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LE PROGRAMME « VILLES SANS BIDONVILLES » DANS L’AGGLOMERATION DE RABAT-SALE
LE PROGRAMME « VILLES SANS BIDONVILLES »
DANS L’AGGLOMERATION DE RABAT-SALE

ETUDE DE CAS SUR UNE ERADICATION DES BIDONVILLES AU PAS DE COURSE AU MAROC Rapport final

Mission encadrée par Urbanistes du Monde Et soutenue par l’Association Internationale des Maires Francophones

Une étude réalisée par :

Roxane FOROUGHMAND, Institut de Géographie de La Sorbonne, Paris 1 Guillaume FOURNIER, Ecole urbaine de Sciences Po

Référentes : Hind KHEDIRA & Sanae ALJEM

de Sciences Po Référentes : Hind KHEDIRA & Sanae ALJEM Forum 2017 : Nouvelles approches par
de Sciences Po Référentes : Hind KHEDIRA & Sanae ALJEM Forum 2017 : Nouvelles approches par

Forum 2017 : Nouvelles approches par le financement des villes du Sud

Rapport consultable en ligne : www.urbanistesdumonde.com Disponible en téléchargement pour les adhérents d’Urbanistes du Monde.

Réalisé à la suite d’une mission encadrée par l’association Urbanistes du Monde, ce rapport de recherche s’inscrit dans la préparation d’un forum international sur les nouvelles pratiques de financement des projets urbains dans les villes du Sud. Dans un contexte de croissance urbaine rapide, de globalisation et de financiarisation de l’économie tout autant d’autonomisation croissante des villes, analyser les dispositifs et outils de financements innovants et leurs impacts socio-spatiaux et de gouvernance constitue l’objectif central de ce projet. 11 villes sont étudiées dans ce cadre.

de ce projet. 11 villes sont étudiées dans ce cadre. Ce document d’analyse, d’opinion et/ou d’étude

Ce document d’analyse, d’opinion et/oud’étude n’engage que ses auteurs et ne représente pas nécessairement la position d’Urbanistes du Monde et de ses partenaires. Il ne reflète pas non plus nécessairement les opinions d’un organisme quelconque, y compris celui de gouvernements ou d’administrations pouvant être concernés par ces informations. L’exhaustivité et l’exactitude des informations mentionnées ne peuvent être garanties. Sauf mention contraire, les projections ou autres informations ne sont valables qu’à la date de publication du document.

L’objet de la diffusion de ce document est de stimuler le débat et de contribuer à la constitution d’une base de donnéessurlesgrandes tendances à l’œuvre dans les politiques territoriales et urbaines des villes du Sud.

Les droits relatifs à ce document appartiennent à l’association Urbanistes du Monde. Toute autre utilisation, diffusion, citation ou reproduction en totalité ou en partie ne peut se faire sans la permission expresse du ou des rédacteur(s). Son stockage dans une base de données autre que celle d’Urbanistes du Monde est interdit.

© URBANISTES DU MONDE, Roxane Foroughmand et Guillaume Fournier, 2017.

Résumé

Lancé en 2004, le programme « Villes Sans Bidonvilles » vise à la résorption de cette forme d’habitat insalubre sur l’ensemble du territoire Marocain. Contrairement aux approches menées jusqu’alors, le programme se veut plus social et intégré. Il se focalise sur trois mécanismes innovants :

la coordination entre les différents acteurs, l’accompagnement social et la participation financière des bidonvillois. Toutefois, le programme répond plus à une course à l’éradication de toutes les baraques plutôt qu’à une ambition de résoudre un problème social sous-jacent. Non adapté aux réalités sociales, politiques, financières et foncières, le programme Villes Sans Bidonvilles conduit progressivement à la création d’espaces de relégation sociale où sont déplacés les bidonvillois.

Mots-clés : « Programme Villes Sans Bidonvilles », Maroc, Gouvernance, Accompagnement Social, Habitats Insalubres.

Abstract

The “Cities Without Slums” program, launched in 2004, seeks to put an end to this form of unhealthy housing. Contrary to previous approaches, the program is more social and integrated. It focuses on three innovative mechanisms: the coordination of the actors, the social support, and the financial participation of the inhabitants. However, the program is more a race to eradicate all the barracks rather than an ambition to solve an underlying social problem. The “Cities Without Slums” program, which is not adapted to social, political, financial, or land-related realities, is gradually leading to the creation of social relegation areas where the inhabitants are displaced.

Keywords: « City Without Slums Program”, Morocco, Governance, Social Support, Unhealthy Housing.

Table des matières

I. Le programme Villes Sans Bidonvilles : une nouvelle approche dans la résorption des

bidonvilles au Maroc. L’exemple de l’agglomération de Rabat-Salé

7

1.

Historique de la formation des bidonvilles au Maroc

7

 

a.

La formation des bidonvilles dans l’agglomération de Rabat-Salé

7

b.

L’évolution des intervention publiques en matière de résorption des bidonvilles

8

2.

Le « Programme Villes Sans Bidonvilles », une politique de résorption rigidifiée qui

tient sur trois piliers

9

a. Le premier pilier du PVSB : la coordination entre les acteurs

9

b. Le deuxième pilier du PVSB : l’accompagnement social des bidonvillois

11

c. Le troisième pilier du PVSB : la volonté de responsabiliser financièrement les

12

3. L’exemple de l’agglomération de Rabat-Salé : une étude de cas du « Programme Villes

bidonvillois

Sans Bidonvilles »

15

a. Où en est la situation des bidonvillois dans l’agglomération de Rabat Salé ?

15

b. Les différentes démarches de résorption des bidonvilles à Rabat et à Salé depuis le

17

II. Des bidonvilles aux « villes bidons » : les raisons de l’échec du programme Villes Sans

lancement du PVSB en 2004

Bidonvilles

21

1. Les lacunes dans la mise en œuvre du programme « Villes Sans Bidonvilles »

21

a. La centralité dans le système politique facteur de blocages dans la mise en œuvre du

 

PVSB

21

b.

Un impact social négatif

22

c.

L’inadéquation des modes de financement aux ménages bidonvillois

23

2. Des bidonvilles à la « ville bidon »

24

a.

Les opérations de résorption à Salé

25

b.

Les opérations de résorption à Rabat : du bidonville à la « ville bidon »

25

Propos conclusifs

28

Bibliographie

30

2015
2015
2016
2016

Figure 1 : La résorption du bidonville Douar El Kora : un projet phare du PVSB à Rabat inauguré par le roi en 2002

Le 12 Octobre 1999, alors qu’il n’est au pouvoir que depuis un an, Mohammed VI prononce un discours à Casablanca au cours duquel il évoque une nouvelle priorité pour l’autorité : « mobiliser tous les moyens pour intégrer les couches défavorisées au sein de la société et assurer leur dignité ». L’intronisation du nouveau roi constitue ainsi le point de départ de discussions et débats sur la pauvreté et l’aménagement du territoire, soit sur deux enjeux majeurs à la fois pour le développement interne du pays et pour son rayonnement à l’international.

En 2001, 1/5 de la population vivait dans de l’habitat insalubre, autrement dit un marocain sur cinq vivait dans un quartier informel sous-équipé et faiblement intégré au reste du tissu urbain (Le Tellier, 2008) 1 . L’habitat insalubre prend différentes formes allant du bidonville à l’habitat clandestin en dur (aussi appelé habitat non réglementaire) en passant par la médina (nouvelle ou ancienne), le douar et la poche d’insalubrité disséminée. La forme la plus visible reste le bidonville qui résulte d’une occupation de fait, illégale, du sol et qui se manifeste par la multiplication de « logements spontanés » que l’on peut appeler « baraques » 2 .

Trois raisons principales ont conduit le gouvernement à s’occuper en priorité de la résorption des bidonvilles. La première est liée au fait que cette forme d’habitat insalubre, avec l’habitat clandestin en dur, est la plus répandue sur le territoire marocain. La deuxième raison concerne le contexte mondial :

UN-Habitat et les Objectifs du Millénaire édictés au tournant du XXIe siècle font du logement des personnes pauvres une préoccupation majeure. La dernière raison est celle qui a contribuée à l’accélération de la mise en place d’une politique de résorption des bidonvilles : l’insécurité éminente que représente ce type d’habitat. En 2003 les attentats de Casablanca commis par des terroristes qui sortaient des bidonvilles ont constitué l’élément déclencheur de la mise en place du « Programme Villes sans Bidonvilles » (PVSB).

1 Le Tellier, Julien. « À la marge des marges urbaines : les derniers bidonvilles de Tanger (Maroc). Logique gestionnaire et fonctionnement des bidonvilles à travers les actions de résorption », Autrepart, vol. 45, no. 1, 2008, pp. 157-171. 2 Définition de « Bidonville » de la revue en ligne Géoconfluences : http://geoconfluences.ens- lyon.fr/glossaire/bidonville [page consultée le 25/07/17].

Ce programme a été lancé en 2004 par le Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU) dans l’optique d’éradiquer l’ensemble des bidonvilles du Maroc et d’améliorer les conditions de vie des bidonvillois en leur permettant l’accès au logement décent. Ce dernier s’est annoncé innovant à travers les différentes mesures qui le constituent : la volonté d’une « bonne gouvernance » qui se manifeste par des « contrats-villes » scellant une coordination entre les acteurs, le désir d’accompagner les bidonvillois dans leur transfert grâce à l’expérimentation de la « maîtrise d’ouvrage social », et la création de crédits logements comme le Fogarim (Fonds de garantie pour l’accession au logement des populations à revenus irréguliers et modestes) subventionné par l’État ou comme le microcrédit issu d’organismes privés. À travers la mise en œuvre de tous ces dispositifs le « Programme Villes Sans Bidonvilles » s’affiche comme une politique ambitieuse voulant combler les lacunes des précédentes qui ont échoué dans l’éradication des bidonvilles. Ce programme a suscité de l’engouement grâce aux chiffres de ses résultats : depuis son lancement 56 villes ont été déclarées « sans bidonvilles » sur les 85 concernées par le projet. Mais une réalité en cache une autre. Si les villes de taille moyenne réussissent à résorber les baraques de leur territoire, les grandes villes peinent à atteindre leurs objectifs en la matière, en raison de la taille et du nombre de bidonvilles qu’elles englobent.

Aussi innovant et encourageant soit-il dans le contexte politique marocain, le PVSB comporte de nombreuses failles. Treize années se sont écoulées depuis sa mise en place et il n’est toujours pas arrivé à son terme alors qu’il avait, à l’origine, 2010 comme date butoir. Le court terme dans lequel s’inscrit ce programme ne serait-il pas plus le reflet d’une course à l’éradication des bidonvilles plutôt que celui d’une réelle volonté du gouvernement à redessiner le paysage urbain pour réintégrer des populations en marge ?

Afin de répondre à cette question, nous avons choisi de centrer notre étude sur l’agglomération de Rabat-Salé. Ce n’est pas un hasard si notre intérêt s’est porté sur la capitale et sur ce que l’on surnomme sa « ville dortoir ». Ces dernières font partie d’un ensemble de 18 villes qui concentrent plus de 82 % des ménages bidonvillois, cet ensemble est souvent localisé dans ce qu’on appelle le « triangle atlantique Casa-Fès-Tanger » où l’on retrouve de grands bidonvilles (Royaume du Maroc, 2004) 3 .

Notre raisonnement s’est construit autour de deux types de méthodes. La première est l’enquête quantitative que nous avons pu élaborer grâce aux données du Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU), mais aussi grâce aux études de certains chercheurs. La deuxième est l’enquête qualitative qui nous a conduit à réaliser huit entretiens. Parmi ces derniers deux ont été menés avec des acteurs sociaux (Agence de Développement Social et Lacivac 4 ), deux avec des acteurs institutionnels (l’Inspection Régionale (de l’Habitat ?) de Rabat-Salé-Zemmour-Zaër et la Direction Générale du Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU)) et quatre avec des chercheurs ayant travaillé sur le sujet. Aux entretiens s’ajoutent l’observation directe matérialisée par les photos présentes dans le rapport ainsi que les lectures des nombreux documents officiels, académiques et journalistiques portant sur l’objet de notre étude.

La première partie de cet article introduit le PVSB en exposant le contexte de son lancement, les mesures qui le constituent et ses avancées dans l’agglomération de Rabat-Salé. La seconde analyse en détail les résultats du programme et met en avant les raisons du retard de son exécution, voire son échec.

3 Un bidonville est considéré comme grand lorsqu’il dépasse les 500 ménages selon le Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU).

4 Lacivac est une filiale de la Cour de la Caisse de Dépôt et de Gestion (CDG) et constitue un organisme privé qui agit dans la résorption des bidonvilles avec pour fonction l’accompagnement social.

I.

Le programme Villes Sans Bidonvilles : une nouvelle approche dans la résorption des bidonvilles au Maroc. L’exemple de l’agglomération de Rabat-Salé

1. Historique de la formation des bidonvilles au Maroc

Le terme « bidonville » apparaît pour la première fois dans les années 1930 à Casablanca. Première conséquence de l’exode rural au Maroc, le développement de ces structures précaires va être encouragé par les politiques de ségrégations sociales et ethniques impulsées lors du Protectorat français. C’est à la suite de la Seconde Guerre mondiale que le processus connaît une expansion sans précédent, notamment dans les plus grandes agglomérations. L’exode rural est en effet de plus en plus prégnant. L’urbanisation, qui ne dépassait pas les 29% en 1960, frôle les 45% en 1980.

Cet élan démographique dans les villes marocaines a échappé au contrôle du gouvernement qui n'a pas su trouver les moyens pour enrayer ce phénomène d'urbanisation. Par conséquent, la misère rurale n’a cessé de s’exporter dans les villes, où l'habitat insalubre a proliféré sous la forme de bidonvilles puis d'habitats clandestins en dur.

a. La formation des bidonvilles dans l’agglomération de Rabat-Salé

Fortement touchée par les phénomènes de pauvreté urbaine, l’agglomération de Rabat concentre une population bidonvilloise très importante. Loin derrière Casablanca, l’aire urbaine de la capitale concentre le deuxième plus grand nombre de baraques du Maroc. Pour bien comprendre la prolifération des bidonvilles dans l’agglomération, nous avons décidé de nous focaliser sur Rabat et Salé. Initialement assez proches, les deux villes ont connu un destin différent à la suite des crises du début du XXème siècle et de l’instauration du Protectorat. La décision de faire de Rabat la capitale du Maroc à la place de Fès en 1912 n’a fait que confirmer cette différenciation. Alors que Rabat va se développer, Salé va devenir un lieu de relégation sociale.

Privilégiée par les européens, la capitale devient un centre administratif important, ce qui va modifier grandement la physionomie de la ville. Ainsi, celle-ci connaît une forte immigration en provenance du Vieux Continent dès 1912. Les premiers plans d’urbanisme prévoient un développement de la capitale au Sud, à l’Ouest et au Sud-Est sans prendre en compte l’accroissement naturel de la population marocaine et l’exode rural. Dans les années 1920, la croissance urbaine et démographique de Rabat est fulgurante. Les différentes lacunes des plans d’urbanisme engendrent une dissémination non maîtrisée de l’espace urbain. Les locaux venus des campagnes vont s’installer dans la médina ou même pour certains dans les deux cités destinées à leur accueil : les cités Habbous et Akkari. Rapidement, ces espaces sont saturés et des zones d’habitat précaires vont se développer autour de la médina, des axes de communications majeurs ou encore non loin des zones industrielles.

Face à la croissance de ce type d’habitat, les premières réactions des pouvoirs publics vont être de regrouper les populations dans des « trames sanitaires », ayant pour but de relier progressivement les quartiers aux réseaux publics. Le recours à ce type de politique va s’accentuer dans les années 1930 et va être à l’origine de la formation de certains des bidonvilles les plus connus de la capitale, comme le Douar Al Kora ou le Douar Doum. Les migrations urbaines s’accentuant les années suivantes, la situation ne tend pas à s’améliorer. Les bidonvilles déjà présents se densifient pendant que d’autres voient le jour.

Figure 1 : "Le Douar Dbagh au premier plan à gauche, les trames sanitaires de

Figure 1 : "Le Douar Dbagh au premier plan à gauche, les trames sanitaires de la Cité satellite de Yacob El Mansour et, au fond, le quartier des Nouaïl et le minaret de la cité Habous (à droite) en 1953 (Rabat)" 5

Cette explosion démographique va bien entendu toucher les villes à proximité de Rabat comme Témara et Salé. Le découpage urbain de cette dernière a accentué la prolifération de bidonvilles comme celui de Tabriquet, et de faire de la ville un réceptacle de la misère urbaine.

b. L’évolution des intervention publiques en matière de résorption des bidonvilles

Face au problème posé par les bidonvilles, les pouvoirs publics adoptent jusque dans les années 1940 une politique de rejet marqué par la ségrégation ethnique et sociale des populations bidonvilloises. Jugés impropres au mode de vie urbain, on cherchait à déplacer au maximum ces espaces précaires à la marge.

A partir des années 1940 et jusque dans les années 1970, c’est une approche plus sociale qui prévaut avec la volonté de construire un maximum de logements dans le but de loger le plus grand nombre (Essahel, 2011) 6 . Cette approche répond à une logique de prévention à l’habitat insalubre qui s’impose progressivement dans le contexte marocain. Cette vision se prolonge après l’Indépendance, mais les investissements et les résultats sont contrastés. En réalité, cette période est marquée par des opérations d’esthétique urbaine, où les bidonvilles sont dissimulés derrière des « murs de la honte ». A partir des années 1970, face à l’inadéquation des réponses proposées aux bidonvillois, les autorités décident de changer de paradigme d’intervention. En se calquant sur les orientations fixées par les bailleurs de fonds, le Royaume expérimente la restructuration in situ. Ce mode d’intervention consiste à régulariser les terrains occupés par les bidonvillois, les raccorder aux réseaux publics existants mais aussi d’y installer des équipements publics comme des écoles ou encore des maisons de santé. Toutefois, ces opérations restent de faible ampleur et sont critiquées, car, pour beaucoup, elles favorisent la bidonvillisation en dur.

5 Essahel Habiba, « Politique de réhabilitation des quartiers non réglementaires au Maroc et mobilisations des habitants. Etudes de cas dans l’agglomération de Rabat (Rabat, Témara, Skhirat) » P.55, 2011

6 Ibid.

La décennie 1980 marque une reprise significative de la politique de résorption des bidonvilles (Le Tellier, 2008) 7 . Le contexte des émeutes dans les banlieues françaises et marocaines (Casablanca en 1981) incite les pouvoirs publics à investir dans une politique de recasement, pour des raisons sécuritaires. Ce mode d’intervention consiste pour l’Etat à fournir une aide pour l’achat de lots de terrains viabilisés, sur lesquels sera autorisée l’auto-construction encadrée et progressive de logements. Si les résultats commencent à se faire sentir, le taux d’accroissement des bidonvilles continue toutefois d’exploser et les politiques de recasement montrent des limites d’adaptation aux populations bidonvilloises. La situation ne s’améliore pas dans les années 1990 avec un taux d’accroissement des bidonvilles dans les grandes villes de l’ordre de 5,6%.

Les échecs successifs des approches développées jusque dans les années 1990 ont amené le gouvernement à repenser une politique de résorption prenant en compte les enjeux sociaux, sanitaires et sécuritaires qui gravitent autour des bidonvilles. C’est ainsi qu’est né le “Programme Villes Sans Bidonvilles”, une politique de résorption rigidifiée.

2. Le « Programme Villes Sans Bidonvilles », une politique de résorption rigidifiée qui tient sur trois piliers

Afin d’élaborer une nouvelle politique de résorption des bidonvilles il a fallu repérer les failles des précédentes. Tout d’abord, les bidonvillois étaient peu accompagnés financièrement dans leur transfert et les lieux dans lesquels ils étaient recasés ou relogés n’étaient ni viabilisés ni équipés, c’est à partir de cela que sont nées de nombreuses dérives. L’équation était simple : « une baraque = un lot de terrain ». Cependant un grand nombre de bidonvillois n’avaient pas assez d’argent pour l’achat d’un lot : certains vendaient leur lot pour aller vivre dans des quartiers clandestins en dur, voire pour retourner dans un bidonville et d’autres spéculaient sur leur baraque, ne la détruisant pas après leur départ mais la revendant à une autre famille qui pourrait ainsi bénéficier à son tour d’un lot.

Pour mettre fin à ces dérives, il est décidé que le « Programme Villes Sans Bidonvilles » rigidifie ces procédures : les bénéficiaires d’un lot doivent le payer avant de construire dessus, les ménages doivent obligatoirement détruire leur baraque avant de pouvoir bâtir sur la parcelle attribuée, les nouvelles habitations doivent être bâties selon les règles d’urbanisme (Le Tellier et Guérin, 2009). L’ensemble de ces mesures rigoureuses coûtent cher aux bidonvillois qui doivent financer le loyer d’un « logement transitoire » après la destruction de leur baraque, l’achat du lot et la construction de leur nouveau logement. C’est dans ce contexte que le programme tente d’accompagner socialement et financièrement les bidonvillois tout en encadrant davantage les opérations en faisant appel à des acteurs qui travaillent en synergie.

a. Le premier pilier du PVSB : la coordination entre les acteurs

Un membre de l’Agence de Développement Social (ADS) nous a confié que « la force d’un bon programme de résorption de bidonvilles se résume en une formule en trois temps : « gouvernance, convergence, ciblage » ». Comme des musiciens au sein d’un orchestre, l’efficacité des différents acteurs trouve sa source dans l’harmonie de leur coordination. Des outils de contractualisation sont mis en place afin de répartir les rôles de chacun. Il est possible de catégorifier quatre types d’acteurs : les acteurs institutionnels, sociaux, financiers, et les acteurs de réalisations urbaines.

7 Le Tellier Julien, « A la marge des marges urbaines : les derniers bidonvilles de Tanger (Maroc), 2008

Figure 2: La coordination des acteurs au coeur du PVSB au Maroc
Figure 2: La coordination des acteurs au coeur du PVSB au Maroc

Le schéma qui précède témoigne de l’inscription de la démarche du « Programme Villes Sans Bidonvilles » dans le cadre d’une politique conventionnelle privilégiant une approche de proximité en développant une synergie des acteurs privés, publics et associatifs concernés. Des « contrats villes sans bidonvilles » sont établis de manière consensuelle entre l’État et des partenaires publics-privés. D’après l’un de nos interviewés travaillant pour la Direction Générale du Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme, les différents acteurs interviennent séparément au cours de trois stades :

Le stade de la programmation de résorption du bidonville au cours duquel le Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU), supervisé par le Ministère des Finances et de la Privatisation (MPF), choisit le mode d’intervention (restructuration, relogement, recasement 8 ) en fonction de la nature et des caractéristiques des sites concernés et constitue une assiette financière afin de mobiliser les fonds nécessaires à l’opération. Les fonds publics disponibles pour le financement du PVSB sont : la Fondation Mohammed V, le Fond Hassan II, le Fond de Solidarité Habitat (FSH) financé par une taxe sur le ciment et le budget général de l’État.

Le stade d’exécution durant lequel le Ministère de l’Intérieur et l’ensemble de ses représentants régionaux (Wali), provinciaux (Gouverneur) et locaux (Caïd, Pacha et Moqqadem) ont pour mission de gérer la population (recensement, attribution, transfert et démolition) mais surtout

8 La restructuration est une opération qui consiste à viabiliser, équiper et reconstruire les bidonvilles in situ ; le relogement conduit les populations à être transférées dans des logements sociaux (dont la superficie est inférieure à 60 m²) in situ ou ex nihilo ; le recasement permet aux ex-bidonvillois d’accéder à la propriété d’un lot d’habitat social (entre 64 et 80 m²).

d’assurer le pilotage et le suivi de l’opération en se réunissant en comité. Trois comités ont été mis en place pour gérer les différentes opérations de résorption à plusieurs échelles : le Comité National de Suivi (CCS) qui supervise et évalue la mise en œuvre du PVSB, le Comité Régional de Coordination (CRC) qui fait le point périodiquement sur l’état des avancées sociales, physiques et financières du programme et le Comité Provincial d’Identification et de Mise en Œuvre (CPIMO) qui entreprend des visites de chantier pour s’assurer de la bonne exécution des projets. Cependant l’efficacité de ces trois comités est questionnable : « des doutes existent quant à leurs réelles capacités à se coordonner, à ce que chacun n’empiète pas sur les missions des autres » (Essahel, 2013 : 163). Avant que ne débute le stade d’exécution, une convention est signée avec un opérateur public qui prendra le rôle de « maître d’ouvrage » des opérations de relogement ou de recasement. Le Holding d’aménagement « Al Omrane » est depuis 2004 le principal opérateur public de l’habitat. Ce dernier assure la responsabilité technico-financière et sociale des opérations qui lui sont confiées.

Le stade de construction des équipements prend place lorsque les populations sont relogées ou recasées. La construction de logements est confiée au secteur privé par appel à manifestation d’intérêt (AMI). Le recours à des institutions financières comme la Caisse de Dépôt et de Gestion (CDG) et ses filiales privés (Dyar El Mansour, etc.) permet à l’État d’avoir plus de ressources financières pour multiplier l’offre de logements. Interviennent ensuite les gestionnaires de réseaux qui ont pour fonction d’équiper les quartiers. Il est important de mentionner qu’avant ces organismes sous tutelles bénéficiaient de subventions pour réaliser les réseaux mais qu’aujourd’hui ce sont eux qui doivent « financer l’ensemble des travaux en récupérant les coûts à travers la facturation des services aux abonnés » (Iraki, 2009). Les bidonvillois, lors de leur transfert, doivent donc faire face à un nouveau mode de vie qui inclut de nouvelles charges à payer (électricité, eau, etc.). Si le « Programme Villes Sans Bidonvilles » agit sur l’offre en faisant appel à des partenaires privés, il tente de s’adapter à la demande des populations cibles en développant des outils innovants tels que l’accompagnement social et les crédits logement.

b. Le deuxième pilier du PVSB : l’accompagnement social des bidonvillois

Dans le cadre du « Programme Villes Sans Bidonvilles » les opérateurs publics placés sous la tutelle du Ministère marocain de l’Habitat assurent la maîtrise d’ouvrage des opérations de relogement et de recasement mais, n’ayant pas ou peu de compétences dans l’accompagnement social, ils peuvent déléguer cette fonction à des opérateurs sociaux. Ce second pilier du PVSB est inévitable pour mener un projet de résorption à bien. Un membre de l’ADS nous a expliqué que « derrière la destruction d’une baraque il y a la destruction d’une dynamique sociale, culturelle, économique et politique : seuls les opérateurs sociaux peuvent accompagner les populations dans ce transfert et dans ce nouveau mode de vie qui les attend ».

Ceux qui agissent sur le plan social sont l’Agence de Développement Social (ADS) qui est un établissement public doté d’une grande autonomie financière, les ONG, les associations et les bureaux d’études. Officiellement, leurs missions consistent à cibler les populations en question via des enquêtes socio-démographiques, les informer des avancées d’un projet, les associer aux prises de décision, les assister dans toutes les étapes de transfert : démarches administratives et responsabilisation économique. Généralement les acteurs sociaux sont sur le terrain et entrent en contact avec les bidonvillois à travers la mise en place de guichet unique, ou en se rendant directement chez l’habitant. Ils représentent, en quelque sorte, un intermédiaire entre les habitants et les opérateurs techniques. En réalité, on attend des

opérateurs sociaux qu’ils convainquent les bidonvillois de démolir leur baraque plutôt qu’ils ne les aident à s’adapter à un nouveau train de vie.

Aujourd’hui l’accompagnement social peut être considéré comme l’enfant oublié du « Programme Villes Sans Bidonvilles ». Sur le papier il est recommandé, mais n’a jamais été obligatoire. Le peu de financement mais aussi la faible liberté d’action ont conduit des opérateurs tels que l’ADS et les ONG à se mettre à l’écart (El Jarmouni, 2008 ; Le Tellier et Guérin, 2009). L’accompagnement social devient donc de plus en plus privatisé : les opérateurs publics font appel à des organismes privés tel que Lacivac qui est une filiale de la CDG développée spécialement pour la maîtrise d’ouvrage sociale. Un membre de Lacivac nous a confié : « Pour résorber un bidonville nous n’avons pas besoin d’une ONG ou de psychologues mais nous avons besoin d’être efficaces. Les bidonvillois veulent du concret, ils veulent du boulot, de quoi gagner leur vie. Nous agissons alors sur trois stades au cours d’une opération de résorption : le stade pré-opérationnel où nous proposons une étude de faisabilité au maître d’ouvrage après une enquête socio-démographique ; le stade opérationnel où l’on assure le suivi des ménages, la démolition de leurs baraques et leur transfert ; le stade post-opérationnel où, une fois que les personnes sont logées, nous faisons en sorte de valoriser le site d’accueil en créant des associations. »

le site d’accueil en créant des associations. » Figure 3 : Distribution de sac à dos

Figure 3 : Distribution de sac à dos aux enfants du bidonville Douar El Kora à Rabat par les membres de Lacivac

Les opérations sociales, comme l’illustre par exemple la distribution de sacs à dos aux enfants de Douar El Kora avant la rentrée scolaire (Cf. Figure 3), sont encore très faibles. Le rôle de l’accompagnement social reste, avant tout, économique dans la mesure où son but est de faciliter le recouvrement des contributions financières des ménages, notamment grâce à l’exposition du recours aux crédits logement.

c. Le troisième pilier du PVSB : la volonté de responsabiliser financièrement les bidonvillois

Le coût global du « Programme Villes Sans Bidonvilles » s’élève à 25 milliards de Dirhams financé à 40 % par les subventions (essentiellement le FSH) et les aides internationales, à 30 % par les ménages et à 30 % par la péréquation (ONU-Habitat, 2011). Comme énoncé plus haut, la rigidification

des règles du PVSB a pour conséquence les sommes importantes que doivent débourser les bidonvillois. Entre le paiement de leur lot rendu obligatoire avant toute construction et leur investissement dans un « logement transitoire » en attendant que leur nouvelle habitation soit financée et construite, ils doivent trouver une aide financière. Le coût supporté par les bidonvillois n’est pas le même selon le mode d’intervention (restructuration, recasement ou relogement). En moyenne une maison bâtie coûte entre 60 000 et 150 000 Dh selon les opérations.

   

Restructuration

 

Recasement

Relogement

Type

In situ (sur le lieu de résorption)

In situ (sur le lieu de résorption) ou Ex nihilo (transfert des ménages sur un autre site)

In situ (sur le lieu de résorption) ou Ex nihilo (transfert des ménages sur un autre site)

d’opération

 

Doter les bidonvilles en équipements

d’infrastructures nécessaires (assainissement, voirie, eau potable, électrification) pour les intégrer au tissu urbain.

-

Valoriser les lots en auto- construction assistée.

-

- Déléguer la construction des immeubles de relogement à un opérateur.

-

Équiper les nouveaux

Descriptions de

quartiers en voirie,

- Mettre en place, dans un second temps, les équipements publics du nouveau complexe d’habitation.

l’opération

 

Régulariser leur situation urbanistique et foncière.

-

éclairage public et station d’épuration.

Coût initial (sans subvention de l’État)

30

000 Dh/baraque

50

000 Dh pour les lots

120 000 Dh/appartement

 

mono-familiaux et 60 000 Dh pour les lots bi-

 

familiaux.

Aide au

15

000 Dh/baraque qui ne finance que

25

000 Dh pour les lots

40 000 Dh/appartement

financement des

les équipements en voirie et en assainissement.

mono-familiaux et 20 000 Dh pour les lots bi- familiaux.

ménages (Fonds

de Solidarité

 

pour l’Habitat

 

(FSH))

Source : chiffres de l’ONU-Habitat, 2011. Réalisation : R. Foroughmand et G. Fournier

Figure 4 : Les différents financements des bidonvillois en fonction des différentes opérations de résorption de bidonvilles

13

Pour financer leur nouvelle habitation les bidonvillois peuvent faire appel à trois principaux types de financement selon leur solvabilité 9 :

L’épargne logement est destinée aux familles peu solvables, c'est-à-dire aux ménages qui n’ont pas la possibilité d’avoir un prêt hypothécaire. Ce mécanisme permet aux populations ciblées d’épargner auprès des banques pendant quelques années afin de pouvoir accéder, à terme, à un crédit hypothécaire. Toutefois il est difficile pour ces catégories de population d’épargner car leurs ressources disponibles sont faibles.

Les fonds de garantie hypothécaire comme le Fogaloge-Public qui est un « fonds réservé aux fonctionnaires dont le revenu ne dépasse pas 72 000 Dh par an et qui veulent acquérir un logement dont le prix ne dépasse pas 350 000 Dh » (Essahel, … : 160). Le Fogarim, quant à lui, est un fonds dédié « aux personnes à revenus irréguliers et modestes ». Les banques commerciales, essentiellement la Banque Centrale Populaire (BCP) et le Crédit Immobilier et Hôtelier (CIH), ont été invités à étendre le crédit hypothécaire à cette nouvelle clientèle. La garantie assurée par l’État en cas de non remboursement par les bénéficiaires, couvre 70 % des prêts plafonnés à 200 000 Dh, avec des mensualités de 1 500 Dh maximum et une durée de remboursement pouvant atteindre 25 ans. Mais plusieurs interrogations se posent autour du Fogarim : les banques commerciales marocaines sont-elles prêtes à s’aventurer dans un marché encore jeune auquel s’ajoutent des risques coûteux ? Comment familiariser à ce type d’outil une population qui a longtemps été exclue d’un « monde de banquiers » ?

Le microcrédit permet aux bidonvillois d’emprunter 50 000 Dh maximum auprès d’organismes privés. Cependant, comme l’illustre le tableau au-dessus, dans le cas d’un relogement les populations ne peuvent pas se satisfaire d’une si petite somme. Néanmoins, pour les familles solvables, le recours au microcrédit peut être déterminant car, couvrant entre un ou deux tiers du coût global de l’accession à la propriété, il emporte l’adhésion au projet de relogement ou de recasement. Contrairement au Fogarim, la durée de remboursement du microcrédit est comprise entre 2 et 10 ans, ce qui engendre de l’endettement (même si les mensualités de remboursement sont estimées entre 300 Dh et 700 Dh).

9 La solvabilité est la capacité à autofinancer une partie de la construction, d’assurer les charges mensuelles de remboursement (et donc d’avoir un revenu régulier) et/ou d’emprunter à des conditions avantageuses auprès d’un réseau social. Les facteurs de solvabilité sont généralement les revenus et la solidarité familiale.

3.

L’exemple de l’agglomération de Rabat-Salé : une étude de cas du « Programme Villes Sans Bidonvilles »

une étude de cas du « Programme Villes Sans Bidonvilles » Figure 5 : Le Bouregreg,

Figure 5 : Le Bouregreg, cordon ombilical qui relie Rabat à Salé

Rabat ne peut être étudiée sans Salé, et inversement. Sœurs rivales mais complices, les deux villes sont reliées par un cordon ombilical qu’est le Bouregreg 10 et forment ainsi une agglomération comprenant environ 1 900 000 habitants. Rivales, elles n’ont pas le même niveau de développement :

Rabat, « ville lumière » est la capitale administrative du royaume, tandis que Salé, « ville dortoir », dont la population excède celle de Rabat, abrite une main d’œuvre de salariés. Complices, elles le sont grâce aux mouvements pendulaires des travailleurs sur leur sol. Depuis 2011 les habitants de l’agglomération disposent de deux lignes de tramway reliant les deux villes. Chaque jour, 650 000 personnes franchissent la vallée du Bouregreg (AFD, 2012) 11 .

a. Où en est la situation des bidonvillois dans l’agglomération de Rabat Salé ?

Les deux villes ont une typologie d’habitats similaires : les zones d’habitat clandestin, les quartiers de recasement, les zones d’habitat de standing (villas et immeubles) et les bidonvilles se dessinent au cœur de l’agglomération de Rabat-Salé.

Les bidonvilles constituent la forme la plus visible d’habitat insalubre, d’autant plus qu’ils sont majoritairement situés au bord de la côte atlantique, comme le montre le croquis ci-dessous. Un habitant de Rabat nous confiait : « la mer a longtemps été considérée comme répulsive aux yeux des marocains, parce qu’elle était synonyme d’invasions. Les bidonvilles se sont multipliés sur la côte atlantique, personne d’autre ne voulait y habiter. Aujourd’hui ils détruisent tous les bidonvilles pour faire du littoral un lieu attractif pour le tourisme, et ça c’est grâce à l’aide des émiratis qui sont les premiers investisseurs ! » Pollution visuelle et obstacles au développement de zones touristiques stratégiques, les

10 Le Bouregreg est le fleuve qui traverse Rabat et Salé, prenant sa source dans le Moyen Atlas.

11 http://carte.afd.fr/afd/fr/projet/tramway-de-rabat-sale

bidonvilles situés sur le littoral préoccupent le gouvernement marocain qui fait de leur résorption une priorité.

État des lieux des bidonvilles au sein de l’agglomération de Rabat-Salé depuis le lancement du PVSB

de Rabat -Salé depuis le lancement du PVSB Aujourd’hui les bidonvilles varient de 0 à 22

Aujourd’hui les bidonvilles varient de 0 à 22 ha dans l’agglomération de Rabat-Salé. La plupart ont un nom comprenant le mot « Douar » qui, en Afrique du Nord, désigne un campement nomade. Ils se sont formés par une occupation illégale d’un terrain dont le statut juridique peut varier du public 12 au privé. Les bidonvilles sont implantés en couronne autour de l’espace urbanisé. Certains sont intégrés au tissu urbain, notamment grâce à la présence du tramway à leurs portes, comme Sehb El Caïd et Sidi Moussa à Salé. D’autres sont plus éloignés, tel est le cas des seize petits douars de Takkadoum et de l’ensemble des bidonvilles au Sud de Rabat.

12 Le foncier public est le foncier qui est entre les mains de personnes non propriétaires au sens classique et que l’État peut déposséder par le moyen d’actes administratifs. On retrouve les habous (terres issues de donations religieuses), les guich (terres traditionnellement affectées à l’entretien de forces militaires), les terrains collectifs (terres communes d’un groupe ethnique).

Figure 6 : Une station de tramway aux portes du bidonville de Tabriquet à Salé

Figure 6 : Une station de tramway aux portes du bidonville de Tabriquet à Salé

L’interdépendance de Rabat et Salé se traduit par le déplacement des bidonvillois de la capitale dans sa périphérie dortoir. Toutefois, leur manière de résorber les bidonvilles diffère car elles n’ont pas les mêmes priorités en termes de développement : la capitale se veut « ville lumière », tandis que Salé reste sa « ville dortoir ».

b.

Les différentes démarches de résorption des bidonvilles à Rabat et à Salé depuis le lancement du PVSB en 2004

Rabat face à la résorption de ses bidonvilles

Rabat a été la première ville à signer une convention « Ville Sans Bidonville » à la suite du lancement du PVSB en 2004. La chef de service de la direction régionale de Rabat-Salé-Zemmour-Zaer nous a précisé que Rabat s’inscrit dans une double dynamique : la capitale adhère à la fois au PVSB et, depuis 2014, au « Programme Rabat Ville Lumière, capitale de la Culture » (RVL). Ce dernier a pour objectif de « hisser la capitale du Royaume au rang des grandes métropoles mondiales ». Le programme de résorption des bidonvilles et celui de « Rabat Ville Lumière » vont donc de pair : le second sert de propulseur au premier.

L’on comprend pourquoi la résorption des bidonvilles devient une priorité pour la capitale qui cherche à avoir une résonnance internationale. Lorsque le contrat « Ville Sans Bidonville » a été signé, l’objectif fixé était de reloger la majorité des ménages sur place avant 2010. On en comptait 6 577 à l’origine. Cependant plus de dix ans après, la question des bidonvilles était toujours d’actualité. Certes le plus grand et le plus ancien bidonville, Douar El Kora, a été résorbé comme d’autres poches, mais il semblerait que les ménages bidonvillois se soient multipliés car on en retrouve 9 000 en 2014. Ces derniers se concentrent majoritairement dans l’arrondissement de Yacoub El Mansour, où ils représentent 65 % de la population, et à Youssoufia, où ils en représentent 20 %.

C’est le « Programme Rabat Ville Lumière » qui a permis de relancer le dossier. Une nouvelle convention fut signée dans ce cadre à la fin de l’année 2014. Cette dernière prend en considération les échecs des opérations précédentes qui sont en grande partie liés à un manque de foncier disponible dans la ville. Les emplacements de nombreux bidonvilles, en front de mer majoritairement, représentent aujourd’hui des zones stratégiques pour développer le tourisme dans la capitale. Parallèlement le foncier public disponible au sein de la ville manque fortement, et investir dans du foncier privé pour reloger ou recaser les bidonvillois reviendrait à avancer des fonds trop importants et à endetter l’Etat. Ainsi, la nouvelle convention privilégie le transfert des bidonvillois dans les communes périphériques, à plusieurs vingtaines de kilomètres de Rabat (Ain El Aouda, Oum Azza, Bouknadel, Ain Attig, Sebah) ou dans des villes nouvelles éloignées comme Tamesna. Les populations sont recasées ou relogées sur des terrains domaniaux et/ou collectifs.

ou relogées sur des terrains domaniaux et/ou collectifs. Figure 7 : Sites de transfert prévus pour

Figure 7 : Sites de transfert prévus pour la résorption des bidonvilles de Rabat

Des interrogations subsistent toutefois sur le déplacement de plusieurs milliers de ménages loin de leur ancrage économique et social. Comment remporter l’adhésion des ménages bidonvillois de Rabat à ce genre de projet alors que plusieurs incertitudes règnent sur leur future intégration socio-économique, sur les solutions de transports collectifs ou encore sur les infrastructures (de santé, d’études, etc…) qui seront disponibles dans leur site d’accueil ?

Salé face à la résorption de ses bidonvilles

Le développement économique de Rabat n’a eu aucune influence sur celui de Salé. La ville « a grandi sans réelle cohérence urbaine » (El Jarmouni, 2008). Nul besoin d’être un urbaniste chevronné pour comprendre que Salé est en pleine mutation. L’on observe çà et là grues et camions qui s’activent autour des chantiers d’équipements urbains et des résidences de logements « moyen standing ».

Les petits noyaux de baraques ont commencé à se multiplier dans les années 1930 sur les plateaux de Tabriquet et de Bettana où ils demeurent encore aujourd’hui sous la forme de bidonvilles de plusieurs hectares. Peuplés majoritairement de migrants à la recherche de travail, les bidonvilles de Salé sont constitués de marchés ambulants qui attirent les chômeurs dans l’économie illégale. Par exemple, le bidonville de Tabriquet s’est construit autour du développement d’activités commerciales et plus précisément avec l’arrivée du souk.

et plus précisément avec l’arrivée du souk. Figure 8 : Le souk longeant le bidonville de

Figure 8 : Le souk longeant le bidonville de Tabriquet à Salé

néralement le souk et la mosquée constituent les deux piliers d’un bidonville. Si cet habitat se maintient et se développe c’est aussi grâce à l’usage illicite de réseaux d’électricité, comme le remarque Majda El Jarmouni dans son étude sur le bidonville Sehb El Caïd, qui se situe non loin de celui de Tabriquet. Depuis le lancement du PVSB, plusieurs opérations de résorption sont en cours à Salé mais très peu sont achevées. Le bidonville Karyan El Oued constitue le projet phare du PVSB à Salé. Médiatisé grâce à des visites royales régulières, c’est l’un des seuls projets de résorption de bidonville à avoir abouti dans la « ville dortoir ». L’opération appliquée à Karyan El Oued était une opération tiroir, c’est-à-dire que les populations ont été déplacées par tranches successives. Dans le cas présent, 75 % des ménages ont été recasés in situ, tandis que les 25 % restant ont été envoyé vers un site d’accueil à 5 km du site initial (Le Tellier et Guérin, 2009 : 665).

L’opération tiroir a pour qualité de varier les modes d’interventions (recasement, relogement, restructuration) dans un projet de résorption de bidonville, mais sa mise en œuvre est longue et parfois

inefficace. Pour la résorption du bidonville Sehb El Caïd, qui a débuté en 2001, il a été question d’une telle opération : l’objectif était de recaser 1 239 ménages in situ et d’en reloger 1 305 ex nihilo. Seul le relogement a été effectué pour l’instant, les ménages ont été envoyés à Saïd Hajji, site d’accueil localisé sur la côte atlantique au Nord de Salé.

localisé sur la côte atlantique au Nord de Salé. Figure 9 : Le bidonville de Sehb

Figure 9 : Le bidonville de Sehb El Caïd qui peine à être résorbé

Aujourd’hui le bidonville de Sehb El Caïd reste très visible dans le paysage urbain de Salé, tout comme d’autres bidonvilles tels que celui de Tabriquet ou de Ras El Mae. La résorption des baraques semble prendre plus de temps que celle qui est en cours à Rabat. Cependant Salé a un avantage sur la capitale :

la possibilité de construire des sites de relogements à l’intérieur de ses frontières administratives comme Saïd Hajji ou encore Sidi Moussa qui longent la côte atlantique.

Hajji ou encore Sidi Moussa qui longent la côte atlantique. Figure 10 : Saïd Hajji, site

Figure 10 : Saïd Hajji, site de relogement à Salé qui borde la côte atlantique

II.

Des bidonvilles aux « villes bidons » : les raisons de l’échec du programme Villes Sans Bidonvilles

Depuis le lancement du PVSB, 56 villes ont été déclarées « sans bidonvilles » sur les 85 concernées par le projet. Toutefois, ces chiffres dissimulent une réalité contrastée. Si les villes de taille moyenne réussissent à éradiquer les baraques de leur territoire, les grandes villes peinent à atteindre leurs objectifs en la matière, en raison de la taille et du nombre de bidonvilles qu’elles englobent. Aussi innovant et encourageant soit-il dans le contexte politique marocain, ce programme comporte de nombreuses limites, liées à son défaut d’adaptation aux réalités de terrain.

1. Les lacunes dans la mise en œuvre du programme « Villes Sans Bidonvilles »

a. La centralité dans le système politique facteur de blocages dans la mise en œuvre du PVSB

Si des efforts ont été promis lors de la réforme de 2011 faisant suite au Printemps arabe , le système politique marocain reste toujours extrêmement centralisé autour des instances gouvernementales. Or, le PVSB prône la synergie dans un système d’acteurs complexe, impliquant un nombre très important d’intervenants. En réalité, le portage institutionnel des opérations connaît de nombreux déboires. Facteur de blocages internes, la centralité du système politique marocain se caractérise à travers le rôle que joue le Ministère de l’Intérieur dans l’exécution du PVSB. Les autorités locales (Wali, Pacha, Caïd et surtout les Moqqadem), extrêmement présentes dans la vie quotidienne des marocains ont été chargées de déplacer les populations et de définir les ayants droit du programme au travers un recensement. De son côté, en raison des multiples dérogations et délégations de pouvoir, le Wali dispose d’une influence très importante. Ce poids hiérarchique détermine les stratégies d’exécution. Par exemple, les représentants du Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme ne disposent que d’un faible rôle dans la gouvernance, alors que le Wali administre les dossiers à distance sans une réelle consultation des comités de pilotage. Les associations et les élus locaux ne sont sollicités que pour signer les conventions de projet. La vision sécuritaire de la résorption des bidonvilles est donc omniprésente dans l’exécution du programme. Selon Imane Bkiri et Mohamed Aneflouss 13 , cette approche top down extrêmement hiérarchisée serait à l’origine de pratiques d’intérêt strictement individuelles. D’une part, les acteurs institutionnels n’hésitent pas à profiter de leur pouvoir pour s’enrichir personnellement, pendant que les bidonvillois alimentent cette corruption ou ont recours à des ruses (organisation de mariages arrangés pour faire partie du recensement des ménages bidonvillois par exemple) pour profiter au maximum du PVSB. Comme le signale le rapport de l’ONU-Habitat 14 , même si le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme et les opérateurs locaux font preuve d’une grande implication, le manque de volonté des autorités locales ou encore des élus locaux freinent les opérations. L’organisation du recensement des ménages bidonvillois confirme cet argument. Censé aboutir à un document définissant les ayants droit du programme, celui- ci est confié par le Wali à des agents d’autorité locale, comme les Moqqadem. Ces derniers s’adonnent parfois à des pratiques frauduleuses rendant les recensements erronés. Si les conventions autorisent d’autres recensements, cela entraîne systématiquement une augmentation du nombre de bénéficiaires. Par conséquent, des reprogrammations sont nécessaires pour reconstruire des logements, à la place

13 Bkiri Imane, Aneflouss Mohamed, « L’intégration urbaine par le relogement. Processus opérationnels et modes de faire. Cas du projet de Relogement El Kora à Rabat », 2014

14 ONU-Habitat, « Evaluation du programme national « Villes Sans Bidonvilles ». Propositions pour en accroître les performances », 2011

d’équipements socio-collectifs comme des écoles ou des espaces verts par exemple. Par ailleurs, certains élus locaux gèlent des terrains domaniaux mobilisés pour reloger ou recaser des bidonvillois sous prétexte qu’ils ne sont pas ouverts à l’urbanisation. Le manque de coordination des acteurs du projet lié à la mainmise du ministère de l’Intérieur est donc un facteur de blocage dans les opérations de résorption des bidonvilles. Par ailleurs, l’on constate donc bien que le rôle prépondérant de l’Intérieur conditionne la vision sécuritaire du gouvernement dans la question des bidonvilles.

b. Un impact social négatif

La participation limitée des bidonvillois

Les rapports sont unanimes : l’impact social du programme est globalement négatif. Si l’accompagnement social est mis en avant comme étant l’une des innovations majeures produite par le PVSB, ce principe comporte en réalité de nombreuses lacunes. L’accompagnement social souffre en effet d’un défaut d’encadrement institutionnel. Simplement encouragé par les autorités, la fonction de l’accompagnement social demeure extrêmement ambigüe, ce qui favorise les interprétations multiples. Dès lors, deux visions s’opposent : la conception minimaliste d’un côté et la conception maximaliste de l’autre (Le Tellier, 2009) 15 . La première, partagée notamment par l’administration prône une participation passive des habitants, se cantonnant à la simple information. La seconde est défendue par les opérateurs sociaux et quelques élus qui voient l’accompagnement social comme une médiation constante et un moyen de développement socio-économique. Toutefois, n’ayant aucune légitimité légale, les acteurs sociaux tels que l’Agence de Développement Social (ADS) ou les associations n’ont pu avoir qu’un rôle extrêmement limité. Au niveau macro, le poids de ces derniers devenait de plus en plus insignifiant dans les négociations entre acteurs et au niveau micro ils n'ont pas réussi à gagner la confiance des bidonvillois, qui se tournaient majoritairement vers les agents d'autorité locale et notamment les moqqadem. Dans le contrat Villes Sans Bidonville de l’agglomération de Rabat de 2014, les associations sont même complètement absentes des opérations. Les opérateurs sociaux absents du processus de décision, c’est donc la vision d’une participation passive des ménages qui s’est imposée. Si des actions sont menées en amont et en aval, compte tenu des moyens humains et financiers des opérateurs sociaux, elles restent extrêmement minimes. En réalité, l’accompagnement social s’est résumé, dans la majeure partie des cas à la mission de convaincre les bidonvillois de détruire leur baraque plutôt que de les accompagner dans leur changement radical de mode de vie. Pour la résorption de l’emblématique Douar Al Kora de Rabat, un certain nombre de bidonvillois ont dû quitter et détruire leur baraque en l’échange de 180 000 Dirhams, sans que l'on ne se préoccupe de leur futur logement ou de leur intégration.

Des modes d’intervention inadaptés aux ménages

Dans l’agglomération de Rabat-Salé, le Douar Al Kora fait figure d’exception puisqu’il s’agit d’une opération de restructuration. Les bénéficiaires du programme n’ont pas été déplacés par les autorités. Les autres bidonvillois connaissent généralement un autre sort. Souvent placés en centre-ville ou sur le front de mer, les terrains anciennement occupés par les baraques sont dotés d’une grande valeur, notamment dans une agglomération comme celle de Rabat, où le foncier se fait de plus en plus rare. Dès lors, une fois les bidonvilles réduits en tas de gravats, les terrains vierges sont souvent récupérés pour construire des équipements urbains ou des logements « haut et moyen standing ». Les modes

15 Le Tellier Julien, « Accompagnement social, microcrédit et résorption des bidonvilles au Maroc », Les Cahier d’EMAM, 2009

d’intervention du PSVB se structurent autour du triptyque restructuration (comme pour le Douar Al

Kora), relogement et recasement, dont la proportion dépend du contexte local. La dernière convention datant de 2014 pour l’agglomération de Rabat, Salé et Kenitra englobe 9000 personnes, dont 6000 prévues en recasement et 3000 en relogement. Depuis quelques années, la priorité est donnée au recasement, plus adapté aux contraintes foncières de l’Etat, et sociales des habitants. Le relogement engendre quant à lui beaucoup de frais supplémentaires et des modes de vie extrêmement différents

Par ailleurs, la taille des appartements est souvent jugée trop petite pour les

anciens ménages bidonvillois. Quel que soit le mode d’intervention, beaucoup de ménages ne sont pas prêts à changer leur mode de vie et leur lieu d’habitation pour accéder à la propriété. Ainsi, les opérations font régulièrement l’objet de résistances vives.

En l’absence d’un accompagnement social efficient, censé assurer le transfert d’un mode de vie à un autre, ces modes d’intervention semblent inadaptés aux situations des bidonvillois. Par conséquent, ces déplacements engendrent une dégradation des conditions de l’intégration urbaine et sociale. Les sites de recasement ou de relogement souffrent généralement d’un déficit d’équipements socio-collectifs, de commerces ou encore d’espaces verts. L’on constate dans de nombreux cas des dégradations dans les conditions d’emploi et dans les relations sociales. En réalité, l’intégration sociale des anciens bidonvillois ne peut être qu’entachée par ce manque de participation dans les processus de relogement ou de recasement. L’impact social de la résorption du bidonville est donc relativement négatif.

(copropriété, voisinage

).

c. L’inadéquation des modes de financement aux ménages bidonvillois

Des modes de financement non adaptés

La participation financière des bidonvillois comporte, elle aussi, de nombreuses lacunes par rapports aux objectifs initiaux. En effet, le recours au microcrédit pour financer le futur logement des bidonvillois ne semble pas correspondre à leurs besoins et à leurs capacités financières. Dans les faits, si le microcrédit suscite beaucoup d’espoir, il est peu efficace dans le cadre du PVSB. Dans les opérations de relogement ou de recasement, les bidonvillois doivent faire face à des coûts situés entre 100 000 et 150 000 Dirhams. Or, dans le cadre du microcrédit, la loi fixe un plafond de prêt à 50 000 dirhams maximum. Dès lors, pour accéder à la propriété, les habitants doivent faire appel à leur finances personnelles ou à des prêts familiaux, ce qui n’est pas donné à tous les bidonvillois, bien au contraire. De plus, ils devront supporter les coûts liés aux mensualités de remboursement du prêt qui oscillent selon Julien Le Tellier entre 20 et 70% des revenus des ménages bidonvillois (Le Tellier, 2009) 16 . On comprend donc ici l’inadéquation de l’offre de financement aux capacités financières des habitants. Quant au Fogarim, le plafond est de 200 000 Dirhams, mais les mensualités s’étalent sur une période plus importante (jusqu’à 25 ans). Si l’on ajoute à ces frais de recouvrement de prêt les nouvelles dépenses des bidonvillois comme l’eau ou l’électricité, qu’ils ne payaient pas avant, on comprend alors les réticences à utiliser de tels mécanismes. Julien le Tellier illustre ces problèmes de financement en montrant la différence entre la progression des baraques détruites et celle des maisons construites dans le bidonville Karyan El Oued de Salé. La première est beaucoup plus importante que l’autre, ce qui montre bien les difficultés financières des habitants.

16 Le Tellier Julien, « Accompagnement social, microcrédit et résorption des bidonvilles au Maroc », Les Cahier d’EMAM, 2009

Les rigidités et lenteurs administratives à l’origine de coûts supplémentaires

Aux rigidités administratives abordées plus haut s’ajoutent les lenteurs administratives (Rashmuhl, Toutain, 2014) 17 , vectrices, elles aussi de coûts supplémentaires pour les bidonvillois et pour les collectivités. Dans le cadre du crédit hypothécaire, les ménages doivent disposer d’un titre foncier pour pouvoir emprunter. Or, les lenteurs administratives rendent parfois la tâche bien difficile, surtout pour les collectivités qui, pour percevoir les impôts fonciers et les taxes locales, ont besoin de titres fonciers. L’absence d’un tel document constitue donc un manque à gagner important pour les collectivités.

Les modes d’intervention du PVSB sont généralement vecteur de coûts supplémentaires pour les ménages une fois installés. Outre les frais de recouvrement des prêts, les anciens bidonvillois doivent faire face à des dépenses auxquelles ils ne sont pas habitués : les frais d’eau ou d’électricité. Par ailleurs et comme nous l’avons expliqué plus tôt, les modes d’intervention du programme engendrent aujourd’hui régulièrement des déplacements des populations à quelques kilomètres de leur ancien lieu de vie. Certains habitants doivent faire face à d’autres problèmes financiers liés à leur perte d’emploi ou aux coûts élevés de transport, nécessaires pour se rendre en ville. On comprend donc pourquoi il existe des phénomènes de « glissement » : les ménages insolvables n’ont plus d’autre choix que de vendre leur appartement ou leur lot pour retourner vivre dans de l’habitat insalubre. Ce phénomène équivaut en général à 10% ou 20% des ménages bénéficiaires du programme 18 .

Les banques coupent les canaux

Ce déficit concerne les organismes de microcrédit et les banques impliquées dans le Fogarim. La confiance envers ces ménages modestes est extrêmement faible et le taux d’impayés est estimé à 12,5% au niveau national 19 . Dès lors, un certain nombre de banques publiques ont tiré la sonnette d’alarme et ont coupé les canaux de liquidité. L’on constate entre 2015 et 2016 une baisse d’attribution des prêts dans le cadre du Fogarim de 14% 20 . Par ailleurs, 88% des prêts sont fournis par trois banques, dont deux publiques : le CIH, la Banque Populaire et BMCE Bank. L’on voit bien ici la méfiance que les banques exercent à l’égard du programme.

2. Des bidonvilles à la « ville bidon »

Ces multiples facteurs d’échecs nous conduisent à questionner la volonté politique de ce programme. Le PVSB répond plus à une ambition d’éradiquer la pauvreté urbaine visible, qu’au souci de résoudre un problème social sous-jacent. Le programme réussit finalement à déplacer les populations dans des logements répondant aux normes urbaines des autorités publiques. Toutefois, le manque d’infrastructures et d’équipements socio-collectifs rendent ces espaces difficilement vivables. En cela, il ne s’agit en rien d’habitats. Les baraques sont certes détruites, mais les opérations de résorption surtout à Rabat – tendent à façonner des espaces d’exclusion et de relégation sociale.

17 Toutain Olivier, Rashmuhl Virginie, « Evaluation et impact du Programme d’appui à la résorption de l’habitat insalubre et des bidonvilles du Maroc », 2014

18 Ibid

19 Ibid

20 Mounadi Dounia, « Fogarim et Fogaloge : ça commence fort en 2016 ! », Aujourd’hui le Maroc, publié le 2 juin 2016 : http://aujourdhui.ma/economie/immobilier/fogarim-et-fogaloge-ca-commence-fort-en-2016

a. Les opérations de résorption à Salé

Comme nous l’avons expliqué plus haut, la situation des bidonvillois à Salé n’est pas la même que dans la capitale. Difficile donc de comparer cette situation avec une zone aussi tendue au niveau du foncier que Rabat. Toutefois, Les projets du PVSB à Salé sont aussi vecteurs de la relégation sociale des bidonvillois. Les problèmes sur le terrain sont en effet toujours les mêmes : la destruction de la baraque engendre des frais financiers supplémentaires, l’accompagnement dans le transfert est limité et les équipements urbains, espaces verts ou encore les commerces font défaut. Les anciens ménages bidonvillois deviennent propriétaires d’un logement, pas d’un habitat.

b. Les opérations de résorption à Rabat : du bidonville à la « ville bidon »

Cette réalité est accentuée à Rabat. Le manque de foncier disponible conduit l’Etat à récupérer les terrains anciennement occupés par les bidonvillois. Souvent d’une grande valeur, ils sont réutilisés pour des constructions de logements ou d’équipements urbains. Par conséquent, les bidonvillois doivent être transférés ailleurs. Les contraintes financières de l’Etat ne lui permettent pas d’acheter des terrains privés pour reloger ou recaser les ménages. Ceci posé, seuls les terrains domaniaux sont utilisés pour le PVSB. Or, comme le montre le graphique ci-dessous, le foncier domanial mobilisable représente seulement 3% de la structure foncière du Royaume. La situation est encore plus critique dans les grandes villes comme Rabat.

Structure du régime foncier au Maroc Domanial Habous 3% 1% Collectif 20% Melk 76% Melk
Structure du régime foncier au Maroc
Domanial
Habous
3%
1%
Collectif
20%
Melk
76%
Melk
Collectif
Domanial
Habous

21

De facto, les terrains mobilisables par l’Etat se trouvent à vingt ou trente kilomètres de la capitale, à Ain El Aouda ou Tamesna. Les bidonvillois sont donc relogés à plusieurs kilomètres de leur habitat initial, loin des activités et des réseaux de transports urbains.

21 Selon les chiffre de Tarik Harroud publiés dans « Un urbanisme d’Etat en quête de terrains publics », Revue Foncière n°15, janvier-février 2017

Pour parer à la crise du logement touchant les grandes agglomérations du Maroc, le Royaume a lancé en 2004 le programme Villes Nouvelles, censé aboutir à la construction de logements sociaux sur des terrains domaniaux vierges. L’aménagement de Tamesna est au cœur de ce programme de création de nouvelles villes. Lancé en 2005, le projet est censé accueillir à terme 250 000 habitants sur plus de 800 hectares (Harroud, 2017) 22 . La dernière convention PSVB pour la ville de Rabat prévoit le transfert de certains ménages bidonvillois dans cette municipalité.

Depuis Rabat, il faut traverser les routes de campagne pendant une trentaine de minutes pour arriver à Tamesna. Lorsque l'on pénètre dans l'enceinte de la ville le silence est frappant : seuls les travaux et le vent se font entendre.

frappant : seuls les travaux et le vent se font entendre. Figure 11: Tamesna, ville fantôme

Figure 11: Tamesna, ville fantôme

Il faut déambuler longuement sur les avenues interminables pour voir une voiture ou un passant fouler le bitume des routes. Tamesna comporte tous les aspects d’une ville, mais sans ses habitants. Une médina artificielle, une grande mosquée, des avenues tout juste goudronnées et des tours de logement un peu partout s'érigent comme des statues au milieu d'un désert. Partout, le vide. Les activités sont inexistantes : peu de commerces, pas d’entreprises ni d’hôpital. Sans parler du manque d’équipements socio- collectifs. Pis encore, l’endroit est très mal desservi par les transports. Or, les habitants sont souvent obligés de faire l’aller-retour jusqu’à Rabat quotidiennement. La vie sans voiture à Tamesna est très compliquée.

22 Harroud Tarik, « Handicaps et contradiction du Programme de villes nouvelles au Maroc. Mode de gouvernance et processus de mise en œuvre », Les Cahiers d’EMAM, 2017

Figure 12 : La construction de logements au milieu d'un terrain vide à Tamesna Aujourd’hui,

Figure 12 : La construction de logements au milieu d'un terrain vide à Tamesna

Aujourd’hui, 40 000 âmes peuplent la ville nouvelle, des anciens bidonvillois pour la plupart. Ces derniers, habitués au mode de vie de la capitale se retrouvent dans cette ville nouvelle sans repères, souvent sans emploi, avec des dépenses supplémentaires et un accompagnement social quasiment inexistant.

A quelques kilomètres de là, plus au sud, Ain El Aouda offre un cadre plus rural. Le silence se fait beaucoup moins ressentir. Ici, les habitants s’agglomèrent autour de l’avenue principale. Tout au long de cet axe, on trouve des petits commerces et des emplacements pour prendre le bus où le grand taxi en direction de Rabat. Il suffit de marcher quelques minutes pour arriver aux terrains réservés aux opérations de recasement des bidonvillois de la capitale. Le brouhaha des marchands ambulants résonne encore dans les rues, devenues très calmes.

Figure 13 : Les fours à pain individuels de Ain Aouda : reflet de l'insuffisance

Figure 13 : Les fours à pain individuels de Ain Aouda : reflet de l'insuffisance des équipements socio-collectifs

L’animation ne dépasse pas l’artère principale de la commune, qui absorbe difficilement le flux d’habitants que l’on a transférés ici. Le contexte d’Ain El Aouda n’est pas le même que Tamesna puisqu’il s’agit d’une ville qui existait déjà à l’origine. Toutefois, l’on injecte ici un très grand nombre d’habitants sans développer les équipements socio-collectifs et les infrastructures en conséquence. Nous constatons donc une dégradation de l’intégration urbaine et sociale et un enclavement des anciens bidonvillois dans les sites d’accueil qui leur sont réservés. Parallèlement, les études menées et les entretiens réalisés nous confirment la chute parfois drastique des dépenses essentielles en raison des nouveaux frais financiers induits par la transformation du mode de vie et l’éloignement du site par rapport à la centralité. Les ménages sont donc exclus dans des espaces de relégation sociale, complètement livrés à eux- mêmes. Le schéma n’est finalement pas si différent que dans les bidonvilles, à une exception près : le béton. Si les constructions foisonnent ces dernières années, cela ne signifie en rien que l’on fabrique de l’habitat. Des bidonvilles, l’on transfère les populations dans des « villes bidons ».

Propos conclusifs

Le PVSB ressemble donc plus à une course à l’éradication des bidonvilles plutôt qu’à une volonté réelle de résoudre un problème social sous-jacent. Complètement exclus des grandes villes, les ménages se trouvent relégués à leur marge. Des solutions existent pour pallier les problèmes sociaux et financiers générés par ce programme. Le microcrédit par exemple est plus efficace lorsqu’il concerne les travaux après l’emménagement des habitants. C’est pourquoi le mode d’intervention le plus adapté reste le recasement. Le style de la maison dite « marocaine » favorise l’adaptation et la progressivité des travaux en fonction des besoins et des finances des habitants, contrairement au relogement, qui impose un prix et une surface. C’est dans ce contexte que nous pouvons évoquer le mécanisme du « tiers associé ». Dans le cadre du recasement, lorsque deux ménages ne sont pas en mesure de payer la

construction de leur logement, ils ont la possibilité d’avoir recours à un tiers investisseur. Ce dernier prend part à l’investissement des bidonvillois et récupère un étage de la maison construite. Généralement, ce sont des commerçants qui utilisent ce mécanisme pour exploiter le rez-de-chaussée ou des investisseurs souhaitant spéculer sur la valeur marchande du terrain. Ce processus n’est que très faiblement utilisé dans l’agglomération de Rabat-Salé, puisque le foncier mobilisé pour recaser les bidonvillois n’est pas valorisé par les pouvoirs publics. De facto, il n’est pas intéressant pour les investisseurs. Quoi qu’il en soit, si rien est fait pour améliorer l’intégration sociale, urbaine et financière des bidonvillois, la situation risque d’empirer. L’ombre des conséquences sociales de la Politique de la Ville menée en France n’est jamais très loin. Le Maroc souffre parallèlement de la prolifération de l’habitat clandestin en dur. Alors que les bidonvilles du Royaume sont voués à l’évacuation, l’habitat clandestin en dur entre dans un processus de normalisation urbanistique lié au « laisser faire » des pouvoirs publics. Les problèmes sociaux et financiers générés par les opérations du PVSB conduisent les ménages bidonvillois à réutiliser les fonds obtenus pour s’installer dans ces formes d’habitats insalubres, moins visibles dans l’espace public. Dès lors, les « villes bidons » générées par le PVSB posent une double problématique. Reste à savoir si le Royaume saura reprendre le contrôle de la situation dans les années à venir.

Ressources académiques

Bibliographie

Bkiri Imane, Aneflouss Mohamed, « L’intégration urbaine par le relogement. Processus opérationnels et modes de faire. Cas du projet de Relogement El Kora à Rabat », 2014

Chtouki Hassan, « La planification urbaine au Maroc. Etat des lieux et perspectives. », 2011

El Jarmouni Majda, « Evaluation d’une opération de résorption de bidonvilles et ses impacts :

cas de l’opération de relogement Saïd Hajji à Salé. », 2007

Essahel Habiba, « Politique de réhabilitation des quartiers non réglementaires au Maroc et mobilisations des habitants. Etudes de cas dans l’agglomération de Rabat (Rabat, Témara, Skhirat) », 2011

Fawzi-Zniber Mohammed, « L’enjeu des bidonvilles au Maroc – Conditions de développement et évolutions actuelles. », Présentation à l’école d’architecture de Casablanca

Harroud Tarik, « Un urbanisme d’Etat en quête de terrains publics », Revue Foncière n°15, janvier-février 2017

Harroud Tarik, « Handicaps et contradiction du Programme de villes nouvelles au Maroc. Mode de gouvernance et processus de mise en œuvre », Les Cahiers d’EMAM, 2017

Le Tellier, Julien. « À la marge des marges urbaines : les derniers bidonvilles de Tanger (Maroc). Logique gestionnaire et fonctionnement des bidonvilles à travers les actions de résorption », Autrepart, vol. 45, no. 1, 2008, pp. 157-171.

Le Tellier Julien, « Accompagnement social, microcrédit et résorption des bidonvilles au Maroc », Les Cahier d’EMAM, 2009

Le Tellier Julien, Guerin Isabelle, « Participation, accompagnement social et microcrédit logement pour la résorption des bidonvilles au Maroc », 2009

Toutain Olivier, Tribillon Jean François, « A quelle production urbaine contribue la politique du logement ? », Revue Foncière n°16, mars-avril 2017

Articles de presse

Gattioui Jihane, « Rabat : 270 MDH pour reloger 9000 familles », Les Eco, 18 février 2016

Kadiri Ghalia, « Tamesna, une ville « pas smart du tout » aux portes de Rabat », Le Monde, 30 août 2017

Mounadi Dounia, « Fogarim et Fogaloge : ça commence fort en 2016 ! », Aujourd’hui le Maroc, publié le 2 juin 2016 : http://aujourdhui.ma/economie/immobilier/fogarim-et-fogaloge-ca-

« Fogarim : les banques tirent la sonnette d’alarme », L’Economiste, juillet 2013 :

Rapports

Banque Mondiale, « Programme Villes Sans Bidonvilles. Analyse d’impact social et sur la pauvreté », juin 2006

Ministère Délégué, Chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme, « Manuel de procédure concernant la réalisation du programme national « Villes Sans Bidonvilles » », octobre 2004

Ministère Délégué Chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme, « Programme Villes Sans Bidonvilles, 2004-2010, Plan de mise en œuvre », mai 2005

ONU-Habitat, « Evaluation du programme national « Villes Sans Bidonvilles ». Propositions pour en accroître les performances », 2011

Toutain Olivier, Rashmuhl Virginie, « Evaluation et impact du Programme d’appui à la résorption de l’habitat insalubre et des bidonvilles du Maroc », 2014

Sitographie

Issuu, « Les politiques de résorption de l’habitat insalubre au Maroc. Exemple d’une opération de recasement à Ain El Aouda », Power Point de présentation réalisé par Laure Vichard en 2014 : https://issuu.com/lorounette78/docs/dossier_ain_el_aouda

Site du Ministère de l’Habitat et de la Politique de la Ville du Maroc : http://www.mhpv.gov.ma/

Personnes interviewées

Younes Benabdellah, ancien membre du promoteur immobilier Dyar El Mansour, actuellement chef de projet au sein de Lacivac (filiale de la CDG).

Imane Bkiri, chercheuse marocaine qui a écrit sa thèse sur le bidonville Douar El Kora.

Tarik Harroud, enseignant-chercheur à lInstitut National d’Aménagement et d’Urbanisme (INAU).

Olivier Toutain, consultant à Rabat qui a consacré une partie de son travail au PVSB.

Un chercheur associé spécialisé dans les questions de participation citoyenne dans le cadre de l’INDH en milieu urbain au Maroc.

Un membre de l’Agence de Développement Social (ADS).

Une inspectrice régionale au Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme chargé de la région de Rabat- Salé-Zemmour-Zaer.

Un inspecteur général au Ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme de Rabat.