Scott Mainwaring y Matthcu Soberg Shugart

sor asociado de Ciencia Poltica en la Universidad de Califomia,

Es coautor (con Rein Taagepera) de Seats and Votes: The Effects and
nts of Electoral Systems (Yale University Press, 1989) y con John M.
Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dyna-
ambridge University Press, 1992). Introduccin*

encia Poltica en el Instituto Tecnolgico Aut- .Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
idato a doctor en Ciencia Poltica por la Uni-
idad de Califomia, San Diego.

Este libro trata dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, se re- -

fiere al actual debate acerca de las ventajas y desventajas del gobierno
presidencial. Es acaso cierto que el presidencialismo hace ms difcil el
manejo del conflicto poltico por parte de los gobiernos democrticos, co-
mo lo han sostenido recientemente importantes e6tudiosos del tema?
Nuestro aporte a este debate consiste en inyectar escepticismo respecto de
la afirmacin que sostiene que el presidencialismo en general ha contribui- .
do en forma significativa a los problemas de la gobernabilidad (governan-
ce) y la estabilidad democrticas, pese a que reconocemos que puede ha-
ber sido as en ciertos casos especficos. Estos interrogantes acerca de lo
deseable que es en general el presidencialismo han estado en el centro de
la primera generacin de estudios comparativos del presidencialismo que
comenzaron esencialmente con la crtica seminal hecha por Juan Linz a es-
te tipo de rgimen.
En segundo lugar, examinamos las variaciones entre diferentes sistemas
presidencialistas, las implicaciones de estas variaciones para las relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo, y sus consecuencias para la gobernabili-
dad y la estabilidad democrticas. Sostenemos que los sistemas presidencia-
listas varan en formas importantes, sobre todo en relacin con (1) los pode-
res constitucionales asignados al presidente y (2) el tipo de partidos y de
* Estamos muy agradecidos a Alex Holzman y Helen Wheeler, de Cambridge University
Ress, y al editor, Robert Racine. Queremos agradecer tambi6n a Daniel Levine y a dos lectores
annimos de dicha universidad por sus tiles comentarios.
 $ott Mainwaritzg y Mattlzew Soberg SIzzlgart
o~.~x~loram tambin
os el modo en que esas variaciones
&ciales y en el sistema de partidos afectan al desem-
a presidencial. Creemos que la primera y reciente ge-
comparativos sobre el presidencialismo no siempre
in a estos temas. Aunque reconocemos las irnportan-
esta primera generacin de estudios comparativos,
ones relativas a lag variaciones entre sistemas presi-
icaciones deberan ser colocadas en el centro de una
tudios. Estos temas reciben en el presente libro una
os aos ochenta el presidencialismo se ha converti-
debate intelectual y poltico. Polticamente, este de-
por la sucesin de transiciones a la democracia que
a, Amrica latina, Europa Central, Asia y Africa.
ron formas de disear instituciones de modo tal
de consolidacin de las nuevas democracias. En
ar, muchos se preguntaron si acaso el presiden-
en forma significativa al fracaso de las democra-
edominio abrumador de los sistemas presiden-
ada por numerosas rupturas de la democracia.
encialismo ha tenido considerable vigencia en
es latinoamericanos porque los actores acadmico; y polti-
por convencerse de que & instituciones polticas formales
ir o poner obstculos a los esfuerzos por construir demo-
Por primera vez en dcadas ha habido un debate serio acer-
cacin de los sistemas presidencialistas e incluso sobre su
r gobiernos de tipo parlamentario. Fue en Brasil donde este
ms lejos, dado que existi la posibilidad real de que el Congre-
yente de 1987-1988 votara la institucin de un gobierno semipre-
a, en el cual un primer ministro elegido por la Legislatura y un
te popularmente electo compartiran el Poder Ejecutivo. En 1993se
n Brasil un referndum acerca del sistema de gobierno, creando
a posibilidad real de un salto a una modalidad semipresiden-
'meras encuestas mostraban un apoyo mayoritario a las pro-
rma, sin embargo finalmente el presidencialisrno triunf con
de han existido menores posibilidades de una salida del
o, se ha visto preocupacin por su modo de funcionamiento
esfuerzos por reformarlo. El presidente argentino Ral Alfon-
) form una comisin de alto nivel para producir propuestas
de. reformas constitucionales, incluyendo el pasaje al gobierno parlamenta-
,&& Colombia adopt una nueva constitucin en 1991, en parte para rectifi-
car la falta de armona entre el presidente y el Congreso. Tambin en la Le-
Introduccin 13
gislatura chilena se han debatido reformas constitucionales relativas a las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En Bolivia, el Congreso se su-
mergi en discusiones sobre la posibilidad de un cambio hacia el parlamen-
tarismo cuando revis la Constitucin en 1993. Es significativo, no obstante,
que todas las reformas que contemplaban la posibilidad de abandonar el
presidencialismo hayan sido derrotadas.
Intelectualmente, el debate sobre el presidenciaiismo fue iniciado por la con-
viccin de que las disposiciones institucionales tienen un impacto autnomo
sobre la poltica y que la eleccin de un sistema presidenciaiista, parlamentario
o de algn otro tipo es de importancia fundamental. La contribucin decisiva
que promovi buena parte del debate subsiguiente fue el ensayo serninal de
Juan Linz, "Democracia presidencial o parlamentaria: ihay alguna diferencia?".
Originalmente escrito en 1984, el texto argumentaba que los sistemas presiden-
cialistas son poco favorables a la construccin de democracias estables.'
El argumento de Linz dio origen a un extenso debate,' en el cual, en mu-
chos pases, las opiniones partidarias a menudo eclipsaron la investigacin
minuciosa. En parte debido a que las implicaciones de este debate para las
polticas han sido tan evidentes y visibles que el trabajo acadmico cuidado-
so se vio a veces relegado, en parte a causa del descuido de larga data de los
politlogos y socilogos comparativistas hacia el presidencialismo, an es
mucho lo que queda por hacer.' Este libro trabaja sobre esos vacos.
Los crticos del presidencialkmo han predominado en el debate acadmico,
y han ampliado el conjunto de problemas que Linz identificara para este tipo
de rgimen. Nuestro libro reconoce la importancia de las,crticas al presiden-
cialismo, pero recalca que no existe una forma de gobiemo que pueda ser con-
siderada universalmente mejor. Condiciones diferentes -incluidos el sistema
de partidos y los distintos grados de conflicto social y de desarrollo econmi-
co- pueden hacer que una forma de gobiemo cuadre mejor en un pas, mien-
tras que otra forma sea ms apropiada en otros sitios.
Tres importantes temas organizadores atraviesan este volumen. El pri-
mero es el escepticismo en relacin con el punto de vista dominante de que
el presidencialisrno es usualmente un tipo de rgimen problemtico.
En segundo lugar, el libro muestra que el presidencialisrnopresenta dis-
tintas variedades y que sus variaciones pueden ser tan importantes como
las amplias diferencias que existen entre presidencialismo y parlamentaris-
1. El ensayo circul ampliamente durante varios aos en una versin inedita en ingls, aun-
que fue publicado en espaol, portugus y muchos otros idiomas. Una versin inglesa abrevia-
da apareci en Linz (1990). Para la versin definitiva en ingles, vase Linz (1994). Para signifi-
cativos antecedentes de la contribucin de Linz, vanse Loewenstein (1949), Blondel y Sudrez
(1981) y Surez (1982).
2. Entre otras contribuciones, vanse Linz y Valenzuela (1994), Mainwaring (1993), Riggs
(1988) y Shugart y Carey (1992).
3. EII cambio, existe una extensa literatura acerca de la presidencia de los Estados Unidos.
 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
mo:%Estetema es de particular importancia a causa de la tendencia del deba-
te's centrarse en el contraste entre parlamentarismo y presidencialisrno, y
deqlabtendencia concomitante a prestar una atencin menos cuidadosa a las
-,diferencias entre sistemas presidencialistas. Desarrollamos este punto en el
captulo 6 donde intentamos conceptualizar las principales dimensiones a lo
largo de las cuales varan los sistemas presidencialistas, aunque esta cues-
tin reaparece tambin -al menos implcitamente- en cada uno de los capi-
tulos de esta obra.
.i El tercer tema es la dependencia del funcionamiento del presidencialis-
mo respecto de otras disposiciones institucionales ms amplias -en especial,
de los poderes legislativos del presidente y el sistema de partidos- as como,
por supuesto, de las condiciones societales. Todos los autores prestan mu-
cha atencin a la forma en que las combinaciones institucionales funcionan
en diferentes contextos nacionales. Mainwaring sostiene que la combinacin
de un sistema de partidos fragmentado, partidos indisciplinados y federalis-
mo ha moldeado el presidencialismo brasileo. Los dems autores subrayan
ejemplos semejantes que remiten a la importancia del contexto institucional
ms amplio para la forma en que funciona el presidencialisrno, y que tam-
bin dan cuenta de lo bien o mal que ste funciona. La interaccin entre pre-
sidencialismo, poderes presidenciales y sistema de partidos aparece en este
libro ms desarrollada que en toda la literatura existente.
Aunque los captulos que componen este libro tienen implicaciones en
trminos de polticas, ellos son ante todo anlisis acadmicos, basados en in-
vestigaciones exhaustivas, que proporcionan exmenes detallados del presi-
dencialismo en diferentes contextos nacionales. En general los ensayos no
abogan por un conjunto de arreglos institucionalespor encima de otros. Su-
gieren, sin embargo, que la eleccin de un sistema de gobierno es importan-
te y que el presidencialisrno se ha topado con algunos problemas especficos
en diversos pases. Este enfoque acadmico no es nico, aunque s es distin-
tivo por tratarse de una cuestin en la cual las pasiones e intereses polticos
han jugado a menudo -y comprensiblemente- un papel clave.
A continuacin del capftulo 1se suceden cuatro estudios de casos nacio-
nales. Nuestra seleccin de casos tuvo en cuenta tres criterios, en parte su-
perpuestos. Queramos incluir a los principales pases de la regin, y en
consecuencia hemos abarcado a los cuatro ms grandes (en trminos de su
poblacin) -Brasil, Colombia, Mxico' y la Argentina-.
Para subrayar nuestro argumento de que el presidencialismo presenta
diferentes variedades, hemos agrupado los captulos de acuerdo con los ras-
gos dominantes del presidencialismo en los diferentes pases latinoamerica-
nos bajo estudio. Los captulos 2 y 3 tratan los casos de Brasil y Colombia,
4.Lasxamnespw \as cdesinc\U~mosaMkx\co enunYbro sobrela democrac'\ason trata-
das mis adelante en estaintcoduccih.
pafses en que los presidentes tienen enormes poderes constitucionales para
establecer la agenda de polticas e incluso para gobernar por decreto pero,
sorprendentemente, una escasa capacidad real para llevar a cabo sus agen-
das, a causa de sus reducidos poderes partidarios (es decir, de la falta de
apoyo poltico confiable en el Congreso). Los presidentes de esos pafses han
recurrido claramente a intentos de pasar por encima del Congreso, con con-
secuencias deletreas para las instituciones. Tenemos a continuacin un pas
cuya Constitucin no otorga a los presidentes los amplios poderes de decre-
to que encontramos en Brasil y Colombia, pero donde los presidentes gene-
ralmente disfrutan de mayoras legislativas de sus partidos: Mxico, donde
el control presidencial sobre el Congreso ha llegado a su extremo lgico bajo
la forma de un rgimen autoritario.
El captulo 5 trata sobre la Argentina (desde su retorno a la democracia
en 1983), que es interesante para la teora a causa de los conflictos en tomo
de los poderes presidenciales que culminaron finalmente con una conside-
rable revisin de la Constitucin en 1994.
Centrado en el caso de Brasil, el captulo de Mainwaring sostiene que la
combinacin del presidencialisrno con un sistema pluripartidista tiende a
crear problemas para la democracia. Numerosos rasgos del sistema electoral
brasileo han alentado la formacin de un sistema pluripartidista fragmenta-
do en el cual desde 1950 ningn presidente popularmente electo ha tenido
mayora en el Congreso. La situacin de un presidencialismo.de minora per-
manente conduce fcilmente a la parlisis en la relacin entre el Ejecutivo y
el Legislativo. Dado el calendario electoral fijo del sistema presidencialista,
no existen medios institucionalizadospara resolver esta situacin de presi-
dentes que carecen de apoyo legislativo estable. Este problema'se ve exacer-
bado por el carcter maleable de los partidos "atrapatodo" [catclr-al1 parties].
Cuando los presidentes gozan de la aprobacin popular, son apoyados por
polticos de todos los colores, pero cuando pierden el favor del pblico sue-
len tener dificultades para retener el apoyo legislativo. En consecuencia, los
presidentes encuentran problemas para formular e implementar polfticas en
tiempos difciles, y se ven forzados a gobernar en forma ad hoc y a eludir a
las instituciones democrticas, en especial al Congreso y a los partidos.
El anlisis de Ronald Archer y Matthew Shugart sobre el presidencialis-
mo colombiano tambin se centra en la fragmentacin en el Congreso, pero
en el contexto de un sistema bipartidista ms que en el marco de un sistema
pluripartidista. Pese a que los presidentes colombianos han sido retratados
como dominantes a causa de sus sustanciales poderes formales, han tenido
repetidos problemas para reunir apoyo suficiente -incluso en el interior de
partidos- a fin de operar cambios durables en las polticas. En-
1990 todos y cada uno de los presidentes presentaron un paquete
reformas econmicas, polticas y sociales que fue rechazado o, en
ocos casos, aprobado en forma fragmentaria. Todos los paquetes de
 16 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
reforma tenan el objetivo de cultivar el apoyo de la creciente poblacin ur-
bana por medio de medidas tales como la profesionalizacin de la provisin
de servicios pblicos, pero las reformas fracasaron debido a que el Congre-
so es desproporcionadamenterural y permanece atado a redes de clientelis-
mo. As, Colombia presenta una paradoja: expansivos poderes presidencia-
les garantizados constitucionalmente, presidentes reformistas, pero escasa
capacidad para llevar a cabo reformas. Para extremar la paradoja, en 1991el
propio presidente, haciendo uso de sus poderes de emergencia, impuls y
logr la adopcin de una nueva Constitucin que redujo en alguna medida
los poderes presidenciales. Archer y Shugart sostienen que los amplios po-
deres acordados al presidente en la Constitucin deben ser comprendidos
dentro de un esquema que toma en cuenta los intereses de los jefes partida-
rios tradicionales de Colombia. Dichos poderes forman parte de los medios
a travs de los cuales los polticos en busca de patronazgo delegan en el Eje-
cutivo el grueso de la formulacin de polticas nacionales, pero esos polti-
cos cuentan con numerosos medios para impedir el uso de esos poderes en
contra de sus propias necesidades movilizadas por el patronazgo. Segn
concluyen los autores, es posible que la nueva Constitucin no mejore la si-
tuacin, pues las formas en que son elegidos los miembros del Congreso no
han cambiado lo suficiente como para eliminar de entre sus preocupaciones
la lucha por el patronazgo.
Por razones tericas el caso de Mxico es fascinante: nos permite pensar
acerca de las interrelaciones entre los poderes constitucionalesy los poderes
partidarios del presidente. Tal como lo muestra el captulo de Jeffrey Wel-
don, el predominio autoritario de los presidentes mexicanos est en gran
medida enraizado en los incentivos institucionales implcitos en la clase de
presidenciaiismo a la que pertenece el caso mexicano. Al igual que Costa Ri-
ca, Mxico impone lmites a los mandatos de los miembros del Congreso,
quienes no pueden ejercer mandatos consecutivos, y el lmite de por vida de
un solo mandato para el presidente. Sin embargo, las consecuencias de estas
disposiciones son muy diferentes de las que se verifican en el caso de Costa
Rica, porque durante mucho tiempo en Mxico los presidentes han sido los
lderes indiscutibles del nico partido con posibilidades reales de ganar las
elecciones, dadas sus enormes ventajas en trminos de recursos y su capaci-
dad para manipular los resultados electorales. Como en Costa Rica, tambin
en Mxico las carreras polticas no dependen de la representacin de un
cierto electorado, sino de la capacidad de ganar un nombramiento adminis-
trado por el presidente. No obstante, a diferencia de lo que sucede en Costa
Rica -donde hay tanto competencia intrapartidaria (elecciones primarias)
como competencia interpartidaria-, en Mxico el presidente designa a su
propio sucesor como lder del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y
como candidato presidencial, asegurando de ese modo la continuidad entre
una administracin y la siguiente. As, ningn diputado del partido gober-
nante tiene incentivo alguno para oponerse ai presidente. En otras palabras,
los presidentes mexicanos no derivan su aparente predominio de la Consti-
tucin presidencialista sino de sus abrumadores poderes partidarios, Wel-
don examina los primeros aos de la Revolucin mexicana para mostrar
que antes de la formacin de un partido hegemnico los presidentes eran a
menudo relativamente dbiles, una situacin que no puede ser descartada
para el futuro a medida que el PRI se vaya debilitando.
Argentina es un pas donde los presidentes tienen poderes sustanciales
tanto en virtud de la Constitucin como dentro del sistema de partidos. En
el perodo posterior a 1983, los presidentes no han tenido en forma consis-
tente mayoras legislativas, pero han disfrutado del apoyo de un partido
grande y disciplinado. En su anlisis del presidencialismo argentino, Mark
Jones sostiene que el predominio de los dos principales partidos, el cadcter
disciplinado de los mismos y el federalismo ayudaron al sistema a alcanzar
la estabilidad democrtica aun frente a 10s severos problemas econmicos
atravesados durante la presidencia de Alfonsn (1983-1989). Por otra parte,
Jones seala que otros factores institucionaIes permitieron a los presidentes
-en especial a Menem- adoptar una actitud a veces arrogante con respecto a
las instituciones democrticas. El presidente Menem (electo en 1989 y ree-
lecto en 1995)utiliz en forma extensiva los decretos "de necesidad y urgen-
cia" para ampliar sus poderes legislativos, lo cual condujo a una situacin
en Ia que efectivamente pas por encima de la Legislatura para implemen-
tar medidas fundamentales de su programa. Jones muestra que este estira-
miento de los poderes constitucionales fue posible deb-o a que las mayo-
ras peronistas le permitieron poblar la Corte Suprema de jueces
complacientes. El resultado ha sido un Ejecutivo inusualrnente dominante
para un sistema presidencialista democrtico.
En el captulo 6, examinamos la interaccin entre presidencialismo y sis-
tema de partidos. Sostenemos que hay dos rasgos del sistema de partidos
que son fundamentales para comprender cmo funciona el presidencialis-
mo en diferentes contextos: el nmero "efectivo" de partidos en el Congre-
so y el nivel de disciplina partidaria. Con un elevado nmero efectivo de
partidos, ningn partido controla una mayora en la Legislatura, de modo
que se requiere alguna forma de gobierno de coalicin. Si el partido del pre-
sidente no controla una porcin significativa de los escaos legislativos, a
menudo se hace difcil para el presidente la formacin de una coalicin le-
gislativa estable que le permita realizar algn objetivo de poltica impor-
tante. Argumentamos tambin que un grado moderado de disciplina parti-
daria facilita la predictibilidad de las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Mostramos de qu modo la legislacin partidaria y electoral da
forma al nmero de partidos y a su nivel de disciplina. Sostenemos que las
relaciones entre las ramas del gobierno sern ms fluidas si los presidentes
tienen un partido grande que los respalda o si tienen al menos suficiente
 Scott Mairiwaring y Mattlreur Soberg Shugart

tidario para asegurar que sus vetos puedan sostenerse, de modo

robable que se los margine del proceso de formulacin de
mente, desarrollamos varias hiptesis acerca de la relacin
res constitucionalesy partidarios, argumentando que tiende a ha-
cin inversa entre ambas formas de poder presidencial.
Captulo 1

Presidencialismo y democracia en Amrica latina:

revisin de los trminos del debate

Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring*

En aos recientes muchos acadmicos han argumentado que la forma

presidencialista de gobierno ha sido uno de los factores que contribuyeron a
las dificultades de la democracia en Amrica latina. Este argumento ha sido
ampliamente aceptado, y se han publicado pocas contraargumentaciones.
Sin embargo, como esperamos dejar en claro en este capitulo, la evidencia en
favor de la posicin antipresidencialista es ms dbil de lo que a menudo se
supone. El argumento emprico contra el presidencialismo se basa:mayor-
mente en la experiencia latinoamericana. El fracaso de las democracias presi-
dencialistas en esta parte del mundo ha llevado a muchos estudiosos a afir-
mar que los regmenes parlamentarios hubieran tenido un mejor desempeo.
Este argumento presenta dos problemas: (1)la democracia presidencialista
ha existido sobre todo en Amrica latina, lo cual hace difcil separar los obs-
tculos para la democracia en esa regin que se derivan del tipo de rgimen
y los que se originan en factores socioeconmicos o de otra ndole; y (2) la
democracia parlamentaria se presenta casi exclusivamente en Europa o en ex
colonias britnicas, lo cual debera inducimos a sospechar de los argumentos
que sostienen que el parlamentarismo funcionaria igualmente bien fuera de
esos contextos. Por cierto, los crticos del presidencialismo y partidarios del
parlamentarismo no han basado sus posiciones enteramente en datos emp-
ricos; no obstante, han desarrollado convincentes defensas lgicas de las rnis-

+ Agradecemos a Robert Dix, Mark Jones,Charles Kemey, Timothy Power y JeffreyWeldon

por sus tiles comentarios a este captulo.
 Matthew Soberg Sliugart y Scott Mainwaring
mbargo, tal como esperamos demostrar, pueden hacerse defensas
te convincentes a favor del presidencialismo y en contra del parla-
concluir, entonces? Sostenemos que esto genera dudas acerca de
o de los tipos de rgimen sea claramente superior al otro. Considera-
e sta es una conclusin que no slo tiene bases empricas, sino que
n abre camino a un mayor optimismo respecto de Amrica latina. En
a mayor parte de los pases latinoamericanos existen escasas perspectivas de
un,cambio hacia el parlamentarismo, de modo que si aceptramos los argu-
mentos en contra del presidencialismo nos quedaramos con pocas razones
para ser optimistas acerca del futuro de la democracia latinoamericana. Da-
da nuestra lectura ms escptica de la posicin antipresidencialista, encon-
tramos menos razones para creer que Amrica latina est condenada a repe-
tir su ciclo de autoritarismo. 0, en caso de que se encuentre efectivamente
condenada, el tipo de rgimen es una razn menos central de lo que han su-
gerido algunos acadmicos.
Este captulo se propone tres tareas principales. Primero, definimos la de-
mocracia presidencialista en contraste con otros difundidos tipos de rgi-
men, en especial el parlamentarismo. Tener una definicin concisa del tipo
de rgimen es un primer paso crucial para poder distinguir variaciones entre
regmenes presidencialistas.
Segundo, abordamos el debate acerca de la eficacia de los regmenes pre-
sidencialistas para la supervivencia de la demoaacia. Al hacerlo, desafiamos
el consenso existente, que se ha concentrado en exceso en las fallas del presi-
dencialismo y no ha hecho suficiente hincapie en el contexto ms amplio en
, que ste ha prevalecido.
Tercero, comenzamos analizando los factores que afectan marcadamente
el funcionamiento y el desempeo de las democracias presidencialistas. A lo
r
largo de este volumen, nosotros y el resto de los autores identificamos varia-
ciones en el tipo de rgimen presidencialista. Muy a menudo, a nuestro en-
$ tender, el presidencialismo es tratado como un tipo homogneo. Este libro
9
-
muestra que esa suposicin es incorrecta. Algunas variaciones en el presi-
dencialismo -en la autoridad constitucional del presidente o en el sistema de
partidos, por ejemplo- son ms afines que otras a la estabilidad de la demo-
c-i cracia.
\ / Sostenemos que la "fortaleza" de los presidentes -su capacidad para ejer-
\ cer influencia sobre la legislacin- descansa sobre dos categoras de poderes
) p.residenciales: poderes constitucionalesy partidarios. Los poderes constitu-
/ cionales, tales como la atribucin de vetar proyectos de ley o de emitir decre-
' tos-ley, permiten al presidente dar forma a los resultados de polticas del sis-
\ tema sin importar que sean o no los lderes de un partido o bloque de
' partidos en control de una mayora legislativa. Algunos presidentes (tales co-
\ mo los de ColomEia y los de CliUe desyuks de Pinochet) tienen vastos yode-
Presidencialismo y democracia en A d r i c a latina: revisin de los tirminos del debate 21
res constitucionales, mientras que otros (los de Costa Rica y Venezuela, por
ejemplo) tienen poderes constitucionales comparativamente limitados, como
lo muestran este captulo y otros estudios. Los poderes partidarios son la ca-
pacidad de modelar (o, incluso, de dominar) el proceso de confeccin de la
ley que se origina en la posicin del presidente ante el sistema de partidos.
En un extremo (v.g. Mxico), el presidente puede ser el lder indisputable del
partido mayoritario. En el otro extremo (v.g. Brasil), los partidos de los presi-
dentes no alcanzan la mayora en el Congreso. La interaccin entre los pode-
res constitucionales y partidarios de los presidentes da forma al carcter de
las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y determina en gran medida
la capacidad de los presidentes para transformar en polticas un programa
legislativo.
1.1. Una definicin de la democracia presidencialista
/*
Nuestra primera tarea consiste en definir los trminos democracia y demo-
cracia presidencialista. Optamos por una definicin procedimental de la demo-
cracia. Especficamente, una democracia debe satisfacer tres criterios. En pri-
mer lugar, las democracias deben celebrar elecciones abiertas y competitivas
que determinen quin ser el encargado de establecer la poltica pblica. Es-
to significa que los resultados de las elecciones no pueden ser determinados
por medio del fraude, la coercin o proscripciones importantes. Un pas de-
terminado puede tener un conjunto de institucionios que flarezcan formal-
mente democrticas y, sin embargo, el carcter democrtico del funciona-
miento real del sistema puede estar severamente en cuestin, como es-el caso ,
de Mxico (vase Weldon, en este volumen). Las elecciones deben, en princi-
pio, contemplar la posibilidad de alternancia en el poder aun cuando, como
en el caso de Japn, la alternancia de hecho no se produzca durante dcadas.
Segundo, en el perodo contemporneo debe existir el sufragio adulto prcti-
camente universal.' Tercero, deben existir garantas bsicas para los derechos
civiles tradicionales, tales como la libertad de palabra, la libertad de organi-
zacin y el debido proceso legal2
- Qu queremos decir con la expresin "demoaacia presidencialista"? Hay
dos definiciones caractersticas: (1)El jefe del Ejecutivo (presidente) es popu-
1. Hasta hace bastante poco tiempo, este criterio era debatible porque algunos pases que
eran normalmente considerados democrlticos excluan a una amplia porcibn de la poblacibn
adulta, pero eso ya no sucede. Por ejemplo, Suiza excluyb a las mujeres hasta 1971; y Brasil y
Chile excluyeron a los anaifabetos hasta 1985 y 1970, respectivamente.
2. Nuestra definicibn de deiilocracin sigue en lo esencial la definicibn que proporciona Dahl
(1971) de la polinrqlrln, excepto en lo que se refiere al criterio adicional relativo a las libertades ci-
viles tradicionales.
 22 Matthew Soberg SIrugart y Scott Mainwaring
larmente electo, y (2) los mandatos tanto del presidente como de la asamblea
son fijos. Estas caractersticas pueden contrastarse con las del parlamentaris-
mo, en el cual (a) el jefe del Ejecutivo (primer ministro) no es elegido en for-
ma popular sino que, en cambio, es elegido por el Parlamento, y (b) los man-
datos no son fijos, dado que la permanencia en el poder del primer ministro
y su gabinete depende de la confianza de la mayora parlamentaria, y a veces
el gabinete puede disolver el Parlamento y convocar a elecciones anticipa-
das.' Los rasgos fundamentales del presidencialismo -cualesquiera sean las
variaciones que existan entre sus diversos tipos- son el origen separado (es
decir, la eleccin popular del Ejecutivo) y la supervivencia separada (o sea,
que ni el Ejecutivo ni el Legislativo pueden recortar el mandato del otro).' Es-
tos dos rasgos definitorios del presidencialismo generan una matriz de dos
por dos que puede verse en el cuadro 1.1.
Un tercer tipo de democracia -que, fuera de Amrica latina, es cada vez
ms comn- es el premier-presidencialismo (una forma que otros han deno:
minado semipresidencialismo).SEn este tipo de rgimen, el presidente es po-
pularmente electo y tiene poderes polticos, incluida la autoridad para desig-
nar (o, al menos, para nominar) al primer ministro y, usualmente, para
disolver el Pa~lamento.~ Sin embargo, en esos sistemas (a diferencia de lo que
3. Quienes abogan por el parlamentarismo, en parte basndose en la ausencia de mandatos
fijos que le proporciona mayor flexibilidad, sugieren a menudo que el primer ministro tiene por
definicin la autoridad disaecional para disolver el Parlamento en caso de parlisis. No obstan-
te, muchos sistemas parlamentarios depositan el poder de disolucin no en el gabinete sino en
un presidente que, por un lado, n o es popularmente electo y, por el otro, puede haber sido ele-
gido por una coalicin diferente de la que sostiene en el poder a un gabinete determinado. Algu-
nos presidentes en sistemas parlamentarios son elegidos con mayoras extraordinarias y/o por
un perodo ms prolongado que el Parlamento y/o por medio de colegios electorales compues-
tos por polticos tanto regionales como nacionales. Contrariamente a las aeencias ms difundi-
das, en muchos sistemas parlamentarios -incluyendo Alemania e Italia- la disolucin no se en-
cuentra entre las prerrogativas del Ejecutivo.
4. En teora sera posible conservar el origen separado sin la eleccin popular, pero probable-
mente nunca hayan existido c a s q semejantes. Un ejemplo sera el de las legislaturas estaduales
que eligieran al jefe del Ejecutivo en un sistema federal sin ninguna participacin de los votantes
o los legisladores nacionales, pero los votantes eligieran a los legisladores nacionales.
5. ghugart y Carey (199i) prefieren preniier-~residencialis~o porque scniipresidericialicnlo se
aplica a menudo a regmenes en los cuales el presidente tiene poderes unilaterales de desima-
&n y revocacin, pe;o donde los gabinetes deben mantener tambin la confianza Parlamenta-
ria. Esos regmenes, para los cuales Shugart y Carey prefieren el trmino presidencial-pnrlanmita-
rios, manifiestan una relacin confusa y conflictiva entre la autoridad ejecutiva y la autoridad
legislativa sobre los ministros. Los ejemplos incluyen a la Repblica Alemana de Weimar, al Sn
Lanka desde 1977, y a Rusia bajo su Constitucin de 1993. Ninguno de ellos debe ser equipara-
do al tipo de rgimen presente en Finlandia y en Francia.
6. En unos pocos pases, el presidente no cuenta siquiera con discrecionalidad para nombrar
a los ministros del gabinete y tampoco puede disolver el Parlamento. En estos regmenes el pre-
sidente es esencialmente slo un jcfe de Estado electivo en un sistema parlamentario sin un rol
gubernamental o una funcin constitucionalmente reconocida en relacin con la formulacin de
politicas. La Constitucin haitiana de 1987, as como la Constitucin irlandesa y algunas consti-
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisin de los trminos del debate 23
sucede en los sistemas presidencialistas) el gabinete es colectivamente res-
ponsable ante el parlamento. As, el presidente no tiene autoridad constitu-
cional para despedir a los ministros (al menos cuando cuentan con la con-
fianza del Parlamento). Dado que los gabinetes son responsables frente al
Parlamento, el presidente puede funcionar como jefe de gobierno (lder del
Ejecutivo) s610 cuando su partido (o bloque de partidos) tiene una mayora
de escaos parlamentarios, como ocurri casi siempre en Francia entre 1958
y 1986. Cuando ello no sucede, el presidente debe ceder los poderes ms im-
portantes al primer ministro y al gabinete (como sucedi en Francia en 1986-
1988 y 1993-1995).
Cuadro 1.1
UNACONCEYFUALIZACI~NDEL PRESIDENCIALISMO.
Jefe de gobierno elegido por Mandato fijo
S No
Vobittes Presidencial Hbrido (Israel)'
Legisladores Hhrido (Suiza) Parlamentario
Fuente: Adaptado de Lijphart (19M70).
aSistema que sera utilizado por primera vez en 1996.
Algunos estudiosos (v.g. Duverger, 1980; Lijphart, 1984) han sugerido que
estos regmenes alternan entre las celdas superior izquierda e inferior dere-
cha del cuadro 1.1,dependiendo de si es el presidente o la oposicin quien
tiene la mayora. Sin embargo, puesto que la capacidad del presidente para
actuar de hecho como jefe de gobierno depende enteramente de la mayora
legislativa, el sistema no es nunca "presidencial" en un sentido significativo,
dado que ello implicara (por definicin) que el presidente es el jefe de go-
bierno en todas las situaciones legislativas. AdemAs, como ya hemos seala-
do, el presidencialismo implica mandatos fijos; bajo el premier-presidencia-
lismo, en cambio, el lder del gobiemo puede ser expulsado por medio de un
voto de desconfianza, y normalmente (como es el caso de.Francia) el presi-
dente puede disolver la asamblea. El premier-presidencialismo fue conside-
rado como alternativa para Brasil en la Asamblea Constituyente de 1987-
1988 y nuevamente en un plebiscito en 1993, y fue propuesto oficialmente en
la Argentina durante el gobierno de Aifonsn (1983-1989),pero no existen en
Amrica latina ejemplos actuales.
tuciones nuevas en los ex pases comunistas (tales como Bulgaria y Eslovenia) otorgan al presi-
dente una autoridad tan dbil que son esencialmente parlamentarias.
 24 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
Eleccidn popular
En un sistema presidencial, el jefe de gobierno es electo popularmente.
Por lo general, eleccin popular significa eleccin directa, pero algunos pases
tienen un colegio electoral que no se desva en forma significativa del princi-
pio de la eleccin popular. En una eleccin directa, los votos se cuentan en
un distrito nico nacional. En un colegio electoral, los votos se agregan a ni-
vel subnacional y los delegados elegidos de ese modo eligen formalmente al
presidente. Si, como en los Estados Unidos y en la Argentina hasta 1995, los
delegados en el colegio electoral no tienen otra funcin poltica adems de
elegir al presidente, podemos hablar de todos modos de eleccin presiden-
cial popular (aunque no directa).
Una desviacin potencialmente ms significativa de la naturaleza popular
de las elecciones presidenciales se presenta cuando es el Congreso el que ha-
ce la seleccin final. En un extremo, el Congreso podra elegir al presidente
sin ninguna intervencin de la eleccin popular. Un rgimen semejante evi-
dentemente no sera presidencialista. No obstante, si hay una eleccin popu-
lar pero existe el requisito de una mayora absoluta para que ella sea decisi-
va, la seleccin final en algunos sistemas recae en el Congreso mAs que en el
electorado en una segunda vuelta [ballotnge]. En ese caso, tenemos un hirido
de eleccin popular e intervencin del Congreso. Ejemplos de procedimien-
tos de esta clase son Chile antes de 1973 y Bolivia en la actualidad. En Chile,
el Congreso estaba limitado a la eleccin entre los dos candidatos que hubie-
ran obtenido mayor cantidad de votos; en todos los casos el Congreso eligi
al ganador de la pluralidad popular.' En Bolivia, hasta 1993 el Congreso po-
da elegir entre los candidatos que hubieran obtenido los tres primeros luga-
res, y de hecho han sido elegidos tanto presidentes que haban obtenido el
primer lugar en el voto popular como candidatos que haban salido terceros.
Una reforma de la Constitucin boliviana realizada en 1994 redujo la libertad
de eleccin del Congreso al exigirle que optara entre los dos primeros candi-
datos. Este cambio aument la probabilidad de que fuera elegido el candida-
to que obtuviera la primera pluralidad de sufragios, pues los candidatos ya
no tenan la opcin de apostar por el tercer lugar esperando ser selecciona-
dos por el Congreso.
7. Este respeto observable por el primer candidato no necesariamente reflejaba una norma
de apoyo a la eleccin del electorado. Fue, ms bien, parcialmente accidental: entre 1925 y 1970,
slo en 1970, en una eleccin presidencial sin un ganador mayoritario, el primer candidato al-
canz el 30 % de los votos. En 1970, los demcrata-cristianos decidieron votar por Allende (cuya
diferencia sobre el segundo ms votado era de 36.6%a 35.3 ?U ' ) ms que por sus archirrivales del
Partido Nacional. Adems de 1970, la nica otra eleccin realmente ajustada fue la de 1958,
cuando Allende (con el 28,9 '10) qued6 segundo detrs del conservador Alessandri (31,6 Ola). Es
dudoso que un Congreso dominado por partidos tradicionales conservadores y centristas hubie-
ra respetado "la eleccin del electorado" si b s porcentajes se hubieran invertido.
Presidencialismo y democracia en Amkrica latina: revisidn de los trminos del debate 25
Mandatosjijos
Cuando nos referirnos al rgimen presidencialista como a un sistema en
el cual tanto la asamblea como el jefe del Ejecutivo ejercen mandatos fijos,
queremos decir que la supervivencia de cada uno de ellos en el cargo no de-
pende del otro. No hay democracias presidencides en Amrica latina en las
cuales el presidente tenga la autoridad de disolver el Congreso cuando lo en-
cuentre polticamente conveniente, como s pueden hacerlo los presidentes
francs y finlands." Sin embargo, las constituciones peruanas de 1933,1979
y 1993han permitido al presidente disolver el Congreso en respuesta a repe-
tidas censuras de sus gabinetes. Con esta disposicin, los mandatos dejan de
ser realmente fijos, y la Constitucin se desva marcadamente del tipo presi-
dencialista? La Constitucin uruguaya tambin permite la disolucin luego
de que haya habido censuras, pero la censura es tan difcil de realizar (re-
quiere del voto de los dos tercios y no de una mayora, como en Per) que el
rgimen sigue siendo bhsicamente presidencialista.
No hay ninguna Constitucin en los pases americanos de habla espaiio-
la o portuguesa en la cual el jefe de gobierno pueda ser relevado de su car-
go antes del final de su mandato, excepto en circunstancias extraordinarias.
La mayor parte de las constituciones contempla la posibilidad de impeach-
ment del presidente, pero slo luego de haber descubierto una conducta de-
lictiva o anticonstitucional, a menudo en el marco de un proceso judicial; en
general, se requiere una mayora extraordinaria del Congreso para remover
al presidente de su cargo. Procedimientos de esa clase h q conducido a la
remocin de slo dos presidentes en la historia latinoamericana: Fernando
Collor de Melo en Brasil, en 1992, y Carlos Andrs Prez en Venezuela, en
1993.
1.2. Una nueva evaluacin del deseinpetio del presidencialismo
Como sealramos al comienzo, en la literatura especializada han abun-
dado las crticas al tipo de rgimen presidencialista. El punto de partida de
esas crticas ha sido cierta evidencia emprica que indica que los sistemas
presidencialistas no han funcionado bien, al menos en lo que se refiere a la
sustentabilidad de la democracia a lo largo de perodos prolongados. .
8. Existen, por supuesto, casos de presidentes que disuelven el Congreso en ausencia de la
autoridad constitucional para hacerlo -como sucedi6 en Per en abril de 1992, cuando la situa-
cin de las censuras no se haba presentado-. N o obstante, es necesario distinguir esos golpes
presidenciales (autogolpes) del poder constitucional de disolucin.
9. Aun en ese caso existe una diferencia bsica con el sistema frances, en el cual el presiden-
te puede disolver el Parlamento por cualquier motivo siempre que no lo haya hecho previamen-
te en el curso del afio anterior.
 Matthew Soberg Sliugart y Scott Mainwaring
La mayor parte de las crticas al presidencialismo parten de la obsenra-
cin de que pocas de las democracias que han sido estables por mucho tiem-
po son presidencialistas. Se han realizado varios intentos por contar el nme-
ro y establecer los porcentajes de democracias "estab1es"de uno u otro tipo.
En general, la conclusin es que la democracia presidencialista es una frmu-
la mucho menos exitosa que la democracia parlamentaria. Ms que revisar
en detalle la literatura (vase Li,1994, pg. 71-74), utilizaremos como pun-
to de partida uno de los esfuerzos ms ambiciosos en ese sentido, el de Ste-
pan y Skach (1994), quienes ordenan una gran cantidad de evidencia con el
objetivo de demostrar el superior desempefio del parlamentarismo. Estos au-
tores sealan que entre las 43 democracias consolidadas existentes en el
mundo entre 1979 y 1989, haba 34 sistemas parlamentarios, 2 semipresiden-
cialistas y slo 5 presidencialistas. E indican que el. predominio abrumador
de los sistemas parlamentarios dentro del conjunto de las democracias es in-
dicativo de una capacidad mayor para sostener la democracia. En segundo
lugar, observan que los sistemas parlamentarios tienen probabilidades mu-
cho mayores que los sistemas presidencialistas de ocupar los primeros luga-
res [dernocratic overachievers] en el fndice de Democratizacin de Vanhanen
(1990), mientras que los sistemas presidencialistas tienen probabilidades mu-
cho mayores de encontrarse entre los ltimos [democratic unde~achievers].'~
En tercer lugar, comparados con los sistemas presidencialistas, los siste-
mas parlamentarios que fueron democrticos durante por lo menos un ao
entre 1973y 1989tenan probabilidades mucho mayores de haber sido demo-
crticos en forma continua durante al menos diez afios consecutivos en ese
perodo, y los sistemas parlamentarios tenan probabilidades mucho menores
de haber experimentado un golpe militar mientras eran democrticos. En es-
te ejercicio, Stepan y Skach excluyen a los pases de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) para controlar parcialmente
el nivel de desarrollo. Finalmente, Stepan y Skach analizan comparativamente
el historial democrtico de 93 pases que se independizaron entre 1945y 1979.
De los 36 pases que eran presidencialistas en el momento de su independen-
cia, ninguno fue democrtico en forma continua entre 1980 y 1989. En con-
traste, de los 41 pases que eran parlamentarios en el momento de su indepen-
dencia, 15 permanecieron democrticos durante los aos ochenta.
Tomados en conjunto, estos hallazgos parecen ofrecer una fuerte evidencia
N.Ste~an y SbCnusaran e\fn&ce heRecursos heYder he\ ahanenparacank
ve\ he hesana\\a y hetercninar qukpa'ses eran deiliacrnVic auerac\i~euersy cu\es eran
itiideracK~euers.
Presidencialistno y democracia en America latim: revisibn de los terminos del debate 27
espurias (vease Shugart, 1995b).Por ejemplo, si el parlamentarismo aparece ms
a menudo en sociedades que presentan condiciones contextuales relativamente
ms favorables para la democracia, entonces la correlacin puede surgir de la
parcialidad en la seleccin y no de las fortalezas y debilidades inherentes al di-
seo institucional. Dado que tantos regmenes presidencialistas se han concen-
trado en America latina y que el parlamentarismo ha estado ausente de la r e
gin, la parcialidad en la seleccin constituye una posibilidad real. Stepan y
Skach reconocen este hecho e introducen algunos controles para el nivel de d e
sarrollo y para los efectos del gobierno colonial britnico, aunque probablemen-
te continen subestimando el impacto de esos factores no institucionales.
Cuando se afirma que una ruptura de la democracia puede ser atribuida
al presidencialismo, implcitamente se est argumentando que en ese mismo
pas un rgimen parlamentario podra no haber colapsado. Este tipo de con-
trafcticoha sido hecho. para Chile (Valenzuela, 1994) y para unos pocos ca-
sos ms. En el caso chileno, un Ejecutivo en minora como el que encabezaba
Salvador Allende no hubiera durado bajo un sistema parlamentario. Sin em-
bargo, para sostener el argumento contrafctico de que un sistema parlamen-
tario en general hubiera hecho a Chile u n mejor servicio, debe ser posible
afirmar tambin que el parlamentarismo hubiera sobrevivido a crisis anterio-
res que fueron remontadas por el regimen presidencialista en vigencia.
Faundez (1997) afirma que el parlamentarismo bien podra no haber durado
bajo las difciles condiciones de los aos treinta (poca en que se produjo una
breve ruptura del rgimen presidencial, pero en que la democracia fue rpi-
damente restaurada) y de los aos cincuenta (cuando los partidos tradiciona-
les se vieron peligrosamente debilitados).
Otro frente en el cual el argumento en contra del presidencialismo resul-
ta vulnerable a la acusacin de correlacin espuria concierne a la agrupacin
temporal y regional de las rupturas de la democracia, ya fuera presidencial o
de otra clase. La mayor parte de los fracasos del presidencialismo que atraje
ron la atencin de los crticos se produjeron en el marco de una ola de ruptu-
ras en los aos sesenta y setenta. Durante este perodo, los colapsos de la de-
mocracia en la Argentina, Brasil y Chile -todos ellos presidencialistas-
presentaban un marcado contraste con la exitosa restauracin de la democra-
cia en Espaa bajo un sistema parlamentario. No obstante, dada la ausencia
de sistemas parlamentarios en America del Sur, no podemos estar segur0.s
de que esos colapsos resultaran del presidencialismo ms que de las condi-
ciones ms generales que afligan a la democracia sudamericana. Adems, y
aola, ese mismo perodo no fue particularmente aus-
S parlamentarios. Entre 1960 y 1980 hubo rupturas de
s parlamentarios en Grecia (1967) y Turqua (1980)" despues de una
acterizada como un hbrido, pero se trata de una impresin err6-
sibilidad del presidente en comparacin con los presidentes en otros
 28 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
serie de elecciones abiertas y competitivas. Muchos otros regmenes parla-
mentarios de ms corta vida colapsaron en el mismo perodo, entre ellos los
de Burrna, Kenia y Somala (Shugart y Carey, 1992, pg. 40). stos, por algu-
na razn, han recibido menos atencin. La presencia de tan numerosos quiea.
bres democrticos en un perodo tan breve (Huntington, 1991) debera pre-
venimos contra la tentacin de atribuir la ruptura de la democracia en un
determinado pas a su tipo institucional, por no hablar de inferir que un tipo
es universalmente ms conducente que otros a la estabilidad democrtica.
La naturaleza epoca1 de las rupturas de democracias presidenciales estable-
cidas ocurridas en los aos sesenta y setenta queda an ms de manifiesto si se
toma en consideracibn la ola previa de colapsos democrticos. En los aos
veinte y treinta las democracias cayeron en Alemania, Italia, Portugal, Espaa
y en los tres estados blticos. Todos los regmenes, excepto el de Alemania,
eran parlamentarios; y, en Alemania, ciertos rasgos parlamentarios de la cons-
titucin -tales como la necesidad de formar gabinetes de coalicin que pudie-
ran mantener el apoyo mayoritario, y la posibilidad de disolucin- fueron al
menos tan responsables del fracaso de la democracia como lo sera la "rigidez"
de los rasgos presidencialistas de los regmenes brasileo y chileno algunas d-
cadas ms tarde. En tiempos de crisis econmica y poltica internacional, los
mecanismos institucionales que suelen funcionar en pocas "normales" pue-
den transformme en chivos expiatorios cuando la democracia fracasa.'"
Democracia, tipo de rgimen y condiciones contextuales desde los aos setenta
En esta seccin presentamos pruebas adicionales acerca del historial de-
mocrtico comparado del presidencialismo y el parlamentarismo. Descansa-
mos aqu en las evaluaciones de Freedom House, que desde 1972 ha adjudi-
cado puntajes a los pases en el terreno de los derechos polticos y de los
derechos civiles con una escala de 1a 7 (siendo 1el mejor puntaje). En el cua-
dro 1.2 aparece la lista de los 33 pases que fueron democrticos en forma
ininterrumpida entre 1972 y 1994. Hemos considerado a un pas "ininte-
rrumpidamente democrtico" si tuvo un puntaje promedio de 3,O o mejor en
derechos polticos a lo largo de todo el perodo 1972-94." A la inversa, un
sistemas parlamentarios. S i embargo, el presidente turco es elegido por el Parlamento y no tie-
ne ms autoridad sobre los gabinetes O la legislacin que la que tiene, por ejemplo, el presidente
italiano.
12. La representacin proporcional fue uno de los chivos expiatorios institucionales favori-
tos en el caso de las rupturas democrticas del periodo de entreguerras.Vease Hermens (1911)
para un ejemplo y Taagepera y Shugart (1989,pgs. 234-36)para una discusibn.
13. La utilizacin de un promedio de 3,O para ambas medidas (derechos politicos y derechos
civiles) hubiera eliminado a algunos pases (v. g. Colombia, lndia,Vanuatu) que nosotros (y la
mayor parte de los observadores)consideramos democrticos,pero que han tenido dificultades
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisidn de los trminos del debate 29
pas no fue considerado como ininterrumpidamente democrtico si cualquie-
ra de los puntajes fue alguna vez peor que 4,O en cualquiera de los estudios
anuales de Freedom House.
Los pases del cuadro 1.2 son luego divididos segn tres criterios: nivel
de ingreso, tamao de la poblacin y herencia colonial britnica. Se agregan
estas categoras porque es posible que eiias desempeen algn papel respec-
to de la probabilidad de que la democracia se mantenga en una sociedad de-
terminada. Es ampliamente reconocido que un nivel de ingreso relativamen-
( te elevado constituye una importante condicin contextual para la
democracia (Lipset, 1960, pgs. 27-63; Dahl, 1971, pgs. 62-80; Bollen, 1979;
Lipset, 1994), aunque la forma exacta de la relacin sigue siendo objeto de
disputas. Para clasificar a los pases por niveles de ingresos, seguimos los cri-
terios del Banco Mundial (1994): "bajo" es un Producto Bruto Nacional
(PBN) per cpita inferior a 635 dlares; "medio-bajo" corresponde a un PBN
de entre 636 y 2.555 dlares; "medio-alto" a uno de entre 2.556 y 7.910 dla-
res; y "alto" a uno que se encuentre por encima de 7.911 dlares. Hemos uni-
ficado las dos categoras inferiores.
Los pases muy pequeos pueden tener ventajas en lo que se refiere a la
estabilidad democrtica porque tpicamente tienen poblaciones relativamen-
te hornogeneas, al menos en terminos etnicos, religiosos y lingsticos, lo
cual atena fuentes potenciales de conflicto poitico (Dahl y Tufte, 1973). La
otra razn para separar a los pases segn el tamao de su poblacin es que
parece inapropiado contar como un caso tanto a un micro;stado como a la
India, sin prestar atencin al hecho de que en comparacin con la poblacin
de la India resulta microscpica la cifra que resulta de la suma de las pobla-
ciones de todos los pases del mundo con menos de 500.000 habitantes. LOS
pases que aparecen en los cuadros fueron clasificados como mcro (pobla-
cin por debajo de los 500.OGO habitantes), pequeos (entre 500.000 y 5 millo-
nes) y de medianos a grandes (ms de 5 millones de habitantes). Utilizamos
los datos de poblacin correspondientes a 1994; por supuesto, si hubiramos
utilizado fuentes anteriores los agrupamientos hubieran resultado ligera-
mente diferentes (por ejemplo, Israel y Finlandia se hubieran encontrado en
la categora de los pequeos).
La fuerte correlacin entre herencia colonial britnica y democracia ha si-
do ampliamente reconocida. No nos ocuparemos aqu de las razones de esa
asociacin, pero las posibilidades mencionadas en la literatura incluyen la
para proteger los derechos civiles, en parte debido a la lucha contra grupos violentos. Creemos
que un pafsque pudo mantener una competencia electoral libre aun en tiempos de violencia anti-
gubernamental probablemente merezca ser reconocido como un rgimen democrtico. Hemos
incluido los puntajcs de Freedom House en los cuadros que aparecen a continuacin, de modo
que los lectores que deseen adoptar criterios ms estrictos puedan ver cules son los paises que
de ese modo quedaran eliminados.
 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
CUADRO1.2
PA~SES
I N D E P E N D ~QUE FIJERON DEMOCRA~COSEN FORMA C O ~ ENTRE
A 1972 Y 1994.
tendencia a entrenar a los funcionarios pblicos (Diamond, 1989; Weiner,
1987), las prcticas e instituciones gubernamentales (que no pueden ser re-
ducidas al parlamentarismo, aunque lo incluyen) creadas por los britnicos,
y la ausencia de control de las elites terratenienteslocales sobre el Estado co-
lonial (Rueschmeyer, Stephens y Stephens, 1992).En los casos africanos, el
nivel de desarrollo econmico tiende a ser mas bajo y el grado de pluraxsmo
tnico t'lende a Ser mayor que en otras partes be1mundo en besattob ,peto
incluso en hkiccalcs pa'm~ conhexenfla cul\usal'oflkkr5.ca (corn08atswan~
Presidencialisrno y democracia en Amrica latina: revisin de los t6rminos del debate 31
han llegado a alcanzar un mejor desempeo democrtico que los que carecen
de ella. Asi, la seleccin de los casos no nos autoriza a descartar el posible
efecto independiente del colonialismo brilnico porque hay un problema de
dependencia lineal.
No es nuestro objetivo analizar aqui las contribuciones de estos factores a
la democracia; ms bien, lo que tratamos de ver es si esos factores parecen te-
ner alguna correlacin con el tipo de regimen. Si una condicin contextual
que es conducente a la democracia tiene alguna correlacin con el parlarnen-
tarismo, entonces cualquier intento por establecer una correlacin entre par-
lamentarismo y democracia podra ser espurio a menos que se haga algn
esfuerzo por controlar las condiciones contextuales.
El cuadro 1.3 ampla el cuadro 1.2 al aadir otros 24 paises que, segn los
mismos criterios utilizados en el cuadro 1.2 haban sido democrticos en for-
ma ininterrumpida, pero por un perodo ms breve (diez aos). Se han produ-
cido numerosas transiciones a la democracia en casi todas las regiones del
mundo, en especial a partir de mediados de los aos ochenta, y muchos paises
se independizaron desde 1972, cuando comenzaron a registrarse los puntajes
de Freedom House. Todos esos pases aparecen en el cuadro 1.3q u e , al com-
binarse con el cuadro 1.2, nos proporciona un panorama completo de las de-
mocracias contemporneasque han perdurado durante al menos diez aos-.
Hay dos hechos sorprendentes en relacin con los pases del cuadro 1.3.
En primer lugar, un gran nmero de rnicroestados se independizaron de
Gran Bretaa en los aos setenta u ochenta, y todos ellos tienen sistemas par-
lamentarios. En segundo lugar, se ha incrementado susta~cialmenteel n-
mero de democracias presidencialistas, la mayor parte de las cuales se con-
centra en las categoras de ingreso bajos o medios-baj,os, y la totalidad de las
cuales se localiza en Amrica Latina." As, si los obstculos de los bajos in-
gresos (u otros factores que no consideraremos aqu) en Amrica latina con-
tinan causando problemas para la consolidacin de la democracia, el nme-
ro de rupturas de la democracia podria ser nuevamente elevado en el futuro.
Por otro lado (ms optimista), si las democracias latinoamericanas alcanzan
esta vez un mayor xito en su consolidacin, tendremos en el futuro un n-
mero sustancial de democraciaspresidencialistas.
El cuadro 1.4 sintetiza la distribucin de los casos de los cuadros 1.2 y 1.3
segn nuestros criterios contextuales. Vemos que hay muchos ms regrne-
nes parlamentarios (38) que de otros tipos entre los pases que han sido'de-
mocrticos sin interrupcin desde al menos 1985; slo 13 casos son sistemas
presidencialistas. Sin embargo, 17 de las democracias parlamentarias se en-
14. Al menos tres nuevas democracias presidencialistas han sido establecidas mds reciente-
mente fuera de America latina: Benin (1991), Corea (1987) y Filipinas (1986).Ademds, hay nume-
rosas democracias nuevas que han elegido presidencias pero no son presidencialistas segn
nuestra defiicin (por ejemplo, sistemas prernier-presidencialistas en Bangladesh y Polonia, e
hbridos en Namibia y Zambia).
32 Matthew Soberg Slzugart y Scott Mainwaring Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisin de los trminos del debate 33

Cuadro 1.3 Cuadro 1.4

PA~SES
INDEPENDIENTES QUE HACIA 1994 H A B ~ A NSIDO DEMOCRATICOS DISTRIBUCI~N DE LAS DEMOCRACIAS ININTERRUMPIDAS ( D U R A N ~POR
I LO MENOS DIEZ
DURANTE AL MENOS DIEZ ANOS (PERO MENOS DE 23). AIOS HACIA 1994) SECON CONDICIONES CONTEXTIJALES Y TIPO DE RGIMEN (PORCENTAJES).

Nivel de Tamaio de Parlamentario Presidencialista Otros

ingresos la poblaan

Bajo/ Mimo Belize (1.0; 15; 1981)

Medio-bajo Doniinica (2,O;1,8;
1978)
Kinbati (13; 1,9; 1979)
Salonion (15; 1,8; 1978)
Santa Luca (1J ; 51;
1979)
San Vicente (1,6;1,9;
1979)
Tuualu (1,4; 1,6; 1978)
Vanrintr1~(1,9;3,3; 1980)
Pequeiio Papiia Nueua Giriner
(2,l;2.4; 1975)
Mediano/grande India (2,4; 3,l; 1979) Bolivia (2,O;3,O; 1982)
Brasil (2,3;2,9; 1985)
Ecuador (2,O;25;1 W )
El Salvador (2,9;3,6;
1985)
Honduras (2,4;3,O;
1980)
cuentran en Europa o en otros paises de altos ingresos tales como Canad, Is-
Medio Micro Antigua y Barbridr rael y Japn. Es probable que esos paises tambin hubieran sido democrti-
(25; 2,9; 1981) cos entre 1972 y 1995si hubieran tenido constituciones presidencialistas. Por
Gmnada (1,6; 1,9; consiguiente, como lo han reconocido algunos partidarios del parlamentaris-
19861 mo -aunque sin el nfasis que nosotros ponemos aqu-, parte del xit de la
San Kitts-Nevis
(1,l:1'4: 1983) democracia parlamentaria es accidental: debido, en cierto aspecto, a la evolu-
Pequeiio cin de las monarquas constitucionales hacia la democracia, la regin del
Mediano/grande Grecia (1,5;2,l; 1974) Argentina (l,8;23; Portugalb(1,3; mundo que se democratiz y se industrializb primero se encuentra abruma-
1983) 1,8; 1976) ,
doramente poblada por sistemas parlamentarios.
Uruguay (1,6;2,O;
- - Claramente, no toda la ventaja del parlamentarismo se origina en el he-
Alto Micra B n h n m (1.5: 2.2: 1973) cho de que se localiza en pases industriales avanzados. Incluso en las cate-
Pequeo goras de ingresos que van desde bajos hasta medio-altos, hay ms sistemas
Mediano/grande Espaiia (1,3; 2,O; 1977) parlamentarios (21, en comparacin con 11sistemas presidencialistas). No
obstante, como lo muestra el cuadro 1.4, todns y cada una de las dernocracigs
a Vanuatu fue administrada conjuntamente por Gran Bretafta y Francia hasta 1980.
b Portugal tiene un sistema premierpresidencialista. parlamentariasfuera de la categora de ingresos altos son ex colonias britnicas. To-
das las dems democracias en esas categoras de ingresos son presidenciaiis-
Nota: Los nmeros entre parntesis corresponden a los promedios de los puntajes anuales de tas, y todas excepto Chipre se encuentran en Amrica latina.
Freedom House para derechos polticos y derechos civiles, respectjvamente, y el afio inicial a Hasta donde nosotros sabemos, los partidarios del presidencialismo no
partir del cual se computan dichos promedios. La fecha corresponde al comienzo de la transi-
cin a la democracia (o a la independencia de las ex colonias britnicas que no eran indepen-
han reconocido la ventaja del tamao con que cuentan los sistemas parla-
dientes en 1972). Los pases que se independizaron de Gran Bretaa o d e un Estado del Com- mentarios. Cada uno de los 16 Estados de nuestra lista con poblaciones infe-
monwealth Britbnico desde 1945 aparecen en itiicas. riores al medio milln de habitantes (en su mayora estados isleos) son par-
lamentarios, al igual que 8 de los 10 Estados con poblaciones de entre medio
34 Matthew Sobcrg Shugart y Scott Mainwaring
milln y cinco millones de habitantes. Por otra parte, no hay sistemas presi-
dencialistas entre los microestados; muchos de los Estados presidencialistas
son excepcionalmente grandes, como la Argentina, Brasil y los Estados Uni-
dos. Entonces, si el legado colonial britnico o el tamao reducido de la po-
blacin son conducentes a la democracia, el parlamentarismo cuenta con una
ventaja incorporada simplemente porque sucedi que Gran Bretaa, un sis-
teina parlamentario, coloniz muchos territorios isleos. Por regla general,
las colonias britnicas tenan autogobierno local, siempre segn el modelo
parlamentario, con anterioridad a su independencia.15Adems, si hay aspec-
tos de las sociedades latinoamericanas -la extrema desigualdad entre clases
o regiones, quizs- que son adversos a la estabilidad de la democracia, en-
tonces el presidencialismo lleva adosada una fuerte desventaja.
El cuadro 1.5 proporciona la lista de las democracias que colapsaron entre
1977.y 1995. Para ser contado aqu, un pas tiene que haber sido, antes de la
ruptura de su democracia, democrtico segn los criterios utilizados para los
pases de los cuadros 1.2 y 1.3-es decir, tener un promedio de 3,O o mejor en
la escala de Freedom House para derechos polticos y ningn puntaje peor
que 4,O ni en derechos polticos I.ri en derechos civiles- durante al menos los
cinco aos inmediatamenteprecedentes. En esas circunstancias, se considera
que ha existido una ruptura cuando el puntaje con que Freedom House cali-
fica a ese pas en el terreno de los derechos polticos o de las libertades civiles
cae a 5,O o peor en un ao. La utilizacin del perodo 1977-1995nos permite
contar con cinco aos de datos de Freedom House anteriores al perodo, de
modo de poder determinar la cada de regmenes que eran de hecho demo-
atico segn sus criterios; Freedom House comenz a elaborar sus rankings
en 1972. La eleccin de un perodo dentro de la "Tercera Ola" (Huntington,
1991) de democratizacin implica tambien que estamos considerando las rup-
turas que ocurrieron a contramano de esa ola. De esa manera, controlamos
parcialmente los factores internacionales que estaban impulsando a un gran
nmero de pases en una direccin; as podemos tener ms confianza en que cin de democracia ya que, sin esas protecciones, la democracia no solamen-
el tipo de regimen puede haber desempeado algn papel en esos casos que
la que tendramos si hubiramos utilizado casos de los sesenta y de princi-
pios y mediados de los setenta, durante la previa "ola de marcha atrs".
A partir del cuadro 1.5 vemos que los quiebres de democracias parlamen-
tarias (cinco) superan en nmero a los casos de presidencialismos (uno), pe-
se a que los casos son demasiado pocos como para que se pueda generalizar
15. Algunas colonias britnicas adoptaron posteriormente sistemas presidencialistas y no se
democratizaron, o no permanecieron democrticas. Sin embargo, en muchos casos la democra-
cia termin (si es que alguna vez lleg6 a funcionar) con un golpe llevado a cabo por los primeros
ministros y sus colaboradores. Se tratb de rupturas, no de democracias presidencialiitas sino de
protodemocraciasparlamentarias. Un caso tpico fue el de Seychelles. El hecho de que la mayor
parte de estos paises no haya evolucionado de regreso hacia la democracia no puede ser atribui-
do al pesidenciaiismo.
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisidn de los tkrminos del debate 35
Cuadro 1.5
DEMOCRACIAS
QUE COLAPSARON ENTRE 1 9 T I Y 1995.
Nivel de ingresos Parlamentarias Presidencialistas Otms
Bajo/Medio-bajo Turqua 1980 (2,l; 3,3) Ganibia 1994 12,3; 2,6) Pen 1992 (2,l; 33)
Turqua 1994 (2,6; 3,8) Sr Lanka 1989 (2,4; 3,4)
Medio-alto Fidji 1987 (2,O; 2,O)
Granada 1979 12,O; 3,5)
Mhski 1984 3,6)
Nota: Los nmeros entre parntesis corresponden a los promedios de los puntajes anuales de
Freedom House para derechos politicos y derechos civiles, respectivamente. Una ruptura de la
democracia (indicada por el ao del golpe o de la declaracin del estado de emergencia)es defi-
nida como un puntaje de Freedom House de 5,O en derechos ya sea pollticos o civiles para cual-
quier ao posterior a un periodo democrtico. Un periodo de democracia es definido como cin-
co aos consecutivos previos cuando los puntajes promedio fueran de 3,O o mejores y ningn
puntaje en ningn aiio fuera de 5,O o peor. Todos los pases del cuadro se encuentran en las ca-
tegoras de pequeiios a grandes en trminos de poblacin, excepto Granada, que es un microes-
tado. Los paises que se independizaron de Gran Bretaiia o de un estado del CornmonwealthBri-
tnico desde 1945 aparecen en itilicas.
con firmeza. Tres de los pases -Fidji, Gambia y Sri Lanka- haban sido de-
mocrticos desde comienzos de los estudios de Freedom House en 1972,
mientras que los dems generalmente representan experimentos ms breves
con la democracia. Con las excepciones de Fidji y Gambia, todos tenan pun-
tajes promedio para derechos civiles peores que 3,O d e hecho, de entre 3 3 y
3,8- mientras eran democrticos. Por consiguiente, sus democracias ya ha-
ban comenzado a erosionarse aun cuando mantuvieran buenos puntajes pa-
ra derechos polticos hasta la suspensin de la competencia electoral abierta
o hasta el ulterior estrangulamiento de los derechos civiles. Este hallazgo su-
braya la importancia de los derechos civiles tradicionales en nuestra defini-
te es hueca sino que puede resultar frgil incluso en su sentido electoral ms
limitado. Para poner an ms nfasis sobre este punto, hay slo 4 casos en
los cuadros 1.2 y 1.3 con puntajes promedio para derechos civiles peores que
3,0, aun cuando nuestra definicinpermita que esos pases fueran contados
como ininterrumpidamente democrticos. Son los casos de Colombia (3,1),
India (3,1), Vanuatu (3,3) y El Salvador (3,6). La brecha entre los puntajes pa-
ra derechos civiles de las democracias fallidas del cuadro 1.5 y los compara-
tivamente exitosos casos de los cuadros 1.2 y 1.3 es notoria, aunque algunas
de las democracias ininterrumpidas de los cuadros 1.2 y 1.3 han tenido bre-
ves episodios similares y se las arreglaron para s~brevivr.'~
16. Por ejemplo, Malta obtuvo un puntaje de 4,O para derechos civiles durante cuatro afios
consecutivos (1983-1986),pero desde entonces obtuvo siempre puntajes de 1,O o 2,O.
 36 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
En resumen, existen ms probabilidades de que el presidencialismo sea
adoptado en Amdrica latina y en Africa que en otras partes del mundo, y es
posible que estas partes del mundo enfrenten obstculos ms formidables pa-
ra la democracia cualquiera sea su forma de gobierno. Por otra parte, el parla-
mentarismo ha sido el tipo de rgimen elegido en la mayor parte de Europa y
en las ex colonias britnicas (un alto porcentaje de las cuales son microesta-
dos), donde posiblemente las condiciones para la democracia sean en general
ms favorables. As, existen razones para ser cautelosos en lo que se refiere a
la correlacin observada entre forma constitucional y xito de la democracia,
pese a lo impresionante que esa correlacin pueda parecer en un principio.
Aunque los argumentos que exponemos aqu generan dudas acerca de la
afirmacin de que una forma de rgimen es claramente superior a la otra, no
se trata de argumentos que sostengan que la eleccin de un sistema de go-
bierno es irrelevante.% tema central a lo largo de este libro es que la forma
en que el Ejecutivo es elegido y la forma en que ste interacta con la Legis-
latura y los partidos y se mantiene en el poder, es de fundamental importan-
cia para la poltica democrtica&4s1consideramos que la opcin por el pre-
sidencialismo es de enorme importancia para la dinmica de la democracia,
pero que no necesariamente es tan crucial a la hora de determinar si acaso la
democracia sobrevivir o colapsar. Adems, las combinaciones y variacio-
nes institucionales especficas dentro de tipos de rgimen amplios pueden
ser tan importantes como la eleccin de un gobierno parlamentario o presi-
dencialista.
El argumento en contra del presidencialismo
Los crticos del presidencialismo no han basado sus argumentos exclusi-
vamente en las correlaciones entre el tipo de rgimen y el historial de xitos
y fracasos democrticos. A partir de esta correlacin han identificado varias
debilidades caracterstica de los sistemas presidencialistas. Ofrecemos aqu
una breve resea de los argumentos bsicos en contra del presidencialismo
(Linz y Valeniuela, 1994; Lowenstein, 1949; Riggs, 1988; Surez, 1982; Blon-
del y Surez, 1981; Stepan y Skach, 1994; Mainwaring, 1993).
;En primer lugar, los crticos del presidencialismo afirman que el mandato
fijo-del cargo presidencial introduce una rigidez que es menos favorable a la
democracia que la flexibilidad que ofrecen los mecanismos parlamentarios
' de no confianza y disoluci6n.Bostienenque el mandato presidencial fijo pro-
voca dificultades a la hora de hacer frente a crisis importantes. Aunque la
mayor parte de los sistemas presidencialistas tienen mecanismos de impeach-
mciit, ofrecen menos flexibilidad en situaciones de crisis porque los intentos
de deponer al presidente hacen peligrar fcilmente al propio rgimen. El pre-
sidente puede resultar incapaz de llevar adelante un curso de accin cohe-
Presidencialismo y democracia en Amhica latina: rm'sidn de los ttrminos del debate 37
rente a causa de la oposicin del Congreso, pero ningn otro actor puede re-
solver el problema jugando dentro de las reglas de juego democrticas. En
muchos casos un golpe aparece como el nico medio para desembarazarse
de un presidente incompetente o impopular.
No slo es dificil remover a los presidentes de sus cargos, sino que tam-
poco puede el jefe del Ejecutivo reforzar su autoridad ya sea mediante un
voto de confianza o por medio de la disolucin del parlamento para convo-
car a nuevas elecciones. Por consiguiente, el iiderazgo presidencial puede ser
ms dbil que el que ejercen algunos primeros ministros. Las constituciones
presidencialistas manifiestan a menudo una contradiccin "entre el deseo de
un Ejecutivo fuerte y estable y la sospecha latente hacia ese mismo poder
presidencial" (Linz, 1990, pg. 55).'7:En virtud de su mayor capacidad para
promover cambios en el gobierno, los sistemas parlamentarios ofrecen ma-
yores oportunidades para la resolucin de las disputas. Esa vlvula de segu-
ridad puede incrementar la estabilidad del rgimen, segn algunos partida-
rios del parlamentarismo.^
As como el presidenciaiismo torna difcil el reemplazo de un jefe de go-
bierno democrticamente electo que ya no goza de apoyo, generalmente im-
pide la extensin del mandato de presidentes populares ms all de los lmites
fijados constitucionaimente.Aunque tales disposiciones no son inherentes al
tipo de regimen, la mayor parte de las constitucionespresidencialistas proh-
ben la reeleccin presidencial para mandatos consecutivos. En consecuencia,
los buenos presidentes son dejados cesantes aun cuando lagoblacin en ge-
neral, las elites y los partidos polticos y otros actor& importantes continen
apoyndolos. Por consiguiente, los presidentes cuentan con relativamente
poco tiempo para llevar a cabo sus proyectos, y por lo tanto a menudo se ven
tentados de tratar de realizar demasiado en muy poco tiempo. Segn Li,el
"temor a la discontinuidad en las poiticas y la desconfianza hacia los poten-
ciales sucesores alimentan una sensacin de urgencia [...] que podrfa condu-
cir a polticas mal diseadas, a una implementacin rpida, a la impaciencia
ante la oposicin" y a otros problemas (Linz,1994, pg. 17). Por otra parte,
Linz ha argumentado persuasivamente que el deseo de restringir la reelec-
cin es en s mismo un subproducto de la concentracin del Poder Ejecutivo
en manos de una sola persona. Semejantes temores forzosamente no emer-
gen bajo el parlamentarismo y, en consecuencia, no se encuentran lmites a
los mandatos en ningn regimen parlamentario.
Una segunda crtica 'de los sistemas presidencialistas es que presentan
mayores tendencias al inmovlismo que los sistemas parlamentarios, por dos
razones principales. Primero, en comparacin con los sistemas parlamenta-
17. Los partidarios del parlamentarismoreconocen tambin la tensin entre la necesidadde
un Ejecutivo gil yefectivoy la necesidad de frenos y contrapesos.Pero ponen esta tensin bajo
uiia luz diferente,percibiendola como constructiva y necesaria.
 38 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
J' rios, los sistemas presidencialistas son ms aptos para engendrar gobiernos
4e minoria y poderes ejecutivos dbiles. Segundo, los sistemas presidencia-
listas son menos capaces que los sistemas parlamentarios de manejar esos
problemas cuando elios surgen (vase Mainwaring, 1993).
Los sistemas presidencialistas carecen de los medios para asegurar que el
presidente cuente con el apoyo de una mayora parlamentaria. Dado que los
;presidentes son elegidos en forma independiente de la asamblea, y debido a
que las cualidades personales con frecuencia son decisivas en las campaas
/ presidenciales, el ganador no necesita provenir de un partido mayoritario -si
es que hay alguno-. En algunos pases, los partidos de los presidentes no
controlan nada que se acerque a la mayora de los escaos en el Congreso. A
veces resultan elegidos presidentes que disfrutan de un escaso apoyo en el
Congreso, lo cual puede fcilmente conducir a amargas luchas entre el Ejecu-
tivo y el Legislativo.
Muchos presidentes comienzan sus mandatos con m fuerte control sobre
sus propios partidos, pero lo pierden a medida que su inefectividad se vuelve
ms evidente (Coppedge, 1994). No pueden disolver las legislaturas y convo-
car a nuevas elecciones, como pueden hacerlo a veces los primeros ministros.
En consecuencia, los presidentes tienen que aguardar dolorosamente hasta el
final de sus mandatos, incapaces de plementar un paquete coherente de
?
poiticas a causa de la falta de apoyo. ajo estas difciles circunstanciasde pa-
rlisis en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y con un calendario
fijo, tanto los presidentes como la oposicin se ven a menudo tentados de re-
currir a mecanismos extraconstitucionalespara alcanzar sus objetivos. Todo
lo cual sugiere que los presidentes democrticos, a pesar de las enormes ex-
pectativas que generan sus liderazgos, tienen a veces una capacidad limitada
para implementar sus programas. Pero all donde la autoridad ejecutiva es
dbil y no hay medios institucionalespara llenar el vaco resultante, la estabi-
lidad poltica y/o la gobernabilidad a menudo resultan daadaSJ
En las democracias presidencialistas, el inmovilismo ha sido con frecuencia
un ingrediente crucial de los golpes de Estado. En el contexto de un gobierno
inefectivo, problemas sociales y econmicos acuciantes y movilizacin polftica
alentada por actores de elite como medio para ganar poder en una situacin
de empate, los ideres autoritarios pueden fcilmente justificar y reunir apoyo
para dar golpes. Adems, el inmovilismo puede alentar el radicalismo, visto
como una forma de superar la ineficacia de las dbbiles democracias liberales.
Entonces, no resulta sorprendente que numerosos analistas (Dos Santos, 1986;
Gillespie y Gonzlez, 1994; Valenzuela, 1994) hayan atribuido los golpes en
parte a la parlisis resultante del conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo.
De un modo siinilar, Linz ha sostenido que en los sistemas presidencialis-
tas el presidente y la asamblea esgrimen reivindicaciones rivales de su legiti-
midad. "Dado que ambos [el presidente y el Congreso] derivan su poder del
voto del pueblo [...] hay un conflicto siempre latente y a veces a punto de en-
Presidencialismo y democracia en Amtrica iatina: revisin de los ttrminos del debate 39
trar dramticamente en erupcin; no hay ningn principio democrtico para
resolverlo, y los mecanismos que pudieran existir en la Constitucin son ge-
neralmente complejos, altamente tcnicos, legalistas y, por consiguiente, de
dudosa legitimidad democrtica para el electorado" (Linz, 1994, pg. 7). Linz
argumenta que el parlamentarismo escapa a este problema porque el Ejecu-
tivo no es independiente de la asamblea. Si una mayora de la asamblea fa-
vorece un cambio de direccin en las polticas, puede reemplazar al gobierno
por medio del ejercicio de su voto de no confianza.
Una tercera crtica del presidencialismo, tambin desanoliada por Linz, es
que ste incorpora una lgica en la que "el ganador se ileva todo" que es poco
favorable a la estabilidad democrtica. "Una eleccin parlamentaria podra
producir una mayora absoluta para un partido determinado, pero ms nor-
malmente otorga representacin a una cantidad de partidos [ . . . ]y se vuelven
necesarias algunas negociaciones para obtener apoyo mayoritario" (Linz, 1994,
pg. 18). En los sistemas presidenciales, la eleccin popular tiende a imbuir a
los presidentes de la sensacin de que no necesitan enfrentar el tedioso proce-
so de construir coaliciones y hacer concesiones a la oposicin. Por otra parte,
"el peligro que presentan las elecciones presidenciales de suma cero se inae-
menta con la rigidez del mandato presidencial fijo. Los ganadores y los perde-
dores quedan claramente definidos para todo el perodo que dure el mandato
presidencial [...] Los perdedores deben esperar al menos cuatro o cinco aos
sin ningn acceso al Poder Ejecutivo y al patronazgo" (Linz, 1994, pg. 56).18
Una ltima crtica de los sistemas presidencialistas es la que se refiere a la
eleccin popular directa de los presidentes, que ens misma parece ser un
desidertum. Sin embargo, el lado negativo de las elecciones populares di-
rectas es que pueden resultar elegidas personalidades ajenas a la clase polti-
ca [outsiders] con escasa experiencia en poltica partidaria y legislativa (Su-
rez, 1982; Roce, 1981). Como lo mostraron los ganadores de las elecciones
presidenciales de Brasil en 1989 y de Per en 1990, esos individuos pueden
crear partidos a ltimo momento para competir por la presidencia.I9En algu-
nos pases (tales como Brasil y Ecuador), los presidentes no necesariamente
gozan de un apoyo seguro ni siquiera dentro de sus propios partidos (vase
Mainwaring, en este volumen). En el peor de los casos, la eleccin popular di-
18. En una versin definitiva de su artculo, Linz (1994) modific de algn modo este argu-
mento acerca de que "el ganador se lleva todo" en los sistemas presidencialistas, reconociendo
que los sistemas parlamentarios no proporcionan consistentemente una ventaja en este punto.
Citamos aqu una versin anterior, aun conociendo el cambio en el pensamiento de Lira, porque
esa versin del argumento h e ampliamente difundida y aceptada.
19. El repentino surgimiento de Forza Italia, el partido de Silvio Berlusconi, en 1994, mues-
tra que los sistemas parlamentarios no son completamente invuinerables a los oirtsidcrs. La dife-
rencia, por supuesto, es que en un sistema presidencialista un oi~tsiderpuede obtener para SI
mismo el control del Ejecutivopor un perodo fijo aun si carece de una base legislativa.
40 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
recta puede servir como incentivo para la demagogia y el populismo y, por lo
tanto, puede desalentar enfoques ms realistas de polticas alternativas.
Las ventajas del presidencialismo
En esta seccin presentamos dos argumentos bsicos. En primer lugar,
sostenemos que el presidencialicmo, adems de presentar algunos proble-
mas peculiares, tiene tambin algunas ventajas especficas. En segundo lu-
gar, afirmamos que algunos de los argumentos en contra del presidencialis-
mo que acabamos de sintetizar, aun siendo incisivos y merecedores de una
cuidadosa consideracin, pueden ser directamente rebatidos. Los contraar-
gumentos pueden o no constituirse en una defensa del presidencialismo <o-
mo ya se ha sealado, nuestro propsito en este libro no consiste en adherir
a una u otra forma de gobierne. No obstante, los contraargumentos sirven
como un llamado de atencin contra la aceptacin demasiado fcil de las cr-
ticas a la democracia presidencialista, y nos recuerdan que el parlamentaris-
mo tampoco se encuentra libre de fallas. Podremos entonces encarar la prin-
cipal tarea del resto de este libro: sealar las variaciones en los poderes
presidenciales y considerar los rasgos que hacen que algunos sistemas presi-
dencialistas funcionen mejor que otros.
Mayor cantidad de opciones para los votantes
Las reivindicaciones rivales de legitimidad que pueden provocar crisis en
los sistemas presidenciaiistas son tambin la otra cara de una ventaja. La
eleccin directa del jefe del Ejecutivo otorga a los votantes dos opciones elec-
torales en lugar de una sola -suponiendo un Legislativo unicameral, en aras
de la simplicidad del argumente. La existencia de elecciones tanto para el
Ejecutivo como para el Legislativo proporciona a los votantes un abanico
ms libre de opciones. Ellos pueden dar su apoyo a un partido o candidato
en el plano legislativo y a otro para la jefatura del Ejecutivo.
Responsabilidad e identificabiiidad electoral
El presidencialismo presenta algunas ventajas en trminos de rendicin
de cuentas [nccountnbility] e identificabilidad.La accountnbility electoral desig-
na el grado y los medios con que los funcionarios electos son electoralmente
responsables ante los ciudadanos, mientras que la identificabilidad se refiere
20. Hacemos explcita la definicin de la accoiiiitnbility electoral porque no tenemos en mente
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisidn de los Mrminos del debate 41
a la capacidad de los votantes para realizar una eleccin informada antes de
los comicios, basada en su capacidad para calcular el abanico probable de
gobiernos que puedan resultar de las elecciones.
Cuanto ms directa es la conexin entre las opciones hechas por los vo-
tantes en las urnas y las expectativas de los funcionarios electos, mayor es la
accountability electoral. En funcin del principio de maximizacin de la rendi-
cin de cuentas directa de los funcionarios electos hacia los votantes, el pre-
sidencialismo es superior al parlamentarismo en contextos pluripartidistas
porque el jefe del Ejecutivo es elegido en forma directa por el voto popular.
Los presidentes (cuando est permitida la reeleccin) o sus partidos pueden
ser juzgados por los votantes en elecciones subsiguientes.
Una objecin a la afirmacin de la superioridad del presidencialismo en
trminos de accoiintability electoral es que, en la mayor parte de los sistemas
presidencialistas, los presidentes no pueden ser reelectos en forma inrnedia-
tal si es que pueden serlo de algn otro modo. Cuando ese es el caso, se de-
bilita el incentivo electoral para que el presidente permanezca en sintona
con los votantes, y la accountability electoral resulta daada. Los partidarios
del presidencialicmo pueden responder a esta objecin que las prohibiciones
de la reeleccin son deficiencias de la mayor parte de los sistemas presiden-
ciaiistas, pero no del presidencialismo como tipo de regimen. En algunos sis-
temas presidenciaiistas existe la responsabilidad directa hacia el electorado,
y ella es siempre posible bajo un sistema presidencialista. Si, como sucede
con frecuencia, la Constitucin impone una prohibicin de.la reeleccin in-
mediata pero admite reelecciones posteriores, los presidenfis que aspiran a
regresar a sus cargos cuentan con poderosqs incentivos para ser sensibles a
los intereses del los votantes, y enfrentan por consiguiente un mecanismo de
accoiintability electoral. Los incentivos para una accountability vfa eleccin po-
pular se ven dramticamente debilitados slo si un presidente (a) no puede
ser reelecto bajo ninguna circunstancia y (b) se transforma en un actor secun-
dario o ausente en la politica nacional y partidaria una vez que termine su
mandato. Sin embargo, incluso en los casos en que se p r o h i e la reeleccin
inmediata, los votantes pueden de todos modos exigir rendicin de cuentas
al partido del presidente." En el parlamentarismo, por el contrario, bajo las
aquello que O'Domeii (1994) ha denominadoaccountabilify horizontal. La accountability electoral
tiene lugar por medio de las elecciones; la accountabilifyhorizontalocurre en su mayor parte en-
tre elecciones e involucra a las instituciones que controlan al Ejecutivo, tales como el Congreso,
los tribunales y la Auditorfa General.
21. La accorrntnbility electoral a travs del partido es mlls prometedora cuando el sistema de
partidos se encuentra relativamente institucionalizado. En teora, los brasileos podran haber
exigido al partido de Collor de Melo, el Partido de la Reconstruccin Nacional (PRN), una ren-
dicin de cuentas por los actos impropios del presidente, pero ese partido era un vehfculo elec-
toral hasta tal punto personalizado que para la siguiente eleccin ya haba desaparecido.
 42 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
condiciones de un sistema de partidos profundamente fragmentado, la au-
sencia de elecciones directas para el Ejecutivo debilita en forma inevitable la
accountability electoral, pues el ciudadano no puede estar seguro acerca de
cmo votar a favor o en contra de un determinado potencial jefe del Ejecuti-
vo.
All donde se admite la reeleccin presidencial, la necesidad de asegurar-
se la candidatura y un nuevo mandato es en s misma una fuerza para la
acootintnbility del Ejecutivo. Las disposiciones antireeleccionistas fueron in-
troducidas bsicamente para reducir los incentivos del presidente para utili-
zar la poltica pblica o el patronazgo para su crecimiento poltico personal
y, posiblemente, tambin para proporcionar a lderes en posiciones ms ba-
jas la oportunidad de acceder al cargo ms alto por medio del mandato de la
rotacin. Pese a su potencial para el abuso, la reeleccin puede ser autoriza-
da, y consideramos que debera serlo en aquellos pases donde existan insti-
tuciones confiables para proteger a las elecciones de manipulaciones flagran-
tes por parte del oficiali~mo.~
En los sistemas parlamentarios pluripartidistas, aun cuando el ciudadano
tenga una nocin clara de cules son los partidos que deberan ser considera-
dos responsables por las fallas de un determinado gobierno, a menudo no re-
sulta evidente que votar por un cierto partido aumente la probabilidad de
excluir a otro de la coalicin gobernante. Los gobiernos cambian a menudo
en el perodo entre elecciones, e incluso luego de una eleccin no es infre-
cuente que los partidos que han perdido escaos sean invitados a unirse a las
coaliciones gobernantes.
Strom (1990) emple el trmino "identificabilidaa" para designar el grado
en que las posibles coaliciones alternativas para controlar el Ejecutivo son
discernibles para los votantes antes de una eleccin. La identificabilidad es
elevada cuando los votantes pueden reconocer a quienes compiten por el
1
control del Ejecutivo y pueden establecer una conexin lgica inmediata en-
tre su candidato o partido preferido y su voto ptimo. La identificabilidad es
reducida cuando los votantes no pueden predecir con facilidad cul ser el
i efecto de su voto en trminos de la composicin del Ejecutivo. Esto puede
I/
11 suceder ya sea porque la naturaleza del Ejecutivo depende de negociaciones
postelectorales, como sucede en los sistemas parlamentarios pluripartidistas,
1'
1' o porque la presencia de un amplio conjunto de competidores por un solo
cargo hace difcil discernir en qu caso un voto ser "desperdiciado" y en
~ qu caso votar por el "mal menor" podra ser una estrategia ptima. En el
22. En 1994 una convencin constituyente elirninb en la Argentina la prohibicin que pesa-
ba sobre la reeleccin inmediata al mismo tiempo que acort el mandato presidencial de seis a
cuatro aiios (vase el captulo de Jones).Tambien en Per, la Asamblea Constituyente de 1993
elimin la prohibicin de la reeleccin, aunque la eleccin a partir de la cual se form dicha
asamblea estuvo deslegitimada por la toma autoritaria del poder del por entonces presidente en
ejercicio.
Presidencialismo y democracia en America latina: revisin de los terminos del debate 43
parlamentarismo, los votantes pueden enfrentar una situacin en la cual (1)
su opcin se restringe bsicamente a dos partidos principales, en el caso del
parlamentarismo de mayorfa, o (2) tienen un abanico de opciones tan amplio
que no pueden emitir un voto efectivo en el plano ejecutivo, en el caso del
parlamentarismo pluripartidista en el cual las coalicionespostelectorales que
podran emerger son numerosas.
El indicador de la identificabilidad que utiliza Strom va de O a 1, donde 1
indica que en el 100% de las elecciones posteriores a la Segunda Guerra
Mundial en un pas dado el gobierno electo era identificable como el resulta-
do probable de la eleccin en el momento en que el electorado concurri a
las urnas. El promedio de su muestra de pases parlamentarios de Europa
Occidental entre 1945 y 1987fue de 0,39%, lo cual significa que la mayor par-
te del tiempo los votantes no pudieron saber por qu gobierno estaban vo-
tando. En un sistema parlamentario, sin embargo, votar por un miembro del
parlamento (MP) o por una lista partidaria es la nica forma en que los elec-
tores pueden ejercer influencia sobre la formacin del Ejecutivo. En algunos
sistemas parlamentarios, tales como los de Blgica (0,10), Israel (0,14) e Italia
(0,12), el votante raramente pudo predecir el impacto de su voto en las elec-
ciones parlamentarias sobre la formacin del Ejecutivo. La formacin del Eje-
cutivo es el resultado de negociaciones parlamentarias entre numerosos par-
ticipantes. Por ese motivo, el clculo que debe realizar el votante para saber
cmo dar su apoyo en la forma ms efectiva a un Ejecutivo determinado
puede ser virtualmente impracticable.
En los sistemas presidencialistas con formato de pluralidad simple en una
sola vuelta electoral, es probable que la identificabilidadsea cercana a 1en la
mayona de los casos, pues los votantes emiten sus votos para el Ejecutivo, y
es probable que el nmero de competidores significativos sea pequeo. Los
casos de mayora con segunda vuelta para la eleccin del presidente son di-
ferentes, pues antes de la primera vuelta es posible que sean tres o mds los
candidatos considerados como competidores serios (Shugart y Taagepera,
1994). Cuando se utiliza un formato de pluralidad para la eleccin del presi-
dente y las elecciones legislativas y presidenciales se llevan a cabo simult-
neamente, la norma es que la competencia "seria" se vea restringida a dos
candidatos incluso cuando exista competencia pluripartidista en las eleccio-
nes legislativas (Shugart, 1988, 1995a; Jones, de prxima aparicin; vease
tambin el captulo 6). En especial cuando el mtodo electoral no es de ma-
yora con segunda vuelta, el presidencialismo tiende a alentar la formacin
de coaliciones antes de las elecciones, aclarando de ese modo las opciones bd-
sicas de polticas que son presentadas al electorado en las elecciones presi-
denciales y simplificando de alguna manera el clculo del voto.
Linz (1994, pgs. 10-14)ha respondido a nuestro argumento previo (1993)
de que el presidencialismo engendra mayor identificabilidad afirmando que
en la mayor parte de los sistemas parlamentarios los votantes ciertamente
44 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
pueden identificar a los probables primeros ministros y ministros del gabine-
te. Su lgica es que dado que el Parlamento y el gabinete son un "invernade-
ro" para la produccin de liderazgos, en el momento en que los individuos se
aproximan a la posicin de lderes ya son bien conocidos por los votantes.
Aunque esta rplica es a primera vista vlida, Linz utiliza el tnnino identifi-
cabilidad en un sentido diferente del nuestro o del de Strom. Se refiere a la ca-
pacidad de los votantes para identificar a las personas, ms que a los equipos
gubernamentales, los cuales, como hemos sealado, pueden no ser identifica-
ble~.Y pese a que Linz tiene razn cuando argumenta que lo que los votantes
identifican en una eleccin presidencial "se basa a menudo en una opinin SO-
bre un individuo, una personalidad, promesas y -seamos honestos- una irna-
gen que proyecta el candidato" (Linz, 1994, pg. ll), de todas maneras tari-t-
bin en las democracias presidencialistas con sistemas de partidos ms
institucionalizados (Mainwaring y Scully, 1995) -tales como la Argentina,
Chile, Colombia, Costa Rica, Uruguay y Venezuela-, los principales competi-
dores han sido casi siempre conocidos lderes del "invernadero" legislativo,
de administraciones previas o, en sistemas federales como los Estados Uni-
dos, Brasil y la Argentina, de las gobernaciones estaduales o provinciales.
Adems, ail donde los sistemas de partidos se encuentran moderadamente
institucionalizados, la denominacin partidaria provee informacin conside-
rable acerca de las polticas que el candidato probablemente propugnar.=
Independencia del Congreso en cuestiones legislativas
Dado que los representantes parlamentarios en un sistema presidencialis-
ta pueden trabajar sobre la legislacin sin preocuparse sobre las consecuen-
cias inmediatas que ello pueda tener para la supervivencia del gobierno, ca-
da asunto puede ser considerado segn sus propios mritos ms que como
23. Un sistema de partidos institucionalizado no elimina la posibilidad de que un partido
quiera tratar de cambiar su base de sustentacin y sus posiciones en tBrminos de polticas, o de
que un presidente intente modificarlas en nombre del partido. Ello puede conducir a graves sor-
presas postelectorales. Sii~embargo, Bste difcilmente sea un rasgo privativo del presidencialis-
mo; de hecho, debera ser menos comn en los sistemas presidencialistas, dada la existencia de
frenos y contrapesos. Por ejemplo, en Nueva Zelandia en los ochenta dos gobiernos consecuti-
vos de diferentes partidos actuaron radicalmente en contra de sus promesas de campaa en el
curso de la reestructuracin de la economa sustitutiva de importaciones del pas Wagel, 1994).
Este proceso de perseguir deliberadamente polticas opuestas a las que haban sido anunciadas
en las campaas tiene ecos similares en las practicas de los pases latinoamericanosen los aos
ochenta y noventa: la Argentina bajo el gobierno de Menem (1989-1995),Venezuela durante el
gobierno de PBrez (1988-1992),Per durante el de Fujimori (1990-1995).Durante sus campaas
electorales para un segundo mandato, tanto Menem como Fujimon promocionaron las polticas
que de hecho haban implementado durante sus primeros mandatos, aumentando de ese modo
la nccourrtability.
Presidencialismoy democracia en Amkrica latina: revisidn de los tkrminos del debate 45
una cuestin de "confianza" en el liderazgo del partido o la coalicin gober-
nante. En este sentido especfico, loslegisladores ejercen un juicio indepen-
diente sobre los asuntos legislativos. Por supuesto, es precisamente esta in-
dependencia de la asamblea respecto del Ejecutivo lo que puede generar el
problema del inrnovilismo~~sta independencia legislativa resulta particular-
mente problemtica en presencia de sistemas pluripartidistas altamente frag-
mentados, en los cuales los presidentes en minora son la regla y los empates
paralizantes son la consecuencia que se sigue fcilmente. No obstante, all
donde los presidentes gozan de un apoyo sustancid en la asamblea, la opo-
sicin legislativa a las iniciativas del Ejecutivo puede promover la construc-
cin de consensos y puede evitar que sean aprobadas leyes mal concebidas
con el nico propsito de prevenir una crisis de confianza. El inmovilismo
tan temido por los detractores del presidencialismo es meramente la otra ca-
ra de los frenos y contrapesos tan apreciados por los Padres Fundadores de
los~stadosunido^.^'
LL~ independencia legislativa puede dentar la construccin de coaliciones
amplias porque ni siquiera un presidente mayoritario tiene la garanta de un /
apoyo sin reservas por parte de sus partidarios en el Congreso7 En cambio,
cuando el partido de un primer ministro cuenta con una mayora, los siste
mas parlamentarios exhiben caractersticas altamente mayoritarias. Incluso
un partido con menos que una mayora de los votos puede gobernar casi sin
controles si el sistema electoral "fabrica" una mayora de escaos para el par-
tido. El incentivo de no poner en peligro la supervjvencia del gobierno p r e
siona a los miembros del parlamento cuyos partidos tienenP'cargosejecutivos
para que no se opongan a las directivas ministeriales. As, puede argumen-
tarse que el presidencialismo es ms apto que el parlamentarismo para com-
binar la inde _endencia de los legisladores con un Ejecutivo responsable e
identificable.&i se desea que la tarea consensual y a menudo delicada de
construir coaliciones sea encarada para cada iniciativa legislativa importante t'
y no solamente en el momento de la foqacin de un gobierno, entonces el
presidencialismo cuenta con una ventajaj
Mandatos fijos versus inestabilidad del gabinete
La rigidez del presidencialismo, creada por los mandatos fijos, puede ser
una desventaja, en algunos casos de gravedad. Sin embargo, el argumento
sobre la "flexibilidad" para reemplazar gabinetes en los sistemas parlamen-
tarios es de doble filo (Sartori, 1994b). En un sistema parlamentario, el parti-
do del primer ministro puede reemplazar a su lder, o un socio de coalicin
puede retirar su apoyo y provocar un cambio de gobierno sin recurrir a un
24. Vease en especial El Federnlistn,no51.
 46 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
golpe, mientras que este ltimo podra constituir la nica forma de remover
a un presidente que carece de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz y otros
crticos del presidencialismo en que la inestabilidad del gabinete no necesa-
riamente conduce a la inestabilidad del rgimen, y que puede incluso pro-
porcionarle una vlvula de seguridad. Sin embargo, hay otra parte de la his-
toria: las crisis terminales de muchos sistemas parlamentarios fallidos,
incluidos los de ComalaZ5y Turqua, han sobrevenido precisamente a causa
de la dificultad para sostener gabinetes viables. Los estudios de durabilidad
de los gabinetes (Dodd, 1976; Powell, 1982) han concluido que la presencia
de partidos extremistas y la volatilidad electoral contribuyen a que los gabi-
netes tengan corta vida. Como lo sealara Powell(1982), ambos factores es-
tn ms difundidos en los paises en desarrollo. Asf, no debe suponerse que
la compatibilidad entre coaliciones pluripartidistas y la estabilidad del rgi-
men en Europa sea transferible al mundo menos desarrollado.
El presidencialismo eleva el umbral para la remocin del jefe del Ejecu-
tivo; SUS oponentes deben esperar hasta el final de su mandato o promo-
ver gobiemos no democrAticos. Puede haber casos en los cuales este um-
bral ms alto para el cambio de gobierno sea deseable, dado que se supone
que proporcionart mayor predecibilidad y estabilidad al proceso de toma
de decisiones que los frecuentes desmantelamientos y reconstrucciones de
los gabinetes que aquejan a algunos sistemas parlamentarios, y que po-
drfan ser especialmente persistentes en las condiciones de inestabilidad
macroeconmica y escasez que afectan a buena parte del mundo menos
desarrollado.
El problema de los mandatos fijos podria ser mitigado por la institucin
de mandatos ms breves (digamos, cuatro o tal vez tres aos, pero con la po-
sibilidad de reeleccin inmediata) en lugar de perodos mAs prolongados (di-
gamos, de seis aos); los mandatos ms cortos permitiran una resolucin
mAs temprana de los problemas generados por los mandatos fijos. El proble-
ma del mandato fijo podra tericamente remediarse sin adoptar el parla-
mentarismo mediante la posibilidad -bajo ciertas condiciones- de convocar a
elecciones adelantadas. Luego de un golpe fallido en febrero de 1992, los po-
Uticos venezolanos consideraron brevemente esa salida, que podra haberse
asemejado al mecanismo que existe en algunos estados norteamericanos en
los cuales puede realizarse una eleccin de revocacin [recall electiotl] a partir
de la recoleccin de un nmero determinado de firmas entre el electorado.
Para evitar que estas elecciones sean empleadas con propsitos puramente
partidarios, el umbral de las firmas requeridas debe ser relativamente alto;
pero, aun as, la amenaza de una eleccin de revocacin puede disuadir al
Ejecutivo de abusar de su autoridad.
25. Los recientes acontecimientosen ese pas lo hacen olvidar fdcilmente, pero Somaia tuvo
un sistema democrdtico desde 1960 hasta 1969.
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: rtwisidn de los tlrminos del debate 47
Otra posibilidad es la de un rgimen que permita a una mayora de legis-
ladores convocar a elecciones anticipadas tanto presidenciales como legisla-
tivas. Aunque semejante rgimen no sera estrictamente presidencialista,
tampoco sera parlamentario, pues el Poder Ejecutivo no podra reconstituir-
se sin recurrir nuevamente al electorado. Si no solamente la asamblea tiene el
derecho de revocar al Ejecutivo, sino que tambin el Ejecutivo puede disol-
ver la asamblea -y nuevas elecciones populares deben realizarse para cada
uno de ellos luego de tales acciones-, tenemos entonces un nuevo tipo de h-
brido, que figurara en el casillero superior derecho del cuadro 1.1.Un r6gi-
men de ese tipo ha sido adoptado en Israel (vase Libai, Lynn,Rubenstein y
Tsiddon, 1990, para una propuesta pionera), fue considerado en los Pases
Bajos por una comisin oficial (Lijphart, 1984), y ha sido recientemente dis-
cutido en Italia (Barbera, 1990).
El presidenciahmo puede impedir los juegos en que "el ganador se lleva todo"
Estamos en desacuerdo con la afirmacin de Linz de que el presidencia-
lismo induce ms que el parlamentarismo a un enfoque de la poltica en que
"el ganador se lleva todo". Tal como nosotros lo vemos, los sistemas parla-
mentarios no presentan ninguna ventaja en este sentido. De hecho, los siste-
mas parlamentarios con un partido mayoritario disciplinado son los que
ofrecen menores controles sobre el partido gobernante y, por consiguiente,
promueven ms que los sistemas presidencialistas un enfoque dbnde "el ga-
nador se lleva todo". Pese a la argumentacin de L i i (1994, pAg. 18), citada
ms arriba, de que por lo general ningn partido obtiene una mayora, fuera
de Europa existe escasa experiencia en gobiemos de coalicin. Todos los sis-
temas parlamentarios en las categoras de ingresos que van desde bajos hasta
medio-altos (cuadro 1.2) se basan en el modelo britAnico de sistema biparti-
dista y, por lo tanto, de gabinetes monocolores. Bajo este sistema, aun sin un
margen decisivo en el voto popular, un partido puede controlar el Ejecutivo
y el Legislativo en su totalidad durante un perodo de tiempo prolongado.
Por ejemplo, en Gran Bretaa el Partido Conservador recibi tres veces en
los aos setenta y ochenta mayonas parlamentarias de hasta el 60% de los es-
caos pese a haber obtenido menos del 44% de los votos.
Debido a la combinacin de partidos disciplinados, distritos electorales
uninominales en sistemas de pluralidad simple, y la atribucin de disolver el
parlamento en manos del primer ministro, los sistemas de tipo Westminster
proporcionan escasos controles legislativos sobre el primer ministro. En
principio, los miembros del Parlamento (MP) del partido gobernante contro-
lan el gabinete, pero en la prctica lo usual es que apoyen las iniciativas le-
gislativas y las polticas de su propio partido coi1 independencia de los mri-
tos de cada propuesta concreta, pues sus destinos electorales estn
 48 Mattliew Soberg SIiugart y Scott Mainwaring
ntimamente ligados al del liderazgo partidario (vanse Cox, 1987; Palmer,
1995). La norma es que un partido mayoritario disciplinado deje al Ejecutivo
virtualmente sin controles entre eleccin y elec~in.~ Aqu, ms que en nin-
gn sistema presidencialista, el ganador se Ueva todo. Dada la mayora de un
solo partido en el parlamento, es improbable que prevalezca un voto de no
confianza, de modo que hay poca o ninguna oposicin para poner lmites al
gobierno. Las elecciones anticipadas no son utilizadas como un mecanismo
flexible para desembarazar al pas de un gobiemo ineficiente sino que quedan
a discrecin de la mayora gobernante, la cual hace un uso estratgico de su
poder de disolucin para renovar su mandato por otros cinco aos por medio
de un llamado a elecciones antes de que termine el mandato en curso.27
El presidencialismo, en cambio, se basa en un sistema de frenos y contra-
pesos. Despus de todo, se fue el fundamento de la adopcin del sistema es-
tadounidense. Aunque pueden ser criticados desde otras perspectivas, esos
,benos y contrapesos inhiben las tendencias a que "el ganador se lleve todo".
Eos frenos y contrapesos estn diseados, precisgmente, para limitar la posi-
bilidad de que el que gana se quede con todo<;si pierde la presidencia, un
partido o coalicin puede de todos modos controlar votos decisivos en el
,' Congreso, situacin que en la mayora de los pases le permitira poner lmi-
tes al presidente y frenar las iniciativas presidencialeasi los poderes legisla-
tivos con que cuenta el presidente son solamente reactivos (poder de veto,
pero no poderes de decreto o de fijacin exclusiva de la agenda), un Congre-
so controlado por la oposicin puede incluso conservar la iniciativa en la le-
gislacin, como sucede a menudo en los Estados Unidos. Es posible que el
control del Congreso no siempre sea el premio mayor, pero permite al parti-
do o coalicin establecer los parmetros dentro de los cuales se formulan las
polticas, y puede ser un gran premio por derecho propio si la presidencia
tiene poderes legislativos relativamente dbiles.
1.3. El poder de los presidentes
En esta ltima seccin pasamos revista a una de las principales variacio-
nes institucionales que pueden producir variantes en el desempeo de los di-
26. Desde ya que esta afirmacin descansa sobre el presupuesto de que el partido permane-
ce unido. Si ello no sucede, puede remover a su lder y de ese modo reemplazar al primer minis-
tro, como sucedi con Margaret Thatcher en Gran Bretaia y con Bnan Mulroney en Canad.
Esas crisis intrapartidarias de liderazgo son, no obstante, la excepcin ms que la regla en los
sistemas parlamentarios mayoritaristas(de tipo Westminster).
27. Una posible excepcin a lo que es regla general en los sistemas de Westminster se produ-
ce con los ocasionales gobiernos minoritarios, que son ms comunes en esos sistemas que los go-
biernos de coalicin (Strom, 1990). Pero incluso entonces es probable que las elecciones anticipa-
das sean convocadas por el gobierno en un intento por convers su pluralidad en mayoria, pues
como resultado de un voto de no confianza debe llamarse a elecciones.
Presidencialismo y democracia en Amdrica latina: reuisidn de los trminos del debate 49
ferentes sistemas presidencialistas: el poder de los presidentes sobre la for-
mulacin de polticas. Cuando los observadores clasifican a los presidentes
en "fuertes" o "dbiles", tienden a centrarse en la capacidad de los presiden-
tes para poner su propio sello sobre las polticas, o ses, para Uevar a cabo su
agenda. Nosotros hacemos esencialmente lo mismo.\say dos medios princi-
'pales a travs de los cuales los presidentes pueden tener esa influencia. Uno
es poseer poderes constitucionales inherentes al cargo de presidente que
obliguen a que sus preferencias sean tomadas en consideracin a la hora de
aprobar las leyes. Otra es que tengan control sobre sus propios partidos y~
que stos controlen una mayora de escaos. Presumiblemente, esos dos fac-
tores -a los que podramos denominar poderes constitucionales y partidarios
sobre la legislacin- interactan para determinar el grado de influenci que
tienen los presidentes sobre las polticas -y, por lo tanto, su fortalezd Los
presidentes que no tienen autoridad constitucional independiente sobre la le-
gislacin seran muy dbiles si carecieran de control sobre un partido mayo-
ritario, pero pareceran dominantes -pese a su debilida constitucional- si
fueran los lderes indisputables del partido mayoritario.por otro lado, presi-
dentes con poderes legislativos sustanciales pueden ejercer una influencia
significativa sobre la legislacin aun si sus partidos carecen de mayoria legis-
lativa -de hecho, incluso si su partido es un partido menor-. Esos presiden-
tes tendran una influencia independiente sobre las polticas incluso si no .J
fueran los lderes indiscutibles de sus partidos. Por otra parte, presidentes
sin poderes legislativos constitucionalmente reconocidos no estaran en con-
diciones de poner su sello sobre las polticas aun cando sw partidos tuvie-
ran mayora en situaciones en que el partido mismo se encuentre dividido
con respecto al liderazgo del presidente. De ese modo, debemos considerar
la interaccin entre los poderes constitucionales y partidarig
En trminos de los poderes constitucionalessobre la legislacin, los presi-
dentes pueden tener poder de veto -en cuyo caso ningn proyecto puede
convertirse en ley sin la aprobacin del presidente, a menos que el Legislati-
vo pueda reunir el voto mayoritario que sea necesario para anular un veto-,
y muchos tienen poderes de decreto, en cuyo caso puede ser posible para el
presidente legislar sin el Congreso. Claramente, los poderes legislativos del
presidente son un importante punto de partida para considerar las variacio-
nes entre sistemas presidencialistas. Luego de resumir los rasgos bsicos de
los poderes legislativos de los presidentes latinoamericanos, sugerimos for-
mas en que esos poderes interactan con las posiciones de los presidentes
frente al sistema de partidos. S i embargo, el grueso de la tarea que consiste
en explorar esas interacciones deber esperar hasta los captulos dedicados a
cada uno de los pases y al captulo 6 de este libro.
 50 Mattliew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
Tipos de poderes legislativas
En los distintos sistemas presidencialistas los jefes del Ejecutivo compar-
ten ciertos poderes (v. g. en poltica exterior, como comandantes de las Fuer-
zas Armadas, prerrogativas de dkignacin de funcionarios). No obstante,
hay enormes variaciones en los poderes legislativos de los presidentes. Una
forma de pensar en los poderes legislativos de los presidentes es a partir de
la relacin entre el ejercicio del poder y el statu quo legislativo (Shugart, s/o.
Los poderes que permiten al presidente establecer -o tratar de establecer- un
nuevo statu quo pueden ser denominados poderes proactivos. El mejor ejem-
plo es el poder de decreto. Aquellos que slo permiten al presidente defen-
der el statu quo contra las tentativas de la mayora legislativa por cambiarlo
pueden ser catalogados como poderes reactivos. El que resulta ms familiar
aqu es el poder de veto, y es el que discutiremos primero porque es el poder
presidencial ms comn sobre la legislacin.
Veto (e insistencia)
Los presidentes con poder de veto pueden firmar o vetar una ley enviada
hasta su despacho por el Congreso. Al firmarla, los presidentes la aceptan en
la versin en que haya sido aprobada por el Legislativo, suponiendo que no
puedan vetar algunas partes y promulgar el resto (una posibilidad que se
discute ms adelante). Si es vetada, prevalece el statu quo," a menos que el
Congreso logre superar el veto.)El veto es un Poder Legislativo reactivo, en
, el sentido de que permite al presidente defender el statu quo reaccionando al
intento de la Legislatura por alterarla/
En tanto poder reactivo, el veto no habilita al presidente a obtener ms de
aquello sobre lo cual trata la ley aprobada por el Legislativo. Se trata de un
instrumento que permite al presidente obstaculizar el cambio (Kiewiet y Mc-
Cubbins, 1988). Considrese el ejemplo siguiente. En 1986, el presidente Ro-
nald Reagan quiso incrementar los gastos de defensa a pesar de las medidas
de ajuste a la inflacin. Cuando el Congreso se neg, Reagan amenaz con
vetar la apropiacin de fondos y exigi an ms. Como relata Kemell(1991,
pg. 103), "Cuando fueron informados de esta posibilidad, los diputados de-
28. Ms precisamente, lo que sucede es que la poltica regresa a un punto anterior. En algu-
nos casos, el punto al que retorna la poitica en ausencia de nueva legislaci6n puede ser algo di-
ferente del statu quo, como sucede cuando la autorizacidn de un programa caduca en ausencia
de una legislacin que la renueve, o cuando la legislacidn existente apunta a un progresivo in-
cremento del gasto mientras que la nueva legislaci6n exiga recortes. Continuaremosutilizando
el termino "statu quo" porque es fcil de comprender en un modelo estiliado; no obstante, los
lectores deben tener en mente que el resultado de un retorno no es siempre aquello que est su-
cediendo en el momento en que la ley es vetada.
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisidn de los tkrminos del debate 51
mcratas respondieron con soma que tal vez le enviaran una apropiacin
an menor la prxima vez. Finalmente, el presidente tuvo que retroceder en
su amenaza". El veto no es efectivo para inducir ms gastos en un determi-
nado tem, en una situacin en que el presidente quiere modificar un statu
quo con el cual el Congreso est conforme. Si, por el contrario, fuera el Con-
greso el que quisiera gastar en, por ejemplo, bienestar social, ms de lo que .
manda la poltica en curso, el presidente, en ejercicio de su poder de veto,
podra preservar el statu quo frente al intento del Congreso por modificar-
1 0 . Desde
~ el punto de vista del presidente, el problema es que es el Congre-
so quien tiene el poder de iniciativa pues es el que enva las leyes aprobadas
al despacho presidencial para su promulgacin o veto. La iniciativa de apro-
bar o rechazar la legislacin permanece en manos del Congreso aun cuando,
como es comn en Amrica latina, la gran mayora de los proyectos de ley
considerados en el Congreso sean originalmenteenviados para su tratamien-
to por el Poder Ejecutivo. A menos que el Congreso no tenga la libertad de
dar inicio a sus propias propuestas legislativas o, lo que es ms importante,
que no tenga el derecho de modificar los proyectos enviados por el Ejecuti-
vo, el Congreso hace la propuesta definitiva, frente a la cual el presidente
reacciona. Ms adelante consideraremos algunos casos en los cuales el poder
de iniciativa o de enmienda del Congreso est de hecho restringido, como
sucede en algunos pases latinoamericanos.
Los requisitos para superar los vetos presidenciales varan desde una ma-
yora simple -en cuyo caso en ltima instancia no hay veto sino una oportu-
nidad para el presidente de retrasar la p r o m ~ l g a c i ~pedh2una
y reconside-
racin, como sucede en Venezuela- hasta el veto casi absoluto de Ecuador,
donde ningn proyecto adems del presupuesto puede convertirse en ley sin ,
aprobacin presidencial (pero donde el Congreso puede exigir un refern-
dum acerca de una ley vetada).= Los procedimientos para superar el veto
que son por lejos los ms comunes son los que requieren mayora absoluta
-que se encuentran en Brasil y en Colombia- y los que requieren el voto de
los dos tercios, presentes en la Argentina y Chile, as como en los Estados
29. Los ejemplos se refieren a la poltica de gastos, pero el juego funciona del mismo modo
en reas que no implican gastos por parte del gobierno. Supngase que el statu quo es que se
permite a todas las tiendas abrir los das domingo, pero el Congreso aprueba una ley que re-
quiere que las libreras cierren los domingos. Si el presidente considera que salir a comprar li-
bros los domingos constituyeun derecho fundamental,su veto puede evitar el cambio. Pero su-
p6ngase en cambio que el presidente prefiera que no slo las libreras sino tambien las floreras
cierren los domingos. Si veta la ley, preserva entonces un statu quo en el cual incluso las libre-
ras permanecern abiertas; no puede estar seguro de que el Congreso, presa tal vez del lobby de
los vendedores de flores, volver a la carga con una ley ms cercana a sus preferencias. El resul-
tado mds cercano a la preferencia del presidente lo lleva, entonces, a promulgar la ley.
30. En realidad, el mecanismo ecuatoriano es afm ms complicado. Vease la nota al cuadro
1.6.
 52 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
Unidos."' Una insistencia que requiere de una mayora absoluta -es decir, del
50% ms uno del total del nmero de miembros- es clasificada aqu como
"veto dbil" y en presencia de cualquier otro requisito ms estricto el veto es
considerado "fuerte". Sin embargo, debe advertirse que en Brasil y en algu-
nos otros pases incluso el criterio de la mayoria absoluta es difcil de alcan-
zar debido a las bajas tasas de presentismo que afectan al Congreso. Como
resultado de las bajas tasas de presentismo, el requisito de la mayora abso-
luta puede equivaler a una mayora ca-Jficada (es decir, a una mayora supe-
rior al 50% ms uno) de los presentes.be todos modos, consideramos que se
trata de un veto dbil porque un partido (o coalicin) mayoritario cuyos
miembros consideraran que un cierto asunto es crucial para sus intereses po-
dra insistir y anular el veto presidencial sin recurrir a la ayuda de legislado-
/ res de otros partidos. Con un requisito ms fuerte para la superacin del veto,
ni siquiera un partido (o coalicin) mayoritario que tuviera esa determina-
cin podra superar el veto sin esa ayud6
I
Veto parcial
l
En unas pocas constituciones los presidentes pueden vetar disposiciones
especficas de una ley. En el caso de un verdadero veto parcial -conocido co-
mo un veto de tems [item veto]-, los presidentes pueden promulgar los tems
o artculos de la ley con los cuales estn de acuerdo, a la vez que vetar y de-
volver al Congreso para su reconsideracin slo las porciones vetadas. Este
poder no es tan comn en las constituciones latinoamericanas como lo es en
la prctica. Numerosas constituciones latinoamericanas hacen referencia a la
capacidad de los presidentes para objetar una ley "en todo o en parte", pero
luego sugieren que la ley en su totalidad debe ser reenviada al Congreso pa-
ra su reconsideracin. Slo pueden ser reconsiderados los tems sobre los
cuales el presidente ha presentado objeciones, pero ninguna parte de la ley
puede ser promulgada a menos que el Congreso vuelva a aprobar la misma
ley con la mayora que la Constitucin estipule como necesaria para superar
el veto o que devuelva la ley al presidente sin los pasajes indeseables. Las
constituciones argentina (1853), chilena (1925), colombianas (1886 y 1991) y
ecuatoriana se encuentran entre aquellas que contienen estipulaciones de es-
ta clase. Ninguna de esas constituciones otorga al presidente la autoridad de
promulgar partes seleccionadas de una ley y de ese modo dar "sintona fina"
a la legislacin rechazando el intercambio de favores que podra haber sido
necesario para asegurar una mayora en la Legislatura. Sin embargo, nume-
31. En Bolivia y Brasil el voto de insistencia se realiza en una sesin conjunta de ambas c6-
maras. En lqs otros sistemas bicamerales las dos cmaras deben emitir por separado el voto de
insistencia estipulado para exigir la promulgacin de una ley que ha sido vetada.
Presidencialismo y democracia en Amkrica latina: revisidn de los trminos del debate 53
: rosos presidentes han afirmado su derecho a la promulgacin parcial. Los
tribunales en algunas instancias han respaldado esta prcti~a."~ En America
latina, slo las constituciones argentina de 1994 y brasileiia de 1988 otorgan
explcitamente a los presidentes la prerrogativa de vetar partes de una ley al
mismo tiempo que promulgan otras partes. Fuera de Amrica latina, varias
constituciones estaduales en los Estados Unidos y las constituciones de Fili-
pinas (tanto la de 1935 como la de 1987) permiten en forma explcita el veto
parcial y la promulgacin parcial, al menos en lo que se refiere a las leyes
que involuaen gastos. No obstante, los vetos parciales con prornulgacin
parcial son materia legal disputable en muchos pases, dada la existencia de
numerosas ambigedades constitucionales.
Poderes de decreto
Hemos discutido la lgica de poderes reactivos tales como el veto. Consi-
deraremos ahora sus contrarios, los poderes proactivos. As como los poderes
reactivos se refieren a la capacidad de los presidentes para preservar el statu
quo frente a un proyecto de ley aprobado por el Congreso que lo alterara,
un poder proactivo es un poder que permite al presidente establecer un nue-
vo statu quo. Si, por ejemplo, el presidente puede firmar un decreto que se
convierte en ley en el momento en que es firmado, ha efectivamente estable-
cido un nuevo statu quo. La mayor parte de las coqstitucioneslatinoamenca-
nas afirman que los presidentes o ministros del gabinete5tienen autoridad
para emitir decretos de naturaleza regulatoria a fin de implementar los ter-
minos de la ley existente, pero son sorprendentemente pocas las que autori- .
zan al presidente a establecer nueva legislacin sin que les haya sido antes de-
legada la autoridad explcita para hacerlo.= Aquellas que confieren esta
autoridad potencialmente permiten que los presidentes sean muy poderosos;
sin embargo, la Constitucin usualmente permite al Congreso rescindir o en-
mendar el decreto si as lo decide.
En Amrica latina, s610 los presidentes argentino, brasileo y colombiano
tienen la atribucin de emitir nuevas leyes por decreto en prcticamente
cualquier rea de polticas. Los presidentes brasileos cuentan con las liama-
32. Para una discusin del debate sobre el veto y la promulgacin parcial en la Argentina,
vease Molinelli (1991a, pgs. 191-194).
33. La distincin enbe leyes y regulacioneses importante y existe en todos loa sistemas lega-
les latinoamericanos. La Corte o un procurador general son los que normalmente tienen el po-
der de determinar si un decreto regulatorio excede de hecho la autorizacin de la legislacin
existente. Obviamente, la medida en que este poder de supervisin es ejercido depende del gra-
do de independencia garantizada a esas instituciones. Se trata de un terreno en el cual queda
mucho por investigar. Para una discusin ms completa de estos puntos, vease Carey y Shugart
(en prensa).
 54 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
das medidas provisorias; se trata de decretos que dejan de regir si no son
convertidos en ley dentro de un plazo de 30 El presidente Fernando
Coiior de Melo (1990-1992) utiliz este poder en forma extensiva durante sus
primeros meses en el cargo, emitiendo medidas provisorias a un ritmo de al-
rededor de una cada 48 horas en 1990. Entre ellas estuvo el famoso "Plan Co-
Ilor" de estabilizacin econmica. Muchos de sus decretos fueron converti-
dos en ley, lo cual sugiere que el presidente no actuaba en contra de los
intereses del Congreso con tanta frecuencia como podra suponerse a partir
del nmero de decretos. No obstante, existieron tambin conflictos impor-
tantes sobre algunos de sus decretos y en particular alrededor de sus inten-
tos de reeditar decretos que haban expirado por falta de accin por parte del
Congreso. Intent incluso reintroducir algunas medidas provisorias que ha-
ban sido rescindidas por el Congreso, lo cual origin un fallo de la Corte Su-
prema en contra del presidente (Power, 1991, en prensa). En Colombia, los
presidentes han empleado sus extensos poderes de emergencia para legislar
ampliamente por decreto, y desde 1968 hasta 1991pudieron intervenir en la
poltica financiera y crediticia en tanto prerrogativa constitucional. En la nue-
va Constitucin se han colocado restricciones importantes a esos poderes,
pero los presidentes colombianos an gozan de amplios poderes para cam-
biar el statu quo por medio de la emisin de deaetos (para ms detalles, va-
se Archer y Shugart, en este volumen). En la Argentina, la Constitucin de
1853 (que estuvo en vigencia entre 1983 y 1994) no contemplaba el poder de
decreto pero, como lo indica el captulo de Jones, hacia mediados de los aiios
noventa se haba transformado en un poder de facto detentado por los presi-
dentes. La nueva Constitucin (1994) codifica este poder. En las constitucio-
nes peruanas de 1979 y 1993 la autoridad de decreto del presidente se en-
cuentra limitada a las cuestiones fiscales. La disposicin aparece redactada
de modo tal que puede haber sido pensada como un mero mecanismo admi-
nistrativo, y no como una herramienta para apartarse del statu quo legslati-
vo e~istente;~~ no obstante, debido a la ambigedad que contiene, ha llegado
a ser generalmente aceptado que esta disposicin equivale a la autoridad pa-
ra emitir nuevas leyes por decreto en materia fiscal (Schmidt s/o.
34. La reiteracin de medidas provisorias luego de expirado dicho plazo ha sido tolerada (y
no est explcitamenteprohibida por la Constitucin).Desde la entrada en vigor de la Constitu-
cin de 1988 hasta fines de mayo de 1995, sobre un total de 1.004 medidas provisonas 274 ha-
ban sido aprobadas, slo 18 rechazadas, y 640 reeditadas. Vase "A exploso das MP", Veja,
no 1.394 (31 de mayo de 1995), pg. 29. Vanse tambin Power (de prxima aparicin) y Figuei-
redo y Limongi (1995).
35. ExisHa una disposicin similar para la emisin de decretos-ley administrativos y fiscales
en la Constitucin nicaragense de 1987. S i embargo, una reforma constitucional elimin t!n
1995 la frase "con fuerza de ley" a continuacin de la referencia a los deaetos, y los restringi
tambih a cuestiones meramente administrativas.
Presidencialismo y democracia en America latina: revisidn de los terminos del debate 55
Los presidentes ecuatorianospueden declarar una medida econmica ur-
gente, y ella se transforma en ley luego de 15 das, a menos que el Congreso
haya votado para rechazarla. Aunque es an una forma de poder de decreto,
esta disposicin es significativamentediferente de otras que otorgan a una
medida fuerza de ley tan pronto como el presidente la emiteidun poder adi-
cional que detenta el presidente ecuatoriano es el derecho de someter a refe-
rndum casi cualquier tipo de cuestin legislativa. Ello no equivale al poder
de decreto pero, al igual que este, brinda al presidente la posibilidad de le-
a
gislar sin pasar por congreso.
Aun cuando una mayora pueda rescindir un decreto, el presidente sigue
desempeando un papel fundamental a la hora de dar forma a la legislacin,
por tres razones inherentes al proceso que implica un decreto: (1) a diferen-
cia de una ley aprobada por el Congreso, un decreto presidencial (fuera de la
disposicin ecuatoriana a la que acabamos de referimos) es ya una ley -y no
una mera propuesta- antes d que la otra rama del gobierno tenga la oportu-
nidad de reaccionar ante ella; (2) los presidentes pueden invadir la agenda
del Congreso con una avalancha de decretos, tornando difcil para el Con-
greso la consideracin de las medidas antes de que tengan un efecto posible-
mente irreversible; y (3) un presidente puede hacer un uso estratgico de su
poder de decreto, con el objeto de discernir un punto en el espacio de las po-
lticas en el cual la mayora parlamentaria sea indiferente entre el statu quo y
el decreto. El poder de decreto en s mismo no permite a los presidentes do-
minar el proceso legislativo -no pueden emitir cualquier decreto, confiados
en que sobrevivir en el Congreso- pero les permite mo&larlo poderosa-
mente y obtener resyltados legislativos que el Congreso librado a s mismo
no hubiera logradokiertamente, con un veto fuerte, los presidentes pueden
estar en condiciones de conseguir cualquier resultado legislativo que consi- V'
deren deseable por medio de la emisin de un decreto que ser invulnerable
a la revocacin parlamentarid
Hasta aqu hemos estado discutiendo qu es la autoridad legislativa de
decreto; tambin resultara til decir lo que ella no es -al menos tal como no-
sotros y los dems autores de este libro utilizamos el trmino-. En primer lu-
gar, no se trata de una autoridad regulatoria. Casi todos los presidentes lati-
noamericanos o sus ministros pueden emitir decretos regulatorios (no
legislativos) para implementar la legislacin existe~te.(En los Estados Uni-
36. Tambin el presidente uruguayo puede declarar una medida urgente, y esa medida se
convierte en ley despus de 45 dlas si el Congreso no acta. Sin embargo, la Constitucin impo-
ne numerosas restricciones al uso de este poder. Esas restricciones, sumadas al tiempo relativa-
mente prolongado con que cuenta el Congreso para decidir (que puede ser extendido en caso de ,
que una de las cmaras apruebe la ley bajo una forma diferente de la otra), nos conducen a no
clasificar este caso como una forma de poder de decreto. No obstante, la Constitucinotorga al
presidente un poder considerable de control sobre la agenda de pollticas.
 56 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwanng
dos, la funcin regulatoria recae en su mayor parte sobre agencias indepen-
dientes establecidas por leyes del Congreso, tales como la Comisin para el
Comercio Interestatal). En segundo lugar, la autoridad administrativa para
emitir decretos es tambin diferente del Poder Legislativo al cual nos esta-
mos refiriendo. Por ejemplo, casi todas las presidencias -incluso la de los Es-
tados Unidos- tienen cierta autoridad ejecutiva inherente para reorganizar
las funciones dentro de la burocracia, para crear fuerzas especiales interagen-
cias o comisiones ad hoc, y as sucesivamente. En tercer lugar, el poder de
emergencia tambin es diferente, puesto que en la mayor parte de los pases
esta autoridad se encuentra estrechamente circunscrita. Los presidentes pue-
den estar autorizados -a veces con, y a veces sin el consentimiento del Con-
greso-. a suspender ciertos derechos constitucionales bajo condiciones de ca-
tstrofe o desorden. Se trata de un poder importante que se encuentra sujeto
a abusos (y que, en ltima instancia, puede conllevar la abrogacin de la pro-
pia Constitucin, como sucediera en Uruguay y en Filipinas en los aos se-
tenta). Sin embargo, en el marco de una democracia en funcionamiento, con-
sideramos que es importante mantener la distincin conceptual entre esos
poderes de emergencia y aquellas formas de autoridad de decreto que clara-
mente permiten al presidente instituir un nuevo statu quo legislativo -un
nuevo impuesto, una nueva moneda o un nuevo sistema de pensiones, para
tomar ejemplos de varios de los estudios de casos-. La naturaleza del acto
importa ms que el nombre que Ueve el instrumento legal en cada uno de los
pases.37Si se considera que el poder autoriza al presidente para imprimir
una nueva direccin a la poltica, lo denominamos autoridad de decreto legis-
lotivo. Si se considera que implica la suspensin temporaria de algunos dere-
chos, lo denominamos poder de emergencia.
Finalmente, hay decretos-ley que -en contraste con aquellos que hemos
considerado como prerrogativas constitucionales- requieren la delegacin
previa del Congreso para poder ser emitidos. Estos ltimos se denominanfa-
cifltades delegadas. Muchas constituciones latinoamericanas autorizan al Con-
greso a promulgar una ley otorgando al presidente el poder de decidir sobre
ciertas cuestiones mediante decretos-ley. Se proporcionan ejemplos de esta
clase de autoridad en varios de los captulos sobre casos nacionales. La ley
de delegacin normalmente debe indicar las reas especficas de polticas en
las cuales pueden emitirse decretos y establecer un plazo a partir del cual la
autoridad de decreto -aunque no necesariamente los propios decretos- expi-
ra a menos que sea extendida por otra ley del Congreso. Algunas veces la au-
toridad delegada para emitir decretos es definida en forma muy estrecha, co-
37. En Colombia, por ejemplo, muchos de los decretos que segn nuestra definicin seran
considerados actos legislativos, son emitidos en el contexto de un estado denominado de emer-
, gencia econmica. Su carcter, sin embargo, los vuelve mAs arrolladores que los actos de emergeii-
cin, tal como utilizamos ese t6rmino.
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisidn de los t6nninos del debate 57
mo sucedi en 1993 cuando el Congreso venezolano deleg en el presidente
interino, Ramn Jos Velsquez, la autoridad para establecer por decreto un
impuesto al valor agregado de entre 5 y 15%.(El presidente fij el impuesto
en 1094.)Otras veces la autoridad que se delega es delimitada en forma mu-
cho menos cuidadosa, dejando abierta la posibilidad de abuso de su prerro-
gativa por parte del presidente. De todas maneras es importante no perder
de vista que el Congreso puede recuperar aquello que delega -o puede optar
por no delegarlo-. En otras palabras, el poder de decreto delegado es sustan-
cialmente diferente del poder de decreto constitucionalmente garantizado,
como es el caso de la medida provisoria brasilea, que ha sido usada (y abu-
sada) por los presidentes segn su propia iniciativa.
4
EL poder exclusivo de iniciativa legislativa
Adems de los poderes de veto y de decreto, varios presidentes latinoa-
mericanos tienen tambin el derecho de iniciativa exclusiva para las pro-
puestas legislativas en ciertas reas de polticas. A menudo este poder exclu-
sivo se extiende a algunos asuntos crticos, especialmente presupuestos, as
como a la poltica militar, la creacin de nuevas reparticiones burocrticas y
a leyes sobre polticas tarifarias y crediticias. Este poder es otra forma de po-
der reactivo, en el sentido siguiente: si los presidentes prefieren el statu quo
a cualquiera otra alternativa que estiman que pr-ablemente suscitar el
apoyo de una mayora a prueba de veto en el Congreso, piieden evitar todo
cambio simplemente no introduciendo el proyecto de ley. La mayor parte de
las constituciones latinoamericanas que contienen poderes.de introduccin
exclusiva tienen tambien umbrales formales bajos para la superacin de los
vetos, tales como los mecanismos de anulacin del veto por mayora absolu-
ta en Brasil y Colombia. Las prerrogativas de introduccin exclusiva, enton-
ces, se vuelven dbiles a la hora de moldear el resultado en caso de que el
presidente desee modificar el statu quo -o tenga la obligacin de enviar un
proyecto de ley, como es el caso del presupuesto anual- si la mayora legisla-
tiva puede corregir a gusto la propuesta y superar un posible veto con relati-
va facilidad.Estas disposicionesotorgan ventaja al presidente en las situacio-
nes en que el Congreso podra querer iniciar algn cambio en las polticac
pero el presidente prefiere no someter la cuestibn a debate y por lo tanto no
introduce el proyecto de ley.
Usualmente, la autoridad del Congreso para modificar un proyecto en-
viado por el presidente no tiene restricciones. As, se trata simplemente de
un poder de guardabarrera. Hay, sin embargo, algunas conctituciones en las
cuales no solamente se prohibe al Congreso considerar cambios en algunas
reas de polticas a menos que el presidente introduzca un proyecto de ley,
sino que tambien se restringe su poder para proponer enmiendas. Varios sis-
 58 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring Presidencialisrno y democracia en Arn&ica latina: revisin de los trminos del debate 59

temas -entre ellos los de Brasil, Chile, Colombia, y Per desde 1993- limitan Cuadro 1.6
la autoridad del Congreso para aumentar las cantidades asignadas a los dife- RESUMEN
DE LAS CONSTELACIONES DE PODERES PRESIDENCIALES SOBRE
rentes items en el presupuesto enviado por el presidente. En Uruguay, el LA LEGISLAU~NEN LAS CONSTITUCIONES LATINOAMERICANAS.
Congreso no puede incrementar las exenciones impositivas propuestas por
el presidente xii disminuir los precios mximos propuestos, y la nueva Cons-
titucin peruana (1993) estipula que slo el presidente tiene la iniciativa para
algunos tipos de legislacin impositiva.

Sfiltesisde los poderes constitucionales de los presidentes en Amrica latina

Decreto,veto fuerte. Argentinab
EcuadorC
El cuadro 1.6 contiene un re'cumen de los poderes presidenciales en todas
las constituciones actuales y en algunas importantes constituciones latinoa- Proactiva Decreto, veto dbil, Brasil 198gb
mericanas del pasado. Las constituciones estn agrupadas por constelaciones introduccin exclusiva. Colombia 1991
de poderes; las constelaciones que implican los mayores poderes globales es-
tn listadas en primer lugar en el cuadro, y aquellas que implican la autori-
dad presidencial ms dbil para influir sobre la legislacin son enumeradas
al final. En las categoras intermedias resulta algo ms difcil definir cules Brasil 1946
constelaciones son ms fuertes y cules ms dbiles. Es un presidente con introduccin exclusiva. Chile antes de 1973
importantes poderes proactivos ms fuerte que otro con grandes poderes Uruguay
reactivos? En trminos convencionales, la respuesta parecera ser enftica-
Veto fuerte. Bolivia
mente positiva, puesto que un presidente con poderes proactivos puede ig- Repblica Dominicana
norar al Congreso al hacer la ley, mientras que un presidente con poderes so- El Salvador
lamente reactivos slo puede evitar que el Congreso altere el statu quo. Es *Panamd
con esta lgica en mente que hemos agrupado las constituciones.
No obstante, existe una advertencia importante: si el Congreso no est Potencialmente marginal Sin veto. Costa Rica
Honduras
impedido de legislar en las mismas reas en que el presidente puede emitir Mxico
decretos, entonces puede aprobar una ley que revierta o modifique un decre- Nicaragua
to presidencial. As, slo si el presidente tiene tambin poder de veto, el po- Paraguay
der de decreto garantiza que el presidente dominar el proceso legislativo. Venezuela
Un presidente cuyos decretos son constantemente anulados es probablemen- !%a: Decreto: el presidente puede establecer nuevas leyes sin previa autorizacin del Congreso
te ms dbil que un presidente que tiene un poder de veto que requiere de (por consiguiente, no se incluyen los decretos de naturaleza regulatoria); vetofierte: su anula-
una mayora extraordinaria, dado que las opiniones de este Itimo deben ser cin requiere de mds que una mayora de todos los miembros; introduccidn exclusiva: ciertos pro-
yectos de ley importakes ademds del presupuesto deben ser iniciados por el el
tomadas en cuenta para aprobar cada ley. Aun as, hemos considerado a las Congreso no puede incrementar items de gastos en el presupuesto propuesto por el presidente.
presidencias con poder de decreto pero sin poder de veto como ms fuertes
que aquellas que tienen poder de veto pero no poder de decreto, dada la ca- Decreto restringido bdsicamente a cuestiones fiscales.
pacidad de los presidentes que utilizan repetidamente sus poderes de decre- b Diferentes especificaciones para el veto se aplican a distintos tipos de leyes. El presidente co-
to para fijar la agenda y forzar al Congreso a reaccionar constantemente a lombiano tiene fuertes poderes de veto sobre el presupuesto pero un poder de veto dbil sobre
otras formas de legislacin. N i g n otro presidente tiene poder de veto sobre los presupuestos.
grandes cantidades de decretos ejecutivos. Los poderes de veto sobre otras formas de legislacin son fuertes en Costa Rica, Honduras y
Hay an otra razn por la cual los presidentes con poderes de decreto Mxico, y casi absolutos en Ecuador.
-incluso en ausencia de poder de veto- pueden ser vistos como ms podero- El veto del presidente ecuatoriano no puede ser anulado si veta el texto completo, aunque el
sos que los presidentes con poder de veto (pero no de decreto). Como ya he- Congreso puede solicitar un referndum sobre la ley; si el presidente presenta objeciones s610
mos sealado, el poder de veto slo permite al presidente exigir menos que lo contra partes especficas de una ley, el veto (contra el conjunto de la ley) puede ser revertido por
un voto de dos teraos.

7
60 Matthew Soberg Shugart y Swtt Mainwaring
e
que demanda el Congreso. Si los presidentes quieren alguna cosa ms que el
statu quo pero el Congreso aprueba un incremento inferior a los deseos del
presidente, ste no puede amenazar efblemente con un veto que lo pejudi-
/caria todava ms. Por consiguiente,ps presidentes partidarios del statu quo
J aparecen fuertesfrente al Congreso s~tienenpoder de veto, pero 109 presiden-
tes que desean ms de una determinada poltica aparecen dbileg (Kiewiet y
McCubbins, 1988). En lo que se refiere a los poderes de decreto, en cambio,
los residentes que quieren ms accin que el Congreso en relacin con una
determinada rea de polticas aparecen relativamente fuertes, puesto que
pueden emitir un decreto que lleve a la poltica ms lejos de lo que el Congre-
so la hubiera llevado por su propia voluntad. An si carecen de veto, y en la
medida en que no se excedan y no emitan su decreto en un punto en que una
mayora se movilizar para actuar y devolver la situacin al statu quo, los
presidentes pueden llegar a obtener con xito ms de aquella poltica de su
preferencia." En muchos pases latinoamericanos, el electorado nacional de
los presidentes los vuelve ms representativos de las fuerzas "progresi~tas~~,
mientras que el congreso, en especial si no existe proporcionalidad en la asig-
nacin de bancas, es ms representativo de las Areas rurales tradicionales
(Packenham, 1970,1971). En estos casos, si los presidentes tienen poderes de
decreto es esperable que prefieran apartarse del statu quo y que sean capaces
de utilizar sus poderes para dirigir las polticas al menos aproximadamente
hacia la direccin deseada (vase Archer y Shugart, en este volumen).
Las constituciones del cuadro 1.6 son clasificadas en cuatro categoras:
potencialmente dominante, proactiva, reactiva y potencialmente marginal.
Algunos pases plantean ciertas dificultadespara su clasificacin a causa de
la existencia de diferentes regulaciones para el veto o el decreto que se apli-
can a las distintas clases de legislacin. Por ejemplo, los presidentes de Costa
Rica, Honduras y Mxico cuentan con vetos fuertes en la mayora de los ti-
pos de legislacin, pero no para las leyes anuales de asignacin de gastos.
Todos estos presidentes son clasificados como potencialmente marginales en
trminos de s u poderes constitucionales sobre la legislacin porque, en au-
sencia de apoyo legislativo, podran de hecho ser marginados en lo que con-
cierne a un tipo de legislacin muy importante. El grado en que estos presi-
dentes aparecen como poderosos en vez de marginales depende de sus
poderes partidarios o de otras clases (no legislativos e incluso no constitucio-
nales), tales como el poder de hacer designaciones, su capacidad de persua-
38. La misma lgica se mantendra si el presidente quisiera menos que el statu quo; no es
que los presidentes que desean ms que el statu quo sean ms fuertes que aquellos que desean
menos cuando el nico Poder Legislativo del presidente es el decreto. Antes bien, lo que sucede
es que los presidentes que desean ms son mBs dbiles si s610 tienen el veto que si tienen poder
de decreto, mientras que los que desean modificar la poltica a menos que el statu quo pueden
aparecer ms fuertes con cualquiera de esos poderes.
t
Presidencialismo y democracia en Amkrica latina: revisidn de los t6rminos del debate 61
si6n o su superior acceso a los medios de comunicacin. La clasificacin de
los poderes legislativos constitucionales indica tan s610 cun poderoso pue-
de esperarse que sea un presidente en algunas reas de polticas cruciales
aun en ausencia de apoyo significativo bajo la forma de legisladores de su
misma opinin.
En la parte superior del cuadro, los presidentes que tienen tanto poder
de veto como poder de decreto son potencialmente dominantes: capaces de
emitir un decreto y vetar luego todo intento legislativo por introducir modi-
ficaciones. Los casos incluyen a la Argentina, Chile desde 1989, Colombia
entre 1968 y 1991, y a Ecuador. El potencial de las presidencias chilena y
ecuatoriana para el predominio se manifiesta sobre todo en las cuestiones
fiscales, mientras que el potencial predominio del presidente colombiano se
manifestaba, con anterioridad a 1991, en prcticamente todas las reas de
polticas.
En el extremo opuesto del cuadro, los presidentes de Costa Rica, Hondu-
ras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Venezuela son potencialmente margina-
les. Se trata de un hallazgo sorprendente, en particular en lo que a Mxico se
refiere. Este ejercicio de clasificacin de los poderes legislativos derivados de
la autoridad de que gozan los presidentes es importante no porque d cuen-
ta exhaustivamente de lo fuertes que ellos son -pues no lo hace- sino porque
nos permite realizar predicciones comparativas acerca del poder presidencial
ante variaciones en la situacin partidaria. Por ejemplo, los presidentes me-
xicanos han sido presumiblemente los de hechoms dominantes a la hora de
determinar la agenda legislativa; no o b s t a n t e e n 105 futuro6 presidentes
igualmente dominantes si sus partidos carecen de mayora legislativa o pier-
den disciplina$^ partir del cuadro 1.6 nuestra respuesta sera negativa. Para
el rea presupuestaria, en particular, podemos predecir que, sin el monolti-
co PRI tras sus espaldas, los presidentes mexicanos podran haber parecido
lisa y llanamente dbiles en comparacin con sus predecesores. El captulo
de Weldon trata en detalle estas cuestiones.
Por el contrario, los presidentes de Colombia anteriores a 1991son clasifi-
cados como potencialmente dominantes. Sin embargo, aunque la mayor par-
te de los presidentes de esos aos contaron con mayoras legislativas afines,
su predominio fue ms potencial que real porque sus propios partidos esta-
ban tan fragmentados internamente que no les proporcionaban un apoyo le-
gislativo consistente. Como afirman Archer y Shugart, el poder de decreto
slo alcanza hasta determinado punto; llega un momento en que los presi-
dentes descubren que deben recurrir a la legislatura para la institucionaliza-
cin de largo plazo de las reformas realizadas por decreto. Si los presidentes
colombianos hubieran podido apoyarse en mayoras disciplinadas, podran
haber convertido su predominio potencial en predominio real.
Los poderes constitucionalesde los presidentes sobre la legislacin entran
a jugar especialmente cuando elios carecen de una base slida de apoyo. Por
 62 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring
ejemplo, en el caso colombiano arriba mencionado, el presidente no necesita-
ra hacer uso de sus poderes legislativos potencialmente dominantes para
controlar la poltica si tuviera el respaldo de un partido al estilo del PRI. Los
presidentes cuyos partidos los apoyan confiablemente y que controlan una
mayora de escaos pueden aparecer como dominantes con independencia
de sus poderes constitucionales.Adems del caso mexicano, nos vienen a la
mente algunas presidencias de Venezuela. A la inversa, a causa de la frag-
mentacin del sistema de partidos y de la indisciplina interna de los parti-
dos, por ejemplo, los presidentes brasilefios han debido recurrir a sus am-
plios poderes legislativos constitucionales para tener un impacto sobre las
polticas resultantes del sistema, tal como lo argumenta Mainwaring en su
captulo. En otras palabras, los poderes legislativos constitucionales son una
fuente importante de variaciones en los sistemas presidencialistas; la forma
en que esos poderes se traducen en capacidad presidencial para moldear de
hecho las politicas es una cuestin que vara con otros factores tales como la
relacin de los presidentes con sus propios partidos y con la mayora legisla-
tiva. Todas ellas son cuestiones tratadas en los captulos sobre casos naciona-
les y en el captulo 6.
1.4. Resumen
A lo largo de este captulo nos hemos centrado en el desempeo que his-
tricamente ha tenido el presidencialismo y en las ventajas y desventajas de
este tipo de rgimen. Como afirmramos al comierizo, nuestro objetivo no
consista en abogar por la superioridad intrnseca de ningn tipo de rgimen.
Aunque no estamos defendiendo al presidencialisrno, hemos afirmado que
los crticos de este tipo de rgimen han exagerado sus fallas inherentes. Gee-
mos que existen concesiones mutuas que deben hacerse el presidencialismo
y el parlamentarismo; que el presidencialisrno tiene algunas ventajas que
contrarrestan parcialmente sus desventajas, y que por medio de una atencin
cuidadosa al diseo constitucional e institucional sus ventajas pueden ser
maximizadas y reducidas sus desventajas. (Retomamos este ltimo tema en
el captulo 6.)
Al mismo tiempo que reconocemos el generalmente pobre historial del
presidencialisrno en lo que se refiere a la sustentabilidad de la democracia,
creemos que la explicacin ms importante de este fenmeno no es institu-
cional, sino que se trata de un efecto de los menores niveles de desarrollo y
de la presencia de culturas polticas no democrticas. El presidencialisrno
ha contribuido a veces a los problemas de la democracia, pero la correla-
cin entre democracia ininterrumpida y parlamentarismo es en parte una
simple consecuencia de los lugares donde el parlamentarismo ha sido im-
plementado.
Presidencialismo y democracia en Amrica latina: revisidn de los trminos del debate 63
Es importante sealar una de las implicaciones de nuestros argumentos.
Estamos de acuerdo en que el presidencialisrno ha contribuido al fracaso de
la democracia en algunos casos, y tambin acordamos con que el parlamen-
tarismo funcionara mejor en algunas circunstancias. No obstante, no somos
tan optimistas acerca de los efectos que se seguiran de un cambio hacia el
gobierno parlamentario en pases con partidos indisciplinados. Los partidos
indisciplinados crean problemas en las democracias presidencialistas, pero
crean problemas an mayores en los sistemas parlamentarios (Sartori,
1994b).En los pases con partidos indisciplinados existe el peligro de que un
cambio hacia el parlamentarismo exacerbe en vez de atenuar los problemas
de gobernabilidad e inestabilidad, a menos que se modificara simultnea-
mente la legislacin partidaria y electoral para promover una mayor discipli-
na, y a menos que la conducta poltica se adaptara rpidamente a las nuevas
reglas.J9
En los sistemas parlamentarios la estabilidad del gobierno depende de la
continuidad de la confianza de la asamblea. All donde los miembros indivi-
duales de la asamblea actan como agentes libres, no constreidos por sus
lazos partidarios, las mayoras gubernamentales tan cuidadosamente ensam-
bladas en las negociaciones postelectorales se disipan fhcilmente. Libres de
votar como gusten, los legisladores individuales abandonan al gobierno
cuando es polticamente redituable hacerlo. Bajo esas condiciones es proba-
ble que el clsico taln de Aquiles de algunos sistemas parlamentarios, los
frecuentes cambios de gabinete, se convierta en un problema. Por consi-
guiente, cualquier desplazamientohacia un sistema parlamentqio requerira
del cuidadoso diseo de una panoplia de instituciones que incrementaran la
probabilidad de su buen funcionamiento.
Al margen de los mritos y las fallas de estos dos tipos genricos de siste-
mas, es probable que la mayora de los pases latinoamericanos-y muchas de-
mocracias fuera de.Amrica latina- retenga sus constituciones presidencialis-
tas, al menos en el futuro previsible. Desde este punto de vista, sera prudente
que los interesados en la reforma institucional para promover una gobernabi-
lidad ms efectiva no plantearan el debate exclusivamente en trminos de la
dicotoma presidencialismo-parlamentarismo. Esa dicotoma podra colocar
todos los huevos en una canasta --la de la opcin por el parlamentarismo-, lo
cual podra resultar polticamente inviable en la mayora de los pases.
Finalmente, hemos comenzado la tarea de identificar variantes dentro del'
tipo de rgimen presidencialista. Hemos sealado que con demasiada fre-
39. Adems, un cambio hacia el parlamentarismo requenria de una decisin acerca de que
hacer con las unidades subnacionales de gobierno. En Brasil el debate sobre el parlamentarismo
ignorb en gran medida esta cuestibn. Algunos analistas temieron que la combinacibn de parla-
mentarismo en el mbito nacional y "presidencialismo" (es decir, gobernadores estaduales ele-
gidos en forma directa) en el mbito estaha1 y local fuera problemtica.
64 Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring

cuencia el presidencialismo es tratado en la bibliografa especializada como

si todos los regmenes presidencialistas fueran iguales. Hemos pasado revis-
ta a las variaciones que se presentan en lo que se refiere a una caracterstica
constitucional bhsica de los sistemas presidencialistas: los poderes legislati-
vos reconocidos al presidente. Hemos introducido algunas nociones sobre la
forma en que esos poderes interactan con la situacin partidaria de los pre- Captulo 2
sidentes. Estos temas serhn retomados con ms detalle en el captulo 6, as
como en los captulos sobre casos nacionales.
Pluripartidismo, federalismo fuerte
y presidencialismo en Brasil*
Scott Mainwaring

En este captulo sostengo que el presidencialismo brasileo ha sido

afectado por la combinacin de tres rasgos institucionales que ya he plan-
teado junto con Shugart (vame captulos 1y 6, en este volumen) y de otro
que hemos omitido. Primero, los presidentes han tenido poderes amplsi-
mos, en especial bajo la Constitucin de 1988. sta les otofga a los presi-
dentes poderes proactivos excepcionalmente fuertes y algunos poderes
reactivos significativos; la Constitucin de 1946, por su parte, les propor-
cionaba fuertes poderes reactivos. Segundo, el presidencialismo brasileo
ha sido afectado tambin por un sistema de partidos altamente fragmenta-
do. Con un sistema de partidos muy fragmentado, los presidentes se en-
cuentran usualmente en una situacin de gobierno de coalicin informal o
(excepcionalmente)en un presidencialismo de minora. Cuando sus parti-
dos controlan slo una minora de los escaos, los presidentes necesitan
construir coaliciones interpartidarias para implementar la mayor parte de
las polticas importantes. Tercero, los partidos "atrapatodo" comparativa-
mente indisciplinados hacen difcil que el presidente pueda confiar exclu-
sivamente en los canales de apoyo partidarios. Cuando los presidentes son
populares, son respaldados por polticos de todos los colores y pelajes, pe-

'Ronald Archer, Michael Coppedge, Argelina Figueiredo, Daniel Levine, Antnio PaixHo,
Samuel Valenzuela, y especialmenteMatthew Shugart, me han proporcionado sus tiles crticas
a este capitulo. Estoy en deuda con Argelina Figueiredo y con Antonio Kandir por las numero-
sas conversaciones que hemos mantenido acerca de los temas de este captulo.
 Conclusin

Presidencialismo y sistema
de partidos en Amrica latina1
Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart

El presidencialismo presenta variaciones significativas. Aunque intuitiva-

mente esta afirmacin suena sensata, se han hecho pocos trabajos para concep-
tualizar cmo varia el presidencialismo. En este artculo intentamos desarrollar
un mapa conceptual especialmente centrado en los casos latinoamericanos:
aqu analizaremos las caractersticasde los sistemas de-partido2 en los pases
latinoamericanos y discutiremos cmo estos aspectos interactan con las va-
riaciones en los poderes legislativos. Desde nuestra perspectiva, la naturale-
za del sistema de partidos, en particular el nmero de partidos, establece una
diferencia fundamental en el modo como funcionan los sistemas presidencia-
les. El nmero de los partidos afecta a la compatibilidad general entre el Par-
lamento y el presidente. En un sistema multipartidista altamente fragmenta-
do ningn partido tiene la mayora, y esta situacin puede ser problemtica
porque el presidente tiene habitualmente dificultades para formar coalicio-
nes de gobierno confiables. La situacin opuesta, en la que el partido del pre-
sidente posee firmemente la mayora, no es necesaria ni siempre deseable;
pero el presidencialismo usualmente funciona mejor si el partido del presi-
dente dispone de un considerable contingente legislativo. En relacin con el
tamao del partido del presidente, hay marcados contrastes entre los siste-

1. Grace Ivana Deheza, Argelina Figteiredo, Mark Jonesy Jeff Weldon han hecho tiles cr-
ticas a anteriores versiones de este artculo. Publicado en Mainwaring, S. y M. Shugart (eds.),
Presidetitialisrn aiid Deniocracy in Lntin Anierica, Cambridge University Press, 1997, pdgs. 391-439.
Aqu se reproduce con el permiso de Cambridge University Press. Versin castellana revisada
por Martn D'Alessandro, Gustavo Dufour y Scott Mainwaring.
256 scott Mainwaring y Mattheui Soberg shugart
mas presidenciales latinoamericanos. En algunos pdses~10s partidos de lo
presidentes tienen al menos el 40% de las bancas en el parlamento. denh
que en otros apenas poseen una pequeaminora de ellas.
presidencialismo tambin es afectado por el grado de disciplina
los partidos polticos. Los partidos disciplinados p r o ~ ~ r c i o n mayor
an
visibilidad, y facilitan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativ0.
embargo, 10s partidos extremadamente disciplinados pueden obstruir
relacionespresidenteparlamento cuando el presidente no tiene la mayor
y pueden anular l a ventajas~ del presidencialismo cuando s la tiene.
trminos de disciplina partidaria, los contrastes entre las democracias 1
noamericanas son notables, variando desde partidos legislativos discipfin
dos como los que encontramos en Venezuela y Mxico, hasta 10s comPar
tivamente indisciplinados que dominan la competencia electoral en Brasil
Colombia.
MASadelante examinamos las formas en que la legislacin electora1
referida a los partidos inciden sobre el nmero de partidos Y su grado
dpfina. En efecto, si el nmero de los partidos y la naturaleza de la d
na partidaria condicionan el funcionamientodel presidencialismo, entone
resulta significativo analizar los factores institucionales que moldean
sultados. En tal sentido mostramos que las reglas electorales Y Sus
ejercen un poderoso impacto sobre el nmero de partidos, sobre la discl~
partidaria, y por lo t a t o , sobre la manera como el presidencialkm0 proba-
blemente funcione.
~ ~ ilos temas
~ discutidos
i ~ en , se conectan con la w-
~ este~artculo
dencia que presentan 10s poderes legislativos del presidente sobre el fun&
namiento del presidenciali~m~. En efecto, un presidente puede tener grandes
poderes formales, incluyendo el derecho a aprobar nueva leelacin Por de-
creta sin embargo verse impedido de efectuar un cambio real Por una Le-
e l a t u r a en la que su propio partido o bien tiene una minora de baca5 01
aunque posea un gran nmero, se encuentra profundamente dividido e
dkciplinado. La primera sikaci6n describe a Brasil, la segunda a Colombia-
por el contrario, los poderes formales del presidente pueden ser liMtad0~1
pero si su tiene una mayora legislativa y es sumamente dkaplinddo
parecer ser todopoderosol como es el caso de Mxico. Por tanto1 la habifi-
dad del presidente para implementar las reformas polticas a de las
cuales haya hecho campafia es producto de la irtteracci6n entre 10s poderes
fomales que ste posee y la posicin que ocupa con respecto a los pa
representados en el Parlamento.' A SU Vezl el nn~erode partidos y su
2. Por supuesto, nada garantiza que las pollticas del presidente tengan &citos61 Por
pueda conver~lasen ley. En efecto, estas pueden haber sido mal aconsejadas 0 d!Seiiada
~ ~puede
t no ~
tener la
d capacidad
~ burocrAtica para implementarlaseficazmente.
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 257
de interna se halla relacionado con el sistema electoral utibado pa-
ra las elecciones parlamentarias y presidenciales.
6.1. Gobierno de mayora bajo elpresidencialismo
Uno de los temas importantes para las relaciones entre el Ejecutivoy
el Legislativo de 10s sistemas presidencialistas es el tamao relativo del par-
tido del presidente. Tal comoes el caso en 10s sistemas parlamentarios, la 16-
f#a de 10s sistemas presidencialistas depende de si un partido mayoritario o
una de partidos es la que proporciona apoyo al presidente. &U-
analistas han observado que el presidencialismo tiende, con frecuencia, a
situacionesde "gobierno de minora" en las que el partido del presidente no
posee de bancas en el parlamento (Abranches, 1988; Jones, 1995a;
Mainwanng, 1993). En estos casos, donde el partido del presidente se en-
a e n h a en una situacin marcadamente minoritaria (digamos, menos de un
tercio de las bancas), probablemente se suscite una de dos situaciones: o bien
el presidente tender a la formacin de gobiernos de coalicin para asegurar-
se parlamentario 01por el contrario, tendr dificultadespara lograr la
*aprobacinde leyes.
Ahora bien, es difcil determinar si el gobierno de mayora es la situacin
ms deseada Para 10s Sistemas presidencialistas. Por una parte, podemos es-
Perar que las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo sd4n ms fluidas
cuando un presidente tiene mayora legislativa que cu'mdo no la tiene. Por el
contrario#una de las ventajas del presidencialismo, en relacin con los.siste-
mas parlamentaria del tipo Westminster, es que brinda una mayor oportu+
dad Para Proporcionar un freno al Poder Ejecutivo. Estos frenos y contrape
sOsson neutralizados en forma considerable si el presidente y una mayora
disciplinada del mismo partido tienen m control unificado sobre el gobierno,
Lr De esta manera1 si bien argumentamos que los sistemas partidarios altamen-
j
i
te fragmentados tienden a ser problemticos para el presidenciaLsmo y
Por tanto, es deseable tener un cierto grado de disciplina partidaria, el extre (;
m. lgico de mayora unipartidaria disciplinada dafiar los beneficios i
del presidencialkm0 derivados de la existencia de ramas indepdientes de
poder elegidas separadamentepara un perodo fijo de gobierno.
1.
Una fragmentacin partidaria significativa es con frecuencia un problema !!
ra presidenciafismo porque aumenta las posibilidades de una situacin 1
;('
la que 14Poder Ejecutivo tenga POCO apoyo legislativo y, por tanto, se pro- ;f.
wca un entre el Ejecutivo y el Legislativo. En efecto, con una frag- /@
acin significativa del sistema partidario, el partido del presidente ni si- !\$
a se ]i;i
a obtener una mayora de bancas en el parlamento 18
cesl el presidente se ver forzado a confiar en una coalici6n, sin embar- 1i'~i
,m
1
gol desafortunadamente las coaliciones interpartidarias tienden a ser ms ihf
la
14,c;
1

scott Mainwaring y Matthew soberg Shugart
258
Mainwaring, 1993):
primer lugar, y lo que es ms importante, mientras que en 10s sisbmaJ
partidarias generalmente se forman despues
las
de la elecci6n y comprometen a las partes, en 10s sistemas presidenciabtas
habitualmente se crean antes de la eleccin y no comprometen a las partes
del da de la Efectivamente, el Poder Ejecutivo se inte-
gra a haves de postele~t~raleS entre 10s partidos y no se encuenha
distribuido enhe varios partidos que son corresponsables Por el gobierno,
amque con frecuenoa miembros de diversos partidos participan 10s gabC * cias presidencialistas multipartidistas establecidas por largo tiempo.
netes, ~6~ an, las coaliciones de gobierno en los Sistemas presidencialistas
pueden diferir rnarcadamente de las coaliciones electorales. ES tambien cO-
mh que las coalidones legislativas y las gubernamentales difieran Ligera-
mente en sistemas multipartidistas, pero en general so-
bre -tos de secundanos, puesto qUet si LIna mayora legislativa se
opone al gabinete sobre temas bsicos de la pomca del gabinete, es probable
que,haya un cambio de gobierno a travds del procedimiento de voto de Con-
fianza, opcin que no existe en un sistema presidencialista.
~~d~ la separacin de poderes que presentan 10s sistemas presidencios-
tasf un acuerdo entre 10s puede referirse slo a asuntos paria-
mento sin una impficad6n que comprometa las relaciones enhe 10s ~a*idos
y el presidente, A su vez, aun cuando varios partidos pueden mi*
m. cm~idatopresidencial durante la campaa electora11ello no asegura su
apoyo una vez que el gmador asume el cargo. Y aunque 10s de
vanoSpartidos con f r e m c i a participan en 10s gabinetes. 10s partidos corno
entidades colectivas no son responsables del gobierno. Los partidos o los le-
gisladores individuales se pueden uNr a la opoeici6n sin hacer caer g"-
bienio, de manera tal que 10s presidentes pueden concluir sus mandatos
escaso apoyo en el Parlamento.
segundo lugar, en algunos sistemas presidencialistas el cOm~romiso
de los le$sladores individuales de apoyar U!? acuerdo negociado por
razgo del no es seguro. El hecho de que un partido forme parte de
gabinete no implica necesariamente un apoyo partidario diwi~linadoparae
presidente, tal como ocme en la mayora de 10s sistemas parlamentarios-E
grado de compromiso de 10s legisladores individuales de votar de acu
con la lnea del vara mucho, por razones que se mencionan ms
lante, y que van desde los partidos extremadamente cohesivos en Ve
hasta los 'atrapatodo* [catch-all] comparativamente indisciplinado
3. Es nececafio investigar ms sobre las coalicionesgobernantes en 10s sistemas presi
listas, Aunque hay razones para creer que tales coaliciones tienden a ser'msfrgiles q
sistemas parlamentarios, hay factores Listitucionales espedficos que afectana la
las coa~cionestanto en los sistemas parlamentarios como en los ~ r s i d e n c ~ a ~ ~ ~ ~ ~ -
1
. .
P r e s ~ e n c ~ l i syrsistema
~ de partidos en Ani&iCalatina 259
de Brasil y Una diseipha debg refuerza la inestabilidad del apo-
Yo legislativo a la poutica gubernamental. Por el conkario, en la mayora de
los sistemas parlamentarios! 10slegisladores individu&S tienden a al
gobierno salvo que su partido decida no c 0 n h m r en la ali-a
@bema-
En este ltimo Caso 10s legisladores se arriesgan a hacer caer al go-
biemOy perder sus banca en nuevas elecaones si no a p o y a al gobiem.
Estos problemas en la formacin de coaliciones interpartidarias
que la combinacin del multipartidismo fragmentado con el presiden-
cialismo sea problemtica, y contribuyen a explicar la escasez de demacra-
este
Ecuador, que tiene una democracia slo desde 1979-e incluso con
problemas-! la democracia presidencial ms antigua del mundo con un
nmero efectivo de partidos en la Legislatura de por lo menos 3,5> s ( , un ~~
presidencial Con Un alto nmero departidos, CMef ha logiado sos-
tener una democracia durante veinticinco aos consecutivos. ~~b~ por lo
menos otras catorce democracias presidencialistas multipartidistas antes de
la Presente ola de democratizacin, pero ninguna perdur6 tanto como el re-
gimen brasileo de 1946-1964(Mainwaring, 1993).
la fragmentacin partidaria es menos pronunciada, la necesidad
de formar coaliciones interpartidariasdisminuye. Aunque el presidente
dr gozar de una mayoda parlamentaria, su partido con certeza cera uno
de los principales, controiando una porci6n significativa de las bancas.
a menos que el presidente no tenga poder de veto, las legb-
latvas casi siempre necesitarn tener en cuenta las preferencias djdPresididar
te y su partido.<Esta situaci6n debera mitigar el problema de los reclamo3
com~etitiv~s de legitimidad entre el Parlamento y el Ejecutivo ( ~ 1994)i ~ ~
puesto que nluhos legkladores tienen inters en el &ito del presidente. si
bien pueden ~ t ola~ Legislatura y el Ejecutivo, estos tien-
~ ~ n f l ientre
den a ser menos graves que cuando Una mayora abrumadora de legblado-
res se Opone al presidente. Tales C O ~ C ~ pueden
O S incluso ser saludables pa-
ra una mayor ventilacin de 10s temas de lo que es a veces posible en los
sistemas ~*lamentarioscon una limitada fragmentacin del sistema de par-
4. clave aqu es si 109 partidos son disciplinados o no, y nada garantizaque lo sean
en los sistemas parlamentarios. s n embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como in-
i
,
centivo a la disciplina padidaria en los sistemas pariamentafios, lo
mas presidencialistas.Vase Epstein (1964). est ausente en los
'. ntmeO efectivo de partidos es una manera de deteminar cu~ntos partidos
ha)'. Su derivacin se expiica ms adelante,
" Lasconstitucionesde Nicaragua (1986)y Venezuela (1961)propo&nan un poder de veto
o inexistente. Como resultado de ello, los presidentes que no tmrin mayodas operantesse
han encontrado, a jmto con sus partidos, fuera de las coaliciones legisladvas.
siha-
puede ocurrir m Costa Rica con el tema del presupuesto, aunque no as enoho.r tipos de le-
260 scott Mainwaring y Mattliew soberg sh*gart
tidos, en los que las disputas dentro del partido 0 entre 10s miembros de
pueden significar la cada del gobierno-
Del modo, 10s problemas de un perodo fijo de gobierno se
mitigados por una fragmentacinlimitada del sistema de partidos.
do fijo de gobierno es pedcioso cuando partid
sidente se halla en una posicin marcadamente minoritaria, tom
que el presidente logre cumplir su progama. En estos casosf e
inmovilidad y la ingobemabilidad es frecuentemente omnipresente. Por
to, probablemente no sea una coincidencia que las democracias ms antig
y establecidas -Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela
tengan sistemas partidarios de dos grandes partidos. si bien n
blecerse un corte preciso por debajo del cual el presidencialism
bien, en general el sistema presidencialista tiende a f
fragmentacin del sistema de es moderada! puesto
dentes pueden encontrar un bloque significativode legislador
sus iniciativas o sustenten sus vetos. De modo que 10s presidentes no res
tan mayginaies a la hora de legislar.
Ahora bien, si el presidente tiene poderes para legislar Por
m. es el caso de la Argentina y Brasil, puede parcialmente c
falta de apoyo legislativo previniendo el problema del inmovilismo. En
to, los amplios poderes presidenciales son probablemente
constituciones donde precisamente 10s partidos Son debiles.
ma que presentan 10s sistemas presidenciales que permiten
legislar por decreto sin la autorizacin previa del pa
en relacin con otras variantes, una mayor inclinacib
(1994) denomina "democracia delegativa", que Se caracter
desarrollo institucional y una rendicin de cuentas [accouiltabilit~l
sin embargol aun si el presidente tiene poderes de legislar por
probable que necesite apoyo del parlamento para sostener
iniciativas polticas, De este modo, resulta c I ' u c ~focaliza
~ En los casos en 10s que no todos 10s miembros de una csmara son
el sistema de partidos.
NO es solamente el nmero de partidos y la proporcin de bancas
tido del presidente 10 que importa. La proximidad politic
partidos tambin afecta a las relaciones entre el Poder Eje
tivo. Siguiendo a Sartori (1976) y a sani y Sartori (1983)l podramos es
que mayores distancias ideolgicas entre 10s partidos oc
fiicto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Consecuenteme
si una gran porcin de las bancas es controlada por p
ideolgicassimilares en la mayora de 10s temas clave, la
propio partido del presidente controle un gran bloque de bancas se red
ya que es ms fcil formar una coalicin. Ahora bienl suPongamOs qu
partido del presidente controlauna porcin relativamente grande de las
eas, digamos 40%. pero esti aislado en el espectro ideolgico y, adem&r
Presidencialismo y sistema de partidos m Am&i,-~ &tina 2'61
'Oto de mayona puede denibar 10s vetos del presidente. En tal escenario, es
probable que contine siendo difcil gobernar, a pesar del bloque swtaneial
de bancas que Posee el partido del presidente. Por el contrario, este mismo
veto presidente requiere un voto de dos tercios para ser levantado, en-
no se puede lograr legi~lacihalguna s h el apoyo del presidente y su
partido. ES probable que el resultado de la primera siWaCinsea un Presi-
dente que es ifPorado en el proceso de legislar -con 10s c o n f ~resultantes
~ t ~ ~
proceso de implementaci6n de las leym aprobad* misenhas que en
la segunda situacin. el resultado puede ser llegar a un amerdo, o inclwo in-
movilidad, dependiendo de 10s imperativos electorales para
'PO de
Contar con el apoyo para una agenda legislativa es s610 uno
:
'
de los factores que determinan el 6xito del gobierno del presidente,
: pero ser capaZ de alcanzar alguna legislacin es probablemente una
: an necesaria para una presidencia &tosa.
La 6.1 muestra la proporci6n media de bancas parlamentarias del
: partido del presidente y la coalici6n electoral. Hemos incluido a la,mayoda
de los casos latinoamericanos con alguna experiencia reciente de elecciones
democrdticas. Los perodos de tiempo para cada uno de los la
bdsica en las reglas y secuenaas electorales. por ejemplo, en B ~ ~ -
hubo un cambio de elecciones presidenciales y legislativas mayormente
e simultneas (1945-19501 a OoRs no s h u ~ t n e a (1945-1962).>
s por el conhario,
aunque Unigua~ ~ u f r i 6un golpe militar en 1973, sus elecciones democrti-
desde 1942han ocurrido bajo reglas y secuencias elegtordes.bdsjcamente
similares, de modo que lo tratamos como un solo caso. ~.$
En la gran mayo& de 10sCasos, determinar el p d d o del presidente h-
C O ~ P ~ ~Unos C ~POCOS ~ S . (Quadms en Brasilf % a e Z y
~ Mpresidentes
en m e ; y Caldera (1993) en Venezuela) se presentaron como indepen-
dientes- En tales casos, consideramos corno partido del presidente al
grande de aqueUos que 10 prt?Senhron como SU candidato a la presidencia.
al mismo tiempo, cuando fue posible basamos las csras en la composi~
cin de la totalidad de la cdmara, y no en los resultados legklativos para esa
: porcin de la cdmara que fue elegida en un determinado do. &to incluye
i
de Diputados argentina (19851995). el &nado argenho (1989-
1995)1 el senado brasileo (1947-1964,1985-1994), el Senado (1937- .
1973) y la Legisktura ecuatoriana (para la cual ~610parte de la legislahira
u ~ k 3 m e r des renovada elecadn por medio, 1986,1990, y 1994).
7.S i embargo, en 1947 hubo elecciones al Senado no simultdneac.
 scott Mainmting y Matthew Soberg sh*gart Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 263

Tabla 5.1 No fue tarea fhcil determinar la coalicin electoral del presidente, porque
R O p ~ ~MEDIA
a d DE
~ BANCAS pARLAMENTARrAS no hay una nica fuente que provea esta informacin. Consultamos una di-
EN & , & R ILATINA
C A (WRCENTAJES). versidad de fuentes y expertos y Einalrnente incluimos a los partdos que se
encuentran en el listado del apendice de este articulo. Incorporamos este
apndice en parte para clarificar las elecciones metodolgicas hechas en la
Tabla 6.1 y en parte para reunir toda esta informacin en una sola fuente. Sin
embargo, hay discrepancias ocasionales entre las fuentes con respecto a qu
partidos formaron parte de las coaliciones electorales de los presidentes.
Las cifras de la coalicin reflejan la proporcin de bancas ganada por los
partidos que formalmente apoyaron al candidato presidencial ganador du-
rante su campaa. No intentamos dar cuenta de las situaciones en las que (a)
algunos partidos abandonaron la coalicin electoral luego de las elecciones o
(b) otros partidos, a pesar de no haber apoyado la coalicin electoral, poste-
riormente se unieron a la coalicin gobernante. Es decir, nuestro enfoque se
centra exclusivamente en las coaliciones electorales y no en las coaliciones de
gobierno. En los casos en que los presidentes se eligen por segunda vuelta
por mayora absoluta, utilizamos la coalicidn presidencial de la primera
vuelta. Para presidentes no electos (por ejemplo, Caf Filho, Goulart, y Fran-
co en Brasil), no computamos una cifra para la coalicibn electoral pero si pa-
ra la proporcin de bancas del partido del presidente, dado que esta infor-
macin todava es relevante.
Dominicaha 1962,1966-90
Para presidentes elegidos en elecciones no simultneas ingresamos una
Ecuador 19'78-94
nueva cifra para cada eleccin. Por ejemplo, para la cifra de la Coalicin du-
rante 1958-1970, en Chile, tornamos la proporcin de bancas q.u'e obtuvo la
coalicin del presidente Alessandri (1958-1964) en las elecciones legislativac
de 1957 como cifra de 1958-1961,y la proporcin de bancas de dicha coali-
cin en las elecciones legislativas de 1961para 1961-1964. Luego tomamos la
proporcin de bancas que gan la coalicin del presidente Frei (1964-1970)
(que consisti solamente en su propio partido) en las elecciones legislativas
de 1965para 1965-1969, y la proporcin de bancas de su coalicin en las elec-
ciones legislativas de 1969 para 1969-1970. Tomamos simplemente la media
de estas cifras en lugar de una media ponderada que dara mayor peso a pe-
rodos de tiempos m6s largos.
Ahora bien, Les ms significativa la cifra para el partido o para la coali-
cin del presidente? Es difcil responder a esta pregunta en forma uniforme '

para todos los pases, y por esta razn hemos proporcionado ambos datos.
En algunos casos, por ejemplo en Chile despus de 1989, los partidos de la
coalicin electoral han sido miembros fieles de las coaliciones gobernantes
plo las tablas5.2,53 Y 5-41porque las elecciones no son suficientementedemocraticac. de los presidentes. Sin embargo, incluso teniendo en cuenta la marcada sepa-
=
, No aplica para 1995;ped adoptdun Legislativo unicameral con la Constitucidnde lgg6. racin entre las coaliciones electorales y las coaliciones gobernantes en algu-
~ ~ ~para , datos
~ electorales,
t ~ ~ Nohlen
: (1993); MainwaringY'* (lgg5)' paralos
paraguay),o que no cumplen con 10s criterios democrticos(M& nos casos, confiamos en que los partidos que fueron parte de la coalicin
ienemw s610una
xico y Nicaragua)estan de aquellas tablas que exploran las electoral en general tienen m& probabilidades de proporcionar apoyo al pre-
(tablas 5.2,5.3 y 5.4). sidente que aquellos que no lo fueron.
264 Scott Mainwaring y Matthmu Soberg Shugatt
Sin embargo, en muchos casos los partidos de la coalicin electoral no
han sido aliados legislativos consistentes del presidente. En Bracil, por ejem-
plo, los partidos de la coalicin electoral con frecuencia han abandonado o
permanecido de manera menos firme dentro de la coalicin gobernante. En
general, un presidente debera ser capaz de esperar ms acuerdo con 10sle
gisladores electas por su mismo partido que con aquellos de otros partidas.
incluso aquellos de la coalicin. Por esta razn nos inclinamos a pensar que
la proporcin de bancas del partido del presidente es la informacin ms irn-
portante para la mayora de los casos:
La tabla 6.1 muestra una amplia variedad en el apoyo legislativo medio
para los presidentes. La cifra media para los partidos de los presidentes en
Bolivia, Brasil (para los cuatro perodos), Chile (para ambos perodos), y el
Ecuador es llamativamente menor que la de los otros pases. Con la nica ex-
cepcin del Senado boliviano, en ninguna de las cmaras de estas legislahi-
ras el partido del presidente ha llegado a promediar siquiera un 35% de las
bancas. La brecha entre estos cuatro casos y los otros se estrecha considera-
blemente cuando se toman en cuenta las coaliciones electorales, pero por las
razones que ya se dieron, la coalicin electoral no compensa plenamente la
debilidad del apoyo del partido del presidente.
En el otro extremo del espectro, no sorprende encontrar a Mxico, dado
que desde los aos ochenta los partidos del presidente han promediado to-
dava un 66% de las bancas de la cmara baja y un 96% de las bancas de la
cmara alta. En varios otros pases (Argentina, Colombia, Repblica Domini-
cana, Honduras), los presidentes han promediado como mnimo SO% en por
lo menos una cmara de la Legislatura.
~ C o n f i i a nlos casos latinoamericanos nuestra hiptesis sobre las diicul-
tades del presidencialismo multipartidista cuando los partidos de los presi-
dentes slo tienen una marcada minora de las bancas? La evidencia no es
concluyente pero tiende a apoyar esta hiptesis. En los aios ochenta, los tres
pases en los que los presidentes tenan consistentemente una clara minora
de las bancas (Bolivia, Brasil y Ecuador) presentaron algunos de los proble-
mas ms dramticos de gobernabilidad democrtica en Amrica latina. Boli-
via y Brasil experimentaron tasas de inflacin anual extremadamente altas,
alcanzando el 8.171% en Bolivia (1985) y 2.489% en Brasil (1993).Los tres pa-
ses experimentaron un ingreso per cpita decreciente o estancado y senos
problemas de legitimidad y responsabilidad democrbtica. Obviamente, las
8. El nico +so en que esto podrfa ser diferente ma en el de listas preelectorales comunq,
tal como en Chile desde 1989. La estructuracibn de listas comunes antes de una eleccin, en las
que los mismos partidos estdn en la misma coalicin nacional, sugiere un nivel de compromiSo
con la coalicin ms alto que el de las coaliciones en las que los partidos mantienen una identi-
dad de votacin completamente separada. Sin embargo, incluso las listas comunes implican que
los partidos mantienen organizacionesseparadas y mantienen la opcin de dejar la coalici6n.
Presidencinlismo y sistema de partidos en Amrica latina 265
causas de estos problemas fueron mltiples y complejas; sera superficial
atribuirlas exclusivamente o incluso principalmente a disposiciones institu-
aonales. Sin embargo, en Brasil la bsqueda de respuestas a acuciantes p r e
blemas polticos, econmicos y sociales fue obstruida por la combinacin ins-
tihvional de un presidencialismo minoritario, un gran nmero de partidos y
partidos "atrapatodo" [catch-al11 relativamente indisciplinados? Contraria-
mente, casi todos los casos de democracia ms estables en America latina
han involucrado una menor fragmentacibn del sistema pardari~.~ stos son
tambin los casos con la mayor frecuencia de mayoras absolutas.
Por otra parte, Chiie, que es el otro caso en el que el partido del presiden-
te ha tenido consktentemente una participacin de bancas por debajo de
35%, ha sido exitoso desde 1989 en la mayoria de los aspectos, e incluso la
democracia anterior, de 1932-1973, registr muchos logros antes de desmoro-
narse. Hay as excepciones a la tendencia general hacia las democracias pro-
blemdticas en casos de sistemas presidencialistas multipartidistas altamente
fragmentados. Los poderes de la presidencia chiiena (en su mayor parte
reactivos) ayudaron a moderar las presiones de un sistema multipartidario
polarizado, hasta que en los setenta se perdi el control sobre la polarizacin.
Otros sistemas de partido fragmentados han tendido a asociarse con presi-
dencias proactivas (aquellos que tenan poder de decreto, como se trat en el
captulo 1y ms adelante en el presente captulo), una combinacin que pue-
de exacerbar las dificultades del multipartidismo extremo. En lo que respecta
a Chile post 1989 su exito se atribuye a la naturaleza coxpensual de la transi-
ci6n del autoritarismo y a la voluntad de los partidos de partici'par en listas
conjuntas como resultado de un sistema electoral restrictivo.
Sin embargo, la fluidez del presidencialismo multipartidista puede en es-
te caso ser temporal, especialmente por los altos poderes constitucionales de
la presidencia.
6.2. Disposiciones institucionales y e2 nrimero de partidos
En esta seccin discutimos la relacin entre las disposiciones instituciona-
les y el nmero de partidos. A fin de examinar este tema, utilizamos el n-
mero efectivo de partidos, N, una medida que permite que cada partido sea .
9. Jones(1995) estd de acuerdo con que la alta fragmentacin es problemtica para los siste-
mas presidenciales. Gonzdlez argumenta que la creciente fragmentacin contribuy a los pro-
blemas de gobemabilidad democrdtica en Uruguay antes de 1973. Sin embargo, Nicolau (1995)
argumenta que la alta fragmentacin en Brasil no fue problemdtica despus de 1985.
10. Por supuesto, el nmero de casos es pequeiio, y es posible hacer falsas correlaciones. Sin
embargo, creemos que las pruebas que apoyan nuestra afirmacin son fuertes.
266 Scott Mainwaring y M a t t h Soberg Shugart
ponderado de acuerdo con su propio tamao. La f6rmula es
la que pi, es la proporcin de votos o bancas del i partido (Laa
ra, 1979). Si hay tres partidos de tamaiio similar (33,3%-33,3%
Si uno de los tres se vuelve ms grande a expemac de uno de 1
dos (43,3%-33,3"-23,3%),N disminuye a N=2,84. Si en vez de e
tres se divide por dos (33,3%-33,3%-16,7%-16,7%),N aument
de medirse en votos o bancas; pero aqu nos concentramos en las bancas de.
bid0 a nuestra preocupad6n por las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el
Legislativo.
Como era de esperarse, a medida que aumenta la proporcidn de banc
del partido del presidente, el nmero efectivo de partidos disminuye. Ca
correlacin entre la proporcin de bancas del presidente y el nmero efe&
tivo de partidos es un slido (-0.85) para las chmaras bajas y (-0.86) para las
altas.
Ahora bien, si el evitar sistemas partidarios altamente fragmentados es
deseable para el presidencialismo, cules son los factores que ms influyen
en el nmero de partidos en las democracias latinoamericanas?Obviamente
las estructuras de clivaje y los factores histricos y culturales juegan un pa-
pel. Sin embargo, hay correlaciones muy fuertes entre ciertas reglas y se>
cuencias electorales por un lado, y el nmero de partidos por otro. Puede
que sea mts probable que los pases con ciertas estructuras de clivaje o expe
riendas histrico-culturales elijan un conjunto de reglas y secuencias electo>
rales ms que otro, y, por tanto, tengan un sistema partidario determinado;
pero sea lo que sea que explique la adopcin de un conjunto de instituciones;
una vez instauradas stas en general condicionan el accionar de los polfticos
en el largo plazo y, por lo tanto, producen resultados predecibles."
En la tabla 6.2agrupamos los pases de acuerdo con diversas configura-
ciones institucionales para moshar el impacto de las disposiciones electora-
les sobre el nmero de partidos. Mientras que la tabla 6.1 utilizaba al pas co-
mo la unidad de anlisis, aqu utilizamos al sistema electoral. De acuerdo
con Shugart y Carey (1992)y Jones (1995a). la disposici6n en el tiempo de las
elecciones presidenciales con respecto a las legislativas -el ciclo electoral- es
una variable crucial para explicar el numero de partidos en los sistemas pre-
sidencialistas. Si las elecciones legiclativas se llevan a cabo al mismo tiempo
que la eleccin presidencial y el presidente es elegido por mayora simple, es
probable que el sistenia partidario este dominado por dos grandes partidos.
El efecto tipico de las elecciones por mayora simple de producir una compe-
tencia entre dos partidos (Duverger, 1954) se verifica tambin en un grado
considerable dentro de las elecciones legislativas, aun cuando la mayora de
11. Para una discusin de estos temas, vase Mainwaring (1991) y Chugart y Carey (1992, ca-'
philo 9).
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica Mina 267
los parlamentos latinoamericanos son elegidos por representaci6n propor-
cional (RP)y, por tanto -de acuerdo con la experiencia convencional previa
sobre los sistemas electorales-, no se esperara que tuvieran slo dos grandes
partidos. Shugart y Carey (1992, pdgs. 293-300) desarroiian un modelo que
predice el nmero de partidos bajo esta combinacin de una presidencia ele-
gida por mayora simple y un parlamento elegido por RP al mismo tiempo
que el presidente. La prediccin es que el nmero de partidos efectivos en
las elecciones parlamentarias sera entre dos y tres, incluso para aquellos sis-
temas electorales de mayor magnitud de distrito en los que el nmero efecti-
vo de partidos comnmente sera mucho ms que tres si el sistema fuera
parlamentario en lugar de presidencialista.
Estos argumentos que hemos revisado sobre el nmero de partidos en los
sistemas presidencialistas se refieren a sistemas en los que las elecciones se
llevan a cabo simulttnearnentey el presidente es elegido por mayora sim-
ple. Sin embargo, para otras disposiciones institucionales, Shugart y Carey
argumentaron que: (1) cuando las elecciones legislativas no se llevan a cabo
simultneamente, se esperara que el nmero efectivo de partidos fuera tres
o ms, si se utilizan distritos de gran magnitud (o sea, si un alto nmero de
bancas fueran elegidas en cada distrito electoral), sin importar cmo se elige
el presidente; y (2) cuando el presidente es elegido en segunda vuelta por
mayora absoluta, el nmero efectivo de partidos sera tres o ms, una vez
ms si se utiliza una gran magnitud de distritos, sin tomar en cuenta el ciclo
electoral.
Al considerar la tendencia del sistema electoral para sostener muchos o
pocos partidos estimamos la magnitud efectiva de los distritos. Si todos los
legisladores son elegidos en distritos del mismo tamafio, la magnitud efectiva
es simplemente equivalente a la magnitud de cualquier distrito dado. Si las
magnitudes son de tamaiio variable, pero todos los legisladores son elegidos
por distritos sin una conformacin compleja (tal como la asignacin de ban-
cas en el mbito nacional para compensar a los partidos con representacin
demasiado baja en los distritos) y sin un umbral, entonces la magnitud efecti-
va es el promedio de todas las magnitudes individuales de distrito. Cuando
se aplica un umbral en los distritos, la magnitud se reduce y utilizamos la f6r-
mula diseada por Taagepera y Shugart (1989) para determinar la magnitud
efectiva en tales caso^.'^ Aqu, presentamos promedios de los valores efectivos
para cada eleccin considerada, tomados de datos de Jones (1995b) y Nohlen
(1993).
-
12. Su frmula es: h&t 5 0 k n la que Mcr es la magnitud efectiva y T es el umbral, en por-
centaje. La Argentina, Bolivia y Brasil son los tres pases que necesitaron ajustes de este tipo.
Ademds, para la compleja dishibuci6n de distritos de Venezuela, computamos & como el pro-
medio geom6trico de la magnitud del distrlto compensatorio nacional (90) y la magnitud pro-
medio en el dmbito del distrito (alrededorde 8). Para una justificacin de estos procedimientos,
vase Taagepera y Shugart (1989: captulo 12 y Apndice C5).
268 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Presidencialismo y sktema de partidos en Am&ica latina

En la tabla 6.2 agrupamos a los pases en cuatro categoras: (1)el parla- Tabla 6.2
mento es elegido simultneamente con un presidente elegido por mayora CoNncuRAcloh'~s INS~TUCIONALESY N[SMER~E~~~~
~imple,'~(2) el parlamento es elegido en forma simultnea con un presidente DE PARTIDOs PARUMENTARIOS EN LOS PA~SESDE A ~ & LATINA.
R ~ ~ ~
elegido por mayora absoluta en una segunda vuelta,'4 (3) el parlamento)! el Presidente elegido por mayora simple, elecciones simuluneae
presidente no son elegidos simultneamente, y (4) otros casos. Esta ltika
categora incluye tres pases (Argentina, Bolivia y Colombia) que no se ajus- Pas Nmero de Magnitud Nmero efectivo de
tan a ninguna de los primeras tres categoras debido a sus especficas confi- (y cmara) elecciones efectiva partidos. Promedio
guraciones ir~stitucionales.'~ promedio (Ydesviacidn &Andar)
Repblica Dominicana 8 la
Brasil (1945-50) (alta) 1,70 (030)
3 162b 2,71 (0,47)
Repblica Dominicana (baja) 8 3,4
Honduras 2,17 (0,49)
4 6,s
Venezuela (alta) 2,07 (O,@)
8 65 276 (0,80)
Per, 1980 (baja) 1
Costa Rica
7,o 2,47 (-1
11 7,7 2A2 (0,41)
Brasil (1945-50) @aja) 2 6,5C
13. incluimos a Brasil (1945-1950), CO 3,44 (0,94)
quelas desviaciones. En Brasil, las elecci Venezuela (baja) 8 25,8
Uruguay (alta) 331 (0,97)
11 30 2,55 (0,41)
Ped, 1980 (alta) 1 60 3.22 (-)
Uruguay (baja) 11 99 2,65 (038)
Media de todas ]as
elecciones individuales 76 - 2,53 (0,68)

Presidente
por segunda ronda por mayorfa absoluh, elecciones simult"eas
Pas Nmero de Magnitud Nmero efectivo de
(y cmara) elecciones efectiva partidos. Promedio
promedio (y desviacidn eshdar)
Brasil, 1994 (alta) 1 16Zb
Chile, 1989-93 (alta)d 608
2 2 4,51
Chile, 1989-93 (baja) 2 2
Ecuador, 1979-94 4,91 (0,29)
7 3,O 595 (1,28)
E1 Salvador, 1994-97 1 5,3 3,06 (-)
Pen, 1985-90,1995 (baja) 3 7,o 3,79 (1,82)
Brasil, 1994 (baja) 1 9 3 8,13 (-1
Per, 1985-90 (alta) 2 61,5 4/27 (1,80)
Media de todas las
elecciones individualec 19 - 5,14 (1,61)
 Ir
-6:

I Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina

270 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart b. 271
a
Elecciones parlamentaras y presidenciales no simultneas
"nmero de elecciones" se refiere slo a las elecciones legislati~as!~Los pro-
medios para cada grupo y (con pocas excepciones) los resultados de pafses
Pafs Ndmero de Magnitud Ndmero efectivo de individuales apoyan las expectativas sobre la relacin entre la configuracin
partidos. Promedio
(y cmara) elecciones efectiva inctitucional y el nmero efectivo de partidos representados en el parlamen-
promedio (ydeeviadn estndar)
to. En el grupo simultneo mayora simple, la N media es 2,53: un sistema
Brasil, 1986-90(alta) 2 1o 2b 391 (2,311 partidario de "dos partidos y medio" es la norma aqu. Entre estos pases, S&
Brasil, 1954-62(alta) 3 10 2 ~ 3,94 (053) lo la cmara de Venezuela tiene N promedio mayor que 3, y slo en la cma-
E1 Salvador, 1985-91 3 4,4 231 (0,321 ra baja por su gran magnitud efectiva. Incluso esa cifra se ve exagerada debi-
Chile, 1932-73(alta) 9e 5 5,17 (0,90) do a dos elecciones muy fragmentadas en los sesenta (ntese la alta
Chile, 1932-73(baja) 11 52 5,65 (1,63)
435(0,05) ,
desviacin estndar para la cmara baja de Venezuela). Desde 1973 a 1988, el
Brasil, 1954-62 (baja) 3 6,BC
Brasil, 1986-90 (baja) 2 9 3 5,74 (4,12) ,
parlamento estuvo dominado por dos grandes partidos, con una alta frag-
mentacin para el resto del parlamento. El hecho de que conjuntamente el ci-
Media de todas las clo electoral y la regla de mayora simple para la eleccin presidencial debili-
elecaones individuales 33 - tan significativamenteel efecto de las magnitudes de distrito en el nmero de
partidos se sugiere por el caso uruguayo con magnitudes en sus dos cmaras
de 30 y 99, pero con N no mucho ms altas que 2,5.17Para quienes se inclinan
Otros casos por la representacin proporcional, la buena noticia es que la RP no necesaria-
mente produce una alta fragmentacin en los sistemas presidencialistas.
Pafe Nmero de Magnitud Nmero efectivo de En los sistemas con elecciones no simultneas, la N promedio es 4,88, con-
(ycimara) elecciones efectiva partidos. Promedio
promedio (y desviacin estndar) firmando las expectativas de que los sistemas de partidos tendran una ten-
dencia hacia una mayor fragmentacin con este cido electoral. La desviacin
Argentina (baja) 6 5,9 2,62 (0,29) estndar es muy grande fundamentalmente debido a los grandes vaivenes
Bolivia (alta) 4 3,O 2,&4 (0,721 en el nmero efectivo de partidos en Brasil desde el retomp de la democracia
Bolivia (baja) 4 14,4 424 (0,371
Colombia 1947,197490 (altay 6 5,O 2,15 ( 0 3 ) en 1985. Mientras tanto, cuando el presidente es elegido en seg&da vuelta
Colombia (baja) 10 7,7 2 2 22097) por mayora absoluta, incluio en elecciones simultneas, el nmero de parti-
Colombia, 1991-94 (altay 2 100,O 239 (OJO) dos es igualmente alto, con un promedio de 5,14.
La tabla 6.3 muestra la incidencia del apoyo legislativo bicameral (o uni-
Notas: cameral) segn las diferentes disposiciones electorales. Los datos muestran
que los presidentes elegidos por la mayora simple, cuando el Congreso es
Tuando no se da un punto decimal, todos los dish.itos son de la magnitud indicada. elegido al mismo tiempo, tienen ms posibilidades de obtener mayoras que
Todos los distritos tienen la magnitud 1, luego 2, en elecciones alternadas. los presidentes bajo los otros formatos institucionales. El 54% por ciento de
C Para Brasil entre 1950-1962 y despus de 1985, uno podra dar un fuerte argumento para ajus-
tar la magnitud efectiva para la cmara baja, porque las reglas electorales permitan la forma-
las veces (25 de 46), los presidentes en tales sistemas han tenido una mayora
ci6n de coaliciones de diversos partidos en elecciones proporcionales. Eran estas coaliaones
mis que los partidos individualeslas que necesitaban alcanzar el umbral. Esta disposici6n redu-
ce el umbral para un partido por un factor de aproximadamente tres cuando tres partidos se 16. En la tabla 6.1 (y nuevamente en la tabla 6.3), en casos de elecciones no simulMneas (ex-
.
presenten juntos, llevando as a un mayor nmero efectivo de partidos de lo que uno podra es- cepto Colombia), hemos calculado los datos tanto para las elecciones legislativas como para las
perar sobre la base de la magnitud efectiva promedio. La raz6n por la cual no hicimos el ajuste presidenciales. Para casos de elecciones escalonadas, los datos indican la composici6n de toda la
se debe a que las reglas referentes a las coalicioneshan cambiado con frecuencia, haciendo dif- cmara luego de cada renovacin parcial.
. 17. En las elecciones recientes, N ha ido en aumento en Uruguay. Asumiendo que la confi-
cildetenninar cunto uno debera ajustar en un perodo de tiempo.
incluye slo las bancas elegidas; excluyelas bancas "designadas". guracin de elecciones simultneas y las elecciones presidenciales por mayora simple no anula
e El nmero total de elecciones es de 11,pero los datos son incompletos para 1937 y 1957.
conipletamente los efectos de M, se esperara que N sea ms alta en Uruguay de lo que ha sido
JDesde 1991, la magnitud del senado colombiano ha sido 100. en general. incluso si fuera alrededor de 4 todava sera baja en comparacin con otros pafses
con grandes magnitudes pero sin presidencias elegidas simultneamente, como Israel u Holan-
Los sistemas estn listados dentro de cada categora en orden ascendente por magnitud de di da. Vase Taagepera y Shugart (1993).La obligacin de votar tambien contribuye a limitar N en
trito, excepto en la categora "Otros casos". Uruguay.
 Scoft Mainwaring y M a t t h Soberg Shuga*t Presidenchlismo y sistema de partidos en Amhica latina

Tabla 6.3 Columna 1.Nmero de veces con mayorfa absoluta en ambas cilmaras.*
FORTALEZA
PARLAMENTARIA DE LOS PARTIDOS DE LOS PRESIDENTES Columna 2. Porcentaje de veces con mayoria absoluta en ambas cdmaras.'
Columna 3. Nmero de veces con una proporci6n de bancas como para sostener un veto, pero
presidente elegido por mayora simple, parlamento elegido simultdneamente. no una mayorfa absoluta.6
Columna 4. Porcentajede veces con una proporcin de bancas como para sostener un veto, pe-
ro no una mayora absoluta.
Columna 5. Porcentaje de veces con mayora absoluta o bien con una proporci6n de bancas co-
elecciones
mo para sostener un veto.
Brasil, 1945-50 O en la nica cmara de un parlamento unicameral.
Costa Rica La proporci6n de bancas como para sostener un veto es la proporadn de bancas en una (o la
Rep. Dominicana 8
nica) c6mara que es suficiente para bloquear un levantamiento de un veto, en caso de que al
partido del presidente le falte una mayora absoluta en ambas chmaras (o en la nica cdmara).
Cuando las mayoras necesarias para el levantamiento de un veto difieren por drea de tema, se
utiliza la necesaria para leyes no presupuestarias.
Parte del Cenado chileno ha sido designado. La concertaci6n hubiera tenido una mayora abco-
TOTAL luta sin los senadores designados.
*Basado en la concertacin, una lista preeleccionaria comn, ms que solamente en el partido
Presidente elegito por segunda ronda por mayora absoluta, elecciones simultneas. del presidente.
CAlgunaselecciones legislativas en Ecuador no son simultAneas.
'Basado en una mayora para el levantamiento de un veto de dos teraos, que se aplica cuando el
presidente devuelve una ley a la cual objeta s61o en parte; sin embargo, el presidente puede tam-
bien rechazar la ley por completo, caso en el cual la nica manera que tiene el parlamento para
Brasil, 1994 intentar un levantamientode un veto es solicitar un referndum sobre el tema,
Chile, 1989-93 8 hcluye la elecci6n presidencial indirecta de 1985.
Ecuador, 1984-94' '1 A comienzos de la Legislatura de 1987-1990,el PMDB teda una mayora absoluta en ambas c6-

El Salvador, 1993 maras, y como consecuencia hemos incluido este caso como uno de mayora presidencial. Sin em-
Pen, 1985-90,1995 3 bargo, las decercionec del partido subsiguientementeprivaron al PMDB de esta gayora absoluta.
TOTAL

parlamento y elecciones presidenciales no simultneas. en ambas cmaras (O en la nica cmara en el caso de uri rgimen unicame-
ral). Las mayoras presidenciales son mucho menos frecuentes en los siste-
mas con elecciones no simultneas (3 casos en 31) o cuando el parlamento es
elecciones
elegido de manera simultnea con una eleccin presidencial en segunda
Brasil, 195444 vuelta por mayora absoluta (2 casos en 13).
Brasil, 1985-90 En la tabla 6.3, tambin consideramos la probabilidad de que los presi-
chile, 1932-73 dentes que tienen poderes de reaccin estn capacitados para sostener vetos.
Ecuador, 1978-79 Aqu se muestra la frecuencia con la que los partidos de los presidentes tie-
nen la proporcin de bancas suficientes para mantener un veto en aquellos
casos en los cuales carecen de mayora absoluta. Si el presidente puede sos-.
tener un veto, entonces estar capacitado para imponer su sello sobre las po-
lticas, aun en ausencia de una mayora absoluta. En la tabla 6.3 utilizamos
los datos de las cmaras altas y bajas puesto que el presidente necesita el
apoyo de una sola cmara para sostener un veto. Los presidentes elegidos
por mayora simple con elecciones parlamentarias sirnultheac han tenido o
bien una mayoria absoluta o una proporcin de bancas como para mantener
un veto en ms de un 70% de las veces.
274 Scott Mainwaring y Matthcu Soberg Shugart
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica Mina

Por el contrario, es mucho menos probable que los presidentes bajo otras formalizada de datos en la tabla 6.2, tendremos motivos para estar m& segu-
configuracionesinstitucionales tengan la proporcin de bancas necesaria co- ros en nuestro razonamiento. Aqu presentamos regresiones sobre nuestros
mo para sostener vetos. No calculamos una cifra por separado para las coali- datos de America latina, y tambin sobre un conjunto expandido de datos
ciones presidenciales, dado que estamos interesados en qu tan probable es, que incluye los otros dos pases con una extensa experiencia en la demwa-
que el presidente evite verse marginado cuando se enfrente a la (casi) peor cia presidencial, Fiiipinas y los Estados Unidos. La tabla 6.4 muestra los re-
situacin imaginable en tnninos de apoyo partidario: cuando slo SU propio sultados.
partido le apoya (la peor situacin posible es cuando ni siquiera su partido lo
apoya). Si bien es poco probable que los presidentes tengan la proporcin de
bancas suficiente como para sostener vetos en configuraciones institucionales Tabla 6.4
distintas del formato simultneo/mayora simple, es siempre mucho ms ANALKIS DE
ESTAD~S~C OVARlABLliS INSTiTUCIONALES
probable que puedan sostener vetos a que obtengan mayorias absolutas. Es- Y N ~ E R EFECTiVO
O DE PARTIDOS 6N SISTEMAS PRESIDENCIALES.
to se debe a las mayoras especiales requeridas para el levantamiento de los
vetos en tres de los casos que tienen sistemas partidarios altamente fragrnen- Variable 1 2 3 4 5 6 7
tados: Bolivia, Brasil (1946-1964) y Chile (antes de 1973). Cuando los presi- Constante 3,701'* 3,486*'* 2,155". 3,460". 2,898.'' 3,278- 2,065-
dentes no tienen el apoyo partidario suficientepara poder sostener SUS vetos, (098) (0,401) (0,272) (0,310) (0,326) (0318) (0,167)
pueden fcilmente verse marginados en el proceso legislativo, y quizs tenta-
dos a actuar de manera inconstitucional. Los datos presentados en la tabla SN/MSIM -1,022"' -0,0936"' - -1,213"' -1,074- -
6.3 sugieren que la eleccin legislativa simultnea con una eleccin presiden- (0,346) (0,345) 1,20O4** (0,275) (0,294)
cial por mayoria simple es el formato que mejor evita este resultado. (0,293)
En suma, los sistemas partidarios que tienen grandes nmeros efectivos MAYABS 1,612*- 1,681"' - 1,724"* 1,385"' 1,776'" -
de partidos y una probabilidad consecuentemente baja de que el partido del (0387) (0,384) (3,521 (0342) (347)
presidente tenga una mayoria de bancas en la Legislatura son principalmente
aquellos con elecciones no simultneas y/o eleccin del presidente en segun-
da vuelta por mayora absoluta: Bolivia, Brasil, Chile (antes de 19731,'' Ecua-
dor y Per. &tos son los nicos casos en los que el nmero promedio de par- LIST
tidos efectivos en por lo menos una cmara del Legislativo es mayor que 1,370*** -
(0,351
cuatro. A continuacinproporcionamos una prueba estadstica de nuestra hi-
ptesis acerca de los efectos de las distintas configuraciones institucionales GOVLIST - 0,780' - 0,831** -
sobre el nmero efectivo de partidos en los sistemas presidencialistas. El re- (0,425) (0394)
sultado de una regresih mltiple en una base de datos relativamente peque-
a no puede ser considerado definitivo, pero si los resultados de las regresio-
nes coinciden con nuestras corazonadas y con nuestra presentacin menos

18. E1 Chile post-Pinochet tiene un bajo nmero efectivo de partidos de acuerdo con la tabla
6.2, a pesar de utilizar elecciones presidenciales con segunda ronda por mayora absoluta. Es
importante, sin embargo, hacer algunas advertencias aquf. Nuestra cifra refleja coalicionespree-
lectorales ms que organizaciones partidarias separadas. La coalicin de partidos antes de las
elecciones puede atzfidrse a dos factores primarios. En primer lugar, la magnitud de distrito es Nota: Las regresiones e s t h basadas sobre distintos conjuntos de datos: 1,2, todos los casos de
baja (2) para las elecciones parlamentarias (que fueron simultneas con la eleccin presidencial America latina; 3, los casos de Amrica latina con elecciones simultheas y presidentes elegidos
en 1989 y 1993, pero no lo sern en el futuro, ya que el perodo de gobierno presidencial ha sido por mayora simple; 4,5 y 6, todos los casos de Arn&ica latina incluyendo Filipinas y los Esta-
extendido a seis aios), De esta manera, las reglas electorales han producido una reduccin artifi- dos Unidos; 7, todos los casos de Amrica latina mn elecciones simuitbneai y presidentes elegi-
cial y probablemente temporaria en el nmero efectivo de partidos (coaliciones). En segundo lu- dos por mayora simple, incluyendo Filipinas y los Estados Unidos.
gar, la transicin de la dictadura fue bastante consensual. Por lo tanto, no se puede esperar que
esta baja fragmentacin perdure.
276 Scott Mainwaring y Matthav Soberg Shugart
Variables:
SIM/MSIM Variable dumnty, fijada en 1cuando el presidente es elegido por mayora simple,
simultneamentecon la eleccin parlamentaria.
MAYABS Variable dummy, fijada en 1 cuando e1 presidente es elegido por segunda ronda
por mayora absoluta.
LOGMAG Magnitud efectiva (logarimio).
LlST Variable dummy, fijada en 1cuando el parlamento es elegido por un sistema de lis-
tas partidarias.
GOVLIST Variable dummy, fijada en 1cuando los gobernadores de provincias, estados O de-
partamentos son elegidos directamente, y el Parlamento es elegido por un sistema
de listas.
De las regresiones 1y 4 se desprende que nuestra hiptesis sobre los efec-
tos de elegir un presidente por mayora simple y en forma simultnea al parla-
mento son bastante fuertes. Esta configuraci6n institucional tiene el efecto es-
perado de reducir el nmero de partidos, y este efecto es significativo. El
resultado es esencialmente el mismo, ya sea que utilicemos el conjunto de da-
tos de Amrica latina nicamente (regresi6n 1) O el expandido, que incluye a
Filipinas y a los Ectados Unidos (regresin4). La expectativa de elecciones pre-
sidenciales en segunda vuelta por mayora absoluta -que aumentaran el n-
mero de partidos- tambin se confirma en ambas especificaciones.Intentamos
(pero no mostramos) codificaciones alternativas sobre esta variable. Por ejem-
plo, codificar el poco comn procedimiento de elecci6n presidencial boliviana
como de segunda vuelta por mayora absoluta, aun cuando la segunda vuelta
se haga en el parlamento y no en una eleccin popular, no hizo diferencia en el
resultado. Sin embargo, la codificacin de aquellos sistemas en los que se pue-
de hacer una segunda vuelta, pero en los que el umbral para evitarla es mucho
ms bajo que el 50%ms uno habitual, hizo alguna diferencia. Si tales sistemas
-todas las elecciones costarricenses, Per en 1980 y la Argentina en 1995- son
codificados como de segunda vuelta, esta variable sigue siendo significativa
pero es menos s6lida. De esta manera, los resultados estadsticos refuerzan
nuestra seguridad al considerar efectivamente como mayora simple aquellos
sistemas de dos vueltas en los que el umbral para la victoria en la primera
vuelta es considerablementemenor que la mayora absoluta.
Tambin introdujimos otras dos variables en diversas regresiones. Una es
la presencia de un sistema de listas. Todos los sistemas presidencialistas lati-
noamericanos excepto Colombia utilizan un sistema de listas partidarias pa-
ra elegir por lo menos la cmara baja, aunque Mxico, y desde recientes re-
formas Bolivia y Venezuela, eligen alrededor de la mitad de sus diputados
en distritos unin~minales.'~ Es plausible que una'raz6n para el nmero mu-
19. Dada la ausencia de elecciones primarias al estilo estadounidense o de procedimientos
descentralizadosde nominaciones al estilo fiiipino, incluso la mitad perteneciente a los distritos
uninominales puede ser considerada efectivamente como candidatos electos dentro de un siste-
ma con listas de un solo nombre.
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 277
cho menor de partidos en Colombia, Filipinas y los Estados Unidos -an
cuando se los compara con otros sistemas que utilizan elecciones presiden-
ciales por mayora simple y elecciones simultneas o casi simultneas- sea la
ausencia de listas partidarias.
Sin listas partidarias -especialmente listas cerradas y bloqueadas- es ms
fcil para los grupos locales de un partido o incluso para candidatos indivi-
duales ajustar sus campaas a las inquietudes locaies, a la vez que actan
dentro de un partido que puede ganar la presidencia. De esta manera, los
partidos en sistema sin listas partidarias pueden tener una diversidad inter-
na mayor. Incluso con listas cerradas con voto preferenciai, el liderazgo del
partido tiene el control de las nominaciones, que le faltara en sistemas a los
que hemos definido como sin lista (a pesar de que, de manera nica, esto no
ocurre con las renominaciones de los legisladores en Brasil). Por lo tanto, la
oportunidad de expresar una divergencia de opini6n dentro del partido se
reduce en comparaci6n con un sistema sin lita partidaria, aunque sea proba-
blemente mayor bajo listas cerradas con voto preferencial que bajo listas ce-
rradas y bloqueadas. Hay otra razn por la cual las listas partidarias aumen-
tan los incentivos para establecer nuevos partidos: un desertor, al crear una
lista rival, puede utilizar un atractivo de su nombre para ayudar a elegir a
otros miembros, dado que dentro de las listas los votos son para todos. De
esta manera, el lder de un nuevo partido puede potencialmente aumentar su
propio poder dentro del parlamento; pero bajo sistemas partidarios sin lista
esta oportunidad no est disponible." Por estas razones, los~sistemasde listas
partidarias proporcionan ms incentivos para montar nuhvos partidos que
los sistemas sin listas. La regresin 5 pone a prueba esta idea contra todo el
conjunto de datos2'y lo encuentra muy pIausible. Un sistema de lista aumen-
ta el nmero de partidos, y las otras variables que fueron significativaspara
la regresin 4 continan sindolo.
20. Una excepcin parcial es Colombia, pero el resultado esperado en los incentivos para
formar nuevos partidos es el mismo que el que se describe para otros sistemas sin listas partida-
rias. En Colombia hay mltiples listas dentro de los partidos, pero los votos son reunidos y
compartidos dentro de la lista y no dentro del partido. De esta manera, dada la falta de control
partidario sobre las nominaciones (como se analiza ms adelante), un disidente puede montar
su propia lista, y los votos que se registran para 61 sern compartidospor otros candidatos de su
lista. De esta manera puede ayudar a que otros desertores con mentalidad similar sean ele&dos
sin ayudar a elegir rivales dentro del partido (una opcin que no est disponible en donde hay
iistas partidarias, ya seanabiertas o cerradas o, como en Uruguay, por facciones). En ltima ins-
tancia, el desertor no necesita registrar su lista bajo un nombre partidario distinto, y por lo tanto
hay un incentivo reducido para montar nuevos partidos, tal como en el caso de otros sistemas
sin listas vartidarias.
21. Dado que Colombia es el nico sistema en America latina que no utiliza listas partida-
rias, hacer una regresin solamente para los datos latinoamericanos con LIST seda el equivalen-
te de utilizar una variable duniiny (sustituta) para Colombia, por lo que no resulta interesante
desde el punto de vista terico.
 278 Scott Mainwaring y Matthav Soberg Shugart
Otra variable institucional que podra mejorar las oportunidades de los
partidos locales de establecerse y, por tanto, aumentar el nmero de parti-
dos, es la eleccin directa de los gobernantes provinciales, estatales o depar-
tamentales. Hicimos interachiar esta variable con LIST porque, por la misma
razn mencionada anteriormente, los incentivos para establecer nuevos par-
tidos en torno a elecciones de gobernador deberan ser menores en sistemas
sin lista. Elegir gobernadores y otras autoridades locales hace que el federa-
lismo o la descentralizacin administrativa sean ms significativos porque
aumenta la autonoma de los gobiernos subnacionales frente al gobierno cen-
tral (Riker, 1962). Sin embargo, puede esperarse que la manera en que esta
mayor autonoma se refleja en el sistema de partidos nacional vare segn el
sistema electoral utilizado. Si no hay listas partidarias, la eleccin de autori-
dades locales contribuye a lo que Ordeshook y Shvetsova (1997) llama "par-
tidos descentralizados pero verticalmente integrados", en los cuales los p-
pos locales tienen autonoma pero las elecciones locales sirven, en parte,
como un canal de reclutamiento para los partidos nacionales. Sin embargo,
los sistemas de listas pueden inhibir la descentralizacin de los partidos y as
crear una oportunidad para que los gobernadores establezcan partidos loca-
les sobre cuyas listas pueden tener un control ~ustancial.~
As, dentro de los sistemas de listas partidarias, es ms probable que se
desarrollen partidos locales separados en tomo a las elecciones para gober-
nadores. En casos extremos, las elecciones para gobernador en los sistemas
de listas partidarias pueden contribuir sustancialmente a la fragmentacin
de un sistema partidario. Los resultados de las regresiones 2 y, especialmen-
te, 6, proporcionan algn apoyo para esta nocin (sin afectar sustancialmente
las otras variables que eran significativas en las regresiones 1y 4). Es decir, si
bien la tendencia hacia la descentralizacin local puede ser aplaudida, cuan-
do se combina con la tendencia a utilizar sistemas de listas partidarias en
Amrica latina, las elecciones locales pueden no contribuir a la formacin de
sistemas partidarios descentralizados, sino verticalmente integrados, que
pueden resultar esenciales para hacer realidad el deseo conjunto de autono-
ma local e integracin nacional.
Una observacin final sobre estas regresiones es la sorprendente insigni-
ficancia de la magnitud efectiva del distrito. Aunque la magnitud ha sido lla-
mado el factor "decisivo" en la determinacin del nmero de partidos (Taa-
gepera y Shugart, 1989; tambin Rae, 1967, Lijphart, 1994), los conjuntos de
datos sobre los cuales se han basado tales conclusiones han sido extrados
sustancialmente de sistemas parlamentarios. En los sistemas presidencialis-
22 Estas afirmaciones pareceran aplicarse incluso al sistema de listas cerradas con voto pre
ferencial de Brasil. Ail los gobernador- tienen un mayor control sobre las nominaciones para
bancas de las delegaciones de sus estados al Parlamentonacional que si no hubiera lista alguna.
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 279
iS
: tas, la importancia de la presidencia sirve para reducir el nmero de parti-
dos, por lo menos cuando el presidente es elegido por mayora simple y en
forma simultnea con el Congreso. De esta manera los atributos especiales
del presidencialismo superan el impacto de la magnitud efectiva de di~trito.~
Sin embargo, al incluir las regresiones (3 y 7) que toman en cuenta slo el
subconjunto de casos que utilizan elecciones simultneas por mayora sim-
ple, encontramos que la magnitud efectiva es realmente signihcativa para es-
te subconjunto, especialmente cuando se incluyen los casos no latinoamerica-
nos (aunque la variacin explicada es muy pequea). Por lo tanto, no
podemos caracterizar a la magnitud como irrelevante dentro de los sistemas
presidencialistas, si no simplemente como menos importante que el ciclo
electoral y que la manera de elegir al presidente, y tambin menos importan-
te que la presencia o ausencia de listas partidarias.
6.3. Presidencialismo y disciplina partidaria
Cuando hablamos de disciplina partidaria, tenemos en mente un fenme-
no simple: legisladores del mismo partido votando juntos casi todo el tiem-
po. Incluso en partidos indisciplinados, los legisladores del mismo partido
en general votan juntos, pero esto es porque muchos temas legislativos son
reIativamente consensuales dentro y fuera del partido. Incluso con partidos
comparativamente indisciplinados, es importante*evitar estereotipos que
confunden: bajo estas circunstancias, las denominacionespartidarias son a
pesar de todo indicadores significativosde la mayora de las inclinaciones de
los polticos (Kinzo, 1990). Sin embargo, en los temas que dividen a la legis-
latura como un todo, con frecuencia los partidos indisciplinados se ven divi-
didos. Definido de esta manera, un partido discipihado no tiene por qu es-
tar bien organizado, bien institucionalizado, o ser programtico, aunque es
ms probable que lo sea que un partido indisciplinado. Tener partidos mo-
deradamente disciplinados facilita la construccin de partidos bien organiza-
dos y de un "sistema partidario institucionalizado" (Mainwaring y Ccuiiy,
1995),pero no es una condicin suficiente.
El nivel de disciplina partidaria afecta al grado en que un presidente pue-
de confiar en los lderes partidarios para que le den e1 voto de su partido,.^ a
la inversa, influye en el grado en que los presidentes necesitan asegurar el
apoyo de legisladores individuales y/o grupos partidarios. Justamente, Linz
(1994) y Sartori (1994a, pgs. 189-194) argumentan que los sistemas parla-
23. Lijphart (1994, pAg. 1304) tambin encuentra que el presidencialismo con el formato si-
multneo-mayora simple (Costa Rica y Estados Unidos) reduce el nmero de partidos, incluso
en un conjunto de datos mayor queincluye a los sistemas parlamentarios (y en los cuales, por lo
tanto, la magnitud es significativa).
280 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
mentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros elaboramos
la hiptesis de que alguna medida de disciplina partidaria tambibn facilita el
funcionamiento de los sistemas presidencialistas. No podemos poner riguro-
samente a prueba esta hiptesis aqu, pero presentamos nuestra lgica y
creemos que los casos latinoamericanos apoyan nuestra afirmacin.
Los partidos en los sistemas presidencialistas no necesitan ser altamente
disciplinados, pero la indisciplina frecuente hace mas difcil establecer rela-
ciones estables entre el gobiemo, los partidos y la Legislatura. Cuando la dis-
ciplina es ddbil, los lderes partidarios pueden negociar un pacto, slo para
encontrar que los miembros legislativos del partido se negaren a cumplirlo.
Los presidentes se ven entonces forzados a confiar en bases de apoyo ad hoc
ms que en los lderes partidarios que pueden brindar los votos de suc cole-
gas legisladores. Bta es una situacin difcil para los presidentes y fomenta
el uso extendido del clientelismo y el patronazgo para asegurarse el apoyo de
los legisladores individuales. Puede incluso tentar al presidente a tratar de
dejar de lado al parlamento mediante medidas de cuestionable constituciona-
lidad, o a burlar la Constitucin, posiblemente con los miiitares como aliados.
Bajo estas condiciones, los presidentes pueden no ser capaces de impulsar
mnimamente sus agendas legislativas. Dada la naturaleza de los perodos
presidenciales, esta situacin puede llevar a un impasse prolongado, con con-
secuencias pejudiciales (Li,1994). De esta manera, una ddbil disciplina
partidaria puede contribuir a la posibilidad de un bloqueo institucional.
Con partidos disciplinados, el presidente no tiene que negociar una nue-
va coalicin ad hoc para cada propuesta legislativa, con la resultante necesi-
dad de d i s t r i b ~patronazgo para lograr apoyo. Creemos que es deseable
que haya un gran ncleo de asuntos en torno a los cuales el apoyo del parti-
do pueda darse por sentado. De esta manera los presidentes pueden nego-
ciar primordialmente con lderes partidarios, reduciendo el nmero de acto-
res involucrados en las negociaciones, y simplificando as el proceso. Ellos
pueden contar con que los lderes partidarios en general son capaces de ase-
gurar los votos de la mayoria de los representantes de sus partidos, y hay as
una mayor previsibilidad y transparencia en el proceso poltico. Hay mayor
probabilidad de que los acuerdos y coaliciones interpartidarias en la Legisla-
tura y en el gabinete afecten a un conjunto amplio de temas ms que a una
sola ley; y la negociacin ad hoc sobre polticas especficas es necesaria en ge-
neral slo frente a aquellas propuestas que podran ocasionar grandes cam-
bios en el statu quo.
Los partidos disciplmdos tambien ayudan a que los votantes comprendan
lo que representan las diferentes denominaciones partidarias y los polticos
individuales, Con partidos menos disciplinados, las diferencias ideolgica y
programticas entre los partidos pueden ser ms opacas, obstruyendo el pro-
ceso de accou>ztability.Indudablemente, es deseable que el partido sea lo sufi-
cientemente cohesivo como para que los votantes puedan tener la expectati-
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 281
va de que el presidente y los miembros de la Legislatura del mismo partido
compartan un conjunto bsico de preocupaciones polticas sobre las cuales
en general estn de acuerdo.
Con todo, el argumento de la disciplina no debeda tomarse aqu como si
implicara que en el presidencialimo son preferibles partidos dgidamenfe dis-
ciplinados, dado que hay peligros potenciales de una disciplina excesivamen-
te severa. Hemos mencionado la alteracin de los frenos y contrapesos cuan-
do los presidentes cuentan con una mayora disciplinada que los apoya. El
parlamento puede no funcionar como un freno efectivo sobre el presidente,
sino como un sello de aprobacin automtica a todas sus iniciativas si el p r e
sidente y el liderazgo del partido estn de acuerdo. Bsta es la situacin de M-
xico, porque aunque la mayora de los miembros de la Legislatura son elegi-
dos por distritos uninominales, la imposibilidad de su reeleccin no les da
incentivos para representar a sus supuestos mandantes. De esta manera, los
lmites a la reeleccin legislativa, as1 como la centralizacin de todas las nomi-
naciones del partido de gobierno en manos del presidente (quien acta como
llder del partido), refuerzan el dominio autoritario de la presidencia sobre el
parlamento.
Si el presidente se encuentra en una situacin de "gobierno dividido" en
la que un partido o una coalicin estable de oposicin tiene una mayora de
bancas en ambas cmaras (o en la nica cmara) del parlamento, entonces
una disciplina partidaria extrema le traer dificultades para lograr acuerdos
nterpartidarios. Si el liderazgo del partido dominante buscp ser obstruccio-
nista, los legisladores individuales estn obligados a seguirlo si estn sujetos
a una severa disciplina. Si, por el contrario, los miembros individuales son li-
bres para actuar al margen de un liderazgo cuyo principal inters es oponer-
se al presidente, algunos podrn ser convencidos de unirse al partido del
presidente para ciertas propuestas legislativas.
Es ms, si el liderazgo del partido tiene serias diferencias con su propio
presidente, una rgida disciplina partidaria puede hacer difcil para el presi-
dente trabajar con el parlamento, aun si su partido tiene la mayora (Copped-
ge, 1994; Espinal, 1991). Incluso en Costa Rica, como seala Carey (1997), la
combinacin de las elecciones presidenciales primarias y los lmites a la ree-
leccin, hacen que los presidentes con frecuencia tengan dificultad en tratar
coh sus propios partidos una vez que el siguiente candidato presidencial ha
sido nominado, ya que esta persona, si sale victoriosa, determinar la futura
carrera electoral de los miembros parlamentarios del partido. Si, por el con-
trario, la disciplina partidaria es menos rgida, es poco probable que el presi-
dente se quede sin le&sladores que deseen trabajar con i, aun si el liderazgo
del partido se le opone.
Esta posibilidad de alianzas entre sectores de distintos partidos impide
que el presidencialismo estadounidense se vea abrumado por la crisis duran-
te perodos de gobiemo dividido. Aunque el gobierno dividido ha llevado a

282 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
numerosas crticas tanto populares como de expertos (por ejemplo, Robin-
son, 1985; Sundquist, 1986),se ha argumentado que el proceso legislativo no
sufre consecuencias bajo un gobierno dividido (Fiorina 1992; Mayhew,
1991)'1o que los votantes incluso lo prefieren como una manera de forzar el
compromiso (Fiorina, 1988; ingberman y Villani, 1993). Riggs (1988) llega a
argumentar que la falta de disciplina es preferible en el presidencialismo.
Riggs exagera el grado de indisciplina en los partidos estadounidenses (v4a-
se Cox y McCubbins, 1993); sin embargo, estos partidos tienen claramente
una disciplina lo suficientemente laxa como para que las alianzas entre sec-
tores de distintos partidos sean comunes. Esta operacin facilita la goberna-
bilidad en los Estados Unidos bajo un gobierno dividido, aunque puede re-
ducirla bajo un gobierno unificad~.~
5.4. Deteminantes institucionales de la disciplina partidaria
El grado en que los miembros de una delegacin parlamentaria dada vo-
tancomo bloque, o bien independientemente uno de otro, est fuertemente
relacionado con tres caractersticas bsicas de las reglas de acuerdo con las
cuales se convierten en candidatos y son elegidos. Estas tres caractersticas
-control de seleccin de candidatos, control del orden en el cual los miem-
bros son elegidos dentro de una lista partidaria, y la reparticin de los votos
entre los candidatos de los partidos- afectan fuertemente el grado de in-
fluencia que tienen los lderes sobre los miembros r a s ~ s . ~
24. Considrese un qemplo reciente de gobierno dividido en los Estados Unidos. La eleccin
presidencial de 1992 fue prcticamente dominada por denuncias de bloqueo entre el presidente
y el Congreso. Sin embargo, el Congreso y el presidente bajo la administracin Bush tuvieron im-
portantes logros legislativos, incluyendo las extensiones de las leyes de aire limpio y de los dere-
chos de votacin, y una delegacin defast-track para negociar acuerdos de libre comercio.
25. El gobierno dividido es ms comn en sistemas en los que es probable que los votantes
den sus votos para el Parlamento considerando temas locales o caractersticasde los candidatos
ms que preferencias de polticas nacionales, que tienden a dominar el voto presidencial. De es-
ta manera, la misma caracterstica del sistema electoral que facilita disciplina limitada -la inde-
pendencia electoral de los legisladores ante los lderes partidarios- tambin lleva a un gobierno
dividido, porque fomenta el voto cruzado [ticket-splitting]. Para un desarrollo ms detallado y
una prueba estadstica de este argumento, vase Shugart (1995a).
26. Las reglas parlamentarias tambin afectan la disciplina partidaria. Si el liderazgo del
partido en el parlamento controla recursos que son valiosos para otros miembros de su delega-
cin, esto da al liderazgo una herramienta para imponer disciplina (Cox y McCubbins, 1993; Fi-
gueredo y Limongi, 1995). No tenemos suficiente informacin sobre pases latinoamericanos co-
mo para tratar este tema de manera sistemdtica aqd. Asimismo, aunque nos concentremos en
los sistemas de partidos como unidad de anlisis, aun dentro de un mismo sistema los diferen-
tes partidos a veces difieren marcadamente en su disciplina. En Brasil, por qemplo, el izquier-
dista PT es muy disciplinado,mientras que los partidos de centro y de derecha son comparati-
vamente indisciplinados (Mainwaringy Perez Lin, 1997).
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 283
Si los lderes partidarios controlan la seleccin de los candidatos, los
miembros obstinados del partido no pueden desviarse de la lnea partidaria, y
a la vez seguir usando el nombre del partido en elecciones futuras. Si el lide-
razgo del partido controla la seleccin de los candidatos, a los miembros que
se resisten a los deseos del partido les puede ser negado el derecho a ser can-
didatos en el futuro? En estos casos, los candidatos potenciales deben estar en
buenos trminos con el liderazgo del partido para conseguir un lugar en la lis-
ta, ya que el partido dispone de medios poderosos para influenciar el compor-
tamiento de los poiticos. Por lo tanto, la habilidad de determinar quines son
los candidatos es una caracterstica elemental de la cohesin del partido. En la
mayora de las democracias industrializadas, as como en la mayora de los
pases latinoamericanos, los lderes partidarios tienen este poder. Sin embar-
go, los Estados Unidos son un ejemplo prominente de un pas en el que los l-
deres partidarios no controlan quines se presentan como candidatos.
Si los lderes partidarios controlan el orden en que sus miembros son pos-
tulados, pueden selectivamente premiar o castigar a sus miembros rasos mo-
vindolos hacia arriba o hacia abajo en la lista del partido (Carey y Shugart,
1995). Tales miembros tienen pocos incentivos para construir reputaciones
personales ms all de las reputaciones de sus partidos porque los votantes
no votan por eilos como individuos, sino ms bien por la totalidad de la lista
partidaria. Si, por el contrario, los partidos no controlan el orden de eleccin,
los miembros tienen un fuerte incentivo para construir sus propias reputa-
ciones, porque su habilidad para ganar votos personales puede inclinar la
balanza entre la victoria y la derrota. En esta dimensin hayun continuo de
posibilidades, desde e1 control completo hasta la falta total de control del or-
den en que se eligen los candidatos.
Si los votos son compartidos entre todos los candidatos de un partido, el
incentivo de los miembros para cultivar la reputacin colectiva de su partido
es mayor que si cada candidato gana o pierde solamente sobre la base de los
votos personales que l o eila consigue. Si el partido no controla el orden de
eleccin, una manera de ser elegido es ser personalmente popular, tal como
se indic anteriormente; pero tambin se puede ingresar al Parlamento gra-
cias a la gran votacin de algn otro miembro popular. Esto es posible al
compartir los votos, porque el primer criterio para designar bancas es deter-
minar el nmero de votos ganado por todos los candidatos del partido. Los
candidatos individuales muy populares son as un crdito para los candida-
tos menos populares, ya que sus votos inflan el apoyo del partido como un
27. Donde hay prohibiciones sobre la reeleccin parlamentaria inmediata, como en Costa
Rica y Mexico, los deres partidarios obviamente no pueden sancionar negando la nominacin
en la prxima eleccin. S i embargo, cuando el presidente es del mismo partido, la disposicin
o negacin de futuras posiciones por designacibnofreceun sustituto para la sancin de la reno-
minacin. Vease Carey (1997) y el capftulo de Weldon en este libro.
 284 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Presidencialismo y sistema d e partidos en Amrica latina

todo y asf le ayudan a ganar ms bancas. Si, por el contrario, los votos no se
comparten, entonces un candidato muy popular puede ser una carga, dado
que sus votos no pueden ser compartidos con sus colegas, los votos por sobre
el nmero que el candidato necesitaba para ganar son desperdiciados, y no
pueden ayudar a elegir otros miembros. El mejor ejemplo de un sistema tal es
el voto nico no transferible que se utiliz en Japn hasta 1993 inclusive.
a ,S
La tabla 6.5 presenta diversas leyes electorales latinoamericanas en fun- 7 o.s!;
cin de cada una de estas tres disposiciones. Para simplificar, asumimos que t:o
cada categora es dicotmica, aunque uno puede imaginar las posibilidades
intermedias (Carey y Shugart, en prensa). All vemos que los sistemas de lis-
ta cerrada [closed list] son claramente los ms comunes en Amrica latina." In- U

cluidos en este grupo se encuentran la Argentina, Mxico y VenezuelaINtres 25 m

paises en los que los partidos son generalmente disciplinados. Costa Rica es 2,.fo-2
a ,eg i
tambin un sistema de listas cerradas y bloqueadas, pero hay primarias que
en t4rminos formales son totalmente abiertas; sin embargo, el peso del patro-
e2 36-
0 4 3'El
nazgo es fuerte y otorga el control de facto a los candidatos presidenciales. Ou
Los sistemas de listas cerradas y bloqueadas dan a las organizaciones par- g
tidarias mayor control sobre sus candidatos. Lgicamente, para que el con- n w m m
n

trol sobre una denominacin partidaria sea significativo, debe haber primero
F &;$ i
$ sj 5 . g ~
una denominacin que controlar. Las leyes electorales son tan slo uno de
los factores para hacer que la denominacin partidaria sea significativa. Los m 3 8 ~ a g
28; """

"
partidos deben demostrar la integridad de sus denominaciones entre los vo-
tantes a traves del suministro de bienes pblicos o privados, de la creacin
de una base social, y de la construccin de una reputacin que merezca la
a 3 Q]wc
2
aprobacin pblica. En algunos pases, como Bolivia y Ecuador, las denomi- 5s:
JXE
m
naciones partidarias son menos significativas, y los sistemas partidarios son 49 e
"rudimentarios" (Mainwaring y Scully, 1995)a pesar de la autoridad de los n IU

lderes sobre los miembros de sus partidos. La debilidad de la identificacin F P 32$g;

4g
D.
?mm m.,
pblica con los partidos hace que para los candidatos que no estn satisfe- * 2 .~'u"g
Z g g S E i
chos con su lugar en una lista partidaria sea menos costoso desertar y formar aI~ ~ $ 2 - $
un nuevo partido. Cuando se respetan las denominaciones partidarias, es 3'E
g3 X;
28. En espafiol, lo que la literatura en idioma ingles denomina closed lists son las listas cerra- "< $
dns y bloqueadas. Lo que en ingls se llama open lists son las listas cerradas y no bloqueadas o listas ce-
rradas con voto prejerencinl. Si los votantes pueden votar por candidatos de ms de una lista, el
&
d
"ik7
"5
iij

tennino es listas abiertas, o el trmino frances parachage. Aqu, cuando decimos open list quere-
mos decir que los votantes pueden (o deben) votar por uno o ms candidatos, pero siempre
dentro de una lista. g 882
o ;;i
29. En Venezuela, en Mexico desde 1993, y desde 1997 en Bolivia, alrededor de la mitad de B .a s ~G ; 38 4;
".S 2
(C.

los miembros de las legislaturas son elegidos por distritos uninominales, mientras que el resto
son elegidos por listas con diversos candidatos. En esos paises, las organizaciones partidarias .Sza 84s 4
,o .di acw
determinan las nominaciones, incluso en distritos uninominales; de esta manera, el sistema elec
toral para estas bancas es todava uno de listas partidarias cerradas, en el que las "listas"contie-
-O 3 - g ~-4% eE &~$ g g , 1538
P ~ E C - o 658
.z e a ~ I $5 ~ g ~
nen sblo un nombre. .e. S_:; ;$g-l &,.a$
286 Scotf Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
ms probable que un desertor encuentre que no puede conseguir muchos
votos y su nuevo partido fracase. Tal ha sido el caso de Costa Rica y, hasta
las severas dislocaciones econmicas y polticas a comienzos de los noventa,
Venezuela.
En un sistema electoral de listas cerradas con voto preferencial, los parti-
dos determinan quines son sus candidatos y comparten los votos entre
ellos, pero no controlan el orden en que son elegidos los candidatos. A un
ciudadano puede pedirsele que d su voto a uno o ms candidatosIM y este
voto no puede ser transferido a otros individuos, pero las bancas son asigna-
das en primer lugar a los partidos de acuerdo con el nmero total de votos
que obtienen sus candidatos, y luego entre los candidatos del partido, de
acuerdo con el nmero de votos individuales. A pesar de que el nmero de
representantes es determinado por votos partidarios, si el candidato es O no
elegido depende de su capacidad de obtener votos individuales. Este sistema
proporciona fuertes incentivos para el individualismo en las campaas. Hay
variaciones entre los sistemas de listas cerradas con voto preferencial, pero
Chile, Per desde 1985y Brasil se ajustan al modelo bsico.
En Brasil el personalismo utiiizado por la lista cerrada con voto preferen-
cial es reforzado por reglas para la seleccin de candidatos. Los partidos no
pueden negar fcilmente a los diputados una nominacin futura, incluso
cuando no se hayan ajustado a la disciplina partidaria durante su ejercicio.
La caracterstica de la ley que proporciona candidatos con este grado de au-
tonoma se conoce en Brasil como candidato nato, literalmente "el candidato
por derecho de nacimientof1(Mainwaring, 1991). Dado que la mayora de los
diputados electos consigue en general la reeleccin, los efectos de esta dispo-
sicin tienen gran alcance: la mayora de los diputados que ganan una elec-
cin determinada no necesitan el apoyo del partido para aparecer en la bole-
ta, aunque los que son candidatos por primera vez deben recibir la
aprobacin partidaria en una convencin estatal.
Uruguay es un caso sui gneris en trminos de los tres temas inctituciona-
les que hemos identificadocomo cruciales para la disciplina partidaria. Cada
uno de los principales partidos tiene diversas listas de facciones (denomina-
das sublemus), y cada sublema tiene inrnurnerables listas para diputados. Los
votantes seleccionan una de estas listas en lugar de un candidato directa-
mente. Los votos para todas las listas dentro de un partido determinado (le-
ma) son sumados en primer lugar para establecer el nmero de bancas gana-
das por el partido. Las bancas del partido son luego distribuidas
proporcionalmente a los sublemas, y las bancas de los sublemas son distribui-
das proporcionalmente a las listas. Los partidos en s tienen poco control so-
30. En Chile, un votante debe votar por un candidato. En Brasil y Per puede hacerlo por el
partido (sin indicar preferencia por un candidato), o puede dar su voto para un candidato
(rasil), o para dos candidatos (P~N).
Presidencialismo y sistema de partidos en Arnkricu latina 287
bre el orden de la boleta, pero las facciones tienen una influencia considera-
ble, porque ellas ordenan los sublemas. Este sistema est ubicado en la tabla
6.5 entre los sistemas de listas cerradas y bloqueadas y los de listas cerradas
con voto preferencial, porque los incentivos que generan son intermedios:
ms personalicticos que en el sistema de lista cerrada y bloqueada (debido a
la votacin intrapartidaria) pero menos que en sistemas de listas cerradas
con voto preferencial (porque las listas de grupos partidarios en s son cerra-
das y bloqueadas).
En Colombia los partidos no pueden negar a los candidatos el uso de la
denominacin partidaria. Los candidatos en realidad se presentan en listas,
pero las mltiples listas pueden utilizar el mismo nombre de partido en al-
gn distrito y no compartir los votos. Si todos los candidatos de un partido
se unieran en una lista, el sistema sera simplemente un sistema de lista ce-
rrada. Sin embargo, dada la falta de control sobre la denominacin, las listas
son construidas por lderes individuales de las facciones y jefes locales. Un
candidato inconforme con el lugar en que un jefe de un grupo local lo/la co-
locara en su lista, puede negociar con otro jefe, o simplemente lanzar su pro-
pia lista. La mayora de las listas eligen slo un candidato cada una, as que
el sistema puede ser caracterizado como uno de "listas personales". Esta ten-
dencia hacia listas que son vehculos electorales de tan slo un candidato,
juntamente con el no compartir votos de una lista a otra, hace que el sistema
funcione esencialmente como el voto nico no transferible utilizado en Japn
(Cox y Shugart, en prensa)." Desde 1991las reformas de las leyes partidarias
se estn moviendo en direccin de un mayor control de parte del liderazgo
del partido, pero la prctica de las listas mltiples contina.
En los sistemas con un limitado control partidario sobre las nominaciones
u orden de las listas, o ambos, los candidatos deben su eleccin en gran parte
a sus propios esfuerzos. De esta manera no se sienten en deuda con el parti-
do. Esto promueve el individualismo en las campaas y en la recoleccin de
fondos, y es menos posible que los candidatos exitosos sean legisladores lea-
les a un partido disciplinado que no le asegur su victoria inicial. De esta
31. Sin embargo, el potencial de una lista para elegir m6s de un miembro significa que noes
un caso puro de voto nico no transferible. El hecho de que tantos candidatos presenten sus .
propias listas, pero que, sin embargo, lo hagan bajo la denominacin de uno de los partidos
principales de Colombia, es testimonio de la importancia de la denominacin partidaria. Si la
denominaci6n no fuera valiosa, los candidatos que montan sus propias listas podrfan verse in-
clinados a inventar nuevos nombres partidarios para sus listas. De esta manera, Colombia refleja
las instituciones bolivianas y ecuatorianas a las que se hizo referencia anteriormente. En estos l-
timos dos pases, los partidos controlan sus denominaciones, pero las denominaciones en s no
son valiosas, y por lo tanto los desertores deben inventar sus propios nombres y pueden lograr
votos bajo los auspicios de una nueva etiqueta partidaria. En Colombia la situacin se revierte:
los desertores generalmenteprefieren utilizar el nombre de un partido principal, y el liderazgo
del partido no puede oponerse a ello.
288 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
manera, tales sistemas contienen fuertes incentivos para el individualismo
(como en Brasil) o para el faccionasmo (como en Colombia y Uruguay).
Excepto para las listas cerradas y bloqueadas, en todas las variantes de
sistemas electorales que aparecen en la tabla 6.5, pero especialmente en
aqueUas en que el liderazgo del partido no controla el uso de la denomina-
cin, los miembros rasos del partido tienen incentivos para diferenciarse de
sus compaeros (Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987; Carey y Shugart, 1995). Ta-
les incentivos hacen que las elecciones tiendan a operar sobre la base del
clientelismo. Los miembros aseguran sus bancas mediante la construccin de
una reputacin entre un conjunto de seguidores por ser capaces de proveer-
les trabajos, proyectos en obras pblicas, o una prebenda directa (Ames,
1995a y 1995b; Geddes Ribeiro Neto, 1992; Hagopian, 1996). Esas leyes elec-
torales, por lo tanto, dificultan la articulacin de alternativas de polticas p-
blicas y distorsionan el sistema partidario en favor de aquellos con dinero O
son recursos tradicionales de poder, tales como el control de la tierra en mu-
chas reas rurales. Adicionalmente, dado que los miembros pueden ganar su
puesto independientemente de la aprobacin partidaria, o bien ganar su
puesto gracias a servicios personales y no a promesas de polticas, los parti-
dos bajo estos sistemas electorales tienden a estar divididos, y con frecuencia
son indisciplinados y clientelcticos.
Hemos considerado la manera como los partidos controlan el acceso a las
boletas de los candidatos legislativos, pero la cuestin tambin aparece con
los candidatos a presidente. En la poco comn circunstancia que el sistema
de partidos sea tan rudimentario que sea relativamente fcil para un partido
aduearse de un lugar, el tema es menos importante. l'anto Fernando Collor
de Melo en Brasil (1989) como Alberto Fujimori en Per (1990) fueron capa-
ces de ganar la presidencia luego de fundar nuevos partidos que sirvieron
como vehculos de sus campaas per~onales.~' All donde los sistemas parti-
darios estn ms institucionalizadosde manera tal que los presidentes perte-
necen a partidos grandes y establecidos, es importante considerar qu tan
abierto o cerrado es el proceso de nominacin presidencial. Hasta hace poco
casi todos los partidos latinoamericanos nominaban sus candidatos presi-
denciales en convenciones partidarias en las que slo los miembros que pa-
gaban sus cuotas (y a veces slo un relativo puado de "jefes") tenan voz.
Sin embargo, los pases latinoamericanos cada vez ms estn adoptando sis-
temas de primarias que se asemejan a los de los Estados Unidos. En este sis-
32. Su habilidad para ser elegidos descansaba no en menor grado en el sistema de segunda
vuelta por mayora absoluta utilizado para elegir a los presidentes en estos dos pases, lo que
permite que una proporcin relativamentepequdia de los votos sea suficiente para ser elegible
en la segunda vuelta. Por qcmplo, Collor gan6 30,% en la primera vuelta (quien luego fuera su
oponente en la segunda vuelta obtuvo slo el 170h, pero hizo que la segunda vuelta fuera pare-
-
ja: 53% 47%) y Fujimori obtuvo s610 el 29,1% contra el 32,6% de Vargas Llosa, antes de derro-
-
tarlo 623% 37PA en la segunda vuelta.
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 289
tema los lderes de los partidos juegan un rol ms pequeo en la detennina-
cin de quines serdn sus nominados. Es incluso posible que un candidato
sea nominado por encima de los deseos manifiestos de muchos "insiders" del
partido, tal como fuera el caso de Jimmy Carter en los Estados Unidos en
1976, Carlos Andrs Prez en Venezuela en 1988, y Carlos Sal Menem en la
Argentina en 1989. Entre los pases que ahora utilizan la forma de la prirna-
ria presidencial, en la cual pueden participar los votantes que no son activis-
tas o que no pagan sus cuotas, se ubican-colombia y costa Rica (vase Ca-
rey, 1997).
El atractivo de las primarias presidenciales es obvio: si el presidente es el i-
der "del pueblo", entonces el pueblo debera participar en las etapas ms tem-
pranas de su proceso de seleccin, y no solamente decidir entre los candidatos
elegidos previamente en reuniones de poiticos. An para los lderes partida-
rios, el requerir que los "precandidatos" presidenciales logren seguidores en el
electorado y estn a la luz pblica antes de la campaa final, puede ayudarlos
al asegurarse que un candidatopopular sea escogido. S i embargo, si el elec-
torado de un partido en las primarias es significativamentediferente del elec-
torado general, la primaria podra producir un candidato inelegible.gCuales-
quiera que sean los mritos o problemas de las primarias presidenciales,
parece justo decir que funcionan de la mejor manera slo con partidos que no
tienen una disciplina rgida. Una situacin de un presidente elegido en una
primaria y un partido parlamentario atado a un pequeo crculo de ideres
que no apoyan al presidente puede exacerbar las tensiones entre el presidente
y el parlamento.
As pues, jcul es el sistema electoral preferible para el presidencialismo?
.
Si las listas cerradas y bloqueadas significan que los miembros responden
abiertamente a los lderes partidarios y no a los votantes, qu pasa con las
listas cerradas con voto preferencial?Tal como lo hemos sugerido, la compe-
tencia intrapartidaria requerida en un sistema de lista cerrada con voto pre-
ferencial o voto nico no transferible alienta a los miembros a responder a
grupos estrechos dentro de un electorado ms amplio y a proporcionar pa-
tronazgo como manera de ganar votos. El resultado es con frecuencia, como
en Brasil y en Colombia, una disciplina comparativamentebaja.
Aunque no estamos en condiciones de recomendar un sistema electoral
ideal para un sistema presidencialista -probablemente no exista tal cosa- po-
demos esbozar los lineamientos que este sistema deberfa tener en cuenta.
En primer lugar hemos enfatizado que el presidencialismo probablemen-
te funciona mejor cuando los presidentes tienen un bloque relativamente
33. La ley colombiana para la eleccin primaria resguarda contra esta posibilidad, al permi-
tir que cualquier votante participe de la primaria de un partido, ya sea que el votante tenga o no
lealtad hacia el partido en otros planos. Es decir, Colombia utiliza una primaria "abierta". Vease
Shugart (1992).
290 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
grande en bancas legislativas confiables. Esto podra sugerir lo deseable de
tener elecciones legislativas simultneas con una eleccin presidencial utili-
zando la mayora simple, o al menos una segunda ronda con un umbral me-
nor que la mayora absoluta para la victoria en la primera vuelta."
En segundo lugar, y a finde dar a los miembros del parlamento el incen-
tivo de responder a su ms amplio electorado ms que a los jefes de cual-
quiera de los partidos o redes patrones-clientes, aparecen como deseables los
sistemas intermedios entre las listas cerradas con voto preferencial y las ce-
rradas y bloqueadas. Tales sstemas intermedios, en los que ni el orden de la
lista establecido por los lderes del partido n la capacidad individual para
obtener votos de los candidatos es el nico criterio para determinar el orden
de eleccin, se pueden encontrar en muchos pases europeos (Katz, 1986).
Los sistemas tomados del ejemplo alemn, en el que cerca de la mitad de los
miembros son elegidos de listas cerradas y bloqueadas de RP y el resto en
distritos uninominales tambin son algo promisono. Los sistemas de este ti-
po funcionan hoy en da en Bolivia, Mxico y Venezuela y frecuentemente se
discuten en Brasil y en otros lugares. En estos sistemas, se esperara que los
miembros elegidos de distritos uninominales atiendan la opinin local (sin
tener que competir con otros candidatos de otros partidos, tal como ocurre
en los sistemas de listas cerradas con voto preferencial), pero el componente
de RP asegura que no domine ningn partido. Si las reformas electorales de
este tipo continan llevndose a cabo en Amrica latina, queda lugar para el
optimismo de que los parlamentos comiencen a proporcionar una represen-
tacin ms significativa de sus electorados ms amplios, ms que de jefes
partidarios o estrechos grupos de patrones-clientes. Si as fuere, entonces el
parlamento estara en una mejor posicin para cumplir con un rol poltico in-
dependiente y, por lo tanto, su freno al presidente sera ms significativo.
Las disputas internas probablemente se resolveran entonces a travs del
compromiso poltco, tal como frecuentemente sucede en los Estados Unidos,
ms que por la distribucin del patronazgo.
El tema global de este artculo ha sido que el presidencialismo se estudia
ms fructferamente en relacibn con dos aspectos clave del sistema partida-
rio. El primer aspecto es el nmero de partidos, o el grado de fragmentacin
del sistema de partidos. Con un sistema partidario altamente fragmentado, o
34. Por ejemplo, la regla en Costa Rica, donde un candidato tiene que obtener un 40% en la
primera ronda para evitar una segunda ronda, o una nueva disposicin como en la Argentina,
que requiere una extensidn mnima de votos. Vease tambin Shugart y Taagepera (1994) para un
anlisis de los dos formatos de segunda ronda.
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 291
un gran nmero de partidos, los presidentes probablemente estn en una si-
tuacin de clara minora en el parlamento (y probabIemente tambin en la
sociedad). Esta situacin puede hacer difcil que los presidentes lleven ade-
lante sus agendas, puede Uevar a un impasse,y puede fomentar que los presi-
dentes utilicen el patronazgo para lograr el apoyo de (o para evitar) al parla-
mento y los partidos.
Tambin hemos enfatizado que la disciplina partidaria o su ausencia afec-
ta el funcionamiento del presidenciasmo. Con una debil disciplina partida-
M,las negociaciones de los presidentes con los legisladores individuales y/o
los lderes partidarios regionales se convierten en algo crucial; con partidos
altamente disciplinados, los presidentes pueden negociar primordialmente
con los lderes partidarios nacionales. Como hemos enfatizado tambin, bajo
el presidencialismo hay problemas tanto con los partidos indisciplinados co-
mo con partidos extremadamente disciplinados. Hemos mostrado tambikn
que tanto el nmero de partidos como el grado de disciplina partidaria son
configurados como aspectos clave de la legislacin electoral y partidaria. Fi-
nalmente, argumentamos que el poder de los presidentes dentro del partido,
discutido en este artculo, y sus poderes legislativos constitucionales, anali-
zados en otro artculo (Shugart y Mainwaring, 1997), modelan de mmera
fundamental su capacidad de hacer las cosas.
La importancia de la interaccin entre el presidencialismo y la disciplina
partidaria no sorprende si es que tenemos en cuenta algo de la literatura
comparativa sobre temas relacionados. En escritos sobre sistemas parlarnen-
tarios ha sido manifiesto, hace tiempo ya, que hay diferencias suStanciales
entre las situaciones de gobiemo mayoritario y las situaciones de gobiemo
minoritario o de coaiici6n (Lijphart, 1984; Strom, 1990). Por otro lado, ha sur-
gido un fuerte debate en el contexto de los Estados Unidos sobre el impacto
del gobiemo presidencial dividido (Mayhew, 1991; Fiorina 1992).Hasta hace
relativamente poco, sin embargo, se prest poca atencin a este tema para
los sistemas presidenciaiistas en Amrica latina. Por otra parte, se ha hecho
POCO sobre el tema de disciplina partidaria en el presidencialismo, a pesar
del amplio reconocimiento de su importancia.
Aunque nos hemos concentrado en las diferencias institucionales entre
los sistemas presidencialistas, somos conscientes de que hay otros factores
muy importantes en la determinacin de cmo funciona el presidencialismo.
La calidad del liderazgo, la naturaleza de los clivajes sociales y los conflictos
polticos, el nivel de desarrollo y la cultura poltica afectan fuertemente la
manera de funcionar de la democracia. Sin embargo, las disposiciones insti-
tucionales inciden sobre la naturaleza de la representacin y ayudan o difi-
cdtan a los gobiernos democrdticos en sus esfuerzos para gobernar de mane
ra eficaz.
 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
292
5.6. Apndice
Coaliciones electorales de los presidentes
Listamos la informacibn s610 cuando se tratb de una coalicibn en la cual
por lo menos dos partidos lograron bancas en el Parlamento, en lugar de un
iinico partido que formalmente apoyb al candidato presidencial. Incluimos
en la Este solamente a los partidos que obtuvieron bancas; en algunos casos
hubo partidos minoritarios que no ganaron bancas en el Parlamento nacional
que tambin apoyaron al candidato presidencial ganador. John Carey, Brian
Crisp, Mark Jones, Charles Kenney y MicheUe Taylor proporcionaron infor-
macin til para esta apndice.
Argentina
1989-1995: Partido Justicialista, Partido Blanco de los Jubilados, Partido
Intransigente y Partido Demcrata CrFtiano.
1995-1999: Partido Justicialista, Uni6n del Centro Democratice, Partido
Renovador de Salta, Movimiento Popular Jujeo y Partido Bloquista.
Bolivia
No computamos una cifra para la coalicin presidencial de 1982-1985por-
que no hubo elecciones populares en 1982. Siles Suam fue elegido por el Par-
lamento en 1982, pero las elecciones parlamentarias fueron llevadas a cabo
en 1980.
Brasil
1945-1947y 1947-1950: Partido Social Democrtico y Partido Trabalhista
Brasileiro.
1950-1954: Partido Trabalhicta Brasileiro y Partido Social Progressista.
1955-1958y 1958-1960:Partido Social Democrtico y Partido Trabalhicta
Brasileiro.
1961: Uniao Democrtica Nacional, Partido Demcrata Cristiano, Partido
Libertador y Partido Trabalhista Nacional.
1985 y 1986-1989: Partido do Movimento Democrtico Brasileiro y Partido
da ~ r e n i Liberal.
e Per cambi a un Parlamento unicameral en 1992-1993 (el parlamento
1994: Partido Social DemocrCitico Brasileiro, Partido da Frente Liberal y
Partido Trabalhista Brasileiro.
Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica latina 293
Chile
1%
Para 1957-1958y 1958-1961, nos faltan datos sobre el Cenado. El promedio
: para el Senado se basa por lo tanto en 16 elecciones.
Las cifras para 1937-1945son estimadas. Para esos afios, Nohlen da infor-
macin solamente sobre los resultados de las elecciones, no sobre k composi-
cin del Senado. Para 1937-1938 y 1938-1941, agregamos los resultados de
: 1937 (20 bancas) a los resultados de 1932 (45 bancas). Para 1941-1942 y 1942-
1945, agregamos los resultados de 1941 (20 bancas) a los resultados de 1937.
1932-1937y 1937-1938: Partido Liberal, Partido Liberal Unido, Partido Li-
beral Doctrinario, Partido Liberal Democrhtico, Partido Dembcrata, Partido
Democrtico, Partido Radical Socialista, Partido Social Republicano y Parti-
do Conservador.
1938-1941 y 1941-1942: Partido Radical, Partido Comunista Chiieno, Par-
tido Socialista, Partido Demcrata y Partido Radical Socialista.
1942-1945 y 1945-1946: Partido Radical, Partido Socialista, Partido Comu-
nista Chileno y Falange Nacional.
1946-1949y 1949-1952: Partido Radical, Partido Comunista Chiieno y Par-
tido Liberal.
1952-1953y 1953-1957: Accibn Renovadora, Partido Agrario, Partido del
Trabajo, Partido Nacional, Partido Nacional Cristiano, Movimiento Republi-
cano, Partido Agrario Laboralista, Partido Demcrata, Partido Socialista Po-
pular y Movimiento Nacional Ibaista.
1958-1961 y 1961-1964: Partido Conservador, Partido Liberal, Movirnien-
to Nacional del Pueblo y Falange Nacional.
1970-1973 y 1973: Partido Socialista, Partido Comunista Chileno,Partido Ra-
dical, Movimiento de Aca6n Popular Unitario y Acci6n Popular Independiente.
1989-1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido So-
cialista, Partido Radical y Partido Humanista.
1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido Socialista
y Partido Radical. Los datos del Senado para 1989 al presente incluyen los
senadores designados.
Costa Rica
1958-1962: Partido Unibn Nacional y Partido de Unificacin.
Per
constitucional de 1992 era unicameral, y la nueva Constitucin entr en vi-
gor en 1993).
294 scott Mainwaringy Matthav Soberg shugart

195&i990: Aliawa popular ~evolucionariaAmericana, Democracia Cru

tiana, y Sociedad y Democracia.

Venezuela Bibliografa
1978-1983: Comit&de Organizacin PoUtic0 Electoral Y Unin Republica-
na Democrtica.
1983.1988: Accin Democrtica y Unin Republicana Democrtica-
1993: Movimiento al Socialismo, Convergencia, Unin Republicana De-
mofldtica, Comit&de Organizacin Poltico-Electoral Independiente Y Movi-
miento de Integracin Nacional.

Abranches, Srgio Henrique (1988): "Presidencialismo de coaliziio: O dilema

institucional brasileiro", Dado, 31,1, pgs. 5-34.
Abrcio, Femando Luiz (1998): "Os Baroes da Federaqiio Os Govemadores e
a Redemocratizaqiio Brasileira", San Pablo, Hucitec/Departamento de
Ciencia Poltica, USP. . . .-
'Z
Acua, Carlos H. (1995): "Algunas notas sobre los juegos, las y la 1-
gica poltica de los pactos constitucionales (Reflexionesa parlir del pacto
constitucional en la Argentina)", en Carlos H. Acua, (ed.), La nueva na-
triz polftica argentina, Buenos Aires, Nueva Visin, pgs. 115-150.
Acua, Carlos H. y Catalina Smulovitz (1995): "Militares en la transicin argenti-
na: del gobierno a la subordinacin constitucional", en Carlos H. Acua (ed.),
La n w rnatrizpoltica argentina, Buenos Aires, Nueva Visin, pgs. 153-200.
Adrogu6, Gerardo (1995): "El nuevo sistema partidario argentino", en Carlos
H. Acua (ed.), La nlreva matriz poltica argentina, Buenos Aires, Nueva Vi-
sin, pgs. 27-70.
Aguilar Bulgarelli, Oscar (1986): La constituci6n de 1949: antecedentes y proyec-
ciones, San Jos, Editorial Costa Rica.
Alvarado Mendoza, Arturo (1990): "La fundacin del PRI", en Imtituto de
Estudios Polticos, Econmicos y Sociales (ed.), El partido en el poder, M-
xico D.F., El Da, pgs. 15-85. ,
Alves, Maria Helena Moreira (1985): State and Opposition in Military Brazil,
Austin, University of ex as Press.
Ar~ibitoFiriarlciero (1992): "Hacia un nuevo federalismo fiscal en la Argenti-
na", Suplemento Especial, 28 de agosto.
296 Scott Mainwaring y Mattliew Soberg Sliugart
Ames, Barry (1987): Political Sumival: Politicians and Public Policy in Latin
America, Berkeley, University of CalifonUa Press.
1' 995a): "Electoral rules, constituency pressures, and pork barrel: Bases
of voting in the Brazilian Congress", Journal of Politics, 57,2 (mayo), pgs.
324-343.
'1995b): "Electoral strategy under open-list proportional representa-
tion", American Joumal of Political Science, 39,2 (mayo), pgs. 406-433.
Ames, Barry y David Nixon (1993): "Understanding new legislatures? Obser-
vatiom and evidence from the Braziiian Congress", paper presentado en
el Encuentro Anual de la American Political Science Association, Was-
hington, D.C., 2 de septiembre.
Amorim Neto, Octvio (1995): "Cabinet formation and party politics in Bra-
zii". Paper presentado en el Congreso Internacional de la Latin American
Studies Association, Washington D.C., 28-30 de septiembre.
Andrade Geywitz, Carlos (1991): Reforma de la constitucin de la Repblica de
Chile de 1980, Santiago, Editorial Jurdica de Chile.
Aramouni, Alberto y Ariel Colombo (1992): Criticas al liberal-menemismo, Bue-
nos Aires, Fundacin Proyectos para el Cambio.
Arboleda, Enrique (1982): La reforma constitucional de 1979: su inexquibilidad,
Bogot, Editorial Dintel.
Archer, Ronald P. (1990):"Paralysis of refonn: Political stability and social Con-
fiict in Colombia", tesis de doctorado, University of California, Berkeley.
Archer, Ronald P. y Marc Chernick (1989): "El presidente frente a las institucio-
nes nacionales", en Patriaa Vsquez de Urrutia (ed.), La democracia en blanco
y negro: Colombia en los aos ochenta, Bogot, Ediciones Uniandes, pgs. 31-79.
Ayala, Susana (1994): Entrevista (2 de mayo), Diputada nacional (1993-1997)
(PJ) de la provincia del Chaco.
Bagley, Bruce Michael(1989): The State and the Peasanty in Contemporay Co-
lombia. Latin American Issues, A Monograph Series on Contemporary
Latin American and Caribbean Affairs, vol. 6, Meadville, Perui., Alleg-
heny College.
Baglini, Ral (1993): Entrevista (25 de febrero), ex presidente del bloque de
diputados de la UCR y diputado nacional (1983-1993) por la provincia de
~indoza.
Barbera, Augusto (1990): "Un' alternativa neo-parlamentare al presidenzia-
lkmo", Democrazia e Dirifto, vol. 2.
Benevides, Maria Victria de Mesquita (1976): O Governo Ktlbitschek: Desenvol-
vimento Econmico e Estabilidade Poltica, Ro de Janeiro, Paz e Terra.
~ ( 1 9 8 1 )A: UDN e o Udenismo, Ro de Janeiro, Paz e Terra.
-(1989): O PTB e o Trabalhismo: Partido e Sindicato em SEOPaulo, San Pablo,
~ r a s i l i k s e / ~ ~ ~ ~ ~ .
Berln Valenzuela, Francisco (1993): Derecho parlamentario, Mxico D.F., Fon-
do de Cultura Econmica.
: Berry, R Albert, Ronald G. Heliman y Mauricio Solan (eds.) (1980): Polilics
of Compromise: Coalition Government in Colombia, New Brunswick, N.J.,
Trancaction Books.
Bianchi, Alberto B. (1991): "La Corte Suprema ha establecido su tesis oficial
sobre la emergencia econmica". Li Ley (Jurisprudencia) 41, pgs. 141-191.
Blaustein, Albert P. y Gisbert H. Flanz (eds.) (1971-adual): Constitutions ofthe.
Countries of the World, Dobbs Ferry, N.Y., Oceana.
Blondel, Jean y Waldino Surez (1981): "Las limitaciones institucionales del
sistema presidencialista", Criteria, 1853-54 (26 de febrero), pgs. 57-70.
Bollen, Kenneth (1979): "Political democracy and the timing of develop
ment", American SociologicalReview, 44 (agosto), pgs. 572-587.
Brandenburg, Frank R. (1964): The Making of Modern Mexico, Englewaod
Cliffs, N.J., Prentice-Hall.
Cain, Bruce, John Ferejohn y Morris Fiorina (1987): The Personal Vote: Consti-
tllency Seroice and Electoral Independence, Cambridge, Mass., Harvard Uni-
versity Press.
Campanhole, Adriano y Hiiton Lobo Campanhole (1971): Todas as Constitui-
@es do Brasil, San Pablo, Editora Atlas.
Carey, John M. (1996): Term Limits and Iagislative Repmentation, Massachu-
setts, Cambridge University Press.
Carey, John M. y Matthew S. Shugart (en prensa): "Executive decree autho-
rity: Calling out the Tanks or just filling out the forms?", en J. Carey y M.
Shugart (eds.), Execrltive Decree Authority: Calling Out the Tanks or Just Fi-
lling Out the Forms?, Massachusetts, Cambridge ~ d v e r s iPress. t~
Carey, John M. y Matthew S. Shugart (1995): "incentives to cultivate a perso-
nal vote: A rank ordering of electoral formulas", Electoral Studies, 14, no4,
p ~ s417-439.
.
~ a r i ~ , - ~ oM.
h ny Marthew S. Shugart (eds.) s.f.: "Policy-making by decree",
manuscrito en preparacin.
Carpizo, Jorge (1978a): "Mxico, poder ejecutivo: 1950-1975", en Evolucin
de la organizacin poltico-constitucional en Amrica latina (1950-1975),
vol. 1, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mdxico, pgs.
73-91.
( 1 9 7 8 b ) : El presidencialismo mexicano, Mxico D.F., Siglo X M .
-(1988): El sistema presidencial mexicano (algunas rty7exiones). Mxico D.F.,
Instituto de InvestigacionesJurdicas, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico.
Carrillo Bedoya, Jaime (1981): Los paros cfvicos m Colombia, BogotA, La Oveja
Negra.
Casas Zamora, Kevin y Olman Briceo Faiias (1991): "Democracia represen-
tativa en Costa Rica? Anlisis del sistema de eleccin de diputados en
Costa Rica y sus perspectivas de cambio", tesis, Facultad de Derecho, San
Jos, Universidad de Costa Rica.
298 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
Catterberg, Edgardo (1989):Lm argentinosfmite a la polftia: cultura poltica y opi-
nin publica en lz transicin argentina a la democraciafJ,Buenos Aires, Planeta.
-(1993): Entrevista (15 de febrero).
Ceaser, James (1979): Presidential Selection, Princeton, N.J., Princeton Univer-
sity Press.
Centeno, Miguel Angel (1994): Dmocracy within Reason: Technocratic Revolu-
tion in Mexico, University Park, Pennsylvania State University Press.
Cepeda, E. Manuel Jos (1985): 'Las relaciones entre el presidente y la Corte
durante la emergencia econmica: un semidis enfrentando a un mons-
truo'', en Manuel Jos Cepeda E. (ed.), Estado de sitio y entergencia econdmi-
cal Bogot, Contralora General de la Repblica, pgs. 43-71.
--s/f.: La Constituyentepor dentro: Mitos y realidades, Bogot, Presidencia de
la Repblica, Concejera para el Desarrollo de la Constitucin.
Christlieb Ibarrola, Adolfo (1965): Crdnicas de la no-reeleccin, Mxico D.F.,
Ediciones de Accin Nacional.
Clarn, Buenos Aires, Argentina, 25 de marzo de 1993.
Conaghan, Catherine, James M. Malloy y Luis Abugattas (1990): "Business
and the boys: The origins of neo-liberalism in the Central Andes1', Latin
American Research Review, 25, pgs. 3-30.
Coppedge, Michael (1994): Stmng Parties and Lame Ducks: Presidential Part-
yarchy and Factionalism iit Venezuela, Stanford, Cali., Stanford University
Press.
Coral Quintero, Ignacio (1988): Im lucful de nrasas y la r$orn>a municipal, Bogo-
t, Ediciones Suramrica.
Crdova, Arnaldo (1995): La revolucidn en crisis: la aventura del maxinrato, M-
xico, Cal y Arena.
Cornelius, Wayne A. (1973): "Nation building, participation, and distribu-
tion: The politics of social reform under Crdenas", en Gabriel A. Al-
mond, Scott C. Flanagan y Robert J. Mundt (eds.), Crisis, Choice and
Change: Historical Studies in Political Development, Boston, Little, Brown,
pgs:392-498.
Comelius, W a p e A*,AM L. Craig y Jonathan Fox (eds.) (1994): Trangorming
State-Society Relations in Mexico: The Natioi~alSolidarily Stratesy, La Jolla,
Center for U.S.-Mexican Studies, University of California, San Diego.
Coso Villegas, Daniel (1975): El estilo persowl de gobernar, Mxico D.F., Cua-
demos de Joaqun Mortiz.
( 1 9 7 8 ) : El sistema poltico mexicano, Mxico D.F., Cuadernos de Joaqui
Mortiz.
Costeloe, Michael P. (1989): "Generals versus politicians: Santa Anna and the
1842 connressional elections in Mexico", Bulletin of Latin American Re-
senrch 8 , z pgs. 257-274.
Cox, Gary W. (1987): The EfficientSecret: The Cabinet and the Development of Po-
litical Parties iiz Victorian England, Cambridge University Press.
Cox, Gary W. y Mathew D. McCubbin. (1993): Legislative Lviathan: Par4 Go-
vernmnlt it the House, Berkeley, University of California Press.
Cox, Gary W. y Matthew S. Shugart (1994): "Strategic voting under propor-
tional representation" (indito).
( 1 9 9 5 ) : "The absence of vote pooling: nomination and allocation errors
in Colombia", Electoral Studies, 14,4 (diciembre), pgs. 441-460.
-(1996): "Strategic voting under proportional representaties", Journal of
Imw Ecmomics and Organization, 12, 2 (octubre), pgs. 299-324.
Crisp, Brian F. e Ingail Rachad (2000): "Institutional engineering and the na-
ture of representation: maping the effects of electoral reform in Colom-
bia" (indito).
Cumberland, Charles C. (1972): Mexican Revolution: The Constitutionalist
Years, Austin, University of Texas Press.
Cutler, Lloyd N. (1980): "To form a governmentxf Foreip Afairs, 59, pgs.
126-143.
Dahl, Robert A. (1971): Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven,
Conn., Yaie University Press.
Dahd, Robert A. y ~ d w a r dR. Tufte (1973): Sire and Democraq, Stanford, Ca-
lif., Stanford University Press.
Dain, Sulamis (1995): "~xperi6nciainternacional e especificidade brasileia",
en Rui de Britto Alvares Affonso y Pedro Luiz Barros Silva (eds.), Federa-
lismo no Brasil: refornza tributria efidera@o, San Pablo, FUNDAP/Editora
da Universidade Estadual Paulista, vns.
. A " 21-41. -. .-
DAraujo, Maria Celina Soares (1982): O Segundo G o m o ~ar&s,1951-1954,
Ro de Janeiro, Zahar.
De la ~ o r r e~, r i s t h a(ed.j
, (1985): Reformas polticas: apertura democrtica, Bo-
got, Oveja Negra. '
De l%z, ~ i l i a &(1993): Entrevista (17 de marzo). Investigadora del Centro de
Estudios de Estado v Sociedad ICEDESI.
\ --- --I'
Diamond, Larry (1989): ;kitroduction: Persistente, erosion, breakdown, and re-
newai", en L.any Diamond, Juan J. Lira y SeymourMarin Ipset (&.), D e m ~
cracy in Developing Giintries: Ash. Bouider, Colo., Lynne Rienner, pgs. 1-52.
Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados (1990): Buenos Aires, Imprenta del
Congreso de la Nacin.
Diario de Sesiones de la Cdmra de Senadores (1989): Buenos Aires, Imprenta del.
Congreso de la Nacin.
Daz Uribe, Eduardo (1986): El clientelismo en Colombia, Bogot, El Ancora
Editores.
Diniz, Hindemburgo Pereira (1984): A morzarquin presidencial, Rlo de Janeiro,
Nova Fronteira.
Direccin Nacional Electoral (1994): Base de datos del Departamento de Es-
tadsticas de la Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior, Re-
pblica Argentina.