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Droit administratif

Partie 1 CM 1 : L’organisation administrative

Les administrations publiques ont été structurées à la fin de l’Ancien Régime selon le modèle d’organisation centralisée. Cette centralisation a été renforcée sous l’empire qui aménage l’administration française par transposition de l’organisation militaire fondée sur la hiérarchie, la discipline, l’uni formalité et la centralisation.

Ce modèle bureaucratique a survécut pendant longtemps mais des difficultés sont apparues au 19 ème siècle lorsque les fonctions administratives se sont considérablement étendues. Cette organisation est alors devenue socialement inadaptée voir même paralysante pour l’action de l’Etat. C’est pourquoi on a procédé à une réorganisation administrative passant par une décentralisation et une réforme de l’Etat.

I- La centralisation

C’est le système d’administration sur l’attribution des pouvoirs de décisions des activités soumises au pouvoir hiérarchique du gouvernement.

A- L’Etat, seul personne publique du territoire

national.

Le régime de la centralisation consiste à confié à l’Etat l’exécution de toutes les tâches qui se posent sur le territoire nationale. La centralisation ne reconnaît aux collectivités membre de l’Etat aucune vie juridique. Autrement dit, l’Etat, seul personne publique pour l’ensemble du territoire national assume seul sur son budget par ses agents la satisfaction de touts les besoins d’intérêts général pris en charge par la puissance publique.

Cela n’exclut pas le découpage du territoire en circonscription plus ou moins étendu car l’Etat ne peut pas tout organiser à distance. Il est ainsi mieux tenu compte des nécessités locales. Ce découpage constitue le système de la déconcentration.

La déconcentration est le système d’organisation des administrations qui consiste à distribuer les agents et les compétences au sein d’une même personne morale depuis une administration centrale vers ses services déconcentrés

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Les circonscriptions ne sont que des simples cadres destinés à permettre une implantation rationnelle des services de l’Etat sur l’ensemble du territoire. Elles ne doivent pas être confondues avec les collectivités territoriales qui ont une vie juridique propre. Les agents issus de la déconcentration restent soumis à l’autorité des organes centraux dont ils sont les représentants.

L’Etat ne s’est dessaisi d’aucun de ses pouvoirs, par exemple, ce n’est pas le Ministre de l’Intérieur qui prend des décisions relatives à des problèmes locaux depuis Paris, mais le préfet qui est représentant du gouvernement.

B- L’Etat, une personne publique hiérarchisée

Dans un régime de centralisation, l’administration d’Etat est rigoureusement hiérarchisée. Le pouvoir de décision est concentré au sommet e la hiérarchie, c'est-à-dire entre les mains du Ministre. Les échelons subordonnés ne font que transmettre et exécuter.

D’une part, ils transmettre les questions des circonscriptions au Ministre compétent pour les résoudre, d’autre part, ils font exécutés les ordres reçus de la part des Ministres. Par conséquent, une volonté unique partant du centre de l’Etat se transmet jusqu’aux dernières extrémités du pays.

Certains prônent ce système estimant qu’il assure la cohésion de l’Etat, élimine les particularismes dangereux, renforce l’égalité des individus et permet de faire fonctionner les services de façon rationnelle.

En réalité, la concentration est trop rigides, les organes centraux sont trop encombrés et ne peuvent statuer directement. Il est impossible d’adapter les décisions aux circonstances locales, ce qui les rend souvent inopportune. De plus, elle ne favorise pas la participation démocratique des citoyens, c’est pourquoi le processus de décentralisation s’est déroulé pour pallier ces dérives.

II- La décentralisation

C’est un système d’administration consistant à permettre à une collectivité humaine (décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation technique) de s’administrer eux-mêmes, sous le contrôle de l’Etat en les dotant de la personnalité juridique, d’autorité propre et de ressources.

A-

Les deux formes de décentralisation

1)

La décentralisation territoriale

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En présence d’une décentralisation territoriale, l’autorité locale qui reçoit les pouvoirs transférés constitue une collectivité territoriale parce qu’elle se définit par référence à un certain territoire, à une certaine aire géographique.

Cette collectivité est dotée de la personnalité morale, ce qui lui permet d’accomplir touts les actes de la vie juridique, l’autorité locale qui reçoit les compétences transférées bénéficie d’une certaine autonomie au regard de l’échelon centrale. C’est notamment le cas lorsqu’elle procède elle-même à leur élections.

Ce procédé a remplacé le système de la nomination par le pouvoir central. Dès lors que l’Etat n’intervient pas la Constitution des organes de la collectivité, ceux-ci sont indépendants de lui, l’Etat n’a pas le pouvoir hiérarchique sur les responsables des collectivités territoriales. Il ne peut pas leur donner d’ordre. La caractéristique fondamentale de la décentralisation repose donc dans la disparition du lien hiérarchique entre autorité locale et centrale, ce qui suppose l’attribution à l’autorité locale de la personnalité morale.

Seules les affaires locales par opposition aux affaires nationales sont traitées par les collectivités territoriales. Exemple : l’adduction d’eau à un village ou le tramway d’une ville sont les préoccupations des collectivités territoriales contrairement à la défense des français en cas de guerre qui relève des pouvoirs de l’Etat.

2) La décentralisation sectorielle (ou technique)

En présence d’une décentralisation sectorielle (ou technique), certains services individualisés par leur objet ou leur structure sont mis en dehors de la hiérarchie. Ce procédé est le même qu’en présence d’une décentralisation territoriale sauf que le découpage n’est plus géographique mais sectoriel.

Les services concernait sont dotés de la personnalité juridique. Ils sont également dotés d’un patrimoine et d’organes chargés et dirigés leur action. L’autorité supérieure n’exerce plus sur eux le pouvoir hiérarchique mais seulement un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur les collectivités territoriales. Ces services reçoivent le statut d’établissement public. De la même façon, que pour les décentralisations territoriales, les établissements publics ont leurs affaires propres, leurs domaines de compétence propres. Il ne faut pas que les services locaux concurrence les services étatiques. C’est ce que l’on appel le principe de spécialité des collectivités locales.

B- La valeur constitutionnelle du principe de

décentralisation

La décentralisation a été largement renforcée par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Depuis cette date, les autorités décentralisées ne sont plus soumis à la tutelle et

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au pouvoir hiérarchique des autorités nationales. Après une période d’approfondissement de la décentralisation, c’est par une réforme constitutionnelle qu’une nouvelle étape de la décentralisation a été franchie.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisé de la République n’a pas modifié l’architecture générale de la décentralisation mais en a inscrit le principe dans la Constitution. En effet, selon l’article premier de la Constitution, « la décentralisation est le mode d’organisation des institutions républicaines ». Cela constitue l’officialisation d’une organisation institutionnelle incontestée depuis plus de 20ans.

La loi de 2003 introduit également le principe de subsidiarité à l’article 72 de la Constitution. En vertu de cet article, les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être en œuvre à leur échelon. L’article 72 précise également que les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Néanmoins, ce pouvoir réglementaire ne peut s’exercer qu’en application de loi qui fixe les limites et les champs d’application.

Une loi de 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales à a son tour renforcé l’autonomie des collectivités en introduisant un nouveau principe à l’article 72 -2 de la Constitution. Selon cette disposition, « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Les partisans de la décentralisation font valoir son aspect libéral et démocratique, la participation des citoyens à la gestion de leur affaire et la meilleure connaissance et défense des intérêts locaux. Certains considèrent néanmoins que la décentralisation porte atteinte à la cohésion de l’Etat et fait prévaloir les intérêts locaux sur les intérêts généraux. C’est ainsi que depuis 1995 une politique de modernisation administrative appelé réforme de l’Etat a été engagée, l’objectif est la proximité.

Les décisions doivent être prises au plus près des citoyens, ces derniers étant placés au centre de l’action administrative. Elle a entrainé dans un premier temps la décentralisation des décisions individuelles progressivement transféré à l’échelon national et dans un second temps une réorganisation des administrations centrales de l’Etat.

III – Contrôle administratif.

Les agents décentralisés bien qu’autonomes ne sont pas souverains et indépendants. Par conséquent, ils restent soumis à un certain contrôle. Autrefois appelé tutelle, ce contrôle se nomme aujourd’hui contrôle administratif.

A- L’objet du contrôle

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Lorsque l’Etat veut contrôler une collectivité territoriale, il confie au préfet organe déconcentré un contrôle de l’égalité et un contrôle d’opportunité. Le contrôle d’égalité vise a vérifié que la décision prise par les collectivités territoriales est légale, c'est-à-dire conforme au droit. En cas de doute, le préfet demandera à un juge de statuer sur la légalité de cette décision. Le contrôle d’opportunité vise a vérifié si la décision est raisonnable si elle correspond a un standard de bonne administration.

B- Les techniques du contrôle

Le contrôle peut s’effectuer sur les personnes. Le supérieur hiérarchique affecte alors les agents à leur poste. Il répartie les tâches, leur donne des ordres de service et exerce le pouvoir disciplinaire en infligeant des sanctions. Le contrôle peut également s’effectuer sur les autres. Plusieurs procédés peuvent alors être utilisés.

1° la saisine du juge

Sur demande du préfet, c’est un juge qui déterminera si une décision prise par une collectivité territoriale est légale et opportune.

2° le pouvoir d’approbation

La décision de la collectivité ne devient applicable que lorsqu’elle a été approuvée de manière expresse ou implicite par le représentant de l’Etat

3° le pouvoir d’annulation

Le représentant de l’Etat à le pouvoir d’annuler la décision de la collectivité locale

4° le pouvoir de substitution d’office

Le représentant de l’Etat peut se substituer aux organes normalement compétent de la collectivité pour prendre en leur lieu et place une décision relève des attributions de cette collectivité. Certains de ses procédés portent atteinte au

principe de décentralisation en ce qu’il remet en cause l’autonomie des collectivités territoriales. La plupart du temps, ces procédés se justifient néanmoins.

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