza de la prxima guerra. La. historia de estos pro-
nosticas, c!esde Maqulavelo al general J. F. C. Fuller, es la historia de deducciones
lgicas. pla~bl~s en sf mismas. pero sin conexin con las contingencias del
desarrollo bistnco c~ntemporneo. El general Fuller, por ejemplo, pronostic en
1923 que el a:ma decisiva de la segunda guerra mundial iba a ser el gas .. Vase
The Reform/,tion of War, E. P. Dutton and Company, Nueva York. 1923.
La ciencia de la poltica internacional 35
\
anuales del producto bruto nacional norteamericano (aos 1953-63) es-
tablece un margen de error del 40 %.6 En octubre de 1966, la Prudential
Life Insurance Company predijo que en 1967 los gastos de consumo iban
a alcanzar los 31 billones de dlares y que el conjunto de inversiones tre-
para a los 7,5 billones de dlares.-Eh octubre de 1967 comunic que
los gastos de consumo haban sido de 27 billones de dlares, lo que su-
pone un error de 15 % . y que las inversiones slo haban llegado a los
7 billones de dlares. Por su parte el Council of Economic Advisors
sobreestim el crecimiento del producto bruto nacional para el mismo
ao en aproximadamente un doce por ciento.
COMPRENSION DEL PROBLEMA
DE LA PAZ INTERNACIONAL
Estas cuestiones nos llevan al segundo propsito de este libro. Ningn
estudio de la poltica, y seguramente ningn estudio de poltica inter-
nacional de las ltimas dcadas del siglo veinte, puede ser capaz de
divorciar el cnocimiento de la accin y de no interesarse en aqul por
su propio valor. La poltica internacional ya no es ms, como lo fue para
Estados Unidos durante la mayor parte de su historia, una serie de inci-
dentes, gravosos o benficos, pero que no ponan en cuestin la propia
existencia y destino de la nacin. La existencia y el .destino de Estados
Unidos estuvieron ms. profundamente afectados por los .acontecimien-
tos domsticos de la guerra civil que por los qu~ llevaron, y se desarro-
llaron en torno. a las guerras con Mxico y con Espaa, y al corolario
de Roosevelt a la doctrina Monroe.1
Dos hechos de nuestro tiempo han variado la relativa importancia
que Estados Unidos prestaba a la poltica interna y a la internacional.
Ante todo, al momento de escribir estas lneas Estados Unidos es una
de las dos ms poderosas naciones de la tierra. Sin embargo, en com-
paracin con sus competidores actuales y potenciales, no es tan pode-
rosa como para ignorar las consecuencias que sus polticas implican
para su posicin con respecto a las dems naciones. Desde el fin de la
guerra civil hasta el comienzo de la segunda guerra mundial, no tuvo
demasiada importancia la poltica que sostuviera .Estados Unidos hacia
sus vecinos latinoamericanos, China o Espaa. La autosuficiencia de su
propio poder, unida al ejercicio del equilibrio de poder. le evit a Es-
tados Unidos una desmedida ambicin producto del xito y del temor
y frustracin que tienen races en el fracaso. Los xitos o los fracasos
no preocupaban especialmente a Estados Unidos. No obstante,. ahora
6 Vlktor Zarnowitz, An Appraisal ot Short-Term Economic Forecasts, National
Bureau of Economic Research, Nueva York, 1967.
1 Este corolario se encuentra en el mensaje de Theodore Roosevelt al Con-
greso del 6 de diciembre de 1904. En l proclama el derecho de Estados Unidos a
mtervenlr en los asuntos internos de los pases latinoamericanos. El texto puede
verse en Ruhl J. Bartlett (editor), The Record of American Diplomacy: Documents
and Readings in the Hlstory of Amencans Foreign Relations, 4! edicin. Alfred A.
Knopf. Nueva York. 1964, pg. 539.
 36 Teora y prctica de la poltica internacional La ciencia de la poltica internacional 37

ha desbordado las fronteras de su propio castillo continental para tomar propuestas para el mantenimiento de la paz internacional? O ms par-
al resto del mundo como amigo o enemigo. Se ha vuelto peligroso y ticularmente, cul es el valor de la propuesta de transformar la socie-
vulnerable, temido y temeroso. dad internacional de naciones soberanas en una organizacin suprana-
El riesgo que implica ser muy poderoso. pero no omnipotente, se cional semejante a un Estado mundial? Y finalmente, cul debe ser el
agrava a causa del segundo hecho: una triple revolucin en la estructura programa de accin que tenga presente las lecciones del pasado y que
poltica del mundo. frp.erq, el sistema multiestatal del pasado. cuyo sepa adaptarlas a los problemas del presente?
centro estaba en Europa. fue reemplazado por un sistema mundial y
bipolar, cuyos centros estn fuera de Europa. Por otra parte, la uriidad
moral del mundo poltico -que ha caracterizado a la civilizacin occi-
dental durante la mayor parte de su historia- se ha bifurcado en dos
sistemas de pensamiento y accin incompatibles que en todas partes se
disputan la lealtad de los hombres. Finalmente. la moderna tecnologa
ha hecho posible la guerra total que implica la destruccin universal. La
preponderancia de estos tres nuevos elementos de la poltica interna-
cional contempornea no slo ha vuelto extremadamente difcil la pre-
servacin de la paz mundial, sino que tambin ha incrementado los ries-
gos propios de la guerra hasta el punto en que la guerra nuclear total
se convierte en un absurdo que se invalida a si mismo. Dado que Esta-
dos Unidos mantiene una posicin de poder predominante en nuestro
mundo y por lo tanto una responsabilidad correlativa, la comprensin
de las fuerzas que moldean la poltica internacional y de los factores
que determinan su curso se ha transformado para Estados Unidos en
algo ms que una tarea intelectual interesante. Se ha convertido en
una necesidad vital.
Pensar la poltica internacional lflesde el ventajoso punto de vista
_ de los Estados Unidos actuales equivale, entonces, a reflexionar sobre
. los problemas vitales que enfrenta la poltica exterior norteamericana
en nuestro tiempo. Si bien durante todos los tiempos la promocin de
los intereses nacionales norteamericanos para convertir a EE.UU. en
una potencia entre potencias ha significado la principal preocupacin
de la poltica exterior norteamericana, en esta poca, cuando hemos
asistido a dos guerras mundiales y hemos aprendido a llevar a cabo la
guerra total con armas atmicas, la preservacin de la paz pasa a ser
la primera preocupacin de todas las naciones.
Por esa razn este libro ha sido planeado en torno a los conceptos
de poder y de paz. Se trata de los conceptos centrales para la discusin
de la poltica mundial en las dcadas finales del- siglo veinte, cuando una
acumulacin sin precedentes de poder de dest'.ruccin~ otorga a la paz
una urgencia que nunca antes tuvo. En un mundo cuya fuerza motriz
es la aspiracin de las naciones soberanas en pos del poder, la paz slo
puede mantenerse mediante dos artificios. Uno es el mecanismo auto-
regulatorio de las fuerzas sociales, que se manifiesta a travs de la lucha
por el poder en el campo internacional o, dicho de otro modo, por el
equilibrio de poder. El otro consiste en limitaciones normativas a esa
lucha, bajo forma de leyes internacionales, moralidad internacional y
opinin pblica mundial. Puesto que ninguno de estos artificios, tal
como operan en la actualidad, parece capaz de mantener la lucha por
el poder dentro de indefinidos lmites pacficos, otras tres preguntas
deben plantearse y responderse: Cul es el valor de las principales
 142 El poder nacional
la intensidad emocional de esa identificacin en relacin con situaciones
correspondientes en la Unin Sovitica y durante el nacional-socialis-
mo germano.6
Sin embargo, en los ltimos tiempos se han suscitado nuevos fac-
tores tales como la creciente atomizacin de la sociedad, la amenaza de
revolucin mundial tal como aparece simbolizada en la Internacional
Comunista, la relativa desaparicin del aislamiento geogrfico y el pe-
ligro de la guerra nuclear. As, en la octava dcada del siglo XX, las
frustraciones y las ansiedades individuales han llevado a la gente hacia
una ms intensa identificacin con el poder y la poltica internacional
de su nacin. Pero si la actual tendencia hacia una siempre creciente
inestabilidad en el plano interno y en el externo no llega a controlarse, Es-
tados Unidos se encontrar en el camino hacia la participacin, cada
vez ms amplia, de las caractersticas de la cultura moderna tan acaba-
damente representadas por la Unin Sovitica y la Alemania nazi, es .decir
a situaciones en las que la poblacin ser empujada a una ms completa
e intensa identificacin con la nacin. Esta identificacin, cada vez ms
intensa y completa, es la fuente de la ferocidad y la rudeza de las pol-
ticas internacionales modernas, que representan un entrechocar de ambi-
ciones, apoyadas por virtualmente la totalidad de las poblaciones con
una dedicacin y emocin sin precedentes, que en anteriores periodos
histricos slo fue patrimonio de las doctrinas- religiosas.
\
6 Las ms intensas identificaciones nacionalistas en Estados Unidos han estado
referidas principalmente al antagonismo experimentado por parte de los sectores
ms inseguros de las clases medias contra ciertos grupos tnicos tales como los
negros e las ltimas oleadas de inmigrantes proletarios.
9
Elementos del Pode:r Nacional
Cules son los elementos que hacen el poder de una nac1on. especial-
mente en relacin a otras? Cules son los elementos constitutivos de
lo que llamamos poder nacional? Si queremos determinar el poder de
una nacin, qu factores debemos tomar en consideracin? Dos grupos
de elementos deben distinguirse: los que son relativamente estables y
los que estn sometidos a constante cambio.
GEOGRAFIA
El factor ms estable del que depende el poder de una nacin es, obvia-
mente, el geogrfico. El hecho de que Estados Unidos, por ejemplo, se
encuentre separado por agua del resto de los continentes, en unas tres
mil millas hacia el este y algo ms de seis mil hacia el oeste. es una
circunstancia que configura la situacin de este pas en el escenario
mundial. Resulta ms que evidente observar que la importancia de este
hecho no es la misma en la actualidad que lo que era en tiempos de
George Washington o del presidente McKiniey. Pero es una falacia sos-
tener, corno suele hacerse a menudo. que el perfeccionamiento de los
transportes, de las comunicaciones y de las .tecnologas blicas ha anula-
do el efecto aislacionista que representan los ocanos. Por cierto que este
factor es mucho menos importante de lo que era hace cincuenta o cien
aos, pero desde la perspectiva de la posicin de poder de Estados Uni-
dos an contina siendo un elemento de la mayor importancia que este
pas se halle alejado fsicamente delcontinente europeo y asitico por
grandes masas de agua; la diferencia tal vez pueda advertirse con mayor
claridad si se imagina a Estados Unidos manteruendo fronteras terres-
tres con Francia, China o Rusia, por ejemplo. Dicho de otro modo. la
ubicacin geogrfica de Estados Unidos sigue siendo un tema de constall-
te preocupacin para las cancilleras de las dems naciones, a pesar de
que en la actualidad su influencia sea diferente a la de otras pocas.
Del mismo modo, el hecho de que Inglaterra se encuentre separada
 144 El poder nacional
del continente europeo por una pequea masa de agua. el Canal de la
Mancha, signific un factor que no pudieron pasar por alto Julio Csar,
Guillermo el Conqustador. Felipe II. Napolen ni Hitler. Si bien mu-
chos otros factores han ido perdiendo su importancia en el transcurso
de lostiempos, en este caso la situacin geogrfica era importante hace
dos mil aos y an contina sindolo hasta el punto de que todos
aquellos interesados en las relaciones internacionales no pueden sos-
layarla en sus anlisis.
Lo que ha sido dicho en relacin a la posicin insular de Jnglaten;:a
tambin tiene validez para Italia. La pennsula itlica se encuentra aisla-
da geogrficamente del resto del continente europeo por la formacin
montaosa de los Alpes, cuyos declives caen suavemente hacia la zona
norte de Italia, en tanto que '1a parte ms escarpada da al norte. Esta
morfologa ha resultado de la mayor importancia en la vida poltica Y
militar italiana y en sus relaciones internacionales. La historia demues-
tra que esta particularidad geogrfica ha dificultado enormemente la
invasin de Europa central desde Italia, mientras que ha facilitado
ia invasin de Itali desde el norte. Por lo tanto, las invasiones que debi
soportar Italia son mucho ms numerosas que los intentos de invasin
por parte de Italia. Desde Anbal, en las guerras pnicas, hasta el general
Clark. en la segunda guerra mundial, la geografa ha determinado la
estrategia poltica y militar con respecto a Italia.
En cuanto a Espaa, Jos Pirineos han cumplido una funcin algo
diierente. aunque no menos constante, en la situacin internacional his-
pana. Se ha dicho que Europa acaba en los Pirineos. Al dificultar el
acceso europeo. esta cadena montaosa se ha convertido en una barrera
que ha demorado el ingreso de las principales corrientes intelectuales.
sociales y econmicas, y los cambos polticos que han modificado al
resto del continente. Del mismo modo, Espaa fue generalmente apenas
rozada por hls grandes conflagraciones polticas y militares que des-
garraron a Europa. Todas estas circunstancias, con independencia de las
polticas continentales, han determinado en cierta medida la segregacin
geogrfica en que permanece la pennsula.
Finalmente consideremos la ubicacin geogrfica. de la Unin So-
vitica, pas conformado por una enorme masa de tierra. equivalente
a la sptima parte de la superficie planetaria, y una vez y media mayor
que el territorio de Estados Unidos .. Mide unas cinco mil millas areas
desde el Estrecho de Bering hasta Koenisberg (actualmente Kaliningra-
do), la mitad de esa distancia desde Murmansk, en el Mar del Norte,
hasta Ashkabad, en la frontera norte de Irn. Semejantes proporciones
se convierten en un factor de gran fortaleza que ha permitido al estado
sovitico rechazar todos los intentos de invasin. Como es un territorio
tan mmenso. aunque se conquiste una parte de l lo que queda por con-
quistar es tanto que suele desanimar a quien lo intenta.
La prdida de una parte considerable del territorio nacional sin
que se vislumbren perspectivas rpidas de una reconquista suele dis-
minuir el estado anmico del pueblo conquistado. Como ya lo hemos
visto, ste es, precisamente, el propsito poltico de las conquistas mi-
litares. Sin embargo. conquistas de este tipo -especialmente las de
Elementos del poder nacional 145
1
Napolen e Hitler, que no tenan un objetivo limitado sino que se orien-
taban a la propia existencia de Rusia como nacin- tuveron un efecto
ms bien estimulante para la resistencia rusa. En ambos casos las
partes conquistadas se volvan comparativamente pequeas ante la in-
mensidad de lo que quedaba por conquistar y, por otra parte, el trabajo
del conquistador, a medida que avanzaba, se tornaba cada vez ms
dificultoso, puesto que deba ir dejando guarniciones cada vez ms im-
portantes en las zonas conquistadas para que mantuvieran lineas de
comunicacin en medio de un territorio siempre hostil. As, el verdadero
conquistador fue la geografa: a medida que las metas propuestas se
alejaban ms y ms. y el horizonte geogrfico se volva ms y ms
ilimitado, el suelo conquistado pasaba a convertirsems en una carga
que en un premio para el conquistador. A largo plazo, en vez de ser el
conquistador quien absorbiera el terreno conquistado, y en l consiguiera
las fuerzas necesarias para seguir adelante, era el territorio geogrfico
quien lo iba devorando y minndole las energas.
La posibilidad de guerra nuclear ha aumentado la importancia del
tamao del territorio como fuente del poder nacional. A los efectos de
hacer creble la amenaza nuclear, una nacin requiere contar con un
territorio lo suficientemente amplio como para diseminar en l sus
centros industriales y de poblacin. como asi tambin sus instalaciones
nucleares. La conjuncin del amplio radio de destruccin nuclear y la
relativamente pequea dimensin del territorio impone una severa des-
ventaja a Estados-naciones tradicionales, como Inglaterra y Fr:ancia. para
hacer creble la amenaza nuclear. De ah que el tamao casi continental
de sus respectivos territorios sea el que les permite a naciones como
Estados Unidos, Unin Sovitica y China desempear el papel depoten-
cias nucleares mayores.
No obstante, existe otro factor que constituye al mismo tiempo una
debilidad y una ventaja para la posicin internacional de la Unin So-
vitica. Entre Rusa y sus vecinos occidentales no se interpone barrera
geogrfica alguna, corno podra ser una cordillera o alguna importante
masa de agua; la campia polaca o la de Alemania oriental, forman una
prolongacin natural de la estepa rusa. Por lo tanto, no existen obstcu-
los naturales que dificulten una invasin por la frontera occidental de
Rusia. Esto ha implicado que desde el siglo xrv hasta el presente, la Ru-
sia blanca y la mayor parte de Rusia occidental hayan sido el esce-
nario de los constantes ataques y contraataques de las fuerzas rusas
contra sus enemigos. La ausencia de wi.a frontera trazada por medio de
algn accidente geogrfico; corno en los casos italiano o espaol. ha
contribuido a que las relaciones de Rusia con occidente se eslabonaran
como un permanente conflicto. Un caso parecido, aunque asentado en
razones diferentes, est dado por la posibilidad de una frontera comn
entre Francia y Alemania en el Rhin, a la que Francia siempre ha aspi-
rado, aunque rara vez ha tenido la fortaleza suficiente como para lo-
grarla: esa frontera ha sido una constante fuente de conflictos entre
ambas naciones desde los tiempos de los romanos. En lo que tiene que
ver con Rusia, el ministro de relaciones exteriores Vishinsky reconoci
la trascendente importancia geogrfica cuando, al ser acusado de seguir
 146 El poder nacional
una poltica zarista en los Dardanelos, replic: "Si un barco de guerra
viene desde el Mediterrneo hacia el Mar Negro, necesariamente habr
de pasar a travs de los Dardanelos, sin tener.en cuenta si el gobierno de
Mosc es zarista o comunista".1
RECURSOS NATURALES
Otro factor de relativa estabilidad. aunque de gran influencia en el
poder de una nacin con respecto al de otras, est dado por los re-
cursos naturales.
Alimentos
,-
Podemos comenzar considerando al ms elemental de los recursos na-
turales: el alimento. Un pas que es autosuficiente -o est cercano
a serlo- en materia efe produccin "de alimentos tiene una.gran ventaja
sobre otra nacin que no lo es y que, por lo tanto, debe importar pro-
ductos aiimenticios o, de lo contrario, sufrir el hambre. Por esta cir-
cunstancia, el poder e incluso al propia existencia de Inglaterra -quien
antes de la segunda guerra mundial slo llegaba a producir el 30 o/o de
los alimentos- que se consumian en las Islas Britnicas- siempre de-
pendi de su capacidad para mantener abiertas las lneas maritimas que
la unen a los sitios desde donde se envan las provisiones vitales para
su supervivencia. Cada vez que esa capacidad ha sido atacada, como
sucedi en las dos guerras mundiales, en que las amenazas areits y sub-
marinas se convirtieron en un serio problema, el poder ingls se ha
visto afectado hast extremos de que la propia vida de la nacin pe-
ligraba.
Por la misma razn, aunque menos deficitaria en alimentos que
Inglaterra, Alemania, puesta ante la necesidad de tener que sobrevivir
a una guerra, debi orientar su poltica hacia el logro -conjunto o indi-
vidual- de tres metas principales: primero, evitar el peligro de una
guerra prolongada mediante una victoria rpida antes de que se agotaran
sus reservas de alimentos; segundo, la conquista de las grandes zonas
productoras de alimentos de Europa; tercero, la eliminacin del poder
martimo de Inglaterra, que bloqueaba el acceso germano a las fuentes
de alimentos situadas en ultramar. En ninguna de las dos guerras mun-
diales -Alemania pudo lograr ni el primero ni el tercero de estos objeti-
vos. Cuando, en la primera guerra mundial, consigui el segundo ya era
demasiado tarde como para que surtiera un efecto decisivo. Las fuerzas
aliadas ya. haban impuesto al pueblo alemn privaciones que haban
minado su voluntad de resistir, elemento ste que a l<:t postre se convirti
en factor decisivo para la v\ctoria aliada. Durante la segunda guern
mundial. Alemania fue transformndose en una nacin prcticamente
1 Citado por Denis Healey, Neutrality, Ampersand Ltd., Londres, 1955, pg. 36.
Elementos del poder nacional 147
1
autosuficiente no por sus conquistas, sino merced al sistemtico harn-
breamiento y a la matanza de millones de habitantes en los Lerrito-
rios conquistados.
Esa ~arencia en el autoabastecimiento alimentario ha sido uno de
los flancG.$_ _permanentes de debilidad de Inglaterra y Alemania, situa-
cin que os enfrenta a la disyuntiva de superarla o perder la condicin
de grandes potencias. Pases como Estados Unidos. que gozan del auto-
abastecirniento, no necesitan diversificar sus energas nacionales ni sus
polticas exteriores de sus objetivos primarios a los efectos de que su
poblacin no pase hambre en pocas de guerra. Desde el momento en
que tales pases se encuentran razonablemente al margen de esta preocu-
pacin, estn en condiciones de delinear polticas con mayor fuerza de lo
que podran hacerlo otros pases que carecieran de est ventaja. El auto-
abastecirniento de alimentos es, entonces, una fuente de gran fortaleza.
Por el contrario, la constante escasez de alimentos es un elemento
generador de debilidad en materia de poltica internacional. Una de las
mayores ilustraciones al respecto lo constituy la India hasta el momento
en que la as llamada revolucin verde increment drsticamente su
produccin alimenticia. La escasez de alimento que caracterizaba a la
India era resultado de dos factores: el incremento de la poblacin, que
exceda los niveles posibles de produccin, y la insuficiencia de las
exportaciones que impeda solventar los gastos de importacin de ali-
mentos. Este doble dficit, que determin que la presencia siempre ame-
nazante de hambrunas se convirtiera en una de las preocupaciones cen-
trales del gobierno. signific una valla insalvable para todas las pol-
ticas exteriores que la India trat de if).strumentar. La,misma observa-
cin se aplica con particular nfasis a las naciones del Tercer Mundo.
que viven constantemente bajo la amenaza del hambre y la subalimenta-
cin. Son los as llamados basket cases, es decir aquellos que se limitan
a esperar que la generosidad internacional los ayude a sobrevivir a la
prxima hambruna.
' La capacidad de abastecerse de alimentos '--O su carencia- es un
factor relativamente estable para edificar el poder de una nacin, pero
a veces se ve sometido -'-corno lo muestra el ejemplo contemporneo
de la India- a cambios decisivos. Pueden ocurrir modificaciones en e
consumo de alimentos como resultante de cambios en los conceptos de
nutricin. Pueden ocurrir modificaciones en las tcnicas de la agricul-
tura que lleven a un aumento o a una disminucin' en la produccin
agrcola. Los ejemplos ms relevantes de la influencia d!i! los cambios
en la produccin agrcola sobre el poder nacional se encuentran en la
desaparicin .del Cercano Oriente y el norte de Africa corno centros de
poder y en el descenso de Espaa desde el sitial de potencia mundial
al de potencia de tercer orden.
Todos los sistemas agrcolas del Cercano Oriente y del norte de
Africa se basaban en. la irrigacin. Aunque es difcil probar que la de-
cadencia del poder de Babilonia, Egipto y Arabia- fue concomitante con
la desorganizacin de sus sistemas de irrigacin, es incontrovertible que
la decadencia de sus sistemas agrcolas torn en inevitable la declinacin
de sus respectivos poderes nacionales. La desaparicin del sistema ele
 148 El poder naconal
irrigacin transform las mejores reas de las tierras de cultivo en de
siertos. Slo en Egipto se conserv en alguna medida la fertilidad des-
pus de la destruccin del sistema de irrigacin gracias al aporte que
naturalmente haca el Nilo. ' madera, mientras que el petrleo no era considerado como fuente ener-
En lo que tiene que ver con Espaa, a pesar de que se sostenga
que la fecha de su declinacin es 1588. cuando sucumbe la Armada In-
vencible. en realidad su ocaso poltico no se evidenci hasta que las
malas administraciones de los siglos XVII y xvm aniquilaron vastas reas
de tierras cultivables por deforestacin masiva. Como consecuencia,
amplias regiones del norte y el centro de Espaa se convirtieron en
virtuales desiertos.
Materias primas
Por supuesto que io que hemos dicho acerca de los alimentos tambin
se aplica a aquellos recursos naturales que son importantes para la
produccin industrial o, ms particularmente, para la industria blica.
La importancia relativa y absoluta de los recursos naturales, bajo la
forma de materias primas, para el poder de una nacin depende necesa-
riamente de la tecnologa blica practicada en un momento particular
de la historia. Antes de la mecanizacin en amplia escala de la tecnologa
blica. cuando la lucha cuerpo a cuerpo era la tcnica preponderante,
lo importante eran otros factores, tales como las cualidades individuales
.del soldado, antes que las materias primas con que estaban hechas sus
armas. Durante ese perodo de la historia, que comprendi desde los
albores de los tiempos histricos hasta el siglo XIX, los recursos natura-
les desempearon un papel subalterno en la determinacin deJ poder
de una. nacin. Con el incremento de la mecanzacin de la tecnologa
blica, que desde la revolucin industrial ha avanzado a un ritmo mucho
ms rpido que en toda la historia precedente, el poder nacional se ha
tornado ms y ms dependiente del control de las materias primas tanto
en tiempos de paz como .de guerra. No es por accidente que las dos na-
ciones ms poderosas de la actualidad, Estados Unidos y la Unin Sovi-
tica, hayan llegado prcticamente al autoabastecimiento de las materias
primas necesarias para la moderna produccin industrial y que controlen
al menos el acceso a las flJentes de aqullas de las que no son productores.
En la medida que Ja importancia absoluta del control de las ma-
terias primas como base para el poder nacional fue aumentando en pro-
porcin a In mceanizacin de la tecnologa blica, ciertas materias primas
fueron. tambin, adquiriendo preponderancia sobre otras. Esto ha ocu-
'rridu siempre que los cambios fundamentales de la tecnologa han re-
querido el empleo de materiales nuevos o un aprovechamiento ms in-
tensivo de algunos ya conocidos. En 1936, un experto en estadstica es-
tableci un listado de los minerales bsicos empleados en la produccin
industrial de material blico asignando un valor a cada uno de ellos: car-
bn, 40; petrleo, 20; acero, 15: cobre, plomo, manganeso y azufre, 4; cinc,
Elementos del poder nacional 149
aluminio y nquel, 2.2 Medio siglo antes, el valor del carbn habra sido
muc?o ms alto, ya qU\! por entonces era la fuente de energa por exce-
lencia, frente a la que competan -fn nfima proporcin el agua y la
gtica alternativa. Lo mismo habra ocurrido con el acero, que entonces
tampoco tena competidores o sustitutos tales como los plsticos. Era
la poca en que Inglaterra, con su autoabastecimiento de carbn y acero.
poda ser la nica potencia mundial del siglo XIX.
La influencia que el control de las materias primas puede lleaar a
ejercer sobre el poder nacional y sobre los desplazamientos de ese poder
queda impresionantemente demostrada en nuestros das con el caso del
uranio. Hasta hace pocos aos, el control o no de los yacimientos de ura-
nio-,era completamente irreleva,nte para el poder de una nacin. El autor
que hemos citado antes,3 al escribir en 1936 ni siquiera lleg a mencionar
este mineral en su evaluacin de los que tenan relacin con usos mili-
tares. La liberacin de energa atmica a partir del tomo de uranio y
el uso de esa energa para fines blicos modific de inmediato la real
y potencial jerarqua de las naciones desde el punto de vista de su poder
relativo. Paises que tienen yacimientos de uranio, como Canad, Checos-
lovaquia. la Unin Sovitica, la Unin Sudafricana y Estados Unidos,
han experimentado un ascenso en la jerarqua del poder. Otros, que ni
poseen yacimientos de uranio ni tienen acceso a ese mineral. han visto
declinar st~ poder relativo.
El poder del petrleo
Desde la primera guerra mundial, el petrleo como fuente energti-
ca ha venido siendo ms y ms importante para la industria y para la
guerra. La mayor parte de las armas mecnicas v vehculos funcionan
a base de petrleo. En consecuencia, los pases qu~ poseen considerables
yacimientos de petrleo han .adquirido una influencia en los asuntos in-
ternacionales que en algunos casos debe atribuirse primaria, si no ex-
clusivamente, a esa posesin. "Una gota de petrleo -dijo Clemenceau
durante la primera guen:a mundial- bien vale lo que una gota de san-
gre de nuestros soldados". La emergencia del petrleo corno materia
prima indispensable trajo un cambio en el poder relativo de las nacio-
nes polticamente lderes. La Unin Sovitica se volvi ms poderosa eh
cuanto logr autoabastecerse de este elemento, mientras que Japn se
volvi mucho ms vulnerable puesto que carece totalmente de yaci-
mientos petrolferos. ,
Adems de su ubicacin como cabeza de puente de tres continentes,
el Cercano Oriente es estratgicamente importante en razn de las cuen-
cas petroleras de la pennsula arbiga. Su control es una cuestin de la
mayor importancia en la distribucin del poder, puesto que quien logre
agregarlo a sus propios recursos naturales dispone de una enorme fuer-
2 Ferdinand Friedensburg, Die mineralischen Bodenschitze als weltpoltische
ur.d militirsche Machtfaktoren, F. Enlre Stuttgart. 1936, pg. 175.
l Vase la nota anterior.
 150 El poder nacional
za que, correlativamente, debilita la de sus rivales. Por esta razn In-
glaterra, Estados Unidos y, durante algn tiempo Francia, se embarcaron
en el Cercano Oriente en lo que adecuadamente fue denominado como
"la diplomacia del petrleo", es decir, en el establecimiento de esferas
de influencia que les daban acceso exclusivo a los yacimientos petrol-
feros de ciertas regiones.
. Sin embargo, en la actualidad el petrleo no es ms que una de las
muchas materias primas importantes para medir el poder de una na-
cin. Ahora es un factor material cuya real posesin amenaza derribar
modelos centenarios de poltica internacional. El embargo petrolero im-
puesto por los pases productores en el invierno de 1973/74, junto al
drstico aumento en el preci0 internacional del producto, clarific sbi-
tamente ciertos aspectos bsicos de la poltica mundial que podamos
haber entendido tericamente, pero que se volvieron seriamente patentes
merced al drstico cambio en las relaciones de poder que trajeron con-
sigo las nuevas polticas del petrleo.
Tradicionalmente haba existido una relacin funcional entre los
poderes poltico, militar y econmico. Lo que significa afirmar que a
travs de la historia el poder poltico haba estado en funcin del poder
rnITfary____partiCufarmente en-ios tiempos recientes- del poder eco-
nmiC(). Tmese, j'f'f-ejefuplo, la expansin de Europa, que ms tarde
se convirti en las zonas coloniales del hemisferio occidental. Africa y
Asia. Esa expansin se debi primariamente a la brecha tecnolgica entre
los poderes coloniales y las naciones colonizadas. Dicho de otro modo,
la conquista britnica de .la India (muy inferior en efectivos militares
y en muchos otros aspectos del poder nacional} fue ampliamente faci-
litada por la mucho ms elevada capacidad tecnolgica britnica, la que
una vez que se transform en poder militar no pudo ser resistida por
los Estados indios.
Esas relaciones de- naturaleza funcional entre poder tecnolgico y
poder econmico por una parte, y poder poltico y poder militar por
la otra, fueron perturbadas -hasta se podra decir destruidas- por el
reciente empleo del petrleo corno arma poltica. Muchos de esos Es-
tados productores de petrleo slo pueden denominarse Estados en vir-
tud de una cortesa semntica. Medidos en trminos de recursos natu-
rales. slo cuentan con arena y petrleo. Pero es el petrleo precisamente
quien de la noche a Ja maana ha hecho de esas pequeas parcelas
dibujadas en el mapa, a las que llamarnos Estados. importantes y po-
derosos factores en el mundo poltico. En otras palabras. un Estado que
no tiene nada que hacer en la lucha por el poder nacional, de repente
se transforma en un poderoso factor de la poltica mundial porque
tiene una propiedad importante, el petrleo. Este es realmente un hecho
que tiene una importancia revolucionaria para la poltica mundial.
Dos factores bsicos han hecho posible en nuestra historia reciente
ese divorcio entre poder poltico, poder militar y poder industrial-tec-
nolgico. En primer lugar, el libre comercio entre los productores pri-
vados y los consumidores de ciertas materias primas y el control mono-
polstico del comercio mediante acuerdos coloniales o semicoloniales
por parte de los gobiernos consumidores han sido sustituidos por con-
\Elementos del poder nacional 151
\
troles monoplico~ o cuasi. monoplicos de los gobiernos productores
actuando en 7onc1e~o. Anti~amente los consumidores podan mante-
ner los precios ba1os mediante acuerdos coloniales y control del
cons:rmo; ahora los productores pueden mantener los precios altos
mediante el control de la produccin. En segundo lugar. antiguamente
productores y consumidores de materias primas estaban ligados por
intereses complementarios, cuyo equilibrio favoreca al consumidor. Las
necesidades de este ltimo eran limitadas en comparacin con el n-
mer.o de productores i::otenciales y la cantidad de materia prima dis-
por:ible. En coqsecuencia, el consumidor tena la opcin de elegir entre
vanos productores a quien comprarle, as como de establecer la can-
tidad que iba a comprar. En la actualidad, lo que antes era un mercado
de compradores se ha transformado en un mercado de vendedores. El
consumo de materias primas se ha incrementado enormemente, no slo
en trminos absolutos --entre 1760 y 1913 las importaciones de alimen-
tos Y materias primas aumentaron setenta veces- sino tambin en re-
lacin a la disponibilidad de produccin natural. As, el petrleo se ha
transformado en el elemento vital para las naciones industrialmente
avanz~das. muchas de las cuales carecen completamente de l -Japn,
por e1emplo-- o dependen considerablemente de su importacin desde
otras naciones -los pases de Europa occidental, por ejemplo.
El poder que confiere el petrleo es, ante todo, resultado del desa'
rrollo tecnolgico de las modernas naciones industrializadas. Quince o
veinte aos atrs el petrleo no confera tal poder a las naciones pro-
ductoras puesto que Sil uso como elemento vital para la industria era
limitado. Cuando las naciones que cuentan con vastos yacimientos de
petrleo son capaces de cooperar y coordinar polticas, como las de los
Estados exportadores durante el otoo de 1973. estn en condiciones de
estrangular a las naciones consumidoras y pueden imponerles condi-
ciones polticas que stas slo puedeu negarse a aceptar al precio de
enormes desajustes polticos, econmicos y sociales.
Un Estado que carece de poder en todos los dems aspectos, que
no es una fuerza mayor en trminos del poder tradicional, puede ejercer
un enorme poder -bajo ciertas condiciones hasta decisivo-- sobre na-
ciones que tienen todos los atributos del poder a su disposicin excepto
uno.' el P.etrleo: ~s, una nacin como Japn, una de las principales
nac10nes mdustnahzadas del mundo y potencialmente una gran potencia,
es completamente dependiente del. suministro externo de petrleo. Si
por alguna razn las naciones productoras de petrleo llegaran a im-
pone:;~ embarg_o total. Japn. podran destruir su estructura poltica,
economica y social. y s1 llegaran a juntar la amenaza de un embargo
total con condiciones polticas podran imponerle su voluntad. Podran
reducir al Japn al status de satlite, de dependiente de los pases pro-
ductores de petrleo. En cierta medida esas naciones ya paladearon ese
poder. Durante Ja guerra del Medio Oriente de octubre de 1973, obliga-
ron ~ Japn y a las naciones de Europa occidental (que slo dependen
parcialmente de la importacin de petrleo) a adoptar ciertos pasos
polticos que no habran tomado por iniciativa propia, pero que bajo

152 El poder nacional
la presin de las circunstancias debieron tornar ya que de otro modo
se habran expuesto a la ruina poltica, social y econmica.
No slo el manejo cuasi monoplico por parte de las naciones pro-
ductoras de petrleo ha provocado semejante desajuste. En el largo
plazo resulta ms importante el control -actual o potencial- que ejer-
cen sobre el precio del petrleo, hecho que se ha transformado en uno
de los principales factores de inestabilidad en la economa mundial y
en una de las principales fuentes de la inflacih. Las tendencias infla-
. donaras que ya estaban operando en las naciones industrializadas del
mundo se vieron enormemente agravadas por el incremento en cuatro
veces del precio del petrleo en 1973 y por la duplicacin adicional del
precio fuente en 1978.
Es importante sealar que potencialmente esta situacin es de na-
turaleza permanente. Mientras las naciones productoras de petrleo
cooperen contra las naciones consumidoras, mientras entre aqullas no
exista competencia por mercados o por ventajas econmicas o polticas,
sern virtualmente capaces de imponer cualquier condicin a las na-
ciones consumidoras, tal corno lo hicieron a raz de la guerra de 1973.
En el caso de un pas como Japn, habra sido suicida rechazar tales
condiciones. En el caso de otras naciones, como Estados Unidos, cuyas
principales fuentes de energa son internas, habra significado una seria
inquietud del tipo de la experimentada en 1973. Las naciones de Europa
occidental. por ejemplo Alemania occidental, cuyas principales reservas
de petrleo provienen del exterior, habra enfrentado una catstrofe si
hubiera intentado desafiar a las naciones de las que depende para el
abastecimiento de petrleo.
Si bien no existe modo de evitar este estrangulamiento, hay modos
de mitigar sus resultados. Consisten en debilitar la posicin monoplica
o cuasi monoplica de las naciones productoras fortaleciendo la posi-
cin de las consumidoras. Estas ltimas se dividen en dos categoras:
las que, corno Japn, dependen totalmente de la importacin de pe-
trleo y para las que, por lo tanto, el acceso al petrle~ extranjei;-o es
cuestin de vida o muerte y las que, como Estados Umdos, gracias a
sus fuentes internas de energa, pueden ser molestadas y perjudicadas.
pero no mortalmente heridas, por el manejo poltico del petrleo. Estas
ltimas estn en condiciones de protegerse de las consecuencias ms
graves de tales manejos mediante la limitacin de la importacin por
restriccin en el consumo interno, almacenando reservas o embarcn-
dose en programas intensivos, segn el modelo del Manhat1;an Project
para la investigacin de la -fisin nuclear y el desarrollo de fuentes
de energa alternativas. La sola existencia de una poltica de este tipo
implica un efecto saludable para todos los involucrados. Fortalece la
moral de los consumidores de petrol!'!o y obliga a una pausa a los pro-
ductores.
Tal poltica tambin sirve como cimiento psicolgico y material
para una segunda poltica de contribucin entre aquellos consumidores
que poseen considerables -fuentes internas de energa y quienes carecen
\ie ellas. Esto es importante puesto que los productores de petrleo son
capaces de afectar a un consumidor como Estados Unidos no slo di-
\
Elementos del poder nacional 153
\
rectamente, interrumpiendo los abastecimientos, sino tambien indirec-
tamente, mediante la colocacin de los principales aliados norteameri-
canos. como la Repblica Federal Alemana o Japn, a sus rdenes. As,
Estados Unidos es doblemente vulnerable al manejo poltico del petrleo
y debe enfrentar esa doble amenaza haciendose tan rpida corn~ am-
pliamente posible independiente de los suministros externos y pomendo
una parte de sus reservas internas a disposicin de sus aliados ms
expuestos.
Finalmente, si se considera esta situacin creada por el empleo
poltico del petrleo desde un punto de vista globalizador, se advierte
que es el resultado especfico de lo que antes hemos identificado como
la principal caracterstica de la poltica mundial: el divorcio entre las
estructuras organizativas y los procesos polticos con los cuales ac-
tuamos en el escenario mundial. por una parte, y las condiciones obje-
tivas en que vive la humanidad, por la otra. As. resulta impactante la
total irracionalidad que significa abandonar el control del poder nuclear,
que puede destruir a la humanidad, en manos de Estados nacionales
soberanos. Lo mismo se aplica al monopolio del control del petrleo
-que puede destruir de modo diferente (menos dramtica pero casi tan
totalmente) la civilizacin de las naciones altamente industrializadas y
desarrolladas-- por parte de las as llamadas naciones Estado que son
soberanas slo en un sentido muy limitado. Los Estados pertenecientes
al "club nuclear" y los Estados productores de petrleo nunca han sido
capaces de cumplir las funciones para las que en primer trmino se
establece un gobierno, esto es, para proteger y promover la v11da, la
libertad y la felicidad de sus ciudadanos. Su poder es esencialmente
destructivc.
CAPACIDAD INDUSTRIAL
El ejemplo del uranio demuestra, adems, la importancia de otro factor
de poder en una nacin: la capacidad industrial. El Congo tiene vastos
yacimientos de uranio de muy buena calidad. Si bien esta circunstancia
ha hecho aumentar el valor de ese pas como si fuera un trofeo de
guerra, no obstante su importancia desde el punto de vista de la estra-
tegia militar no ha afectado en mucho el poder del Congo en relacin
con otras naciones. En el pas no existen plantas industriales como
para poner las reservas de uranio al servicio de usos industriales o mi-
litares. En el extremo opuesto, para Inglaterra, Canad, Estados Unidos,
as como para Checoslovaquia o la Unin Sovitica, la posesin de uranio
implica un enorme incremento del poder. En esos pases existen las
plantas industriales o pueden ser construidas o pueden aprovecharse
fcilmente las de un pas vecino; en las que el uranio puede transfor-
marse en energa til tanto para la paz como para la guerra.
La misma situacin resulta aplicable con el carbn y el acero.
Estados Unidos y la Unin Sovitica han derivado buena parte de su
poder nacional de la posesin de vastas cantidades de estas dos mate-
 154 El poder nacional
rias primas porque tam~in poseen plantas industriales capaces de
transformarlas en productos industriales. La Unin Sovitica construy
sus plantas, y an sigue en proceso de construirlas, con un enorme
sacrificio humano y material. Si se dispuso a realizar estos sacrificios
~e porque advirti que sin esas plantas industriales no podra construir
m mantener un aparato militar que correspondiera a su poltica ex-
terior. Sin ellas, la Unin Sovitica no puede cumplir el importante. papel
en la poltica internacional que pretende desarrollar.
. India si~e a Estados Unidos y a la Unin: Sovitica muy de cerca
en l<; posesio?- de reservas de carbn y acero. Slo en las provincias
de Bihar y Onssa las reservas de acero se estiman en dos mil setecientos
m~ones .de .toneladas. Por otr< parte, la .produccin india de manganeso,
mmeral indispensable para la fabricacin de! acero, lleg al milln de
toneladas en 1939, cantidad que slo fue superada por la Unin Sovitica.
Per?; a pesar de esa riquez~ en materias primas, sin l que ninguna
nacron puede alcanzar un pnmer nivel en los tiempos modernos, India
no puede clasificarse como nacin de primer orden ni puede compa-
rarse con Estados Unidos o la Unin Sovitica. La causa de este bache
entr~ las potencialidades y las realidades del poder, que es el punto
que interesa a los efectos de esta discusin -otros sern mencionados
ms adelante-, es la falta de un aparato industrial acorde con la abun-
danc~a de mat~rias primas. Mientras India puede jactarse de la posesin
de cierta cantidad de talleres de acero, tales como las industrias de
acero Tata, una d las ms modernas que existen, especializada en pro-
ductos terminados, en cambio no puede compararse ni siquiera con la
capacidad industrial de las naciones de segundo orden. En 1980 poco
mas. ~e ses millones de indios -menos del uno por ciento de la po-
blacion total- trabajaban en la industria. Vistas las reservas indias en
materias primas -uno de los elementos que hacen al poder nacional-
esta nacin debera ser considerada como una gran potencia. Sin em-
bargo, por el momento no llegar a serlo ya que carece de otros fac-
tores sin los que ninguna nacin en los tiempos modernos puede alcanzar
el rango de gran potencia. Entre esos factores. la capacidad industrial
es uno de los ms importantes.
. 1: tecnologa de la guerra moderna, del transporte y de las comu-
~cacrones ha hecho que el desarrollo de las industrias pesadas se con-
v~erta. en un elemento indispensable del poder nacional. Dado que la
victoria en las guerras modernas depende de la cantidad y calidad de
las c_arreteras, ferrocarriles. ~amiones, barcos, aviones. tanques, de equi_-
pamiento y armas de todo Upo. desde mosquiteros y rifles automticos
hasta mscaras de oxgeno y misiles dirigidos, la competencia por el
poder entre las naciones se convierte ampliamente en una competencia
P~~ la produc~in de mayores, mejores y ms abundantes implementos
behcos. La calidad y la capacidad productiva de las plantas industriales,
~l kno_w-how de l;:>s tcnicos, la habilidad de los ingenieros, el genio
mventivo de los mvest1gadores y la organiza:in empresaria son los
factores sobre los que se apoya la capacidad industrial de una nacin
y, por ende, su poder.
Por esto es inevitable que las naciones industriales de primer orden
Elementos del poder nacional 1'55
sean identificadas como las grandes potencias y un cambio en el nivel
industrial, hacia arriba o hacia abajo, va acompaado o seguido por
un correspondiente cambio en la jerarqua de poder. De ese modo. mien-
tras Inglaterra, en cuanto nacin industrial, no tuvo rival, fue la nacin
ms poderosa de la tierra. El ocaso poltico de Francia como potencia
con relacin a Alemania --cuyo auge se evidenci inequvocamente a
partir de 1870 y no se detuvo pese a haber sido bloqueada tempora-
riamente en la dcad'.' siguiente la primera guerra mundial- obedeci
en parte a la expresin poltica 'Y militar de su Tetraso, el que. a su vez,
demostr al resto de Europa el predominio industrial de Alemania en el
continente europeo.
Si bien siempre fue tericamente una nacil;l destinada a conver-
tirse en gran potencia. la Unin Sovitica slo lleg a serlo de hecho
.cuando figur en la lista de las principales naciones "industrializadas
durante la dcada de los treinta. y se convirti en rival de Estados Uni-
dos como superpotencia alternativa solo cuando. en la dcada de los
cincuenta, adquiri capacidad industrial como para librar una guerra
nuclear. Anlogamente, el potencial de China como gran potencia slo
llegar a concretarse siempre y cuando adquiera una capacidad indus-
trial semejante. Cuando en la dcada de los cuarenta Estados Unidos se
encontraba en la cima de su poder, el Economist de Londres vinculaba
ese poder a la fortaleza de la economa norteamericana del siguiente
modo:
En comparacin con los recursos potenciales de las grandes potei;i-
cias, an antes de la guerra contra Hitler, Estados Unidos ya su-
peraba en mucho a cualquier otra nacin por su fuerza material,
por su grado de industrializacin. por la cantidad de sus recursos.
por su nivel de vida y por sus ndices de produccin y consumo.
La guerra. que prcticamente duplic el ingreso nacional mientras
que a otras grandes potencias las arruin o las debilit en gran
medida, ha incrementado notablemente el nivel desde el que hoy
Estados Unidos contempla aventajadamente a sus congneres que.
como ratones en la cueva del elefante. siguen con atencin los me>
vh!tientos del paquidermo. Qu oportunidad tendran de salvarse
si el gigante comenzara a moverse cuando, en realidad, corren un
grave peligro si slo decide sentarse? 4
El drstico incremento en la importancia de Ja capacidad industrial
a los efectos del poder nacional tambin ha acentuado la distincin
tradicional entre grandes y pequeas potencias. El propio trmino "su-
perpotencia" denota la acumulacin de poder sin precedentes en manos
de unas pocas naciones, que las diferencian no slo de las pequeas.
sino tambin de las tradicionales grandes potencias. Lo que diferencia
a las superpotencias de las dems naciones, ademS de su capacidad
para librar una guerra nuclear y absorber un ataque nuclear limitado,
Economist, 24 de mayo de 1947, pg. 785. Reproducido con la correspondiente
o:utorizacin.
 156 El poder nacional
es su virtual autoabastecimiento industrial y su capacidad tecnolgica
para mantenerse al margen de otras naciones~' Por el mismo motivo,
la dependencia de las naciones de tercer o cuartb orden de las de primer
rango, a las que llamamos superpotencias, tambin se ha incrementado
drsticamente. El poder militar de las primeras a veces depende exce-
sivamente de la buena voluntad de las segundas para el aprovisiona-
miento de armas modernas e implementos de las comunicaciones y el
transporte modernos. Sin ese abastecimiento, muchas de ellas se veran
desvalidas en la confrontacin con un enemigo as aprovisionado.
APRESTOS MILITARES'
Los factores geogrficos, los recursos naturales y la capacidad industrial
son importantes en lo que hace al podero de una nacin merced a la
preparacin militar. La dependencia del poder nacional con respecto a
la capacidad militar es lo suficientemente obvia como para que requiera
demasiada elaboracin. La preparacin militar requiere un estableci-
miento militar capaz de apoyar la poltica exterior que se implementa.
Tal capacidad proviene de un cierto nmero de factores, entre los cuales
se destacan. desde el punto de vista de nuestra discusin, las innova-
ciones tecnolgicas. el liderazgo y la cantidad y calidad de las fuerzas
armadas.
Tecnologa
A menudo el destino de las naciones y de las civilizaciones ha estado
determinado por un desequilibrio en la tecnologa blica que la parte
vencida no supo compensar de otros modos. En su perodo expansivo
entre el siglo xv y el XIX, Europa bas su poder en una tcnica de guerra
superior a la del hemisferio oriental, Africa y el Cercano 1 Lejano
Oriente. La introduccin de la infantera. las armas de fuego y la arti
Hera en el arsenal tradicional de los siglos XIV y xv signific un impor-
tante cambio en la distribucin del poder en favor de quienes usaban
estas armas y en perjuicio de quienes carecan de ellas. Los seores
feudales y las ciudades independientes, que frente a las nuevas armas
decidieron seguir confiando en la caballera y en los castillos, hasta ese
momento haban sido prcticamente inexpugnables frente a los ataques
directos; pero de pronto se vieron desplazados en su posicin de pre-
ponderancia.
Dos hechos ilustran dramticamente este cambio del poder que
poltica y militarmente marca el fin de la Edad Media y el comienzo
de una nueva era histrica. Primero, en las batallas de Morgarten, en
1315. y Laupen, en 1339, ejrcitos de infantera suiza infligieron desas-
trosas derrotas a la caballera feudal, demostrando as que soldados
pedestres reclutados entre el comn del pueblo eran superiores a un
ejrcito de costosos y aristocrticos soldados ecuestres. El segundo es
i
Elementos del poder nacional 157
la invasin de Italia en 1494 por parte de Carlos VIII de Francia. Con
infantera y artillera. Carlos VIII quebr el poder de las orgullosas
ciudades-estado italianas. hasta entonces seguras tras sus muros. La
aparentemente irresistible capacidad destructiva de estas nuevas tcni-
cas blicas dej una indeleble impresin sobre los contemporneos, al-
gunos de los cuales la reflej~on en s'us escritos, tales como Maquiavelo
y algunos otros escritores florentinos de la poca.5
El siglo veinte ha sido testigo' de cuatro innovaciones mayores en
la tcnica de la guerra, las que otorgaron al menos una ventaja tem-
poraria a quienes se anticiparon a usarlas o bien las emplearon antes
de que sus enemigos pudieran resguardarse. Primero. fil_ sub_marino fue
inicialmente empleado en la primera guerra mundial por Alemania con-
tra la armada britnica, en lo que pareci un dispositivo capaz de
decidir la guerra hasta que Inglaterra encontr una respuesta para esa
amenaza. Segundo, el tanque fue empleado en gran nmero y concen-
tracin por los ingleses, pero no por los alemanes, en la etapa final de
la primera guerra mundial, lo que signific una de las cartas de triunfo
de los aliados. Tercero, la coordinacin estratgica y tctica de la fuerza
area con las fuerzas navales y de tierra contribuy en gran medida
a la superioridad germana y japonesa durante las fases iniciales de la
segunda guerra mundial. Pearl Harbar y las desastrosas derrotas que
britnicos y holandeses experimentaron a manos de los japoneses por tie-
rra y mar en 1941 y 1942 fueron sanciones que' se debieron pagar por
el retraso tecnolgico ante un enemigo ms progresista. Si se relee el
sombro panorama de las derrotas britnicas que Churchill expuso ante.
el Parlamento en la sesin secreta del 23 de abril de 1942,6 impresiong. el
hecho de que todas esas derrotas por tierra. mar y aire tenan como
comn denominador el descuido o la incomprensin de los cambios que
haba introducido la fuerza area en la tecnologa blica. Finalmente,
las nacipnes que cuentan con armas nucleares y los medios para des-
cargarlas tienen una enorme ventaja tecnolgica sobre sus competi-
dores.
Sin embargo. la disponibilidad de armas nucleares tambin resulta
en dos extraordinarias paradojas, ya mencionadas. Las mismas derivan
de su enorme capacidad de destruccin. En virtud de esa destructividad,
un incremento cuantitativo del arsenal nuclear, en contraste con las
armas convencionales, no necesariamente significa un correspondiente
mcremento del poder nacional. As. cuando una nacin posee todas las
armas nucleares necesarias para destruir a todos los enemigos en su
mira, y tomadas todas las precauciones tales como golpear primero al
enemigo, nuevas armas nucleares no incrementan el poder de esa nadn.7
La otra paradoja radica en la relacin inversa que existe entre el
grado de destruccin de las armas nucleares y su empleo racio~al. Las
armas nucleares son instrumentos de indiscriminada destruccin ma-
5 Vase ~l relevamiento de Flix Gilbert, "Machiavelli: The Renassance of the
Art of War" en Makers of J;fodern Strategy, editado por Edward Mead Earle. Prin
ce>ton Uruversity Press, Princeton. 1944, pgs. 8 y 9.
6 Winston Churchill's Secret Session Speeches, Simon and Shuster, Nueva
York. 1946, pg. 53 y siguientes,
7 Vase capitulo 23, apartado "Control armamentista en la era nuclear",
 158 El poder nacional
_:;~va y,_ por lo tanto. no pueden ser e:r;nplea.das para propsitos n;-wtares
racionales. Pueden emplearse para d1su~drr de una guerra mediante la
amenaza_<itla_:ais:trucdii. total; pero no pueden usarse para librar una
guerrade modo racional. Una nacin armada tan slO con proyectiles
nucleares obtiene muy pequeo poder poltico de su posicin militar.
ya que carece de otros medios que no sean los militares --es decir, la
amenaza con la destruccin nuclear- para imponer su voluntad sobre
otra. nacin. , muy cerca de la victoria final. El shock intelectual y la devastacin mi-
(Si una nacin cuenta con capacidad de contraataque nuclear, ame-
nazar con la destruccin total como represalia, por lo que la amenaza
y la contra amenaza se anularn recprocamente o llevarn a la destruc-
cin mutua de los beligerantesj Si la nacin amenazada no tiene capa-
cidad nuclear de respuesta sufrir- tina destruccin total o se rendir
incondicionalmente, como hizo Japn en 1945, luego de Hiroshima y
Nagasak. Dicho de otro _modo{ la nacin con capacidad nuclear puede
borrar de la faz de la tierra. parte por parte, ciudad tras ciudad. a una
nacin no nuclear, pero no puede adaptar sutilmente el grado de presin
milit<.i,r a ser usado contra el grado de resistencia psicolgica del opo-
nente.' La carencia de armas convencionales, nicas susceptibles de se-
mejates adaptaciones, y la exclusiva confianza en las nucleares harn
que la nacin sea menos poderosa que si contara con una combinacin
de armamento nuclear para la disuasin y un arsenal de armas conven-
cionales adecuadas para los propsitos habit:.iales de la guerra tradi-
cional ..{ La paradoja consiste, pues, en que para poder emplear eD
armamento nuclear se debe reducir su rendimiento a niveles aproxi-:
mados al del armamento convencional.1
Liderazgo
'Adems del empleo ocasional de las innovaciones tecnolgicas, la cua-
'lidad de liderazgo rnilitar siempre ha ejercido una influencia decisiva
sobre el poder nacional) El poder de Prusia durante el siglo XVIII con-
sisti, ante todo, en la proyeccin del talento rnilitf!r de Federico el,
Grande y en las innovaciones estratgicas y tcticas que supo introducir,
El arte de la guerra se modific sustancialmente entre la muerte de
Federico el Grande, en 1786. y la batalla de Jena, donde Napolen des-
truy al ejrcito prusiano. que era tan eficiente y tan fuerte como lo
haba sido veinte aos antes. Pero, lo que era ms importante. faltaba
en sus lderes el genio militar y, ante esa carencia, volvan a librar las
mismas batallas de Federico el Grande. En cambio, en el otro bando
haba un genio militar al frente. un genio que empleaba ideas nuevas
en los aspectos estratgicos y tcticos. Este factor volc la contienda
en favor de Francia.
La actitud psicolgica que predomin en el alto mando francs de
la Linea Maginot durante -el perodo que media entre ambas guerras
mundiales se ha convertido en un buen ejemplo de pensamiento estra-
tgico defectuoso. Mientras las tendencias de la tcnica se orientaban
por entonces a apoyar la probabilidad de una guerra de movmiento,
Elementos del poder nacional 159
el alto mando francs continuaba pensando en una guerra de trincheras,
como la que haba sido caracterstica en 1914. Por otra parte, el alto
mando alemn, completamente consciente de las potencialidades de la
guerra mecanizada, planeaba sus campaas en trminos de una movi-
lidad sin precedentes. La confrontacin de estas dos concepciones, no
slo en Francia sino tambin en Polonia y la Unin Sovitica, demostr
una superioridad tal de la "blitzkrieg" germana que llev a Alemania
litar y poltica que causaron la embestida de las divisiones panzer de
Hitler y los bombarderos en picada sobre la caballetia polaca en 1939,
y sobre el inmvil ejrcito francs en 1940, inauguraron un nuevo pe-
rodo en la historia militar,_ anlogo al iniciado por Carlos VIII con la
invasin a Italia en 1494. Pero, mientras los Estados italianos no tu-
vieron hacia donde retroceder para rehacer su fortaleza, en la segunda
guerra mundial la superioridad tecnolgica de Estados Unidos y la
superioridad del potencial humano sovitico determinaron que las pro-
pias innovaciones de Hitler lo llevaran a la destruccin.
Cantidad y calidad de las Fuerzas Armadas
En trminos militares, el poder de una nacia tambin depende de la
cantidad de hombres y armas de que disponga, y de su distribucin
entre las diferentes ramas de la estructura militar. Una nacin puede
contar con un buen conjunto de innovaciones tecnolgicas. Sus lderes
-1 militares pueden sobresalir en el manejo de la estrategia y de las tc-
ticas apropiadas para las nuevas tcnicas de la guerra. Sin embargo, esa
nacin puede ser militar y polticamente dbil si no tiene una estruc-
tura militar que, en la fuerza global de sus partes y en la fuerza de
cada una de sus partes. sea lo suficientemente poderosa como para cum-
plir con las tareas que le sean requeridas. Para ser fuerte, una nacin
debe contar con un gran ejrcito o su poder se resquebraja si. por lo
menos en tiempos de paz, slo tiene pequeas unidades especializadas.
muy bien adiestradas y armadas? Los navos de gran escala se han
tornado obsoletos o los portaviones an cumplen una funcin titil? De
qu magnitud debe ser la estructura militar que apoye a una nacin
en relacin a sus recursos y compromisos? Es til para el poder de
una nacin embarcarse en una intensiva produccin de artefactos areos
y otras armas mecnicas en tiempos de paz o debe destinar sus recursos
a la investigacin y produccin de cantidades limitadas de mejores
tipos de armas?
Cualquiera sea la respuesta, correcta o incorrecta, que una nacin
formule a esos interrogantes, la misma habr de incidir directamente
en su poder nacional. Puede una nueva arma. corno la artillera a fines
del siglo xv, el submarino en la primera guerra mundial, el avin en
entrambas guerras o los cohetes intercontinentales en nuestros das,
decidir una guerra? Respuestas equivocadas a algunas de estas pre-
guntas por parte de Gran Bretaa y Francia en el perodo entre ambas
guerras mundiales les signific una semblanza de poder en trminos de
 160 El poda 11acional
las concepciom;~ militares tradicionales. Pero esos errores las _llevaron
al borde de la derrota final durante la segunda guerra mundial, cuya
tcnica militar requera respuestas diferentes a esas preguntas. De la
calidad de las respuestas que demos a sas, y a similares, preguntas
depende en la actualidad el poder futuro de Estados Unidos en relacin
con otras naciones.
POBLACION
Cuando pasamos de los elementos materiales, y de los combinados con
elementos humanos y materiales, a los factores puramente humanos que
determinan el poder de una nacin, es preciso distinguir entre compo-
nentes cualitativos y componentes cuantitativos. Mientras entre los
primeros figuran el carcter nacional. Ja moral nacional y las cualidades
diplomticas y de gobierno en general. en cambio los ltimos requieren
ser discutidos en trminos del tamao de la poblacin.
Distribucin
Por supuesto que sera errneo afirmar que mientras mayor sea la
poblacin ms grande habr .de ser el poder de un pas. Si esa irreal
correlacin entre el tamao de la poblacin y poder nacional fuese
cierta, tendramos que China, con su poblacin estimada en ms de mil
millones de habitantes, es J:a nacin ms poderosa de la tierra, seguida
por India con sus aproximadamente 730 millones. La Unin Sovitica,
con 272 millones, y Estados Unidos, con 234 millones, vendran en tercer
v cuarto lugar respectivamente. Aunque no sea correcto considerar po-
deroso a un pas porque su poblacin es ms numerosa que la mayora
de las otras naciones, no deja de ser cierto que ningn pas puede llegar
a ser una potencia de primer orden si su poblacin no es de las ms
populosas de la tierra. Sin una poblacin populosa resulta imposible
montar y mantener en funcionamiento las plantas industriales necesa-
rias para una exitosa conduccin de la guerra moderna, no se pueden
poner en el campo de batalla vastos contingentes para que luchen en
tierra, aire y mar ni tampoco es posible subvenir a las necesid~~es de
las tropas alimentos, medios de transporte y de comun1cac1on, de
municiones y armas. Por esa razn las naciones imperialistas estimulan
e;] crecimiento de la poblacin -as lo hicieron la Alemania nazi y la
Italia fascista- para entonces usar ese crecimiento como pretexto ideo
lgico de la expansin imperialista.
La comparacin entre las poblaciones de Estados Unidos, Australia
y Canad proyectar claridad acerca de la relacin entre el tamao de
la poblacin y el poder nacional. Hoy en da Australia tiene. en un
a Todas las cifras de poblacin (a menos que se indique lo contraro) han sido
tomadas de la mfonnacin consignada en U.S. Census Bureau Report de mediados
de junio de 1983, New York Times, 4 de setiembre de 1983, pg. 49.
Elementos del poder nacional 161
rea de poco menos de tres millones de millas cuadradas. una poblacin
de aproximadamente quince millones de habi1lantf!:S, , mientras Canad,
en una superficie de tres millones y medio de millas cuadradas, tiene
aproximadamente veinticuatro millones y medio de habitantes. Por otra
parte, Estados Unidos, con una superficie entl:e la de los dos pases
mencionados, tiene una poblacin de 234 millones, es decir. unas quince
veces ms que Australia y diez veces ms que .Canad. Con la poblacin
de Australia o Canad, Estados Unidos nunca habra podido llegar a
ser la nacin ms poderosa de la tierra. Las olas de inmigracin masiva
que llegaron durante el siglo XIX y primeras dos dcadas del siglo XX
le aportaron a Estados Unidos ese elemento de poder nacional. Si la
Ley de Inmigracin de 1942, que reduce el ingreso de inmigrantes a
150.000 personas por ao, se hubiera promulgado cien o cincuenta aos
antes. Estados Unidos habra perdido treinta y seis.o veintisiete millones
de habitantes respectivamente. y ellos y sus descendientes no seran
hoy ciudadanos norteamericanos.
En 1824. la poblacin de Estados Unidos llegaba a unos once mi-
llones. En 1874 haba llegado a 44 millones, y en 1924 a 114 millones.
La participacin de la inmigracin en ese aumento durante este siglo fue
de un treinta por ciento y se acerc al cuarenta por ciento en el lapso
comprendido entre 1880 y 1910. Dicho de otro ,modo, el aumento ms
espectacuiar de la poblacin norteamericana coincide con los picos
absolutos y relativos de inmigracin. La inmigracin irrestricta a partir
de 1824, y ms particularmente entrj 1974 y 1924, es la causa principal
de la abundancia de mano de obra que tanto ha significado para Estados
Unidos ya sea en tiempos de paz como de guerra. Sin esa inmigracin
es improbable que la poblacin de Estados Unidos llegara a ms de la
mitad de lo que actualmente es. En consecuen.cia. el poder nacional de
Estados Unidos sera inferior al que le confieren hoy 243 millones
de personas.
Dado que el tamao de la poblacin es uno de los factores de poder
sobre el que se apoya el poder nacional; y dado que el poder de una
nacin siempre se establece eri relacin con el poder de otras, el tarnao
relativo de la poblacin de los diferentes pases que compiten por el
poder y, especialmente, el ndice relativo de su crecimiento requieren
cuidadosa atencin. Un pas cuya poblacin sea inferior a la de su
competidor ver con preocupacin la declinacin del ndice de creci-
miento de su poblacin, sobre todo si el de su competidor tiende a
aumentar ms rpidamente. Esa fue Ja situacin de Francia con respecto
a Alemania entre 1870 y 1940. Durante ese perodo, la poblacin de Fran-
cia aument en cuatro millones, en tanto Alemania registr un creci-
miento de veintisiete millones. En la Europa de 1800, de cada siete euro
peos uno era francs, pero en 1930 la proporcin haba disminuido a un
francs por cada trece europeos. En 1940 Alemania tena a su disposi-
cin cerca 'de quince millones de hombres para el servicio militar, mien-
tras que Francia slo contaba con cinco millones.
Por otra parte, desde su unificacin en 1870, Alemania ha conside-
rado, con preocupacin y siempre con respeto las cifras de la pobla-

162 El poder nacional
cin ruta, que siempre se han caracterizado por un mayor crecimiento
que las alemanas. Observando esta realidad tal como se presentaba al
comienzo de la primera guerra mundial, Alemania pudo llegar a pensar
que demogrficamenteel tiempo jugaba a favor de Rusia; mientras tanto
Francia pensaba lo mismo con respecto a Alemania; por su parte Rusia
y Austria suponan, por razones ya sealadas, que la dilacin del con-
flicto favorecera al contrario.9 Todos los protagonistas, excepto Ingla-
terra, tenan razones para preferir que la guerra fuera en -1914 y no
un pacfico acuerdo que no podan considerar como definitivo, sino
solamente como un respiro antes del inevitable ajuste de cuentas.
Los cambios en la distribucin del poder entre los pases euro-
peos en la historia reciente han sido enrgicamente duplicados por los
cambios en la poblacin; as la.emergencia de Estados Unidos como
la potencia central de occidente. en reemplazo de Europa central y occi-
dental, puede seguirse en las cifras de poblacin de los respectivos pa-
ses. En 1870, tanto la poblacin de Francia como la de Alemania eran
mayores que la de Estados Unidos. Sin embargo, en 1940 la poblacin
de Estados Unidos se haba incrementado en 100 millones mientras que
el aumento de las poblaciones de Francia y Alemania juntas slo haba
alcanzado a 31 millones en el mismo perodo.
/Resulta obvio .entonces que una nacin no puede alcanzar una po-
sicin de predominio sin una poblacin lo suficientemente amplia como
para crear y aplicar los elementos materiales del poder nacional. Por
otra parte, slo en los tiempos recientes se ha vuelto evidente que una
poblacin demasiado grande tambin puede !'!tercer una influencia drs-
ticamente negativa sobre el poder nacionalj , Esto ha ocurrido en las
naciones as llamadas subdesarrolladas. como India y Egipto, cuyas
poblaciones han aumentado considerablemente, en virtud de una decli-
nacin de los ndices de mortalidad, sin que la pro,duccin de alimentos
guardara relacin en el crecimiento demogrfico,! {Estos pases deben
enfrentarse continuamente a la amenaza del hambre y a tener que
hacerse cargo de grandes masas de poblacin subalimentadas y enfer-
mas. Tienen que desviar sus escasos recursos, que necesitaran aplicar
al desarr?~ de su poder nacional, a la alimentacin y el cuidado de la
poblaci~)1 El tamao de la poblacin, lejos de ser una ventaja para
el poder nacional. implica en estos casos un obstculo para su desa-
rrollo. Para estas naciones llevar el nmero de su poblacin a una re-
lacin armnica con los recursos disponibles es una necesidad. y si los
recursos no pueden incrementarse, el control de la poblacin es una
precondicin para el poder nacional.to,!
9 Vase ca.pitulo 5, apartado "Cmo detectar y contrarrestar una poltica
imperialista".
10 Vase captulo 9, "Recursos naturales".
Elementos del poder nacional 163
Tendencias
Por lo que acabamos de decir, resulta obvia la importanaia de la pre-
diccin de las tendencias demogrficas para la determinacin de cual-
quier futura distribucin del poder. Aunque los dems factores permh-
nezcan estables, un considerable descenso de la mano de obra en una
nacin. por ejemplo, le significar un descenso correlativo en el poder
nacional. Por el contrario, un aumento sustancial de la mano de obra
puede implicar un fortalecimiento del poder nacional. A fines del siglo
XIX Inglaterra era la nica potencia mundial; tena entonces una po-
blacin de unos 400 millones de habitantes, cifra que representaba la
cuarta parte de la poblacin mundial. En 1946 se acerc a los 550 mi-
llones. -Si se tiene en cuenta que por entonces la poblacin de la India
se estimaba en 400 millones de habitantes, estas cifras revelan la enorme
prdida de poder nacional -en el aspecto demogrfico- que experi-
ment Inglaterra como consecuencia de la independencia india.
Desde el punto de vista de la poblacin. la posicin de Estados
Unidos contina demostrando considerable fortaleza en comparacin con
Europa occidental. puesto que esta ltima slo ha realizado pequeos
aumentos en este campo. Pero en comparacin con las tendencias de-
mogrficas de Latinoamrica, la posicin de Estados Unidos muestra
un rumbo hacia el deterioro. Latinoamrica muestra el mayor ndice de
incremento de poblacin entre todas las regiones mayores del mundo.
En 1900 su poblacin poda estimarse en unos sesenta y tres mlllones
de habitantes contra los setenta y cinco millones de Estados Unidos.
La poblacin de Argentina. por tomar un ejemplo individual. entre 1914
y 1965 lleg a poco ms que duplicarse -y en la actualidad se sita en
unos treinta millones de habitantes-, mientras que en el mismo pero-
do la poblacin de Estados Unidos pas de noventa y nueve a doscientos
treinta y cuatro millones de habitantes.
Sin embargo. no alcanza con conocer las cifras absolutas de la po-
blacin en los distintos pases para determinar correctamente la influen-
cia que este factor ejerce sobre el poder nacional. La distribucin de
una poblacin por edad es tambin un elemento importante en los
clculos de poder. Con paridad en todos los dems factores. una nacicin
con una poblacin relativamente grande y mxima capacidad de utiliza-
cin en fines militares y productivos -aproximadamente entre veinte y
cuarenta aos- tendr una ventaja en el plano del poder frente a otra
en cuyos cuadros de poblacin predominan los grupos mayores de edad.
Sin embargo, debe sealarse que las proyecciones sobre tendencias
de poblacin -aun sin interferencia de guerras o catstrofes naturales-
es azarosa. Las estimaciones demogrficas hechas en los aos cuarenta
mostraban un cuadro pesimista ac~rca del incremento de la poblacicin
norteamericana en comparacin con la de la Unin Sovitica. No obstan-
te. hoy en da la poblacin norteamericana supera por un margen muy
amplio la cifra que algunos expertos haban calculado que alcanzara
 164 El poder nacional
en 1975. Incluso en campos donde la exactitud cientfica es relativa-
mente alta. los clculos acerca del poder nacional estn expuestos a un
buen margen de incertidumbre. No obstante, esa incertidumbre no incide
en la importancia de las tendencias demogrficas para el desarrollo del
poder nacional. Tampoco disminuye el inters de los estadistas en la
evaluacin de las tendencias demogrficas de sus propias naciones.
Como una prolongacin de Augusto y sus sucesores en el trono del
imperio romano, en calidad de Primer Ministro ingls, Winston Churchill
volvi a manifestar este tema, cuando en su n:.ensaje radial def 22 de
marzo de 1943 dijo:
Una de las ms sombrias preocupaciones que asaltan a quienes
avizoran el futuro inmediato en unos treinta, cuarenta o cincuenta
aos -zona que puede observarse con mucha claridad- es el ndice
descendente en el promedio de nacimientos. A menos que las ten-
dencias actuales se modifiquen. dentro de treinta aos una pobla
cin trabajadora y activa menor que la actual deber sostener y pro-
teger a aproximadamente el doble de ancianos. Dentro de cincuenta
aos la situacin ser peor an. Si nuestro pas desea conservar un
sitial entre las naciones lideres del mundo y sobrevivir como tal,
como gran potencia que puede valerse por s misma ante presiones
externas, debemos alentar a nuestro pueblo, por todos los medios. a
que cuente con familias ms numerosas.11
CARACTER NACIONAL
Su existencia
Entre l()s tres factores humanos de naturaleza cualitativa que hacen al
poder nacional, carcter y la moral nacional se destacan por su elusi-
vidad, desde el punto de vista de la evaluacin racional. y por constante
y a menudo decisiva influencia sobre el peso que una ,,nacin es capaz
de poner en las balanzas de la poltica internacional.(No nos interesa
aqu la cuestin de qu factores conforman el desarrollo del carcter na-
cional. Slo nos interesa el hecho controvertible (aunque parn nosotros
incontrovertible, especialmente si se toma en cuenta el concepto antro-
polgico de "modelo cultural") de ciertas cualidades del intelecto y el
carcter ocurren ms frecuentemente, y tienen un valor ms alto. en
determinadas naciones] Par'. citar <'. Coleridge:
... "Al decir que existe .un espritu invisible que alienta en todo un
pueblo. en el que participan todos aunque no del mismo modo,
un espritu que da calor y forma a sus virtudes y sus vicios de modo
que la misma accin, aunque sea dicha con las mismas palabras, no
tendr el mismo significado para un espaol que para un francs ...
pienso que sta es una verdad innegable. sin la cual la Historia sera
un enigma. Tambin opino que las diferencias entre las naciones, su
n Samuel Taylor Coleridge, Essays on his own Times, William Pickering, Lon-
ures, 1850, vol: 2, pgs. 668669.
Elementos del poder nacional' 165
grandeza o modestia relativas. en suma todo lo que son o hacen
-po~ supuesto que no en un perodo determinado, bajo la influencia
ocasional de un gran hombre, como los cartagineses bajo el gran
~~ipo o el ~ropio Anbal .. en. su lu_ch~ por llegar a ser una gran
nac1on, a traves de generaciones de md1viduos, es consecuencia de
este espritu ... "
Estas cualidades colocan a una nacin aparte de las otras y tienen una
gran capacidad de amoldamiento a los cambios. Unos pocos ejemplos,
tomados al azar, ilustrarn la cuestin.
No es un hecho incontrovertible -tal como lo ha sealado John
Dewey 12 y muchos otros- que Kant y Hegel son ejemplos tan tpicos
de la filosofa tradicional alemana como Descartes y Voltare de la ideo-
loga francesa, Locke y Burke del pensamiento poltico ingls y Wiliiam
James y el propio John Dewey del enfoque norteamericano de los pro-
blemas intelectuales? Puede negarse que estas diferencias filosficas no
son ms que expresiones, en el ms alto nivel de abstraccin y sistema-
tizacin, de las bases intelectuales y los rasgos morales que se mani-
fiestan en todos los niveles de pensamiento y accin y otorgan a cada
nacin su distintivo inequvoco? La racionalidad mecnica y la sistem-
tica perfeccin de la filosofa de Descartes reaparece en las tragedias de
Corneille y Racine no menos evidentemente que en la furia racional de
las reformas jacobinas. Vuelve a reaparecer en la esterilidad del forma-
lismo acadmico que tanto caracteriza la vida intelectual contempornea
de Francia. Y otra vez se advierte en los lineamientos de los planes de
paz, lgicamente perfectos pero impracticables; que caracterizaban al es-
tado mayor francs entre ambas guerras mundiales. Por otra parte, el
rasgo de curiosidad intelectual que Julio Csar detectaba en los galos ha
permanecido a travs de los tiempos como una caracterstica distintiva
del~ mentalidad francesa.
La filosofa de Locke es una expresin del individualismo ingls tanto
como puede serlo la Carta Magna, el proceso jurdico o el sectarismo
protestante. En su pragmtiea mezcla de principios morales y oportuni-
dad poltica -rasgo esencial del pensamiento de Edrnund Burke-, el
genio poltico britnico impregna tanto las Actas de la Reforma del si-
glo XIX como las polticas de equilibrio de poder del Cardenal Wolsev o
de Canning. Las ideas que Tcito tena acerca de la propensin poltco-
militar destructiva de las tribus germnicas tambin se ajustan a los
ejrcitos de Federico Barbarroja, a los de Guillermo II y a los de Hitler.
Lo mismo puede decirse de la rudeza tradicional de la desmaada tor-
tuosidad de la diplomacia alemana. El autoritarismo. el colectivismo y
la sobrevaloracin del Estado. corno rasgos caractersticos de la filosofa
alemana. tienen su correlato en la tradicin de gobierno autocrtico, en
el sometimiento a cualquier autoridad mientras sta tenga la voluntad
y la fuerza necesarias como para predominar y. al mismo tiempo, la falta
de valor civil, la desatencin de los derechos individuales v la carencia
de una tradicin de libertad poltica. A pesar de contar co~ ms de un
12 German Philosophy and Politics, G. P. Putnam's Sons, Nueva York. 1942,
passim.

166 El poder nacional
siglo desde que fuera formulada, la descripcin del carcter nacional
norteamericano que surge de las pginas de Democracy in America de
Tocqueville no ha perdido un pice de actualidad. La vacilacin del
pragmatismo norteamericano entre un idealismo dogmtico implcito y
la confianza en los sucesos como medida de la verdad, se refleja en las
vacilaciones de la diplomacia norteamericana desde las Cuatro Liber-
tades Fundamentales y la Carta del Atlntico, por una parte, hasta la
llamada "doplomada del dlar", por la otra.
El carcter nacional ruso
En lo que tiene que ver con Rusia, la vinculacin de dos experiencias,
distantes una de la otra en ms de un siglo, proporciona una prueba
concluyente de la persistencia de ciertas cualidades intelectuales y
morales.
En sus Memorias, Bismarck escribe:
En el transcurso de mi primera estada en San Petersburgo, en 1859,
encontr un ejemplo de otra peculiaridad rusa. Todos quienes tenan
alguna vinculacin con la Corte, acostumbraban pasear, al comienzo
de la primavera, por el Jardn de Verano, situado entre el Palacio de
Pablo y el Neva. En ese lugar el emperador descubri a un centi-
nela apostado en medio de un jardn. Interrogado sobre los motivos
de su permanencia en aquel lugar, el centinela slo atin a contestar
que sas eran sus rdenes .. El emperador envi a uno de sus ayu-
dantes a investigar a la Sala de Guardia, pero no logr encontrar
otra explicacin: un centinela deba permanecer en aquel lugar en
invierno y en verano. La razn de tan curiosa orden tampoco pudo
desentraarse. El hecho suscit comentarios en la corte y as lleg
a odos de la servidumbre. Uno de los ms viejos servidores entreg
la solucin del enigma al contar que cierta vez que paseaba por el
Jardn de Verano, al pasar frente al centinela, su padre le dijo: "An
se mantiene en su puesto para cuidar la flor. Un da la emperatriz
Catalina descubri en ese jardin una campanilla de invierno que
haba florecido muy prematuramente y orden que no fuera arran-.
cada". La orden de la emperatriz se ejecut colocando un centinela
en el jardn, junto a la flor, y desde entonces siempre ha habido
uno en el lugar. Historias de este tipo promueven nuestro buen
humor y nuestra crtica, pero en definitiva no son ms que expre-
siones de la persistencia y fuerza elemental sobre las que se asienta
la fortaleza de la naturaleza rusa en relacin al resto de Europa.
Esto nos recuerda a 1os centinelas durante la inundacin de San
Petersburgo en 1875 y a los del pa:;o Shipka en 1877: al no ser rele-
vados. los primeros se ahogaron y los segundos murieron congelados
en sus puestos.u
La revista Time del 21 de abril de 1947 publica el siguiente reportaje:
En Ja fangosa Berlinerstrasse de Potsdam se arrastraban doce hom-
11 Bismarck. the Man and Statesman, being the Re/lections and Remintscences
of Otto, Prince von Bismarck. traducido bajo la supervisin de A. J. Butler, Harper
and Brothers, Nueva York y Londres. 1899. vol. 1, pg. 250.
Elementos del poder nacional 167
\
bres demacrados ... En sus caras apareca la plida y ceuda mira-
da de los prisioneros. Tras ellos caminaba un soldado ruso regor-
dete y de cara ancha, con el rifle colgado en su brazo derecho; en
sus ojos azules se adivinaba la vasta estepa ucraniana. Cerca de la
estacin Stadtbahn, el grupo se encontr con una muchedumbre de
hombres y mujeres que apresuradamente retornaban a sus hogares
luego de la jornada de trabajo.
De pronto una mujer angulosa, de edad mediana, se puso a obser- /
var a los doce hombres. Los examin fijamente durante un minuto
y luego de esquivar un pesado camin cargado de carbn inflama-
ble. con un grito desgarrador se ech sobre el tercer prisionero. Sus
compaeros y los transentes se volvieron a contemplar con sorpresa
a las dos figuras rodinescas que se palmeaban las espaldas de sus
sacos. mientras murmuraban histricamente:
-Wohin? ... weiss nicht.
-Warum? ... weiss nicht.
Parsimoniosamente, el soldado ruso camin en torn a sus pri-
sioneros y se acerc a la pareja. Lentamente una sonrisa fue dibu-
jndose en su rostro. Toc a la mujer en la espalda. Esta se estre-
meci. Una rgida aprensin se contagi a todos los rostros de los
observadores. pero el ruso dijo en voz alta:
-Keine Angst. Keine Angst. (No terna. No tema).
Entonces encaon al prisionero, quien instintivamente retro-
cedi un paso. Luego pregunt:
-Dein Mann? (Es tu hombre?)
-Ja. (S.) -replic la mujer, mientras las lgrimas se desliza-
ban por sus mejillas.
-Gu-ut {Bueno.) -gru el ruso resoplando por la nariz.
-Nimm rnit (Llvatelo.) -agreg mientras daba un gentil golpe
al atemorizado prisionero en el trasero.
Los espectadores exhalaron un suspiro de alivio cuando vieron
alejarse a la pareja an delirantes y tomados de la mano. Los otros
once prisioneros. mirndose entre s alelados. atravesaron el grupo
de curiosos, de donde provenan exclamaciones del tipo: "Los rusos
son impredecibles" ... "Increble!" ... "No logro entenderlo!" ...
"No entiendo a los rusos".
El ruso prosigui su camino estoicamente y mientras buscaba
fsforo en su bolsa, de pronto su cara se ensombreci. Puso el rifle
bajo el brazo. sac una hoja arrugada y sucia de su casaca y se puso
a escudriarla ceudamente. A continuacin dobl el papel con cui-
dado, mir a los once prisioneros y luego gr la vista en direccin
al nuevo conglomerado de caras tensas que volva a emerger de
la estacin.
Sin aspavientos. el ruso intercept a un jovencito con un porta-
folios bajo el brazo y un sombrero color caf muy sucio calado
hasta las orejas y le orden:
-Eeh, Du! Komm! (Eh. t! Ven!)
El alemn se hel, mientras echaba una aterrorizada mirada
por encima de su hombro hacia la aterrorizada corriente de hombres
y mujeres que trataban de no ver ni de or. El ruso lo encaon
con su arma y le espet:
-Kornm! (Ven!)
Luego empuj al petrificado recluta hacia el grupo de prisione-
ros. Nuevamente volva a tener doce prisioneros. La cara del ruso
se tranquiliz. Con un tercer fsforo encendi el cigarrillo y apaci-
 168 El poder nacional
blemente ech el humo hacia los tensos germanos que se escabullan
a sus casas en medio del ocaso gris.14
Entre estos dos episodios ocurri una gran revolucin que alter
en todos los niveles la vida nacional. No obstante, los rasgos del carc-
ter nacional ruso emergieron intactos del holocausto que en tantos
otros aspectos signific la revolucin. Semejantes cambios en la es-
tructura social y econmica, en el liderazgo politico y en las institu-
ciones. en las formas de vivir y pensar, no fueron suficientes como
para afectar la "fuerza elemental y persistencia" del carcter ruso que
Bismarck conclua de su experiencia y que vuelve a reaparecer en el
episodio del soldado ruso en Potsdarn.
Para ilustrar la misma continuidad del carcter nacional ruso,
consideremos los siguientes fragmentos de despachos diplomticos en-
viados por un diplomtico norteamericano desde Rusia al Departamento
de Estado:
Durante el ao pasado fue evidente que la poltica rusa con res-
pecto a los extranjeros en su intento de ingreso al Imperio se torn
ms tensa.
El verano pasado me enter de que varios norteamericanos no
pudieron conseguir visas ... Esto se debe fundamentalmente a con-
sideraciones polticas y al miedo de que los extranjeros puedan in-
fluir sobre la mentalidad popular. A esto se puede aadir que existe
un vigoroso partido antiextranjero en Rusia, cuya poltica consiste
en excluir a todos los extranjeros en todo lo que no sean asuntos
comerciales meramente transitorios ...
La situacin de un ministro aqu dista de ser agradable. Predo-
mina la opinin de que ninguna correspondencia. al menos de ca-
rcter pblico. se halla segura en la oficina de correos, puesto que
todo se inspecciona sistemticamente ... Tambin se dice que los
ministros estn constantemente sometidos a un sistema de espo
naje y que hasta sus criados tienen la obligacin de informar acerca
de todo lo que ocurre en la casa, sus conversaciones, sus amis-
tades, etc.
El secreto y el misterio prevalecen en todas partes. Nada que
valga la pena conocerse toma estado pblico.
Los rusos creen en la extraa supersticin de que estn desti-
nados a conquistar el mundo. Los llamados a la soldadesca, funda-
dos en esta idea fatalista y su consiguiente gloriosa recompensa,
siempre consiguen eso. A esa motivacin se ha atribuido la fuente
de la notable resistencia y paciencia que caracterizan al soldado
ruso frente a las mayores privaciones y adversidades.
... Lo que resulta ms impresionante para un norteamericano
que llega aqui por primera vez es el rigor de la polica.
Estas observaciones no fueron hechas, como sera de esperar, en
pocas recientes por embajadores como Kennan, Bohlen o Thompson.
sino en 1851 y 1852 por parte de Neil S. Brown, por entonces ministro
de Estados Unidos en Rusia.
Time, 21 de abril de 1947, pg. 32. Reproducido con autorizacin de Time,
copyright Time. Inc. 1947.
Elementos del poder nacional 169
Carcter nacional y poder nacional
La influencia del carcter nacional no puede estar ausente cuando se
trata de determinar el poder nacional, puesto que quienes trabajan para
la nacin tanto en la guerra como en la paz realizan y mantienen su
poltica, eligen y, a su vez, son electos, conforman la opinin pblica.
producen. consumen y en mayor o menor medida son depositarios del
espritu de esas cualidades morales e intelectuales que moldean el ca-
rcter de una nacin,l(La "fuerza elemental y persistencia" de los rusos.
la inventiva y la iniciativa del norteamericano, el no dogmtico sentido
comn de los ingleses, la disciplina y la escrupulosidad de los germanos,
son algunas de las cualidades que tendrn expresi~n. para bien o para
mal, en las actividades iI,idividuales o colectivas que desarrollen los
miembros de cada nacin Merced a esos rasgos distintivos de los ca-
racteres nacionales, los gobiernos ruso o alemu, por ejemplo, han desa-
rrollado determinadas polticas internacionales que habran resultado
imposibles de implementar para los gobiernos ingls n norteamericano.
El antimilitarismo, la aversin a los ejrcitos permanentes o al servicio
militar obligatorio son componentes esenciales de los caracteres nacio-
nales ingls y norteamericano. Por el contrario, esas mismas institucio-
nes han prevalecido en la escala de valores de Prusia. desde donde han
diseminado todo su prestigio al resto de Alemania. Lo mismo ocurre
en Rusia, donde la ancestral obediencia a la autoridad del gobierno y el
tradicional temor a todo lo que sea forneo han hecho que las institu-
ciones militares tengan aceptacin en el pueblo.
De ese modo el carcter'nacional ha otorgado una ventaja inicial
a Rusia y a Alemania en la competencia por el poder, ya que para
ambas naciones result ms fcil convertir, en tiempos de paz, parte
de sus recursos naturales en implementos aptos para la guerra. Por el
contrario, la renuencia de los pueblos norteamericano e ingls a consi-
derar tales transformaciones especialmente en amplia escala y en lo
que tiene que ver con la mano de obra, excepto que se trate, obviamente,
de una emergencia nacional. ha implicado una severa desventaja para
las respectivas polticas exteriores. Los gobiernos de naciones militaris-
tas estn en condiciones de planificar, preparar y llevar a cabo una
guerra en el momento que lo deseen. Por el contrario, los gobiernos de
naciones pacifistas, de los cuales Estados Unidos era el ejemplo ms
notorio hasta fines de la segunda guerra mundial, se encuentran en
ste -y en muchos otros- aspectos en una situacin mucho ms dif-
cil y con mucho menos libertad para la accin. Al estar limitados por
el antimilitarismo innato de sus pueblos. deben proseguir un ms cau-
teloso curso de accin en sus polticas exteriores. Muy a menudo su
fortaleza militar no est de acuerdo con los compromisos polticos dic-
tados por su inters en los asuntos nacionales. Dicho de otro modo, no
tendrn la fuerza militar suficiente corno para sostener su poltica.
Cuando van a la guerra no estn a la zaga de sus enemigos. Pero para
llegar a ese punto. han debido apoyarse en otros rasgos del carcter
 170 El poder nacional
nacional y en otros factores compensatorios tales como la situacin
geogrfica y la capacidad industrial a los efectos de sobrellevar el pe-
rodo de debilidad inicial e inferioridad y llegar a la victoria. Tales
pue'1en ser los efectos, para bien o para mal, del carcter de una nacin.
:: El observador del panorama internacional preocupado por sopesar
adecuadamente la fuerza relativa de las diferentes naciones debe tomar
en consideracin el carcter nacional a pesar de lo elusivo e intangible
que resulte este factor. Omitirlo lo llevara a errores de juicio y polticos
como el menosprecio de la capacidad de recuperacin alemana luego
de ]~,primera guerra mundial o la subestimacin del poder ruso en 1941-
194~~El Tratado de Versalles pudo privar a Alemania ele prcticamente
todos los atributos del poder nacional -territorio, abastecimiento de
materias primas, capacidad irldustrial e infraestructura militar. Pero, en
cambio, no pudo erradicar las capacidades intelectuales y rasgos de ca-
rcter que al cabo de dos dcadas la llevaron a reconstrui:r:; lo perdido
y convertirse en la potencia militar ms fuerte del mundo) La opinin
prcticamente unnime de los expertos militares en 1942: dndole al
ejrcito ruso slo unos pocos meses de vida, era correcta desde una
perspectiva puramente militar. Pero ese punto de vista ignoraba el factor
de "fuerza elemental y persistencia" que una opinin ms englobadora
haba identificado como el gran elemento de la fuerza rusa en su manejo
con Europa. El pesimismo que hacia 1940 supona que Inglaterra no
tena posibilidades de supervivencia tambin desconoca determinados
rasgos del carcter nacional britnicc.
Hemos mencionado en otro contexto 15 el menosprecio que experi-
mentaban los lderes alemanes hacia el poder norteamericano antes de
la segunda guerra mundial. El mismo error, basado en la misma razn,
lo cometieron los lderes alemanes durante la primera guerra mundial.
En octubre de 1916, el Secretario de Marina alemn declaraba que la
incorporacin de Estados Unidos a los aliados tenia un valor nulo en
cuanto a trminos de fuerza militar. Otro ministro alemn de la poca
anunciaba al parlamento que "los norteamericanos no pueden navegar
y no pueden volar; por lo tanto nunca vendrn". En los dos casos, los
dirigentes alemanes revelaron una gran subestimacin del potencial nor-
teamericano; a los efectos de su evaluacin slo tomaron en considera-
cin la calidad de la infraestructura militar en cierto momento. la po-
sicin antimilitarista norteamericana y la distancia geogrfica que los
separaba de ellos. Prescindieron completamente de las cualidades del
carcter nacional norteamericano, de la iniciativa individual, de la capa-
cidad de improvisacin, de la habilidad tcnica, elementos que en acuer-
do con los dems factores materiales y en circunstancias propicias po-
dan equilibrar sobradamente la desventaja que implicaba la distancia
geogrfica y ]:?. infraestructura militar.
Por otra parte, la conviccin de muchos expertos, al menos hasta
la batalla de Stalingrado en 1943, de que el ejrcito alemn era inven-
cible se basaba tanto en la consideracin de los aspectos materiales como
e..n determinados ,rasgos del carcter alemn; la conjuncin de ambos
15 Len Tolstoi, Guerra y paz, XIV parte, captulo 2.
Elementos del poder naczonal 171
elementos los llev~ba a la idea de invencibilidad. Sin embargo, no to-
maban en cuenta ciertos otros rasgos del carcter alemn, especialmente
su falta de moderacin. Desde los emperadores del Medioevo y los beli-
gerantes de la guerra de los Treinta Aos hasta Guillermo II y Hitler.
esa falta de moderacin ha demostrado ser una debilidad fatal del ca-
rcter nacional alemn. Incapaces de restringir las metas y la accin a
lmites posibles, los alemanes tuvieron, dilapidaron y finalmente des-
truyeron el poder nacional que se haba cimentado sobre otros factores
humanos y materiales.
MORAL NACIONAL
.Ms elusiva y no tan estable, pero de no menor importancia que otros
factores relacio~,ados con el poder nacional, es lo que proponernos llamar
moral nacional,''. Por ella entendemos el grado de determinacin con el
que una nacin apoya las. polticas internacionales de su gobierno en
pocas de paz o de guerra. Impregna todas las actividades de la nacin.
desde su produccin agrcola e industrial hasta su infraestructura militar
.su servicio diplomtico.[Bajo la forma de la opinin pblica, propor-
ciona un factor intangible sin cuyo apoyo- ningn gobierno, democrtico
o autocrtico, es capaz de llevar adelante sus polticas con toda eficacia,
si es que de eso se trata. Su presencia o ausencia. as corno sus cuali-
dades, se notan particularmente en tiempos de crisis, cuando la exis-
tencia de la nacin se ve comprometida. en momentos en que es preciso
tornar decisiones de fundamental importancia, de las que depende la
supervivencia nacional)
Su inestabilidad
\.Si bien ciertos rasgos del carcter nacional pueden manifestarse fcil-
meJ:!te en la moral nacional del pueblo en determinado momento hist-
rico .'-tal como el sentido comn britnico, el individualismo francs,
la tenacidad rusa-,: no puede arribarse a ninguna conclusin sobre el
carcter nacional en el sentido de prever cul habr de ser la moral
na~i<;>nal bajo determinadas contingencias, El carcter nacional parece
calrficar al pueblo norteamericano para desempear el rol de potencia
de pnmer orden bajo las condiciones del siglo veinte. Sin embargo, nadie
poda prever con algn grado de certidumbre cul sera la moral del
pueblo ~orteamericano bajo las duras condiciones de desintegracin que
prevalecieron en los distintos pases europeos y asiticos beligerantes
durante ciertas fases de la segunda guerra mundial y en los aos de
posguerra. Tampoco existe modo de vaticinar cules seran las reaccio-
nes del 'pueblo britnico si se repitieran las experiencias de la segunda
guerra mundial. Es cierto que una vez se mantuvo enhiesto bajo las blitz
Y las bombas V. Pero, volvera a soportar la experiencia una segunda
vez? Qu sucedera si el ataque fuera con armas nucleares? Anlogas
 172 El poder nacional
preguntas podran aplicarse a todas las naciones y tampoco all se ob-
tendran respuestas racionales.
La moral nacional norteamericana, en particular, ha sido objeto de
investigaciones y especulaciones en los ltimos aos tanto dentro como
fuera del pas. La poltica exterior norteamericana, y a travs de ella
el peso del podero norteamericano en los asuntos internacionales, de-
pende en grado significativo d.e las modalidades de la opinin pblica
norteamericana tal como se expresa en los escaos del Congreso, en los
resultados electorales, en las encuestas y en similares formas de expre-
sin. Se unira Estados Unidos a Naciones Unidas y permanecera en multiplicada por algo, un factor x.
ella a pesar de que experimentara_alguna decepcin con ese organismo
internacional? El Congreso apoyara el programa de ayuda econmica
y militar a Europa y durante cunto tiempo estara dispuesto a votar
billones de dlares para la ayuda externa en todo el mundo? Hasta qu
punto llegara el deseo del pueblo norteamericano de apoyar a Corea del
Sur y bajo qu condiciones continuara hacindolo? Le placera enfren- menudo en el genio de los lderes militares. Pero ninguno de esos
tarse indefinidamente con las responsabilidades, riesgos y fiustraciones
achacados a la Unin Sovitica sin distender estos esfuerzos o tratar
de terminarlos mediante una accin drstica? El factor principal del
que dependa o depende la respuesta a estas preguntas es el estado de
la :gioral nacional en el momento decisivo.
1La moral nacional de cualquier pueblo obviamente se quebrar en
algn momento .. El punto de quiebre es diferente segn los diferentes
pueblos y bajo circunstancias distintas. Algunos pueblos llegarn muY.
cerca de ese punto merced a tremendas e intiles derrotas militaresf
como fue el caso de Francia luego de la ofensiva de Nivelle en el Cham'..
pagne durante 1917.(Una gran derrota siempre basta para socavar la
mral nacionalj otro ejemplo puede aportarlo Italia en 1917, tras el
desastre de Caporetto, que le cost trescientos mil prisioneros y otros
tantos desertores. La moral de otros pueblos, como la del rus6 en 1917,
sucumbir bajo el impacto combinado de las tremendas p~didas en
hombres y territorio y el desgobierno del rgimen autocrtico{[En otros
casos, la moral puede ir corroyndose y declinando lentamente en sus
bordes sin que llegue a estallar en un colapso sbito, aunque se sumen
una mala administracin del gobierno, la devastacin, la invasin y una
situacin blica sin esperanz<j!} Fue el caso de Alemania en la ltima
etapa de la segunda guerra mundial, cuando gran nmero de lderes
militares y altos oficiales dieron por perdida la causa, mientras las
masas populares se debatan hasta prcticamente el momento del sui-
cidio de Hitler. La persistencia de la moral germana hasta 1945, bajo
las ms favorables circunstancias, ilustra dramticamente la impre-
decibilidad de tales reacciones colectivas. Bajo circunstancias mucho
menos severas, la moral alemana haba desfallecido en noviembre de
1918, precedente que pudo considerarse como presagio para un colapso
semejante en el verano de 1944. luego de la invasin aliada a Francia. En
Guerra y paz, Tolstoi proporciona un vivido anlisis de la importancia
de fa_ moral para el xito militar:
Elementos del poder nacional 173
La ciencia militar supone que la relativa fortaleza de los ejrcitos
es idntica a las proporciones numricas. La ciencia militar sostiene
que cuanto mayor sea el nmero de soldados, mayor sera la forta-
leza. Les gros bataillons ont toujours raison.
Sostener esto es lo mismo que afirmar en mecnica que las
fuerzas son iguales o desiguales sencillamente porque las masas de
los cuerpos en movimiento son iguales o desiguales.
La fuerza (el volumen del movimiento) es el producto de la
masa por la velocidad.
En la guerra, la fuerza de los ejrcitos es el producto de la masa
Al ver en la historia un inmenso nmero de ejemplos en los
que la masa de un ejrcito no corresponde a su fuerza, en los que
un pequeo nmero de hombres vence a otro mucho mayor, la
ciencia militar reconoce vagamente la existencia de ese factor des-
conocido y trata de ubicarlo a veces en cierta disposicin geom-
trica de las tropas, otras en la superioridad de las armas y muy a
factores logra resultados que estn de acuerdo con los hechos
histricos.
Se debe renunciar a la falsa perspectiva que glorifica el efecto
de la actividad de los hroes militares de la historia para llegar a
descubrir esa cantidad desconocida, x.
X es el espritu del ejrcito, el mayor o menor deseo de com-
batir y encarar los peligros por parte de todos los hombres que
componen l!l cuerpo, lo que es bastante distinto de la cuestin de
si estn peleando a las rdenes de lderes de genio o no, con palos
o con fusiles que disparen treinta veces por minuto. Los hombres
asistidos por el gran mpetu de lucha siempre saben colocarse en
la ms ventajosa posicin para el combate. El espritu del ejrcito-'
es el factor que multiplicado por la masa da el producto de la fuerza.
Definir y. expresar el significado de este factor desconocido, el esp-
ritu del ejrcito, es el problema de la ciencia.
Este problema slo puede ser resuelto cuando dejemos de sus-
tituir arbitrariamente ese factor desconocido x por las condiciones
bajo las que se manifiesta esta fuerza, tales como los planes del
general. el armamento de los hombres, etc., y reconozcamos el factor
desconocido en su totalidad como el mayor o menor deseo de com
batir y encarar el peligro. Entonces, slo por la expresin de los
hechos histricos conocidos en una ecuacin, se puede esperar un
acercamiento a su de:finicin a partir de la comparacin del valor
relativo de este factor desconocido. Diez hombres o batallones o
divisiones logran la victoria sobre quince hombres o batallones o di-
visiones, esto es, matan o hacen prisioneros a toc)os sus contrarios,
mientras slo pierden cuatro, de modo que las prdidas han sido
de cuatro en un bando y quince en el otro. En consecuencia, cuatro
de un bando equivale a quince del otro, relacin que. por consi-
x 15
guiente podemos expresar 4x = 15y. Por lo tanto, - = -. Esta ecua-
y 4
cn no nos da el valor de los factores desconocidos, pero s el
cociente de sus valores. Y de la reduccin a esta ecuacin de varias
unidades histricas (batallas, campaas, perodos de guerra) se
obtienen series numricas en las que deben haber y pueden descu-
brirse leyes histricas.
 174 El poder nacional
La calidad de 1a sociedad y del gobierno como
factores decisivos
{Si bien la moral nacional encuentra su prueba decisiva durante la guerra.
siempre resulta importante para los casos en que el podero de una
nacin sea convocado por cualquier problema internacional. En parte
esta importancia se asienta en los efectos anticipados que ejerce la moral
nacional sobre la fuerza militar y, por otra parte, a que la moral nacional
influye en la determinacin C\)P. que los gobiernos llevan adelante las
respectivas polticas exterioresj~Cualquier segmento de la poblacin que
se sienta permanentemente privada de sus derechos y de una plena par-
ticipacin en la vida de la nacin, tender a mostrar una moral nacional
ms. baja, a ser menos "patritico" que aquellos que no experimentan
tales privaciones. Lo mismo ocurrir con aquellos sectores cuyas aspi-
raciones vitales divergen de las polticas permanentes sostenidas por la
mayora o por el gobierno. Cada vez que disensos profundos separen a
un pueblo, el apoyo popular que se consiga para sostener una poltica
internacional habr de ser ineludiblemente precario y pequeo si el xito
o fracaso de esa poltica tiene una influencia directa en la dilucidacin
de la lucha domstica~
Los gobiernos autocrticos, que no toman en cuenta los deseos po-
pulares para la formulacin de sus polticas exteriores, nunca pueden
cosechar demasiado apoyo popular para su polticas externas. Tales
fueron los casos de naciones como la Rusia zarista y la Austria monr-
quica. Este ltimo ejemplo resulta particularmente instructivo. Muchas
de las polticas externas de aquel pas, en especial con respecto a las
naciones eslavas, se orientaban a debilitarlas con el objetivo de poder
controlar los sentimientos nacionales eslavos que vivan bajo el dominio
austrac9. Esto trajo como consecuencia que estas naciones, en el mejor
de los casos, mostraran una notoria indiferencia hacia la poltica exterior
de su propio gobierno y, en el peor. que apoyaran activamente las pol-
ticas de los gobiernos eslavos contra las del austraco. Por ello no es
sorprendente que durante la primera guerra mundial unidades eslavas
completas del ejrcito austrohngaro se pasaran al bando ruso. Esto
determin que el gobierno optara por enviar. a esos campos de batalla
unidades no eslavas, de otras nacionalidades, italianos, por ejemplo. Por
razones similares, durante la primera guerra mundial el ejrcito alemn
emple unidades. alsacianas contra los rusos y polacas contra los fran-
cese~.
La Unin Sovitica pas por una experiencia anloga de falta de enhiesta casi hasta el final slo puede sorprender a aquellos que erro-
moral durante la segunda guerra mundial. cuando amplios contingentes
integrados principalmente por trtaros y ucranianos desertaron para
pasarse a filas alemanas. Inglaterra vivi otra experiencia de este tipo
con la India, cuyas energas nacionales apoyaron, contra su voluntad
y con grandes reservas, la poltica exterior de su amo extranjero, aunque
en ejemplos corno Jos de Bose y sus seguidores acclieron en ayuda
del enemigo de la metrpoli. Napolen y Hitler tuvieron que admitir,
Elementos del poder nacional 175
para su desgracia. que entre el botn de guerra no ne~esariamente se
~ncuentra el apoyo popular para la poltica del conqmstador. La can-
tidad y la fuerza del apoyo que encontr Hitler entre. los pueblos con-
quistados en Europa estuvo en ;azn inversa a la calidad de la moral
nacional de cada pueblo en particular. .
f Cualquier pas con profunda e irreparable divisin .de clase tend~a
una moral nacional precaria.; Desde la dcada del tremta. el pod.eno
francs ha experimentado esta debilidad. Ya desde tiempos en que !frtler
se haca del poder, las vacilantes polticas exteriores de los. gob1ern~s
franceses -una tras otra en rpida sucesin y ocultando ~u in:poten~ia
tras las ideologas de un statu quo que en realidad no P.:Uan. m quenan
defender- haban contribuido en gran medida al debilitamiento de la
moral francesa. Las crisis de 1938-39, con la siempre renovada amenaza
de guerra y movilizacin general para enfrentarla, seguidas p_or los
triunfos de Hitler, las desmovilizaciones y una paz cada vez mas pre-
caria, contribuyeron poderosamente al decaimiento general de la. moral
francesa. Si bien se observaba este decaimiento en todas partes, solo dos
importantes sectores de la sociedad francesa rn~strab~n una si~w:1cin
de colapso. Por una parte, frente a la legislacion social que lim;taba
sus poderes. grupos considerables de las clases altas francesas se umer?n
al grito de "Ms vale Hitler (el dictador enemigo). que Blurn (el ~ocia
lista francs)". Aunque Hitler amenazaba la pos1c1n de F~anc1a en
Europa y su propia existencia como nacin, estos grupos era~ mca~aces
de prestar un apoyo cabal a la poltica francesa que se opo.ma a Hitler.
Y luego de la conquista de Francia, se puede de71r que. mas b1e~ favo-
recieron la dominacin alemana antes que la hberac1on del dictador
extranjero. Por otra parte, por diferentes razones los comunistas soca-
varon la moral francesa mientras Hitler se limit a luchar contra los
capitalistas occidentales. Slo despus que la Unin So~itca fue ata-
cada por Alemania. decidieron contribuir a la restaur~cion ?e la mora;
nacional francesa peleando en la vanguardia de la resistencia contra e.
invasor.
Por ms impredecible que sea la moral naci~nal, especialmente en
momentos de gran crisis, existen situaciones obvias en las .q;-ie se~ra
mente habr de ser muy alta, mientras que en otras condic10nes dife-
rentes las probabilidades se inclinan hacia un bajo nivel. En general se
puede decir que cuanto ms estrechamente ider;tificado se e.ncuentre
un pueblo con las acciones y objetivos de su gobierno -especialrnenti;.
por supuesto, en asuntos internacionales-, mejores. se.rn las oportum-
dades de que la moral nacional se encuentre alta y viceversa. Por eso
el hecho de que en la Alemania nazi la moral nacional se haya rnantemd_o
neamente piensan el moderno Estado totalitario en trminos de las auto-
cracias de los siglos XVIII y XIX. En aquella ocasin, la mor~l alemana
declin lentamente; no entr en un sbito colapso. corno habia ocumdo
en noviembre de 1918. A pesar de las grandes dificultades por las que
ha debido pasar tanto en tiempos de paz como de guerra. la gran masa
del pueblo ruso ha mostrado continuadamente un alto grado de moral
nacional.
 176 El poder nacional
El Estado totalitario moderno ha sido capaz de cerrar la brecha entre
gobierno y pueblo, una brecha que era tpica en las monarquas de los
siglos XVIII y XIX, mediante el empleo de los smbolos democrticos, el
control totalitario de la opinin pblica y polticas real o supuestamente
beneficiosas para el pueblo. Prcticamente todas las energas nacionales
fluyen por los canales elegidos por el gobierno y la identificacin de los
individuos con el Estado, al que hemos reconocido como uno de los
componentes caractersticos de la moderna poltica,16 bajo el estmulo
del totalitarismo alcanza la intensidad de un fervor religioso. Por lo
tanto, mintras los gobiernos totalitarios tengan o simulen tener xito,
o por fo menos la esperanza de alcanzarlo, pueden contar con el deci-
dido apoyo de sus pueblos para las polticas exteriores que llevan a cabo.
Lo que el totalitarismo '~lo puede realizar mediante la fuerza, el
fraude y la edificacin del Estada: la democracia debe tratar de con-
segurlo a travs del libre juego de las fuerzas populares guadas por
un gobierno esclarecido y responsable. Si el gobierno es incapaz de
evitar la degeneracin de esta interrelacin en conflictos de clases ra-
ciales o religiosos que resquebrajan la comunidad hasta convertirla en
un conjunto de grupos belicosos, la moral. nacional ciertamente ser
baja, al menos entre los grupos que se sientan vctimas de la situacin
si no entre todo el pueblo. Las polticas de Francia antes y durante la
segunda guerra mundial ilustran este punto. Tambin es ejemplo de ello
la debilidad de las .polticas exteriores, tanto en tiempos de paz como
de guerra. de pases donde aristocracias feudales o dictaduras autocr-
ticas controlan el gobierno y oprimen al pueblo. Los gobiernos de tales
naciones nunca pueden elegir ni llevar adelante objetivos exteriores con
algn grado de determinacin, incluso al riesgo de guerra, porque nunca
pueden estar seguros del apoyo de sus pueblos. Constantemente temen
que la oposicin domstica explote las dificultades y reveses en el campo.
internacional para intentar derribar el rgimen. Aun en el caso de que
un gobierno acte como portavoz y ejecutor de la voluntad popular,
la moral nacional puede servir a los efectos de que se conozca la au-
tntica vinculacin entre las aspiraciones populares y las acciones guber-
namentales. La moral nacional danesa bajo la ocupacin alemana desde
1940 hasta fines de la segunda guerra mundial ilustra este punto no
menos evidentemente que la moral nacional alemana hasta la derrota
do Stalingradc.
En un anlisis final, entonces, el poder de una nacin, con respecto
a :Su moral nacional, reside en la calidad de su gobierno. Un gobierno
realmente representativo, no slo en sentido parlamentario, sino en tr-
minos de su capacidad para integrar las convicciones y aspiraciones
desordenadas de su pueblo en objetivos y polticas internacionales, est
en las mejores condiciones para conducir las energas nacionales de
modo que sirvan de sustento a esos objetivos y polticas. El dicho de
que los hombres libres pelean mejor que los esclavos puede extenderse
a la proposicin de que las naciones bien gobernadas estn en mejores
condiciones de tener una alta moral nacional que las naciones pobre-
t Vase al comienzo del captulo 8, el apartado "Qu es el poder nacional?"
Elementos del poder nacwnal 177
mente gobernadas. La calidad del gobierno es una fuente potente de
fortaleza o debilidad con respecto a muchos de los factores de los que
depende el pod.er nacional. especialmente en vista de la influen.cia q:ie
ejerce el gobierno sobre los recursos naturales. sobre la capacidad m-
dustrial y sobre la preparacin militar. A los efectos de la calidad de
la moral nacional, la calidad del gobierno cobra una importancia espe-
cial. Al operar sobre los dems elementos del poder nacional como una
entre varias influencias, susceptibles en mayor o menor grado a la accin
humana. es el nico factor tangible que debe tornarse en cuenta para
la calidad de la moral nacional. Sin moral nacional el poder nacional no
es ms que fuerza material o una potencialidad que aguarda en vano
su realizacin. Por lo tanto, los nicos medios para el mejoramiento
de la moral nacional descansan en el mejoramiento de la calidad del
gobierno. Todo lo dems es cuestin de suerte.
LA CALIDAD DE LA DIPLOMACIA t7
Por ms inestable que resulte, entre todos los factores que conforman
el poder de una nacin sobresale 1a calidad de la diplomacia. Todos
los otros factores que determinan el poder nacional son, por as decir1o,
la materia prima sobre la que se modela el poder de una nacin. La
calidad de la diplomacia de una nacin combina estos factores diferent(!S
en un conjunto integral, les da direccin y peso y despierta sus latentes\
potencialidades dndoles el aliento de un poder real. La conduccin de
los asuntos exteriores de una nacin por parte de los diplomticos es
para el poder nacional durante tiempos de paz lo mismo que las estra-
tegias y tcticas de los lderes militares durante tiempos de guerra. La
diplomacia es el arte de combinar los distintos elementos del poder na-
cional para que rindan el mximo efecto sobre aquellos puntos de la
escena internacional que ms directamente conciernen al inters na-
cional.
Se puede decir que @ diplomacia es el cerebro del poder nacional.
as corno la moral nacional en su alma. Si su visin es defectuosa. su
juicio errneo y dbil su determinacin, todas las ventajas que propor-
cione la ubicacin geogrfica. el autoabastecimiento de alimentos, ma-
terias primas y produccin industrial, la eficiencia en infraestructura
militar, el tamao y la calidad de la poblacin. de muy poco servirn
a la nacin. Una nacin que pueda jactarse de todas esas ventajas. pero
que carezca de una diplomacia acorde con ellas. puede conseguir xitos
temporarios mediante la dilapidacin de esas ventajas naturales. Pero
en el largo plazo comprobar que las ha desperdiciado de modo incom-
pleto, incierto y perjudicial para sus intereses internacionales.
A largo plazo esa nacin deber someterse a otra cuya diplomacia
l7 Mediante el trmino "diplomacia", tal como es empleado en ,las pginas
siguientes, nos referimos a la formacin y ejecucin de la poltica extenor en todo~
los niveles. ya sean los ms altos o los ms subordinados. Sobre el tema aqu1
tratado, vase tambin la Parte X.

178 El poder nacional
se encuentre preparada para lograr un mximo de eficacia con los de-
ms elementos de poder que estn a su disposicin, imponiendo su
excelencia por encima de otros factores menos aventajados. Mediante
el empleo intensivo de las potencialidades de poder de una nacin,, una
diplomacia eficaz puede llevar el poder nacional ms all de lo que en
principio parecera brindarle la posible combinacin de los dem:s fac-
tores. A menudo se ha visto en la historia como el Goliat sin cerebro
ni alma ha sido derrotado por un David que s posea ambos elementos.
Una diplomacia de arto nivel conseguir armonizar fines y medios de
la poltica exterior con los recursos disponibles del poder.nacional. Jun-
tar los recursos ocultos de la fortaleza nacional y los convertir com-
pleta y seguramente en realidades polticas. Al dar una orientacin al
esfuerzo nacional, conseguir 'incrementar el peso independiente de cier-
tos factores, tales como la capacidad industrial. la infraestructura militar
o el carcter y la moral nacional. Por esta razn, el poder nacional tiene
la aptitud para llevar sus ms plenas realizaciones a todas sus poten-
cialidades, particularmente en tiempos de guerra, cuando fines y medios
de la poltica estn claramente delineados.
Los Estados Unidos del perodo entre ambas guerras mundiales
proporciona un notable ejemplo de la nacin potencialmente poderosa
que, sin emb<'rgo, juega un papel menor en los asuntos internacionales
debido a que su poltica exterior se negaba a emplear plenamente el
peso de su fortaleza potencial en aquello relacionado con los problemas
internacionales. En todo lo concerniente al podero de Estados Unidos
en la escena internacional, las ventajas objetivas de la posicin geogr-
fica, de los recursos naturales, del potencial industrial, del tamao y
calidad de la poblacin prcticamente no contaban, puesto que la di-
plomacia norteamericana procedia como si no existieran.
La transformacin que e..i:periment la poltica exterior norteame-
ricana desde el fin de la segunda guerra mundial parece haber respon-
dido definitivamente a la cuestin de si. y en qu medida, la diplomacia
norteamericana desea y es capaz de convertir las potencialidades del
poder nacional en realidades polticas. Ya a comienzos de aquel perodo,
en un artculo significativamente titulado "Imperialismo o indiferencia",
The Economist de Londres an dudaba al intentar responder esa pre-
gunta. Despus de enumerar los factores que, tomados en s mismos,
haran de los Estados Unidos la nacin ms poderosa de la tierra. The
Economist proseguia:
Pero, a pesar de que esas cosas son ingredientes esenciales, en ab-
soluto son las que convierten a una nacin en gran potencia. Tambin
debe existir la voluntad y la aptitud de emplear los recursos natu-
rales en apoyo de la poltica nacional. Los dirigentes de la Unin
Sovitica . . . al menos en la prxima generacin, seguramente no
han de tener cartas tan buenas como las que dispondrn los esta-
distas norteamericanos. Pero la naturaleza de su sistema de poder
concentrado y censura de hierro los habilita para desempear un
papel fuerte. Las cartas de los norteamericanos estn llenas de ases,
/
Elementos del poder nacional 179
pero alguno de ellos ser jugado alguna vez? Y con qu prop-
sito? 1
El ejemplo clsico de pas que. aunque superado en. otros aspectos
de su desarrollo, retorn a las cumbres del poder principalmente gracias
a una diplomacia brillante es la Francia del periodo entre 1890 y 1914.
Tras la derrota de 1870 a manos de los alemanes. Francia qued relegada
a la categora de potencia de segundo orden, situacin que se encarg
de mantener Bismarck mediante una poltica de aislamiento. A la cada
de Bismarck en 1890, la poltica alemana modific su actitud con res-
pecto a Rusia y no se mostr muy dispuesta a dejar de sospechar de
Inglaterra. La diplomacia francesa aprovech al mxmo estos errores
de la poltica exterior alemana. En 1894. Francia lleg a un acuerdo
poltico con Rusia y luego, en 1891. a una alianza militar. Ms tarde.
en 1904 y 1912, celebr acuerdos informales con Inglaterra. As el pa-
norama de 1914 presentaba a una Francia apoyada por aliados pode-
rosos y a una Alemania que habfa perdido a uno de sus apoyos -Italia-
y que se vea debilitada por la insuficiencia de otros -Austria. Hungra.
Bulgaria. Turqua. El manejo y la configuracin de esta situacin se
debi a una constelacin de diplomticos brillantes: Camille Barrre
-embajador en Italia-, Jules Cambon -embajador en Alemania-,
Paul Cambon -embajador en Inglaterra-. y Maurice Palologue -em-
bajador en Rusa.
En el periodo entre arribas guerras mundiales, Rumania debi su
aptitud para jugar un papel muy superior a sus reales recursos princi-
palmente a la personalidad de un hombre, su ministro de Relaciones
Exteriores, Titulescu. Del mismo modo, los factores para que un pas tan
pequeo y precariamente situado como Blgica pudiera ostentar el poder
que se le conoci durante el siglo XIX, fueron dos monarcas activos y
muy hbiles, Leopoldo I y Leopoldo II. La diplomacia espaola del siglo
XVII y la turca del siglo xrx lograron. por algn tiempo al menos, com-
pensar la declinacin de sus respectivos poderes nacionales en otros as-
pectos. Las altas y las bajas del poder ingls estn estrechamente conec-
tadas con los cambios en la calidad de la diplomacia britnica. El car
denal Wolsey, Castlereagh y Canning significan la cspide de la diplo-
macia britnica, mientras que lord North y Neville Chamberlain repre-
sentan su declinacin. Qu habra sido del poder de Francia sin la ha-
bilidad de Richelieu, Mazarin y Tal!eyrand? Qu habra sido del poder
alemn sin Bismarck? Del italiano sin Cavour? Cunto debe el poder
de la joven repblica norteamericana a un Franlclin, a un Jefferson. a
un Madison. a un Jay. a Jos Adams, a sus embajadores y a sus secre-
tarios de Estado?
'.Las naciones deben apoyarse en la calidad de su diplomacia para
actuar como catalizadores. de los diferentes factores que consttuycn
su poder. Dicho de otro modo, estos diferentes factores. cuando son pro-
yectados al campo internacional por Ja diplomacia. pasan a convertirse en
lo que llamamos el poder nacional. Por lo tanto, es de Ja mayor impor-
JR The Economist. 2 de mayo de 1947, pg. 787. Reproducido con autonzacin.
 180 El poer naconal
rancia que la buena calidad del serv1c10 diplomtico sea constante. Y
esa calidad constante resulta mejor afianzada si se la hace depender de
la tradicn y de las nstituciqiies antes que de las espordcas apari-
ciones de individuos brillantes A la tradcin debe Inglaterra la rela-
tiva constancia de su poder desde Enrique VIII hasta la primera guerra
mundial. Independientemente de caprichos y fallas de sus reyes y mi-
nstros. las tradciones. de las clases drigentes y, ms contempornea-
mente, la profesionalidad de su servicio exterior puderon, salvo excep-
ciones. delinear los prerrequisitos del poder 'nacional, con los que ya
contaba Inglaterra, para .alcanzar su grandeza actual. No fue por acci-
dente que cuando, bajo la dplomacia de Stanley Baldwin y Neville
Chamberlain, el poder britnco lleg a su punto ms bajo en siglos, los
profesionales del Foreign Office tuvieron muy poca influencia sobre la
conduccin de la poltica exterior inglesa y que los dos hombres prin-
cipalmente responsables de ella fueran. en trminos de tradcin fam-
liar, hombres de negocios y recin llegados a la aristocracia que por
siglos haba regido a Inglaterra. Con Winston Churchill, descendiente
de una familia de estadstas, las tradciones aristocrticas volvieron a
relacionarse con el podero nacional ngls. En la actualidad. la exce-
lencia institucional del servicio exterior ngls se evidencia en la aptitud
con que ha conseguido armonizar los compromisos nacionales dsemi-
nados por todo el mundo con los reducidos recursos del poder nacional.
Por otra parte, Alemania debi su poder al genio demonaco de dos
hombres: Bismarck e Hitler. Debido a la personalidad y a las polticas
de Bismarck, las tradciones e instituciones no lograron el desarrollo
necesario para perpetuar la inteligente orientacin de la poltica exterior
germana; por eso, su desaparicin de la escena poltica en 1890 implic
el comienzo de una profunda y permanente depresin en la calidad de
la dplomacia alemana. El consecuente deterioro de la posicin interna-
cional de Alemania culmin en el predicamento militar con el que debi
enfrentarse el pas en la prlmera guerra mundial. En el caso de Hitler.
la fortaleza y debilidad de la diplomacia alemana descansaban en la
mente del propio Fhrer. Los triunfos que logr la diplomacia alemana
entre 1933 y 1940 fueron las victorias de la mentalidad de un hombre;
el deterioro de esa mentalidad fue, correlativamente, la causa directa de
los desastres que caracterizaron los ltimos aos del rglmen nazi. El sui-
cidio nacional de Alemania en los ltimos meses de la segunda guerra
mundial. cuando la resistencia militar se haba convertido en un gesto
intil que cost cientos de miles de vidas y la ruina de las ciudades, y
el suicidio de Hitler en la ltima fase de la guerra -en otras palabras.
la autoextincin del poder nacional alemn y de la vida de su lder-,
ambos hechos se debieron a un solo hombre. Ese hombre haba que-
brado aquellas tradiciones y salvaguardas institucionales mediante las
que los sistemas polticos saludables tratan de otorgar continuidad a
la calidad de la diplomacia y, de este modo, tienden a inhibir los xitos
espectaculares del genio as como los vrtigos abismales de la locura.
En lo que tiene que ver con la continuidad en la conduccin de los
asuntos exteriores, Estados Unidos se mantiene en upunto de equids-
tancia entre la permanente alta calidad de la diplomacia inglesa y la
Elementos del poder nacional 181
tradicional baja calidad, interrumpida slo por breve~ t~iunfos, de la
politica exterior tlemana. Con una incomparable supenondad en re~i.:r
sos materiales y humanos, la diplomacia norteamericana en el hemisfe-
rio occidental no pudo dejar de tener xito al margen de la calidad de
su poltica exterior. Lo mismo ha ocurrido, aunque en un grado algo
menor. con las relaciones entre Estados Undos y el resto del mundo.
El "big stick" bajo la forma de la superioridad material de Estados
Undos habl en su propio lenguaje; que lo hiciera en voz suave o im-
periosa, en trminos articulados o confusos, con claridad con~eptual _o
sin ella, tuvo muy poca importancia. El brillo que mostr la diplomacia
norteamericana en las primeras dcadas fue seguido por un largo perodo
de medocridad, si no de ineptitud, interrumpido por el impacto de las
grandes crisis y tres breves perodos de notables logros bajo Woodrow
Wilson, Franklin D. Roosevelt y Harry Truman. Si bien la diplomacia
norteamericana careci de la excelencia institucional de los ingleses. en
cambio tuvo el beneficio de condiciones materiales que incluso una
poltica pobre no podra llegar a dilapidar. Ms an, pudo sustentarse
en una tradicin nacional que se encuentra formulada en el mensaje
de despedida de Washington y, ms particularmente, en la Doctrina
Monroe. La fuerza de esta tradicin habra bastado para proteger a
una dplomacia pobre de errores catastrficos y habra hecho que cual-
quier mediocre diplomacia luciera mejor de lo que en realidad era.
Queda sin respuesta la incgnta de si tal tradicin puede proteger a
la diplomacia norteamericana de un enfoque ideolgico que la asimila
a una cruzada.
LA CALIDAD DEL GOBIERNO
La poltica externa' mejor elaborada y ms hbilmente implementada,
apoyada por abundantes recursos materiales y humanos, puede llegar
a naufragar si no cuenta con el respaldo de un buen gobierno. El buen
gobierno, considerado como un requisito independiente del poder nacio-
naJ.19 significa tres cosas: en primer trmino, equilibrio entre los recur-
sos materiales y humanos que hacen el poder nacional y la poltica ex-
terior que se emprende; luego, equilibrio entre esos recursos; finalmente,
apoyo popular para las polticas exteriores que se lleven adelante.
El problema del equilibrio entre los recursos y Ia poltica
Por lo tanto. un buen gobierno debe comenzar realizando dos operaciones
intelectuales. Primero, debe elegir los objetivos y mtodos de su pol-
tica exterior en fncin del poder disponble para respaldarlos con un
mxlmo de probabilidades de xito. Una nacin que establece metas
19 Ya nos hemos referido a la calidad del gobierno como requisito para la
moral nacional; vase en este mismo captulo el aparatado "La calidad de la sociedad
y del gobierno como factores decisivos".

182 El poder nacional
muy bajas, renunciando a polticas ~teriores que estaran dentro del al-
cance de su poder, abdica del legitimo papel que le cabe dentro del
concierto de las naciones. Estados Unidos cay en ese error en el pe-
rodo entre ambas guerras mundiales. Una nacin tambin puede esta-
blecer sus metas en un plano demasiado elevado y emprender polticas
que no podrn ser exitosamente implementadas con el poder de que
dispone. Fue el error que fa.mbin cometi Estados Unidos durante
las negociaciones de paz de 1919. Como lo seal Lloyd George: "Los
norteamericanos parecieron asllIIir la responsahilidad de la salvaguardia
exCiusiva de Los Diez Mandamientos y efe! Sermn del Monte; pero
cuando hubo que encarar la cuestin prctica de la asistencia y la res-
ponsabilidad, se negaron totalmente a aceptarlas". Una nacin puede
tratar de desempear el papel de gran potencia sin contar con los nece-
sarios prerrequisitos para ello. con lo que seguramente se encaminar
al desastre, como le ocurri a Polonia en el periodo entre ambas gue-
rras mundiales. O. siendo una gran potencia. se puede embarcar en una
poltica de conquistas ilimitadas, sobreestimando su fortaleza: los fra-
casados conquistadores del mundo, desde Alejandro hasta Hitler, ilustran
bien el caso.
. En consecuencia, el poder nacional disponible es quien determina los
lmites de la poltica exterior. Hay una sola excepcin a esta regla y
est dada por la circunstancia de que la propia existencia de la nacin
se encuentre comprometida. Entonces la poltica de supervivencia na-
cional arrasa con todas las consideraciones racionales del poder nacional
y la emergencia revierte las relaciones normales entre la_ poltica y los
elementos del poder. estableciendo la primaca del primer factor. En
ese momento, la nacin se ve obligada a subordinar todos sus otros inte-
reses al de la supervivencia y a realizar un- esfuerzo que racionalmente
no podra esperar de ella. Es lo que hizo Inglaterra en el otoo v el
invierno de 1940-41.
El. problema del equilibrio entre los recursos
Cuando un gobierno ha conseguido llevar su polt~ca exterior a un grado
de equilibrio con el poder de que dispone, debe aplicarse a equilibrar
tambin los diferentes elementos del poder nacional entre s. Una nacin
no necesariamente alcanza su mximo de.poder.nacional porque sea muy
rica en recursos naturales, porque cuente con una poblacin muy im-
portante o porque haya edificado una enorme infraestructura industrial
o militar. t.o alcanza cuando tiene a. su. disposicin una suficiente can-
tidad y calidad -en la debida proporcin- de aquellos recursos de. po-
der que le permitirn emprender una determinada poltica exterior con
las mximas probabilidades de xito. Cuando se encontraba en la cum-
bre del poder, Inglaterra era insuficiente en muchos de los elementos
que hacen al poder nacional. tales como recursos naturales. tamao de
la poblacin y fuerzas terrestres. Sin embargo. haba desarrollado hast::i
un grado de supremaca sin competencia uno solo de los elementos del
poder nacional. la marina, que era un perfecto instrumento para la po-
ltica inglesa de expansin martima y, al mismo tiempo. le aseguraba
Elementos del poder nacional 183
un flujo ininterrumpido desde el exterior de las materias primas y ali-
mentos sin los que Inglaterra no habra podido sobrevivir..A la_ luz de
esta poltica, la disponibilidad de recursos naturales. la ub1~ac1on g~".
grfica, una poblacin mayor y un ejrcito permanente habnan s1gruh-
cado obstculos antes que ventajas para Inglaterra. En el caso contrario,
si Inglaterra hubiese optado por proseguir su poltica de expar;-sin co:i-
tinental como lo hizo durante la mayor parte de la Edad Medra. habna
necesitado aquellos factores.
Una poblacin numerosa es una fuente de debilidad antes que de
fortaleza, como lo ha demostrado el ejemplo de India.' si no puede
equilibrarse adecuadamente con la disponibil_id~d de otros re.cursos. La
apresurada construccin de grandes establec1m1entos mdustnales y mi-
litares mediante mtodos totalitarios crea ciertos elementos del poder
nacional, pero el propio proceso destruye otros, tales como la mora}
nacional v la resistencia fsica de la poblacin. El desarrollo de los pai-
ses satles de la Unin Sovitica en Europa Oriental es un ejemplo
de esta situacin. Planear una infraestructura militar demasiado grande
como para ser sostenida por la capacidad industrial disponible .u:iplica
inevitablemente ;poyada al precio de una inflacin galopante. cnsis eco-
nmicas y deterioro moral; esto significa planificar la debilidad nacional
antes que la bsqueda de una situacin de podero ~eal. ?n
ur;-a emer-
gencia nacional. cuando se halle en juego la propia existencia de Ja
nacin. el gobierno norteamericano, por ejemplo, puede y debe_ ofrecer
a su pueblo armas y no manteca. Si no enfrenta una_ ei;nergenc1~ .. debe
establecer una suerte de equilibrio entre los requermnentos nill1tares
y los civiles, asignando una proporcin justa del producto nacionalyara
atender el consumo de estos ltimos. Otros gobiernos. como el chino o
el coreano, pueden no verse obligados a tomar en cuenta esas considera
dones sobre e! bienestar civil. :Dicho de otro modo, en el proceso de
construccin del poder nacional '-ningn gobierno puede ignorar el carc-
ter de la nacin que gobierna. Hay naciones que se rebeleran contra con-
diciones difciles que otras aceptaran pacientemente y sin alterars_e'. Y a
veces una nacin puede sorprender al mundo, y a s misma, con sacnficios
voluntarios para la defensa de sus intereses o de su propia existencia.
EI problema del apoyo popular
Un gobierno de nuestro tiempo. especialmente s se encuentra some~ido
a control democrtico, slo habr ciunplido con parte de la tarea s1 ha
conseguido establecer los dos tipos de equilibrio que acabamos ~e
enunciar. An le queda por delante otra tarea, probablemente la mas
difcil de todas. Debe asegurarse que cuenta con la aprobacin de su
propio pueblo para sus polticas exteriores y para las internas destinadas
a movilizar los elementos del poder nacional tendientes a apoyarlas. La
tarea es difcil por cuanto las condiciones bajo las que puede log~z:se
apoyo popular para una poltica exterior no son idnticas a las cond1c10-
10 Vase en este mismo captulo el apartado "Alimentos".
 184 El poder nacional
nes bajo las cuales una poltica exterior puede emprenderse exitosa-
mente. As lo expres Tocqueville al reft<!irse especialmente a Esta-
dos Unidos:
Las polticas exteriores reclaman apenas algunas de las cualidades
que son peculiares a la democraci<l;; por el contrario, requieren el
perfecto uso de casi todas aqullas en las que es deficiente. La de-
mocracia es propicia al incremento de los recursos internos ..de un
Estado; difunde bienestar y confort. promueve el espiritu pblico y
fortalece ell respeto a la ley en todas las clases sociales. Todas estas
son ventajas que slo tienen una influencia indirecta sobre las re-
laciones que vinculan a un pueblo con otro. Pero slo con gran difi
cultad una democracia puede regular los detalles de una empresa
importante, perseverar en un designio preestablecido y trabajar en
su ejecucin a pesar de los 'ms serios obstculos. No puede combi
nar sus medidas en secreto o aguardar sus consecuencias con
paciencia ...
La inclinacin que induce a las democracias a obedecer impul-
sos antes que a la prudencia, y a abandonar el designio maduro por
la gratificacin de una pasin momentnea, fue claramente visible
en Estados Unidos al estallar la Revolucin Francesa. Result tan
evidente entonces.' como lo es en Ja actualidad para cualquier enten
dimiento, que el inters de los norteamericanos les impeda tomar
partido alguno en la contienda que iba a inundar en sangre a Europa.
pero que no poda daar a su propio pais. No obstante, las simpa-
tas de la poblacin se declararon abiertamente en favor de Francia
y slo el carcter inflexible de Washington y la inmensa populari-
c!ad de que gozaba pudo evitar que los norteamericanos declararan
la guerra a Inglaterra, Y aun as. los esfuerzos que la razn asctica
de ese gran hombre debi realizar para contener las generosas pero
imprudentes pasiones de sus conciudadanos estuvieron a punto de
arrebatarle la nica compensacin que l siempre reclam, la del
amor de su pueblo. La mayora reprob su poltica, aunque ms
tarde llegara a ser reconocida por toda la nacin.21
El tipo de pensamiento requerido para una exitosa conducciJ1
de la poltica exterior puede ser diametralmente opuesto a la retrica y
la accin mediante las que las masas y sus representantes parecen mo-
verse. Las cualidades peculiares de la mentalidad de un estadista no
siempre parecen encontrar una respuesta favorable en la mentalidad
popular. El hombre de Estado debe pensar en trminos del mters na-
cional. concebido como poder entre otros poderes. La mentalidad po-
pular, inconsciente de los sutiles matices del pensamiento del estadista,
razona muy a menudo tan solo en los trminos morales y legales del
bien o del mal absolutos. El estadista debe tomar en consideracin la
perspectiva a largo plazo, proceder lentamente y por atajos. pagar con
pequeas prdidas las grandes ganancias. debe ser capaz de contempo-
rizar. comprometerse y esperar su ocasin. La mentalidad popular desea
resultados rpidos y est dispuesta a sacrificar los reales beneficios de
maan::>. por las aparentes ventajas de hoy.
21 Alexis de Tocqueville, Democracy in America. Alired A. Knopf, Nueva York,
1945. vol. 1, pgs. 23435.
Elementos del poder nacional 185
Si se tiene en cuenta la observacin de Tocqueville, el tip~ pe pen-
samiento requerido para una satisfactoria conduccin de la poltica
exterior algunas veces ser opuesto a las consideraciones que mueven i
p_ueblo. Una poltica exterior que sea apasionada y abrumadoramente
apoyada por la opinin pblica no puede considerarse por esa linca
razn como una buena poltica externa. Por el contraro. la armona entre
poltica exterior y opinin pblica __bie; .Pl!.C::cie lograrse al precio de so
meter los principios de la buena poltica exterior a las poco firmes
preferencias de la opinin pblica.
En el caso norteamericano, estas dificultades inherentes se ven
agravadas por el hecho de que Estados Unidos casi continuamente se
encuentra recuperndose de las ltimas elecciones o preparndose para
las prximas. Especialmente en este ltimo caso, para cualquier adminis-
tracin. resulta arrolladora la tentacin de procurarse una ventaja elec-
toral mediante la satisfaccin de las preferencias de la opinin pblica
en desmedro de la poltica exterior. Por lo tanto, uno de los requisitos
del arte de gobernar consiste en mantener un rumbo a mitad de camino
entre el respeto a los principios permanentes de una saludable poltica
exterior y las veleidosas preferencias de la opinin pblica.
Estas observaciones proyectan una reveladora luz sobre la aparente
paradoja del presidente Jimmy Carter. quien emergi de las primaras
demcratas de 1980 como virtualmente imbatible en el manejo del elec-
torado, a pesar de que bajo su liderazgo Estados Unidos sufriera una
cadena de hurrillantes derrotas en sus relaciones con otras naciones.
La m&.. espectacular de esas derrotas fue la prolongacin del cautiverio
de los cincuenta rehenes en Irn. Al renunciar desde el principio a cual-
quier forma de violencia para responder a esta afrenta, Carter se priv
a s mismo de cualquier ventaja sobre Irn. Los perjuicios con que lleg
a amenazar -fundamentalmente COil' sanciones econmicas- se mos-
traron ineficaces por completo. Las ventajas que poda ofrecer (tales
como asistencia econmica y militar) tampoco tuvieron peso, puesto que
para los iranes esa generosidad norteamericana implicaba riesgos y obli-
gaciones. As, Estados Unidos se encontr desemparado frente a una
situacin que en la mayor parte de otras pocas se hubiera resuel-
to mediante una rpida accin, aun a riesgo de las vidas de algunos
norteamericanos.
Al poner el nfasis en la preservacin de las vidas de los norte
americanos mediante el empleo de medios pacficos, el presidente toc
la fibra compasiva de la opinin pblica. Carter hizo lo que Wilson
haba alegado hacer antes: "Nos salv de la guerra". Y lo hizo sin aban-
donar el ms visible y sentimental objetivo norteamericano: salvando
aquellas cincuenta vidas. Aparentemente no pas por la mente del pre
sidente ni de la opinin pblica el hecho de que los lderes norteameri-
canos responsables de Ja poltica exterior tenan la obligacin no slo
de preservar vidas, sino tambin la de preservar los intereses a largo
plazo del pas.
La misma mezcla de compromiso retrico e inaccin poltca ase-
gur el poyo pblico para nuestras polticas hacia la Unin Sovitica
y, al mismo tiempo, su ineficacia. Independientemente de la interpre-
 186 El poder nacional
tacin que se tenga del golpe militar de los soviticos en Afganistn, el
hecho es que la belicosa reaccin verbal del presidente no guard nin-
guna proporcin con las medidas adoptadas en respuesta a aque-
lla accin.
Si bien es probable que esa furia verbal sorprendiera a los soviticos,
la ausencia de acciones acordes con esa retrica los indujo a no intro-
ducir ningil cambio en sus polticas. Los soviticos siempre van a llegar
hasta el lmite previo a una confrontacin nuclear con Estados Unidos.
Casos ilustrativos al respecto son la crisis de' misiles en Cuba y las
sucesivas crisis en Berln; una conftnTiacin negativa de esta tesis es la
continuacin de la os:upacin militar en Afganistn.
Sin embargo, la postura belicosa del presidente pareci suscitar
un gran xito en la opinin pQlia. Al declarar su intencin de conver-
tir la proteccin y promocin de los derechos humanos en la piedra
angular de su poltica exterior, el presidente habl a la Unin Sovitica
en el mismo lenguaje de John Foster Dulles. Los sondeos de opinin
registraron una arrolladora aprobacin popular; de nuevo una ineficaz
poltica exterior era compensada por un triunfo interno. Sin embargo,
en este punto Carter tropez con otro dilema sobrepuesto al primero: -
deba elegir entre la poltica exterior o la interior. El mismo se desarro-
ll a partir de la inaceptabilidad racional de lo confrontacin nuclear.
La necesidad que experimentan -las grandes potencias de defender
Y promover sus intereses mediante el empleo de la fuerza como ltimo
resorte implica. en el caso de Estados Unidos y la Unin Sovitica, la po-
sibilida_d_ de recurrir a las armas nucleares como instrumento de fuerza.
Su uso no como simple y aislada demostracin --casos de Hiroshima y
Nagasaky-. sino como instrumentos normales de guerra significara
la destruccin de todas las partes beligerantes corno sociedades viables.
Las armas nucleares as usadas -en contraste con las armas convenciona-
les- no seran medios racionales acordes con los fines racionales de la
poltica exterior, sino instrumentos desesperados para el suicidio y e!
genocidio. Este fue el segundo dilema fundamental que debi enfren-
tcr Carter.
El carcter anrquico de! sistema internacional lo oblig -se!!D
una convencin colindante con la historia- a contemplar el recurso de
la violencia fsica corno factor final para la solucin de los problemas
internacionales. Sin embargo, la irracionalidad de semejante violencia
incluso lo llev a rehuir el empleo de la violencia convencional. temiendo
que aun sta pudiera llevar a una escalada nuclear. As. en una crisis
internacional. hoy en da el presidente acta con extrema cautela -si
e:;: que acta- y tiende a compensar la carencia de una accin efectiva
con palabras beligerantes. Dentro de esta tendencia, el presidente Carter
no estaba solo. _ opinin pblica y en las relaciones del gobierno con ella cuando en sus memorias
El apoyo popular es la precondicin para la administracin presi-
dencial de la poltica exterior. La creacin de una opinin pblica que
lo apoye. aun al precio de sacrificar algunos elementos de la poltica
exterior. es una tarea que el presidente slo puede eludir so pena de
perder su cargo y, con l. la capacidad de emprender cualquier poltica
exterior. El problema que plante la conducta de Carter tena que ver
Elementos del poder nacwnal 187
no con la necesidad de un compromiso entre los requerimientos de una
saludable poltica exterior y los reclamos de la opinin pblica, sino
con el punto preciso en que deba establecerse ese compromiso. Ade-
ms de acusarlo de ignorante e incompetente, sus crticos sostenan que
haba subordinado demasiados principios de una poltica exterior salu-
dable a los reclamos de la opinin pblica. La cuestin no radicaba en
si el presidente tena la obligacin de llevar adelante el inters nacional
sin considerar la .posibilidad de una guerra nuclear. sino en si deba o
no establecer una distincin entre lo incumbente al inters nacional y
el temor a una guerra nuclear. La cuestin consista en si Carter, en su
ansiedad por mantenerse lo ms lejos posible de una confrontacin
nuclear, no haba sacrificado innecesariamente importantes intereses
nacionales.
Enfrentado a este dilema que se plantea entre la necesidad de reali-
zar una buena poltica exterior y la presin de la opinin pblica para
que se opte por una mala. el gobierno debe evitar dos trampas. Debe
resistir la tentacin de sacrificar lo que considera una buena poltica
en el altar de la opinin pblica, abdicando de su liderazgo y cambiando
una ventaja poltica de corta vida por los intereses permanentes del pas.
Tambin debe evitar el ensanchamiento de la inevitable brecha entre
los requisitos de una buena poltica externa y las preferencias de la
. opinin pblica. La brecha se ampla si. rehuyendo compromisos acep-
tables con las preferencias de la opinin pblica, se atasca en los de-
talles de una poltica exterior que GOnsidera correcta y sacrifica el
apoyo pblico a la obstinada ejecucin de esa poltica.
Para lograr xito tanto en sus polticas externas como en las inter-
nas, el gobierno debe satisfacer tres requisitos bsicos. Debe reconocer
que el conflicto entre los requerimientos de una buena poltica exterior
y las preferencias de la opinin pbli<m se encuentra dentro del orden
natural de las cosas; de ahi que sea iQ.evi:able y quiz tan solo pueda
ser atenuado, aunque nunca superado, :Iediante concesiones a la oposi-
cin interna. Segundo, el gobierno debe.ser consciente de que es el lder
y no el esclavo de la opinin pblica. l;ta no es una entidad esttica
descubierta y clasificada por las encueft\flS de opinin corno hacen los
bot;iicos con sus plantas, sin. o qne es al~ dinmico. siempre cambiante,
contrnuamente creada y recreada por un derazgo nforrnado y responsa-
ble. El gobierno tiene la misin histric' de sealar lo que convene a
la nacin y no a la demagogia. 22 Tercero;: debe distinguir entre lo que es
de::able en su poltica exterior y lo que/es esencial. Debe. tambin, lu-
22 Lord Norwich, quien como DUff Cooper ocup muy importantes cargos en
el gabinete ingls y en otras posciones gubernamentales durante el periodo entre
ambas guerras mundiales, pone el dedo en Ja llaga del malentendido comn en Ja
dice de Neville Cbaml;Jerlain (Old Men Forget, Hart-Davis. Londres. 1953): "Me pa-
rece que el principal error cometido por el Primer Ministro puede dividirse en dos.
Piensa que la opinin pblica es lo que el Times le dice que es y piensa que Ja
opinin conservadora es la que le presenta el jefe del partido". Desafortunadamente,
esta aceptacin pasiva de lo que alguien dice que es Ja opinin pblica se ha con-
vertido -y no solamente en la Inglaterra del periodo entre ambas guerras mun
diales- en uno de Jos mayores obstculos para Ja ejecucin de una buena poli-
Lica externa.
 188 El poder nacional Elementos del poder nacional 189

char. aun a riesgo de su propia fortuna. por lo que considera como mt-
nimo irreductible de una buena poltica exterior.
Un gobierno puede tener un conocimiento correcto de los requeri-
mientos que plantean la poltica exterior y la interna que apoya a aqu-
lla, pero si fracasa en la cohduccin de la opinin pblica tras esas
polticas, su trabajo habr sido en vano y el resto de los factor.es de
poder nacional a que puede recurrir no sern aprovechados en toda su
potencialidad. De esta circunstancia, ls polticas de los gobiernos de-
mocrticos contemporneos, incluidos los de los Estados Unidos, ofre-
cen abundantes pruebas}l
Por lo tanto, en este punto, como en otros que mencionaremos ms
adelante,25 la distincion tradicional entre poltica externa e interna
tiende a desaparecer. Se puede estar tentado a afirmar que ya casi no
existen polticas internas, puesto que todo lo que una nacin haga o
deje de hacer, en su favor o en su contra. se puede emplear como un
reflejo de su filosofa poltica. de su sistema de gobierno o de su modo
de vida. Un logro interno que sea percibido por otras naciones en tr
minos de sus aspiraciones no hace ms que aumentar el poder de la
nacin; un fracaso interno, igualmente percibido, tiende a disminwrlo.

Gobierno interno y poltica exterior

A un gobierno no le es suficiente, sin embargo, la canalizacin de la

opinin pblica tras sus polticas exteriores. Tambin debe log!'ar el
apoyo de la opincin pblica de otras naciones para sus polticas exter-
nas e internas. Este requisito refleja los cambios que se han producido
en pocas recientes en la poltica exterior. Como veremos ms adelante
con mayor detalle,24 la poltica exterior se lleva a cabo actualmente no
slo con las armas tradicionales de la diplomacia y el podero militar,
sino tambin con una nueva arma: la propaganda. La lucha por el poder
en el campo internacional es hoy no slo una lucha por la supremaca
militar o por el dominio poltico, sino en sentido especfico, una iucha por
las mentes de los hombres.:.-Por lo tanto, el poder de una nacin de-
pende no slo de la habilidad de su diplomacia y de la fortaleza de
sus fuerzas armadas, sino tambin del atractivo que para otras naciones
pueda llegar a tener su filosofa poltica. sus instituciones polticas o
sus actividades polticas. Eso es particularmente cierto en el caso de
Estados Unidos y de la Unin Sovitica, quienes compiten entre s no
slo como superpotencias militares y polticas, sino tambin como los
representantes ms conspicuos de diferentes filosofas polticas, de sis-
temas de gobierno y de distintos estilos de vida.
Por lo tanto -y esto es vlido, aunque en menor grado, para otras
naciones-. todo lo que estas superpotencias hagan o dejen de hacer,
logren o dejen de lograr. en sus polticas externas e internas tiene una
relacin directa con su condicin de representantes y, por ende. con su
poder. Por ejemplo, una nacion que se embarque en una poltica de
discriminacin racional seguramente perder en la lucha por conquistar
las mentes de los hombres de color. Una nacin subdesarrollada que
pudiera aumentar de modo espectacular la sanidad, el grad de alfa-
betizacin y el nivel de vida de su poblacin, lograra un considerable
aumento de poder en otras regiones subdesarrolladas del mundo.

23 Este tema ha sido desarrollado en I:Ians J. Morgenthau, "The Conduct of

Foreign Policy". Aspects of American Governt'lent, Sydney Bailey, ed., The Hansard
Socety, Lcndres. 1950, pg. 99 y siguientes, y en In Detense of the Natianal Interest,
Alfred A. Knopf, Nueva York, 1951. Washington D.C .. University Press of Americe,
1932, pg. 221 y siguientes.
2l Vase el comienzo del capitulo 20.
 220 Limitaciones al poder nacional

japonesa de 1894-95. Entonces Japn fue desafiado por Rusia en el tema

del control de Corea y desde 1896 la influencia rusa se torn dominante.
La rivalidad entre Japn y Rusia por el control de Corea termin con la
derrota rusa en la guerra ruso"japonesa de 1904-05. El control japons
de Corea. desde entonces slidamente establecida, concluy con la de-
rrota de Japn en la segunda guerra mundial. Desde entonces, Estados
Unidos reemplaz a Japn como contralor de las ambiciones rusas en
Corea. Por su intervencin en la guerra de Corea, China se reasumi su tra-
dicional inters por el control de Corea.'De este modo, por ms de dos
12
mil aos el destino de este pas ha estado en funcin ya sea del predo-
minio de una nacin que yjerce el control o del equilibrio de poder
entre dos naciones que compiten por ese control.
Diferentes Mtodos del
Equilibrio del Poder

El proceso del equilibramiento del poder puede conseguirse mediante

la disminucin del peso de la parte ms fuerte o a travs del incremento
de la ms liviana.

DIVIDE Y GOBIERNA

El primer mtodo ha logrado su expresin clsica, adems de la impo-

sicin de condiciones onerosas en los tratados de paz y en la incitacin
a la traicin y a la revolucin, en el lema "divide y gobierna". De este
expediente se han valido las naciones que han tratado de conseguir o
de mantener la debilidad de sus competidores impidindoles que se unie-
ran. Las polticas ms consistentes e importantes de esta clase en los
tiempos modernos fueron las de Francia con respecto a Alemania y la
poltica de la Unin Sovitica frente al resto de Europa. Desde el si-
glo XVII hasta fines de la segunda guerra mundial, un principio invaria-
ble de la poltica francesa consisti en favorec~r la divisin del imperio
germano en varios pequeos Estados independientes y en evitar la coali-
cin de esos Estados en una nacin unificada. El apoyo de Richelieu a
los prncipes protestantes de Alemania, a la Confederacin del Rhin
por parte de Napolen I, a los prncipes del sur de Alemania por Napo-
len III, a los frustrados movimientos separatistas despus de la pri-
mera guerra mundial o la oposicin a la unificacin alemana luego de
la segunda guerra mundial, son todos hechos que tienen por comlin
denominador la atencin al equilibrio de poder en Europa. el que
Francia consideraba amenazado por un Estado alemn fuerte. Del mismo
modo, la Unin Sovitica, desde la dcada del '20 hasta la actualidad,
se ha opuesto enrgicamente a todos los planes orientados a la unifica-
cin de Europa. suponiendo que la concentracin de la fortaleza indivi-
dual de las naciones europeas en un "bloque occidental". dara a los

222 Limitaciones al poder nacional
enemigos de la Unin Sovitica un poder tal que llegara a poner en
peligro su seguridad.
El otro modo de equilibrar el poder de varias naciones consiste en
agregar fortaleza a la nacin ms dbil. Este mtodo puede realizarse
de dos modos: B puede aumentar su poder lo suficiente como para
compensar. si no sobrepasar, el poder de A y viceversa; o B puede unir
su poder al de todas las naciones que tienen idnticas polticas con res-
pecto a A, en cuyo caso A podr unir su' poder con todas las naciones
que persiguen idnticas polticas con respecto a B. La primera alterna-
tiva encuentra ejemplificacin tanto en la poltica de compensaciones Y
en la carrera armamentista omo en el desarme; la segunda, en la po-
ltica de alianzas.
COMPENSACIONES
Las compensaciones de naturaleza territorial fueron un recurso comn
en los siglos XVIII y XIX a los efectos de mantener el equilibrio de poder
que haba sido, o estaba a punto de ser, modificado por las adquisiciones
territoriales de una nacin. El Tratado de Utrech de 1713, que cerr la
guerra de sucesin espaola, reconoci por primera vez expresamente
el principio del equilibrio de poder fundado en compensaciones territo-
riales. Dispuso la divisin de muchas de las posesiones espaolas, tanto
europeas como coloniales, entre los Habsburgo y los Barbones ad
conservandum in Europa equilibrium, segn lo establece el propio
Tratado.
Los tres repartos de Polonia -en 1772, 1793 y 1795-, que etl
cierto sentido marcan el fin del perodo clsico del equilibrio del po-
der, por razones que discutiremos adelante 1 reafirmaron su esencia
al actuar bajo la gua del principio de compensacin. Puesto que las
adquisiciones territoriales individuales por parte de cualquiera de las
tres naciones interesadas -Austria, Prusia y Rusia- a costa de Polonia
con exclusin de las dems habran quebrado el equilibrio de poder,
las tres naciones acordaron dividir el territorio polaco de tal modo que
la distribucin de poder resultante fuera aproximadamente igual a la
existente antes del reparto. En el tratado de 1772 entre Austria y Rusia
tambin fue estipulado que "las adquisiciones ... deberan ser completa-
mente iguales y que la porcin de cada uno no poda exceder la por-
cin del otro".
La fertilidad del suelo y el nmero y la calidad de las poblaciones
afectadas pasaron a ser parmetros objetivos mediante los cuales de-
terminar el incremento del poder que reciba cada nacin mediante esta
forma de anexin de territorio. Mientras durante todo el siglo xvrrr este
parmetro fue crudamente aplicado, el Congreso de Viena estableci un
refinamiento de esta poltica de compensaciones al designar en 1815 una
comisin estadstica encargada de evaluar los territorios segn criterios
de nmero. calidad y tipo de poblacin.
1 Vase el comienzo del captulo 14.
Los mtodos del equilibrio del poder 223
En la ltima parte del siglo XIX y comienzos de este siglo, el prin-
cipio de compensacin fue otra vez aplicado deliberadamente a la dis-
tribucin de territorios coloniales y para la delimitacin de esferas de
influencia coloniales o semicoloniales. Durante ese perodo, Africa fue
en particular el objeto de numerosos tratados para delimitar las esferas
de influencia de las grandes potencias coloniales. As, la competencia
entre Francia, Inglaterra e Italia por el dominio de Etiopa se resolvi
provisionalmente, segn el modelo del reparto de Polonia, mediante el
tratado de 1906, el que dividi el pas en tres esferas de influencia con
el propsito de establecer en la regin un equilibrio de poder entre las
tres naciones involucradas. Del mismo modo, la rivalidad entre Ingla-
terra y Rusia con respecto a Irn llev al Tratado anglo-ruso de 1907,
que estableca esferas de influencia para las partes signatarias y otra
esfera neutral bajo exclusivo dominio de Irn. En este caso la compen-
sacin no consiste en la abierta cesin de soberania territorial, sino
ms bien en la reserva de ciertos. territorios para la explotacin comer-
cial, la penetracin poltica o militar o el eventual establecimiento de
la soberana de alguna otra nacin. En otras palabras, una nacin par-
ticular, sin ejercer la titularidad del territorio en cuestin, tiene el dere-
cho de operar dentro de su esfera de influencia sin competencia u oposi-
cin de otra nacin. Esta otra, a su vez, tiene el derecho de reclamar
para su propia esfera de influencia la misma abstinencia por parte de
la primera.
A pesar de que el principio de compensacin no sea deliberada-
mente aplicado, como ocurri con los tratados antes mencionados. nun-
ca se halla ausente. de los acuerdos polticos -territoriales o de otro
tipo- que se hacen dentro de un sistema de equilibrio de poder. En
un sistema semejante, ninguna nacin estar de acuerdo en conceder
ven1;ajas polticas a otra nacin sin la expectativa --que puede estar bien
o mal fundada- de recibir a cambio ventajas proporcionales a las otor-
gadas. El desarrollo de las negociaciones diplomticas que concluyen
en acuerdos polticos no es otra cosa que el principio de compensacin
en su forma ms general y, como tal, se encuentra orgnicamente co-
nectado con el equilibrio del poder.
ARMAMENTOS
No obstante, el principal medio de que se vale una nacin para ejercer
el poder a su disposicin, o para mantener o restablecer el equilibrio
del poder, es el armamento. La carrera armamentista mediante la que
una nacin A trata de no verse relegada, y si es posible sobrepasar, los
armamentos de una nacin B y viceversa, es el t1pico instrumental de un
equilibrio de poder dinmico e inestable. El corolario inevitable de la
carrera armamentista es el constante incremento de la carga que sig-
nifican los preparativos militares devorando una siempre mayor parte
del presupuesto nacional y profundizando los niveles de miedo. sospe-
cha e inseguridad: La situacin inmediatamente anterior a la primera
 224 Limitaciones al poder nacional
guerra mundial, con la rivalidad naval entre Alemania y Gran Bretaa
y la competencia entre los ejrcitos francs y alemn, ilustra bien
este punto.
Ante situaciones como stas, desde fines de las guerras napoleni-
cas se han hecho repetidos intentos por crear un equilibrio estable de
poder, ya que no por establecer upa paz permanente, mediante el desar-
me proporcionado de las naciones en competencia. La tcnica de esta-
bilizar el equilibrio de poder mediante ru::ia equitativa reduccin de los
armamentos es, en parte, similar a la tcnica de las compensaciones te-
rritoriales. Ambas requieren una evaluacin cuantitativa sobre la in-
fluencia que el acuerdo verdaderamente ejercer en los respectivos po-
deres de cada una de las nac'ones involucradas. Las dificultades inhe-
rentes a semejantes evaluaciones cuantitativas -por ejemplo, para co-
rrelacionar la fortaleza militar del ejrcito francs de 1932 con el po-
dero militar representado por el potencial industrial de Alemania- han
contribuido en gran medida al fracaso de muchos intentos tendientes
a crear un equilibrio de poder estable mediante el desarme. El nico
ejemplo notorio de triunfo en este aspecto fue el Tratado Martimo de
Washington de 1922, por el cual Inglaterra, Estados Unidos, Japn, Fran-
cia e Italia acordaron una reduccin y limitacin proporcionada de su
armamento naval. No obstante, debe hacerse notar que este tratado for-
maba parte de un acuerdo poltico y territorial mayor en el Pacfico,
el que tenda a estabilizar las relaciones de poder en la regin sobre las
bases del predominio anglo-norteamericano. 2
ALIANZAS
Sin embargo, las ms importantes manifestaciones de equilibrio de
poder se encuentran, histricamente, no en el equilibrio de dos naciones
aisladas sino en las relaciones entre una nacin o una alianza de na-
ciones con otra alianza.
La naturaleza general de las alianzas
Las alianzas necesariamente se encuentran en funcin del equilibrio de
poder que opera dentro de un sistema rnultiestatal. Al competir entre
s, las naciones A y B tienen tres opciones en cuanto a mantener o me-
jorar sus posiciones relativas de poder. Pueden aumentar su propio
poder, pueden agregar a su propio poder el de otras naciones o pueden
evitar que oti-as naciones presten su poder al adversario. Si se deciden
por la primera opcin, se embarcan en una carrera armamentista. Si
optan por la segunda o la tercera alternativa. deben acudir a una po-
ltica de alanzasl
'.Que una nacn emprenda o no una poltica de alianzas es. entonces,
l El problema del desarme ser examinado con mayor -detalle en el captulo 23.
Los mtodos deJ equilibrio del poder 225
no una cuestin de principios sino de conveniencia. Una nacin evitar
las alianzas si piensa que es lo suficientemente fuerte como para valerse
por s misma o que la carga que suponen los compromisos derivados,
de la alianza sea nts gravosa que los beneficios que espera obtener;
Por alguna o por ambas de estas razones. Inglaterra y Estados Unidos
durante la mayor parte de su historia en tiempos de paz han sido re-
nuentes a establecer alianzas con otras naciones. Y aunque las mismas
dos naciones hayan evitado celebrar entre ellas una alianza desde la
proclamacin de la Doctrina Monroe en 1823 hasta el ataque a Pearl
Harbour en 1941. al menos en relacin con otras naciones europeas han
actuado como si fueran aliadas. Su relacin durante ese perodo provee
otro ejemplo de una situacin en la que las naciones prescinden .de las
alianzas. Ocurre cuando sus intereses reclaman tan obviamente polticas
y acciones concertadas que una formulacin explcita de esos intereses.
polticas y acciones bajo la forma de tratado o alianza parecera re-
dundante.
/ Con relacin al continente europeo, Estados Unidos e Inglaterra
tienen un inters en comn: la preservacin del equilibrio de poder
europeo. Corno consecuencia de esa identidad de intereses. siempre se han
encontrado por necesidad virtual en el campo opuesto de cualquier
nacin que se le haya ocurrido amenazar aquel equilibrio. Y cuando
Inglaterra fue a. la guerra en 1914 y en 1939 para proteger el equilibrio
de poder europeo, Estados Unidos primero la apoy con una conspicua
falta de esa imparcialidad que caracteriza a una nacin neutral y luego
se le uni en los campos de batalla. Tanto en 1914 como en 1939, si Es-
tados Unidos hubiese estado ligado a Inglaterra por una alianza formal
tal vez habra entrado en guerra un poco antes, pero sus polticas gene-
rales y acciones concretas no hubieran sido materialmente diferentes de
lo que en realidad fueron.
No toda comunidad de intereses que reclame polticas y acciones
comunes tambin requiere codificacin legal en una alianza explcita.
Y, por el otro lado, una alianza requiere la necesidad de una comunidad
de intereses para su fundacin.Ji Bajo qu condiciones, entonces, una
comunidad de intereses requiere.la explcita formulacin de una alianza?
Qu es lo que una alianza agrega a la comunidad de intereses existente?
Una alianza agrega precisin, especialmente bajo la forma de limi-
taciones, a una comunidad de ntereses existente, a las polticas gene-
rales y a las meddas concretas' para satisfacer esos intereses.4 Los inte-
reses que las naciones tienen en comn no son tan tpicamente precisos
y limitados a regiones geogrficas. objetivos y polticas adecuadas como
han sido los intereses norteame,ricanos e ingleses en el mantenimiento
del equilibrio de poder europeo.)Tampoco son tan incapaces de precisin
y limitacin en lo concerniente a la prospectiva del enemigo comn.
Puesto que, mientras una alianza tpica se dirige contra una nacin es-
J Vanse las citas de Tucfdides y lord Salisbury en el capitulo l.
4 Repasando los tratados de alianza de los siglos xvrr y xvrrr, sorprende la
meticulosa precisin con que se encuentran definidas las obligaciones de proveer
tropas. eqmpamiento. apoyo logstico. alimentos, dinero. as como otras obliga-
ciones.
 226 Limitaciones al poder nacional
pecfica o contra un -grupo"dt:i"naciones, el enemigo de la comunidad
de intereses anglo-norteamericanos no puede identificarse de antemano,
ya que calquiera que amenace el equilibrio de poder europeo es el
enemigo. Del mismo modo que Jefferson hizo oscilar sus simpatas entre
Napolen e Inglaterra, segn uno u otro pareciera amenazar el equilibrio
de poder de su tiempo, durante el siglo siguiente a las guerras napo-
lenicas, Inglaterra y Estados Unidos tuvieron que decidir a la luz de
circunstancias siempre expuestas al cambio quin representaba en cada
momento la mayor amenaza al equilibrio del poder. Este carcter encu-
bierto del enemigo, determinado no ya individualmente sino por la fun-
cin que desempea, recuerda tna caracterstica similar de la seguridad
colectiva, que se dirige contra el agresor, sea quien fuere.
Los intereses tpicos que unen a dos naciones contra una tercera se
encuentran mejor definidos cuando de la determinacin del enemigo se
trata. y son menos precisos cuando se refieren a los objetivos y polticas
a emprender;; En las ltimas dcadas del siglo XlX Francia se opona a
Alemania y Rusia se oponia a Austria, en tanto Austria se aliaba con Ale-
mania contra Francia y Rusia. Cmo se poda encontrar un comn
denominador que determinara y guiara los intereses de Francia y Rusia?
En otras palabras. cmo poda definirse el casus foederis para. que
tanto el amigo como el enemigo supieran a qu atenerse en mediq de
ciertas contingencias que afectaran sus respectivos intereses? Fue el
tratado de alianza de 1894 quien vino a cumplir con estas funciones.
Si los objetivos y las polticas de la alianza franco-rusa de 1894 hubieran
sido tan claros como los de la cooperacin anglo-norteamericana en Eu-
ropa, no habra sido necesario ningn tratado de alianza Si el enemigo
hubiera permanecido indeterminado, ningn tratado de alianza habra
sido factible.
Por lo tanto, no toda comunidad de intereses que reclame la coope-
racin de dos o ms naciones requiere que los trminos de esta coopera-
cin sean especificados mediante las estipulaciones legales de un tra-
tado de alianza. Slo cuando los intereses comunes son incipientes en
trminos polticos y de accin se hace necesario un tratado de alianza
para que los haga explcitos y operativos. Estos intereses, al igual que
las alianzas que los expresen y las polticas que se pongan al servicio
de su realizacin, pueden diferenciarse en cinco categoras segn: -su
naturaleza intrnseca y su relacin, -la distribucin de beneficios y po
der. -su alcance en relacin a los intereses totales de las naciones mvo-
lucradas. -su alcance en trminos de tiempo y -su efectividad en tr-
minos de polticas y acciones comunes. En consecuencia, podemos dis-
tinguir alianzas que sirven a intereses y polticas idnticos, complementa-
rios e ideolgicos. Ms an, podemos distinguir entre alianzas mutuas
y unilaterales. generales y limitadas. temporarias y permanentes, opera-
tiva" e inoperantes.
La alianza anglo-norteamericana con respecto a Europa proporciona
el ejemplo clsico de una alianza_ aj ..s~rn9io de intereses. idnticos; el
objetivo de uno de los SOCiQf-=e1 mantenimiento del equilibrio de pder
en Europa- e5 tambin el objetiv del otro. La alianza entre Estados
Unidos y Paqi.llstn es uno de los nichos ejemplos contemporneos de
Los mtodos del equilibrio del poder 227
una alianza al servicio de intereses complementarios. Para Estados Uni-
dos responde primariamente al propsito de ampliar su poltica de con-
tencin; para Paquistn sirve :Pr-imariamente al propsito de ncrementar
su poderlo militar. poltico y econmico potencial frente a sus vecinos.
El tipo puro de alianza ideolgica se presenta en el Tratado de la
Santa Alianza en 1815 y en la Carta del Atlntico de 1941. Ambos docu-
mentos establecieron principios morales generales que los signatarios se
comrometieron a observar y objetivos generales cuyo cumplimiento
tambin prometan. El Tratado de la Liga Arabe de 1945 proporciona
un ejemplo contemporneo de alianza que, desde la guerra contra Israel
en 1948, expresa primariamente solidaridad ideolgica.
Mucho ms tpico es el agregado de compromisos materiales a los
ideolgicos en un mismo tratado de alianza.1 As la Liga de los Tres
Empera~ores ~ 1873 prevea asistencia militar recproca entre Austria,
Aleri:ania Y_ Rusia en caso de que cualquiera de ellas fuese atacada y,
al mismo tiempo. enfatizaba la solidaridad de las tres monarquas contra
la subversin republicana. En nuestros tiempos. los compromisos ideo
lgicos contra la subversin comunista .que figuran en muchos tratados
de alianza cumplen la misma funcin. El factor ideolgico tambin se
manifiesta en la interpretacin oficial de una alianza. basada sobre in-
tereses materiales, en trminos de una solidaridad ideolgica que tras-
ci~nde las limitaciones de los intereses materiales. La concepcin de la
alianza anglo-norteamericana previa a la invasin britnica a Egipto en
1956 como absoluta y mundial sobre la base de una comunidad cultural.
poltica e ideolgica es un caso ilustrativo.
En lo que tiene que ver con el efecto poltico de este factor ideo-
lgico sobre una alianza deben distinguirse tres posibilidades. Una alan"
za puramente ideolgica, desconectada de intereses materiales. se puede
decir que nace muerta; es incapaz de determinar polticas u orientar
acciones o desviaciones presentando la apariencia de solidaridad poltica
donde no la hay. Cuando se sobrepone a una comunidad de intereses
real.. el. factor ideolgico puede darle fuerza a la alianza trayendo las
convicciones morales y las opciones emocionales en su apoyo. Tambien
p~ede debilitarla mediante el oscurecimiento de la naturaleza y los l-
mites de _los rntereses comunes que se suponan precisados por la alianza
o por el mcremento de las expectativas en cuanto a polticas y acciones
que luego pueden resultar incumplidas en la realidad. Para ambas posi-
bilidades, 1a alianza anglo-norteamericana tambin puede servr como
ejemplo. ~- ,
La distribucin de beneficios dentro de una alianza debera con-
templar idealmente una mutua reciprocidad; los servicios prestados por
cada parte deben estar de acuerdo con los beneficios recibidos. Este
ideal ~st ms cerca de cumplirse en una alianza celebrada entre partes
~u.e ~ienen un poder semejante y que se mueven en pos de intereses
1dentlcos; en este caso. la igualdad de recursos de todos, respondiendo
s Debe decirse que tanto la Santa Alianza como la Carta del Atlntico habi-
tualmente cumplimentan otros compromisos materiales contenidos en instrumentos
legales paralelos.
 228 Limitaciones al poder nacional
a iguales intereses, sirve a un solo inters. El o:ro extremo en la distri-
bucin de beneficios es el de la unilateralidad, la societas leonia en la que
una parte recibe la parle del len mientras que la otra sostiene la mayor
parte de la carga. Dado que el objetivo de una alianza de esta clase con-
siste en la conservacin de la integridad territorial y poltica de la parte
receptora. esta clase de alianza es indiferenciable de un tratado de ga-
ranta. Los intereses complementarios son los que conducen con mayor
facilidad a este tipo de desproporcin ya que por definicin son dife-
rentes en su sustancia y su establecimiento comparativo puede ser dis-
torsionado mediante una interpretacin subjetiva. Una marcada supe-
rioridad en poder suele agregar pes<J a tales interpretaciones.
, La distribucin de beneficios tiende a reflejar la distribucin de
poder dentro de una alianza, tanto -como la determinacin de las pol-
ticas a seguir. Una gran potencia tiene las mejores posibilidades de
hacer lo q,ue desea en cuanto a beneficios y polticas si su aliado es
ms dbil~ por esta razn Maquiavelo prevena a las naciones dbiles
sobre los peligros que entraaba celebrar alianzas con naciones ms
fuertes a menos que la necesidad las tornara inevitables.6 Las relaciones
entr~ Estados Unidos y Corea del Sur ejemplifican esta situacin.
(No obstante, esta correlacin entre beneficios, polticas y poder no
es completamente inevitable. Una nacin dbil bien puede poseer algn
elemento de tan gran valor para sl! aliado ms poderoso que resulte
irreemplazable. En este caso, el nico beneficio que el primero puede
aportar consiste en garantizarle dentro de la alianza un status comple-
tamente en desacuerdo con la real distribucin del poder material. En
la historia reciente. recordamos las relaciones entre Estados Unidos y
Espaa con respecto a las bases militares y entre Estados Unidos y Ara-
. bia Saudita en .lo que tiene que ver"'.?n .. el petrleo.
Una mala interpretacin de la alianza anglo-norteamericana antes
mencionada tambin ilustra sobre la confusin entre alianzas limitadas
y generales. Las alianzas celebradas en ~iempos de guerra total tienden
a ser generales puesto que comprometen. los intereses totales de las
partes signatarias en cuanto al desarrollo de la guerra y en lo referente
a los acuerdos de paz. Por otra parte, las alianzas en tiempos de paz
tienden a limitarse a una fraccin de los objetivos e intereses totales
de los signatarios. Una nacin puede celebrar un gran nmero de alian-
zas con naciones diferentes. las que pueden sobreponerse o contrade-
cirse entre s en puntos especficos.
Una alianza tpica intenta transformar una pequea fraccin de los
intereses totales. de las partes signatarias en medidas y polticas comu-
nes. Algunos de esos intereses son irrelevantes en cuanto a los prop-
sitos de las alianzas. otros los apoyan, otros divergen y otros aun son
incompatibles con ellos. Por eso una alianza tpica encaja en un campo
dinmico de intereses y propsitos diversos. Si llega a ser operativa,
y por cunto tiempo, depende de la fortaleza de los intereses que sos-
tienen la alianza, especialmente frente a la fortaleza de los dems in-
tereses que animan a las naciones involucradas. El valor y las posibili-
6 El Prfnctpe, capitulo 21.
Los mtodos del equilibrio del poder 229
dades de una alianza -por ms limitada que sea en sus objetivos-
deben considerarse en el contexto de todas 1~ polticas dentro de las
que se supone va a operar.
Las alianzas de tipo general son tpicamente temporarias y predo-
minan en tiempos de guerra. En ese momento el m.'limo inters comn
consiste en ganar la guerra y asegurar mediante acuerdos de paz los
intereses que se defendieron durante el conflicto blico. Sin embargo,
una vez que se ha logrado la victoria y se han firmado los tratados de
paz, vuelven a resurgir ios tradicionalmente diferentes. y a menudo in-
compatibles, intereses de cada nacin en particular. Por otra parte,
existe una correlacin entre la permanencia de una alianza y el carcter
limitado de los intereses que procura defender: solamente un inters
especfico y limitado puede durar lo suficiente como para asegurar el
establecimiento de una alianza duradera.7 La alianza entre Inglaterra y
Portugal celebrada en 1703 ha sobrevivido siglos porque los intereses
de Portugal en mantener sus puertos protegidos por la marina britnica
y los intereses britnicos en mantener el control de los accesos a Por-
tugal a travs del Atlntico han perdurado secularmente. Por lo tanto,
puede concluirse la observacin histrica de carcter general de que
aunque los tratados de alianza frecuentemente han supuesto validez per-
manente al ser concebidos "a perpetuidad" o por perodos de diez o
veinte aos, en la realidad nunca han resultado ms durables que las
cotlfiguraciones, generalmente precarias y fluctuantes. de los intereses
comunes, que pretendan servir. Por regla general, han sido de vida
corta.
La dependencia de la subyacente comunidad de intereses tambin
debe tenerse en cuenta a los efectos de distinguir entre alianzas opera-
tivas e inoperantes. Para que una alianza sea operativa --esto es, que
sea capaz de coordinar las polticas generales con las medidas concretas
correspondientes a cada uno de sus miembros- es preciso que estos
integrantes estn de acuerdo no slo con los" objetivos generales sino
tambin con las polticas y las medidas. Muchas alianzas han quedado
convertidas slo en papel impreso debido a que nunca se logr tal
acuerdo en razn de que la comunidad de intereses no sobrepas los
objetivos generales de las polticas y medidas concretas. El ejemplo cl-
.sico de una alianza inoperante es la de Estados Unidos y Francia, tor-
nada inviable por la Proclama de Neutralidad de Washington de 1793.
luego de que estallara la gurera de la Primera Coalicin entre Francia
y las monarquas europeas. Hamilton justific Ja Prodama con un argu-
mento de aplicacin general: .,.No habra proporcin entre los daos y
peligros a los que se expondra Estados Unidos al embarcarse en la
guerra, y los beneficios que la naturaleza de sus estipulaciones procu-
raran a la seguridad de Francia". Las alianzas franco-rusas ele 1935
y 1944. y la alianza anglo-rusa de 1942 son otros ejemplos ele este punto.
7 Sin embargo, esta correlacin no puede revertirse. Especialmente durante
los siglos XVII y XVIII, las alianzas limitadas fueron celebradas con frecuencia ad
hoc. esto es para hacer frente o efectuar algn ataque o para embarcarse en una
expedicin determinada. Con el paso de la ocasin especifica que habla motivado
la celebracin de la ~a. sta perda su objeto y llegaba a su fin.
~
 231J Limitacones al poder nacional Los mtodos del equilibrio del poder 231

La validez legal de un tratado de alianza y su invocacin propagands-
tica fcilmente puede desilusionar al observador acerca de su real valor
operativo. La correcta fijacin de ese valor requiere el examen concreto
de las polticas y medidas que las partes signatarias han asumido para
la implementacin de la alianza.
Estas consideraciones son particularmente relevantes para las alian-
zas entre una potencia nuclear A y otra no nuclear B. dirigidas contra
otra potencia nuclear C. A correr el riesgo de 'Una destruccin nuclear
a manos de C tan slo a los efectos de cumplir su alianza con B? El
carcter extremo de los riesgos involucrados proyecta muchas dudas
acerca de la calidad operativa de semejante alianza. Estas dudas, expli-
citadas por primera vez por De Gaulle;han debilitado las alianzas entre
Estados Unidos y algunos de SU? mayores aliados.
Aliall2as versus dominio mundial
mantenido desde siempre, y que es la de que los princpes ejercen
la debida vigilancia sobre sus vecinos a los efectos de que stos no
se sobrepasen (aumentando su territorio, expandiendo su comercio,
mediante acercamientos diplomticos y expedientes de esta natura-
leza) y se tornen ms molestos de lo que son en la actualidad ...
Durante aquel triunvirato de reyes -el rey Enrique VIII de Ingla-
terra, Francisco I de Francia y el emperador Carlos V- se haba
establecido una vigilancia tal que ninguno de ellos consigui ganar
un palmo de terreno, puesto que los otros dos habran neutralizado
de inmediato ese avance nivelando el equilibrio nuevamente, ya
fuera por medio de la confederacin o, si era preciso, a travs de
la guerra, ya que en modo alguno les resultaba aceptable una oaz
que les significara desventaja; lo mismo 'curri con aquella ga
(que Guicciardini consideraba como el factor de seguridad de Italia)
formada por Fernando de Npoles. Lorenzo de Mdicis y Ludovico
Sforza. potentados los dos ltimos, uno de Florencia y el otro de
Miln.

~ "- - - - ~
Si bien el equilibrio del poder como prolongacin natural e inevitable
de la lucha por el poder es tan viejo como la propia historia poltica,
ciertas reflexiones tericas sistematizadas, que comienzan en el siglo XVI

,
y alcanzan su culminacin en los siglos XVIII y XIX, lo han concebido
generalmente como una forma de proteccin por parte de una alianza
de naciones. preocupadas por su independencia, contra los designios
de otras naciones de dominio mundial, llamado entonces monarqua uni-
versal. Al ser directamente amenazado por A. B se une a C. D y E, po-
tenciales vctimas de A. para neutralizar los designios de AJ Polibio ha B ><!=====::::ir
~~-::::-1
sealado la esencia de esta configuracin en su anlisis de Ia's relaciones
entre romanos, cartagineses y Hiern de Siracusa:
.._...,
Cercados por todas partes, los cartagineses debieron acudir a sus
aliados. Durante todo el transcurso de la guerra, Hiern haba per-
D t::<,,,
manecido presto a responder a todos los pedidos y se mostraba ms
complaciente que nunca, puesto que estaba totalmente persuadido

0
que haca a su inters el asegurar tanto sus dominios de Sicilia
como su amistad con Roma y que, para conseguirlo, Cartago de-
bera defenderse. en tanto que la potencia ms fuerte no debera
lograr su objetivo final sin esfuerzo. Acerca de esto razon muy
sabiamente y ci;m sentido comn, ya que tales asuntos nunca deben
ser descuidados y nunca debemos contribuir a que un Estado logre
lin poder tan preponderante que nadie se atreva aun a reclamarle
los derechos ms elementales.
Las alianzas que celebr Francisco I de Francia con Enrique VIII
En los tiempos modernos, tras los estadistas historiadores floren- y los turcos a los efectos de que Carlos V de Habsburgo no consiguiera
tinos Rucellai y Guiccardini, Francis Bacon fue el primero en reconocer
estabilizar y expandir su imperio, constituyen el primer ejemplo mo-
el equilibrio de poder por medio de las alianzas. En su ensayo Of Empire
dice: derno de un equilibrio de poder en gran escala polarizado entre una
alianza de naciones y otra, solitaria, que intentaba establecer una mo-
En primer lugar, no puede darse ninguna regla general para los narqua universal. En la segunda mitad del siglo XVII, Luis XIV de Fran-
vecinos (las ocasiones son tan variaJ;>les), excepto una que se ha cia arrebat el rol que desempeaban los Habsburgo y concit una
reaccin similar por parte de las naciones europeas. Se produjeron
s Polibio. l. 83. entonces alianzas en eje en Inglaterra y en los Pases Bajos con el pro-

232 Limitacones al poder nacional
psito de proteger a las naciones europeas de la dominacin francesa y
con el fin de establecer un nuevo equlibrio de poder entre Francia y el
resto de Europa.
Las guerras contra la Francia de 1789 y contra Napolen muestran
la misma configuracin de una nacin preponderante procurando el
domino mundal a la que se opone una coalicin de naciones animadas
por el deseo de preservar su independencia. El manfiesto con el que
la primera de estas coaliciones inci estas guerras en 1792 declaraba
que "nnguna potencia interesada en la conservacin del equilibrio de
poder en Europa poda permanecer mpasible ante el reino de Francia,
que otrora haba tendo tanto peso en ..el mantenmiento de aquel equ-
librio, ahora entregado a las qgitaciones internas y a los horrores del
desorden y la anarqua que, por as decirlo, haban destrnido su exis-
tencia poltica". Y aun cuando estas guerras llegaban a su fin, todava
era propsito de los aliados, segn las palabras de la Convencin de
Pars del 23 de abril de 1814, "poner fin a las miserias de Europa y pro-
curar su paz mediante una justa redstribucin de fuerzas entre las
naciones que la componen"; lo que significa un nuevo equlibrio de
poder. Las coaliciones que combatieron durante la segunda guerra mun-
dial contra Alemania y Japn debieron su existencia al mismo temor,
comn a todos sus integrantes, inspirado por aquellas naciones mpe-
rialistas, y persigueron la misma meta, es decir, preservar su indepen-
dencia en un nuevo equilibrio del poder. De igual modo, las alianzas
occidentales bi y multilaterales han tenido a partir de los ltimos aos
de la dcada del '40 el objetivo de crear un freno a la expansin mpe
rialista sovitica medante la creacin de un nuevo equilibrio de poder.
........
Alianzas versus contraalianzas
El combate de una alianza de naciones en defensa de las respectivas
independencias contra un conqustador potencial es una de las ms
espectaculares configuraciones que posibilita el equilibrio del poder. La
oposicin de dos alianzas, en las que una o ambas se mueven tras obje-
tivos imperialistas mientras defienden la independencia de sus miembros
contra las aspiraciones de la otra coalicin, es la configuracin ms fre-
cuente dentro de un sistema de equilibrio de poder.
Veamos slo algunos de los ms importantes ejemplos al respecto:
las coaliciones que combatieron durante la Guerra de los Treinta Aos
bajo el liderazgo de Francia y Suecia, por una parte, y de Austria, por
la otra, procuraron promover sus aspiraciones imperialistas, especial-
mente las de Suecia y Austria, y al mismo tiempo trataron de mantener
a raya las ambiciones de la otra parte. Los dversos tratados que arre-
glaron los asuntos europeos luego de la Guerra de los Treinta Aos ten-
dieron a establecer un equilibrio del poder que sirviera a ese fin. Las
muchas coaliciones blicas que se sucederon entre el Tratado de Utrech
de 1713 y la prmera divisin de Poloilia en 1772 intentaron mantener
el equilibrio que haba establecido el Tratado de Utrech ante la amenaza
que significaba tanto la declinacin del poder sueco como el auge del
Los mtodos del equilibrio del poder 233
de Prusia Rusia e Inglaterra. Los frecuentes cambios en los alineamien-
tos, inclu~o en plena guerra. ha:1 sorprendd~ . los hist?riadores y han
adjudcado al siglo XVIII una cierta reputac10;i de penodo carente de
principios y no demasiado apega~~ a las cc;insideraci~nes mo~ales. Pre-
cisamente contra este tipo de poltica extenor prevema Washmgton, en
su mensaje de despedida. al pueblo norte'.'1111eric':11 . . .
No obstante, el periodo en que floreci ese tipo de pohtica exte~or
fue la edad de oro del equilibrio de poder, tanto desde el punto de vista
terico como prctico. Fue entonces cuando se public la mayo~ p~rte
de la literatura acerca del equlibrio del poder, valor al que los pnncrpes
de Europa consideraban como el principio supremo al que atener. s.i.:s
conductas en asuntos de poltica exterior. Federico el Grande escnbio:
Es fcil ver que el cuerpo poltico de Europ'.1 se encue.!!-t!a .en una
violenta condicin; por as decirlo, ha perddo su eqmhl?no Y, se
halla en un estado en el que no podr permanecer mucho sm arnes-
gar demasiado. Del mismo modo ocurr~ en el cueryo humano, .que
slo subsiste si logra una mezcla con iguales c~t1dades de .cidos
y lcalis; cuando cualquiera de las dos s~stanc1as predomina, el
cuerpo se resiente y Ja salud resulta considerablemente afectada.
y cuando al=a de las sustancias aumenta ms an, puede llegar
a causar la destruccin total de la maquinaria. As tambin cuando
la poltica y la prudencia de los I;Ji:;nc;ipe.s de Europa pierden .de
vista el mantenmiento de un equilibno justo entre las potencias
dominantes la constitucin de todo el cuerpo poltico se resiente.
En un lado ~e encuentra Ja violencia, en otro la debilidad; en uno. el
deseo de invadrlo todo, en el otro la imposibilidad de evitarlo;
el ms poderoso mpone las leyes y el _ms dbil se ve obligado a
aceptarlas. Finalmente todo concurre para llll'.entar d desorden
y la la confusin; cual mpetuoso torrente, el m~ podero.so arrasi:;
con todo lo que tiene a su paso, su desborde es mcontembl_e Y a~a
expone al cuerpo infortunado a las ms desastrosas revoluciones.
Efeetivamente, los prncipes se dejaron guar por el equilibrio de
poder a los efectos de mejor proveer a la satisfaccin de sus. propios
intereses. Procediendo de este modo, era inevitable que cambiaran de
bando, renunciaran a viejas alianzas y establecieran otras nuevas cada
vez que les pareca que se haba quebrado el equlibrio de poder Y que
un realineamiento de fuerzas era la forma de restaurarlo. Durante esa
poca, la poltica exterior vino a ser una especie de deporte de reyes. '
considerada con la misma seriedad que se prestaba a juegos y apuestas,
celebrada dentro de lmites estrictamente establecidos y fuera de la
jurisdccin de principios trascendentes de cualquer clase. De all surge
la naturaleza de la poltica internacional, que mirada retrospectivamente
nos parece slo tramposa e inmoral; entonces no era ms que una. ele-
gante manobra, un movmiento osado en el campo de la estrategia o
de la tctica. todo ello ejecutado segn reglas de juego que todos los
jugadores conocan y aceptaban. El equilibrio de poder de aquella poca
9 Federico el Grande, "Consideraciones sobre el estado actual del cuerpo J1D-
11tlco de Europa", Oeuvres de Frdric le Grand, vol. vrr:r. Rudolph Decker, Berln,
1848, pg. 24. Re .i;eallzado la traduccin desde el frances.
 234 Lmitaciones al poder nacional
fue amoral antes que inmoral. Las reglas tcnicas del arte de la poltica
eran sus nicos parmetros. Su flexibilidad, que signific su mrito
peculiar desde un punto de vista tcnico, fue el resultado de su im-
permeabilidad a consideraciones morales tales como la buena fe y la
lealtad, una insuficiencia moral que nos parece ms que reprochable.
Desde comienzos del Estado moderno, a fines del siglo XV, hasta la
conclusin de las guerras napolenicas. en 1815, las naciones europeas
fueron elementos activos en el equilibrio del poder. Turqua fue la nica
excepcin notable. Surgieron alianzas y contraalianzas a los efectos de
mantener el equilibrio o restaurarlo. El siglo que va desde 1815 hasta el
comienzo de la primera guerra mundial asisti a la gradual expansin
del equilibrio de poder europeo, que lleg, a convertirse en un sistema
mundial. Se puede decir que esta poca comienza con el mensaje que
el presidente Monroe dirige al Congreso en 1823, formulando lo que se
conoce bajo el nombre de Doctrina Monroe. Al declarar la doble inde-
pendencia poltica de Europa y del hemisferio occidental, y as divitjir
al mundo en dos sistemas polticos, el presidente Monroe prepar el
terreno para la subsiguiente transformacin de Europa en un sistema
mundial de equilibrio de poder.
Esta transformacin fue encarada y formulada con claridad por vez
primera en el discurso que George Canning pronunci, como ministro
de Relaciones Exteriores britnico, en la Cmara de los Comunes el
12 de diciembre de 1826. Canning haba sido criticado por no haber de-
clarado la guerra a Francia, a los efectos de restaurar el equilibrio de
poder que se haba roto con motivo de la invasin francesa a Espaa.
Para neutralizar a sus crticos, formul una nueva teora del equilibrio
del poder. Mediante la caucin del reconocimiento de sus respectivas
independencias por parte de Inglaterra, incluy a las recientemente libe-
radas naciones latinoamericanas como ele~tos activos en el equilibrio.
Razonaba asi:
?.No. hay otro medio que no. ~ea. la guerra para restaurar el equi-
nbno del poder? Es el eqmlibno del poder un parmetro fijo e
inalterable? No es un parmetro que cambia perpetuamente, segn
avanza la civiI.iz;;cin y su~g.en nuevas n~ciones que ocupan un lugar
entre las comunidades pohticas establecidas? Hace un siglo y medio.
el equilibrio del poder deba ser mantenido entre Francia y Espaa,
. los Pases Bajos. Austria e Inglaterra. Algw10s aos despus, Rusia
logr una alta posicin en la politica europea. Y ms tarde an,
Prusia se convirti no ya en una sustantiva, sino en una preponde-
rant~ monarqua. As, ~entras en p~cipo el equilibrio de poder
cont;1Iluaba siendo. el rmsmo, los medios para lograr su ajuste se
volvieron ms vanados y numerosos. Aumentaron en proporcin al
cr~cimiento del i;i?mero ~e Estados que surgieron o, si se me per-
mite, en proporc10n al numero de pesas que se colocaron en la ba-
ia;nza ... No h~ba otro modo de resistencia que no fuera un ataque
directo a Francia o una guerra que se desarrollara en suelo espaol?
Por qu, si la posesin de Espaa ha de resultar inofensiva en
manos del rival -inofensiva para nosotros-- y sin ningn valor
para el conquistador? No podran lograrse compensaciones por me-
dios mejor adaptados a los tiempos actuales? Si "Francia ocupaba
. ~\ .
Los mtodos del equilibrio del poder 235
Espaa, a los efectos de evitar las consecuencias de esta ocupacin,
era preciso que bloqueramos Cadiz? No. Lo intent por otros
medios y encontr en otro hemisferio materiales para la compen-
sacin. Al. contemplar a Espaa tal como nuestros ancestros la ha-
ban conocido, resolv que si Francia tomaba a Espaa, no sera a
Espaa "y las Indias''. Infund existencia al nuevo mundo para res-
tablecer el equilibrio en el viejo. 10
Esta evolucin hacia un equilibrio de poder mundial instrumentado
a travs de alianzas y contraalianzas se consum en el transcurso de la
primera guerra mundial, en la cual prcticamente todas las naciones
participaron activamente en uno u otro lado. La propia denominacin
de "mundial" que recibi la conflagracin seala la consumacin de
ese desarrollo.
En contraste con la segunda guerra mundial, la primera tuvo sus
orgenes exclusivamente en el miedo a la perturbacin del equilibrio de
poder europeo, que se encontraba amenazado en dos regiones: Blgica
y los Balcanes. Situada en la frontera nordeste de Francia. y como cen-
tinela del acceso oriental al Canal de la Manclia, Blgica encontr un
punto focal inmejorable en la competencia de las grandes potencias, sin
ser lo suficientemente fuerte como para participar en esa competencia.
Era axiomtico que la independencia de Blgica se haca necesaria para
el equilibrio del poder en Europa. Su anexin a. cualquiera de las gran-
des naciones europeas las habra vuelto demasiado poderosas para la
seguridad europea. Este hecho fue reconocido desde el momento mismo
de la independencia belga, que cont con el activo apoyo de Inglaterra.
Austria. Rusia, Prusia y Francia. Reunidas en conferencia en Londres.
estas naciones declararon el 19 de febrero de 1831 que "Tenan el derecho
y el deber que les haban impuesto las circunstancias, de velar para que
las provincias belgas, una vez que hubieran conseguido su independencia
no pusieran en peligro la seguridad genFal ni. el equilibrio de poder
europeo". 11
En el sentido de ese propsito, las cinco naciones involucradas cele-
braron en 1839 un tratado en el que declaraban que Blgica era "un
Estado independiente y perpetuamente neutral" bajo la colectiva garan
ta de los cinco signatarios. Esta declaracin tenda a evitar que ,Blgica
nunca llegara a participar, en modo alguno, dentro del sistema de equi-
librio de poder europeo. Fue la violacin alemana de la neutralidad de
Blgica en 1914 la que cristaliz la amenaza al equilibrio de poder y jus-
tific la intervencin de Inglaterra del lado de Francia, Rusia y los
dems aliados.
La preocupacin de Austria, Inglaterra y Rusia en la preservacin
del equilibrio de poder en los Balcanes fue concomitante con la debili-
dad del poder turco en la regin. La guerra de Crimea de 1854-56 fue
librada por una alianza integrada por Francia. Inglaterra y Turqua con-
tra Rusia con el fin de mantener el equilibrio del poder en los Balcanes.
10 Speeches ot the Right Honourable George Canmng, vol. VI, pgs. 10911.
11 PrGtocols ot Conferences in London Relative to the Affairs of Belgium
1183031). pg. 60.

236 Limitaciones al poder nacional
El tratado de alianza del 13 de marzo de 1854 declaraba "que la existen-
cia del imperio otomano en su actual extensin es de esencial impor-
tancia para el equilibrio del poder entre los Estados de Europa". Las
subsi~entes rivalidades y guerras, en especial los eventos que llevaron
al Congreso de Berln de 1878 y a la guerra de los Balcanes de 1912 y
1913, estn teidas por el temor de que una de las naciones principal-
mente nteresadas en los Balcanes pudiera ganar una preponderan-
cia en la regin que no estuviera en proporcin con el poder de las
dems naciones involucradas.
En los aos inmediatamente previos a la primera guerra mundial,
el equilibrio del poder en los Balcanes aument su importancia; desde
que la Triple Alianza entre Austri"1;. Alemania e Italia pareci contra-
balancear aproximadamente la triple Entente entre Francia, Rusia e
Inglaterra, la combinacin de poder que ganara una ventaja decisiva en
los Balcanes poda lograr con facilidad otro tanto en el esquema europeo
de equilibrio de poder. Fue este temor lo que llev a Austria en julio
de 1914 a intentar un ajuste de cuentas con Serbia y a encontrarse con
un apoyo incondicional por parte de Alemania. El mismo temor empuj
a Rusia a acudir en apoyo de Serbia y a Francia en apoyo de Rusia. En
el mensaje telegrfico del 2 de agosto de 1914 a Jorge V de Inglaterra, el
zar ruso resumi muy bien la situacin cuando dijo que el efecto del
predominio de Austria sobre Serbia "habra significado el desbarata-
miento del equilibrio del poder en los Balcanes, el que resulta de tan
vital inters para mi imperio como para el de aquellas potencias que
'desean mantener el equilibrio de poder en Europa ... Confo en que su
pas no deJar de prestar apoyo a Francia y Rusia en su lucha por
mantener el equilibrio de poder en Europa''. 12
Despus de la primera guerra mundhtl, Francia montuvo permanen-
tes alianzas con Polonia, Checoslovaquia, Yugoslavia y Rumania, y en
1935 celebr una alianza -que no lleg a ser implementada- con la
Unin Sovitica. Esta poltica puede ser entendida como una suerte de
equilibrio de poder preventivo que prevena el retorno de Alemania y, por
ende, intentaba mantener el statu quo de Versalles para conjurar esa
eventualidad. Por otra parte, la formacin en 1936 de una alianza.entre
Alemania, Italia y Japn denominada Eje, fue concebida como un con-
trapartida de la alianza entre Francia y las naciones del este eu:ifopeo,
la que a su vez neutralizaba a la Unin Sovitica. 1
As, el perodo entre las dos guerras mundiales se mantiene dt hecho
bajo el siio del equilibrio del poder mediante alianzas y contraalanzas,
aunque en teora el principio del equilibrio de poder se supona reem-
plazado por el de seguridad colectiva de la Liga de las Naciones .. Sin
embargo, en verdad la seguridad colectiva, como veremos ms adelante
con mayor detalle.U no aboli el equilibrio del poder. Ms bien lo reafir-
m bajo la forma de una alianza universal contra cualquier agresor
potencial, en Ia presuncin de que una alianza' de esa naturaleza siemp~e
12 British Documents on the Origlns of the War, 1l/B8-1914, Hls Majesty's Sta-
tionery Office, Londres, 1926, vol. XI, pg. 276.
13 Vase el capitulo 24.
Los mtodos del equilibrio del poder 237
sobrepasara el poder del agresor. Sin e_m~ai;-go, la seguri~d cole~tiva
difiere del equilibrio del poder en el pnnc1p10 de asociac10n en virtud
del que se forma la alianza. Las alianzas de equilibrio del pode7 se f~r
man por parte de ciertas naciones individuales contra otras naciones m-
dividuales o contra una alianza de stas sob;:e las bases de l? _que esta~
naciones consideran como sus intereses nac10nales. El pnncipio orgaru-
zador de la seguridad colectiva consiste en el ~espeto. ~e la obligach
moral y legal de considerar un ataque de cualqmer nacion cont:a rmem-
bros de la alianza como si fuera una agresin contra todo~ los mtegran-
tes de la alianza. En consecuencia, se supone que la segundad colectiva
opera automticamente; esto es. la agresin pone de inmediato en acci:1
a la contraalanza con Jo que, no obstante, se protege la paz Y la segun-
dad con la mayor eficacia posible. Dentro de un sistema de equilibrio
de poder, las alianzas frecuentemente son inciertas en su funciona~iento
real. puesto que dependen de consideraciones polticas de la~ nac10r:~s.
La defeccin de Italia de la Triple Alianza en 1915 y la desmtegracion
del sistema francs de alianzas entre 1935 y 193~ son ejemplos de esta
debilidad del equilibrio del poder.
EL "SOSTENEDOR" DEL EQUILIBRIO
Siempre que se intente llevar a cabo el equilibrio del pder mediante
alianzas-- y sta ha sido la modalidad de concretarlo a lo largo de la
historia del mundo occidental- deben distinguirse dos variaciones po-
sibles con respecto al modelo. Al usar la metfora de la balanza, el
sistema puede considerarse como compuesto por dos platillos, en cada
uno de los cuales se encuentra la, o las, naciones identificadas con el
mismo tipo de poltica de statu quo o de imperialismo'.) La~ _na~iones
continentales de Europa generalmente han operado el eqmlibno del
poder de este modo. . . . .
Sin embargo, el sistema puede consistir en dos platillos mas un
tercer elemento, el "sostenedor" de la balanza o el balanceador. Este no
se halla permanentemente identificado con las polticas de cada nacin
o grupo de naciones. Su nico objetivo dentro del sistem~ _consiste en el
mantenimiento del equilibrio, con abstraccin de las polfcas cor;icretas
a las que sirve el equilibrio. En consecuencia, el "sostenedor" del equi-
librio arrojar el peso a uno de los platillos en una ocasin y en la si
~ente lo dejar caer en el otro platillo; estar ~ado solamente por
una consideracin: la posicin relativa de los platillos. As siempre pon-
dr las pesas en el platillo que parece ms alto y no en e~ que est ms
bajo. "El "sostenedor" puede ser. alternativamente, amigo o enerrugo
de todaS" las potencias mayores durante cortos lapsos histricos. segn
aqullas amenacen el equilibrio al acercarse a una posicin d~ predo-
minio sobre las dems o se vean amenazadas por otras que esten cerca
de lograr esa posicin) Parafraseando un juicio de Palmerston: mientras
el "sostenedor" del equilibrio carezca de amigo~ permanentes, tampoco
tendr enemigos permanentes; slo tiene el inters permanente de man-
tener el equilibrio ,del poder ..
 238 Limitaciones al poder nacional
El "sostenedor" del equilibrio espera en el medio, con expectante
alejamiento, vigilando cul de los platillos est prximo a bajar. Su asla-
miento es "esplndido", puesto que su apoyo, o falta de l, es un factor
decisivo en la "lucha por el poder y su poltica exterior; si es sabiamente
manejada, es capaz del mximo precio para aquellos a quienes apoya.
Pero visto que ese apoyo es, independientemente del precio que se pague
por l. siempre incierto y cambiante de un lado a otro, de acuerdo con
los movimientos de la balanza, su poltica se resiente y queda expuesta
a condenas de orden moral. Seg,n este modelo, se ha dicho que Ingla-
terra, el ms notorio "sostenedor" de los tiempos modernos, que deja
que otras naciones libren sus guerras, que mantiene a Europa dividida
para as poder dominar el continente y que la fluctuacin de sus pol-
ticas es tal que resulta imposible establecer alianzas con ella. "Prfida
Albin" es el sobrenombre acuado por aqu~llos que no pudieron lograr
el apoyo de Inglaterra por ms empeo que hayan puesto en conseguirlo
o por quienes lo perdieron tras haber pagado un precio excesivamente
alto por l.
El sostenedor del equilibrio ocupa una posicin clave en el sistema
de equilibrio de poder ya que su posicin determina el resultado de la
lucha por el poder. Tambin se ha dicho que es el "rbitro" del sistema,
quien decide quin habr de ganar o perder. Al bloquear a cualquier
nacin. o grupo de naciones, la posibilidad de ganar preponderancia
sobre las dems, preserva su propia independencia tanto como la de las
otras naciones y as pasa a ser el factor ms poderoso en la polti-
ca internacional.
El "sostenedor" del equilibrio puede emplear este poder de tres
maneras diferentes. Puede hacerlJ; unindose a una nacin segn que
las condiciones sean favorables para el mantenimiento o la restaura~
cin del equilibrio. Puede hacer que su apoyo al acuerdo de paz de-
penda de consideraciones anlogas. Y. finfflmente, puede en cualquier
situacin tratar que los objetivos de su propia poltica nacional, inde-
pendientemente del mantenimiento del equilibrio del pode;, se vean
realizados en el proceso de equilibrio de poder de los demS'.
La Francia de Luis XIV y Ja Italia de la dcada previa a la primera
guerra mundial llegaron a cumplir este rol de .rbitro en el equilibrio de
poder europeo. Pero Francia se encontraba demasiado profundamente
involucrada en la lucha por el poder en el continente europeo, era dema-
siado parte de ese equilibrio y le faltaba demasiada superioridad de
comando como para desempear ese rol con xito. Por otra: parte, Italia
no tena suficiente peso para proyectarse al exterior y desempear la
posicin clave en el equilibrio del poder. Por esta razn se hizo acree-
dora solamente a la condena moral, pero no al respeto que una poltica
similar le haba significado a Inglaterra. Slo Venecia en el siglo XVI e
Inglaterra a partir del reino de Enrique VIII fueron capaces de hacer
del equilibrio del poder entre otras naciones la base de sus respectivas
polticas externas, a travs del empleo de los tres mtodos antes men-
cionados. separadamente o en fonna conjunta.-
La idea surge por primera vez con referencia a los venecianos en
una carta que en 1553 dirige la reina Maria de Hungra al embajador
Los mtodos del equilibrio del poder 239
eri'al en Inglaterra. En ella sealaba que los italianos tenan buenas
imp
razones para oponerse a Francia, pero ---co.nti;:iua b a-. " sab" ,
e1s como
t men al poder de cualquiera de los dos pnnc1pes (Carlos V Y Franc
c~sco 1) y cuan interesados estn en el equilibrio de su poder".14 ~n los
aos siguientes, cuando Venecia rechaz, l_a oferta. francesa. de ahan~.
los estadistas galos caracterizaron la pohtica extenor veneciana .en ter-
minos similares, con especial referencia a los asp~ctos de a1slam1ento Y
desinters hacia las alianzas por parte de cualqmera de las parte:. En
1554, por ejemplo, Enrique I de Francia.fue in~ormado por el embajador
enecano de que aquel rechazo se habia debido al temor ante la even-
~ualidad de que la muerte de Carlos V de ~spaa P?dra colocar ~ este
ino en inferioridad con respecto a Francia. Venecia trataba de man-
~=ner las cosas en equilibrio" (tener le cose in equale stat~). Otro emb~
. dor veneciano explicaba en 1558 que los franceses explicaban la. poh
{fea exterior de Venecia por medio de la suspic~cia de ~sta ~te~~ mcre-
ento del poder de Francia y Espaa. Venecia quena evitar 9-ue la
:lanza se inclinara hacia aiguna de las pru::t~;" (che la bi~ancza :zon
pendese da alczma parte). El embajador agrego que est~ po~1tlca v.1ene
siendo apreciada e incluso. admirada por las personas mt~lige.ntes. en
estos tiempos turbulentos, los dbiles encuentr~ protecc10n solo :n la
Repblica ci.e Venecia. y, po~ lo tanto, todos los it~l~;uios desean su mde-
pendencia y dan la b1enveruda a sus armamentos .
El ejemplo clsico de "sostenedor" ha sido, sin duda, Inglat~rra. A
Enrique VII se atribuye la mxima cui adhaero praeest (a quien yo
apoye prevalecer). Se dice que se hizo pintar sosteniendo en su mano
derecha un par de platillos en perfecto equilibrio.' un~ de ellos ocup~do
por Francia y el otro por Austria, y en la :mano IZqmerda un peso hsto
a dejarlo caer en cualquiera de los dos platillos. D.e la Inglaterra 1?J
Isabel I se dijo "que Francia y. Espaa son c01'.10 s1 fueran .los platillo~
en la balanza de Europa e Inglaterra como en fiel que mantiene el ~qw
librio" .16 En 1624, un panfleto francs instaba al rey Jacobo a segmr _e~
glorioso ejemplo de Isabel y Enrique VIII, "quien tan ~1en des~i:ipeno
su papel entre el emperador Carlos V y el rey Francisco, hac1e_n.dose
temer y lisonjear por ambos y manteniendo de este modo el eqml!bno
entre ellos". ,
Con la irrupcin de Luis XIV como nuevo aspirante a la monarqma
universal se torn cada vez ms comn; en Inglaterra y en todas partes,
consider;r como misin britnica el actuar en tanto "rbitro de Eur?pa"
al mantener el equilibrio entre los Habsburgo. ~ Francia._ Este rmsrn~
parmetro fue aplicado crticamente a las politi~as extenores de Car
Jos II y Jacobo II, quienes hicieron causa comun co~ Lws XIV -el
ms fuerte rival del poder britnco- contra ,los Paises BaJOS Y en
apoyo de las polticas antifrancesas de Guillermo III. Con _la guerra de
la sucesin espaola, este patrn fue elevado a la categona de dogma,
14 Papiers d'Etat du Cardinal de Granvelle, P~!s, .1943, vc. IV, pg. 121. .
1s Eugeno Albri, Le Relazioni degli Ambasciaton Venet1 al Senato, sene l,
Florencia, 1862, vol. ll, pgs. 287 Y 464. d v t
16 William Canden Annales of the Hi.story of the Most Renowned an te o-
rious Princess Elizabeh . .Late Queen of. England, Londres. 1635, pg. 196.
 240 Limitaciones al poder nacional Los mtodos del equilibrio del poder 241

especialmente en Inglaterra. Aplicado a siempre nuevas combinaciones gobernantes o naciones; slo se ocupa del ms fuerte o del tirano
de poder, permaneci indiscutible hasta que los liberales manchesteria- potencialmente dominante. Por lo tanto, no debemos temer la
nos de la segunda mitad del siglo XIX propugnaron un completo y per- acusacin de ser pro franceses a antigermanos. Si las circunstan-
manente alejamiento de los asuntos del continente europeo --esto es, cias cambiaran, podramos ser igualmente pro-germanos y anti
franceses. Seguimos una ley de poltica pblica y no un mero expe-
aislacionismo- como principio de la poltica exterior britnica. Como diente dictado por circunstancias accidentales, por gustos o disgus-
la tradicin y prctica de la diplomacia britnica, esta variedad de equi- tos o por cualquier otro sentimiento.18
librio de poder parece haber desaparecido slo en aos recientes con
la declinacin de Inglaterra y el crecimiento del poder de norteameri-
canos y soviticos.17 Cuando la tradicin y la prctica estaban a punto
de desaparecer, sir Winston Churchill las resumi con mucha elocuen-
cia en un discurso a los miembros conservadores del Comit de Asuntos
Exteriores en marzo de 1936:

Por cuatrocientos aos la poi.tica exterior de Inglaterra ha consis-

tido en oponerse a las potencias ms fuertes, ms agresivas y ms
dominantes del continente y, particularmente, en evitar que los Pa-
ses Bajos cayeran en manos de tales potencias. Vistos con la perspec-
tiva de la historia, estos cuatro siglos de consistente unidad de pro-
psitos, en medio de tantos. cambios de nombres y hechos, de
circ;mstancias y condiciones, deben colocarse como uno de los epi-
sod10s ms notables en los anales de--cualquier raza, nacin, estado
o pueblo. Ms an, en todas las ocasiones Inglaterra tom el camino
ms difcil. Frente a Felipe II de Espaa, contra Luis XIV, bajo
el reinado de Guillermo III y Malborough, contra Napolen, contra
Guillermo II de Alemania, en todos estos casos hubiera sido ms
fcil -y mucho ms tentador- unirse al ms fuerte para luego
compartir los frutos de sus conquistas. Sin embargo, siempre se
eligi el camino ms duro, unindose a las potencias menos fuer-
tes. realizando combinaciones con ellas para as derrotar y frustrar
al tirano militar del continente cualquiera que fuese, independien-
temente de la nacin que condujera. As preservamos la libertad de
Europa, protegimos el crecimiento de sus sociedades vigorosas y
variadas, y emergimos de cuatro terribles guerras con fama creciente,
con un imperio cada vez ms amplio y con la independencia de los
Pases Bajos debidamente asegurada. Es sta la maravillosa y no
deliberada tradicin de la poltica exterior britnica. Todos nuestros
pensamientos descansan hoy en esa tradicin. No conozco nada que
haya ocurrido capaz de alterar o debilitar la justicia. la sabidura,
el valor y la prudencia con los que actuaron nuestros antecesores.
No conozco nada que haya ocurrido en la naturaleza humana capaz
de alterar en un grado mnimo la validez de sus conclusiones. No
conozco nada que haya ocurrido en los campos militar, poltico, eco-
nmico o cientfico que me haga sentir que somos menos capaces.
No conozco nada que me haga pensar que no debemos, o que no
podemos, continuar por el mismo camino. Me aventuro a formular
ante ustedes estas propuestas generales porque me parece que si son
aceptadas todo lo dems se vuelve mucho ms sencillo.
Observen que la poltica de Inglaterra no toma en cuenta qu
nacin es la que procura el predominio en Europa. La cuestin no
consiste en si es Espaa. la monarqua francesa, el imperio francs
el imperio alemn o el rgimen de Hitler. No tiene nada que ver con
ta Winston S. Churchill, The Second War World, .vol. I, The Gatheting Storm,
11 Sobre este tema, vase el anlisis detallado que fl~ en el captulo 21. Houghton Mifflln Co., Eoston, 1948, pgs. 207-08. Reproducido con autorizacin.
 626 El problema de la paz
un combate. La persuasin, por lo tanto, es equivalente a un ardid, el
compromiso significa traicin y la amenaza del empleo de la fuerza
significa la guerra.
D:'lda la i:a~eza de las relaciones de poder entre Estados Unidos y
la Uru~n Sovitica, y dado el estado de nimo con que estas dos super-
potencias conllevan .sus relaciones mutuas, la diplomacia cuenta con
escaso campo de accin y tiende a convertirse en obsoleta. Bajo tales
condiciones morales y polticas no es la mentalidad sensitiva, fleXible
y verstil del diplomtico, la que gua el destino de las naciones, sino
la mentalidad rgida, implacable y tozuda del cruzado. La mentalidad
del cruzado ignora la persuasin y el compromiso; slo conoce la vic-
toria o la derrota.
, . El fan~tismo m_oralista q\le se _!:la inyectado en el manejo de la po-
ltica extenor podra hacer peligrar los intereses nacionales, racional-
mente comprendidos, de las naciones bajo cualquier circunstancia Las
guer;as de religin de los siglos XVI y XVIII, las guerras napolenicas en
el siglo XVIII, la guerra fra que sigu a la segunda guerra mundial,
son casos caractersticos. El fanatismo se ha convertido en algo. parti-
cular;m~nte absurdo y autodestructivo en nuestra poca. Este periodo
se distn~~ de los p.recedentes por la Ili!tesidad que existe de una
reformulacion de los mtereses nacionales ms que en trminos exclu-
sivos. Tradicionalmente, y an hoy en una medida considerable, la sa-
tisfaccin de ios intereses nacionales de A equivale a la insatisfaccin
de los intereses nacionales de B. Por lo tanto, los intereses nacionales
de A pueden ser promovidos slo bajo el riesgo de un conflicto .con B.
El moderno desarrollo tecnolgico ha trado consigo un cambio funda-
men_taI en este tipo de relaciones. Siempre ha ocurrido, en un grado
m~mo, que determinados intereses nacionales de A no podian conse-
~se ~s que a expensas de B; pero, aunque parezca paradjico, su
satisfaccin tambin beneficiaba a B. Tomemos, como ejemplos espec-
taculares, el control del poder pacfico del tomo, la no proliferacin
d~ ~ma~ nucleares, la supresin de la guerra nuclear, la produccin y
distribucin de los recursos naturales tecnolgicamente esenciales. la
adecuada produccin y distribucin de alimentos el control del creci-
miento poblacional, la. preservacin del medio n~tural. La satisfaccin
d~ los intereses n~;ionales de A es, antes que nada:, posible slo me-
diante la cooperac1on con B y, en segundo lugar, los beneficios de A no
dependen de las desventajas de B sino de los beneficios que ste haya
logrado. En otras palabras, los intereses nacionales de A slo pueden
s~r alcanzados mediante la satisfaccin simultnea de los intereses na-
c10nales de B. A fin de satisfacerlos, ellos deben trascender la exclusi-
vidad de A y aceptar los intereses de B.
. De esta suerte, la diplomacia tiene aqu una nueva tarea en la crea-
ci;Jn Y el sostenimiento de nuevas instituciones y procedimientos a tra-
ves de los cuales se puede acceqer a nuevos intereses comunes. Si la
tarea se ~ciera su: es:peranzas y la guerra fuese in~vitable, este libro po-
dr~ t~rmmar ~qw. S1 .la guerr1. no es inevitable, las condiciones para
revitalizar la diplomacia y promover su funcionamiento exitoso al ser-
vicio de la paz merecen ser consideradas. ''
32
El Futuro de la Diplomacia
COMO PUEDE REVITALIZARSE LA DIPLOMACIA?
La revitalizacin de la diplomacia requiere la eliminacin de los facto-
res --o de algunas de sus consecuencias, al menos- c;msantes de la
decadencia de las prcticas tradicfonales de la diplomacia. A este res-
pecto la prioridad corresponde al descrdito en que ha cado la diplo-
macia y su consecuencia: la diplomacia mediante procedimientos par-
lamentarios. En tanto que este descrdito sea nicamente ei resultado
del .descrdito de la .poltica del poder, lo que hemos dicho acerca de
este ltimo debera ser suficiente para aqul.I La diplomacia, indepen..
dientemente de que pueda parecer a muchos un oficio poco atractivo
moralmente, no es ms que un sntoma de la lucha por el poder entre las
naciones soberanas, quienes tratan de mantener relaciones pacficas y
ordenadas entre ellas. Si hubiera alguna forma para desterrar la lucha
por el poder en el escenario internacional, la diplomacia desaparecera.
Si el orden, la anarqua, la paz y la guerra no fuesen asuntos que les
incumbieran a las naciones del mundo, ellas podran prescindir de la
diplomacia, prepararse para la guerra y esperar lo mejor. Si las nacio-
nes que son soberanas, que son supremas dentro de sus territorios
sin superior alguno, desean preservar la paz y el orden en sus relacio-
nes, deben tratar de persuadir, negociar y ejercer presin la una sobre
la otra. Es decir, deben comprometerse a cultivar y confiar en los pro-
cedimientos diplomticos.
La nueva diplomacia parlamentaria no es un sustituto para estos
procedimientos. Por el contrario, tiende a agravar ms que a mitigar
los conflictos internacionales y deja la perspectiva de la paz ms oscu-
recida que iluminada. Tres cualidades esenciales de la nueva diplomacia
son las causantes de estos desdichados resultados: su publicidad, sus
votos mayoritarios y s.u atomizacin de los problemas internacionales.
1 Vase el capitulo 3, apartado "Depreciacin del poder poltico".
 628 El problema de la paz
El vicio de la publicidad
Muchas de, las confusiones reinantes en la cuestin del problema de
la diplomacia secreta resultan del fracaso en distinguir dos aspectos
distintos del problema: entre "pactos abiertos" y "pactos a los que se
llega abiertamente"; entre publicidad para los resultados de las .nego-
ciaciones diplomticas y publicidad para las negociaciones diplomti-
cas. Ciertamente que revelar los resultados de las negociaciones diplo-
mticas es un requisito de los principios de la diplomacia. ya que sin
ello no puede haber un control democrtico de la poltica exterior: sin
embargo, la publicidad para)as negociaciones en s mismas no es re-
querida por la democracia y va en ~contra de las demandas del sentido
comn; precisamente. con tan slo un poco del sentido comn que se
deriva de la experiencia cotidiana se puede comprender que es impo-
sible negociar en pblico sobre cualquier cuestin en la que estn inte-
resadas partes ajenas a las negociadoras. ;'.sta imposibilidad deriva de
la naturaleza misma de la negociacin y dl contexto social en el cual
generalmente se desenvuelven las negociaciones.
Es una caracterstica comn a todas las negociaciones que se im-
cian con un mximum de demandas por ambas partes, las que luego se
van reduciendo a medida que tiene lugar el proceso de persuasin,
regateo y presiones, hasta hallarse todos en un nivel inferior a aquel de
que haban partido. La gracia salvadora de las negociaciones es el re-
sultado que satisface las demandas de los litigantes, cuando menos has-
ta cierto punto. y que tiende a estrechar los vnculos de amistad entre
ambos mediante el acuerdo alcanzado. el que demuestra la existencia
de intereses idnticos o complementarios que obran como lazos de
unin. {Por otra parte, el proceso que conduce al resultado final mues-
tra a las partes desempeando papeles que, de seguro, preferiran no
fueran recordados por sus compaeros. Hay espectculos ms edifi-
cantes que la fanfarronera, la jactancia, el regateo y el engao, la ver-
dadera debilidad y la fuerza pretendida. los cuales se condicen con una
subasta de caballos en la que se trata de alcru1zar un buen precio. iPu-
blicitar tales negociaciones es algo casi equivalente a destruir, o perju-
dicar cuando menos, la posicin de ambas partes en cualquier nego-
ciacin futura en la que puedan verse comprometidas.
No slo sus posiciones para negociar se veran afectadas; su status
social, su prestigio y su podero debern enfrentarse a daos irrepa-
rables si se publicitaran estas negociaciones, descubriendo sus debili-
dades y desenmascarando sus pretensiones. Los competidores en la
obtencin de los beneficios que buscan los contendientes, se aprovecha-
rn de lo que las negociaciones pblicas les han revelado. Y lo harn
no solamente en las negociaciones futuras con las respectivas partes
sino tambin en sus clculos. planes y disposiciones, relativos a las po-
tencialidades y cualidades de todos los partcipes de la competencia.
Es por todas estas razones que ningn. .vendedor querr llevar a
cabo negociaciones pblicas con- un comprador en un mercado libre;
El futuro de la diplomacia 629
tningn propietario con el inquilino; ninguna institucin de alta ense-
anza con su personal. Ningn candidato a un puesto oficial negociar
en pblico con sus fiadores, ningn funcionario estatal con sus colegas,
ningn poltico con sus correligionarios. Luego, cmo podemos espe-
rar que las naciones estn en posicin y gustosas de actuar en__ una for-
ma que rechazara cualquier individuo?
La situacin de inferioridad en que se pondran las naciones que
publicitaran sus negociaciones se vera incrementada por el hecho de
que la audiencia testigo de ellas abarca no slo un limitado numero de las
partes interesadas sino de todo el mundo. Ms especficamente, los res-
pectivos gobiernos negocian bajo la atenta mirada de sus propios pue-
blos y, especialmente en los casos en que son gobiernos elegidos demo-
crticamente, a la vista de la oposicin. Ningn gobierno que desea
permanecer en el poder o simplemente mantener el respeto de su pue-
blo, puede permitirse dar a publicidad parte de lo que ha declarado en un
principio como justo y necesario, retractarse de una posicin sostenida
originalmente aceptar al menos la justicia parcial de Jos reclamos de
la otra parte. Hroes, y no tratantes de caballos. son Jos dolos de la
opinin pblica. Esta. aunque teme a la guerra, exige a sus agentes
diplomticos que acten como hroes y que no cedan ante el enemigo,
incluso bajo el riesgo de la guerra. y estigmatiza como dbiles y trai-
dores a quienes se doblegan. aunque sea parcialmente, en bien de
li:. paz.
Adems, la diplomacia tradicional sola llevar a cabo sus tran-
sacciones. en nada comprometan al orador o cuanto mucho slo en
a sus propsitos. En aquel tiempo. los fines de la diplomacia apun-
taban a promover con moderacin los intereses. nacionales y dejar
el camino expedito para un compromiso en la forma de un acuerdo
negociado. Palabras mesuradas y frases formales, usuales en esas tran-
sacciones, en nada comprometac al orador o cuanto mucho solo en
aquello que l estaba dispuesto a admitir como vlido. Estas frases y
formalidades son vacas, o en todo caso vagas, en cuanto a su significado
y por lo tanto son pasibles a cualquier clase de interpretaciones qu
apoyen la poltica o acuerdo que fuere y que parezca finalmente ven-
tajoso. Tambin son corteses y, por consiguiente. facilitan que aquellos
que las utilizan puedan entenderse entre s sin tener en cuenta la gra-
vedad de los problemas que puedan separar a sus naciones. En suma.
son el instrumento perfecto del negociador sutil. cauteloso, moderado
y conciliador.
La diplomacia pblica y sus patrocinadores slo pueden sentir des-
precio por semejante instrumento, el cual suponen perteneciente a un
tiempo pasado de tiesura aristocrtica e indiferencia moral. Los cru-
zados del derecho -y es lo que se supone deben ser los nuevos diplo-
mticos- no hablan de esta forma. Ubicados en un escenario con el
mundo como auditorio, ellos hablan ms para ,el mundo que entre ellos.
Su objetivo no es el de persuadirse unos a otros de que podran en-
contrar un terreno comn apropiado para llegar a un acuerdo, sino
convencer al mundo y en particular a sus propias naciones de que ellos
 630 El problema de la paz
estn en lo justo y sus oponentes equivocados, y que siempre. perma-
necern como los firmes defensores del derecho.
Ningn hombre que haya adoptado tal posicin ante los atentos
ojos y odos del mundo puede llegar a un acuerdo a la vista del pblico
sin parecer un bufn y un bellaco. Debe atenerse a su palabra y debe
hacerlo rgidamente "por principio", la frase favorita de la diplomacia
abierta, antes que llegar al compromiso o la negociacin. Debe defender
la posicin inicialmente asumida, tal como debe hacerlo la contraparte.
Estando imposibilitadas ambas partes para retroceder o avanzar, sobre-
viene un "falsa guerra" de posiciones. Ambos lados se oponen inflexi-
blemente entre s, sabiendo cada uno que el otro no se mover porque
no puede hacerlo. Para dar ante el pblico alguna apariencia de acti-
vidad se bombardean con palibras huecas que explotan ruidosamente
y, como es de todos conocido, sin fograr ningn resultado. Es slo en
la mutua vituperacin en lo que coinciden las mentes de los delegados.
Finalmente, cuando los delegados se separan, amargados y frustrados,
ellos llegan indignadamente, sin embargo;- un acuerdo de alguna es-
pecie al menos en un punto: la otra parte se ha encerrado en la pro-
paganda. Ciertamente que ambas partes tienen razn.
Esta degeneracin de las relaciones diplomticas en un encuentro
propagandstico es, desde luego, la concomitancia inevitable de la pu-
blicidad de la nueva dplomacia. No es slo que una diplomacia con-
ducida pblicamente sea incapaz de alcanzar o aun de negociar para
llegar a un acuerdo, sino que cada reunin pblica deja a los problemas
internacionales en peor estado del que se encontraban. Cada encuentro
propagandstico fortalece la conviccin de los diferentes delegados y
de sus naciones de que la razn est totalmente de su lado y de que
la otra parte est absolutamente equivocada. as como que la brecha
que los separa es demasiado profunda y ancha como para ser salvada
mediante los mtodos tradicionales de la diplomacia. Mucha sabidura
haba en la peticin que hizo el Secretario General de las Naciones
Unidas en su informe de .1956, y reelaborada en la de 1959. para "dar
mayor nfasis a Naciones Unidas como instrumento para la negocia-
cin de acuerdos, distinto al simple debate de problemas".
El vicio de las decisiones mayoritarias
Al mal forjado por la conducta pblica de la diplomacia se agrega el
intento de resolver los problemas mediante el voto mayoritario. En
la Asamblea General de Naciones Unidas este mtodo ha devenido
en el patrn por el cual cuanto menos las dos terceras partes de los
miembros votantes tratan de doblegar a las restantes. Resulta obvio
que este mtodo de conducir los asuntos de la diplomacia no ha rea-
lizado ninguna contribucin directa al arreglo pacifico de siquiera un
solo problema importante. Basta ver los resultados; por ejemplo, el
bloque sovitico fue derrotado una y otra vez en la cu~stin de Corea;
sin embargo, la votacin de la Asamblea General fue importante en
la solucin del problema slo porque demostr la fortaleza del voto
El futuro de la diplomacia 631
J'.
y de esta manera acrecent el podero poltico del bloque occidental.
y permiti que los pases que apoyaban la accin de Naciones Unidas
en Corea actuarm al unisono vis-a-vis al bloque sovitico. Aparte de la
contribucin indirecta en trminos del incremento del poder de una
de las partes, la votacin en nada contribuy a una solucin negociada
del problema coreano. La cuestin se dirimi en el campo de batalla
y mediante negociaciones diplomticas entre Oriente y Occidente y no
en el recinto de la Asamblea General. La razn por la cual derrotar
a un oponente en un cuerpo deliberativo internacional carece de toda
utilidad e incluso puede llegar a ser un cometido perverso (aparte de
ser utilizado ocasionalmente para fortalecer a un grupo en particular),
se encuentra en la naturaleza misma de la sociedad internacional en
contraposicin a las sociedades nacionales.
Cuando en el Congreso de Estados Unidos una minora es derro-
tada mediante el voto, el problema se soluciona por el momento. Esto
puede hacerse por cuatro razones. las que se hallan ausentes del es-
cenario internacional.
1. El voto mayoritario parlamentario es parte integral de un sis-
tema de disposiciones para efectuar cambios pacficos, cada uno de
ellos capacitado para actuar como complemento, o en apoyo. o como
correctivo de los dems, hallndose todos ellos limitados y coordinados
por la Constitucin. La minora y la mayora del Congreso forman
una sociedad integrada. Aparte de los cuerpos deliberativos que deciden
por mayora de votos, la sociedad nacional ha creado una serie de
mecanismos tales como el veto presidencial y la revisin judicial, me-
diante los cuales el voto mayoritario puede ser dejado de lado y la
minora protegida contra el uso anticonstitucional y el empleo arbitrario
del voto mayoritario. Detrs de una decisin mayoritaria, as como de
la minora derrotada, se encuentra el poder poltico y moral de la co-
munidad nacional en su totalidad, preparado para hacer cumplir la
deci!lin de la mayora y para proteger a la minor..a en contra de la injus-
tici?. y el abuso.
2. Los arbitrios para llevar a cabo el cambio pacfico que operan
dentro de la comunidad nacional conceden a la minora la oportunidad
de convertirse en mayora en algn momento futuro. Esa oportunidad es
inherente al mecanismo de elecciones peridicas y a la dinmica
del proceso social, los cuales siempre producen nuevos realineamientos
y distribuciones de poder. Esta dinmica tambin prev que una mi-
nora en una asamblea deliberativa no siempre continuar siendo
minora en todas aquellas cuestiones importantes para ella. Un grupo
puede ser una minora religiosa, derrotada en la votacin de problemas
de ndole confesional. pero puede formar parte de la mayora econ-
mica que determina la legislacin econmica. y as en lo dems.'
3. La relacin numrica entre la minora y la mayora es, por lo
menos, una aproximacin a l~ di~tribucin real del. poder y los intereses
2 Vase tambin Ja exposicin sobre cambio pacfico: en el capitulo 26.
 632 El problema de la paz
de la poblacin en su totalidad. Cuando la Cmara de Representantes
rechaza' un proyecto -digamos por 270 votos contra 60-- podemos
suponer que es seguro que slo una relativamente pequea minora
del pueblo norteamericano se siente identificada con la medida re-
chazada.
4. Mientras que en el Congreso cada voto cuenta individualmente,
no es menos cierto que, polticamente hablando, todos los votos no
tienen el mismo peso. El voto negativo del presidente de un comit de
importancia, un industrial. un agricultor o un dirigente obrero con
respecto a cierta legislacin que afecta los intereses de respectivo grupo,
puede tener un valor preponderante sobre las consecuencias polticas,
econmicas o sociales que la mayora deseaba que tuviera tal medida
legislativa. Con todo, aun el ms poderoso voto individual. en el Con-
greso representa slo una pequea fraccin del poder total del pueblo
norteamericano. ~ la oportunidad de humillar pblicamente a la minora tan frecuente-
Ninguno de estos cuatro factores que hacen posible la contribucin
del voto mayoritario en los procesos de cambio pacfico internos opera
en la escena internacional.
l. El voto mayoritario es el nico mecanismo existente, dentro del
marco de Naciones Unidas, para el cambio pacfico obligatorio. No
hay ninguna constitucin. ni veto presidencial, ni apelacin judicial
obligatoria. ni declaracin de derechos que impongan limitaciones sus-
tanciales y de procedimiento sobre la mayora y que protejan a la
minora contra la injusticia y el abuso. Tampoco hay una comunidad
que imponga cortapisas morales sobre la mayora y la minora. como
tampoco la hay para obligar a una minora recalcitrante a cumplir con
la decisin de la mayora. La mayora puede derrotar a la minora tantas
veces como quiera y en las cuestiones que prefiera, y la minora puede
protegerse mediante el veto y su poder en contra de cualquier decisin
mayoritaria que quiera anular.
2. Una minora en Estados Unidos se halla en pos1c1on, en par-
ticular bajo las condiciones polticas actuales, de convertirse en una
minora permanente. Por la misma razn, su status minoritario puede
extenderse a aquellas cuestiones de mayor importancia. El doble sis-
tema de bloques que domina la poltica mundial contempornea -mo-
dificado por la posicin independiente de China y el Tercer Mundo-
conduce a alineaciones permanentes a cada lado de la divisin. La
tensin existente entre los dos bloques transforma a la mayora de
las cuestiones en problemas polticos. Cuando tales cuestiones llegan
a la instancia del voto, los adherentes a los dos bloques probablemente
se dividirn a lo largo de la lnea que separa a los bloques.
3. La relacin numrica entre una minora y una mayora de dos
tercios en la Asamblea General no se co:r:responde, obviamente. con
la distribucin real del poder e intereses entre los miembros de Na-
ciones Unidas, ni el voto de los miembros ms poderosos de la Asam-
El futuro de la diplomacia 633
blea General representa una fraccin relativamente pequea del poder
total de la comunidad de naciones. Una mayora abrumadora que est
compuesta por todas las pequeas naciones de Africa. Asia. Europa y
America Latina significa muy poco en trminos de poder si se la com-
para con el voto individual de Estados Unidos o la Unin Sovitica.
El derrotar frecuentemente a una minora poderosa en un orga-
nismo deliberativo intern~cional ;puede que se~, un arma de valor en la
guerra fra, pero no contnbuye a la preservac10n de la paz. pues la mi-
nora no puede aceptar la decisin de la mayora. y la mayona no puede
hacer cumplir su decisin sin llegar a la guerra. En el mejor de los
casos, los procedimientos parlamentarios transferidos al es~enario in-
ternacional dejan las cosas tal como estaban: los problemas irresueltos
y las discusiones pendientes. En el peor de los casos, sin embargo. estos
procedimientos envenenan el ambiente internacional y agravan los con-
flictos que llevan las semillas de la guerra. Proporcionan a la mayona
mente como lo desee. Bajo la forma del veto, corolario del voto mayo-
ritario en una sociedad de naciones soberanas, estos procedimientos
proporcionan a la minora un arma con la cual pueden obstruir la vo-
luntad de la mayora e impedir el pleno funcionamiento del organismo
internacional. Ni la mayora ni la minora necesitan autolimitarse para
percatarse de su responsabilidad ante la organizacin internacional o
ante la humanidad. puesto que sea cual fuere el lado en que vote, en
favor o en contra, no puede influir en el curso de los acontecimientos.
Si un grupo de naciones soberanas se dedica a derrotar habitualmente
a otro grupo de Estados soberanos mediante el voto. se ver complicado
en un juego pueril que no puede llevar a cabo nada en favor del arreglo
pacfico de los conflictos internacionales, pero, que ms adelante puede
conducir a la humanidad por el camino de la guerra.
El vicio de la fragmentacin
La decisin por voto mayoritario implica el tercero de los vicios que
obstaculizan la revitalizacin de las prcticas de la diplomacia tradi
cional: la fragmentacin de los problemas internacionales. Por su natu
raleza misma, el voto mayoritario se cie a un caso aislado. Los hechos
vitales que deben resolverse mediante decisiones mayoritarias son
separados artificialmente de los hechos que los preceden, acompaan
y siguen, v son transformados en "casos" legales o en "problemas"
polticos q~e deben ser resueltos como tales por la decisin mayoritaria.
Este procedimiento no es necesariamente nocivo en la esfera interna:
aqu la decisin mayoritaria de un cuerpo deliberativo opera dentro
del contexto de un intrincado sistema de mecanismos para el cambio
pacfico. complementndose. apoyndose y cortrolndose uno a otro,
segn lo requiera la situacin, pero en todo caso a tono unos con otr~s
en cierta medida, dando as a las decisiones ind~viduales coherencia
una con otra y con el sistema social en su totalidad.
En la esfera internacional no existe tal sistema de factores inte-
 634 El problema de /a paz
granees. En consecuencia, sera particularmente inadecuado tomar un
"ca.So" o "problema" uno despus de otro y tratar de ponerles fin
mediante una sucesin de votaciones mayoritarias. Un caso o problema
tal como el del Medio Oriente o el de Berln tiene siempre una fase
particular y es la manifestacin de una situacin mucho mayor. Tal
caso o problema est enraizado en el pasado histrico y extiende sus
ramificaciones ms all de la actualidad y hacia el futuro. Nuestro
anlisis de las relaciones entre las disputas y las tensiones nos ha dado
un fudicio acerca de las relaciones que existen entre el fenmeno super-
ficial de los conflictos internacionales y aquellos grandes e indefinidos
problemas que se hallan soterrados muy por debajo de la superficie
de los acontecimientos diarios de la vida internacional.3 Tratar estos
casos y problemas tal como se presentan, y tratar de ponerles fin de
acuerdo con el derecho interacional o la conveniencia poltica, es ma~
nejar el fenmeno superficial y dfar los problemas fundamentales sin
ser tomados en consideracin ni ser resueltos. La Liga de Naciones
cay victima de este vicio y Naciones Unidas no ha tenido en cuenta
esta experiencia de su antecesora.
Por ejemplo, no cabe duda de que la Liga de Naciones estaba en
lo justo. segn el derncho internacional. al expulsar de sus filas a la
Unin Sovitica en 1939 debido a su ataque contra Finlandia. Pero los
problemas militares y polticos con que la Unin Sovitica confrontaba
al mundo no se iniciaron con su ataque a Finlandia ni finalizaron all;
fue la ignorancia de la Liga la que le hizo pretender que tal era el
caso y la que le hizo resolver el problema bajo tal pretensin. La his-
toria ha demostrado la imprudencia de la determinacin de la Liga,
pues fue slo la negativa de Suecia de permitir que tropas britnicas
y francesas atravesaran su territorio a fin de acudir en ayuda de Fin-
landia, lo que libr a Gran Bretaa y Francia de hallarse en guerra con
Alemania y la Unin Sovitica al mismo tiempo. Siempre que la Liga
de Naciones trataba de resolver situaciones polticas presentadas como
problemas legales, poda manejarlos como casos aislados de acuerdo
con las reglas aplicables del derecho internacional y no como fases
particulares de una situacin poltica ubicada en un nivel ms alto,
lo que requera una solucin en ese nivel para ajustarse a las reglas
del arte de la poltica. Por lo tanto. los problemas polticos nunca
fueron resueltos -slo poco ms o menos que agitados y finalmente
encarpetados- conforme con las reglas del juego legal.
Lo que fue cierto para la Liga de Naciones ha resultado ser cierto
tambin para Naciones Unidas. Al allegarse a muchos de los problemas
presentados ante sus organismos polticos. Naciones Unidas se ha man-
tenido apegada a la tradicin establecida por la Sociedad de Naciones.
Estos casos han proporcionado varias oportunidades para su ejercicio
mediante procedimientos parlamentarios y esa chicanera que tan fre-
cuentemente se le ha reprochado a la diplomacia tradicional, pero slo
en raras ocasiones ha intentado enfrentarse a .los problemas polticos,
de los cuales estas situaciones son sus. manifestaciones particulares.
J Vase el capitulo 25, segundo apartado.
El futuro de /a diplomacia 635
Las conferencias polticas especiales del perodo de la postguerra
han repetido el patrn de fragmentacin fijado por la Liga de Naciones.
Estas conferencias han tratado, por ejemplo, los problemas de Corea,
la unificacin de Alemania el desarme, pero en ninguna de ellas se
ha enfrentado el problema del cual todos estos casos son fases par-
ticulares y manifestaciones, y de cuya solucin depende el arreglo de
esos casos: el problema de las relaciones, a nivel superior, entre la
Unin Sovitica y Estados Unidos. Desde el momento en que no estaban
dispuestos a enfrentarse con el problema fundamental de la poltica
internacional, ya no estaban capacitados para solucionar ninguno de
los problemas particulares sobre los que concentraron su atencin.
Este fracaso de la diplomacia contempornea, incluso para llegar
a ver el problema de cuya solucin depende el mantenimiento de la
paz. sin tan siquiera tratar de resolverlo, es el resultado inevitable
de los mtodos que ha empleado. Una diplomacia que en vez de usar
trminos conciliatorios con su contraparte se dirige al mundo de manera
propagandstica; que en vez de negociar con el acuerdo como objetivo
se esfuerza por obtener el triunfo. vulgar de las futiles decisiones ma-
yoritarias y de los vetos obstruccionistas, que en lugar de enfrentarse al
problema fundamental se satisface en la manipulacin de los asuntos
secundarios; una diplomacia semejante es ms un riesgo que una ven-
taja en la causa de la paz.
Estos tres vicios esenciales de la dipiomacia contempornea se ven
agravados por el mal uso que se hace de los modernos medios de comu-
nicacin. La conquista del tiempo y el espacia por parte de la tecnologa
moderna ha reducido inevitablemente la importancia de la 'represen-
tacin diplomtica. Sin embargo, no ha hecho necesaria de ninguna
manera la confusin de funciones entre el ministerio de Relaciones
Exteriores y la representacin diplomtica, tan caracterstica de Ja
diplomacia contempornea. Un secretario de Estado o un ministro
del Exterior se hallan fsicamente capacitados para mantener una conver-
sacin con cualquier capital extranjera en unos pocos minutos mediante
las comunicaciones modernas, y llegar a ella en unos pocos das cuando
mucho. Es as como se ha incrementado la tendencia de que los hom-
bres responsables de la conduccin de los asuntos exteriores asuman
el papel de embajadores itinerantes. corriendo de una conferencia a
otra, detenindose momentneamente en su ministerio entre conferen-
cias y empleando su tiempo all en la preparacin de la prxima reunin.
Los hombres que se supone son el cerebro de la diplomacia, su nervo
motor. cumplen ms bien con las funciones de nervio terminal. En
consecuencia se crea un vaco en el centro; no hay nadie que enfrente
los problemas mayores de la poltica internacional y vea los problemas
particulares como fases y manifestaciones de un todo. En lugar de ello,
cada especialista del ministerio del Exterior trata slo con los problemas
particulares pertenecientes a su especialidad. y la fragmentacin en la
conduccin de los asuntos exteriores, a la que ya se prestan las tcnicas
de la diplomacia contempornea, se grava considerablemente por la
carencia de un director superior de los asuntos exteriores.
 636 El problema de la paz
LA PROMESA DE LA DIPLOMACIA:
SUS NUEVE REGLAS 4
La diplomacia podra revivir si se apartara de estos vicios, que en aos
recientes casi han destruido su utilidad, y si restaurase las tcnicas
que han dominado las relaciones mutuas entre las naciones desde
tiempo inmemorial. Pero aun si hiciera esto, la diplomacia habra cum-
plido con slo una de las precondiciones necesarias para la preser-
vacin de la paz. La contribucin de una diplomacia revitalizada a la
causa de la paz dependera de los mtodos y propsitos de su empleo.
El anlisis de estos usos es fa ltima tarea que nos hemos fijado en
esta obra.
Ya hemos formulado las cuatro tareas principales a las que una
poltica exterior debe avocarse exitosamente para poder promover el
inters nacional y preservar la paz. Slo nos queda volver a formular
estas tareas a la luz de los problemas especiales con que la poltica
mundial contempornea se enfrenta a la diplomacia. Hemos visto que
el sistema bipolar, que es el elemento dominante y distintivo de la
poltica mundial contempornea, lleva consigo potencialidades que pue-
i: den ser enormemente dainas o sumamente provechosas. Hemos citado
al filsofo francs Fnelon en el sentido de que la oposicin de dos
naciones aproximadamente iguales constituye el sistema ideal para el
1 : equilibrio de poder. Hemos hallado que los resultados benficos que
1
1 Fnelon esperaba del sistema bipolar han fracasado en lo que respecta
.. ,
a la oposicin existente entre Estados Unidos y la Unin Sovitica.5
Por ltimo, vimos la causa principal de este amenazante aspecto
de la poltica mundial contempornea en el. carc.ter de la ~erra. mo-
derna, que ha cambiado profundamente baJO el unpacto de1 nac10na-
lismo universalista y la moderna tecnologia. Los efectos de la tecnologia
moderna no pueden desvirtuarse. La nica variable que perma:iece
sujeta a manipulacin deliberada es la nueva fuerza moral del univer-
salismo nacionalista. El intento de revertir la tendencia hacia la guerra
mediante las tcnicas de una diplomacia revitalizada debe ponerse en
marcha con este fenmeno. Esto significa, en trminos negativos. que
una diplomacia revitalizada tendr una oportunidad para preserv~r. }
paz slo cuando no sea utilizada como el instrumento de una rehg10n
poltica encaminada a lograr la dominacin universal.
De modo alguno pretendemos establecer una lista exhaustiva de las normas
diplomticas. Nos proponemos examinar solamente aqullas que parecen tener una
especial relacin con la situacin contempornea.
s Vase el captulo 21, ltimo apartado.
El futuro de Ja diplomacia 637
Cuatro reglas fundamentales
La diplomacia debe despojarse de su espritu de cruzada
Esta es la primera de las reglas que la diplomacia puede olvidar
slo a riesgo de guerra. Para decirlo en palabras de William Graham
Summer:
Si deseas la guerra, procrate una doctrina. Las doctrinas son los
tiranos ms terribles a los que el hombre puede someterse, porque
las doctrinas se deslizan en la mente misma del hombre y lo vuelven
en contra de s. Los hombres civilizados han llevado a cabo sus ms
feroces batallas a causa de las doctrinas. La reconquista dei Santo
Sepulcro. "el equilibrio de poder". "no un dominio universal", "el
comercio sigue a la bandera", "quien controla la tierra controlar
el mar", "el trono y el altar", la revolucin. la fe, estos son los ob-
jetivos por los que los hombres han dado sus vidas. . . Cuando
una doctrina llega a tal grado de autoridad, su nombre se convierte
en una maza que cualquier demagogo puede esgrimir e contra tu-
ya en cualquier momento y por cualquier motivo. A fin de describir
una doctrina debemos acudir al lenguaje teolgico. Una doctrina
es un artculo de fe. Es algo en lo que ests obligado a creer, no
porque tengas algunos fundamentos racionales para creer que es
verdadera, sino porque pertenece a cierta iglesia o grupo. . . Una
poltica dentro de un Estado puede ser comprensible; por ejemplo,
fue poltica de Estados Unidos a fines del siglo XVIII conseguir la
libre navegacin por el Mississipi hasta su desembocadura, aun
a riesgo de llegar a una guerra con Espaa. Esta poltica era justa
y tena razn de ser; estaba fundada en nuestros intereses; tena
una forma precisa y un propsito definido. Una doctrina es un
principio abstracto; es necesariamente absoluta en su esfera de
accin y abstrusa en sus trminos; es una afirmacin metafsica.
Nunca es verdadera porque es absoluta. y los asuntos de los hom-
bres son condicionados y relativos en su totalidad . . . Ahora, vol-
viendo a la poltica, piensa en la abominacin de lo que puede ser
una doctrina abstracta dentro del arte de gobernar. Cualquier po-
ltico o editor puede, en cualquier momento, ponerle una nueva
extensin. El pueblo asiente ante la doctrina y la aplaude porque
oye repetirla a polticos y editores, y polticos y editores la repiten
porque piensan que es popular. Y as sigue creciendo ... Puede
significar algo. o nada. en cualquier momento, y nadie sabe qu
saldr de ello. Ests de acuerdo con ella en este momento, dentro
de los vagos lmites en los que supones que est; por lo tanto.
tendrs que aprobarla maana cuando el mismo ttulo se utilice
para cubrir algo de lo cual nunca has odo o pensado. Si permites
que una frase poltica llamativa siga adelante y crezca, algn da
despertars y la encontrars instalada sobre t, rbitro de tu des-
tino contra el cual te sentirs impotente, tal como los hombres
estn indefensos ante las decepciones, .. Qu puede ser ms opuesto
al buen gobierno y al sentido comn que el proponer una afir-
macin abstracta que no tiene relacin precisa con nuestros nte-

638 El problema de la paz
reses ahora en juego, pero que contiene numerosas ppsibilidades
de producir complicaciones que no podemos prever, de momento,
pero que con toda seguridad nos pondrn en aprietos cuando
surjan! 6
En el comienzo mismo de la historia colonial, este conflicto entre
el inters propio y el espritu de cruzado fue claramente advertido, y
decidido en favor del primero, por John Winthrop, e! primer gobernador
de Massachusetts. Segn las palabras del profesor Edmund S. Margan:
Winthrop tuvo muchas ms ocasiones para advertir cmo la bea-
tera extingua la tolerancia. Tambin cmo impeda a los hombres
que viesen las realidades. Saba..._que la economia de Nueva Ingla-
terra dependa del mundp exterior y su corazn se alborozaba cada
vez que una embarcacin chapoteaba rumbo a Bastan para llevar
bacalao a los mercados de Nueva Inglaterra, donde los idlatras
catlicos romanos pagaban un buen dinero por l. Tambin saba
lo que un buen ministro de Relaciones Exteriores debe saber: que
esa celosa probidad pona en peligro su comunidad cuando pro-
duca un ciego e indiscriminado desafio a Jos males circundantes.
As. cuando sus colegas se negaban a ayudar a Rhode Island que
luchaba contra los indios, seal que esto era un error en la poltica
del Estado, porque aunque aquellos se encontraran "desesperada-
mente equivocados y en una confusin tal que slo podra aca-
rrearles la ruina, si los indios lograban dominarlos", esa derrota
signficaria una gran ventaja para los indios y un peligro para todo
e! pas, por las armas que se perderan, por la prdida de vidas
humanas, de ganado y de.,otras sustancias pertenecientes a alre-
dedor de 120 familias. O si se vean obligados a procurar proteccin
holandesa. que estara lista a ser concedida, esto seria un gran
inconveniente para todos los ingleses, que tendran una parte tan
considerable del territorio en manos de extranjeros tan poderosos
como los holandeses.1
Las guerras de religin nos han mostrado que el intento de imponer
una religin, como la nica y verdadera, sobre el resto del mundo, es
un empeo tan ftil como costoso. Fue necesaria una centuria de derra-
mamiento de sangre casi sin precedentes en la historia, devastacin y
barbarie, para convencer a los contendientes de que las dos religiones
podan convivir en mutua tolerancia. Las dos religiones polticas de
hoy en da han tomado el lugar de las dos grandes denominaciones
crstianas de los siglos XVI yxvrr. Necesitarn las religiones polticas
de nuestro tiempo la leccin de la guerra de Treinta Aos, o se librarn
a tiempo ellas mismas de sus aspiraciones universalistas que acabarn
inevitablemente en una guerra sin fin?
De la respuesta a esta pregunta depende la causa de la paz. Slo
si se la contesta afirmativamente puede desarrollarse un consenso moral
que surja de convicciones compartidas y valores comunes; un consenso
moral dentro 'del cual tendr oportunidad de desarrollarse una diplo-
6 "War", Essays of William Graham Summer, Yale University Press, New
Haven, 1934, vol. I, pgs. 169 y siguientes.
1 Edmund S. Margan, Tlze Puntan Dilemma: The Story of John Winthrop,
Llttle, Brown & Co., Bastan, 1958, pgs. 189-90.
El futuro de la diplomacia 639
macia defensora de la paz. Slo entonces la diplomacia tendr la opor-
tunidad de enfrentarse a los problemas polticos concretos que re-
quieren de una solucin pacfica. Si los objetivos de la poltica exterior
no deben definirse en trminos de una religin poltica que abarque
a todo el mundo, cmo deben definirse? Este es el problema funda-
mental que depe resolverse una vez que las aspiraciones de los cruzados
del universali$mo nacionalista hayan sido descartadas.
Los obetivos de la poltica exterior deben definirse en tnninos
del inters nacional, y deben ser apoyados con el poder adecuado
Esta es la segunda regla de una diplomacia defensora de la paz. El
inters nacional de una nacin amante de la paz slo puede definirse
en trminos de seguridad nacional, y sta, a su vez, debe ser definida
corno la integridad del territorio nacional y sus instituciones. Luego.
la seguridad nacional es el mnimum irreductible que la diplomacia
debe defender con poder suficiente sin comprometerse. Pero la diplo-
macia debe estar siempre alerta ante la transformacin radical a que
ha sido sometida la seguridad nacional bajo el impacto de la era at-
mica. Hasta el advenimiento de sta. una nacin poda usar su diplo-
macia para comprar su seguridad a expensas de otra nacin. Hoy en
da, a menos que haya un cambio radical en el equilib~o de poder
atmico en favor de una nacin en particular, la diplomacia debe ha-
cerlas seguras a todas si desea salvaguardar a una sola de la destruccin
atmica. Con el inters nacional definido en trminos tan restrictivos
y trascendentales, la diplomacia debe observar la tercera regla.
La diplomacia debe observar el escenario poltico desde
el punto de vista de las otras naciones
"Nada es tan fatal para una nacin como una autoparcialidad extrema
y la falta absoluta de consideracin de lo que los otros naturalmente
esperan o temen".9 Cules son los intereses nacionales de otras na-
ciones en trminos de seguridad nacional, y son ellos compatibles con
los propios? La definicin del inters nacional en trminos de la segu-
ridad nacional es mucho ms sencilla. y los intereses de las dos naciones
en oposicin sern compatibles ms probablemente en un sistema bipo-
lar que en cualquier otro sistema de equilibrio de poder. El sistema bi-
polar. como hemos visto. es el ms inseguro de todos desde el punto de
vista de la paz; cuando ambos bloques se hallan en estado competitivo
en todo el mundo, y su ambicin es inflamada por el fervor del cruzado
' Para un examen ms extenso de estos relevantes problemas. vase el ca-
ptulo 24. . . .
9 Edmund Burke, "Remarks on the Policy of the Allies w1~ Respect to
France" (1793l. Works. Little, Brown & Co., Bastan 1889, vol. IV. pag. 447.
 640 El problema de la paz
de una misin universal ... "La vecindad. o aproximacin de la situacin.
convierte a las naciones en enemigos naturales". 10
Sin embargo. una vez que han definido sus intereses nacionales en
trminos de seguridad nacional. pueden retroceder de sus posiciones ex-
teriores ubicadas en las proximidades de la esfera de seguridad nacio-
nal de la otra parte y retirarse a sus respectivas esferas. autolimitandose
cada una a su rbita. Esas posiciones exteriores no agregan nada a la
seguridad nacional; ms bien son una carga, posiciones que no pueden
mantenerse en caso de guerra. Cada bloque estar ms seguro cuanto
ms dilatada sea la distancia que separa ambas esferas de seguridad
nacional. Cada oponente puede trazar una lnea muy distante una de
la otra. dejando bien claro que alcanzarla o incluso aproximrsele sig-
nificar la guerra. Qu ocurrir entonces con el espacio interpuesto
entre ambas _lfoeas de derri.arcac~~n? En este punto se aplica la cuarta
regla de la diplomacia.
Las naciones deben estar dispuestas a negociar en todas
aquellas cuestiones que no les son vitales
Ms all de todo beneficio y usufructo humano, de cualquier virtud
o accin prudente. todos los gobiernos se fundan en el compromiso
y en el trueque. Equilibramos inconvenientes, damos y recibimos,
resignamos ciertos derechos para disfrutifr de otros y optamos por
ser ms bien ciudadanos felices antes que agudos querellantes. Del
mismo modo en que debemos resignar cierta libertad natural para
gozar de las ventajas civiles, as debemos sacrificar ciertas liberta-
des civiles en favor de las ventajas que se derivan de la comunin
y pertenencia a un gran imperio. Pero, como en toda transaccn
limpia, lo comprado debe mantener alguna proporcin con lo paga-
do. Nadie entregara la preciada joya de su alma.u
Aqu la diplomacia se encuentra con su tarea ms difcil. Para las men-
tes no obnubiladas por el ardor del cruzado en pro de una religin po-
ltica y capaces de contemplar objetivamente los intereses en ambos
bandos. la delimitacin de estos intereses vitales no parecera ser tarea
muy ardua. Llegar a un compromiso sobre problemas secundarios es un
asunto diferente. Aqu la tarea radica no en separar y definir los inte-
reses que por su misma naturaleza tienden hacia la separacin y la
definicin, sino en mantener en equilibrio los intereses que se tocan
en muchos puntos y que pueden estar entrelazados de manera tal que
sea imposible separarlos. En una labor inmensa permitir a la otra parte
ejercer cierta influencia en esos espacios intermedios sin dejar que
sean absorbidos dentro de la rbita de la parte opuesta. Tarea no menos
vasta es la de mantener la influencia de la otra parte -tan pequea
como sea posible- en las regiones cercanas a la zona de seguridad pro-
10 The Federalist, Ne 6.
11 Edmund Burke, "Speech on the Conciliation with America". loe. cit., vol. 2.
pg. 169.
El futuro de la diplomaca 641
pia sin absorber estas regiones a la rbita del oponente. Para ejecutar
estas tareas no existe una frmula establecida lista para su aplicacin
automtica. Slo a travs de un continuo proceso de adaptacin, apo-
yado por la firmeza y la autolimitacin, puede llegar a concretarse un
compromiso acordado sobre problemas de tipo secundario. Sin embargo.
es posible indicar a priori qu formas de acercamiento facilitarn o en-
torpecern el xito de las polticas de compromiso.
Antes que nada. debemos destacar hasta qu grado el xito del
compromiso -es decir. el acatamiento a la cuarta regla- depende del
acatamiento a las otras tres reglas, las que a su vez son interdepen-
dientes. As corno el cumplimiento de la segunda regla depende de la
realizacin de la primera, as la tercera debe esperar que la anterior se
cumpla para llegar a su propia realizacin. Una nacin slo puede adop-
tar un punto de vista racional en lo que concierne a sus intereses nacio-
nales despus que haya logrado separarse del espiritu del cruzado en
un credo poltico. Un Estado puede considerar los intereses nacionales
de la otra parte con objetividad slo despus de haberse asegurado en
lo que considera sus propios intereses nacionales. Un compromiso so-
bre cualquier problema, por nfimo que ste sea, ser imposible de
alcanzar en tanto ambas partes no estn seguras de sus intereses nacio-
nales. De esta manera, los Estados no pueden esperar cumplir con la
cuarta regla si no se hallan dispuestos a cumplir con las tres preceden-
tes. Tanto la moralidad como la prudencia requieren el cumplimiento
de estas cuatro reglas fundamentales.
El cumplimiento hace posible el compromiso, pero no asegura su
xito. Para contraer un compromiso, hecho posible a travs del cumpli-
miento de las tres primeras reglas, y tener una oportunidad de alcanzar
el xito, otras cinco reglas deben tenerse en cuenta.
Cinco prerrequisitos del compromiso
Renunciar al amparo de derechos sin valor por la sustancia
de una ventaja real
Una diplomacia que piensa en trminos legalistas y propagandsticos se
halla particularmente tentada a insistir en la fraseologa de la ley, como
en su interpretacin propia, y expuesta a perder de vista las consecuen-
cias que dicha nsistencia puede tener para su propia nacin y para la
humanidad. Puesto que hay derechos que defender, esta clase de diplo-
macia piensa que el problema no puede solucionarse mediante un com-
promiso. Sin embargo, la opcin que enfrenta el diplomtico no es
entre legalidad e ilegalidad sino entre sabidura poltica y desatino po-
ltico. "El problema para m -dijo Edmund Burke- no radica en s1
usted tiene derecho para mantener a su pueblo en esa situacin misera-
ble, sino en saber s no tiene inters en hacerlo feliz. No es lo que un
abogado puede decirme que puedo hacer, sino lo que la humanidad. la
razn y la justicia me dicen que debo hacer". 12
12 "Speech on llie Conciliation with the Colonies" (1775). The Warks of Ed
mund Bur/ce, Little, Brown & Co .. 1865, vol. 2, pg. 140.
 642 El problema de la paz
No situarse nunca en una posicin de la que no pueda retirarse
sin prdida de prestigio y desde la cual no se pueda avanzar sin
grandes riesgos
La violacin de esta regla es, a menudo, una resultante de ignorar la
regla anterior. Una diplomacia que confunde el amparo del derecho
legal con la realidad de la ventaja poltica es probable que se encuentre
en una posicin en la que puede tener el derecho legal pero sin que l=
proporcione ningn rdito poltico. En otras palabras, un Estado puede
identificarse con una posicin a la que puede o no tener derecho, inde-
pendientemente de sus consecuencias polticas. Y nuevamente se hace
difcil el compromiso. Una naci~ no puede retirarse de esa posicin sin
incurrir en una seria prdid,a de prestigio. No puede avanzar desde esa
posicin sin exponerse a riesgos polticos, quizs hasta el riesgo de la
guerra. Ese mpetu desatinado para alcanzar posiciones insostenibles y,
ms en particular, la terca negativa a desembarazarse de ellas a tiempo.
e~ el signo inequvoco de una diplomacia incompetente. Su ejemplo cl-
sico se halla en la poltica de Napolen III en las visperas de la guerra
franco-prusiana de 1870 y en las polticas de Austria y Alemania poco
antes de iniciarse la primera guerra mundial. Un ejempio sobresaliente
contemporneo puede verse en el involucramiento norteamericano en
Indochina. Estos ejemplos muestran tambin cun estrechamente liga-
dos se hallan el riesgo de la guerra y la violacin de esta regla.
No permitir jams que un aliado dbil tome
decisiones por nosotros
Los Estados poderosos que olvidan las reglas precedentes son particu-
larmente susceptibles de violar la presente. Ellos pierden su libertad
de accin al identificar completamente sus intereses nacionales con los
d~l aliado dbil. Seguro como est del apoyo de su poderoso amigo. el
aliado dbil puede elegir los objetivos y mtodos que mejor le conven-
gan a su poltica exterior. La nacin poderosa se encuentra entonces
con q1;1e ~ebe apoyar intereses que no son los suyos y que no son vitales
para el smo solamente para su aliado.
El ejemplo clsico de la violacin de esta regla puede hallarse en el
;modo en que Turqua incit a Gran Bretaa y Francia en vsperas de la
guerra de Crimea, en 1853. El Concierto de Europa haba convenido vir-
tualmente un compromiso que solucionaba el conflicto entre Rusia y
Turqua, cuando sta. sabiendo que las potencias occidentales la apo-
yaran en una guerra con Rusia. hizo todo lo que pudo por provocar esa
guerra, involucrando de esta manera. a Gran Bretaa y Francia en con-
tra de sus deseos. Fue as que Turqua lleg tan lejos como decidir el
problema de la guerra o la paz por Gran Bretaa y Francia conforme
a sus propios intereses nacionales. Gran Bretaa y Francia tuvieron que
aceptar esa decisin pese a que sus intereses nacionales no requeran
El futuro de la diplomacia 643
de la guerra con Rusia y casi haban tenido xito en impedir el estallido
blico. Haban renunciado a su libertad de accin en favor de un aliado
dbil que emple su control sobre sus polticas en beneficio de sus pro-
pios fines.
Las fuerzas armadas son el instrumento de la poltica
exterior, no sus conductores
Una poltica exterior exitosa y pacfica no es posible si no se observa es-
ta regla. Ninguna nacin puede seguir una poltica de compromiso si los
militares determinan los fines y los medios de su poltica exterior. Las
fuerzas armadas son instrumentos de guerra; Ja poltica exterior. un
instrumez;t'.3 de paz: Es ver?a?- 9-ue los objetivos finales de la guerra y
de la pohtica extenor son ident1cos: ambos sirven al inters nacional.
Sin embargo, ambos difieren fundamentalmente en sus objetivos inme
~iatos. en los medi'.3s que emplean y en la manera de pensar que man-
tienen en el cumphmiento de sus respectivas tareas.
El objetivo de la guerra es simple e incondicional: destruir la vo-
luntad del enemigo. Sus mtodos son igualmente simples e incondicio-
nales: dirigir la mayor cantidad de violencia posible sobre el sitio ms
vulnerable de las defensas del enemigo. Consecuentemente, el conduc-
tor militar debe pensar en trminos absolutos. Vive en el presente y en
el futuro inmediato. El nico problema ante l es cmo obtener victo-
rias de al manera ms econmica y rpida posible. y cmo evitar
la derrota.
El objetivo de la poltica exterior es relativo v condicional: doble-
gar, no destruir la voluntad de la contraparte, tanto como sea necesario
a fin de salvaguardar sus propios intereses vitales sin daar los del
oponente. Los mtodos de la poltica exterior son relativos y condicio-
nales: no avanzar destruyendo los obstculos que aparecen en el camino,
sino retirarse ante ellos, rodearlos, maniobrar a su alrededor. ablan-
darles y disolverlos lentamente por medio de la persuasin, la negocia-
cin y la presin. En consecuencia. la mentalidad del diplomtico es
complicada y sutil. Observa el problema que debe manejar como un
momento en la historia, y ms all de la victoria del maana anticipa
las incalculables posibilidades del futuro. En palabras de Bolingbroke:
Permtaseme decir solamente que la gloria de tomar ciudades y ganar
batallas debe medirse por la utilidad que resulta de tales victorias.
Victorias que dan honor a las armas pueden dar vergenza a los
principios de una nacin. Ganar una batalla, tomar una ciudad. aca-
rrea a gloria de un general y de un ejrcito ... Pero la gloria de una
nacin est en proporcin a los fines que se propone, a su inters
y a su podero; a los medios que emplea. a los fines que se propone
y al vigor con que ejerce ambos. 13
13 Bolingbro/ce's Defence ot the Treaty of Utrecht, Cambridge University Press.
~932. pg. 95.
 644 El problema de la paz
Entregar la conduccin de los asuntos exteriores a los militares equi-
vale, luego. a destruir las posibilidades de arribar a un compromiso y
ceder as al enemigo la causa de la paz. La mentalidad militarista sabe
cmo operar entre los absolutos de la victoria y la derrota, pero nada
sabe de ese maniobrar p;ciente, intrincado y sutil de la diplomacia.
cuyo propsito principal es precisamente el evitar los absolutos de la
victoria y la derrota y hallar con el otro bando el terreno intermedio
de un compromiso negociado. Una poltica exterior conducida .por mi-
litares acordes con las reglas del arte militar slo pueden concluir en la
guerra, puesto que "nos preparamos para aquello que obtendremos".14
Para las naciones conscientes de las potencialidades de la guerra
moderna. la paz debe ser el objetivo de su poltica exterior. Esta debe
ser conducida de tal modo que haga posible la preservacin de la paz
y no lleve al estallido inevitable de la guerra. En una sociedad de Es-
tados soberanos la fuerza militar es un instrumento necesario de la
poltica exterior. Sin embargo,. tal instrumento no debe convertirse en
el dirigente de la poltica extedor. As como la guerra se libra a fin de
hacer posible la paz, tambin la poltica exterior debe tratar de hacer
posible que la paz sea permanente. Para el correcto desempeo de am-
bas tareas es requisito indispensable la subordinacin de las autoridades
militares ante las autoridades civiles, que son constitucionalmente res-
ponsables por la conduccin de los asuntos exteriores.
El gobierno es el conductor de la opinin
pblica, no su esclavo
Aquellos responsables por la conduccin de la poltica exterior no es-
tarn suficientemente capacitados para cumplir con los precedentes
principios de la diplomacia si no tienen presente de manera constante
este ltimo principio. Ya se ha sealado ms arriba; y con todo detalle, 15
que los requisitos racionales de una buena poltica exterior no pueden
contar desde un principio con el apoyo de la opinin pblica, cuyas
preferencias son ms emocionales que racionales. Esto es particular-
mente verdadero en una poltica exterior cuya meta es el compromiso
y que, por lo tanto, debe acceder a algunos de los objetivos de la otra
parte, y sacrificar algunos de los propios. Especialmente cuando la
polfttica exterior es conducida bajo condiciones de control democrtico
y est inspirada por el fervor de cruzado de una religin poltica, los
estadistas estn siempre tentados a sacrificar los requerimientos de
una buena poltica exterior a fin de obtener el aplauso de las masas.
Por otra parte, el estadista que defendiera la integridad de estos
requerimientos contra la ms leve contaminacin de la pasin popu-
lar, sellara l mismo su propia condena como dirigente poltico, y
con ello la ruina de su poltica exterior, ya que perdera el apoyo popu-
lar que lo coloc y mantiene en el poder.
14 William Graham Summer, op. cit .. pg. 173.
15 Vase el capitulo 9, apartado "El problema del apoyo popular".
El futtu-o de la diplomacia 645
. El estadista, por lo tanto. est obligado a no entregarse a las pa-
siones populares ni tampoco a despreciarlas. Debe mantener un pru-
dente equilibrio entre su adaptacin a ellas y la tarea de disciplinarlas
para que apoyen su poltica. En una palabra, debe dirigir. Debe eje-
cutar la mayor hazaa del liderazgo: ajustar sus velas a los vientos de
la pasn popular al tiempo que los utiliza para conducir la nave del
Estado hacia el puerto de una buena poltica exterior, siguiendo, sin
embargo, un curso indirecto y zigzagueante.
CONCLUSION
El camino hacia la paz internacional que hemos esbozado no puede
rivalizar en cualidades de inspiracin con la sencma y fascinante fr-
mula que durante un siglo y medio ha avivado la imaginacin de un
mundo cansado de guerra. Hay algo de espectacular en la sencillez
radical de una frmula que de un vistazo parece poner fin al problema
de la guerra de una vez por todas. Esta ha sido la promesa de solu-
ciones tales como el libre comercio, el arbitraje, el desarme, la segu-
ridad colectiva, el socialismo universal, el gobierno internacional y el
Estado mundial. Al menos para el comn de la gente, no hay nada
de espectacular, fascinante o inspirado en la tarea diplomtica.
Ya hemos indicado, sin embargo, que estas soluciones. desde el
momento en que se enfrentan al problema concreto y no meramente
a algunos de sus sntomas. presuponen la existencia de una sociedad
internacional integrada que de hecho no existe. Para dar vida a tal
sociedad internacional y mantenerla viva. se requieren las tcnicas aco-
modaticias de la diplomacia. Corno la integracin de la sociedad interna
y su paz no se desarrollan de manera nada espectacular, y pasan cas
inadvertidas las operaciones diarias de las tcnicas de acomodacin
y carnbo. segn el ideal ltimo de la vida internacional --esto es, tras-
cender a una sociedad supranacional- debe esperarse su concrecin
mediante la realizacin de las tcnicas de persuasin, negociacin y pre-
sin. que son los tradicionales instrumentos de la diplomacia.
El lector que nos haya seguido hasta este punto podr preguntarse:
Pero no ha fracasado la diplomacia en impedir la guerra en el pasa-
do? A esta justa pregunta pueden darse dos respuestas.
La diplomacia ha fracasado muchas veces y ha alcanzado el xto
otras tantas. Ha fracasado en algunas ocasiones porque nadie deseaba
que triunfase. Hemos visto cun diferentes en sus objetivos y en sus rn
tcdos tran las guerras limitadas del pasado con respecto a la guerra total
de nuestro tiempo. Cuando la guerra era tenida corno la actividad nor-
mal de los reyes, la tarea de la diplomacia no consista en evitarla, sino
en causarla en el momento propicio.
Por otra parte, cuando las naciones han empleado la diplomacia
con el propsito de evitar la guerra, a menudo han tenido xito. El Con-
greso de Berln de 1878 constituye un ejemplo sobresaliente del xito
de una diplomacia para evitar la guerra en tiempos modernos. Median-
 646 El problema de la paz
te los medios pacficos de una diplomacia de ajuste, el Congreso solu-
cior:, o por lo menos hizo factible la solucin, de los problemas que
habian separado a Gran Bretaa y Rusia desde la conclusin de las
guerras napolenicas. Durante la mayor parte del siglo XIX el contlicto
entr~ Gr'.111 Bretaa y Rusia sobre los Balcanes, los Dardanelos y el
Mediterraneo Oriental pendan como una espada de Damocles sobre la
paz del mundo. Sin embargo, durante los cincuenta aos posteriores
a la. guerra de Crimea, aunque las hostilidades entre Gran Bretaa y
Rusia ame~azaron con romperse una y otra vez, nunca se lleg a la
ruptura abierta. El principal crdito por la preservacin de la paz debe
c~ncederse a las tcnicas acomodaticias de una diplomacia que culmi-
no en el Congreso de Berln. Cuando el Prinier Ministro britnico Dis-
rae~, regres a Londres despus del Congreso. declar con orgull~ que
trara al hogar "paz ... con honor". En realidad, haba trado la paz para
las genera~iones siguientes tambin puesto que durante una centuria
no ha habido guerra entre Gran Bretaa y Rusia.
Hemos reconocido. sin embargo, la situacin precaria de la paz en
una sociedad integrada por naciones soberanas. El xito continuo de
la diplomacia en mantener la paz depende, como hemos visto. de las
extr~o.rdinarias cualidades morales e intelectuales que todos los lideres
participantes deben poseer. Un error en 1a evaluacin de uno de los
elementos del poder nacional, cometido por uno u otro de los estadis-
tas principales, puede significar la diferencia entre la paz y la guerra.
Lo mismo puede decirse de un accidente que eche a perder un provecto
o un clculo de poder.16 - sovitico a travs de procedimientos diplomticos formales, con
La diplomacia es el mejor medio para mantener la paz que nos
ofrece ~8: sociedad de naciones soberanas, pero, y especialmente bajo
las condiciones de la poltica mundial contempornea y de la guerra
~oderna, an no es suficiente. Slo cuando las naciones hayan subor-
dmad? a una autoridad superior los medios de destruccin que la tec-
nologra moderna ha puesto en sus manos --cuando hayan cedido su
s?berana:- la P::Z internacional podr ser tan segura como la doms-
tica. La diplomacia puede hacer de la paz algo ms seguro que la actual
v el ~stado mundial podra hacer la paz ms segura si las naciones
cumplieran con las reglas de la diplomacia. Sin embargo, como no
puede haber paz permanente sin un Estado mundial. no puede haber
un Estad~ mundial sin. los procesos diplomticos para preservar la paz
Y constrwr esa comumdad. Para que el Estado mundial sea algo ms
q~e una ?scura visin, deben revitalizarse los procesos de ajuste de la
diplomacia, mitigando y minimizando conflictos. Cualquiera que sea
nuestra concepcin del estado final de los asuntos internacionales, todos
los hombres de buena voluntad pueden unirse en el reconocimiento de
esa necesidad y en la demanda de que se cumpla.
. Si s~ necesitara una autoridad para apoyar el concepto de la paz
mternac1onal presentado en estas pginas, puede encontrarse en el con-
sejo qel hombre que ha cometido menos errores en la poltica interna-
16, Vase el capitulo 10, apartado "El carcter absoluto del poder", y el capitulo
14, pnmer apartado.
El futuro de la diplomacia 647
cional que cualquiera de sus contemporneos: Sir Winston Churchill.
Viendo con inters la escena contempornea en su discurso a la C-
mara de los Comunes el 23 de enero de 1948 y preguntndose a s mis-
mo: "Habr guerra?", Churchill convoc a la paz mediante el acuerdo
--corno Jo ha hecho en casi cincuenta discursos desde que comenz la
guerra fria- cuando dijo:
Slo me aventur a decir que me parece que hay uf peligro cierto si
seguimos divagando por ms tiempo. Pienso que el mejor mtodo
para evitar la guerra consiste en poner las cartas sobre la mesa.
y lograr un acuerdo con los soviticos antes de que sea demasiado
tarde. Quiero decir que las democracias de occidente. que natural-
mente tendran que unificarse lo antes posible. deberan tomar la
iniciativa y plantear a la Unin Sovitica el objetivo de llegar a
un acuerdo.
No es muy til razonar con los comunistas. No obstante, es fac-
tible manejarse con ellos sobre bases honestas y realistas; mi ex-
periencia me dice que cumplirn la palabra empeada mientras les
convenga, lo que en este terna tan grave podra significar mucho
tiempo. siempre que se solucionen los problemas ...
Es muy grave -y es todo lo que hoy voy a decir- dejar que
los hechos se amontonen hasta que ocurra algo; porque ese algo
siempre ocurre y ya no es manejable. .
Considerando todos los hechos, me parece adecuado decir que
el mejor mtodo para evitar la guerra consiste en que las dem.ocra-
cias de occidente. en comn acuerdo, decidan enfrentar al gobierno
todo su secreto y gravedad, hasta llegar a un acuerdo perdurable.
Esto satisfara los intereses de todos. Pero tambin debo recono-
cer que este procedimiento tampoco garantizara totalmente la ~rra
dicacin de la guerra. Pero al menos proporcionara la oportunidad
de salir con vida de ella.11
17 Parliamentary Debates (Hansard), House of Commons. vol. 446, N 48.
pgs. 56263.