Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 11238587

OPININ N 193-2017/DTN

Solicitante: rgano de Control Institucional del Gobierno Regional Madre

de Dios

Asunto: Prohibicin de Fraccionamiento en contratos de Consultora de

Obra consistentes en la elaboracin del Expediente Tcnico de
Obra

Referencia: Oficio N 197-2017-GOREMAD/OCI

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Jefe del rgano de Control Institucional

del Gobierno Regional Madre de Dios realiza una consulta relacionada con la figura
de fraccionamiento prohibido en la elaboracin de un Expediente Tcnico de Obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Tcnico Especializado son aquellas referidas
al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre
temas genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o
especficos, de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artculo 52 de la Ley
de Contrataciones del Estado, Ley N 30225 (en adelante, la Ley), y la Tercera
Disposicin Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo N 350-2015-EF (en adelante, el Reglamento).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas

necesariamente a situacin particular alguna.

2. CONSULTA Y ANLISIS

De manera previa, debe indicarse que con fecha 3 de abril de 2017, entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N 1341 -que modifica la Ley- y el Decreto Supremo
N 056-2017-EF -que modifica el Reglamento-, cuyas disposiciones rigen a partir de
esa fecha; salvo para aquellos procedimientos de seleccin iniciados antes de la
entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 1341, los cuales se rigen por las
normas vigentes al momento de su convocatoria1.

Al respecto, la consulta planteada es la siguiente:

1
De acuerdo a lo establecido en la Disposicin Complementaria Transitoria nica del Decreto Legislativo N
1341.
 2

En el caso de la necesidad de elaboracin de un Expediente Tcnico para obra,

pueden sus componentes: arquitectura, estructuras, sanitarias, elctricas, y otras,
contratarse individualmente como servicios generales?, puede tambin ser
contratado un servicio general para realizar el seguimiento y consolidacin de los
componentes contratados?, lo descrito constituira un fraccionamiento?, debera
contratarse la elaboracin del expediente tcnico en un nico proceso de seleccin
como consultora? (Sic).

2.1 En primer lugar, debe sealarse que de acuerdo a lo establecido en el artculo 5

del Reglamento, en el primer semestre de cada ao, durante la fase de
programacin y formulacin presupuestaria, las reas usuarias de las Entidades
deben programar, en el Cuadro de Necesidades, sus requerimientos de bienes,
servicios en general, consultoras y obras a ser convocados durante el ao fiscal
siguiente, en atencin al cumplimiento de sus funciones y el logro de sus metas
previstas; as, una vez efectuado el anlisis de sus necesidades, stas debern
agruparlas y remitirlas al rgano Encargado de las Contrataciones para que-
previa coordinacin con el rea usuaria- sean consolidadas y valorizadas
sobre la base de las prioridades institucionales y la disponibilidad presupuestal
asignada a cada ejercicio fiscal.

De esta manera, la normativa de contrataciones del Estado recoge la tendencia

logstica del agrupamiento de los objetos contractuales, en virtud de la cual se
busca acumular adecuadamente los bienes, servicios u obras esencialmente
similares, con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la
competencia y economa de escala, as como simplificar las relaciones
contractuales, hecho este ltimo que se ve reflejado cuando la Entidad se
entiende con un solo proveedor.

2.2 En ese contexto, en el mbito de la contratacin pblica, el desconocimiento de

esa unidad esencial de los bienes, servicios y obras configura el
fraccionamiento indebido, que es la divisin artificial de una contratacin
unitaria debidamente programada o programable.

Al respecto, Morn Urbina sostiene que el fraccionamiento consiste en ()

el abierto desconocimiento de la unidad fsica o jurdica de una contratacin,
para en vez de esta necesaria unidad, aparentar una escasa cuanta en la
adquisicin y proceder as mediante procedimientos ms expeditivos, menos
concurrentes, competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los
potenciales postores"2.

Por otro lado, Mutis y Quintero sealan que "() hay fraccionamiento cuando
de manera artificiosa se deshace la unidad natural del objeto contractual, con
el propsito de contratar directamente aquello que en principio debi ser
licitado o pblicamente concursado"3.
2
MORN URBINA, Juan Carlos. El fraccionamiento ilcito en la contratacin administrativa. En Advocatus,
Revista de Derecho de la Universidad de Lima. Nmero, 2002-II. Pg. 333.
3
MUTIS VENEGAS, Andrs; y QUINTERO MUERA, Andrs; La Contratacin Estatal: anlisis y
perspectivas. Pontificia Universidad Javeriana Colombia 2000, p. 176. Citado por Morn Urbina. Ibidem. Pg.
333.
 3

En relacin con lo sealado, el artculo 20 de la Ley establece que, Se

encuentra prohibido fraccionar la contratacin de bienes, servicios u obras
con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de seleccin que
corresponda segn la necesidad anual, de dividir la contratacin a travs de
la realizacin de dos o ms procedimientos de seleccin, de evadir la
aplicacin de la presente Ley y su reglamento para dar lugar a contrataciones
iguales o inferiores a ocho (8) UIT y/o evadir el cumplimiento de los tratados
o compromisos internacionales que incluyan disposiciones sobre contratacin
pblica.

De acuerdo a la disposicin citada, la normativa de contrataciones del Estado

prohbe que se divida -deliberadamente- la contratacin de un mismo objeto
contractual a efectos de realizar una pluralidad de contrataciones a travs de
varios procedimientos de seleccin o con el propsito de evadir la aplicacin
de la normativa de contrataciones del Estado, dando lugar a
contrataciones iguales o menores a ocho Unidades Impositivas Tributarias
(8 UIT)4, pues ello constituye un fraccionamiento segn lo dispuesto por la
citada normativa.

No obstante ello, cabe precisar que el numeral 19.2 del artculo 19 del
Reglamento establece que no se incurre en prohibicin de fraccionamiento
cuando: (i) Se contraten bienes o servicios idnticos a los contratados
anteriormente durante el mismo ejercicio fiscal, debido a que en su
oportunidad no se contaba con los recursos disponibles suficientes para
realizar la contratacin completa, o surja una necesidad imprevisible
adicional a la programada; y, cuando (ii) la contratacin se efecte a travs
de los Catlogos Electrnicos de Acuerdo Marco.

2.3 En virtud de lo expuesto, puede advertirse que el fraccionamiento se configura

en aquellos casos en los que las prestaciones contratadas de manera
independiente poseen caractersticas y/o condiciones que resulten idnticas o
similares; esto es, cuando representan un mismo objeto contractual.

As, para determinar si se configura un fraccionamiento prohibido, se debe

verificar si las prestaciones que se requiere contratar poseen caractersticas y/o
condiciones singulares que las hace distintos entre s o no, pues, en caso se
requiera efectuar la contratacin de prestaciones idnticas o similares, bajo las
mismas condiciones, corresponder realizar un nico procedimiento de
seleccin, mientras que de tratarse de prestaciones que revistan caractersticas
o condiciones que las hagan singulares, corresponder efectuar tantos
procedimientos de seleccin como prestaciones requieran contratarse.

Al respecto, es oportuno precisar que se consideran prestaciones idnticas a

aquellas que comparten las mismas caractersticas, es decir, que son iguales en
todos sus aspectos5; y, por tanto, sujetas de ser contratadas bajo las mismas
4
El fraccionamiento se configura, por ejemplo, cuando una Entidad requiere realizar la contratacin de un solo
objeto contractual por un monto que corresponde a una Adjudicacin Simplificada de S/. 50,000.00 (Cincuenta
mil con 00/100 Soles), sin embargo, efecta dos contrataciones por montos menores a 8 UIT, con la finalidad de
inaplicar la normativa de contrataciones del Estado.
5
Independientemente de las diferencias menores que no incidan en la determinacin de su identidad.
 4

condiciones. Por su parte, se entender como prestaciones similares a

aquellas que guarden semejanza o parecido, es decir, que compartan ciertas
caractersticas esenciales, referidas a su naturaleza, uso, funcin, entre otras
cosas; siendo susceptibles de contratarse en forma conjunta.

En esa medida, sobre la base de cada caso concreto, es responsabilidad de la

Entidad determinar si las prestaciones requeridas representan un mismo objeto
contractual, a efectos de contratarlos mediante un nico procedimiento de
seleccin, evitando, de esta manera, un fraccionamiento indebido; o si, por el
contrario, existen elementos distintivos que hacen singular cada prestacin, a
efectos de programarlos y contratarlos en procedimientos de seleccin
independientes, supuesto en el cual no se configurara el fraccionamiento.6

2.4 Precisado lo anterior, resulta propicio indicar que en determinados casos se

puede apreciar que una pluralidad de prestaciones revisten caractersticas que
las hacen singulares y dismiles entre s; no obstante, el marco legal aplicable
dispone que su contratacin se efecte de manera conjunta.

Bajo dicha perspectiva, Morn Urbina7 -al referirse a la unidad de una

contratacin- seala lo siguiente: Dicha unidad puede provenir de la
naturaleza de las cosas, (), o de las normas jurdicas, cuando tratndose de
adquisiciones o contratos fsicamente divisibles, por conveniencia jurdica, la
normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo
(por ejemplo, las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre
s). (El subrayado es agregado).

En ese sentido, el Anexo nico del Reglamento, Anexo de Definiciones, define

al Expediente Tcnico de Obra como El conjunto de documentos que
comprende: memoria descriptiva, especificaciones tcnicas, planos de
ejecucin de obra, metrados, presupuesto de obra, fecha de determinacin del
presupuesto de obra, anlisis de precios, calendario de avance de obra
valorizado, frmulas polinmicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos,
estudio geolgico, de impacto ambiental u otros complementarios. (El
subrayado es agregado).

De esta manera, se puede apreciar que el Expediente Tcnico de Obra est

conformado por un conjunto de documentos de ingeniera que definen,
principalmente, las caractersticas, alcance y la forma de ejecucin de una obra,
as como las condiciones del terreno en la que esta se ejecutar y que por su
naturaleza de las cosas corresponde que se contrate como una unidad para
cautelar su coherencia

As, en la lnea de lo expuesto, debe tenerse en cuenta que en el marco de lo

establecido por la normativa de contrataciones del Estado, la elaboracin del

6
En concordancia con el criterio contenido en la Opinin N 001-2017/DTN.

7
MORN URBINA, Juan Carlos. El fraccionamiento ilcito en la contratacin administrativa, en: Advocatus,
Revista de Derecho de la Universidad de Lima, N 7, 2002-II, Pg. 334.
 5

Expediente Tcnico de Obra debe ser contratada como una consultora de

obra8, a travs de un Concurso Pblico o una Adjudicacin Simplificada, segn
corresponda al valor referencial de la contratacin y a los mrgenes que
establece la ley de presupuesto del sector pblico9.

2.5 Por tanto, cuando se requiera la elaboracin de un Expediente Tcnico de Obra,

la Entidad debe convocar un procedimiento de seleccin a efectos de contratar
a un consultor de obras que se encargue de formular -de manera conjunta-
todos los documentos que integran el mencionado Expediente. En
consecuencia, la contratacin individual de cada uno de los documentos que
componen el Expediente Tcnico de Obra constituye un fraccionamiento
prohibido por la normativa de contrataciones del Estado.

3. CONCLUSIONES

3.1 En el marco de lo establecido por la normativa de contrataciones del Estado, la

elaboracin del Expediente Tcnico de Obra debe ser contratada como una
consultora de obra, a travs de un Concurso Pblico o una Adjudicacin
Simplificada, segn corresponda al valor referencial de la contratacin y a los
mrgenes que establece la ley de presupuesto del sector pblico.

3.2 Cuando se requiera la elaboracin de un Expediente Tcnico de Obra, la

Entidad debe convocar un procedimiento de seleccin a efectos de contratar a
un consultor de obras, persona natural o jurdica, que se encargue de formular
-de manera conjunta- todos los documentos que integran el mencionado
Expediente; en consecuencia, la contratacin individual de cada uno de los
documentos que componen el Expediente Tcnico de Obra constituye un
fraccionamiento prohibido por la normativa de contrataciones del Estado.

Jess Mara, 6 de septiembre de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Tcnico Normativa
LAA/riga.

8
El Anexo nico del Reglamento Anexo de Definiciones define a la Consultora de obra como los
Servicios profesionales altamente calificados consistentes en la elaboracin del expediente tcnico de obras o
en la supervisin de obras. Tratndose de elaboracin de expediente tcnico la persona natural o jurdica
encargada de dicha labor debe contar con una experiencia especializada no menor de 1 ao; en el caso de
supervisiones de obra la experiencia especializada debe ser no menor de 2 aos. (El subrayado es agregado).
9
Conforme a lo establecido en los artculos 22 y 23 de la Ley; as como en los artculos 58, 60 y 67 del
Reglamento.