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Salvador - Bahia
Junho de 2016
Escola de Administrao - UFBA
CDD 363.7392
todos aqueles que acreditam que possvel superar-se sempre e que seus
sonhos so possveis, eu dedico esta tese
Ao primeiro dia do ms de julho do ano dois mil e dezesseis, s catorze horas, na sala 20, da Escola de
Administrao da Universidade Federal da Bahia, a comisso julgadora eleita pelo Colegiado deste Ncleo de
Ps-Graduao, composta pelos Professores Dr. Jos Clio Silveira Andrade, orientador (EAUFBA/NPGA); Dr.
Jos Antonio Puppim de Oliveira (MIT/USA); Dr. Paulo Dimas Rocha de Menezes (UFSB); Dr. Salvador Dal
Pozzo Trevizan (UESC) e Dra. Denise Cristina Vitale Ramos Mendes (UFBA/IHAC), se reuniu em sesso pblica
deste Colegiado para julgar o trabalho de tese, intitulada: DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DO REDD+ NO
BRASIL: ANLISE DAS AMEAAS E OPORTUNIDADES, FORAS E FRAQUEZAS de autoria de GUINEVERRE
ALVAREZ MACHADO DE MELO GOMES. Realizada a defesa pblica da tese, a aluna foi submetida arguio
pela comisso julgadora e ao debate. Em seguida, a comisso julgadora, aps analisar a defesa da tese feita
pela aluna, concluiu que esta merece ser ...............................................................................................................
Nada mais havendo a ser tratado, esta comisso julgadora encerrou os trabalhos do qual lavrei a presente ata
que, aps lida e aprovada, vai assinada por mim, Jos Clio Silveira Andrade, orientador, pelos demais
membros da banca, pelo Coordenador deste Ncleo de Ps-Graduao, e pela aluna.
Escola de Administrao da UFBA - Av. Reitor Miguel Calmon, s/n 3 andar- Vale do Canela
Salvador - Bahia - Brasil - 40.110-903
Telefone: 71. 3283-7658/7339 e-mail: npgadm@ufba.br
AGRADECIMENTOS
Agradeo minha famlia, pelo apoio incondicional e sustentao nas horas mais difceis. Em
especial ao meu marido, Enrico, e meu filho, Miguel, pela parceria e compreenso nas
ausncias.
Ao prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade, pelo respeito, compreenso e generosidade sempre
mostrados e pelo raro dom de guiar seus discpulos por seus prprios caminhos de
aprendizagem. Muito obrigada!
Ao prof. Dr. Jos Antonio Puppim de Oliveira, por me receber e supervisionar no perodo de
estudos doutorais no Japo.
CAPES, pelo suporte financeiro para a realizao deste curso de Doutorado no pas e para a
bolsa sanduche para o estgio no Japo.
A todos aqueles que participaram dessa tese e aos entrevistados que generosamente
contriburam para a sua concretizao, muito obrigada!
Por fim, aos amigos espirituais que realizaram comigo este trajeto e oportunidade que a
Vida me trouxe de me aprimorar pessoal e profissionalmente atravs de um processo de
doutoramento acadmico. As lies so nicas.
ALVAREZ, G. Desafios paraImplementao do REDD+ no Brasil: anlise das ameaas e
oportunidades, foras e fraquezas. Tese (Doutorado em Administrao) Ncleo de Ps-
Graduao em Administrao, Escola de Administrao, Universidade Federal da Bahia,
Salvador, junho de 2016.
RESUMO
ABSTRACT
Figura 13 - Distribuio, por estados que compem a Amaznia Legal, das terras
destinadas a projetos REDD+ certificados ou em processo de certificao de
redues de emisses de GEE, at dezembro de 2015. ......................................................... 143
Figura 16 - Categoria fundiria das reas em que projetos de REDD+ esto sendo
desenvolvidos na Amaznia legal brasileira. ........................................................................ 148
1 INTRODUO .................................................................................................................. 17
1.1 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 19
1.2 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 20
1.3 ESTRUTURA DA TESE ................................................................................................... 21
2 O REDD+ NAS NAES UNIDAS E NO MERCADO DE CARBONO
VOLUNTRIO: SURGIMENTO, EVOLUO E ELEMENTOS PARA
COMPREENSO .................................................................................................................. 23
Introduo ao captulo ............................................................................................................. 23
2.1 A ABORDAGEM DA CRISE CLIMTICA NAS NAES UNIDAS E O
MERCADO DE CARBONO REGULADO ........................................................................... 23
2.1.1 As florestas como instrumento de mitigao da crise climtica na Conveno
Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas ........................................................ 29
2.1.2 O mecanismo de reduo das emisses por desmatamento e degradao florestal
(REDD+) na UNFCCC ............................................................................................................ 31
2.1.3 Fases e elementos de REDD+ na UNFCCC.................................................................... 40
2.2 O REDD+ NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO ......................................... 45
2.2.1 Os esquemas de certificao de atividades por terceiros no MCV florestal .................. 50
2.2.2 Escalas e nveis do REDD+ MCV................................................................................... 53
2.2.3 Modalidade Atividades-projeto: etapas e elementos ....................................................... 62
2.2.4 Modalidade programas jurisdicionais: etapas e elementos ............................................. 72
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 82
3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS .................................................................... 84
3.1 Etapa preliminar ................................................................................................................. 84
3.2 Pesquisa iniciada ................................................................................................................ 86
3.2.1 Fase exploratria inicial................................................................................................... 87
3.2.2 Fase de construo e delimitao do modelo de anlise ................................................. 88
3.2.3 Fase de mapeamento e caracterizao das iniciativas brasileiras de REDD+ ................. 90
3.2.4 Fase de anlise de foras e fraquezas, desafios e oportunidades ..................................... 97
4 REDD+ NO BRASIL: IMPLEMENTAO NO MBITO DA UNFCCC E DO
MERCADO DE CARBONO REGULADO ............................................................................ 101
Introduo ao captulo .............................................................................................................. 101
4.1 O contexto amaznico: polticas de ocupao, desenvolvimento e relao com o
meio ambiente. ......................................................................................................................... 102
4.2 O MARCO DE VARSVIA PARA REDD+ NO BRASIL: IMPLEMENTAO
E ELEMENTOS ...................................................................................................................... 111
4.2.1 Os elementos do Marco de Varsvia para REDD+ no Brasil ......................................... 122
4.3 O REDD+ BRASILEIRO NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO:
EVOLUO E ELEMENTOS ................................................................................................ 137
4.3.1 Modalidade atividades-projeto ........................................................................................ 139
4.3.2 Modalidade programas jurisdicionais ............................................................................. 161
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 179
5 AMEAAS E OPORTUNIDADES DO REDD+ BRASILEIRO NAS NAES
UNIDAS E NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO .............................................. 182
Introduo ao captulo .............................................................................................................. 182
5.1 A anlise SWOT aplicada a REDD+ ................................................................................. 182
5.2 Ameaas e Oportunidades para o Brasil no cenrio internacional de REDD+ .................. 187
5.2.1 Plano de ao ................................................................................................................... 188
5.2.2 Contabilizao de emisses de carbono .......................................................................... 193
5.2.3 Monitoramento ................................................................................................................ 195
5.2.4 Salvaguardas .................................................................................................................... 197
5.2.5 Cobenefcios .................................................................................................................... 201
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 201
6 FORAS E FRAQUEZAS DO REDD+ BRASILEIRO NAS NAES UNIDAS E
NO MERCADO DE CARBONO VOLUNTRIO ................................................................. 204
Introduo ao captulo .............................................................................................................. 204
6.1 Foras e Fraquezas dos elementos de REDD+ no Brasil ................................................... 204
6.1.1 Plano de Ao .................................................................................................................. 205
6.1.2 Contabilizao de emisses de carbono .......................................................................... 214
6.1.3 Monitoramento ................................................................................................................ 216
6.1.4 Salvaguardas .................................................................................................................... 219
6.1.5 Cobenefcios .................................................................................................................... 228
Consideraes finais do captulo .............................................................................................. 229
CONCLUSES E RECOMENDAES FINAIS ............................................................. 232
Limitaes da pesquisa e recomendaes de trabalhos futuros ................................................ 238
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 239
APNDICE A - Roteiro de entrevista para atores nacionais ................................................. 261
APNDICE B - Roteiro de entrevista para atores internacionais .......................................... 263
APNDICE C - Relao de trabalhos apresentados em congressos e publicados em
peridicos ................................................................................................................................. 265
17
INTRODUO
Pela comunidade internacional, uma estrutura de negociao climtica global foi criada a fim
de estimular e congregar esforos polticos para conter uma ameaa comum a todos os pases:
o aumento da concentrao de Gases de Efeito Estufa (GEE) na atmosfera. Assim, foi
instituda na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada em 1992 no Rio de Janeiro (conhecida como Rio 92), a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC, em ingls), que se reuniria anualmente a
partir de ento nas Conferncias das Partes (COPs).
Atores privados intentavam a melhor forma de insero nessa arena de negociaes, mas
tambm atuavam fora dela, procurando, sob seus prprios moldes, construir um espao para
abrigar alternativas crise climtica e ainda aproveitar as oportunidades que o novo
"paradigma verde" trazia. Neste sentido foi criado o Mercado de Carbono Voluntrio (MCV).
Logo as florestas foram percebidas como um elemento singular neste cenrio. Por um lado,
pelo potencial para sequestrar carbono da atmosfera e estoc-lo e, por outro, pela emisso de
GEE gerados pela sua derrubada, especialmente por meio de queimadas. Assim, era
necessrio no s conserv-las, mas tambm apoiar pases em desenvolvimento com florestas
a conceber ou aprimorar formas de cuidar desse valioso recurso.
Dessa forma, aps um lento processo de negociao, foi aprovado pela UNFCCC, na COP 15,
em 2009 em Copenhagem, um mecanismo para reduo de emisses por desmatamento e
degradao florestal e que tambm leva em conta o papel da conservao, do manejo
sustentvel e do aumento de estoques de carbono na floresta: o REDD+. Suas diretrizes de
implementao, todavia, ainda seguiam em negociao.
No outro espao coordenado por atores privados, a ideia originalmente lanada na UNFCCC
para evitar desmatamento e degradao florestal no tardou tanto a ser abraada. Foi, ento,
que no MCV o REDD+ iniciou seus testes de implementao, e iniciativas de interveno
local foram promovidas.
18
A grande extenso de florestas que o Brasil abriga em seu territrio sempre concedeu
destaque ao pas nesses ambientes. Foi assim que atividades-projeto de REDD+ foram
principiadas na Amaznia e, mais tarde, a oportunidade de explorar o recurso florestal atravs
desse mecanismo foi tambm percebida por governos subnacionais amaznicos no Brasil, que
iniciaram seus prprios movimentos para acolher o mecanismo.
Esse cenrio tambm se reflete no Brasil, onde coexistem trs modalidades de REDD+ com
caractersticas distintas. O pas tem sido observado com ateno pela comunidade
internacional pois pioneiro na implementao do REDD+ UNFCCC e ainda da modalidade
de programa jurisdicional gestada no ambiente do MCV, alm de abrigar destacadamente
projetos locais de REDD+. Os dilemas aqui vividos e a forma como sero enfrentados podem
gerar reflexos para o mecanismo ao redor do mundo.
No MCV, o mpeto de consolidar seus esforos tem levado o programa jurisdicional brasileiro
a ampliar suas aes estaduais e parcerias fora do estado, tambm enredando aes na cena
poltico-decisria nacional. As atividades-projeto, por seu turno, oscilam entre as indefinies
19
nos nveis decisrios superiores e a necessidade de mostrar seu valor para conter localmente
as presses pela converso das florestas em outros tipos de uso do solo.
Assim, existe pouco conhecimento sobre os desafios que no pas se perfilam para a
implementao das modalidades de REDD+ e o seu enfrentamento deve passar pelo
conhecimento e caracterizao dessas iniciativas, bem como pela compreenso das
conjunturas nacionais e internacionais que se relacionam ao mecanismo.
assim que surge o problema de pesquisa desta tese: Quais os principais desafios para
implementao do mecanismo de Reduo de Emisses por Desmatamento e
Degradao Florestal (REDD+) no Brasil?
As respostas pretendem ser alcanadas atravs da aplicao de uma matriz SWOT, que
analise as foras, fraquezas, ameaas e oportunidades do pas nos cenrios internacional e
domstico de REDD+.
Os objetivos perseguidos, a estrutura desenvolvida para esta tese e porque a sua execuo se
justifica so trazidos a seguir.
1.1 OBJETIVOS
1.2 JUSTIFICATIVA
Os temas abordados neste estudo so considerados relevantes e atuais frente aos dilemas
tericos e prticos que as mudanas climticas e o desenvolvimento sustentvel suscitam e
cujo enfrentamento inadivel. Uma vez que a reduo de emisses de GEE pelo setor
florestal tem sido considerada elemento fundamental nos esforos mundiais para conter o
aquecimento global, estudar os desafios de implementao do principal mecanismo construdo
nessa inteno, tendo como ponto de partida o pas que abriga a maior poro da maior
floresta tropical do planeta, justificam a realizao deste estudo.
Neste mesmo sentido, avana das discusses em nvel subnacional traadas por Cenamo
(2010 e 2013), Soares e outros (2014), nos trabalhos do IDESAM e da Fora Tarefa de
Governadores para o Clima e Florestas, ao trazer maiores reflexes sobre o programa
jurisdicional brasileiro, especialmente no diagnstico dos desafios que precisa enfrentar para
obter sucesso de implementao.
Por fim, ,esta tese integra o conjunto de trabalhos desenvolvidos com o Grupo Governana
Ambiental Global e Mercado de Carbono, ligado ao NPGA/LABMUNDO, sob coordenao
do orientador desta tese, Prof. Dr. Jos Clio Silveira Andrade.
Esta tese desdobra-se em cinco captulos. O primeiro traz esta introduo, onde o tema e
objeto de estudo so contextualizados e problematizados, e ainda so apresentados a pergunta
de pesquisa, os objetivos, a estrutura da tese e as justificativas para sua realizao.
No quinto e ltimo captulo, os achados da pesquisa so recordados a fim de que sejam feitas
as defesas centrais do trabalho e expostas as Consideraes Finais, que se encerram com as
limitaes de pesquisa e recomendaes de estudos futuros. Por fim, apndices e referncias
terminam esta tese.
23
INTRODUO AO CAPTULO
Neste captulo, o Mercado de Carbono Regulado pelo Protocolo de Kyoto apresentado como
um marco inicial e porta para a incluso das florestas na estrutura de negociaes climticas
internacionais (mesmo que de forma limitada e em uma abordagem baseada em instrumentos
de mercado), o que possibilitou a adoo do REDD+ como um mecanismo ps-Kyoto. Sua
interrelao com o Mercado de Carbono Voluntrio onde a ideia de um mecanismo para
reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal foi mais rapidamente
desenvolvida e testada traz parte da histria do REDD+ e os caminhos que o moldaram at
ento.
A primeira grande reunio das Naes Unidas sobre questes ambientais ocorreu em 1972,
em Estocolmo (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano), como uma
resposta crescente ateno que a temtica despertava internacionalmente, em especial nas
naes industrializadas, que j faceavam a interferncia da poluio na qualidade de vida de
24
Em 1987, o Relatrio Nosso Futuro Comum (Our Common Future, tambm conhecido
como Relatrio Brundtland), elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, cunhou um novo conceito que dali em diante seria alvo de debates,
rejeies, estudos, aes e programas em nvel mundial: o de desenvolvimento sustentvel.
Neste ento novo paradigma, a noo de desenvolvimento s seria possvel se trs dimenses
se compusessem e se sustentassem harmonicamente: a econmica, a social e a ambiental.
Paralelo a este movimento, foicriado em 1988 pela Organizao das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (United Nations Environment Programme) e a Organizao Meteorolgica
Internacional (World Meteorological Organization) o Painel Intergovernamental sobre
1
Para Layrargues (1997, p. 6), desenvolvimento sustentvel no se confunde com ecodesenvolvimento,
este ltimo um conceito lanado em 1973 por Maurice Strong e desenvolvimento na dcada de 80 por Ignacy
Sachs. Para o autor, os dois conceitos traduzem ideologias diferentes. No ecodesenvolvimento, postula-se pelo
estabelecimento de um teto de consumo universal obtido entre um nivelamento mdio entre o Norte e o Sul
(reconhecendo riqueza o peso da poluio), desconfia-se da capacidade da tecnologia em resolver os
problemas presentes e futuros e pensa-se em limites atuao do mercado. O desenvolvimento sustentvel,
por sua fez, seria intrinsecamente ligado ao neoliberalismo e sua concepo de mercado total como soluo da
crise ambiental, buscando o aumento do consumo ao associar pobreza e poluio (o que aumentaria a carga
exploratria sobre o planeta) e s tecnologias modernas a misso esperanosa de encontrar caminhos e
ferramentas para reverso do quadro.
2
Nesta tese, optei por utilizar a sigla UNFCCC ou Conveno dada sua maior utilizao na literatura e rea
temtica estudada.
25
Assim, com o objetivo de estabilizar as concentraes de GEE na atmosfera num nvel que
impea a interferncia humana perigosa no sistema climtico, a Conveno entrou em vigor
em 1994 a partir do compromisso ratificado por 195 pases, denominados na Conveno
como Partes. Na Conveno ficou estabelecido o princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas3, no qual os pases admitem sua carga histrica de emisso de GEE e,
3
O reconhecimento de que o problema do aquecimento global possui natureza global e que os pases
desenvolvidos tiveram maior contribuio histrica na emisso de gases causadores desse fenmeno e por
26
ento, sua contribuio para a variao da temperatura do planeta. Desta forma, as naes
industrializadas (ou desenvolvidas, nomenclatura tambm encontrada em documentos da
Conveno) que so listadas no Anexo I4 do documento assumem o compromisso de adotar
polticas e medidas para reduo das emisses domsticas, enquanto s naes no
industrializadas signatrias do Protocolo (os No-Anexo I) restou a voluntariedade no
emprego de tais medidas (sem metas definidas), na justificativa de que no fosse
comprometido o seu desenvolvimento econmico e industrial (BOGO, 2012).
isso devem assumir maiores obrigaes para enfrent-lo o que fundamenta o princpio das
responsabilidades comuns, porm diferenciadas adotado no regime climtico atual (Carvalho, 2010, p. 120).
4
Pases que pertencem Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e as naes ex-
comunistas em transio para uma economia de mercado.
5
...onde o primeiro [Norte], desejando omitir a poluio da riqueza, e o segundo [Sul], desejando obter
investimentos para mitigar a pobreza, orquestraram seus interesses particulares em total harmonia.
27
6
Na Unio Europia, Luxemburgo, ustria, Espanha, Dinamarca, Itlia, Pases Baixos e Irlanda no atingiram
suas metas individuais (cf. Haita, 2012).
28
7
Os gases causadores do efeito estufa so: Dixido de carbono (CO2); Metano (CH4); xido nitroso (N2O);
Perfluorocarbonos (PFC); Hidrofluorocarbonos (HFC); Hexafluoreto de enxofre (SF 6), sendo os dois ltimos uma
criao humana relacionada produo, refrigerao e ar condicionamento (Ravindranath e Sathaye, 2002, p.
5).
29
Embora o volume contabilizado parea expressivo, para alguns, o PK foi apenas um primeiro
passo para enfrentaro fenmeno das mudanas climticas globais e falhou em promover uma
participao mais substancial dos maiores emissores mundiais Estados Unidos, Rssia,
ndia e China (ALDY E STAVINS, 2008, p. 9). Crticas ainda apontam a baixa contribuio
dos projetos do mercado de carbono regulado(MCR) oriundo do PK ao desenvolvimento
sustentvel por focarem apenas na reduo de GEE e ignorarem outras necessidades dos
pases anfitries (BUMPUS E COLE, 2010) e a necessidade de se inserirem os MDLs nas
polticas de comando e controle nacionais e subnacionais para melhorar sua performance
como instrumento de governana climtica (VENTURA et al., 2015).
Boaventura de Sousa Santos, em carta nomeada "Rio+20 e a Cpula dos Povos", emitida em
10 de fevereiro de 2012,estabelece crticas mais profundas ao que afirma serem solues
"escandalosamente ineficazes e at contraproducentes" ao problema climtico: "convencer os
mercados (sempre livres, sem qualquer restries) sobre as oportunidades de lucro em
investirem no meio ambiente, calculando custos ambientais (externalidades) e atribuindo
valor de mercado natureza" (p. 3).
Carvalho (2010, p. 108) opina que o destaque relativamente recente dado ao papel das
florestas na mitigao da crise climtica devido reduo de emisses florestais ser uma
opo mais barata do ponto de vista econmico e poltico, considerando a atual vigncia de
um sistema econmico apoiado em uma estrutura energtica dependente de combustveis
fsseis.
Embora a Conveno tenha apresentado resultados de baixa eficcia, este o espao poltico
internacional sobre florestas mais importante na atualidade, consideradas sua intensidade,
participao e complexidade de discusses, alm de ter a Conveno um carter jurdico
vinculante (portanto mandatrio e no de adeso apenas voluntria) (CARVALHO, 2010, pp.
111 e 133).Apesar disso, a insero das florestas no tratado climtico global no foi sem
controvrsias ou resistncias. Na configurao atual, duas so as possibilidades de projetos de
MDL: uma relacionada substituio de combustveis poluidores por outros de menor
impacto ou o aumento de eficincia energtica em matrizes poluidoras e outra relacionada s
florestas, atravs da estocagem de carbono no solo ou sequestro de carbono por florestamento
e reflorestamento (BOGO, 2012, p. 76).
Carvalho (2010, p. 119) destaca a criao do mercado de carbono como o marco inicial do
surgimento de uma economia internacional de carbono florestal eYin (2004, p. 49) nos traz
que, de incio, o PK chegou a considerar quatro modalidades 8 de sequestro de carbono
associado s florestas, mas que, de fato, o tema s foi oficialmente integrado ao PK de forma
bastante limitada no encontro de Bonn, Alemanha, em 2001. Assim, as atividades de
LULUCF9 dentro do MDL foram restringidas a projetos de florestamento e reflorestamento
8
Seriam estas: a) florestamento e reflorestamento; b) manejo florestal sustentvel; c) conservao e proteo
florestal contra desmatamento; e d) substituio de combustvel fssil por biomassa renovvel (Yin, 2014, p.
49).
9
Os termos floresta, florestamento, reflorestamento, desmatamento e degradao florestal no encontram
definies tcnicas universais na literatura. O PK adotou definies para modalidades de uso da terra, mudana
de uso da terra e florestas (land use, land-use change and forestry LULUCF). Assim, floresta (forest) uma
rea mnima de terra de 0,05 a 1 hectare com cobertura arbrea (ou densidade equivalente) de mais de 10% a
30% de rvores com potencial para alcanar a altura mnima de 2 a 5 metros quando maduras, in situ.
31
Assim, dentre os motivos alegados para a limitao das atividades LULUCF no MDL esto as
dificuldades metodolgicas de se medir, relatar e verificar as redues efetivamente atingidas
no setor (MATTSSON, 2012, p. 7; CARVALHO, 2010, p.129) e a complexidade das normas
e do registro, que acabam por aumentar os custos de transao (ANGELSEN et al., 2008).
Essas reservas impostas ao LULUCFfizeram com que o mecanismo no se tornasse atrativo e
no se desenvolvesse propriamente. Em 19 de maro de 2015, apenas 55 atividades de
florestamento e reflorestamento estavam registradas na plataforma online da UNFCCC do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (UNFCCC, 201510).
Florestamento (afforestation) a converso direta induzida pelo homem de terra que no foi florestada por
pelo menos 50 anos em terra florestada por meio de plantio, semeadura e/ou promoo induzida pelo homem
de fontes naturais de sementes. Reflorestamento (reforestation) a converso, induzida diretamente pelo
homem, de terra no florestada em terra florestada por meio de plantio, semeadura e/ou promoo induzida
pelo homem de fontes naturais de sementes, em rea que foi florestada, mas convertida em terra no
florestada. Desmatamento (deforestation) converso direta, induzida pelo homem, de terra florestal em rea
no-florestal (Deciso 1/CMP.16, Anexo, artigo 1, traduo livre). Degradao florestal (forest degradation)
considerada pela FAO como uma diminuio lquida anual da densidade de estoques de carbono em florestas
remanescentes (FAO, 2015, p. 3).
10
http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html
32
abordagens para estimular aes foi oficialmente introduzido na agenda da UNFCCC por
Papua Nova Guin e Costa Rica (com apoio de outros 8 pases) na COP 11, em 2005. quela
poca, a proposta era pagar pases tropicais por manterem as suas florestas em p a fim de
reduzirem as emisses por desmatamento em seu territrio (RED). Para Mattsson (2012, p. 9)
e Angelsen e McNeill (2013, p. 40), com o passar do tempo e das tentativas de
implementao, observou-se que a ideia no era to simples, rpida, barata e vivel como se
alardeava e esperava.
O embate entre pases se estendeu por algum tempo e no havia consenso entre as
modalidades que seriam admitidas em um novo mecanismo da UNFCCC que tratasse de
desmatamento evitado. ndia e China advogavam pela insero da conservao e valorizao
de estoques de carbono florestal, ao que se opunham a Unio Europeia e o Brasil (este ainda
era contrrio insero da categoria degradao) e ainda os Estados Unidos levantavam a
bandeira das incertezas metodolgicas do novo mecanismo, a fim de retardar sua negociao
(OSTWALD, 2008, p. 6).O avano da cincia, entretanto, mostrou que no apenas a
verificao e o monitoramento do carbono florestal eram possveis, como as emisses de GEE
de desmatamento e degradao eram to significantes que no poderiam ficar de fora dos
esforos de estabilizao climtica (BUTLER, 2009).
Na COP 13 de Bali, em 2007, foi adotado o Plano de Ao de Bali (Bali Action Plan)11 que
estabeleceu uma estrutural formal para as negociaes ps-Kyoto, ou seja, sobre medidas de
cooperao de longo prazo, com incio imediato at 2012 e posteriormente (Deciso 1/CP.13,
pargrafo 1). Neste momento, a modalidade de degradao florestal foi incorporada ao RED
(agora, ento REDD). Em razo das diversas incertezas12 ainda existentes sobre esse novo
instrumento, os pases com florestas tropicais foram encorajados a desenvolverem atividades
de demonstrao (demonstration activities) para produzirem aprendizagens e guias para
11
O Plano de Ao de Bali define que a cooperao deve versar sobre os temas de viso compartilhada,
mitigao, adaptao, transferncia de tecnologia e financiamento.
12
As incertezas eram, especialmente, de ordem metodolgica e operacional.
33
melhor entendimento dos desafios a serem superados por um mecanismo de REDD. Essas
atividades de demonstrao deveriam se concentrar principalmente no desenvolvimento de
uma linha de base (baseline13) para emisses nacionais historicamente contabilizadas
(UNFCCC, 2007). Esta Deciso deixou em aberto se os incentivos para a reduo do
desmatamento adotariam a frmula ento conhecida dos crditos de carbono (baseada em
mercado) ou de uma assistncia financeira direta (baseada em financiamento).
13
Linha de base (baseline) o cenrio de referncia contra o qual uma mudana na emisso ou remoo de
GEE medida (IPCCC, 2000, p.21).
14
Stakeholders so indivduos ou organizaes que so de alguma forma afetados pelo projeto (Kollmuss, Zink
e Polycarp, 2008).
34
interesses, como de pases com alta densidade florestal e baixo desmatamento e ONGs
ambientalistas (conservao), de pases que faziam uso de suas florestas (gesto sustentvel
das florestas) e pases como ndia e China, que possuem estoque florestal em crescimento
(aumento dos estoques de carbono). Outro destaque na pauta de REDD+ foi a recomendao
dada aos pases em desenvolvimento de estabelecerem seu nvel de referncia de emisses
florestais (REL/FREL), j aceitos como um passo essencial para a implementao do
mecanismo.
REDD
15
Salvaguardas so definidas por Roe e outros (2013, p. 03) como um conjunto de princpios, regras
e procedimentos implementados para atingir metas sociais e ambientais.
35
Na Cop 17, em Durban, frica do Sul, em 2011, as Partes avanaram nas discusses sobre
contabilizao de carbono, especialmente nos usos e adoes dos Nveis de Emisso de
Referncia (Reference Emission Levels RELs) ou Nveis de Referncia (Reference Levels
RLs) (ver item 3.1.1 desta tese). Tambm se decidiu como os pases devem organizar e
compartilhar seus servios de informaes sobre como as salvaguardas de Cancun so sendo
tratadas e respeitadas no desenvolvimento das atividades REDD+ (Deciso 1/CP.17,
UNFCCC, 2011; ROE et al, 2013).
A COP 18, de Doha, em 2012, trouxe poucos avanos em decises de REDD+e seu produto
de destaque foi a criao de um programa de trabalho para avanar nas delicadas questes de
financiamento. Esta COP foi considerada um encontro processual e preparatrio para o evento
seguinte, que deveria trazer um marco definitivo para o tema que consubstanciasse a evoluo
das tratativas at ento acordadas (Figura 2). Foi assim que a COP 19, em 2013, cunhou o
Marco de Varsvia para REDD+ (Warsaw Framework for REDD plus).
Figura 2 - Evoluo das negociaes de REDD+ nas Conferncias das Partes da UNFCCC
Incluso na
Definio de Marco de
agenda
escopo e Varsvia para
UNFCCC
salvaguardas REDD+
COP15
COP11 COP12 COP13 COP14 COP16 COP17 COP18 COP19
2009
2005 2006 2007 2008 2010 2011 2012 2013
Copen
Montreal Nairobi Bali Poznan Cancun Durban Doha Varsvia
hagen
Avanos em
Introduo do Questes
salvaguardas e
tema metodolgicas
nveis de referncia
36
Tambm em Varsvia foi dado o ponto final em uma contenda que j se arrastava por alguns
anos: de um lado, desenvolvedores de REDD+ em nvel subnacional (destacadamente
atividades-projeto implementadas por ONGs e programas e aes orquestradas por governos
subnacionais) que pleiteavam o reconhecimento, insero e recompensa de seus esforos e
esfera de atuao no regime climtico global e, de outro, os Estados-Partes da Conveno que
advogavam para si a prerrogativa soberana de definirem interna e nacionalmente suas
diretrizes, polticas, programas e pagamentos de REDD+. O Marco de Varsvia foi claro ao
reafirmar que asobrigaes e transaes se dariam em nvel nacional e que as abordagens
subnacionais, quandoe se praticadas, devem constituir um passo para o desenvolvimento de
abordagens nacionais, como os nveis de referncia e estimativas (Deciso 2, CP.13, Anexo,
item 7, UNFCCC, 2007) e, ainda, os pagamentos baseados em resultados oriundos de REDD+
entraro nos pases a partir do governo central. Para Krug e outros (2013), REDD+
desenvolvido em nvel de projeto tem a chance de integrar a fase de preparao nacional
(Readiness) ou ainda ser alvo de reaplicao de recursos recebidos pelo governo nacional
quando da obteno de pagamentos baseados em resultados.
A evoluo das principais decises relacionadas REDD+ obtidas nas Conferncias das
Partes da UNFCCC que culminaram na adoo do Marco de Varsvia para REDD+ podem
ser assim sumarizadas (Quadro 1):
16
Medio, Relato e Verificao (measurement, reporting and verification - MRV) um sistema para fornecer
estimativas quantitativas dos fluxos de gases de efeito estufa (reduo de emisses e remoes). REDD+ exige
sistemas de MRV confiveis para medio de desempenho (Korhonen-Kurki et al, 2013).
Quadro 1- Principais decises relacionadas REDD+ das Conferncias das Partes (COPs) da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre
Mudanas Climticas (UNFCCC)
Local, ano e
COP Principais decises
documento
Montreal, Canad,
11 Papua Nova Guine e Costa Rica inserem o tema da reduo e emisses de desmatamento em pases em desenvolvimento nos
RED
2005
dilogos da UNFCCC.
Bali, Indonesia, Reconhece a contribuio das emisses por desmatamento e degradao florestal para as emisses antrpicas de GEE e que sua
2007 reduo pode gerar cobenefcios e complementar metas e objetivos de outros acordos internacionais;
Prev aes relacionadas com a reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal nos pases em desenvolvimento, tais
REDD
13
Deciso 2/CP.13 como capacitao e transferncia de tecnologia;
Abordagens subnacionais, quando praticadas, devem constituir um passo para o desenvolvimento de abordagens nacionais.
"Bali Action Plan
Fornece orientao metodolgica para as atividades relacionadas com a reduo de emisses por desmatamento e degradao
Copenhagen, florestal e do papel da conservao, manejo sustentvel de florestas e aumento dos estoques de carbono das florestas nos pases em
Dinamarca, 2009 desenvolvimento (REDD+);
Reconhece a necessidade de um pleno e efetivo engajamento de populaes indgenas e comunidades locais afetadas;
15
Deciso Reconhece a importncia de promover a gesto sustentvel das florestas e cobenefcios, incluindo a biodiversidade, para
complementar as metas e objetivos dos programas florestais nacionais e convenes e acordos internacionais relevantes;
4/CP.15 Estipula que pases em desenvolvimento devem estabelecer seu nvel de referncia de emisses florestais ((FREL, Forest Reference
Emission Levels) e nvel de referncia florestal (FRL, Forest Reference Levels) de acordo com dados histricos, considerando contextos
nacionais.
REDD+
Fornece um framework de salvaguardas e abordagens polticas e incentivos positivos sobre questes relacionadas a REDD+.
Cancun, Mxico, Solicita s Partes, de acordo com suas capacidades e circunstncias nacionais, desenvolver: a) plano de ao ou estratgia nacional; b)
FREL e/ou FRL em nvel nacional ou, como medida interina, subnacional; c) sistema de monitoramento florestal nacional ou, como
2010
medida interina, subnacional; d) um sistema para prover informaes sobre salvaguardas;
Decide que REDD+ deve ser implementado em fases e as define e solicita aos pases desenvolvidos que apoiem a adoo de tais
16 Deciso 1/CP.16
medidas atravs de canais multilaterais e bilaterais;
The Cancun Estabelece que REDD+ deve: a) ser de acordo com as prioridades de desenvolvimento, objetivos, circunstncias e capacidades
nacionais e devem respeitar a soberania; b) ser coerente com as necessidades e metas de desenvolvimento sustentvel das Partes; c)
Agreements
ser implementado no contexto do desenvolvimento sustentvel e reduo da pobreza, enquanto responde s alteraes climticas; d)
ser coerente com as necessidades de adaptao do pas; e) Receber suporte financeiro e tecnolgico adequado e previsvel, incluindo
o desenvolvimento de capacidades; f) ser baseado em resultados; g) promover a gesto sustentvel das florestas;
38
Recorda que, para obteno de financiamento baseado em resultados, as aes de REDD+ devem ser totalmente medidas, relatadas e
verificadas (MRV, Measured, Reported and Verified) e podem vir de uma ampla variedade de fontes, como pblicas, privadas,
bilaterais, multilaterais e alternativas.
Durban, frica do
Considera que, luz da experincia adquirida com as atuais e futuras atividades de demonstrao (demonstration activities),
Sul,
abordagens baseadas em mercado poderiam ser desenvolvidas pela Conferncia das Partes para apoiar as aes baseadas em
resultados em pases em desenvolvimento;
17 2011
Traz orientaes sobre sistemas de fornecimento de informaes sobre salvaguardas (como so tratadas e respeitadas),
determinando que devem ser implementados em nvel nacional;
Decises 2 e
Aponta que FREL e FRL so parmetros de referncia para acessar a performance de cada pas na implementao de atividades
12/CP.17
REDD+ e elabora modalidades de FREL e FRL, alertando que estes devem ser flexveis para acomodar circunstncias e capacidades
nacionais, enquanto buscam integridade ambiental e evitam incentivos perversos;
Reconhece que FREL e FRL podem ser subnacionais e cobrirem menos de toda a rea florestal do territrio nacional apenas em
carter provisrio, durante a transio para um nvel nacional;
18 Doha, Qatar, 2012
Cria um programa de trabalho sobre financiamento baseado em resultados com o objetivo de contribuir para ampliar e melhorar a
eficcia do financiamento para REDD+, considerando (a) formas e meios para transferncia de pagamentos; (b) maneiras de incentivar
Deciso 1/CP.18
os benefcios no-carbono (non-carbon benefits) e (c) formas de melhorar a coordenao do sistema;
Compila as decises relacionadas a REDD+ obtidas separadamente nas COPs anteriores, criando um framework (Warsaw Framework
for REDD-plus);
Varsvia, Polnia, Reconhece o papel fundamental do Fundo Verde para o Clima (Green Climate Fund) em canalizar recursos financeiros para os pases
2013 em desenvolvimento e catalisar o financiamento do clima;
Estabelece um centro de informaes na plataforma web da UNFCCC para compartilhar dados e aumentar a transparncia dos
Decises 9 a resultados obtidos pelos pases, adotando uma srie de medidas para tanto;
15/CP.19 Reconhece a importncia de incentivar benefcios de no-carbono para a sustentabilidade em longo prazo da implementao de
19 REDD+;
Warsaw Traa vrias medidas para a coordenao de apoio para a implementao de REDD+, incluindo arranjos institucionais e solicita s
Framework for Partes designem uma entidade ou ponto focal para servir de ligao entre o pas e rgos da Conveno a fim de facilitar uma melhor
REDD-plus coordenao das atividades. Essas entidades ou pontos focais devem nominar suas entidades para receber o pagamento por
resultados;
Traa as modalidades para os sistemas de monitoramento florestal e estabelece o calendrio e a freqncia de apresentaes do
resumo das informaes de salvaguardas;
Traz orientaes e procedimentos para a avaliao tcnica das submisses das Partes sobre FREL e FRL e traz modalidades para
Medio, Notificao e Verificao;
Fonte: elaborado com base em UNFCCC, 2014.Key decisions relevant for reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries (REDD+).
Decision booklet REDD+.[http://unfccc.int/files/methods/application/pdf/compilation_redd_decision_booklet_v1.1.pdf]
39
Assim, REDD+ se colocou como uma forma de abordar a questo das mudanas climticas e
a reduo da emisso de GEE a partir de uma diversidade de processos e estruturas
institucionais direcionadas gesto sustentvel de florestas tropicais, em especial em pases
em desenvolvimento (PUPPIM DE OLIVEIRA et al., 2013a).
Os diversos atores que compem a arena poltica de REDD+ nas esferas internacionais,
nacionais e subnacionais (segundo BROCKHAUSS E ANGELSEN, 2013, p. 21:
ministrios, rgos governamentais, ONGs de desenvolvimento e ambientais; organizaes
de defesa de povos indgenas, grupos de negcios, partidos polticos, organizaes de
pesquisa, think tanks e representantes de pessoas dependentes das florestas) empenharam
suas foras obviamente, com assimetrias de poder durante esse longo processo de criao
do mecanismo, que acabou por receber, em sua roupagem final, a seguinte definio: sistema
de polticas e incentivos positivos para reduo de emisses por desmatamento e degradao
florestal, conservao, manejo sustentvel de florestas e aumento de estoques de carbono
florestal em pases em desenvolvimento (COP 13, UNFCCC, 2007).
Por hora, a adoo do Pacto de Varsvia conseguiu afastar ou adiar uma das principais
contendas travadas desde o incio das tentativas de insero do REDD+ no regime do
clima:implement-lo como uma ao de mitigao adequada a cada pas(escala nacional)com
suporte de pases desenvolvidos (corrente vitoriosaliderada pelo Brasil)ou como um sistema
de compensao de emisses por pases desenvolvidos a partir do financiamento de projetos
em pases com florestas tropicais (gerando crditos de carbono, como na estrutura j
conhecida do PK) (KRUG et al., 2013). Contudo, o assunto ainda no est encerrado e futuras
negociaes podem incorporar um mercado de offsets na estrutura internacional de REDD+.
As fases e elementos de REDD+, contudo, j esto claras.
40
2 - Implementation
Desenvolvimento Aes de
de: estratgias pagamento baseado
nacionais ou planos Implementao de: em resultados
de ao, polticas e polticas nacionais e plenamente
medidas e medidas, estratgias medidos, relatados
capacitao. nacionais ou planos de
ao, reforando a e verificados
capacitao ,
transferncia de
1 - Readiness tecnologia e atividades 3 - Payment
de demonstrao
Fonte: elaborado com base na Deciso 1/CP.16, pargrafo 73, UNFCCC, 2010.
Fonte:elaborado com base em: Deciso 1/CP.16, pargrafos 71 a 72 e Anexo I, UNFCCC, 2010; Decises 1 e
12/CP.17, UNFCCC, 2011; Deciso 9/CP.19, UNFCCC 2013.
Os documentos FREL/REL devem ter abrangncia nacional, sendo aceita apenas em carter
temporrio a medio subnacional. Devem ainda passar por uma avaliao tcnica por
especialistas da UNFCCC (Deciso 13/CP.19, UNFCCC, 2013). A apresentao desse
documento ao Secretariado da UNFCCC um dos primeiros passos para obteno de
pagamentos baseados em resultados de REDD+.Em 2014, apenas o Brasil havia apresentado
seu FREL/REL (com aprovao). Em 2015, Colmbia, Equador, Guiana, Malsia e Mxico
tambm submeteram suas propostas17, ainda em anlise quando esta tese estava sendo escrita.
Esses elementos foram os comumente acordados pelas Partes da UNFCCC como essenciais e
indispensveis a um pagamento por resultados de reduo de emisses por desmatamento e
degradao florestal em pases em desenvolvimento. Em paralelo a todos esse movimento
registrado na Conveno da ONU, outros atores articulavam e desenvolviam uma opo
alternativa para inserir as florestas nas aes mundiais de mitigao do aquecimento global,
como apresentado na seo seguinte.
45
De fato, a compensao voluntria foi iniciada antes da finalizao das longas negociaes
para entrada em vigor do Protocolo de Kyoto e teve certa influncia no desenho do prprio
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)18. Por sua vez, o sistema do MDL contribuiu
para um melhor entendimento da atividade de compensao e forou o setor voluntrio a se
tornar mais profissional (BROH, EYRE E IOWARTH, 2009).
18
O primeiro registro de uma compensao voluntria se deu em 1989, quando uma companhia de energia
americana investiu US$2 milhes no financiamento de um projeto agro-florestal na Guatemala para compensar
a construo de uma planta de energia (Broh, Eyre e Iowarth, 2009, p. 274).
46
so aquelas responsveis por verificar e validar a gerao dos crditos de carbono, utilizando
as diretrizes e metodologias do padro de certificao escolhido pelo proponente.
Contudo, o MCV vinha recebendo crticas que Kollmuss, Zink e Polycarp (2008, p. vi)
sumarizam em: baixa qualidade de muitos projetos; ser uma via para perpetuar a
insustentabilidade dos padres de vida de pases desenvolvidos; raramente levam benefcios
aos pases anfitries (crtica tambm feita ao MDL); os mtodos de contabilizao de carbono
so pouco acurados e, por fim, a falta de transparncia e de controle por terceiros. Tambm
era alvo de censura a ausncia de um sistema oficial para emisses dos "crditos de carbono"
dessas atividades (EKLF, 2013, p.5).
19
O Padro Climate, CommunityandBiodiversity (CCB) certifica exclusivamente os benefcios ao clima,
comunidade e biodiversidade gerados por determinada iniciativa, no contabilizando o carbono
reduzido/sequestrado.
47
Para Broh, Eyre e Iowarth (2009, p. 288), o MCV possibilita ao setor empresarial trocar o
papel de culpado por danos ambientais e punidos por taxas ou regulaes por um papel mais
ambientalmente positivo, aproveitando o poder da inovao e empreendedorismo, com a
chance ainda de gerar dinheiro pela reduo de emisses de GEE. Assim, o setor privado tem
expressivamente movimentado o MCVa fim de gerenciar impactos em relao s mudanas
climticas associados imagem e reputao, atender s demandas de responsabilidade social
corporativa, demonstrar liderana climtica, responder ao interesse em novas tecnologias para
reduo de GEE e se preparar para regulamentaes futuras. (INSTITUTO BRASILEIRO DE
RELAES COM INVESTIDORES - IBRI, 2009;PETERS-STANLEY E GONZALES,
2014).
O ltimo relatrio sobre o status do MCV apontou que 103 milhes de toneladas de CO2eq
(MtCO2eq) foram transacionadas no ano de 2012, e, em 2013, outras 76 MtCO2eq. Neste
montante est espelhada a crescente ateno global dada s florestas no jogo climtico, j que
49% desse volume foi originado de projetos florestais (PETERS-STANLEY E GONZALES,
2014).
Goldstein e Gonzales (2014, p. vi, traduo livre) que foram as autoras, em 2014, do
relatrio do status do mercado de carbono florestal publicado anualmente por Forest Trends
Ecosystem Marketplace trazem que o mercado de carbono florestal composto de milhares
de interaes discretas entre compradores e vendedores que gastam coletivamente milhes de
dlares em reduo de emisses por desmatamento e sequestro de carbono por meio de
mudanas nas atividades de uso da terra. Neste mercado global de compensaes, projetos de
agricultura, floresta e outros usos da terra transacionaram 32,7 milhes de toneladas de
carbono equivalente (MtCO2e) em 2013, um aumento de 17% em relao ao ano anterior
(GOLDSTEIN E GONZALES, 2014, p. v).
Goldstein e Gonzales (2014, pp. v e vi) identificaram que quem lidera as compras globais de
compensaes do setor florestal so as concessionrias de energia e empresas de alimentos e
bebidas, na busca por atingir seus compromissos de responsabilidade social corporativa ou
demonstrar liderana em mudanas climticas em seu setor. O emprego direto, construo de
capacidades locais, proteo de espcies ameaadas e de bacias hidrogrficas (e seus
consequentes ganhos de biodiversidade e qualidade do solo) so os cobenefcios mais
reportados em projetos de carbono florestal (SILLS E GONZALEZ, 2014, p. x e xi).
A certificao por determinado standard fornece algumas bases sob as quais projetos e
compensaes so diferenciados no mercado (DIXON E CHALLIES, 2015, p. 10). Os
padres de certificao, como importantes elementos na estrutura do MCV florestal, foram ao
longo dos anos refinando suas guidelines a fim de facilitar o uso de metodologias para novos
projetos do tipo uso do solo, mudana de uso do solo e florestas (AFOLU), muitas vezes
servindo de inspirao ou at sendo adotados por governos ao redor do mundo na construo
de suas polticas ou mercados de compensao de emisses de GEE (GOLDSTEIN E
GONZALES; 2014, p. xi).
50
O VCS, que em 2013 obteve 46% de marketshare, uma iniciativa feita pelo e para o setor
de negcios (EKLF, 2013, p. 14); fornece normas, frameworks e metodologias para a
contabilizao de GEE de projetos e programas jurisdicionais/subnacionais, incluindo
silvicultura, agricultura e outras atividades de uso da terra (VCS STANDARD, 2013).
Padres internos, que totalizaram 40%das transaes no mesmo ano, so aqueles criados
por um desenvolvedor em particular, com metodologias e parmetros transparentes,
reproduzveis e verificveis e usados normalmente em um ou dois projetos especficos (Figura
4). Um exemplo destes padres internos o Acre Carbon Standard (24%), desenvolvido pelo
estado brasileiro do Acre para o seu Sistema de Incentivos a Servios Ambientais SISA
(GOLDSTEIN e GONZALES, 2014, p. 55).
Excludos os Padres Internos, possvel observar que o VCS foi responsvel sozinho por
90% da certificao de crdito de carbono florestal transacionado no MCV em 2013. A
demanda por certificao conjunta do VCS com outros PCs de cobenefcios foi uma realidade
significativa no mesmo ano (seguindo tendncia dos anos anteriores), j que 58% dos crditos
51
foram certificados por VCS e CCB, seguidos pela verificao tripla de VCS, CCB e Forest
StewardshipCouncil FSC, com 11% (Figura 5):
O padro FSC20 busca atestar que produtos oriundos de florestas manejadas trazem benefcios
ambientais, sociais e econmicos. O Carbon, Community and Biodiversity (CCB), por sua
vez, um PC que objetiva identificar projetos que simultaneamente mitigam as alteraes
climticas, melhoram o bem-estar das comunidades locais e pequenos agricultores e ainda
conservam a biodiversidade (CCB, 2013). Esses benefcios adicionais (ambiental, social ou
de outra ordem) provenientes de projetos de carbono e que podem ser quantificados com base
em mtricas ou indicadores definidos pelo desenvolvedor do projeto ou por um programa de
certificao so conhecidos na literatura de REDD+ como cobenefcios (SILLS E
GONZALES, 2014, p. xxi).
20
O Forest Stewardship Council foi fundado no incio da dcada de 80 por usurios madeireiros, comerciantes e
representantes de organizaes ambientais e de direitos humanos. Como o seu foco est na certificao de
produtos e no necessariamente s mudanas climticas, no ser objeto de aprofundamento nesta tese.
52
Durbin e outros (2012) nos contam que a trajetria dos principais padres de certificao do
MCV florestal caminhou de uma atuao dissociada para conjunta. Em 2005 o CCB iniciou
sua certificao de projetos de agricultura, florestas e outros tipos de uso do solo (AFOLU)
que demonstravam benefcios s comunidades locais e biodiversidade. Por sua vez, as
diretrizes VCS para gerao de crditos por reduo/remoo de GEE por projetos AFOLU
no MCV ficaram disponveis em 2008. Em 2010, VCS lana a primeira metodologia para
REDD+ no mundo e, no ano seguinte, as primeiras unidades de verificao de carbono
marcadas com o rtulo CCB foram vistas no banco de dados VCS. Essa opo vivel vez
que CCB e VCS possuem objeto de certificao distintos (cobenefcios e carbono,
respectivamente), o que impede a dupla contabilizao dos crditos de carbono e faz com que
o CCB seja um "rtulo adicional" ao VCS. Nos anos seguintes foi observado o aumento no
nmero de projetos REDD+ que buscaram, em fases distintas, a certificao por esses dois
PCs.
Peters-Stanley e Gonzales (2014) apontaram que projetos REDD+ no mundo mais que
dobraram seu volume de transaes no MVC de 2012 para 2013 (ento com 22,6 MtCO2e),
tendo seu valor de mercado subido 35% e alcanado 38% de marketshare neste perodo. No
ano de 2013, a maioria (89%) dos crditos de carbono florestais foi comprado por
concessionrias de energia e empresas de alimentos e bebidas que procuraram cumprir os
compromissos de responsabilidade social corporativa ou demonstrar liderana sobre as
alteraes climticas no seu setor (GOLDSTEIN E GONZALES, 2014).
Em 2014, projetos de uso da terra e florestais responderam por mais da metade de todo o
volume de transaes do MVC, das quais 25 MtCO2 foram apenas para desmatamento evitado
(o segundo escopo com maiores transaes neste ano foi energia renovvel, com 13,7
MtCO2). Ainda em 2014, foi destaque o acordo entre o estado brasileiro do Acre e o governo
53
Nos ltimos anos, o MCV florestal passou por mudanas destacadas por Goldstein e Gonzalez
(2014, p. 12) como: a) de escala: da passagem de projetos-piloto para programas de larga
escala; b) cobenefcios: da opcionalidade para a incorporao ao desenho dos projetos; c)
financiamento: do fluxo Norte-Sul para de origens mais variadas e; d) novos atores:
preparao do setor pblico para financiamento de REDD+ e recebimento de pagamentos por
performance. Os projetos de REDD+ em florestas tropicais foram os que mais mostraram essa
tendncia, acompanhando a mudana que o REDD+ internacional sofreu nos ltimos anos,
quando as discusses deixaram de focar apenas nas questes de mudanas climticas e
biodiversidade para a tratar da preocupao com meios de vida e direitos das comunidades
afetadas (Howell, 2015, p. 46).
Para o estudo trazido nesta tese, importante conhecer as escalas em que REDD+ pode
ocorrer e as vantagens e desafios de cada uma delas.
Gibson, Ostrom e Ahn (2000, p. 217-218) alertaram que, embora as cincias naturais tenham
entendido a importncia da questo da escala, em investigaes das cincias sociais seu uso
tem sido menos preciso, menos explcito e mais varivel. Para estes autores, escala se refere
s dimenses espaciais, temporais, quantitativas ou analticas utilizadas para medir e estudar
qualquer fenmeno. Nveis, por sua vez, so as unidades de anlise que esto localizados na
mesma posio numa escala. Muitas escalas conceituais contm nveis que so ordenados
hierarquicamente, mas no todos os nveis so ligados um ao outro num sistema hierrquico.
Uma clara distino entre as duas abordagens est na evidenciao de que, em determinada
dimenso espacial, o nvel de implementao pode englobar de uma s vez diferentes nveis
de contabilizao. Por exemplo, um programa implementado nacionalmente (nvel) pode
realizar o pagamento a atividades REDD+ executadas por particulares em projetos individuais
(tCO2eq contabilizadas em nvel de projeto) ou por programas/iniciativas de governos
estaduais (tCO2eq contabilizadas em nvel de jurisdio).
Diferentes aspectos podem ser analisados em uma escala espacial. Angelsen e outros (2008)
nos trazem uma perspectiva de escalaque leva em conta acontabilizao de um mecanismo de
financiamento internacional, tratando de abordagens nacional; subnacional ou de projetos; e
aninhada (nested). Cortez e outros (2010) consideram as escalas em que os incentivos
(crditos ou financiamentos) so concedidos e, assim, definem os termos "escala nacional";
"escala subnacional"; "escala projeto"; e "abordagem aninhada" (nested approach). Fishbein e
Lee (2015) analisam REDD+ a partir da implementao e tratam de REDD+ projeto;
jurisdicional ou subnacional; e nacional. Ravikumar e outros (2015, p. 911) analisam o
framework VCS para afirmar de forma pragmtica que a "[abordagem] aninhada refere-se
integrao de crditos de carbono em nvel de projeto em um mecanismo de contabilizao de
escala mais ampla (jurisdicional)" e completam esclarecendo que "jurisdicional significa que
o monitoramento de carbono ocorrer ao longo de toda uma regio administrativa poltica,
que poderia ser em escala subnacional ou nacional".
abordagens para REDD+ (cf. ANGELSEN et al., 2008, pp. 31-35): a) subnacional ou de
projeto; b) nacional e; c) abordagem aninhada (nested approach):
c) A abordagem aninhada (nested approach) visa que atividades subnacionais (em nvel
de projeto ou estaduais) que inicialmente foram desenhadas e implementadas
isoladamente sejam integradas a um framework de contabilizao nacional. Nesta
perspectiva, os pases poderiam iniciar atividades REDD+ em qualquer nvel e, com o
tempo e a partir do fortalecimento de sua capacidade e governana, expandi-las para
uma escala nacional. Essa integrao seria obrigatria, mas no impediria o pas de
creditar atividades-projeto individualmente. As vantagens dessa abordagem residem
na capacidade de harmonizar em determinado pas as atividades j existentes em
diferentes nveis e ainda a obteno de crditos internacionais em nveis subnacionais
e nacionais simultaneamente. As metodologias de medio, relato e verificao dessas
redues e as medidas adotadas para impedir a dupla contabilizao dos crditos de
carbono ainda no esto totalmente delimitadas e testadas, o que vem sendo um
empecilho para a adoo dessa abordagem por um nmero maior de pases.
ii. A nacional costuma ser defendida por aqueles que criticam os custos de transao e a
fuga de emisses encontradas em nvel de projeto, alm de acreditarem que o combate
ao desmatamento requer mudanas polticas mais amplas, que possam garantir
redues de emisses de GEE mais permanentes do que abordagens subnacionais ou
aninhadas. Na abordagem nacional os prs residem na adoo de um conjunto mais
amplo de polticas para o setor, em significativos ganhos de escala, enfrentamento do
problema de leakagedomstico, maior engajamento do pas hospedeiro, baixo custo de
medio, relato e verificao (MRV) das atividades e do custo por tonCO2eq, maior
potencial para transferncias globais de recursos e melhor alinhamento com as
estratgias nacionais de desenvolvimento. As fraquezas residem em uma potencial
falha de polticas e governana, no risco de captura das elites, burocracias e corrupo,
no medo que o setor privado pode ter em ser associado a pases com imagem negativa
(atravs da compra de crditos originados destes), na determinao de um nvel de
referncia nacional (j que muitos pases em desenvolvimento possuem baixa
capacidade de MRV) e na possvel baixa participao de comunidades rurais no
desenho e implementao de REDD+ se forem adotadas medidas centralizadoras.
21
Leakage ou fuga de emisses o aumento lquido das emisses antrpicas de GEE que ocorre fora do limite
do projeto e que pode ser medido e diretamente atribuvel s atividades do projeto (Estrada, 2011, p. 43).
57
Fishbein e Lee (2015)22 estudaram oito programas ao redor do globo para obter essas
diferenciaes entre os nveis de uma escala de implementao:
complexa de ser gerida (a exemplo de programas que englobam de uma s vez reas
protegidas, territrios indgenas, fazendas de pecuria, etc), o que, no entanto, aumenta
o valor demonstrativo de uma abordagem jurisdicional ao representar um microcosmo
da realidade nacional; ii) baixa capacidades humana e tcnica e de recursos financeiros
que fazem com que a falta de capacidade de implementao jurisdicional seja sentida;
iii) riscos de continuidade em decorrncia de alteraes nas legislaturas subnacionais,
dada a fraca institucionalidade da jurisdio ou conflitos inerentes poltica. Em
relao ao nvel nacional, as principais desvantagens so: a) a escala nacional oferece
uma forte oportunidade para reformas polticas e colaborao institucional necessrias,
bem como ii) maiores economias de escala e enfrentamento dos riscos de leakage; iii)
potencial desalinhamento com processos do nvel nacional, seja por no serem
endossados/apoiados por esta esfera, seja pela lentido dos procedimentos nacionais
(este desalinhamento pode implicar em dificuldades para o fluxo de financiamento
baseado em resultados e a sustentabilidade de mecanismos desenvolvidos
subnacionalmente, entre outros) e; iv) a capacidade de implementao jurisdicional
pode ser mais lenta que a nacional, por questes de recursos humanos, financeiros e
tcnicos envolvidos. Apesar de todas essas consideraes, Fishbein e Lee (2015)
alertam que a maioria dos programas jurisdicionais esto em estgio inicial de desenho
ou implementao, o que limita a demonstrao de seus resultados.
Os achados de Fishbein e Lee (2015) podem ser assim sintetizados (Quadro 4):
60
Quadro 4 - Vantagens e desvantagens dos nveis projeto, subnacional/jurisdicional e nacional na escala de implementao de REDD+.
Em relao a
Projetos Jurisdicional Nacional
Escalas Vantagens Desvantagens Vantagens Desvantagens Vantagens Desvantagens
Projetos - - Permitem maior Alto custo de Permitem maior Menor ou nenhum
inovao operao inovao comprometimento poltico
Maior facilidade de Leakages Potencial maior Isolamento
coordenao celeridade de
Menor alcance
resultados
Menor necessidade de dos resultados
recursos e capacidades
Isolamento
Menos burocrtico
Jurisdicional Economia de escala Complexidade de - - Melhor Nacional cria melhores
governana gerencivel oportunidades para reformas
Melhor enfrentamento
polticas e institucionais
de leakage Necessria alta capacidade Testa modelos
de implementar programas para grandes Menor economia de escala
Mais apto a influenciar
complexos escalas
polticas e reformas Maiores riscos de leakage
institucionais Maior necessidade de Facilidade de
Desalinhamento com processos
recursos financeiros inovao
Cria modelos para uma nacionais
escala nacional Incertezas da vinculao a Resultados
Menor capacidade de
governos subnacionais podem ser mais
implementao
(political turnover) rpidos
Nacional Cria instumentos de Dificuldades para Gera maiores - -
comando e controle operacionalizar em campo transformaes legais,
as estratgias polticas e institucionais
Fonte: elaborado com base em Fishbein e Lee, 2015.
Ao lado de toda essa discusso conceitual, contudo, Ravikumar e outros (2015, p. 911) se
colocam cticos e objetivos:
O REDD+ UNFCCC adota a contabilizaoem nvel nacional, mas permite que o pas escolha
de que forma ir implementar suas estratgias (implementao em nvel de projetos,
jurisdicional, etc.) para obter o pagamento baseado em resultados de reduo ou remoo de
GEE a partir de suas florestas. No Mercado de Carbono Voluntrio, at o momento somente a
implementao em nveis de projetos e jurisdicional vem sendo desenvolvida, e esta ltima
ainda com poucos casos ao redor do mundo. As etapas e elementos do REDD+ no Mercado
de Carbono Voluntrio variam de acordo com a abordagem escolhida para implementao da
atividade e, como visto, trazem conotaes importantes anlise de seus desafios e
oportunidades, foras e fraquezas.
23
Forsyth, T. Multilevel, Multiactor Governance in REDD: Participation, Integration and Coordination. In
Realising Redd: National Strategy and Policy Options, ed. A. Angelsen, Bogor: CIFOR, 2009.
24
Verso original: "In practice, however, these terms have much more generic meanings: nesting a project
within a political jurisdiction says little about where the decisions are actually made (Forsyth 2009). The
term jurisdictional suggests the involvement of subnational governments, but does not guarantee it because
not all jurisdictions are sub-national and national governments also comprise jurisdictions. Nested implies
that there are multiple levels of governance, but does not clarify what levels have which decision-making
powers. In this way, neither term makes it clear which subnational actors will, or ought to be, engaged with
REDD+, or what their influence will be in the transition toward a national approach"
62
buscam nesses esquemas de verificao por terceiros a credibilidade necessria para seus
investimentos. Dentre eles, VCS e CCB tm mostrado maior participao no mercado, com
maior nmero de atividades certificadas em suas especialidades (contabilizao de carbono
para VCS e gerao de cobenefcios para CCB). Esta seo considera o VCS + CCB
Framework for REDD plus para identificao e caracterizao dos elementos de REDD+ de
acordo com sua modalidade de implementao: atividade-projeto ou programa jurisdicional.
25
Proponente do projeto: aquele responsvel por sua implementao e gesto, podendo ser indivduos, ONGs,
associaes, empresas, etc.
26
Para o Padro CCB, o Auditor uma firma de auditoria reconhecida, qualificada e independente que avalia
se umprojeto satisfaz cada um dos critrios CCB e outras exigncias aps o processo para validao ou
verificao emrelao aos Padres CCB (CCB, 2013).
63
Monitoramento e
Aprovao e Registro Implementao Consulta pblica
Proponentes submetem Proponentes elaboram Relatrio de
relatrios de
documentos do projeto monitoramento disponvel
para registro nos Padres monitoramento e consulta pblica
implementao das
atividades
Emisso de crditos de
Verificao carbono
Auditoria verifica o projeto Padres de certificao
de acordo com regras e emitem as redues de
requerimentos CCB e VCS emisses verificadas (VERs)
atingidas pelo projeto.
Fonte: elaborado com base em VCS Program Guide, 2013; CCBA 2013; VCS e CCB, 2012.
O prximo passo a avaliao do projeto pela auditoria de acordo com as regras e requisitos
CCB+VCS, produzindo relatrio tcnico e declarao de validao, ambos disponibilizados
na ntegra ao pblico nos websites dos PCs. A validao uma avaliao da concepo de
um projeto de manejo baseado no uso daterra em relao a cada um dos critrios dos Padres
(CCB, 2013, p. 11). A etapa seguinte o Registro do projeto perante os PCs a partir do envio
de documentos exigidos por estes. Um plano de monitoramento para os componentes
comunidade e biodiversidade deve ser apresentado no PDD ou, caso no seja feito, dentro de
seis meses do incio do projeto ou em at um ano a contar de sua validao. No final do
perodo de monitoramento estabelecido, geralmente de cinco anos, o proponente elabora um
relatrio de monitoramento e implementao, usando os modelos VCS+CCB para
Monitoramento e Execuo. Este relatrio postado no website do CCB para consulta
pblica por 30 dias e fica a cargo do proponente a adoo de medidas necessrias s
observaes trazidas neste momento.
Deste processo de certificao de projetos, bem como dos documentos exigidos em suas fases,
podem ser extrados os elementosque caracterizam um projeto como sendo um REDD+ no
MCV:
a) Plano de Ao
Para incio de tudo, necessria uma descrio detalhada do projeto e da rea em que est
inserido e ainda das formas pelas quais ele pretende atender aos critrios obrigatrios e
opcionais dispostos nos PCs, o que feito atravs do Documento de Concepo/Descrio
do Projeto (DCP). O DCP pode tambm ser considerado um plano de ao para o projeto,
pois traz as metodologias e estratgias que sero adotadas para contabilizao do GEE
reduzido/removido e os objetivos principais para o clima, comunidade e biodiversidade (VCS
e CCB, 2012).
O padro VCS distingue dois tipos de projetos REDD+: a) evitar desmatamento planejado
(APD, na sigla em ingls) e b) evitar desmatamento e/ou degradao florestal no planejados
(AUDD). Os APDs so projetos em reas com florestas cujos proprietrios possuem
autorizao legal para convert-las em reas no florestais, e o objetivo do REDD+, nestes
casos, limitar as emisses de GEE a partir da reduo ou interrupo desse desmatamento.
Os AUDDs, por sua vez, se estabelecem em florestas que sofrem presses para o
desmatamento e degradao ilegais (VCS, 2010 e 2012; Estrada e Joseph, 2013).
Para Estrada e Joseph (2013, p. 273), esta distino entre desmatamento planejado e no
planejado implica em escolhas de metodologias diferentes dadas as "causas, agentes e
dinmica do desmatamento associados a cada tipo de projeto... relativamente
aoestabelecimento de linhas de base e estimativas de vazamento" e, em conseqncia, pode
interferir no sucesso ou fracasso da iniciativa, dadas as foras antagnicas envolvidas para
pressionar pelo desmatamento.
b) Contabilizao de carbono
As diretrizes de contabilizao de emisses de GEE foram dispostas pelo IPCC para o setor
de agricultura, florestas e outros usos do solo (AFOLU)27 e esto especialmente ligadas
definies de linha de base e ao monitoramento (ESTRADA E JOSEPH, 2013). A
contabilizao de carbono em atividades-projeto apresenta, em geral, estimativas ex ante das
emisses de uso da terra (muitas vezes referidas como o "nvel de referncia" ou "linha de
base") e ainda uma argumentao cuidadosamente construda de que a interveno realizada
resultar em emisses mais baixas do que o cenrio sem a atividade ("adicionalidade")
(CAPLOW et al., 2011, p. 153).
Assim, no DCP so gerados e veiculados muitos dados tcnicos que formaro as estimativas
ex ante e ex post das redues de emisses de GEE, tais como: limites espaciais e temporais;
sumidouros e fontes de GEE; anlises histricas do uso da terra na regio; anlise dos agentes
e vetores do desmatamento, bem como da cadeia de eventos que levam mudana da
cobertura florestas; projees de desmatamento na regio na ausncia do projeto;
identificao das classes de florestas que seriam desmatadas de acordo com o cenrio de
referncia; estimativa das mudanas de estoque de carbono (ex ante e ex post); estimativa ex
ante de vazamento e as medidas para preveni-lo e clculo ex ante das redues de emisses
antropognicas de GEE.
A partir da, a linha de base ser elaborada e suas projees devem ser revisadas e ajustadas a
cada dez anos, de acordo com as mudanas observadas no uso da terra durante o perodo. Para
definir o cenrio de fuga de emisses (leakage) e o seu enfrentamento, os proponentes devem
desenvolver anlises de custos de oportunidade (quando questes econmicas so importantes
promotoras de desmatamento) ou de mobilidade de agentes do desmatamento.
Para Estrada (2011, p. 13), o objetivo das estimativas ex antede GEE reduzidos ou removidos
facilitar a melhor implementaodas atividades do projeto e fornecer projees indicativas
dos benefcios de carbono e outros associados. Alm disso, os mtodos aplicados para estimar
o cenrio do projeto ex-ante so tambm usados para obter estimativas ex-post, mas utilizando
os dados monitorados pelos participantes do projeto.
Ainda Estrada (2011) quem nos traz que o nvel de referncia (baseline) para uma atividade-
projeto de REDD+ o cenrio que representa de forma razovel as alteraes antrpicas nos
27
As metodologias so: Diretrizes para Inventrios Nacionais de GEE,de 2006, e as Diretrizes de Boas
Prticas para o Uso da Terra,Mudana no Uso da Terra e Florestas, de 2003.
67
Os projetos REDD+ devem ainda demonstrar sua adicionalidade, ou seja, que as emisses
antropognicas de GEEso reduzidas para nveis inferiores aos que teriam ocorrido na
ausncia da atividade de projetoe que as remoes lquidas de GEE so aumentadas alm do
que naturalmente ocorreria na ausncia do projeto (ESTRADA, 2011).
c) Monitoramento
d) Salvaguardas
As salvaguardas, definidas por Jagger e outros (2013, p. 327) como polticas e medidas que
68
e) Cobenefcios
Benefcios sociais de REDD+ podem incluir, entre muitos outros, gerao de oportunidades
para criao de sade e bem-estar, melhora da segurana da populao e facilitao do
empoderamento de indivduos e comunidades. Os benefcios ambientais podem variar da
conservao da biodiversidade ao aumento da resilincia dos ecossistemas e ainda melhorar
os servios ecossistmicos, como regulao hdrica e controle da eroso do solo. Benefcios
de governana, por sua vez, incluem progressos em relao posse da terra, aumento dos
nveis de transparncia e participao local em polticas e sistemas que afetam o
gerenciamento dos recursos florestais (CONSERVATION INTERNACIONAL et al., 2014,
p.1).
Presso tem sido feita para que a UNFCCC integre de forma explcita em seu framework a
gerao de cobenefcios, mas, at o momento, as Partes apenas concordaram em reafirmar a
importncia de incentivar 'benefcios de no carbono' para a sustentabilidade de longo prazo
70
i) os impactos climticos lquidos positivos, ou, seja, que o projeto reduz emisses de GEE
durante o projeto a partir de atividades do projeto dentro da rea doprojeto (sic) e,
opcionalmente e a fim de alcanar a certificao ouro (goldlevel), devem ainda demonstrar
a ocorrncia de benefcios de adaptao s mudanas climticas (o projeto proporciona apoio
significante para ajudar as comunidades e/ou a biodiversidade a adaptar-seaos impactos das
mudanas climticas);
29
Bem-estar definido por CCB (2013, p. 54) como a experincia da qualidade de vida das pessoas, que pode
incluir dimenses sociais, econmicas, psicolgicas, espirituais e mdicas.
71
variabilidade de todos os organismos vivos na rea do projeto, e para nvel ouro, conservar a
biodiversidade em reas globalmente significativas para a conservao.
Uma proposta inovadora que tem buscado seu espao nas negociaes da UNFCCC o
REDD+ indgena. Esta proposta, que ganhou maior visibilidade na COP19, realizada em
Lima, tem sido fortemente apoiada e impulsionada por povos indgenas da Amrica do Sul.
Partindo do reconhecimento dos direitos dos povos indgenas a seus territrios e considerando
toda a diversidade cultural e valores ancestrais dos povos que vivem nas florestas, o objetivo
buscar uma alternativa "eficaz" ao REDD+ convencional, valorizando o "manejo holstico"
que os povos indgenas desenvolvem e que fortalecem sua resilincia em contextos para alm
do econmico, tais como ecolgicos e polticos (PUGLEY, 2014). Assim, todos os servios
ecossistmicos prestados pelas florestas seriam valorados, gerando cobenefcios de gua,
clima, biodiversidade, solos e espiritualidade (ASSOCIAO INTERTNICA DE
DESENVOLVIMENTO DA SELVA PERUANA - AIDESEP, 2011).
emisses de carbono esperada das medidas propostas para reduzir as emisses provenientes
do desmatamento e/ou aumentar os estoques de carbono durante o
perodo de obteno de crditos. A linha de base (ou nvel de
referncia) inclui as alteraes de carbono significativas que ocorrem
dentro do limite do projeto. A anlise da adicionalidade deve estar
includa nas metodologias de monitoramento e definio do nvel de
referncia dos projetos.
Acompanhamento do desempenho geral do projeto para demonstrar o
que, como e quanto tem conseguido atingir do que foi originalmente
c) Plano de Monitoramento proposto. Deve ser apresentado pelo proponente em at 6 meses do
incio do projeto ou 12 meses a contar da validao do mesmo por uma
auditoria independente.
Conjunto de princpios, regras e procedimentos para se atingir metas
sociais e ambientais. O framework VCS+CCB abarca as Salvaguardas
de Cancun adotadas no Warsaw Framework da UNFCCC e ainda os
d) Salvaguardas referentes posse da terra e direitos dos recursos; melhoria dos modos
de vida e direitos trabalhistas; repartio de benefcios; reassentamento
evitado da populao afetada e mecanismo para reclamaes,
oportunidades de emprego e segurana do trabalhador.
Resultados positivos resultantes de atividades de REDD+ alm
daqueles associados s emisses de carbono evitadas e/ou sequestro de
e) Cobenefcios
carbono. So categorizados em benefcios biodiversidade,
comunidade e ao clima.
Fonte: elaborado com base Estrada, 2011; VCS e CCB, 2013; Roe et al, 2013, Conservation International et al,
2014.
O standard VerifiedCarbon Standard (VCS) foi pioneiro no mundo ao divulgar, em 2012, seu
framework para contabilizao e certificao de abordagens jurisdicional e aninhada de
REDD+, com a inteno de harmonizar os nveis nacional e subnacional de contabilizao e
implementao do mecanismo (VCS, 2014). Projetos piloto VCSJNR esto sendo
implementados e testados no estado brasileiro do Acre (subnacional), Costa Rica (nacional),
Peru (subnacional), Chile (nacional), Congo (subnacional), Guatemala (subnacional) e Laos
(subnacional) (ECOSYSTEM MARKETPLACE, 2014).
Ainda, na estrutura VCS JNR possvel que o implementador escolha trs cenrios para
contabilizao e concesso de crditos de carbono, sendo possvel o trnsito entre os cenrios
medida que os programas forem avanando (VCS, 2015a):
tendncia de emisses de GEE, dentro de um cenrio mais plausvel. A partir da, projetos
independentes so criados utilizando a linha de base jurisdicional gerada com base nos
requisitos VCS.O objetivo permitir uma linha de base nica entre diferentes projetos
individuais, para que possam ser integrados no futuro em um programa jurisdicional
propriamente dito ou, como outra opo, que o mesmo projeto se amplie e transite para os
cenrios 2 ou 3. Assim, a linha de base jurisdicional ajuda a reduzir os custos de transao dos
projetos e promove a integridade ambiental em todo o agregado de projetos de REDD + em
desenvolvimento no mbito da jurisdio.
Figura 7 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de acordo com
cenrio 1.
O cenrio 1 pode ser uma opo vivel para jurisdies que querem apenas projetos de apoio,
ou testar suas linhas de base ou, ainda, no tm recursos necessrios para desenvovler um
75
Figura 8 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de acordo com
cenrio 2.
Nesta proposta mais complexa, so necessrios cuidados adicionais, em especial com relao
ao monitoramento, contabilizao da leakage em nvel jurisdicional, direitos de uso,
repartio de benefcios a stakeholders locais, etc. (VCS, 2015b). O proponente da jurisdio
de nvel mais alto precisa garantir que no haver vazamentos nem qualquer reverso em seu
territrio, mantendo a integridade ambiental de toda a rea. Ao final, o proponente
jurisdicional pode escolher se as VCUs sero emitidas diretamente para os projetos
registrados ou apenas para a jurisdio (VCS, 2015b).
O cenrio 3 (programa jurisdicional com creditao apenas para jurisdio, Figura 9) habilita
ao desenvolvimento de um amplo programa REDD+ na jurisdio, com crditos sendo
emitidos apenas para o proponente jurisdicional. Neste caso a contabilizao de leakage e o
76
monitoramento se do a nvel jurisdicional, com ateno aos direitos de uso das reas
florestais. Um mecanismo interno para repartio de benefcios deve ser desenvolvido pelo
proponente (como um sistema de pagamento por servios ambientais).
Figura 9 - Processo de certificao de programas jurisdicionais por VCS JNR, de acordo com
cenrio 3.
A compatibilidade entre VCS JNR e o Marco de Varsvia para REDD+ da UNFCCC tem
sido alardeada pelo standard de carbono (VCS, 2015a). Contudo, Gibbon e outros (2014)
analisaram os frameworks VCS JNR, UNFCCC e o do Banco Mundial (World Banks Forest
Carbon Partnership Facility) para apontar lacunas e sobreposies existentes entre eles. Os
autores se perguntam quais os requisitos que pases em desenvolvimento devem atender para
receber os pagamentos por resultados de REDD+ na UNFCCC e, a partir da, elencam cinco
77
Gibbon e outros afirmam que 97% dos requisitos UNFCCC estariam atendidos no framework
VCS JNR e um esforo mnimo seria necessrio para o alinhamento completo entre os dois.
Aduzemainda que o VCS JNR muito mais profundo e detalhado que o UNFCCC,
abordando temas que neste so ausentes, como a contabilidade de emisses em vrias escalas
espaciais e como contabilizar leakage.
Importante relembrar que a UNFCCC apresenta como requisito para obteno de pagamentos
por resultados em REDD+ que um pas disponha de uma estratgia nacional ou plano de ao;
um nvelde emisso de referncia nacional (ou se for o caso, como medida provisria, nveis
de emisso subnacionais); um sistema nacional de monitoramento florestal robusto e
transparente para a vigilncia e comunicao de atividades de REDD+; eum sistema de
informao sobre a forma como as salvaguardas esto sendo tratadas e respeitadas.
Assim, entendeu-se por mais oportuno e enriquecedor analisar as principais diferenas
existentes entre tais elementos nos frameworks da UNFCCC (Marco de Varsvia) e VCS JNR
(Quadro 6).
Quadro 6 - Diferenas entre os frameworks UNFCCC e VCS JNR para REDD+ a partir de seus principais elementos.
Elementos UNFCCC VCS JNR Achados
No possui um documento modelo ou Toda informao sobre o VCS JNR possui modelos (templates)
guia para o desenvolvimento dos desenvolvimento do programa deve ser para sistematizao e apresentao das
programas. Apenas aponta os itens que apresentada de acordo com um modelo informaes referentes s principais
Plano de ao devem ser observados (salvaguardas, existente (JNR Program Description etapas dos programas jurisdicionais
vetores de desmatamento e degradao, Template - JPD). Este documento (descrio inicial, monitoramento, etc).
etc). pblico e ser auditado.
A avaliao tcnica dos dados, O desmatamento evitado deve ser No h no VCS JNR requisitos para
metodologias e procedimentos contabilizado. Na linha de base todos que a omisso de atividades REDD+
utilizados para construo do os tipos de desmatamento evitado so no nvel de referncia seja justificada.
FREL/REL deve considerar todas os contabilizados. Outras atividades,
reservatrios, gases e atividades e como degradao, podem no ser VCS JNR no adota ou estabelece
Contabilizao apresentar justificativa caso as omita. medidas. parmetros para definio de florestas.
das emisses de
carbono Se for utilizada no FREL/REL uma No h referncia de qual definio de
definio de florestas diferente do florestas deve ser utilizada.
inventrio nacional ou de organizaes
internacionais, deve-se dizer porqu e (VCS JNR 3.8.2.1 e 3.11.3.1)
como ela foi escolhida.
(UNFCCC 13/CP.19 par. 2f)
Melhoria dos dados e metodologias de Linhas de base jurisdicionais devem ser Parece no existir em VCS JNR um
monitoramento utilizadas ao longo do atualizadas e revalidadas a cada 5-10 mecanismo para revalidao dos
tempo, atualizando FREL/REL, se anos. planos de monitoramento atualizados.
necessrio.
Monitoramento Monitoramento e verificao devem Os prazos so distintos
Dados e informaes devem ser ser efetuados, pelo menos, de cinco em
fornecidos atravs de relatrios de cinco anos, a contar da data de incio
atualizao bienais, tendo em conta a do programa ou o fim do ltimo
flexibilidade adicional dada aos pases perodo de monitoramento.
79
Fonte: elaborado com base em Gibbon et al, 2014; Warsaw Framework for REDD plus, 2013 (e atualizaes at 2015); VCS Technical Guidance for Jurisdictional and
Nested REDD+ Programs, v.03, 2015 e VCS Guidance for Jurisdictional and Nested REDD+ Program Design, v.03, 2015.
80
Para os nveis de referncia (FREL/REL) tambm foi encontrado um bom ajuste, com VCS
JNR sendo superior em instrues e detalhes tcnicos de como desenvolver e periodicamente
revisar os dados. Todavia, esse standard foca mais nos nveis de referncia para as atividades
de desmatamento evitado, um pouco em degradao e quase nada nas outras elegveis para
REDD+ (conservao e melhoria de estoques de carbono florestal e gesto sustentvel das
florestas) em nvel jurisdicional. Ainda, a UNFCCC exige que a definio de florestas
utilizada nos programas, especialmente para FREL/REL, seja justificada com base em
referncias conhecidas. JNR, entretanto, no faz a mesma exigncia e pode gerar dificuldades
aos desenvolvedores de programas em um possvel futuro alinhamento entre os dois
frameworks e, pior, provocar divergncias entre diferentes programas em diferentes regies.
81
VCS JNR adota uma abordagem ampla sobre salvaguardas ao exigir que todas da UNFCCC
sejam atendidas e ainda as nacionais e regionais relevantes. A UNFCCC, entretanto, no
oferece um roteiro claro e detalhado de como atender a cada uma das salvaguardas que
prope, o que se repete em VCS JNR. Seria um diferencial para o standard de carbono se
fornecesse diretrizes ou guias sobre quais tipos de informaes devem ser fornecidas pelos
desenvolvedores (por exemplo, atravs dos relatrios de monitoramento) para demonstrar
como as salvaguardas esto sendo tratadas e respeitadas. Ainda para este standard, pairam
dvidas em quais procedimentos sero adotados pelas auditorias para satisfatoriamente
avaliarem o tema de salvaguardas nas fases de Validao e Verificao.
A maior disparidade encontrada pelos autores se refere contabilidade de emisses, vez que
VCS JNR determina que as emisses de desmatamento sejam sempre contabilizadas e as
atividades de desmatamento includas no nvel de referncia e monitoramento. Contudo, essa
exigncia no se estende outras atividades REDD+, que podem ser excludas sem
justificativa. Assim, uma atividade excluda de VCS JNR pode ser significativa e com
82
importante recordar que, parte do declarado esforo de VCS para tornar suas abordagens
jurisdicionais compatveis com os preceitos do REDD+ UNFCCC, a possibilidade de uma
abordagem de mercado ainda no foi apreciada nas Naes Unidas e, at o momento, a
abordagem jurisdicional s pode ser aceita na UNFCCC em carter temporrio, em razo da
necessria fase de preparao dos pases para implantao de um REDD+ nacional.
A crescente complexidade alcanada por REDD+ reflete sua ambio original: ser um
instrumento de uso global que desafia a forma com que os recursos florestais so percebidos e
utilizados por diversas populaes ao redor do mundo.
83
A difcil conciliao entre interesses to variados (e, por vezes, antagnicos), bem como as
diversas plataformas e atores que se estabeleceram desde o seu surgimento, imprimiram ao
mecanismo uma configurao complexa, tcnica e, ainda, conflituosa em alguns pontos.
Neste captulo, observou-se que a literatura atribui ao Brasil um papel de destaque no cenrio
internacional de REDD+, tanto no mbito das Naes Unidas quanto naquele que se
estabelece em paralelo e de forma mais dinmica: o Mercado de Carbono Voluntrio.
Fazendo uso de seus ativos florestais, o pas tenta se projetar na arena global como um
exemplo de desenvolvimento com respeito aos recursos naturais, mas tem encontrado
barreiras internas e externas, bem como oportunidades diferenciadas. Esses panoramas e
possibilidades sero aprofundados no captulo seguinte, de Resultados e Discusses, onde os
objetivos desta tese sero perseguidos.
84
3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Para fins de operacionalizao, a pesquisa foi dividida em duas etapas com suas respectivas
fases assim classificadas:
Esta etapa foi desenvolvida a partir de trabalhos junto ao Grupo de Pesquisa Governana
Ambiental Global e Mercados de Carbono, ligado do NPGA/LABMUNDO, coordenado pelo
orientador desta tese e o qual a autora integra como pesquisadora desde 2011. As atividades
realizadas (entrevistas, participao em eventos, elaborao e publicao de artigos
cientficos, coleta de dados para outros projetos em andamento, visita a projetos do mercado
de carbono voluntrio, etc.) objetivavam o aperfeioamento do pesquisador e da aplicao das
tcnicas de pesquisa, aproximao com o tema e sua literatura, melhor delimitao do
ambiente e do objeto de estudo, entre outros.
85
Tambm neste sentido, artigos acadmicos foram elaborados em parceria com membros do
grupo de pesquisa (alguns deles vindo a ser publicados aps aprovao no Doutorado), dos
quais se destacam:
Farias, L., Ventura, A. C., Paiva, D., Alvarez, G., Andrade, J. C. S. Mercado
global de carbono e governana global do clima: desafios e oportunidades.
Desenvolvimento e Meio Ambiente (UFPR). , v.28, 2013,pp.11-27.
Souza, A., Alvarez, G., Andrade, J. C. S. Mercado Regulado de Carbono no
Brasil: um ensaio sobre Divergncias Contbil e Tributria dos crditos de
carbono. Organizaes & Sociedade, v.20, n. 67, 2013, pp. 675-697.
Souza, A.; Andrade, C.; Alvarez, G.; Santos, N. Financiamento de carbono no
mundo e no Brasil: um estudo sobre financiadores, fundos de investimentos e
ndices de sustentabilidade ambiental em prol de uma economia de baixo
carbono, GeAS, v.2, n.2, 2013, pp. 167-195.
Paiva, D.; Alvarez, G.; Fernandez, L.; Andrade, C. Voluntary Carbon Market
and its contributions to sustainable development: analysis of The Monte
Pascoal-Pau Brasil Ecological Corridor. International Journal of Innovation
and Sustainable Development, v. 8, n.1, 2014, pp.1-16.
86
Ventura, A.; Paiva, D. Alvarez, G.; Farias, L.; Andrade, J.C. The carbon
market in the global environmental governance of the climate: limitations and
challenges, International Journal Innovation and Sustainable
Development, v. 9, n.1, 2015, pp.28-47.
Paiva, D.; Fernandez, L.; Ventura, A.; Alvarez, G.; Andrade, C. Mercado
Voluntrio de Carbono: Anlise de Co-benefcios de Projetos Brasileiros.
RAC, Rio de Janeiro, v. 19, n. 1, art. 3, Jan./Fev. 2015, pp. 45-64.
Alvarez, G., Elfving, M., Andrade, J. C. S.Local governance and indigenous
peoples in the brazilian amazon forest: how can organizations work together to
operate REDD+? In: 9th Research Workshop on Institutions and Organizations
RWIO , 2014, Sao Paulo. Proceedings of the 9th Research Workshop on
Institutions and Organizations RWIO, 2014.
Tambm integrou essa etapa um perodo de sete meses (janeiro a julho de 2014) de Doutorado
Sanduche realizado no Instituto para Estudos Avanados em Sustentabilidade da
Universidade das Naes Unidas (United Nations University Institute for the Advanced Study
of Sustainability, UNU-IAS), em Yokohama, Japo, sob superviso do prof. Dr. Jos Antonio
Puppim de Oliveira, ento diretor da entidade que tem sido um dos principais plos de
87
A escolha por viver todos esses processos no Japo foi de incio amedontradora e exigiu
maiores esforos de adaptao pessoal e familiar, mas se mostrou acertada ao descortinar um
dos ambientes de pesquisa desta tese: as Naes Unidas. Entender seus meios de operao; a
complexidade de suas negociaes e acomodao de mltiplos atores; e as vias de formao
de conhecimento acadmico que esse ator engendra em nvel planetrio, foram experincias
muito ricas para esta pesquisa.
Neste sentido, tambm a estadia por trs semanas no Peru para o acompanhamento presencial
da 20 Conferncia das Partes da UNFCCC, realizada em Lima, Peru, em dezembro de 2014,
foi oportunidade singular para encontrar os mais importantes players internacionais no campo
das mudanas climticas. A participao do Seminrio "Amaznia Brasileira integrao das
estratgias para o clima e as florestas rumo Paris", organizado pela Fora Tarefa dos
Governadores para o Clima e as Florestas e apresentado por ONGs e entidades do MCV
(tambm em Lima, Peru, no mesmo ms e ano), trouxe o outro lado desse debate: a dos
governos subnacionais.
Todas essas oportunidades e outras vivenciadas nesses quatro anos e meio de doutoramento
(participao em eventos acadmicos, tcnicos e sociais, no Brasil e no exterior, ligados
temtica do Mercado de Carbono e de REDD+), contriburam para a escolha e conduo das
seguintes fases de trabalho:
Os propsitos desta fase foram: conhecer em detalhes todas as fases e processos de REDD+
na UNFCCC (preparao, implementao e pagamento por resultados) e MCV (aplicao,
validao, monitoramento, verificao e certificao); identificar os principais agentes nas
arenas nacional e internacional que foram e/ou tm sido decisivos para a implementao de
REDD+ no Brasil; conhecer as principais arenas de negociao e deliberao de REDD+ com
a finalidade de monitorar suas aes e; definir recortes de pesquisa.
Aliou-se a tudo isso o aprofundamento da reviso de literatura, levada a cabo por pesquisas
em fontes primrias e secundrias, tendo como base consultas a peridicos nacionais e
internacionais dos repositrios da CAPES e UNU-IAS, livros, relatrios tcnicos, documentos
oficiais e guidelines do MCV e da UNFCCC, artigos cientficos, teses e dissertaes
nacionais e internacionais, bem como consultas a sites institucionais.
Tendo como base a reviso da literatura, elegeu-se como componentes do referido modelo os
"elementos" essenciais e caracterizadores de REDD+ (plano de ao, contabilizao de
emisses de carbono, monitoramento, salvaguardas e cobenefcios) encontrados na
Conveno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (UNFCCC, em ingls),
que capitaneia as atividades globais de REDD+ em mbito de pas; e no Mercado de Carbono
Voluntrio, que viabiliza a comercializao de unidades de carbono verificadas (ou crditos
de carbono) por atores variados (como companhias privadas, agncias multilaterais, etc.).
Foram escolhidas como dimenses de anlise as diferentes escalas de implementao do
REDD+ encontradas na literatura: nacional, projeto e jurisdicional.
Os indicadores, por sua vez, foram extrados, para UNFCCC, das diretrizes para REDD+
recentemente consolidadas no Marco de Varsvia (Warsaw Framework for REDD plus) e,
para o Mercado de Carbono Voluntrio, dos critrios para certificao de atividades REDD+ e
emisso dos respectivos crditos de carbono por esquemas privados de certificao por
terceiros, conforme o Quadro 8 a seguir.
Documento de Documento de
Estratgia ou Plano
PLANO DE AO Concepo/ Descrio Descrio do
Nacional
de Projeto Programa
Mdias histricas e de
CONTABILIZAO Nvel de Emisso de Estimativa de
tendncia de
DE EMISSES DE Referncia reduo/remoo
desmatamento na
CARBONO (FREL/REL) adicional de carbono
regio
Salvaguardas de Salvaguardas de
Cancun Salvaguardas de Cancun
SALVAGUARDAS Cancun
Sumrio e Sistema Salvaguardas prprias
Nacional de Salvaguardas prprias
Sistema Estadual de
Informaes sobre Informaes sobre
90
Salvaguardas Salvaguardas
Ao clima
COBENEFCIOS -- comunidade --
biodiversidade
Fonte: elaborao prpria, 2016.
Convm salientar que na fase "3.2.1" de explorao, foi verificada a existncia de um ator
essencial ao Mercado de Carbono Voluntrio e que se mostrou fundamental para esta tese: as
empresas certificadoras, que so entidades responsveis pela normatizao, avaliao e
verificao das atividades de reduo de gases de efeito estufa no MCV. Assim, aps
conhecer sua estrutura, processos, diretrizes e principais agentes, foi identificado um
framework que agrupava os elementos de REDD+ no MCV.
Neste ponto, vale pena resgatar as informaes j trazidas no captulo terico a respeito dos
esquemas de certificao de projetos REDD+ no MCV. Dentre os diversos padres de
certificao existentes, despontam Verified Carbon Standard (VCS) e Climate, Community
and Biodiversitystandard(CCB) como os mais adotados no mundo para REDD+ (Goldstein e
Gonzales, 2014). O padro VCS direcionado para a contabilizao da reduo das emisses
de GEE e emisso das respectivas unidades de carbono verificadas. O CCB, por sua vez,
avalia dos impactos socioambientais (ao clima, comunidade e biodiversidade) dos
projetos (CCB, 2013, p.8).
Assim, a dupla certificao por ambos os padres j era uma realidade nos mercados de
carbono (Ecosystem Marketplace, 2015) e, em 2012, CCB e VCS lanaram a certificao
conjunta para projetos REDD+, combinando em um nico framework as exigncias para
contabilizao de carbono e de avaliao de impactos e benefcios socioambientais. deste
framework VCS+CCB que so extrados os indicadores para anlise da dimenso MCV, por
representar um quadro mais completo e representativo do ambiente estudado.
REDD+, tanto pelo MCV quanto pela UNFCCC, a fim de cumprir o objetivo especfico
I: Desenvolver o perfil da implementao do REDD+ brasileiro no mbito da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Mercado de
Carbono Voluntrio.
A fim de identificar as principais medidas adotadas pelo governo brasileiro para preparao e
implementao de REDD+ UNFCCC em mbito nacional foram realizados: levantamentos
bibliogrfico e documental em fontes oficiais; entrevistas com integrantes do Ministrio do
Meio Ambiente brasileiro e com atores da arena de REDD+ nacional (ver Quadro 10 para
relao de entrevistados e Apndices A e B para roteiros de entrevista semiestruturados), alm
de consultas via internet ao aparato normativo correlacionado (leis, decretos, medidas
provisrias, resolues, portarias, etc.).
Para estudo dos elementos de REDD+, especial ateno foi dada aos documentos e
publicaes oficiais produzidos pelos Ministrios e rgos do governo federal responsveis
pelo REDD+ UNFCCC no Brasil, bem como informaes postadas em stios oficiais na
internet. Tambm material impresso e digital produzido por ONGs foi utilizado.
Para o REDD+ no Mercado de Carbono Voluntrio foi necessrio um maior esforo para
coleta de dados, vez que no h uma fonte nica que apresente informaes sistematizadas
sobre esse ambiente (PAIVA, 2015), como o faz a UNFCCC no mbito internacional e o
MMA no Brasil. Assim, foram tratados como fontes de dados para o MCV os stios na
internet de VCS e CCB (as principais empresas certificadoras de projetos e programas de
reduo de GEE no MCV), que disponibilizam ao pblico toda a documentao dos projetos e
programas e de seus processos de certificao (PAIVA, 2015), onde foram encontrados os
Documentos de Concepo de Projetos (DCPs) e seus respectivos Relatrios de Validao
e/ou Verificao, alm de diversos manuais, formulrios, apostilas, planilhas e diretrizes.
92
Assim, nessas bases de dados foram buscados apenas projetos localizados no Brasil,
integrantes do escopo setorial "Agricultura, Atividades Florestais e Outros Usos da Terra"
(AFOLU, em ingls) e do tipo atividade REDD+.
Para seleo das atividades-projetos foi necessria a adoo dos seguintes requisitos:
i) Apenas projetos em vigor at dezembro de 2015 seriam selecionados (o que foi verificado a
partir de consultas por email, contatos telefnicos e/ou buscas na internet), independente da
data de incio da atividade e;
ii) Os projetos deveriam estar de alguma forma vinculados a standards (inseridos em alguma
(qualquer uma) das fases do processo de certificao de reduo de emisses de GEE:
aplicao/desenvolvimento, validao, monitoramento, verificao ou certificao);
Os DCPs foram peas importantes neste quebra-cabea, uma vez que so requisito obrigatrio
e comum a todos os projetos, alm de rica fonte de informaes sobre os mesmos. Os
Relatrios de Validao, produzidos por empresas de auditoria aps pesquisas documentais e
observaes de campo, so dados que confrontam as informaes do DCP com a realidade.
De maior importncia ainda so os Relatrios de Verificao, gerados aps quatro ou cinco
anos da Validao, que checam in loco o andamento e efetividade das aes planejadas e
prometidas.
O Quadro 9 abaixo exibe os perodos em que os Relatrios dos projetos identificados foram
gerados, bem como as empresas de auditoria responsveis por sua realizao.
Data do Auditoria(s)
Projeto Relatrio de
Validao
VCS: 15.02.2013 Det Norske Veritas (U.S.A.)
ADPML Portel-Para REDD Project
CCB: 28.03.2013
Em --
Amazon Rio REDD+ APD Project
desenvolvimento
Cikel Brazilian Amazon REDD APD VCS: 17.05.2012 Imaflora
Project CCB: nono Rainforest Alliance
06.03.2013 VCS TV Rheinland do Brasil Ltda
Ecomapua Amazon REDD Project
CCB: nono
VCS: 04.05.2012 Imaflora
Florestal Santa Maria
CCB: nono Rainforest Alliance
IWC Brazilian Amazon REDD+ Em --
Project desenvolvimento
VCS: 10.05.2013 SCS Global Services
Jari/Amap REDD+ Project
CCB: em
93
validao
VCS+CCB: Imaflora
Masa REDD+ Project
29.12.2014 Rainforest Alliance
Resex Rio-Preto Jacund REDD+ Em --
Project desenvolvimento
VCS: 15.04.2013 Det Norske Veritas (U.S.A.)
RMDLT Portel-Par REDD Project
CCB: 13.03.2013
VCS: 29.02.2012 Imaflora
Suru Forest Carbon Project CCB: 10.11.2015 Rainforest Alliance
(Verificao)
CCB e VCS: Environmental Services Inc
The Envira Amazonia Project
15.04.2015
The Juma Sustainable Development VCS: nono TV SD Industrie Service
Reserve Project CCB: 30.09.2008
VCS: 28.12.2012 SCS Global Services
The Purus Project CCB: 11.11.2015 Environmental Services Inc
(Verificao)
VCS: 15.04.2014 Environmental Services Inc
The Russas Project CCB: 22.12.2014
(Verificao)
VCS: 23.09.2014 Environmental Services Inc
The Valparaso Project CCB: 22.12.2014
(Verificao)
Fonte: elaborao prpria, 2016.
Para tratamento dos dados, os projetos foram divididos em grupos de acordo com o estado da
federao a que pertenciam, por standards de certificao escolhido e ainda de acordo com a
fase em que se encontrava no processo de certificao (Desenvolvimento, Validao ou
Verificao).
Para cobenefcios, foi observado que no havia um padro para informao sobre os mesmos
nos DCPs das atividades-projeto. livre aos desenvolvedores informarem a seu prprio modo
a ocorrncia do que autoavaliam como cobenefcios. Tambm no h critrios estabelecidos
para a avaliao e relatrio das auditorias. Tal fato talvez se d pela no exigncia da gerao
de cobenefcios para REDD+ na estrutura da ONU e tambm a sua pouca exigncia pelos
94
standards do Mercado de Carbono Voluntrio (para REDD+, apenas CCB o faz). Alie-se a
isso a incipiente e ainda no consolidada literatura sobre o tema.
Sendo assim, nos DCPs encontram-se muitas e variadas formas de se reportar cobenefcios
semelhantes. Buscou-se nessa tese agrup-los e catalog-los a partir dos mais frequentemente
reportados. Algumas variaes, contudo, so sutis e pouco percebidas aos leigos, como a
distino entre "manuteno de espcies raras" e "manuteno de ecossistemas"; uma vez que
ecossistema termo amplo que se emprega a um conjunto de caractersticas fsicas, qumicas
e biolgicas que influenciam (possibilitando ou impedindo) a existncia de espcies vegetais e
animais, podem, portanto existir diversas espcies raras.
Essa classificao, registrada em planilhas e grficos de programa Office Excel, permitiu que
os dados fossem melhor explorados e contextualizados, como pode ser encontrado no
respectivo captulo dos Resultados e Discusses.
Como apenas um programa jurisdicional de REDD+ no MCV foi encontrado neste estudo, a
coleta de dados foi mais direcionada. As fontes foram as mesmas das atividades-projeto: os
stios na internet de VCS e CCB (onde foram encontrados Documento de Desenho do
Programa (DDP) e seus respectivos Relatrios de Validao e/ou Verificao, alm de
95
Os atores sociais entrevistados foram selecionados a partir de sua experincia e atuao com o
tema REDD+ e de forma a gerar um quadro representativo da diversidade e interfaces do
mecanismo. Assim, foram buscadas no grupo das ONGs atores cuida cuidavam da
implementao de atividades-projeto de REDD+ no Brasil e em outros pases do bioma
amaznico; que abordavam o REDD+ a partir da cooperao internacional ou da articulao
de povos indgenas, entre outros. Para o setor governamental, foi buscado no Ministrio do
Meio Ambiente brasileiro uma das responsveis pela agenda REDD+ no pas e na ONU e
outros atores que pudessem informar mais sobre os desafios de gesto governamental de
REDD+ de forma mais ampla.
O objetivo dessa srie de entrevistas foi de colher novos dados e enriquecer, validar ou
confrontar os achados de pesquisa at aquele momento, a fim de que maior segurana pudesse
ser dada anlise qualitativa das foras e fraquezas, ameaas e oportunidades do REDD+
brasileiro pretendidas nessa tese.
A SWOT (cujo equivalente em portugus, mas menos empregado, FOFA) nasceu na dcada
de 70, na Harvard University e para o mundo dos negcios. Nesta concepo, as escolhas
estratgicas disponveis s organizaes emergem de processos em que possvel olhar
dentro e fora da empresa, anlise que permitida atravs do acrnimo SWOT: fora
(Strenghts), fraqueza (Waekness), oportunidades (Oportunities) e ameaas (Threats).
Considerar fatores internos e externos essencial pois eles clarificam o mundo em que os
negcios ou a unidade opera, permitindo uma melhor viso do futuro desejado (HARVARD
BUSINESS PRESS, 2013).
Helms e Nixon (2010, p. 216) enxergam a anlise SWOT como uma ferramenta chave para
enfrentar situaes estratgicas complexas atravs da reduo da quantidade de informaes e
melhora da tomada de decises. Essas autoras se debruaram sobre a produo de artigos
cientficos na Europa, Amrica do Norte e sia, no perodo 2000-2010, para observarem o
uso da anlise SWOT na literatura acadmica. Os achados identificaram o uso dessa
metodologia com fins de planejamento e tendo sido, na maioria dos casos, focada em analisar
98
Para essas autoras, a anlise SWOT fornece a base para um desejado alinhamento das
variveis ou problemas organizacionais, uma vez que os planejadores, aps conhecerem os
pontos favorveis e desfavorveis (internos e externos), podem melhor entender como foras
podem gerar novas oportunidades e fraquezas podem retardar o progresso ou ampliar as
ameaas da organizao (HELMS E NIXON, 2010, p. 216). Embora haja maior
empregabilidade dessa ferramenta metodolgica no campo de estudos das organizaes,
Helms e Nixon (2010) encontraram diversas aplicaes da SWOT em contextos de pases
(anlise individual, mltipla ou comparada) e para alm do setor empresarial.
Alhuseen e Kozova (2014) empregaram uma anlise SWOT para investigar os meios de
integrao da poltica climtica e seus arranjos institucionais no que tange adaptao aos
impactos das mudanas climticas no Sudo. Neste estudo, Alhuseen e Kozova recorrem
pesquisa documental para expor as iniciativas em nvel internacional, nacional e estadual
ocorridas no Sudo relacionadas a mudanas climticas e correlata gesto de riscos. Grupos
de discusso e entrevistas com atores-chave serviram como fontes de dados para
instrumentalizar a anlise SWOT. As autoras, contudo, identificaram a subjetividade e o
carter qualitativo como uma limitao ao uso dessa metodologia.
facilitou mudanas mais concretas nas empresas. Assim, as autoras consideram que, embora a
anlise SWOT j seja bastante utilizada h algum tempo, ainda uma ferramenta verstil para
investigar problemas de uma perspectiva estratgica, sendo usada em vrios estudos
relacionados a estratgias ambientais.
Tambm fizeram uso dessa metodologia no campo das mudanas climticas Krysanova e
outros (2010) que realizaram seis estudos de caso comparativos sobre estratgias de
adaptao empreendidas em diferentes bacias hidrogrficas localizadas na frica, sia e
Europa e Markovska, Taseska, e Pop-Jordanov (2009), que investigaram o setor de energia
na Macednia a fim de implementar aes e recomendaes rumo ao desenvolvimento
energtico sustentvel.
As abordagens mais recentes de REDD+ tm escolhido a ferramenta SWOT por sua maneira
simples e amplamente reconhecida de estruturar ideias-chave da literatura a fim de destacar os
principais fatores favorveis ou prejudiciais a determinado objetivo. Neef, Ghler e Ascui
(2014, p. 154, traduo nossa) a enxergam como extremamente "til em um cenrio de no-
mercado, vez que fornece uma estrutura lgica para uma discusso qualitativa dos fatores
internos e externos relevantes para realizao dos objetivos de REDD+". Pant (2011) a v
como uma importante base de aprendizado sobre dada situao ou para traar procedimentos
futuros para os quais seja necessrio um pensamento estratgico.
verdade que alguns limites tm sido apontados ao emprego da ferramenta SWOT, tais
como: o framework uma mera simplificao de um ambiente interno e externo complexo,
gerando uma curta lista de questes mais tangveis (HELMS E NIXON, 2010); meramente
descritiva e sem hierarquia ou ponderao dos fatores identificados (NEEF, GHLER E
ASCUI, 2014).Contudo, o carter subjetivo da matriz SWOT concede, tambm, uma maior
liberdade ao pesquisador para incurso em suas anlises, estabelecendo dilogos qualitativos
entre os dados encontrados a partir da proximidade e profundidade que possui sobre o tema.
Sua versatilidade em englobar,propiciar e organizar um nmero variado de anlises sobre
determinado objeto que se pretende conhecer mais a fundo, a torna uma ferramenta
importante e necessria para as discusses que se pretende fazer neste trabalho.
Assim, para esta tese foi realizada uma reviso de literatura para verificar quais os principais
usos da SWOT em REDD+ e as formas em que a ferramenta foi empregada. Os achados
foram ento apresentados no captulo especfico, ilustrando as potencialidades de uso da
matriz.
100
Para esta tese, partiu-se dos conceitos trazidos por Borges (2011, pp. 175-176) para
Ambiente Externo como "circunstncias e decises externas ao poder de deciso do
Brasil, fora de seu controle e que podem afetar seu desempenho e forma de atuao".
Suas Oportunidades so os aspectos positivos do cenrio internacional que podem
influenciar positivamente a vantagem do Brasil em REDD+. Ameaas so os aspectos
negativos.
O objetivo especfico seguinte focava no contexto nacional:III. Com base nos elementos,
analisar as foras e fraquezas no contexto brasileiro das iniciativas de REDD+
desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o Mercado de Carbono Voluntrio
Tambm foi de Borges (2011, pp. 175-176) a definio de Ambiente Interno: "ambiente
que pode ser controlado pelo pas, como resultado de estratgias a aes definidas pelo
mesmo" e tambm de suas Foras ("caractersticas que diferenciam o Brasil dos demais
pases em desenvolvimento que possuem florestas tropicais no mundo") e Fraquezas
("as desvantagens internas").
INTRODUO AO CAPTULO
Esse captulo inaugura o processo de apresentao e discusso dos resultados da tese, quando
pretende-se responder pergunta-problema que incitou essa investigao: "Quais os
principais desafios para a implementao do mecanismo de Reduo de Emisses por
Desmatamento e Degradao Florestal (REDD+) no Brasil?".
Para paulatinamente atingir esse propsito, inicia-se neste ponto a explorar o objetivo
especfico I: "desenvolver o perfil da implementao do REDD+ brasileiro no mbito da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Mercado de Carbono
Voluntrio".
A lgica concebida para os captulos 4.1, 4.2 e 4.3 (que se dedicam, respectivamente, s
alneas a, b, e c do objetivo especfico I) foi a de identificar as modalidades de REDD+
existentes no pas e, a partir do modelo de anlise construdo para esta tese, apresentaras
principais caractersticas de seus elementos.
Para tal, estruturou-se da forma seguinte:Inicia-se o item 4.1 pela apresentao do contexto
amaznico, para, em seguida, abordar a implementao e os elementos do Marco de Varsvia
para REDD+ e sua ocorrncia no Brasil, a fim de cumprir o subitem "a": "Identificar as
principais aes brasileiras de REDD+ desenvolvidas segundo o Marco de Varsvia para
REDD+, detectando e caracterizando seus elementos".
O derradeiro captulo (4.3) segue o mesmo caminho acima, mas orientado para o cenrio
subnacional brasileiro de REDD+, em ateno alnea "c": "Identificar os programas
jurisdicionais brasileiros de REDD+ desenvolvidos no Mercado de Carbono Voluntrio,
detectando e caracterizando seus principais elementos".
102
Por fim, tecem-se algumas consideraes finais ao captulo, onde os resultados at ento
obtidos so sintetizados, a fim de descortinar o perfil geral encontrado para cada uma das
modalidades de REDD+ no Brasil.
O Brasil abriga mais de um tero das florestais tropicais do planeta, cobrindo o bioma
Amaznia cerca de 49% de seu territrio, num total de 4.197.000 km2 (BRASIL,
MMA/MCTI, 2014), alm de ainda contar com outros biomas30 (Cerrado, Caatinga, Pantanal,
Pampas e Mata Atlntica) com suas peculiaridades e riquezas de biodiversidade prprias.
Dados de 2009 mostravam que o Brasil possua rea florestal total de 516 milhes de hectares
(ha), sendo 509,8 milhes de ha de florestas naturais e 6,8 milhes de ha de plantadas.
Considerando a populao brasileira em 2009, a mdia de rea florestal era de 2,7 hectares
por habitante (SERVIO FLORESTAL BRASILEIRO, 2010).
Viola (2013, p. 3) elenca os motivos pelos quais o Brasil um pas chave na estrutura
mundial do ciclo do carbono e de recursos naturais: possui o mais importante estoque de
carbono florestal e o maior de biodiversidade do mundo, a maior reserva mundial de terras
agrcolas e o terceiro em estoque de gua doce (atrs de Rssia e Canad), entre outros.
A mais recente estimativa da FAO (2015, pp.2 e 3) sobre emisses globais de carbono por
desmatamento e degradao florestal mostrou uma reduo nas taxas de 25% entre os
perodos 2001-2010 e 2011-2015, passando de 3,9 para 2,9 bilhes de toneladas de CO2 por
ano. Do montante do ltimo perodo medido, foram originados de desmatamentos e 60%
gerados por pases desenvolvidos. O mesmo relatrio destaca que o Brasil foi sozinho
responsvel por mais de 50% da diminuio de emisses globais, com redues do
desmatamento lquido em quase um tero em 2005-2006 e metade em 2010-2011.
30
Bioma um conjunto de ecossistemas constitudo por caractersticas (fauna e flora) fisionmicas de
vegetao semelhantes em determinada regio (Brasil, MMA, 2015, p. 11).
31
A Amaznia Legal engloba os estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e
partes do Mato Grosso e do Maranho (num total de 5.217.423 mil km 2) e abarca todo o bioma amaznia e
partes do cerrado (37%) e pantanal (40%) (Brasil, MMA/MCTI, 2014).
103
Viola (2010, p. 94) serviu para quebrar os mitos ento vigentes de que o pas era impotente
para controlar o desmatamento na regio e da inevitabilidade do uso imediatista dos recursos
naturais. Foi ainda mais significativa a reduo do desmatamento acumulado em 2013 na
Amaznia legal, atingindo a marca de 83% em relao a 2004 32 (INPE, 2014). A modalidade
de uso do solo, mudana de uso do solo e florestas tem, historicamente, significativas
contribuies para emisses de GEE no Brasil (Figura 10).
Entretanto, dados anuais sobre desmatamento emitidos pelo INPE/PRODES expem sensveis
variaes nas taxas de desmatamento desde o ano 2000 (Figura 11):
32
INPE. PRODES taxas anuais 1988 a 2014. Dados disponveis em:
<http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2014.htm>.
104
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Estratgia Nacional para Reduo das Emisses de Gases de Efeito Estufa
Provenientes do Desmatamento e da Degradao Florestal, Conservao dos Estoques de Carbono Florestal,
Manejo Sustentvel de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono Florestal - ENREDD+, 2015, p. 10.
Esse quadro reascende o alerta para esta delicada e complexa questo do desmatamento e pe
em xeque a capacidade do governo brasileiro de controlar essas aes na regio, de atingir as
metas de reduo de GEE assumidas nacional e internacionalmente e ainda o seu recente
protagonismo nas negociaes climticas internacionais no terreno das Naes Unidas.
33 O Imazon Instituto de pesquisa que monitora com instrumentos prprios as alteraes de uso do solo na
Amaznia legal registrou em janeiro de 2015 desmatamento na regio de 288km2 e em maio de 2015,
389km2. A florestas degradadas detectadas em janeiro de 2015 foram de 389km2 e 33km2 em maio (cf.
Fonseca et al, 2015a; 2015b).
105
Becker (2005b, p.31) esclarece que a ocupao da Amaznia se deu "em surtos ligados a
demandas externas seguidos de grandes perodos de estagnao e decadncia". Das polticas
voltadas para Amaznia no sculo passado, algumas ganharam destaque, como a do governo
Getlio Vargas (1930-1945), que, num plano de ao que visava ao crescimento econmico
regional e colonizao e ocupao do extenso pas, direcionou as correntes migratrias
nacionais e as polticas de ocupao territorial para o Centro-oeste e a Amaznia, na
denominada "Marcha para o Oeste" (OLIVEIRA E CARLEIAL, 2013). Neste perodo,
quando a demanda por produtos amaznicos era direcionada pelos mercados internacionais,
se registrava "pouca articulao entre as economias local e nacional" (OLIVEIRA,
TRINDADE E FERNANDES, 2014), configurando um isolamento nacional da Amaznia em
relao ao resto do pas.
Guillen (1997) ressalta neste perodo a interferncia dos Estados Unidos atravs dos Acordos
de Washington (firmados em 1942), que previam ajuda tcnica e financeira ao Brasil (como
envio de material blico, alimentos, financiamentos para programas de saneamento e
construo da Companhia Siderrgica Nacional e da Companhia Vale do Rio Doce, etc.) em
troca do recebimento de matrias-primas estratgicas para o pas da Amrica do Norte, como
a borracha e minerais. Para atender a essa demanda, o Estado Novo aproveitou o momento da
Segunda Guerra Mundial (1939-1945) para cunhar o slogan da "Batalha da Borracha", a fim
arregimentar "soldados" em todo o pas para este cultivo na regio amaznica, uma estratgia
especialmente direcionada queles trabalhadores e camponeses provenientes de regies mais
pobres do pas que,fugindo da seca, faziam a rota migratria Nordeste-Sudeste.
A promessa de terras fartas e sem dono resultou na migrao de mais de 50 mil nordestinos
para a Amaznia neste perodo atravs do Servio Especial da Mobilizao de Trabalhadores
para a Amaznia (SEMTA) e da Superintendncia de Abastecimento do Vale Amaznico
(SAVA), um aparato criado pelo Estado (STELLA, 2009). Este contexto apenas deslocou
para aquela regio a tenso social que existia nos campos em outras partes do pas,
normalmente causadas por concentraes de terra e sistemas coercitivos de trabalho, o que,
106
para Kohlhepp (2002, p. 37), evidenciava que "a regio amaznica era vista como escape
espacial para os conflitos sociais no-solucionados".
O Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (de 1956-1961, mas com resultados que
perduraram at a dcada de 1970) colocou a integrao da Amaznia economia nacional
como uma ao estratgica e, assim, grandes rodovias de conexo interregionais foram
criadas (como a Belm/Braslia, em 1960 e a Braslia/Porto Velho/Rio Branco, em 1961). No
ano de 1962 o Acre deixou de ser um territrio federal e foi elevado categoria de Estado.
Outro marco desse perodo foi a maior integrao da regio com o mercado nacional atravs
da criao da Zona Franca de Manaus, definida pelo Decreto Lei 288/1967 como:
regio" (STELLA, 2009, p. 86). O Plano de Integrao Nacional (criado em 1970, com o
slogan "Integrar para no Entregar"), sob a alegao de defesa da segurana nacional, cunhou
a viso desenvolvimentista do governo militar para a Amaznia e teve como um dos
principais marcos a construo de grandes estradas (como as Transamaznica e Cuiab-
Santarm) e da Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM). A
SUDAM foi criada nos moldes de desenvolvimento pensados para o Nordeste que tinha
como sua expresso mais evidente a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) e se firmou como a estrutura institucional encarregada "do planejamento
regional atravs da poltica de incentivos fiscais" (LIRA, 2005, p. 96).
Para Costa (2005), a SUDAM deixou a marca de ter valorizado o projeto federal
"latifundirio-monocultura" na regio (em detrimento do "familiar-policultural"). Este
formato, ainda segundo Costa (2005, p. 135), permitiu que atores privilegiados de regies
mais desenvolvidas do pas aportassem na amaznia a seu modo e, ainda, determinou que o
"acesso a recursos federais" fosse "facilitado para segmentos das elites locais, a partir de
relaes horizontaissocialmente enviesadas e politicamente funcionalizadas por foras
ancoradas embases tradicionais de poder", o que o autor denomina de "reoligarquizao do
agrrio brasileiro".
Nesta dcada, a regio ainda sentiu o reflexo da crise do petrleo de 1974, perodo em que foi
acentuadamente encarada como uma grande fonte de recursos naturais para explorao e
exportao e local propcio para instalao de grandes empreendimentos hidroeltricos e de
minerao, como o Projeto Grande Carajs, que ocupou cerca de 900 mil km2 (D'ARAJO,
2009; MELLO, 2006). Foi assim que incentivos fiscais e financeiros e os recursos de planos
de desenvolvimento nacional para a Amaznia aplicados pela SUDAM acabaram sendo
direcionados para mega empreendimentos produtivos nos anos 80, como a minerao, portos,
pecuria, setor industrial, explorao madeireira, rodovias, ferrovias, etc. (LIRA, 2005, p.
104).
Esse perodo na Amaznia foi marcado por concentrao do capital, mudana do uso da terra
e devastao da floresta que resultaram no aprofundamento dos conflitos de interesses
(originados por desrespeito a reservas indgenas e ao cumprimento de leis e fraca proteo
propriedade privada de pequenos produtores, entre outros) que contriburam fortemente para o
aumento das desigualdades socioeconmicas intrarregionais (KOHLHEPP, 2002, p. 42). A
populao da Amaznia passou de 1,5 milhes para 3,6 milhes entre 1940-1970, num rpido
108
processo de urbanizao que no foi acompanhado por uma infraestrutura bsica que
proporcionasse melhores condies de vida (STELLA, 2009). Assim, os nativos e os
imigrantes atrados por descontinuadas e fragmentadas polticas governamentais e ainda
oportunidades transitrias oferecidas pelo setor privado se organizaram em precrias
habitaes localizadas nas periferias dos estados amazonenses.
O novo choque internacional dos preos do petrleo e a elevao da taxa de juros americana
ocorridos em 1979 ocasionou um grande crise fiscal-financeira no Estado brasileiro, iniciada
na dcada de 80. A fim de super-la, nos anos seguintes o pas adotou um pacote de polticas
e medidas neoliberais, liberalizando e desregulamentando a economia nacional, com
consequncias sentidas at meados da dcada de 90, perodo intensamente marcado pela
privatizao (ou "desnacionalizao") de setores industriais na siderurgia, minerais,
petroqumica, etc. Uma decorrncia desse perodo foi o corte no oramento de programas de
desenvolvimento para a Amaznia Legal implementados pela SUDAM (LIRA, 2005). A
contradio entre as polticas governamentais para a regio ficaram evidentes:
Costa (2005) reflete que muitas das intervenes histricas realizadas pelo estado brasileiro
109
Castro (2012) tambm acrescenta lista de desafios a presso que empresas transnacionais e
organismos multilaterais tm realizado no mbito poltico para obter reformas legais e
institucionais que abram a regio e seus recursos economia mundial. Internamente,
participam ainda desse jogo de foras (com sensveis assimetrias) as comunidades e povos
tradicionais que vivem na e da floresta, como ribeirinhos, quilombolas e populaes
indgenas. Embora tenham alcanado nos ltimos anos maior insero no debate nacional e
internacional sobre reduo do desmatamento e proteo das florestas e seus direitos, esses
grupos ainda possuem pouca fora no jogo climtico.
literatura ou pelo prprio MMA) e tambm sero apontadas as principais medidas, programas
e leis no cenrio nacional que contriburam e possibilitaram a implementao do mecanismo.
A partir disso sero examinados os elementos para implementao do Marco de Varsvia para
REDD+ no Brasil, objetivando conhecer suas caractersticas e, de acordo com o modelo de
anlise escolhido para esta tese, construir o perfil desse mecanismo em um dos pases
pioneiros no mundo em desenvolvimento e execuo de REDD+. importante destacar que
esse rol no taxativo ou exaustivo, dada a impossibilidade de se cobrir todo o cabedal de
aes que h dcadas vem sendo empreendidas no pas, mas o esforo foi tomado no sentido
de apresentar as mais representativas.
Viola (2004) aponta que, na arena de negociaes climticas internacionais, o Brasil transitou
de uma posio nacionalista para uma mais liberal e globalista, caminhando da defesa da
soberania nacional irrestrita sobre os recursos naturais e negao de responsabilidade pelo
nus de proteo ambiental (dcada de 70) ao reconhecimento da prioridade dos problemas
ambientais e diferentes responsabilidades dos pases sobre eles (dcada de 90), passando mais
recentemente para a busca, no campo climtico, por desenvolvimento de capacidades e
transferncia de tecnologias para pases em desenvolvimento (anos 2000). Da Silva (2013)
tambm defende que o Brasil, a partir da Conferncia de Joanesbusgo, em 2002, adotou uma
postura mais propositiva e cooperativa nas conferncias ambientais.
Na dcada de 90, as polticas internas brasileiras na rea ambiental foram caracterizadas por
baixa capacidade institucional de combater o desmatamento ilegal e o incentivo a grandes
investimentos em setores que historicamente se relacionam com degradao ambiental e/ou
emisso de carbono, como minerao, madeira, soja e transporte (VIOLA, 2004, p. 96). Neste
perodo, a participao brasileira nas negociaes do Protocolo de Kyoto (COPs1, 2 e 3, de
1995 a 1997) foi no sentido de impedir a incluso da modalidade de desmatamento evitado de
florestas primrias no acordo climtico, muito devido ao medo de que no fosse possvel
combater o desmatamento ilegal na Amaznia (principal fonte de emisses de GEE do pas
poca) e a cobrana internacional disto, e tambm com alegao de que tal medida feriria a
soberania dos pases sob seus recursos naturais, comprometendo seu direito ao
desenvolvimento (CARVALHO, 2010) e que, ao final, no representaria um impacto real ao
clima (GUIMARES, 2014, entrevista), dado o pouco conhecimento cientfico ento
existente sobre a emisso de GEE do setor florestal.
112
A partir dos anos 2000, algumas mudanas no cenrio nacional remodelaram a posio
brasileira no jogo climtico internacional e a internalizao deste. No pas, entre outras
medidas, foi criado em 2000 o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas34, composto por
representantes de governos, ONGs, setor privado e academia com o objetivo de conscientizar
e mobilizar a sociedade sobre o problema climtico (DUTSCHKE, 2010, p. 24) e tambm
auxiliar o governo na incorporao das questes sobre mudanas climticas nas diversas
etapas das polticas pblicas (FRUM BRASILEIRO DE MUDANAS CLIMTICAS -
FBMC, 2014).
Para Nobre (2008, p. 19), o FBMC foi importante no sentido de trazer para o centro das
discusses a questo da reduo das emisses por desmatamento como um elemento
estratgico para o pas. Contudo, tem recebido crticas no sentido de ter uma "funo
puramente formal" e no assumir um "papel significante na formulao de polticas de
REDD+" (MAY, MILLIKAN E GEBARA,2011, p. 43).
Foi ainda em 2000 que o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC entrou
em vigor, constitudo pelo conjunto das unidades de conservao federais, estaduais
emunicipais com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos
naturais, recuperar ou restaurar ecossistemas degradados e valorizar econmica e socialmente
a diversidade biolgica, entre outros (BRASIL, Lei 9.985/2000). Ao definir sua poltica para
reas protegidas atravs do SNUC, o Brasil passou a ser, dez anos depois, a quarta maior
superfcie terrestre coberta por unidades de conservao no mundo (MEDEIROS et al., 2011,
p. 9). Embora o SNUC tenha ampliado a rea de cobertura desde sua implantao, o sistema
tem sofrido na atualidade com um oramento diminuto, falta de pessoal e insuficincia de
conselhos gestores e planos de manejo35.
34
Criado pelo Decreto 3.515/2000 e reformulado pelo Decreto de 28/08/2000, o FBMC presidido pelo
Presidente da Repblica e composto por 12 ministros de Estado, do diretor-presidente da Agncia Nacional de
guas (ANA) e de personalidades e representantes da sociedade civil com notrio conhecimento da matria ou
que sejam agentes com responsabilidade sobre a mudana do clima (artigo 2). Mais informaes podem ser
acessadas em: http://www.forumclima.org.br/pt/home.
35
Segundo o Greenpeace, o oramento destinado ao SNUC dramaticamente insuficiente para manuteno
das unidades de conservao (em 2013, foram destinados apenas trs reais por hectares de rea protegida),
que ainda padece de falta de pessoal (em mdia um funcionrio para cada 170 mil ha nas UCs federais) e falta
de planos de manejo e conselhos gestores. Veja mais em: "SNUC insatisfatrio aps 14 anos". Greenpeace
Brasil, 24 jul. 2014. Disponvel em: < http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/SNUC-e-insatisfatorio-
apos-14-anos-/>.
113
O PPCDAm foi criado com o objetivo de promover a queda contnua das taxas de
desmatamento na Amaznia brasileira, em direo ao desmatamento ilegal zero, por meio de
um conjunto de aes integradas de ordenamento territorial e fundirio, monitoramento e
controle, fomento a atividades produtivas sustentveis, envolvendo parcerias entre rgos
federais, governos estaduais, prefeituras, entidades da sociedade civil e o setor privado
36
O corte raso medido pelo INPE a remoo total da cobertura florestal em rea superior a 6,25 hectares.
Representa o estgio extremo do desmatamento.
37
INPE/OBT, [s.d.]. Monitoramento de Floresta Amaznica por Satlite. Apresentao de slides. Disponvel em:
< http://www.obt.inpe.br/prodes/apresentacao_prodes.pdf>.
38
Por questes metodolgicas, o DETER monitora apenas reas superiores a 25 hectares.
39
Informaes sobre o sistema podem ser obtidas em: <http://www.obt.inpe.br/deter/>.
114
(BRASIL, MMA, 2010).Lima (2009, p. 140) nos conta que este Plano foi inovador por
congregar um grande nmero de Ministrios (antes as questes ambientais eram apenas da
alada do MMA e IBAMA) e por trazer um conjunto de aes integradas para o
monitoramento, a fiscalizao, o controle ambiental e o ordenamento territorial na
regio,mobilizando vrios rgos e autarquias em aes conjuntas.
O Ministrio do Meio Ambiente brasileiro (BRASIL, MMA, 2015, pp. 12 e 13) divulga que
desde a implementao do PPCDAm foram criadas 25 milhes de ha de Unidades de
Conservao federais; homologadas 10 milhes de ha de Terras Indgenas; criadas cerca de 25
milhes de ha de UCs estaduais; foram georreferenciadas 25.618 posses rurais; deflagradas
intensivas operaes de fiscalizao; aperfeioado o sistema de monitoramento ambiental
(especialmente via satlite) e concedidos cerca de 225 mil ha de florestas para manejo
florestal sustentvel.Tambm pode ser creditado ao PPCDAm a reduo do desmatamento
registrado a partir de 200540 e, como quer Carvalho (2012, p. 158), a fundao poltica para
que fosse adotada no pas suas metas voluntrias em 2009. Os governos
estaduais/subnacionais41 amaznicos tambm participam do projeto atravs dos Planos
Estaduais para Preveno e Controle do Desmatamento (PEPCDs).
Em 2005, na COP11 de Montreal, quando Papua Nova Guin e Costa Rica apresentaram
formalmente sua proposta para incluso do desmatamento evitado na pauta da UNFCCC (sob
o epteto de "Reducing emissions from deforestation in developing countries: approaches to
stimulate action"), o Brasil se posicionou contra uma abordagem de mercado para a mesma,
posio que j vinha defendendo nos bastidores de negociao. O pas entendia que essa
frmula no enfrentava de fato a base do problema de gerao de GEE nos pases poluidores,
que se daria pela adoo de solues domsticas, especialmente relacionadas a combustveis
fsseis (OSTWALD, 2008).
O bloqueio gerado pelo Brasil da incluso das florestas no MDL no passado j havia gerado
ao pas a perda da oportunidade de se destacar neste instrumento, uma vez que tinha grandes
redues a alcanar atravs do combate ao desmatamento em solo nacional, como mais tarde
40
As causas da reduo das taxas de desmatamento ocorrida a partir de 2005 (j que em 2004 se observou um
pico histrico) so controversas. Setores do governo tem apontado o PPCDAm e outras polticas federais como
os responsveis, mas alguns autores tm dado maior crdito correlao com os preos internacionais de
commodities como a soja e carne bovina, que sofreram queda em 2005 e 2006 e elevao no ano seguinte,
com reflexos diretos no desmatamento amaznico (Wuden et al, 2009, p. 12).
41
Nesta tese optou-se por adotar o termo subnacional para designar o nvel governamental abaixo do
federal/nacional (no caso do Brasil, os entes federativos que compem a Unio), por ser esse o termo mais
largamente utilizado na literatura de REDD+, especialmente a internacional.
115
se provou.
Na mesa de negociaes climticas da ONU, a posio defendida pelo Brasil no perodo foi
orientada no sentido de defender o direito ao desenvolvimento; assumir a associao deste
sustentabilidade; sustentar a necessidade de financiamento por pases desenvolvidos de
projetos de mudana climtica nos pases em desenvolvimento; impedir a adoo de normas
internacionais sobre uso de florestas novamente, por temerem crticas e sanes ao
desmatamento na Amaznia, que ainda apresentava altos ndices e buscar uma forte base
cientfica para a cooperao climtica (VIOLA, 2004, p. 97; DUTSCHKE, 2000, p. 28).
Em 2006 foi aprovada no ambiente domstico a Lei das Florestas Pblicas, que dispe sobre
a gesto das florestas pblicas para a produo sustentvel, institui na estrutura do MMA o
Servio Florestal Brasileiro(com a misso de promover o uso econmico e sustentvel das
florestas) e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (proposto a fomentar o
desenvolvimento de atividades florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao
tecnolgica no setor) (BRASIL, Lei 11.284/2006).
Em 2007 (COP13), aps dois anos de negociaes e avanos tcnicos, o REDD+ foi
incorporado nas aes climticas globais, atravs do Plano de Ao de Bali (policy
approaches and positive incentives on issues relating to reducing emissions from
deforestation and forest degradation in developing countries [REDD], and the role of
conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stock in
developing countries).
42
A proposta no foi acatada na Conveno, mas marcou a posio do pas em no apoiar um esquema de
compensao de emisses (off-set), apontando para a necessidade de continuidade e evoluo das
negociaes. Posteriormente, o Brasil criou o seu Fundo Amaznia, que materializou no ambiente nacional a
proposta no acolhida na UNFCCC.
116
Neste ano o INPE colocou em funcionamento mais uma ferramenta para acompanhar as
mudanas de atividades de uso do solo na Amaznia Legal: o DEGRAD, um sistema para
mapear ocorrncias de degradao, ou seja, monitorar reas 43 em processo de desmatamento,
mas que ainda no tiveram sua cobertura florestal totalmente removida. Tambm em 2007 a
Secretaria de Qualidade Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente foi transformada na
Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental, o que, para Carvalho (2012, p.
157-158), gerou mudanas que contriburam para a insero mais qualificada do MMA na
agenda climtica internacional.
No mesmo ano, no ambiente da Conveno, o Brasil anunciou, junto com China e frica do
Sul, sua inteno de adotar compromissos voluntrios de reduo de emisses (posteriormente
denominados de aes de mitigao nacionalmente apropriadas, ou Nationally-Appropriated
Mitigation Actions NAMAs, em ingls). A medida foi seguida pelo anncio, ao final de
2008 s vsperas da COP14, em Poznan, de um conjunto de estratgias nacionais para
combater o desmatamento na Amaznia (mais tarde convertidas na PNMC). Toda essa
mudana da posio do governo brasileiro em relao ao desmatamento registrada no final
dos anos 2000, fez com que o pas passasse, segundo Moutinho, Cenamo e Moreira (2009), de
um perfil conservador quanto elegibilidade do desmatamento evitado nas aes globais de
mitigao da crise climtica para um perfil mais propositivo.
43
Assim como no PRODES, a rea mnima mapeada pelo SEGRAD de 6,25 hectares.
117
44
Vale ressaltar que esse compromisso de redues assumido voluntariamente pelo Brasil calculado a partir
de expectativas de emisses projetadas para 2020 em um cenrio business as usual, e no sob cenrio de
emisses reais, como o ano-base de 1990, como proposto para os pases do Anexo I do PK.
118
May (2011b, p. 37) distingue os dois instrumentos e melhor elucida suas ambies e
competncias:
O Fundo Clima (Fundo Nacional sobre Mudana do Clima) foi regulamentado em 201047
com o objetivo de ser a principal ferramenta da PNMC para financiamento de aes de
enfrentamento s mudanas do clima. O seu propsito a captao de recursos de origens
diversas para financiar projetos, estudos e empreendimentos que visem reduo dos
impactos da mudana do clima (mitigao) e tambm a adaptao a seus efeitos. Dentre as
modalidades elegveis, encontram-se algumas relacionadas reduo do desmatamento,
recuperao de reas degradadas e restaurao florestal.
Nas COPs 16, 17 e 18(2010 a 2012, em Cancun, Durban e Doha, respectivamente) o Brasil
Em 2012 entrou em vigor a lei que disciplina a proteo da vegetao nativa, reas de
preservao permanente, reas de uso restrito, reserva legal, explorao florestal e controle do
desmatamento, entre outros (Lei 12.651/2012). Nesta norma ficou institudo o Cadastro
Ambiental Rural CAR um registro pblico eletrnico de abrangncia nacional, de carter
obrigatrio para todos os imveis rurais, com a finalidade de integrar as informaes
ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle,
monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento (art. 29,
Lei 12.651/2012). A relevncia dessa medida se d em razo de que a regularizao fundiria
e o licenciamento de propriedade rurais tm sido apresentados como gargalos para
implementao de polticas e programas de pagamento e/ou compensao por servios
ambientais no Brasil (WUNDER et al., 2009, p. 17), motivo pelo qual a criao do CAR foi
celebrada como um importante pr-requisito para o REDD+ em terras privadas (BRASIL,
MMA, 2015).
Na COP 19, em 2013, na cidade de Varsvia, embora alguns itens da agenda de REDD+
restaram no decididos (como os benefcios no associados a carbono ou, no jargo da rea,
cobenefcios/non-carbon benefits), o Brasil mostrou que suas posies evoluram atravs do
tempo, mas a base do conceito se manteve. Assim, o Estado reiterou que o setor florestal
uma prioridade e que merece ser tratado dentro da questo das responsabilidades
diferenciadas de cada pas e que, neste contexto, o REDD+ um mecanismo de incentivo
para que o desenvolvimento continue com mitigao do setor florestal. Da adoo do Marco
120
48
Baseado em diferentes pronunciamentos oficiais da Delegao Brasileira, especialmente integrantes do
MMA e MCTI, acompanhados pela autora na COP20, em Lima, Peru, de 01 a 14 de dezembro de 2014.
121
O Quadro 11 faz uma interface entre o posicionamento do estado brasileiro nos encontros
anuais da UNFCCC (COPs) e as aes e contextos nacionais relacionados a desmatamento e
REDD+ observados a partir de 200049.
49
A literatura tem apontado no incio da dcada de 2000 um aumento significativo de programas e aes
federais de combate ao desmatamento, motivo pelo qual o quadro sintetiza as aes a partir deste perodo.
122
(a futura PNMC)
-
Aprova sua Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima PNMC
- Cria o Plano de Ao para Preveno e
2010
Controle do Desmatamento e das
Manteve o posicionamento por uma Queimadas no Cerrado PPCerrado
abordagem de no-mercado para REDD+ - Regulamenta o Fundo Clima
e buscou alianas nesse sentido - Iniciado processo da Estratgia Nacional de
REDD+
2012 - Aprovado Novo Cdigo Florestal
- Cria a Poltica Territorial Nacional e Manejo
Ambiental de Terras Indgenas - PNGATI
2013 UNFCCC aprova seu framework para REDD+
- Submete seu FREL/REL ao Secretariado da
Defendeu a implementao imediata de
UNFCCC
2014 REDD+ em pases j preparados para
- Implementa o Cadastro Ambiental Rural
tanto (como o Brasil)
eletrnico
Reiterou necessidade de implementao - Aprova Decreto que cria uma Comisso
2015 imediata de REDD+ e apresentou sua Nacional para REDD+ e publica sua
ENREDD+ ENREDD+.
Fonte: elaborao prpria, 2016.
May, Millikan e Gebara (2011, p. 42) ainda apontam como avanos nas polticas nacionais
associadas a REDD+ no Brasil a criao, entre 2003 e 2008, de mais de 190 mil km2 de reas
protegidas federais na Amaznia brasileira, acompanhada de relevantesmelhorias no
reconhecimento oficial das terras indgenas.
Pelo Marco de Varsvia para REDD+ ficou estabelecido que os pases em desenvolvimento
que queiram acessar pagamentos por resultados de mitigao de emisses do setor florestal
50
Por razes de estilo redacional, optarei por usar o termo REDD+UNFCCC para designar aquelas iniciativas de
REDD+ vinculadas de alguma maneira Conveno ou declaradamente sob suas diretrizes.
123
a) Estratgia ou Plano de Ao
Neste documento, foi apresentada a ENREDD+ como algo que define como um pas em
desenvolvimento vai alcanar a reduo das emisses com ajuda internacional e ainda que o
124
Ainda no ano de 2012 foi constitudo no mbito do MMA um Painel Tcnico de especialistas
em REDD+ da sociedade brasileira para tratar do tema de salvaguardas, levando em
considerao aquelas j aprovadas na COP16, ocorrida em 2010 na cidade mexicana de
Cancun. Em 2013 o GEx apresentou os resultados do seu trabalho atravs de uma verso da
ENREDD+ que, aps se submeter a comentrios, melhorias e adaptaes, seguiu para uma
verso final (BRASIL, MMA, 2015b).
Neste processo (Quadro 12), o governo federal tem declarado buscar alcanar na ENREDD+
um nvel de coordenao entre as diferentes polticas pblicas de mudanas climticas do
125
setor florestal nas trs esferas de governo (federal, estadual e municipal), a partir da
integrao de suas estruturas de governana e instrumentos j existentes, mobilizando
recursos internacionais para tanto (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista).
51
Ministrio do Meio Ambiente, que a presidir; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Ministrio das Relaes
Exteriores; Ministrio da Fazenda; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao;Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; eSecretaria de Governo da Presidncia da
Repblica.
126
Outro destaque desse Decreto foi o posicionamento claro do governo brasileiro em no adotar
mecanismos de mercado ou de compensao de emisses de pases industrializados na sua
ENREDD+. Assim, o art. 6 dispe que "pagamentos por resultados REDD+ e seus
respectivos diplomas no podero ser utilizados, direta ou indiretamente, para cumprimento
de compromissos de mitigao de outros pases perante a Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima" e o art. 7 dispe que tal diploma "no gerar direitos ou
crditos de qualquer natureza".
Em dezembro de 2015 foi publicada a Portaria n 370 do Ministrio do Meio Ambiente que
estabelece a "Estratgia Nacional para Reduo das Emisses de Gases de Efeito Estufa
Provenientes do Desmatamento e da Degradao Florestal, Conservao dos Estoques de
Carbono Florestal, Manejo Sustentvel de Florestas e Aumento de Estoques de Carbono
Florestal ENREDD+". A ENREDD+ se estrutura em uma abordagem nacional (diferente
das atividades-projeto e programas jurisdicionais) e trabalha com um cronograma at 2020,
ano para o qual o Brasil assumiu compromissos voluntrios de reduo de emisses de GEE
perante a UNFCCC, nacionalmente formalizados na sua PNMC (Lei 12.187/2009).
No documento que a institui esto traados seus objetivos especficos, que so:
Em 2014, o Brasil deu incio implementao do Marco de Varsvia para REDD+ ao ser o
primeiro pas a submeter um Nvel de Referncia de Emisses Florestais (FREL, Forest
128
Reference Emission Level) para avaliao por especialistas indicados pela UNFCCC, dando
maior credibilidade internacional ao instrumento (BRANDO E GUIMARES, 2014). O
FREL apresentado pelo Brasil de carter subnacional (bioma Amaznia), como permitido
interinamente pela Deciso 12/CP.17 da UNFCCC. A justificativa apresentada pelos MCTI e
MMA de que desse bioma que se possui uma srie histrica de desmatamento que
consistente, acurada, transparente e verificvel (BRASIL, MMA/MCTI, 2014). Guimares
(entrevista, 2014) refora que o governo federal tem trabalho no sentido de ampliar a
tecnologia de monitoramento de mudanas de uso do solo para outros biomas, iniciando pelo
Cerrado at final de 2016.
52
A Resoluo n. 29, de 07/12/1994 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), dispe: Vegetao
primria aquela de mxima expresso local, com grande diversidade biolgica, sendo os efeitos das aes
antrpicas mnimos, a ponto de no afetar significativamente suas caractersticas originais de estrutura e de
espcies... (art. 1). Vegetao secundria ou em regenerao aquela resultante de processos naturais de
sucesso, aps supresso total ou parcial da vegetao primria por aes antrpicas ou causas naturais,
podendo ocorrer rvores remanescentes da vegetao primria(art. 2).
53
Como os originados de queima de resduos florestais aps corte raso e incndios florestais.
54
Um hectare equivale a 10 mil m2.
55
Portaria Ministerial n 41, de 4 de fevereiro de 2014. Dentre as instituies esto: Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais INPE, Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia INPA, Fundao de Cincias,
129
O PRODES (que teve sua verso digital implantada em 2003) gera taxas anuais de corte raso
em reas superiores a 6,25 hectares e, considerando que a obteno dos dados depende de
condies climticas (anlise prejudicada pela ocorrncia de nuvens, muito comuns na
regio), a aquisio das imagens se d apenas uma vez ao ano, no perodo de seca 56 (INPE,
2008). Com a necessidade de melhorar o tempo de resposta em aes de fiscalizao, foi
criado em 2004, por demanda do PPCDAm, um sistema para emitir relatrios de
desmatamento em tempo menor do que os programas j existentes: o Sistema de Deteco de
Desmatamento em Tempo Real DETER.
Pelo DETER divulgado regularmente um mapa de alertas que sinaliza as reas (maiores
de 25 ha) j desmatadas ou em processo de desmatamento, estratificadas por municpio,
estado, Unidades de Conservao e Terras Indgenas. Um estudo feito pelo prprio INPE em
2008 sinalizou a confiabilidade do instrumento em 94%. Essas duas ferramentas PRODES e
DETER so complementares e permitem identificar desde o estgio intermedirio do
desmatamento, com o corte seletivo inicial mais intenso (DETER) at o estgio final do
processo, quando se d o corte bruto raso (PRODES) (INPE, 2008).
Aplicaes e Tecnologia Espaciais FUNCATE, Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz ESALQ, Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, Servio Florestal Brasileiro SFB,
Universidade Federal de Gois UFG, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA, Universidade
Nacional de Braslia UNB e Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais REDE CLIMA.
56
Normalmente entre maio e setembro (INPE, 2008).
130
57 Para as entidades de fiscalizao, como o IBAMA, os dados so entregues em freqncia bem menor. Um
acordo de cooperao tcnica entre o INPE e o IBAMA em 2014 resultou na alterao da poltica de divulgao
de dados do DETER, a fim de resguardar as investigaes e seu necessrio sigilo prvio (informaes colhidas
do portal do INPE na internet).
131
A expanso de REDD+ para outros biomas tem sido limitada, inicialmente, pela capacidade
de monitoramento por satlite de desmatamentos (condio fundamental) em outras regies
fora da Amaznia, mas o governo federal tem manifestado publicamente a inteno de faz-lo
em curto prazo (THELMA KRUG, 201458), inclusive para integrar a Estratgia Nacional de
REDD+ a partir de 2015 (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista).
O Sumrio de Informaes uma "radiografia" sobre o estado atual das salvaguardas e traz
o estado da arte da implementao das salvaguardas de Cancun nas aes de reduo de
emisses provenientes do desmatamento no bioma Amaznia (atravs do PPCDAm) entre
2006 e 2010 e nos projetos financiados com recursos de pagamentos por resultados REDD+
pelo Fundo Amaznia (BRASIL, MMA, 2015b, p. 8). Em sntese, rene e organiza os
sistemas de informaes j existentes (como PRODES, DETER, Sistema Ambiental de
Cadastro Rural, Sistema Nacional de Informaes Florestais, Sistema Nacional de Cadastro
Ambiental Rural, etc.) e os marcos legais e institucionais vigentes.
Embora o processo de criao do SISREDD+ (sigla utilizada pelo governo para identificar
58
Pronunciamento pblico delegao brasileira na COP20, em Lima, Peru, em 14/12/2014, evento
acompanhado presencialmente pela autora.
59
Painel Tcnico de REDD+ criado em 2012 "com a finalidade de realizar o primeiro levantamento de
informaes e lacunas de implementao das salvaguardas de Cancun" (Brasil, MMA, 2015c, p.4)
132
seu Sistema de Informaes sobre as Salvaguardas de REDD+) s esteja previsto para iniciar
em 2016, algumas diretrizes j foram lanadas pelo MMA, dentre elas a de que ser um
sistema nacional on line, criado e implementado pelo governo brasileiro e sob coordenao do
MMA, periodicamente revisado (Brasil, MMA, 2015b, p. 34) e com objetivo de "atender s
necessidades de ampliao do controle social sobre o desenvolvimento de atividades de
REDD+ no Brasil... oferecer informao qualificada e coordenada com outras iniciativas"
(BRASIL, MMA, 2015c).
Quadro 14 Status das salvaguardas de REDD+ reportadas no Sumrio de Informaes de Salvaguardas brasileiro submetido UNFCCC em
2015.
60
A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indgenas e Tribais foi promulgada no Brasil pelo Decreto 5.051/2004 mas, at o momento,
no foi regulamentada.
134
As iniciativas desses outros atores - para alm do governo federal - no MCV so identificadas,
mapeadas e caracterizadas na seo seguinte, a partir das modalidades encontradas nesse
ambiente: atividades-projeto e programas jurisdicionais. Assim, objetiva-se compor o perfil
geral do REDD+ brasileiro, detectando e explorando seus elementos principais.
137
A Amrica do Sul uma regio que historicamente tem trabalhado com uma variedade de
mecanismos do mercado de carbono dentre eles programas domsticos voluntrios,
parcerias bilaterais nacionais e internacionais e iniciativas privadas que impulsionaram a
demanda voluntria por reduo de emisses certificadas (ECOSYSTEM MARKETPLACE,
2015). No h uma plataforma de registro unificado e sistematizados das iniciativas (projetos,
programas, polticas, etc.) de REDD+ neste continente, mas o nmero delas vem crescendo
com a adeso dos usurios de florestas e desenvolvedores de projetos que se antecipam e
buscam incorporar-se a um acordo ps-Kyoto que proporcione um financiamento de longo
prazo (HALL, 2012, p. 71).
Como o REDD+ um mecanismo dinmico e que vem passando por constantes alteraes a
cada Conferncia Internacional do Clima da UNFCCC, torna-se difcil encontrar na literatura
um levantamento nico e padronizado dos projetos de REDD+ existentes no mundo. Os
estudos variam a depender das caractersticas escolhidas para delimitar REDD+ que
podem variar de acordo com o tipo de atividade (projeto, programa ou poltica), nvel de
138
Figura 12 - Localizao no Brasil dos projetos de REDD+ com redues de emisses de GEE
certificadas ou em processo de certificao, at dezembro de 2015.
Quadro 15 - Projetos de REDD no Brasil com redues de emisses de GEE certificadas ou em processo de certificao para o Mercado
Voluntrio de Carbono, at dezembro de 2015.
Tipo de
Incio e
propriedade e
Estado Projeto Atividade durao Certificao Entidades envolvidas
rea
prevista
(hectares)
Figura 13 - Distribuio, por estados que compem a Amaznia Legal, das terras destinadas
a projetos REDD+ certificados ou em processo de certificao de redues de emisses de
GEE, at dezembro de 2015.
6% Maranho (0)
O REDD+ da RDS do Juma foi implementado no municpio de Nova Aripuan e integra uma
estratgia iniciada em 2003 pelo governo do Amazonas para deter o desmatamento e
promover o desenvolvimento sustentvel naquele estado, o que incluiu a criao, em 2006, da
unidade de conservao de uso sustentvel que nomeia o projeto (cf. The Juma Sustainable
Development Reserve Project Design Document, 2008). Desenvolvido por uma parceria entre
uma ONG e uma secretaria estadual de meio ambiente, com apoio financeiro de um grupo
hoteleiro internacional e suporte tcnico de outra ONG, o Juma foi o primeiro projeto do
mundo a receber a certificao do padro Climate, Community and Biodiversity (CCB) na
categoria "gold level".
144
Envolvimento
Nacionais e
de entidades Apenas nacionais Apenas internacionais
internacionais
(implementao)
Jari/Amap REDD+ ADPML Portel-Para The Envira Amazonia
Project REDD Project Project
Amazon Rio REDD+ Cikel Brazilian Amazon The Purus Project
APD Project REDD APD Project
The Russas Project
Ecomapua Amazon IWC Brazilian Amazon
Projetos
61
No puderam ser considerados projetos implementados exclusivamente por entidades nacionais o The Juma
Sustainable Development Reserve (por ter uma empresa hoteleira internacional como parceiro financiador
desde o seu incio), o Florestal Santa Maria (pela parceria financeira com uma gigante do agronegcio
internacional) e Suru Forest Carbon (parceria com ONGs ambientais internacionais desde o incio), embora
estes sejam projetos com significativa participao de entidades e grupos nacionais.
145
iniciativas do Acre (The Envira Amazonia Project, The Purus Project, The Russas Project e
The Valparaso Project).
27,3%
69,4% 30,6%
72,7%
Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.
A participao de entidades internacionais no cenrio REDD+ tem sido criticada por aqueles
que vem com grande desconfiana o REDD+ e os mercados de carbono em geral. Para estes,
as consultorias, as ONGs que atuam como intermedirias nos contratos de pagamento dos
crditos de carbono e os prprios financiadores/compradores dos crditos (muitas vezes tidos
como grandes poluidores) no seriam atores bem intencionados, mas interessados apenas em
ganhos prprios, ludibriando os povos que vivem na e da floresta para explorarem os recursos
da biodiversidade florestal (AIEDESEP, 2013; FERN, 2015). Muito dessa desconfiana se
deve a um passado recente quando empresas ou indivduos de origem estrangeira foram
denunciados por ameaarem ou manipularem comunidades indgenas e povos locais para
conseguir seu consenso para implementao de atividades REDD+ ou utilizar desse
argumento para compras ilegais de terras (ABDIN, 2015; JONG, TORRES E SALAZAR,
2014; CARVALHO, 2012).
Dos projetos mapeados, dez possuem dupla certificao VCS e CCB (Figura 15); trs, apenas
146
a VCS; dois ainda se encontram em fase de desenvolvimento, mas j submeteram seus DCPs
ao padro VCS e apenas um possui uma nica certificao CCB (o REDD+ da RDS Juma).
13%
6%
VCS e CCB
VCS
CCB
19%
62% VCS (em desenvolvimento)
Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.
Esse quadro encontrado no Brasil segue o cenrio internacional de REDD+ no MVC em que a
maioria dos projetos buscam certificao VCS para sua contabilizao de carbono e CCB para
os cobenefcios socioambientais da atividade. Se excluirmos dessa apreciao os dois projetos
que ainda esto em desenvolvimento, a participao de VCS + CCB no cenrio brasileiro de
atividades-projeto de REDD+ de 72%, superior mdia do MVC internacional em 2013,
que foi 58% (o relatrio com os dados de 2014 no foi publicado at a concluso deste
estudo) (GOLDSTEIN E GONZALES, 2014).
A busca pelos elementos presentes no modelo de anlise escolhido para esta tese retornaram
informaes que buscam compor o perfil das atividades-projeto brasileiras de REDD+
certificadas ou em certificao para o Mercado Voluntrio de Carbono. As anlises a seguir
so feitas a partir do quadro encontrado e consideram o framework VCS +CCB (dos 16
projetos localizados, doze possuem dupla certificao VCS e CCB, cinco apenas VCS, e um
apenas CCB).
O tempo de vida mdio dos projetos identificados foi de 32 anos. A maioria (11) dos projetos
tenciona durar 30 anos, sendo o mais longo previsto para 44 anos (The Juma Sustainable
Development Reserve Project). Reduzir ou interromper emisses de Desmatamento No
Planejado (AUDD) foi o tipo de atividade escolhido por 75% dos projetos REDD+ mapeados.
Os quatro projetos restantes (dois no Par e um em Amazonas e Acre) so da modalidade
Evitar o Desmatamento Planejado e se ancoram na permisso concedida pela legislao
brasileira de que "todo imvel rural deve manter rea com cobertura de vegetao nativa, a
ttulo de Reserva Legal", que para a Amaznia Legal est definida em 80% da propriedade
(art. 12,caput e I, a, Lei 12.651/2012, "Novo Cdigo Florestal"). Assim, os restantes 20%
podem ser legalmente convertidos em outros usos do solo. Os proponentes na modalidade
148
Figura 16 - Categoria fundiria das reas em que projetos de REDD+ esto sendo
desenvolvidos na Amaznia legal brasileira.
Privadas Pblicas
19%
81%
Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em documentos de descrio dos projetos.
Os outros 13 projetos desenvolvidos em reas privadas respondem por 60% das terras
149
A quase totalidade dos projetos identificados neste estudo (81% j certificados e 13% em
desenvolvimento segundo metodologias do standard) utilizam a metodologia do padro VCS
para contabilizar seu carbono e definir seu nvel de referncia, seguindo a tendncia mundial
do MVC, como observado por Goldstein e Gonzales (2014) e Peters-Stanley e Gonzales
(2014). O VCS, por sua vez, informa seguir as diretrizes gerais do IPCC (VCS, 2012).
c) Monitoramento(Plano de Monitoramento)
realiza visitas de campo e mtodos de pesquisa variados para observar in loco a adequao
das informaes prestadas no DCP s exigncias do padro selecionado pelo proponente. Dos
16 projetos mapeados, apenas cinco ainda no haviam concludo para VCS e CCB a fase de
Validao (at dezembro de 2015, com emisso de Relatrio de Validao por uma auditoria).
Aps essa fase, segue-se Aprovao e Registro dos projetos nos standards escolhidos.
Inicia-se, ento, a fase de Monitoramento das atividades. O framework VCS+CCB elenca
uma srie de itens que devem estar presentes no Relatrio de Monitoramento, dentre os quais
podem ser destacados da seo Plano de Monitoramento: descrever a implementao do plano
de monitoramento; identificar a estrutura organizacional, responsabilidades e competncias;
descrever mtodos para gerar, gravar, armazenar, agregar, reunir e relatar dados sobre
parmetros monitorados; descrever procedimentos para lidar com auditoria interna e no-
conformidades e; descrever o acompanhamento e a frequncia de comunicao e os planos de
publicao e divulgao para as comunidades e outras partes interessadas (VCS e CCB,
2013).
Nos dez projetos encontrados na amaznia brasileira com certificao VCS e CCB, apenas
cinco j haviam submetido at dezembro de 2015 o Relatrio de Monitoramento e
Implementao (Monitoring & Implementation Report) para CCB (Carbono Suru, Envira
Amazonia, Purus, Russas e Valparaso). Os demais ainda no concluram ou alcanaram a
fase de Aprovao e Registro. Dentre esses, os projetos Carbono Suru e Purus haviam
concludo a fase de Aprovao e Registro e, aps perodo de Monitoramento, j estavam em
processo de Verificao (ltima fase para posterior emisso dos "crditos de carbono" pelos
PCs).
implementao, contudo, no foi garantia de que o projeto fosse executado como esperado e
sem distrbios. Problemas enfrentados pelo projeto Carbono Suru resultaram na
recomendao de "no verificao" feita pelas auditorias responsveis por sua anlise (em
novembro de 2015). Os principais pontos levantados foram "extrao no autorizada de
madeira na terra indgena", "fragilidades na comunicao e processos de consulta entre
gestores e grupos comunitrios" e que "mecanismos de resoluo de conflitos previstos no
vm funcionando de forma efetiva" (IMAFLORA E RAINFOREST ALLIANCE, Relatrio
De Avaliao Para Verificao Do Projeto,2015).
d) Salvaguardas
importante recordar que, dado que o VCS um standard bsico (que s contabiliza as
emisses de carbono reduzidas), a Validao por esse PC regsitra a observncia das
Salvaguardas de Cancun. A complementaridade do CCB, por sua vez, para perceber as
demais salvaguardas correlatas ao clima, comunidade e biodiversidade (que compem as que
aqui classificamos como "especficas" ou "adicionais" do Framework VCS+CCB) (Quadro
17):
Salvaguardas de Cancun
(A) Aes complementares ou consistentes com os objetivos dos programas florestais nacionais e
outras convenes e acordos internacionais relevantes
(B) Estruturas de governana florestais transparentes e eficazes, tendo em vista a soberania nacional e
a legislao nacional
(C) Respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e membros de comunidades locais,
levando-se em considerao as obrigaes internacionais relevantes, circunstncias e leis nacionais e
observando que a Assemblia Geral da ONU adotou na Declarao das Naes Unidas sobre os
Direitos dos Povos Indgenas
(D) Participao plena e efetiva das partes interessadas, em particular povos indgenas e comunidades
152
locais
(E) Que as aes sejam consistentes com a conservao das florestas naturais e diversidade biolgica,
garantindo que as aes referidas no pargrafo 70 desta deciso no sejam utilizadas para a converso
de florestas naturais, mas sim para incentivar a proteo e conservao das florestas naturais e seus
servios ecossistmicos, e para melhorar outros benefcios sociais e ambientais
(F) Aes para tratar os riscos de reverses em resultados de REDD+
(G) Aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono para outras reas
Salvaguardas especficas do Framework VCS+CCB
(H) Adequao legislao nacional trabalhista e relacionadas segurana e sade do trabalho
(I) Sade financeira do(s) Proponente(s) e mecanismos financeiros que forneam fluxo de recursos
adequado para implementao do projeto
(J) Processo claro e bem definido para lidar com conflitos e queixas durante planejamento e
implementao do projeto
(K) Conformidade com leis, estatutos e direitos de propriedade e uso da terra e no realocao
involuntria da comunidade
Fonte: elaborado pela autora, 2016, com base em VCS & CCB, 2012 e 2013; VCS, 2010.
Dos dezesseis projetos mapeados, trs ainda no foram validados e outros quatro se
encontram em fase mais avanada do processo de certificao: a Verificao. A Validao a
fase inicial em que as auditorias checam, a partir de observao direta em campo e pesquisas
bibliogrfica e documental, as capacidade do projeto de atender a todas as exigncias do(s)
PC(s) escolhido(s). A Verificao ocorre quando, cerca de 4-5 anos aps incio dos projetos,
estes so novamente visitados e examinados pelas auditorias para que as condies atuais e os
resultados j alcanados possam ser confrontados com o previsto nos DCPs e nas exigncias
dos PCs.
Importantes recortes precisam ser feitos para uma anlise mais criteriosa neste estudo.
Primeiro, dissociar as salvaguardas de Cancun (exigidas por VCS e pela UNFCCC) das
salvaguardas adicionais presentes no framework VCS+CCB. Segundo, distinguir os projetos
Validados dos Verificados, j que o decurso de prazo e a fase do processo de certificao
(Validao para observar capacidade do projeto em atingir objetivos e Verificao para checar
153
Assim, dos treze projetos j Validados, nove no passaram ainda por Verificao. So esses
nove que possuem as seguintes caractersticas: oito foram Validados por VCS entre 2012 e
2013 e somente um o foi unicamente por CCB, em 2008. Dos oito j validados por VCS,
quatro no possuem certificao adicional e outros quatro possuem tambm a CCB (Figura
17).
25% 25%
VCS somente
CCB somente
6% VCS e CCB
No validados
19% Verificados
25%
A pesquisa nos DCPs e Relatrios de Validao das auditorias permitiu compor um panorama
geral do cumprimento das salvaguardas de Cancun nas atividades-projeto de REDD+
desenvolvidas para o MCV na Amaznia brasileira (Figura 18). Neste cenrio, todos os nove
projetos cumprem as salvaguardas referentes a "aes consistentes com objetivos dos
programas florestais nacionais e outras convenes e acordos internacionais relevantes" (A);
"aes consistentes com a conservao das florestas naturais e diversidade biolgica e para
melhorar outros benefcios sociais e ambientais" (E); "aes para tratar os riscos de reverses
em resultados de REDD+" (F) e "aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono
para outras reas" (leakage)(G).
154
0 0 0 0 0 0
1
2
3
Projetos
9 9 9 9 9
7
5
0
A B C D E F G
Salvaguardas
Informaes sobre o respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e membros de
comunidades locais no foram encontradas em quatro projetos, sob alegao de que no
haviam povos indgenas ou comunidades locais nas propriedades, que so privadas.
Entretanto, um dos projetos, embora tambm implementado em rea privada, no teve essa
salvaguarda atendida, vez que enfrenta problemas de legalizao de titularidade de terras com
povos ribeirinhos.
envolvidos.
Desses nove projetos, que buscam certificao VCS cinco buscaram validao das
salvaguardas adicionais previstas em CCB (no estudo, quatro projetos possuem a dupla
certificao VCS e CCB e um certificao nica de CCB) e apresentaram o seguinte cenrio
(Figrua 19):
0
1 1
2 0
2
Projetos
5 1 No atendido
4 No encontrado
Atendido
2 2
H I J K
Salvaguardas
Uma dessas iniciativas enfrenta problemas com povos ribeirinhos e moradores, que
reivindicam seu direito de posse tradicional sobre a propriedade, fazendo com que a
salvaguarda de conformidade com leis, estatutos e direitos de propriedade e uso da terra fosse
prejudicada. Esse um ponto muito importante nas crticas ao REDD+ amaznico, pois este
mecanismo tem sido denunciado como nova estratagema para uma prtica j clssica na
regio: a grilagem de terras62. Segundo os crticos, a violao de direitos e o agravamento dos
conflitos de terra gerados por REDD+ vo desde a ao de ludibriar moradores ou
trabalhadores rurais antigos (conhecidos na legislao brasileira como posseiro, ou seja,
aquele que vive ou trabalha na terra h mais de dez anos, mas no possui documentos legais
de propriedade da terra) at a expulso completa de moradores pelos proponentes ou
autoridades com eles envolvidas. O grileiro, ento, se apropria ilegalmente das terras pela uso
ou gerao de ttulos falsificados de propriedade.
Para evitar essas contendas, quatro projetos (dois Validados VCS e CCB e dois Verificados
VCS e CCB) prevem a formalizao de posses de terras s comunidades ("entrega de ttulos
de terra"), desde que determinados requisitos sejam atendidos, entre eles a adeso aos
objetivos e restries do projeto para o uso da terra. Embora em um dos projetos os
proponentes tenham afirmado a entrega de ttulos de propriedade da terra a algumas famlias,
a fase de Verificao encontrou que apenas cartas no vinculativas prometendo a titularidade
foi realmente concedida. Em sua defesa, os gestores atriburam ao lento e burocrtico sistema
de registro de imveis brasileiro o no atendimento dessa clusula, o que no obstaria,
segundo eles, o cumprimento do compromisso assumido nessas cartas.
62
"O termo grilagem vem da descrio de uma prtica antiga de envelhecer documentos forjados para
conseguir a posse de determinada rea de terra. Os papis falsificados eram colocados em uma caixa com
grilos. Com o passar do tempo, a ao dos insetos dava aos documentos uma aparncia envelhecida". WWF
Brasil, disponvel em: www.wwf.org.br/natureza_brasileira/areas.../grilagem_na_amazonia/.
157
referia existncia de uma sala "com identificao na porta" para contato comunidade-projeto
e da disponibilizao comunidade do nmero de celular da pessoa responsvel pela gesto
em nvel local (a empresa auditoria considerou como satisfatrio esse requisito).
Os quatro projetos j Verificados por VCS e CCB (entre 2014 e 2015) trazem ricas
informaes e lies para o processo de certificao e tambm para todo o REDD+ no MCV.
Em relao s salvaguardas, eles apresentaram um cenrio diferente daqueles projetos ainda
em fase de Validao. A Figura 20 expe a dificuldade ou omisso de tais iniciativas em
cumprir as salvaguardas de Cancun e as adicionais do Padro CCB:
Figura 20 - Status das salvaguardas de Cancun e CCB em projetos REDD+ verificados por
auditorias na Amaznia brasileira.
0 0 0 0 0 0
1 1
2 2
Projetos
4 4 4 4 4 4 4 0 0
3 3
2 2
0 0 0
A B C D E F G H I J K
Salvaguardas
Por fim, a governana florestal tambm se mostrou precria. Um dos projetos no atendeu
esse requisito, dado o conflito entre stakeholders que ps em xeque a governana interna do
projeto. Nos demais, observou-se o mesmo tratamento inadequado do tema j observado nos
projetos validados: proponentes e auditorias se limitaram a descrever a funo de cada
entidade no projeto (da o status de "no encontrado"). Essa circunstncia parece expor uma
falha conceitual dos standards VCS e CCB em relao governana, o que acarreta em uma
subavaliao das condies existentes.
e) Cobenefcios
Categoria Cobenefcio
Manuteno de espcies raras e de grande valor ecolgico
Manuteno e/ou melhoria de ecossistemas
Ambiental Melhoria dos recursos de gua e solo
Conhecimento e monitoramento da biodiversidade local
Melhoria da resilincia socioecolgica
Treinamento e capacitao de trabalhadores e/ou comunidade
Melhoria dos meios de subsistncia e segurana alimentar
Promoo e aprimoramento de prticas agroflorestais
Social
Melhorar bem-estar comunitrio
Ampliao do conhecimento sobre biodiversidade e conservao
Promoo da educao e/ou da pesquisa cientfica
159
Conhecimento e monitoramento da
3
biodiversidade local
pode ser atribudo aes intencionadas pelo projeto), os demais cobenefcios ambientais
reportados so inerentes ao resultado de conservao de florestas, vez que estas produzem
diversos servios ambientais. Cobenefcios que poderiam ser atribudos a iniciativas como
REDD+ seriam a despoluio de rios ou de suas nascentes, a restaurao de matas ciliares
desmatadas, etc.
Cobenefcios de ordem econmica, por sua vez, foram em nmero menor, com grande
predominncia da gerao de emprego local (Figura 22). A criao de infraestruturas, como
centros mdicos e de ensino, pontes ou barcos de uso comunitrio foi tambm mencionada.
Melhoria da infraestrutura 6
A dimenso social (Figura 23) foi a mais significativa dentre as trs. Aes de treinamento e
capacitao local foram os mais reportados, o que segue uma tendncia dos PCs em valorizar
a contratao de mo de obra local nas atividades dos projetos e assim produzir outro
cobenefcio (gerao de empregos e renda locais) e aumentar o envolvimento da comunidade
local (salvaguarda de Cancun) .
161
Por fim, foroso recordar a propositura do REDD+ indgena do Peru, que reivindica uma
diversidade muito maior de cobenefcios. Segundo os autores desta proposta, possvel que a
gesto holstica dos territrios feita por povos florestais tradicionais e o respeito aos seus
modos de vida resulte em um REDD+ reformulado que, construdo e gerido pelos povos, seja
capaz de gerar cobenefcios de ordens ecolgica, econmica, poltica, geogrfica, de
governana, cultural, espiritual, entre outras (Gonzales, entrevista, 2014).
Ainda em um processo de learning by doing ena esteira dos aprendizados trazidos pelas
atividades-projeto de REDD+, governos estaduais amaznicos (subnacionais), apoiados por
ONGs locais e internacionais especializadas no tema, iniciaram uma jornada de
desenvolvimento e implantao de seus programas jurisdicionais, customizados aos seus
contextos sociais, ambientais e polticos e, ainda, s regras de padres internacionais de
certificao no Mercado de Carbono Voluntrio. Essa jornada contada a seguir.
Nos ltimos anos, foram observados alguns marcos nas estratgias e legislaes estaduais
sobre servios ambientais, mudanas climticas e REDD+ nos entes federativos que
compem a Amaznia Legal (SOARES et al., 2014). Embora em alguns estados esses
processos sejam ainda muito incipientes (em 3 casos apenas Fruns Estaduais de Mudanas
Climticas foram criados e em um no h sequer esse registro), foi possvel encontrar o tema
REDD+ sendo regulamentado e implementado de diferentes maneiras (Quadro 19).
163
rea Florestas
Estado Marcos Regulatrios
(km2) (%)
AC 170.895 87 - Lei n. 2.308/2010, cria o Sistema Estadual de Incentivos a
Servios Ambientais SISA, o Programa de Incentivos por Servios
Ambientais ISA Carbono e demais Programas de Servios
Ambientais e Produtos Ecossistmicos do Estado do Acre (inclui
REDD+)
AM 1.589.691 91 - Lei 4.266/2015,institui a Poltica de Servios Ambientais e o
Sistema de Gesto dos Servios Ambientais, cria o Fundo Estadual
de Mudanas Climticas, Conservao Ambiental e Servios
Ambientais(inclui REDD+)
- Decreto 28.390/2009, institui o Frum Amazonense de Mudanas
Climticas
- Lei 3.135/2007, institui a Poltica Estadual sobre Mudanas
Climticas
AP 142.926 77 - Decreto n 5.096/2013, institui o Frum Amapaense de Mudanas
Climticas
- Lei n. 1.491/2010, institui a Poltica de Reduo e Compensao
de Emisses de Dixido de Carbono
MA 264.714 15 - Decreto n. 22.375/2006, institui o Frum Maranhense de
Mudanas Climticas
MT 904.865 35 - Lei n. 9.111/2009, institui o Frum Mato-grossense de Mudanas
Climticas;
- Lei 9.878/2013, institui o Sistema Estadual de REDD+
- Lei 8.580/2006, dispe sobre a poltica estadual de apoio a projetos
para gerao de crditos de carbono (apenas MDL)
PA 1.249.718 70 - Decreto n. 1.900/2009, institui o Frum Paraense de Mudanas
Climticas
RO 240.398 52 - Decreto n. 16.232/2011, institui o Frum de Mudanas
Climticas, Biodiversidade e Servios Ambientais do Estado
TO 278.998 3 - Lei n. 1.917/2008, institui a Poltica Estadual sobre Mudanas
Climticas, Conservao Ambientale Desenvolvimento Sustentvel
(menciona RED)
- Decreto n. 3.007/2007, cria o Frum Estadual de Mudanas
Climticas e de Biodiversidade.
Nota: no estado de Roraima no foi encontrada nenhuma regulamentao. Fonte: elaborado com base
em GCF, 2014; consultas no repositrio online das Assemblias Legislativas e/ou Secretarias de Meio
Ambiente de cada estado e publicaes do Observatrio de Polticas Pblicas de Mudanas Climticas
(Frum Clima).
Na atualidade, o estado do Mato Grosso integra esse grupo, tendo aprovado em 2015 seu
Sistema Estadual de REDD+. A norma, contudo, possui aspecto programtico e requer
regulamentaes futuras para efetiva implementao do REDD+ no estado. Esta lei dispe
que "podem constituir Projetos de REDD+ conjuntos de atividades desenvolvidas por agentes
pblicos e privados no mbito dos Programas de REDD+" (Lei 9878/2013, art. 14), devendo,
programas e projetos, respeitar salvaguardas trazidas na prpria lei e nos acordos ou normas
das quais o pas seja signatrio.
Ocupando apenas 1,4% do territrio brasileiro, o Acre abriga 3,4% da floresta amaznica, que
se estende por 87% de sua rea (INPE/PRODES, 2014). Um inventrio de emisses de GEE
realizado em 2010 no estado identificou a mudana de uso no solo e o setor florestal como
responsveis por 97% das emisses estaduais (COSTA et al., 2012). A principal atividade
econmica florestal do estado a extrao de madeira (80% da receita florestal) e a pecuria
o maior indutor do desmatamento (em 2010, 85% de toda rea desmatada do estado era de
pastagens) (COSTA et al., 2012 e ALENCAR et al., 2012). Neste cenrio vem sendo
implementado o programa jurisdicional de REDD+ com maior visibilidade e robustez no
mundo: o Programa de Incentivos por Servios Ambientais associados a Carbono - ISA
Carbono.
O ISA Carbono est inseridono Sistema Estadual de Incentivos a Servios Ambientais (SISA
- Lei 2.308/2010) que, alm do Carbono Florestal (REDD), prev outros programas para
sociobiodiversidade, recursos hdricos, regulao do clima, valorizao cultural e tradicional
(ver Quadro 20). O objetivo do Programa ISA declarado em seu Program Description junto a
166
JNR VCS promover a "transio para sistemas agrcolas mais produtivos que reduzem a
necessidade de expanso e, assim, evitar mais desmatamento", aumentar o "valor econmico
das florestas em p para melhorar a qualidade de vida das pessoas dependentes da floresta e
aumentar a conservao das florestas"; e, por fim,"a distribuio dos benefcios por servios
ambientais". (VCS JNR Project Description ISA Carbono Acre, 2015, p. 6, traduo nossa).
O Programa faz parte tambm de um arcabouo mais amplo de polticas pblicas estaduais
iniciadas anos antes como o Zoneamento Ecolgico-Econmico, a certificao da produo
madeireira, Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Acre, Sistema Estadual de reas
Naturais Protegidas, Programa Estadual de Certificao de Unidades Produtivas Rurais, Plano
de Preveno e Controle do Desmatamento (PPCD Acre), Programa de Incluso Social e
Desenvolvimento Econmico Sustentvel do Acre, Programa Acre Integrado para o
Desenvolvimento Sustentvel, entre outros (SCHMINK et al., 2014). Todo esse aparato,
aliado edio de normas e medidas tomadas pela administrao pblica em perodos
167
Tendo sido elaborado numa abordagem aninhada (que permite a integrao de projetos
implementados nveis abaixo), o processo atual de adoo de escalas menores, atravs da
criao de subprogramas e projetos. Essa estrutura distingue o ISA Carbono de outros
REDD+ no mundo, que so geralmente iniciados por projetos locais, sem um sistema que
integre toda a jurisdio (EPRI, 2012). Nesse processo de adoo de escalas menores est
prevista a criao de subprogramas temticos (pecuria, indgena, etc), geogrficos (junto a
bacias, rios ou estradas, por exemplo) ou mistos. Dentro destes subprogramas sero
concebidos projetos de alcance local, a serem geridos pelo governo ou por agentes privados,
sendo possvel ainda parcerias pblico privadas. A incluso de atividades-projeto j existentes
(como o Projeto Purus) uma possibilidade ainda em estudo.
Neste documento (pp. 10-13), foi informado como proponente a Agncia Estadual de
Desenvolvimento Florestal, Indstria, Comrcio e Servios Sustentveis, responsvel por
muitas atribuies, dentre elas a preparao, implementao, operao e manuteno do
Programa e de seus ativos. Foram citadas como entidades envolvidas: a Companhia de
Desenvolvimento de Servios Ambientais, criada pelo governo estadual no mbito do SISA,
"responsvel pela solicitao de registro dos ativos gerados" e por prestar informaes
referente a tais ativos; e Instituto de Mudanas Climticas, tambm criado pelo governo
estadual no mbito do SISA, encarregada do monitoramento e controle do Programa.
Tambm apresentado um rol de instituies, a maioria estaduais, que auxiliaram na
integrao das polticas ambientais existentes no estado. Nenhuma participao de
organizao no governamental ou ator do setor privado foi informada.
incorporados ao Programa.
Aps submeter sua documentao oficial ao JNR VCS, o ISA Carbono est em fase de
consulta pblica a stakeholders. Os comentrios recebidos devero ser levados em conta pelos
proponentes, reestruturando o Plano de Ao e o Programa, se necessrio. Em seguida, a fase
de validao ser conduzida por uma equipe de auditoria para verificar, in loco, a
conformidade de suas informaes de acordo com os requisitos do standard.
No DDP elaborado para o JNR VCS, os proponentes explicam a necessidade do ajuste a fim
de "estabelecer um cenrio mais conservador em relao ao primeiro perodo (que foi baseado
na mdia de desmatamento 1996-2005) e tambm para alinhar-se com contratos de transao
previamente definidos" (VCS JNR Program Description ISA Carbono, 2015, p.8).
O nvel de referncia utilizado no Acre adotou a mesma fonte de dados do Governo Federal: o
sistema de monitoramento de desmatamento PRODES, do INPE, embora o sistema de
monitoramento desenvolvido pelo governo estadual possua maior acurcia e consiga captar
aes de desmatamento em polgonos menores daquele federal (ANDERSON et al., 2013).
Essas medidas foram tomadas a fim de diminuir conflitos metodolgicos e permitir uma
possvel integrao das iniciativas estaduais a uma estrutura federal de REDD+.
63
"A projeo das emisses de GEE decorrentes do desmatamento na Amaznia Legal para o ano de 2020
resulta da conveno de que, naquele ano, a taxa de desmatamento (medida em km2) equivaler taxa mdia
de desmatamento verificada no bioma entre o ano de 1996 a 2005, aferidapelo Projeto PRODES do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), vinculado ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)" Decreto
7.390/2010, Anexo, 1.1.1.
170
Junto a JNR VCS, o ISA Carbono escolheu a abordagem do cenrio 2 (programa jurisdicional
com creditao de jurisdies e/ou projetos), uma vez que o SISA permite o credenciamento
direto de projetos que sejam desenvolvidos no estado. Para tanto, os projetos devem estar
alinhados e seguir as diretrizes do Sistema, para, uma vez aprovados, receberem diretamente
do padro de certificaoescolhido os crditos referentes s redues atingidas e comprovadas
(sem interferncia do Estado neste processo). Monitoramentos e acompanhamentos feitos por
rgo ambiental estadual serviro como controle do processo, j que os crditos sero
deduzidos da contabilidade do Estado (o que evitaria a dupla contabilizao). Dessa forma,
est prevista e possibilitada, segundo normas do JNR VCS, a gerao de crditos em nveis de
projeto e estado (jurisdicional) (VCS JNR Program Description ISA Carbono, 2015).
c) Monitoramento
d) Salvaguardas
171
No campo das salvaguardas, o Programa ISA Carbono buscou ir alm da UNFCCC e suas
Salvaguardas de Cancun, para aderir tambm a um outro framework ainda em teste ao redor
do mundo quando da elaborao de seu SISA. Assim, em 2010-2011, o Acre se filiou como
piloto para um "teste de campo" do Social and Environmental Standards for REDD+
Initiatives (REDD+ SES framework), um standard projetado para operar no novo regime
global de REDD+. A verso final deste trabalho foi divulgada em 2012 e, desde ento, o
estado vem atuando na construo, fortalecimento e emprego dessa iniciativa em seu
territrio.
O padro REDD+ SES desenvolveu uma ferramenta para apoiar governos a avaliar o
desempenho social e ambiental de seus programas e projetos em diferentes nveis, que inclui a
anlise do processo de participao e transparncia, a garantia dos direitos das populaes
mais vulnerveis, repartio de benefcios de forma justa e equitativa, os impactos positivos e
negativos para a biodiversidade e ecossistema servios, entre outros (ver Quadro 21). Depois
de um processo internacional de avaliao (referente ao perodo 2010-2014), o Acre foi
certificado64 como o primeiro no mundo a completar os "dez passos" para adoo completa
deste framework: reunies de sensibilizao para o estabelecimento de governana; criao de
comisses para adaptao aos indicadores internacionais; construo de indicadores
subnacionais (fase que no Acre levou quase dois anos); consultas pblicas para validao
desses indicadores; desenvolvimento do plano de monitoramento; elaborao de um relatrio
sobre o desempenho do programa e validao com as partes interessadas; e, por fim, a
publicao do relatrio(REDD+ SES SOCIAL & ENVIRONMENTAL STANDARDS,
2015).
64REDD+ SES Social & Environmental standards. Statement of REDD+ SES international review, State of Acre, Brazil. 2015. Disponvel em:
<http://www.redd-
standards.org/images/Acre/Certificate_International_Review_Acre.pdf>.
172
Quadro 21 - Correlao entre as salvaguardas de Cancun, REDD+ SES e dos Princpios e Critrios Socioambientais de REDD+.
Esses frameworks de salvaguardas objetivam suprir uma lacuna deixada pela UNFCCC: a de
fornecer guias e instrumentos mais precisos para desenvolvimento, implementao, avaliao
e monitoramento de salvaguardas nas iniciativas de REDD+ ao redor do globo. Embora seja
possvel observar uma forte compatibilidade entre os tpicos abordados pelos trs frameworks
de salvaguardas, a associao da ltima salvaguarda da UNFCCC ("aes para reduzir o risco
de deslocamento de emisses de carbono para outras reas") ao tema "monitoramento e
transparncia" no parece acertada. Isto fica mais evidente quando se verifica que o item
correlato no framework Princpios e Critrios Socioambientais "disponibilidade plena de
informaes relacionadas s aes de REDD+".
65
O rol de leis, regulamentos e normas existentes e observados pelo Programa, bem como os criados para este
podem ser encontrados em VCS JNR Description Program ISA Carbono Acre, 2015, pp. 36-40.
174
Uma complexa estrutura de governana foi adotada para o ISA Carbono, que, aps um amplo
processo consultivo junto populao e interessados(ANDERSON et al., 2013), deu ao
mecanismo uma configurao diferenciada, permitindo-o mais conectado s demandas e
realidades locais, mas tambm detentor de inmeros desafios de implementao e efetividade.
O sistema de governana, que traz papis e responsabilidades previstos em lei e com fins ao
controle e gesto do Programa, foi pensado da seguinte forma: o poder pblico responsvel
pela elaborao de polticas pblicas de desenvolvimento e gesto ambiental e territorial;
preveno e controle de desmatamento; fiscalizao e controle das atividades relacionadas ao
uso da terra, a ocupao de terras e recursos naturais; e regulamentar, monitorar, controlar e
registrar ativos ambientais gerados pelos programas de SISA, tais como crditos de carbono.
O papel da iniciativa privada nessa estrutura ser viabilizado a partir de um rgo criado para
"combinar os esforos do setor pblico" e "atrair simultaneamente interesse e investimentos
de instituies do setor privado" (JNR VCS Program Description ISA Carbono Acre, 2015, p.
28). Ainda foi criado um Comit Cientfico, de carter consultivo, que agrupa pesquisadores e
estudiosos do tema para subsidiar, com informaes tcnicas, jurdicas e metodolgicas, os
processos de tomadas de decises.
(C) Respeito pelo conhecimento e direitos dos povos indgenas e membros de comunidades
locais, levando-se em considerao as obrigaes internacionais relevantes, circunstncias e
175
leis nacionais e observando que a Assemblia Geral da ONU adotou na Declarao das
Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas
- Ainda falta um procedimento formal a ser adotado pelo SISA para a aplicao do
consentimento livre, prvio e informado na escala de projetos individuais de
REDD+, pois os mesmos precisam se integrar ao SISA.
- No existem ainda informaes da Secretaria de Estado de Polticas para as
Mulheres que permita identificar procedimentos formais para garantir a participao
das mulheres de forma paritria na tomada de deciso. Portanto, necessria maior
articulao do SISA com estas polticas.
- Ainda existem necessidades de regularizao de Terras Indgenas reconhecidas
pelo ZEE e posteriormente para que, de fato, os direitos dos povos indgenas sejam
respeitados.
- Ainda falta uma normativa que regule os procedimentos adotados pelo IMC para
integrao dos projetos privados de forma a evitar que projetos em reas de disputa
por titularidades e direitos a terra sejam iniciados. (IMC-Acre, 2014, p. 15).
(D) Participao plena e efetiva das partes interessadas, em particular povos indgenas e
comunidades locais
(E) Que as aes sejam consistentes com a conservao das florestas naturais e diversidade
biolgica...
(G) Aes para reduzir o deslocamento de emisses de carbono para outras reas
Vazamento pode ser descrito como o "aumento das emisses de gases de efeito estufa que
ocorra fora do limite do projeto/programa e que seja causado por medidas e atividades na
zona do projeto/programa " (VCS, 2015a). Em um programa jurisdicional estadual, a zona do
programa se estende s fronteiras do estado e o vazamento se daria, portanto, entre estados.
Neste caso e em referncia ao bioma amaznico, devem ser consideradas questes
178
relacionadas autonomia relativa dos estados, ao setor agrcola, ao pecurio, s grandes obras
de infraestrutura e outras medidas e polticas adotadas pelo governo federal e os estados para
lidar com o desmatamento em seu territrio. Assim, determinar relaes de causalidade e
responsabilidades por deslocamento de emisses algo delicado e complexo em programas
jurisdicionais de REDD+.
Em seu JNR VCS Program Description, os implementadores do ISA Carbono consideram que
o potencial de fugas de emisses do estado est ligado ao seu maior vetor de desmatamento: a
pecuria. Neste caso, grandes pecuaristas com propriedades tambm em outros estados da
Amaznia Legal poderiam intensificar suas atividades em outros territrios uma vez que a
implementao do ISA gerasse a eles impactos negativos. O risco de leakage seria, assim,
contornado pela intensificao das aes de enfrentamento ao desmatamento dentro do
estado, monitoramento das taxas de desmatamento e fortalecimento da estrutura institucional.
Para as atividades-projeto que no futuro possam ser aninhadas ao ISA Carbono, ser exigida a
certificao por standards do Mercado de Carbono Voluntrio a fim de que questes como o
vazamento de emisses possam ser melhor tratados.
paritariamente por membros do governo estadual e da sociedade civil (JNR VCS Program
Description ISA Carbono, 2015).
Neste captulo, iniciou-se a busca por responder pergunta que orienta todo este trabalho:
"Quais as ameaas e oportunidades para a implementao do mecanismo de Reduo de
Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD+) no Brasil?". Um dos
primeiros passos para vislumbrar esse cenrio deve ser conhecer as aes de implementao
que se desenvolvem no pas, seguindo o objetivo especfico I: "Desenvolver o perfil da
implementao do REDD+ brasileiro no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima e do Mercado de Carbono Voluntrio".
66
Publicaes do governo do Acre atribuem origem do atual arcabouo institucional e poltico estadual
voltado para o desenvolvimento sustentvel e proteo das florestas articulao iniciada na dcada de 70 e
80 por seringueiros, castanheiros e povos indgenas. O personagem que marcou esse movimento foi Chico
Mendes, cujo assassinato atraiu holofotes nacionais e internacionais para a causa e impulsionou a criao das
primeiras reservas extrativistas na regio.
180
caracterizando seus elementos) apontou que o REDD+ UNFCCC no Brasil est inserido em
um grupo de polticas de combate ao desmatamento que vem sendo construdo h mais de
uma dcada no pas, mas cujas coordenao e efetivao ainda no foram alcanadas de forma
plena. A integrao de iniciativas subnacionais de REDD+ ainda um ponto cheio de dvidas
e especulaes. A negativa, pelo governo federal, de uma abordagem de mercado, aprofundou
esse quadro de incertezas.
Sendo assim, defende-se nesta tese que o REDD+ brasileiro desenvolvido de acordo com
a UNFCCC, um modelo centralizador, hierrquico, fragmentado e que desconsidera
outras modalidades de REDD+ existentes no pas.
Dessa forma, defende-se nesta tese que os projetos brasileiros de REDD+ no MCV so
de ocorrncia regionalmente assimtrica, inserem o setor privado, inovam em
salvaguardas e tem objetivos para alm da mera reduo de emisses de GEE.
uma modalidade ainda em desenvolvimento, mas que vem se estabelecendo de forma ousada
e sendo campo de testes para novas metodologias de implementao. Ainda, que alicerada
em quadros polticos e institucionais mais amplos; que vem buscando se firmar no plano
internacional atravs de parcerias bilaterais ou multilaterais; que tem empreendido esforos a
fim de conhecer e avaliar suas salvaguardas; e que ainda encampa luta nas arenas nacionais de
tomadas de deciso a fim de estabelecer seus interesses e garantir a permanncia dos esforos
empreendidos.
Por fim, a conjugao desses trs achados permite defender que o perfil da
implementao do REDD+ no Brasil variado, de diferentes escalas e estgios de
desenvolvimento, com dinmicas e complexidades distintas e que oportuniza o
envolvimento de uma gama diversificada de atores. Por tudo isso, defende-se ainda que
legtima a posio de destaque que o Brasil alcanou nos ltimos anos na arena REDD+,
tanto na UNFCCC quanto no MCV.
INTRODUO AO CAPTULO
O objetivo geral traado para esta tese foi "Compreender as ameaas e oportunidades internacionais
para a implementao de REDD+ no Brasil e analisar suas foras e fraquezas no contexto
brasileiro".Neste captulo, pretende-se dar continuidade ao trabalho cumprindo o objetivo especfico
II: "A partir desses elementos, analisar as ameaas e oportunidades internacionais das iniciativas
brasileiras de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o Mercado de Carbono
Voluntrio".
A lgica construda para o captulo a de considerar os perfis das modalidades de REDD+ existentes
no pas e as principais caractersticas de seus elementos (trabalhos realizados nos captulos anteriores)
a fim de tecer anlises que considerem os pontos positivos e negativos da experincia brasileira em
relao ao cenrio internacional. Para tanto, introduz-se pela empregabilidade da matriz SWOT na
temtica REDD+, expondo importantes achados da literatura.
Na arena de REDD+, alguns trabalhos recentes tem apostado na anlise SWOT como mtodo
de estudo. Em 2011, Pant traou uma anlise SWOT de REDD+ com base na literatura para, a
partir da, propor um novo framework terico tendo como pilares o carbono, a conservao e a
comunidade (Carbon, conservation, communities under sustainability - C3S). Nzunda e
Mahune (2011) se consideram pioneiros aos estudar, sob uma perspectiva geral, as foras,
fraquezas, ameaas e oportunidades de REDD+ enquanto uma estratgia de mitigao das
mudanas climticas.
Dulal, Shah e Sapkota (2012) estudaram seis projetos REDD+ sendo implementados em trs
diferentes continentes: frica (Repblica Democrtica do Congo e Tanznia), sia (Indonsia
e Nepal) e Amrica Latina (Bolvia e Brasil). Para os autores, o objetivo identificar
183
similaridades e diferenas "SWOT" enfrentadas pelos projetos e, assim, contribuir para que os
pases superem fraquezas e minimizem ameaas a projetos REDD+.
Neef, Ghler e Ascui (2014), a partir da reviso de literatura, usaram a anlise SWOT para
identificar grupos de questes essenciais que devem ser consideradas quando se avalia o
REDD+ como opo atrativa a diferentes pases com recursos florestais. A partir de ento,
realizam estudo de caso tendo a Indonsia como palco para, ao final, apontarem o framework
conceitual trazido pela SWOT como uma ferramenta de suporte efetivo s tomadas de deciso
nas polticas de REDD+.
possvel observar que nem todos os trabalhos adotam o rigor metodolgico de classificar
foras e fraquezas como elementos do ambiente interno/domstico e as oportunidades e
ameaas como inerentes ao ambiente externo/internacional. Contudo, como afirma Borges
(2011), os conceitos obtidos por uma matriz SWOT no podem ser considerados em seu
carter absoluto pois, a depender do contexto analisado, uma oportunidade pode significar
uma ameaa e vice-versa.
Ambiente interno ambiente que pode ser controlado pelo pas, como resultado de
estratgias a aes definidas pelo mesmo. Possui Foras e Fraquezas: Foras so as
caractersticas que diferenciam o Brasil dos demais pases em desenvolvimento que possuem
florestas tropicais no mundo. Fraquezas so as desvantagens internas.
que esses riscos sejam diminudos e o Brasil possa se beneficiar de um cenrio internacional
que demanda por novas solues para REDD+.
Traados esses contornos estruturais das duas principais abordagens para REDD+ no Brasil,
espera-se que o enfoque nos seus elementos possa trazer insumos mais singulares ao REDD+,
subsidiando melhores anlises.
5.2.1 Plano de ao
Uma queixa recorrente ao modo de proceder da UNFCCC a sua opo por no emitir guias,
modelos ou formulrios para implementao prtica de seu mecanismo nos pases que o
hospedaro. Deixa a cargo do pas interessado, por respeito sua soberania, a adoo de
medidas para fiel cumprimento do Marco de Varsvia. Tal situao pode ensejar estruturas e
resultados muito diversos entre os pases, o que dificulta um processo de comparao de
desempenho e anlise e correo de erros de maneira mais uniforme.
No caso do Brasil, que tem sido pioneiro, fica tambm suscetvel uma reviso futura dos
meios e resultados obtidos, se a adoo do mecanismo por outros pases ensejar reformas nos
procedimentos traados pela Conveno. Por outro lado, esse mesmo cenrio permite que o
pas, caso cumpra cabalmente as regras colocadas e atinja os resultados prometidos, seja tido
como caso de sucesso e modelo a ser replicado em outras partes do globo.
de aprendizagem carrega, alm de custos de investimentos que podem ser mostrar infrutferos
ou escolhas equivocadas no futuro, impactando negativamente os resultados prometidos
comunidade internacional.
O envolvimento do setor privado uma busca que precisa ser intensificada pelas iniciativas
brasileiras. O maior espao destinado ao REDD+ na comunidade internacional pode formar
uma conjuntura mais favorvel e segura para que players privados se interessem e decidam
firmar posio nesse campo, criando, qui, oportunidades de atuao inovadoras e atrativas.
Em contrapartida, crises econmicas internacionais podem desencadear a diminuio ou
mesmo descontinuidade de fluxos financeiros ao pas, sejam estes privados ou pblicos,
comprometendo os esforos j empreendidos.
Essas alteraes no cenrio internacional podem tambm trazer incentivos negativos para
REDD+, como o aumento da demanda por commodities que pressionam pela derrubada de
florestas e supervalorizao de gneros da biodiversidade contrabandeados em mercados
ilegais.
Para a modalidade de projetos, uma ameaa reside em uma possvel regulao internacional
que dificulte, restrinja ou mesmo proba sua continuidade.Essa medida pode partir da
UNFCCC ou de algum organismo internacional que entenda como prejudicial a ocorrncia
desses projetos em pases em desenvolvimento e restrinja ento a possibilidade de REDD+
apenas em nvel nacional.
Na outra frente do MCV no pas, observa-se que a busca do ISA Carbono de criar no futuro o
seu prprio padro de certificao para programa jurisdicional("Acre standard"),utilizando
os aprendizados e resultados alcanados como vantagem competitiva, uma oportunidade
singular de se posicionar no cenrio internacional, em um nicho de mercado em pleno
crescimento. A partir de tal, pode propor e patentear formas inovadoras de parcerias pblico-
privadas e nacional-internacional para REDD+, como tem buscado internamente (no final de
2014, o governo do Acre e BVRio firmaram um termo de cooperao para criar uma
plataforma de negociao das redues de emisses originadas no ISA Carbono67)
Por fim, a modalidade de REDD+ jurisdicional do MCV, por meio de polticas pblicas que
arquitetam pagamento por servios ambientais sob o princpio do protetor-recebedor, pode
conferir ao Brasil uma singular oportunidade de gerar valor econmico sobre os recursos
florestais que possui, se destacando por isso na arena internacional. Contribuir para a
consolidao de um novo paradigma de desenvolvimento (para o qual o mundo parece se
direcionar, mas que s ser possvel a partir da reviso dos meios produtivos e padres de
consumo) pode catapultar o pas a melhores posies no jogo poltico internacional, trazendo
ganhos em outras esferas para alm da climtica.
Tambm uma oportunidade ao REDD+ jurisdicional brasileiro vencer as crenas que Milani
(2012) considera ainda persistentes nas formas de cooperao internacional: que as
experincias dos pases desenvolvidos mostram o caminho para o desenvolvimento e que os
conhecimentos disponveis nestes pases podem ser transferidos e aplicados de forma
67
Ver notcia em: <http://bvrio.org/2014/12/10/bvrio-e-governo-do-acre-celebram-parceria-inedita/ >.
68
Ver notcia em: <http://www.redd-monitor.org/2013/04/30/we-reject-redd-in-all-its-versions-letter-from-
chiapas-mexico-opposing-redd-in-californias-global-warming-solutions-act-ab-32/>.
192
Ameaas Oportunidades
- Lacunas metodolgicas podem - Pioneirismo do Brasil
comprometer anlise de resultados
- Chance de influenciar decises
- Suscetibilidade s mudanas das polticas sobre REDD+ no futuro
UNFCCC decises da UNFCCC
- Possvel modelo a ser seguido por
- Incertezas sobre financiamento outros pases
- Risco de que escolhas equivocadas - Estabelecer alianas para recebimento
no gerem os resultados prometidos de recursos
Projetos Projetos
Como primeiro pas a entregar seu nvel de emisses florestais (FREL) UNFCCC, o Brasil
conseguiu se distanciar dos demais pases na corrida pela implementao efetiva de REDD+
(caminho em que de perto vem sendo seguido pela Indonsia), o que importante quando do
momento do direcionamento de recursos de acordo com o desempenho alcanado. Apesar
disso, a necessidade de que o FREL seja de abrangncia nacional questiona a capacidade do
pas de estender essa tecnologia aos outros biomas nacionais o que pode, por fim, gerar
questionamentos sobre adoo de escalas diferentes para REDD+ em carter definitivo
(jurisdicional, por exemplo).
Por outro lado, a demanda internacional que existe por experts neste campo pode ser uma
oportunidade queles envolvidos em projetos de REDD+ no Brasil de ampliar e empregar
seus conhecimentos em outros ambientes, permitindo tambm que conheam outras
realidades de REDD+ em outros pases, o que reverteria em ganhos de aprendizagem mais
ampliados.
Como o ISA Carbono do Acre tem conseguido cumprir essas difceis etapas, tem tambm
sinalizado aos players internacionais sua capacidade de dominar a complexa tecnologia de
contabilizao de emisses de GEE, o que lhe abre portas a intercmbios variados para
compartilhamento de conhecimentos e de tecnologias e realizao de novas parcerias para
fortalecimento desta estrutura.
As ameaas e oportunidades encontradas para esse elemento de REDD+ pode ser assim
sintetizadas:
Ameaas Oportunidades
- Capacidade de implementar um - Diferencial tecnolgico
REDD+ nacional
UNFCCC - Estabelecer parcerias para troca
de conhecimento e
aprimoramento de tecnologias
Projetos Projetos
Mercado de
Carbono - Mudanas nas metodologias Intercmbios para novas
Voluntrio adotadas pelos standards aprendizagens
Programa jurisdicional Programa jurisdicional
195
5.2.3 Monitoramento
Funciona como "vantagem estratgica" frente aos demais pases todo o arcabouo tecnolgico
concebido no Brasil para monitoramento de processos de desmatamento, degradao e
queimadas no bioma amaznico, que j conhecido e reconhecido internacionalmente.
Conhecer de forma mais profunda seu capital natural permite ao Brasil melhor barganhar e se
posicionar nos espaos internacionais em que esses recursos so valiosos, especialmente
UNFCCC. Neste sentido, todas as medidas para monitoramento das mudanas do uso da terra
aplicadas na Amaznia vem sendo representativas da capacidade tcnica do pas em observar
seu territrio, algo importante em perodos em que as riquezas naturais se mostram cada vez
mais cobiadas. Assim, melhores posicionamentos podem ser alcanados em campos da
poltica ambiental.
Nesta mesma direo, uma grande oportunidade internacional se apresenta ao pas com a
possibilidade de realizar tratados e parcerias de cooperao internacional e, assim, exportar
sua tecnologia e conhecimento sobre monitoramento via satlite de florestas. Aes nesse
sentido j vm sendo firmada com pases da frica Central69 a partir da iniciativa tomada pelo
Brasil, na COP19 de Varsvia, de partilhar o seu conhecimento e experincia para apoiar o
desenvolvimento de tecnologias e sistemas nacionais de monitoramento florestal em pases
em desenvolvimento. Com a China70, o pas tem em vigor o Programa CBERS (China-Brazil
Earth Satellite), que visa compartilhar e desenvolver conjuntamente programas e produtos
para a rea de alta tecnologia de satlites. Sob esse mesmo Programa, foi ainda criado o
"CBERS for Africa", em que h o compartilhamento gratuito de imagens de satlite obtidas
pelo Brasil para pases do continente africano.
69
Ver notcia: "Brasil apresenta projeto para apoiar monitoramento por satlite de florestas na frica Central, <
http://www.planetauniversitario.com/index.php/ciencia-e-tecnologia-mainmenu-75/31694-brasil-apresenta-
projeto-para-apoiar-monitoramento-por-satelite-de-florestas-na-africa-central>.
70
Ver notcia: "O Programa CBERS e a cooperao espacial Brasil-China", < http://blog.itamaraty.gov.br/24-
brasil-china/103-o-programa-cbers-e-a-cooperacao-espacial-brasil-china >.
196
Por outro lado, esses processos de monitoramento denunciam demandas s quais o pas tem
que responder, a fim de demonstrar sua capacidade de aplicar de forma plena, eficaz e efetiva
as polticas e medidas necessria para REDD+ e de se fazer efetivamente presente nos
espaos que monitora. Essa possibilidade de maior cobrana por parte da comunidade
internacional pode ser considerada uma fraqueza se se tornar condicionante para obteno de
pagamento por resultados de REDD+ e, assim, impactar negativamente trabalhos no pas (j
em andamento ou em desenho) que poderiam garantir o atendimento a estas mesmas
demandas.
Tambm, preciso que o pas demonstre com clareza que seu projeto de monitoramento no
se restringe apenas verificao quantitativa de alteraes no modo de uso da terra fornecida
por esse aparato tecnolgico, mas que, tambm, contempla aes nos campos social e
institucional, necessrias eficcia e continuidade de REDD+.
Mais uma vez, foroso creditar ao MCV a vantagem de possuir diretrizes claras para as
fases de seu processo de certificao, apontando itens que devem estar presentes na
documentao produzida pelos proponentes. No Plano de Monitoramento, a descrio desses
pontos tende a orientar os proponentes na elaborao do projeto como um todo, bem como
antever situaes em que intervenes possam ser necessrias.
Entretanto, no existem frmulas prescritas para tratar todos os temas, principalmente aqueles
ligados ao relacionamento com comunidades, a procedimentos de auditoria interna e
resoluo de no-conformidades, etc. A variabilidade de iniciativas presentes no Brasil o
torna rico em experincias nesse sentido. Uma oportunidade que se abre ao pas para o
elemento de monitoramento no REDD+ MCV atender demanda existente de
desenvolvimento e teste de novas formas de abordar esses tpicos, elaborando sistemas
replicveis em outros pases ou regies.
Esta ameaa, entretanto, pode se mostrar uma oportunidade ao pas quando instrumentos de
controle funcionam adequadamente. No caso do projeto brasileiro liderado por comunidades
indgenas no estado de Rondnia pioneiro nesse modelo de gesto comunitria, em
197
Ameaas Oportunidades
- Maiores cobranas por parte da - Vantagem tecnolgica
comunidade internacional
- Cooperao internacional
- Novos condicionamentos
UNFCCC - Melhor posicionamento poltico
realizao de pagamentos por ambiental
resultados
- Demonstrar atuao social e
institucional
Projetos Projetos
5.2.4 Salvaguardas
198
preciso lembrar que as salvaguardas, adotadas pela UNFCCC em 2010, surgiram como
resposta a uma demanda de carter humanitrio trazida por povos mais vulnerveis no jogo
poltico climtico. Dessa forma, o respeito aos povos indgenas e seus conhecimentos
ancestrais; ao direito da posse e propriedade de comunidades florestais; envolvimento dos
povos das florestas nos processos de negociao e implementao de forma que seus
interesses possam ser considerados; e efetivas aes de conservao e proteo florestal foram
pontos afianados por aqueles que se comprometeram a adotar REDD+, tanto implementando
o mecanismo em seu territrio, quanto subsidiando suas aes alhures.
Assim, o cumprimento das salvaguardas deveria ser o pilar inicial sobre o qual todos os
demais elementos de REDD+ se estabeleceriam. Num cenrio ideal, a no observncia desses
princpios de ordem superior teria o condo de viciar todo o processo de implementao de
REDD+ em determinado pas. Contudo, no a forma como se d.
Neste ponto, interessante destacar a alta insero que grupos socioambientais possuem no
cenrio internacional de REDD+, seja de ONGs ou de comunidades tradicionais e grupos
indgenas (como a Coordenao de Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira -
COICA). Esses atores podem, por um lado, encampar denncias em relao ao
descumprimento ou vcios de processos de salvaguardas e, por outro, podem divulgar e
contribuir para o aumento da confiana nas medidas que o pas vem adotando para assegurar a
integridade socioambiental de REDD+.
Na outra frente de atuao do MCV no Brasil, a adoo, pelo Programa ISA Carbono, de um
framework que preparou a jurisdio para tratar suas salvaguardas e, ao final, avaliou seu
desempenho, demonstra que programas jurisdicionais podem ser inovativos, sem descuidar
200
dos aspectos sociais e institucionais. certo que o Acre ainda possui inmeros desafios para
efetivar de forma plena suas salvaguardas, mas o caminho que traou at ento lana sinais
comunidade internacional desse compromisso. Tambm permite ao estado projetar os
processos aqui vivenciados e os aprendizados gerados a outras regies do globo, em um
momento em que h demanda por esse material.
Ameaas Oportunidades
- Ser denunciado por - Emplacar seu SISREDD+ como
descumprimento ou vcios de um modelo a ser seguido
UNFCCC salvaguardas - Prever mais salvaguardas
- Pouca ambio na prescrio de
salvaguardas
Projetos Projetos
Cobenefcios
Com base nos resultados e anlises realizadas anteriormente, foram eleitos pontos de maior
destaque para ameaas e oportunidades do contexto internacional na UNFCCC (Quadro 27):
UNFCCC
Ameaas Oportunidades
No alcanar resultados que permitam Chance de influenciar decises polticas
afirmar que o REDD+ brasileiro um sobre REDD+ no futuro
caso de sucesso
Embora sejam relevantes as fraquezas do REDD+ nacional, sua adeso a uma estrutura
mundialmente reconhecida (UNFCCC), confere-lhe foras para atingir maiores oportunidades
no cenrio internacional.Como a implementao do REDD+ UNFCCC em pases ao redor
do globo ainda est em processo de consolidao, defende-se nesta tese que o principal
desafio apresentado ao Brasil conseguir comprovar que a sua proposta bem
sucedida, ou seja, que tem resultados robustos, consolidados e com respeito s
salvaguardas e que, portanto, o pas est pronto para a captao de pagamentos
internacionais de REDD+.
Defende-se tambm como desafio internacional para o REDD+ do Brasil mostrar que o
modelo adotado pela UNFCCC capaz de ser replicado em outras partes do mundo e
que o pas tem importantes lies neste sentido para, assim, melhor explorar as
oportunidades de estabelecer parcerias internacionais e exercer maior influncia no jogo
poltico climtico internacional.
MCV
Ameaas Oportunidades
REDD+
No obter o reconhecimento Firmar novas parcerias e alianas
internacional da metodologia para para fortalecimento e divulgao
contabilizao das emisses de do Programa
GEE
Fonte: elaborao prpria, 2016.
INTRODUO AO CAPTULO
Neste captulo sero realizadas as anlises dos pontos fortes e fracos da implementao do
REDD+ no Brasillevando-se em conta o ambiente interno. Assim, intenta-se atingir o objetivo
especfico III desta tese: "com base nos elementos, analisar as foras e fraquezas no contexto
brasileiro das iniciativas de REDD+ desenvolvidas sob o Marco de Varsvia e para o
Mercado de Carbono Voluntrio".
A lgica deste captulo segue a mesma desenvolvida para o anterior, ou seja, considerar os
perfis das modalidades de REDD+ existentes no pas e as principais caractersticas de seus elementos
(resultados dos itens 4.1, 4.2 e 4.3) a fim de tecer anlises que considerem os pontos positivos e
negativos da experincia brasileira em relao ao cenrio nacional.
Nas consideraes finais do captulo, so destacadasas foras e fraquezas mais relevantes e, ento,
elaborados os principais desafios para a implementao das modalidades de REDD+ existentes no
Brasil a partir do contexto nacional.
No ambiente da UNFCCC, o novo perfil adotado pelo governo brasileiro nas negociaes
climticas internacionais a partir de 2005 (menos resistente e mais propositivo em relao a
REDD+) se deu a partir do alcance, em solo nacional, de ndices histricos de reduo do
desmatamento com a criao de polticas e programas de incentivo, monitoramento e
fiscalizao na regio amaznica, dos quais o PPCDAm foi o mais emblemtico.
O Brasil tem conseguido se consolidar no MCV como um pas promissor e inovativo para
REDD+. Aqui, pode-se encontrar projetos REDD+ liderados por comunidades indgenas e
associaes locais; em unidades de conservao (gerido por uma associao entre o pblico e
o privado); com forte entrada de atores internacionais, etc. Tambm mostra sua vanguarda ao
implantar um programa de envergadura jurisdicional, testando metodologias inditas e
criando novas modalidades de alianas entre o governo do estado, atores privados (naiconais e
internacionais), organizaes no governamentais e entidades representativas de grupos
locais, etc.
6.1.1 Plano de Ao
Tambm o Fundo Clima, que financia iniciativas voltadas para a mitigao e adaptao s
mudanas climticas, tem sofrido muitas crticas de ambientalistas pela baixa eficcia de seus
resultados. Para o Greenpeace (2013, p. 10), os problemas so de captao e aplicao efetiva
dos recursos (eram esperados R$800 milhes anuais, mas apenas R$238 mi foram para o
Fundo em 2010 e, destes, R$200 mi foram para o BNDES para financiamento de projetos do
setor privado) e pouco monitoramento das aes. Para o governo federal, no entanto, o
conjunto de iniciativas de combate ao desmatamento j existentes no Brasil sofriam pela falta
de "respaldo financeiro para funcionar", o que seria agora oportunizado pelo potencial de
captao financeira de REDD+ (LETCIA GUIMARES, 2014, entrevista)
Pelas diretrizes UNFCCC, possuir um plano nacional para REDD+ (ENREDD+) aprovado e
em processo de implementao um diferencial para o pas. A ENREDD+ brasileira parece
alinhar planos regionais de reduo do desmatamento e degradao florestal empreendidos
pelo governo federal a uma estratgia de ao mais ampla, criando um aparato institucional
para tanto, mas ainda persiste o desafio de compatibiliz-la com as iniciativas j
desenvolvidas por governos subnacionais.
Neste sentido, a ENREDD+ serviu para definir e reforar internamente a hierarquia de poder
nesta arena, uma vez que o REDD+ UNFCCC centralizado em um governo nacional, sendo
este o nico admitido para tratar com a Conveno (e no estados, jurisdies, municpios,
etc.). Assim e a partir dessa prerrogativa, o governo pde determinar a no adeso a uma via
de mercado para REDD+, afastando uma presso que sofria internamente, em especial por
ONGs envolvidas com esquemas de certificao do Mercado de Carbono Voluntrio.
Crticas71 ENREDD+ brasileira ainda se referem relativa excluso de players com forte
poder de influncia em tomadas de deciso na esfera subnacional (como ONGs
socioambientais que foram pioneiras no pas e no mundo na temtica REDD+) e que atuam
no sentido de verem refletidas na arena federal os seus esforos empreendidos junto a
governos amaznicos (ver mais no item salvaguardas). A "descentralizao da
regulamentao e gesto de REDD+ entre governo federal e governos estaduais" tem sido
algo perseguido por esse grupo, a fim de que as "prioridades dos estados amaznicos" sejam
consideradas na ENREDD+ (GCF, 2014, p.9). Tal objetivo de descentralizao, contudo e
pelos documentos aprovados e publicados pelo governo federal em dezembro de 2015, ainda
est longe de ser alcanado.
71
IDESAM, 28 nov. 2015, "Especialistas do OC questionam decreto que cria Comisso Nacional de REDD+".
Disponvel em: < http://www.idesam.org.br/especialistas-do-oc-questionam-decreto-que-cria-comissao-
nacional-de-redd/#.VpbEPfkrLIU>.
208
J conhecida a fora que atores privados podem ter nos espaos polticos internacionais e
nacionais, influenciando acordos e legislaes em vrios nveis a fim de resguardar seus
interesses, o que no se d de forma diferente na agenda climtica (ANDRADE E PUPPIM
DE OLIVEIRA, 2015). Assim, preciso econtrar melhores formas de integrar o setor privado
na proposta REDD+ (e no s para projetos), a fim de sejam melhor aproveitados o capital de
que dispem para investimentos, o know-how, a fora poltica e o carter inovativo que
possuem.
De forma geral, no possvel estabelecer uma correlao precisa entre a existncia de uma
aparato legislativo para REDD+ e a ocorrncia das atividades-projeto no cenrio amaznico
brasileiro. Um exemplo disso pode ser visto no Par, que detm por dcadas uma das maiores
taxas de desmatamento por km2 na amaznia (ao lado do Acre) e no desenvolveu ainda uma
regulamentao estadual para REDD+ ou mudanas climticas. Este estado, contudo, possui o
maior nmero de atividades-projetos (seis). Em outro sentido, o Acre, tambm com elevadas
taxas histricas de desmatamento, o segundo estado em nmero de atividades-projeto
(quatro) e quem possui o arcabouo jurdico mais robusto de REDD+ no pas (tanto para
modalidade projeto quanto programa jurisdicional).
Refora esse cenrio a condio do Mato Grosso, que desde 2006 possui uma lei de apoio a
projetos para gerao de crditos de carbono, mas at o momento no conseguiu alavancar
209
essas iniciativas em seu territrio (apenas um projeto foi encontrado). No caso do Amazonas,
estado que criou a primeira legislao de valorizao da "floresta em p" no Brasil, o projeto
mais antigo enfrentou dificuldades substanciais no primeiro ano de implementao, o que
May, Milikan e Gebara (2011, p.54) atribuem ao "baixo nvel de participao dos atores
afetados na formulao tanto do projeto como da legislao; a ineficincia de alguns
benefcios implementados, como os pagamentos diretos; e a falta de monitoramento social".
Como trazido por Puppim de Oliveira (2009), importante o papel dos governos subnacionais
em implementar polticas de mudanas climticas, no s por estarem mais prximos de onde
as consequncias das alteras climticas sero sentidas, mas tambm pela capacidade de
induzirem polticas de mitigao e adaptao. O autor coloca ainda que "novos problemas
ambientais precisam de novas ferramentas de poltica e gesto ambiental, bem como
mecanismos de implementao" (p. 258).Neste estudo, acende-se um alerta sobre a
necessidade de se conhecer em maior profundidade o papel dos governos subnacionais e a
habilidade destes fomentarem aes mais efetivas no campo de REDD+, o que estudos
futuros poderiam investigar.
Embora a pouca aproximao entre o estado e os projetos de REDD+ no Brasil seja um tema
que ainda demanda muita investigao, nesta discusso pode-se considerar a falta de interesse
do setor privado pelo envolvimento pblico, que pode ser atribuda s dificuldades
vivenciadas com a baixa capacidade tcnica e oramentria dos rgos pblicos (notadamente
prefeituras); interesse em contrapartidas financeiras de agentes pblicos; burocracia e lentido
nos processos; etc., como relatado pela literatura e por alguns entrevistados (MATTA, 2013 e
RAJO, 2014), uma realidade tambm encontrada em outros pases (CANCINO, 2014,
entrevista; LIAO TORRES, 2014, entrevista; ASCARZA, 2014, entrevista).
Um ponto forte do Programa, que deve contribuir para a sua longevidade e bons resultados,
sua insero em um aparato mais amplo e robusto de polticas pblicas estaduais de combate
ao desmatamento e de valorizao da cobertura florestal, que pode ser fortalecido pela criao
de seu padro interno de certificao ("Acre standard").
Alguns pontos, contudo, restaram obscuros no DDP, como o tratamento que ser dado
questo da sobreposio territorial, j que a legislao estadual delimitou como rea de
abrangncia do ISA Carbono todo o territrio do Acre, incluindo as unidades de conservao
e assentamentos rurais federais. muito provvel que o governo federal utilize desses
espaos, se no para implementaes de aes de REDD+, por certo para contabilizao das
redues/remoes de GEE.
Tambm cursos que objetivam nivelar conhecimentos sobre REDD+ e melhorar a capacidade
tcnica de secretarias e rgos estaduais na Amaznia tm sido periodicamente ministrados
pelo Idesam em parceria com GCF Task Force72 e com apoio da Agncia Norueguesa de
Cooperao para o Desenvolvimento (Norad).
Por um lado, esse quadro apresenta uma fora do Programa jurisdicional do Acre ao viabilizar
e engajar a participao de atores no-governamentais, um ponto frgil no REDD+ da
UNFCCC. O significativo know-how, capacidade de articulao em redes e poder de
influncia na opinio pblica que esses grupos possuem so ativos valiosos nessa arena. Por
outro lado, a pouca variabilidade e preponderncia dos personagens envolvidos emite um
alerta que Pugley (2014) aborda: em um modelo de mercado, a dependncia de atores
intermedirios pode reforar a falta de equidade na repartio de benefcios. Em outras
palavras, que os valores arrecadados percorrem caminhos diversos e atingem de forma
reduzida as comunidades e grupos que objetivavam.
preciso lembrar que a modalidade programa jurisdicional de REDD+ ainda uma proposta
em teste e, como tal, rondada por inmeras incertezas. Dentre elas, e como j foram citadas no
captulo anterior, podem ser elencadas a necessidade de fortalecimento e aceitao mais
ampla pela comunidade internacional (que aguarda seus resultados para mais amplo
reconhecimento) e os desafios de integrao com outros nveis governamentais
(especialmente contabilizao e repartio de benefcios).
Pelo exposto, sa foras e fraquezas para o elemento Plano de Ao para o REDD+ brasileiro
encontradas neste estudo so (Quadro 29):
213
Foras Fraquezas
- Pioneirismo - Baixa inclusividade
- Alinha programas federais - Indefinio sobre repartio de benefcios
UNFCCC - Define hierarquia de poder - Indefinio sobre compatibilizao com iniciativas subnacionais
- Cria instituies especficas para REDD+ - Lentido e burocracia excessivas
- Define papis e responsabilidades - Centralizao do mecanismo
Projetos Projetos
- Riqueza de dados gerados - Legislao no os impulsiona
- Viabiliza participao do setor privado - Pouco envolvimento governamental
- Contempla cobenefcios
Programa jurisdicional Programa jurisdicional
- Pioneirismo em apresentar REDD+ como uma poltica - Sobreposio territorial
Mercado de
de estado voltada ao mercado - Custos elevados em relao a projetos
Carbono
- Insero em um quadro amplo de polticas pblicas de - Baixa capacidade tcnica e de pessoal
Voluntrio
desenvolvimento - Dependncia de fluxos financeiros federais
- Objetiva criar seu prprio padro de certificao - Suscetibilidade a instabilidades polticas
- Forte engajamento de atores no-governamentais - Suscetibilidade a crimes contra a administrao pblica
- Incertezas quanto integrao com outros nveis governamentais
- Aguarda reconhecimento da comunidade internacional
- Incertezas sobre integrao com outros nveis
Fonte: elaborao prpria, 2016.
214
A elaborao do FREL s foi possvel porque j estavam instaladas no bioma amaznico uma
estrutura tecnolgica com capacidade de apresentar registros histricos de mudanas de uso
da terra. Essa estrutura tecnolgica j consolidada permite ao pas melhor direcionar seus
esforos polticos e programticos. Entretanto, permanece o desafio de aperfeioar as
metodologias a fim de inserir a contabilizao de dados gerados por emisses de florestas
secundrias, aes de degradao e ainda outros gases causadores de efeito estufa. Outra
limitao da metodologia adotada pelo REDD+ UNFCCC no Brasil que apenas reas
maiores que 6,25 ha conseguem ser capturadas, deixando de fora reas menores que podem
esconder processos iniciais de desmatamento, algumas vezes irreversveis.
fcil acessibilidade. A linha de base construda a partir dessas fontes tende a evitar a
necessidade de ajustes metodolgicos futuros, caso os projetos migrem para nveis mais
elevados de REDD+.
Por outro lado, naquilo em que o aparato pblico lacunoso, cabe aos proponentes se
encarregarem e custearem a gerao de dados. Em regies de difcil acesso, acessveis s por
meio martimo ou areo, como as de alguns estados brasileiros (MAY, MILIKAN E
GEBARA, 2011 e NERY et al., 2013), essa necessidade eleva o custo do projeto e estende os
prazos das etapas de implementao. Tambm a complexidade do emprego da metodologia de
contabilizao de emisses exige conhecimento de especialistas, nem sempre presentes na
equipe que prope o projeto.
A linha de base defendida pelo programa jurisdicional do Acre (de aplicao constante)
diferente da adotada pelo governo federal em seu REDD+ UNFCCC, que prev reajustes a
cada cinco anos conforme a mdia de desmatamento nos ltimos 10 anos (BRASIL, MCT,
2014). Num cenrio de desmatamento em queda, essa reviso resultaria na gerao de
menores tCO2eq reduzidas e, portanto, menor captao de recursos por desempenho. Por isto,
o Acre e outros estados amaznicos interessados em REDD+ tm pressionado o governo
federal pela adoo de uma metodologia de linha de base que lhes seja mais favorvel
(ANDERSON et al., 2013).
Foras Fraquezas
- Posio de vanguarda - Expandir o sistema para os
- Registros histricos de demais biomas
mudanas na cobertura florestal - Limitaes metodolgicas
UNFCCC
- Forte estrutura tecnolgica ainda existentes
- Processo colaborativo para - Baixa disponibilidade de
elaborao do FREL recursos financeiros e de pessoal
Projetos Projetos
-- - Linearidade da projeo da
linha de base
Fonte: elaborao prpria, 2016.
6.1.3 Monitoramento
Tambm as aes de fiscalizao podem ser melhor municiadas com o fornecimento desses
dados, permitindo, assim, aes coordenadas entre diferentes rgos governamentais e no-
217
A articulao de todo esse aparato com as instituies existentes e suas medidas internas de
controle, acompanhamento e a previso de aes corretivas devem tambm ser efetivadas e
operar de forma eficaz. Em 2009, o Tribunal de Contas da Unio realizou auditoria pblica
para avaliar a efetividade da reduo de emisses de GEE pretendida por programas
governamentais de combate ao desmatamento. Os achados apontaram para limitaes
causadas pelo corte de gastos de programas essenciais, pela falha na utilizao adequada de
recursos para restaurao florestal e tambm pela adoo de polticas de crditos
contraditrias (TCU, 2009). Dada a envergadura nacional, a adoo de medidas corretivas no
ser apenas onerosa, mas tende a ser tambm lenta, gradual e possivelmente fragmentada,
expondo-se ainda ao risco de descontinuidade, em face de possveis reveses polticos.
Tanto para a UNFCCC quanto para as atividades certificadas para o MCV est prevista uma
fase de anlise e verificao das informaes prestadas pelo pas (UNFCCC) e pelo
proponente do projeto (MCV). O que se teme a pouca visibilidade e acessibilidade desses
documentos, processos e informaes por todos os stakeholders, notadamente as comunidades
diretamente afetadas ou envolvidas nos projetos, muitas delas com baixa (ou baixssima)
escolaridade e/ou sem conhecimento tcnico necessrio compreenso do tema.
Foras Fraquezas
UNFCCC - Acessibilidade e regularidade - Resoluo mnima de 6,25ha
73
Ilustra esse quadro a identificao, em um Relatrio de Verificao, de questionamentos que apontavam
desconhecimento bsico da legislao trabalhista brasileira, como a forma adotada no pas para registro das
relaes de trabalho (de forma fsica, via Carteira de Trabalho, e no em meios digitais, como ento sugeria a
firma auditora).
219
6.1.4 Salvaguardas
carter centralizador que foi adotado pelo governo federal neste campo, talvez no intuito
maior de harmonizar diferenas e desgastes j existentes com os governos estaduais e seus
apoiadores que pressionavam por um REDD+ descentralizado. Ao proceder dessa forma, com
relativo isolamento, o resultado pode ser o desestmulo a maiores adeses internas ao
mecanismo.
O REDD+, no Brasil, no tem sido produto de atuao exclusiva ou dominante dos governos
(especialmente da esfera federal, que foi resistente ao mecanismo desde o seu nascedouro) e, sim,
da articulao de diversos setores da sociedade. Neste sentido, a prpria elaborao e aprovao
da ENREDD+ tem colocado em xeque o cumprimento das salvaguardas acordadas. Para o
IDESAM e o Observatrio do Clima74, o oportunismo da publicao da ENREDD+ e da
CONAREDD+ s vsperas da COP21 acabou por prejudicar a articulao e o debate desses
instrumentos com os atores interessados fora da arena governamental. A pouca transparncia na
elaborao do Decreto e a ausncia de consulta pblica prvia ao mesmo tambm tem sido
questionada.
Dornelles, Vitale e Pinto (2006, p. 107) estudaram conselhos gestores de polticas pblicas no
pas e alertaram que a composio paritria necessria, mas insuficiente para garantir a
participao efetiva dos envolvidos, que tambm est condicionada questes outras, como
as de acesso informao e linguagem utilizada. As autoras concluem neste ponto que "o
carter pluralista e universal nem sempre garantido, vez que a participao tende a ser
restrita a setores especficos da sociedade, podendo levar ao corporativismo ou
particularismo".
74
IDESAM, 28 nov. 2015, "Especialistas do OC questionam decreto que cria Comisso Nacional de REDD+".
Disponvel em: < http://www.idesam.org.br/especialistas-do-oc-questionam-decreto-que-cria-comissao-
nacional-de-redd/#.VpbEPfkrLIU>.
221
bem como parcerias mais slidas entre os setores pblico e privado, so quadros necessrios
para que governos desempenhem de forma melhor os desafios de implementao trazidos por
novos mecanismos de mitigao de mudanas climticas (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2013b).
Regimes de governana mais participativos e com perfil inclusivo tendem a ser mais eficazes
que aqueles excludentes (WETTESTAD, 2001). As solues rpidas encontradas em regimes
de participao limitada tendem a no sobreviver ao decurso de prazo e alcanam resultados
menos positivos, visto que os stakeholders, que podem ter sido a causa do problema, foram
excludos da sua soluo (CADMAN et al., 2016).
Por fim, resta a demanda por amplos investimentos em mecanismos e instituies nacionais j
existentes como tambm a criao de novas, j que as salvaguardas atingem setores muito
alm daqueles florestais (como o Poder Judicirio para as questes de direitos fundirios; a
FUNAI, para tratamento dos povos indgenas; o setor educacional para, dentre outras coisas, o
apoio ao estabelecimento de novos paradigmas de desenvolvimento ambiental, entre outros).
Na arena REDD+ do MCV, por seu turno, a atuao de determinadas ONGs sociais,
ambientais e socioambientais algo significativamente notado. Essas ONGs se prepararam de
tal forma para essa empreitada, que quase impossvel no encontr-las nos campos de
gerao de conhecimento, poltico-decisrios, de capacitao tcnica, de levantamento e
tratamento de dados e de formao de opinio pblica. No Brasil, esse cenrio muito
evidente e possvel afirmar que se tais grupos no encontrarem espao nos meios
governamentais federais, o faro em outro. Essa fora no pode ser ignorada ou relevada a
segundo plano.
Alguns itens do elenco das salvaguardas de Cancun tiveram mais amplo cumprimento pelas
atividades-projeto do MCV no Brasil (consistncia com objetivos florestais nacionais; com
aes de conservao de florestas e biodiversidade; para tratar do risco de reverses; e para
reduzir leakage). Se esses tpicos j parecem consolidados no pas, outro, ao revs, encontrou
223
obstculos de avaliao.
Por outro lado, justo apresentar os problemas vivenciados pelos gestores dos projetos para
integrar, lidar e manter engajados membros das comunidades afetadas pelas iniciativas de que
so responsveis. A necessria mudanas de hbitos antigos so, por si s, obstculos difceis
de serem superados (como o uso do fogo para "limpar a rea", cf. Ribeiro, 2013). Tambm
integra esse quadro o costume adquirido por algumas comunidades de serem contempladas
por medidas governamentais assistencialistas, que no exigem contrapartidas ou
224
Neste ltimo caso, incide ainda o reflexo do recebimento incompleto de um discurso que
apresenta o REDD+ como uma opo barata para mitigao das mudanas climticas, que
gera substanciais melhorias no meio de vida das populaes afetadas (e da o desejo das
comunidades de receber esses benefcios imediatamente), que capta recursos internacionais na
ordem de bilhes (como os prometidos pela Noruega) e que, portanto, seria uma fonte de
gerao de renda fcil queles envolvidos. Neste sentido, verdadeiros esforos tm de ser
empreendidos pelos implementadores para garantir o atendimento salvaguarda de
participao plena e efetiva de stakeholders.
Assim, a fraqueza do item "participao" que foi observada em todos os quatro projetos
brasileiros j verificados por VCS+CCB impacta na (in)capacidade do projeto de evitar ou
controlar os riscos de que os resultados esperados para REDD+ sejam alcanados, afetando a
permanncia das florestas, a sustentabilidade econmica e a qualidade de vida de
comunidades. Tambm questiona a legitimidade do prprio mecanismo, seja por questes de
fraca governana (CADMAN et al., 2016), seja por assumir o papel de causador de conflitos,
no solucionador.
Outra fraqueza encontrada nas salvaguardas remete a um tema j colocado: o baixo rigor do
julgamento encampado por algumas empresas de auditoria. esta a explicao mais plausvel
para que sejam aceitos como suficientes to baixos indicadores para atendimento da
salvaguarda "mecanismos de resoluo de conflitos" (recordando: um dos projetos informou
ter providenciado uma "sala com identificao na porta" para contato comunidade-projeto e
outro informou ter entregue a representantes da comunidade o nmero do celular do operador
de campo da equipe gestora).
integr-las e operacionaliz-las.
Outro ponto forte foi o processo de autoavaliao das salvaguardas j realizado, que, mais do
que propagandear os sucessos do Programa, cuidou de apurar as debilidades a serem sanadas.
Apresentar ao pas e ao mundo uma estrutura mais robusta de desenvolvimento e avaliao de
salvaguardas um diferencial extremamente positivo que o ISA Carbono alcanou.
As estruturas de governana, por sua vez, parecem bem delimitadas no ISA Carbono. Foram
criados ou redesignados por lei entes governamentais (institutos, secretarias e companhias)
com o fim de corresponder s demandas do Programa. Tambm instncias formais de
participao popular foram viabilizadas ou revigoradas. O processo de efetiva implementao
e a eficcia dessa estrutura, contudo, pode guardar desafios no previstos ou no satisfeitos
pelo processo de desenho de iniciativas desse porte. Dentre as lacunas j identificadas pela
prpria equipe que avalia o ISA esto aquelas relacionadas aos meios de formatao,
atualizao e divulgao de informaes do Programa, e, ainda mais crucial, ausncia de
incluso dos "aspectos relacionados equidade, eficcia, eficincia e efetividade" nos
processos de monitoramento das salvaguardas (IMC-Acre, 2014, p. 24).
Por fim, resta admitir que o cumprimento de salvaguardas de REDD+ no Brasil, em todas as
modalidades, um caminho longo a ser perseguido. O Quadro 32 abaixo sumariza as anlises
aqui realizadas:
227
Foras Fraquezas
- Grande nmero de leis, programas e polticas de combate - SISREDD+ no implementado
ao desmatamento - Governana complexa, fragmentada e sobreposta
- Forte participao de ONGs no "projeto REDD+" - Centralizao da tomada de decises
- Grande quantidade de unidades de conservao com - Pouca transparncia
baixos ndices de desmatamento - Pouco espao para stakeholders na principal estrutura de governana
UNFCCC - Baixo engajamento de stakeholders
- Falta de sistema de resoluo de conflitos
- Inexistncia de coleta sistematizada de dados
- Falta de mecanismos para acompanhamento e avaliao de salvaguardas
- Baixa capacidade de enforcement
- Necessidade de investimentos
Projetos Projetos
6.1.5 Cobenefcios
Aps as discusses deste captulo, elegem-se como itens mais relevantes para as foras e
fraquezas da implementao de REDD+ na UNFCCC os seguintes:
UNFCCC
Foras Fraquezas
Aprovao da Estratgia Nacional de REDD+ A indefinio sobre a compatibilizao da
Estratgia Nacional de REDD+ com as
iniciativas subnacionais j existentes
(programa jurisdicional e projetos)
Capacidade tecnolgica consolidada para Capacidade de expandir o sistema de
observao das mudanas no modo de uso do monitoramento da cobertura florestal para os
solo na Amaznia Legal demais biomas, a fim de tornar REDD+ uma
proposta de alcance nacional
Grande nmero de leis, polticas e programas No campo das salvaguardas, a estrutura de
de combate ao desmatamento e degradao governana que no inclui nem estimula a
florestal participao das partes interessadas e afetadas,
dificultando o controle social sobre REDD+
Defende-se tambm nesta tese que, embora sejam significativos os pontos fortes da
implementao do REDD+UNFCCC, seus principais desafios se relacionam ao modelo e
forma como est sendo implementado, que so insuficientes para superar as demandas
que nesta pesquisa foram encontrados para REDD+ no Brasil: ser plural, multinvel,
dinmico e de abrangncia nacional.
Para o Mercado de Carbono Voluntrio, foram escolhidos como itens de maior destaque:
MCV
Foras Fraquezas
Esta tese teve como pergunta de partida: "Quais os principais desafios para implementao
do mecanismo de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal
(REDD+) no Brasil?". Para responder a isso, foi preciso conhecer e explorar os pontos fortes
e fracos da implementao do REDD+ no Brasil, em suas diferentes modalidades, levando em
conta as conjunturas internacional e nacional.
No primeiro captulo (item 4.1), focou-se no REDD+ desenvolvido no Brasil sob as diretrizes
do Marco de Varsvia, a fim de conhecer seu elementos e caracterizar esta modalidade. Os
achados apontaram para uma modalidade de carter centralizador e hierrquico para tomada
de decises; que est inserido em um campo maior de polticas de combate ao desmatamento,
mas que ainda no mostrou como pode com elas interagir e se efetivar; e que, ao final,
desconsidera as outras modalidades de REDD+ que j existem no pas e que so conhecidas e
reconhecidas internacionalmente.
Neste ponto, defendeu-se que o REDD+ brasileiro desenvolvido de acordo com a UNFCCC,
um modelo centralizador, hierrquico, fragmentado e que desconsidera outras modalidades
de REDD+ existentes no pas.
Nos captulos seguintes (4.2 e 4.3), foi preciso conhecer o outro ambiente que existe para
alm da UNFCCC. Assim, foram esmiuadas as caractersticas e os elementos de REDD+ nas
atividades-projeto do Mercado de Carbono Voluntrio para mostr-las como propostas que
viabilizam a atuao de atores privados, que inovam na prescrio de salvaguardas alm das
233
A modalidade de programa jurisdicional, por sua vez, foi tratada em sequncia (item 4.3). Os
achados apontaram no s para a potencialidade de inovao que possui, como tambm para a
fora e a vontade com que essa proposta vem sendo construda e apresentando seus
resultados. Tal quadro permitiu defender que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+
no MCV um modelo inovador, em pleno e robusto desenvolvimento; amparado poltica e
institucionalmente; com preocupaes de garantias socioambientais, mas ainda com
incertezas de continuidade.
Por fim, defendeu-se que a implementao do REDD+ no pas possui perfis (e no apenas um
perfil), que so complexos e distintos entre si tanto quanto as modalidades que no pas se
encontram. Esta conjuntura confere ao Brasil uma posio genuna de destaque nos cenrios
internacionais de REDD+, tanto da UNFCCC quanto do MCV.
O captulo 4.4 tratou de analisar esses perfis e caractersticas dos elementos no contexto
internacional, do qual extraiu as ameaas e oportunidades a que a implementao do REDD+
no Brasil estava sujeita. As principais ameaas destacadas para a modalidade do
REDD+UNFCCC foram no alcanar resultados que permitam afirmar que o REDD+
brasileiro um caso de sucesso e a possvel adoo, pela UNFCCC, de novos
condicionamentos realizao de pagamentos por resultados. As oportunidades destacadas
foram a chance de influenciar decises polticas sobre REDD+ no futuro e estabelecer
parcerias para troca de conhecimento e aprimoramento de tecnologias.
Assim, defendeu-se neste ponto que o maior desafio do REDD+ UNFCCC no Brasil
comprovar-se perante a comunidade internacional como possvel de ser consolidado, isto ,
ser eficaz, socialmente justo e de resultados permanentes. Defendeu-se tambm que este o
caminho para que o Brasil possa se destacar no cenrio internacional, atestando a
replicabilidade do modelo UNFCCC e atraindo investimentos e parcerias de cooperao.
consolidados, que h respeito s salvaguardas e, portanto, o pas est pronto para captao de
pagamentos internacionais de REDD+.
Defendeu-se tambm como desafio internacional para o REDD+ do Brasil mostrar que o
modelo adotado pela UNFCCC capaz de ser replicado em outras partes do mundo e que o
pas tem importantes lies neste sentido para, assim, melhor explorar as oportunidades de
estabelecer parcerias internacionais e exercer maior influncia no jogo poltico climtico
internacional.
valor para enfrentamento das mudanas climticas para, assim, alcanar reconhecimento
internacional de seu modelo.
Por outro lado, defende-se como desafio para implementao do REDD+ UNFCCC no Brasil
vencer as barreiras de indefinio sobre os nveis subnacionais, de expanso para outros
biomas e de criar uma governana inclusiva e participativa, a fim de tornar seu REDD+
plural, multinvel, dinmico e de abrangncia nacional.
Esse quadro permitiu defender como desafio para a implementao das atividades-projeto
brasileiras de REDD+ ampliar e consolidar o envolvimento do setor privado, a busca por
cobenefcios e a prescrio ampliada de salvaguardas.
O programa jurisdicional, por sua vez, teve como principais foras a insero em um quadro
mais amplo de polticas pblicas de desenvolvimento, o rigor em adotar diretrizes e
metodologias de reconhecimento internacional e o processo de construo e avaliao das
salvaguardas j empreendido. As fraquezas de maior destaque foram as incertezas
relacionadas integrao estrutura nacional de REDD+, a suscetibilidade a instabilidades
polticas e vcios da administrao pblica e a no incorporao da abordagem de
cobenefcios em seu modelo.
Por fim, defendeu-se que o programa jurisdicional brasileiro de REDD+ tem como desafios
de implementao superar as incertezas referentes sua incorporao estrutura nacional
de REDD+, desenvolver formas de proteo aos reveses polticos e buscar a gerao de
cobenefcios.
Assim, os resultados obtidos nos captulos 4.1 a 4.5 permitiram alcanar o objetivo geral
desta tese: Compreender as ameaas e oportunidades internacionais para a implementao
de REDD+ no Brasil e analisar suas foras e fraquezas no contexto brasileiro.
Com base nas ameaas e oportunidades, foras e fraquezas discutidos, defendem-se como
principais desafios para implementao do REDD+ no Brasil:
Limitaes Recomendaes
A difcil localizao dos projetos de REDD+ Realizao de estudos de caso para visitas aos
da Amaznia legal brasileira e os altos custos projetos e, assim, explorar em profundidade
de deslocamento impossibilitaram a visita aos circunstncias locais
mesmos.
Pouco material foi encontrado sobre as Realizar visitas in loco para complementar os
experincias nos projetos de REDD+ alm dados secundrios existentes, atravs de
daqueles produzidos para o processo de entrevistas com gestos de projetos e
certificao dos standards. observaes em campo.
Este estudo focou alcanar uma base de Parcerias com instituies de pesquisa de
conhecimento sobre a realidade do REDD+ e pases vizinhos que integram o bioma
no avanou em uma anlise mais amaznico para realizao de estudos
comparativa com outros pases do bioma comparados, bem como explorar potenciais
amaznico. para cooperaes sul-sul.
A inteno de obter um panorama geral do Eleger como foco apenas um dos ambientes
processo de implementao do REDD+ no de REDD+ (UNFCCC ou MCV).
Brasil limitou que fossem realizadas anlises
mais especficas sobre cada um dos itens e
modalidades de REDD+, o que o tema
comporta em cada um de seus ambientes.
Apenas uma experincia de REDD+ Investigar de forma comparativa outros
jurisdicional desenvolvida no Brasil, motivo programas jurisdicionais ao redor do mundo
pelo qual os resultados encontrados so de
alcance muito reduzido
A tese focou apenas na identificao dos Dar prosseguimento tese a partir de um
principais desafios da implementao do estudo de interveno estratgica, a fim de
REDD+ no Brasil converter os pontos fracos em fortes e
aprimorar os pontos fortes encontrados
Fonte: elaborao prpria, 2016.
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ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Atores nacionais
1. Nome: ___________________________________________________________
2. Instituio/ Cargo: _______________________________________________
3. Experincia em REDD: _______________________________________________
______________________________________________________________________
2.1 Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de projetos?
2.2. Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de programas
jurisdicionais?
ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Atores internacionais
1. Nome: ___________________________________________________________
2. Instituio/ Cargo/Pas: _______________________________________________
3. Experincia em REDD: _______________________________________________
______________________________________________________________________
2.1 Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de projetos?
2.2. Quais os pontos mais importantes neste sentido para a modalidade de programas
jurisdicionais?
3. No cenrio internacional, quais os principais pontos fortes e fracos dos seguintes elementos
tidos como requisitos para o REDD+ UNFCCC?
3.1 Plano de ao
3.3 Monitoramento
3.4 Salvaguardas
4. No cenrio internacional, quais os principais pontos fortes e fracos dos seguintes elementos
tidos como requisitos para as atividades-projetos de REDD+ no MCV?
264
4.1 Plano de ao
4.3 Monitoramento
4.4 Salvaguardas
4.5 Cobenefcios
5. No cenrio internacional, quais os principais pontos fortes e fracos dos seguintes elementos
tidos como requisitos para os programas jurisdicionais de REDD+ no MCV?
5.1 Plano de ao
5.3 Monitoramento
5.4 Salvaguardas
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