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4 La centralisation, solution au paradoxe

Ce chapitre aborde ltude de ce que nous avons nomm le temps moyen du


service en eau de la ville. Celui-ci correspond la construction des institutions qui ont russi
rpondre aux besoins, au fur et mesure que la ville grandissait et donc que la demande en
eau augmentait.

La participation des entreprises prives la gestion des services publics sinscrit


lintersection de deux mouvements de rforme de ltat que plusieurs pays ont entrepris dans
le monde. Dans les annes 1980, le Mexique sest aussi engag dans un processus de rforme
de ltat qui incluait la dcentralisation Or, selon J. Baguenard1, la dcentralisation signifie
oprer un mouvement contraire la centralisation, pralable. La participation des entreprises
prives peut savrer difficile du fait que la population peut sy opposer.

Dans le cas spcifique de la mise en place dune configuration principal agent tel
que les autorits publiques mexicaines lont conu pour faire participer le secteur priv la
gestion de leau, une des actions pralables a t de crer un organisme dconcentr de
ladministration centrale. Il sagissait dun processus de transfert de lexercice de pouvoirs
des autorits centrales vers dautres autorits qui demeurent hirarchiquement
2
subordonnes .

Pour le cas du District Fdral, on peut se demander : quel a t le processus de


construction des rseaux institutionnels prcdant la participation des entreprises prives
dans la gestion du service deau potable ? Sagissait-il dun processus de dconcentration, de
dcentralisation, ou tout le contraire ? Quels organismes et institutions de ltat y
participaient ?

1
BAGUENARD (Jaques), La dcentralisation, Paris, PUF, 1996 (5me Ed. corrige). 127 p. (1re Ed. 1980). Page
6.
2
DIEDERICHS (Olivier), La dconcentration, Paris, PUF, 1995. 128 p. Page 3.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

4.1 Lorganisation du service de leau du District Fdral

Nous nutilisons pas le terme architecture institutionnelle propos par la littrature


dans les tudes franaises relatives ce sujet3 en raison des remarques faites par les acteurs
locaux auprs desquels nous avons men nos enqutes et interviews. Selon eux, le terme
architecture dnote une organisation laquelle tous les acteurs ont contribu ou, au moins,
laquelle tous adhrent et o chacun connat son rle. Or, dans lorganisation de ce dispositif
institutionnel, ce nest pas le cas. Nous avons donc dcid de garder le terme de structure ,
que ces acteurs proposent eux-mmes.

4.1.1 Lvolution interne

La complexit croissante du systme hydraulique urbain a requis une organisation de


plus en plus complique de la gestion de son service. Jusquen 1928, le territoire du District
Fdral tait divis en 13 municipalits. Chacune delles se chargeait de la gestion de ses
propres services. A partir de 1929, grce une rforme de la Loi organique de
ladministration du District Fdral, les municipalits de son territoire ont t supprimes. Il a
alors t divis en 13 Delegaciones (arrondissements) et un Departamento Central
(Dpartement Central), comprenant la ville de Mexico. Avec ce changement, lorganisation
de la ville sest traduite par un processus de centralisation et dintgration des fonctions du
gouvernement et de ladministration. Dans cette nouvelle organisation, le service de leau
potable et des gouts reposait sur la responsabilit de la Direccin de Obras Pblicas
(Direction des travaux publics) du Dpartement Central4 (nom qui changera aprs pour celui
de Departamento del Distrito Federal , Dpartement du District Fdral, DDF).

En 1933 a t cre la Direccin General de Agua y Saneamiento (Direction


Gnrale des Eaux et Assainissement, DGAS). Il sagissait dune entit indpendante des
autres organismes du District Fdral jusquen 1941, date laquelle elle a t intgre la
structure gnrale du Dpartement du District Fdral.

Le gouvernement fdral a galement effectu des modifications organisationnelles du


service de leau de la valle. En 1940, la Direccin General de Obras del Valle de Mxico
(Direction gnrale de travaux de la Valle de Mexico, DGOVM) a t cre afin de rsoudre

3
LORRAIN (Dominique), LORRAIN (Dominique) La privatisation des services urbains, in MARTINAND
(Claude) (Sous la direction de), Lexprience franaise du Financement priv des quipements publics, Paris,
Economica, 1993.
4
Ce dpartement prendra par la suite le nom de Departamento del Distrito Federal (Dpartement du District
Fdral, DDF).

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

les problmes dinfrastructures ncessaires pour le drainage de la valle. Dans ces travaux, les
ouvrages correspondant au systme de barrages situ louest du District Fdral ont t
inclus. Dabord comprise au sein du Secrtariat5 fdral des communications et travaux
publics, cette Direction a t transfre ensuite au Secrtariat fdral des ressources
hydrauliques.

La cration, en 1953, de la DGOH Direccin General de Obras Hidrulicas


(Direction gnrale de travaux hydrauliques, DGOH) a marqu le dbut dune nouvelle
organisation du systme hydraulique de la ville. Cela a signifi la sparation des fonctions car
la nouvelle DGOH se chargeait de la conduite des travaux ncessaires pour garantir
lapprovisionnement en eau potable, le drainage et le contrle du tassement de la ville.
Paralllement, la DGAS a pris sous sa responsabilit la construction et la maintenance des
rseaux primaires et secondaires deau potable et des gouts pour les eaux uses et pluviales
de la ville.

En 1954, le Dpartement du District Fdral (DDF) a pris en charge ladministration


et lencaissement des Derechos (droits) dusage pour les services de leau, jusqualors
sous la tutelle de lancienne Banque nationale dhypothques, urbaine et de travaux publics S.
A. La Direccin de Contribuciones de Agua (Direction des contributions de leau), qui
tait sous la direction de la Trsorerie du DDF a alors t cre pour raliser cette fonction.

Dans son rle de Direction fdrale des travaux publics, la DGOH a pris en charge
lextension des ouvrages du systme hydraulique. Certains travaux ont t raliss en
coordination avec le Secrtariat fdral des Ressources Hydrauliques. Il faut noter que
pendant la priode o la DGOH a ralis les travaux dapprovisionnement et daduction deau
la ville, elle a dpass ses frontires de comptence administratives pour prendre en charge
la construction du nouveau sous-systme Chiconautla , qui correspondait la deuxime
tape du systme technique dapprovisionnement en eau Lerma . Les travaux
correspondants au drainage de la ville ont aussi t raliss sous sa direction et son contrle.
A ce titre, la DGOH a atteint le niveau de Direction fdrale avec des attributions dpassant
la juridiction territoriale du District Fdral.

5
Au Mexique, les ministres sappellent Secretarias . Les administrations tant nationales que locales sont
organises par secteur et chaque Secrtariat soccupe dun secteur diffrent.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

4.1.2 Les relations externes

En 1972, la Comisin de Aguas del Valle de Mxico6 (Commission des eaux de la


valle de Mexico, CAVM) a t cre. Elle a pris en charge une autre partie des nouveaux
travaux pour lapprovisionnement en eau de la ville. Cette commission tait sous la tutelle
directe du Secrtariat fdral aux Ressources Hydrauliques.

Publie en 1970 un peu avant la cration de la CAVM la nouvelle Loi organique


du Dpartement du District Fdral tablissait une modification de lancienne division
territoriale et fixait la cration de 16 Delegaciones , sortes darrondissements avec identit
juridique propre, auxquels le Rgent dlguait des fonctions de la gestion des services
publics.

Afin datteindre le meilleur niveau defficacit dans la gestion des services publics, le
gouvernement central a octroy une certaine autonomie aux Delegaciones . A ce propos,
les Bureaux deau et dassainissement ont t crs dans chacune delles. Leur tche tait de
prendre en charge lexploitation et lentretien des rseaux secondaires deau potable et des
gouts ainsi que la ralisation des branchements deau potable de 13 millimtres de diamtre7
et des dcharges deaux uses et pluviales jusqu 150 millimtres. Selon la plupart des
acteurs du service deau8, le fonctionnement de ces bureaux a toujours manqu des ressources
matrielles, financires et humaines suffisantes et de lorganisation ncessaires9 la
ralisation des oprations.

Comme nous pouvons le percevoir, la gestion des rseaux techniques hydrauliques de


la ville commenait se compliquer. Un premier pas pour la centralisation des fonctions a t
donn le 15 aot 1978 avec la cration de la Direccin de Construccin y Operacin
Hidrulica (Direction de la Construction et lexploitation Hydraulique, DGCOH10). Cette
nouvelle Direction a repris les fonctions de lancienne Direccin General de Obras

6
Actuellement Gerencia de Aguas del Valle de Mxico (Grance de leau de la Valle de Mexico,
GRAVAMEX), aujourdhui sous la tutelle de la Comisin Nacional del Agua (Commission nationale de
leau, CNA).
7
Autrement dit, les branchements usage domestique.
8
Enqutes de terrain.
9
Le nombre de techniciens employs dans la gestion des services publics peut varier dune Delegacin autre.
En plus, ils sont polyvalents, c'est--dire, ils peuvent travailler dans le domaine de leau aussi bien que dans
celui de la voirie. Il est difficile de dterminer le nombre demploys travaillant exclusivement dans le secteur
de leau.
10
DDF-DGCOH, Memorias de Gestion, Mxico, DDF-DGCOH, 1989. Page 5.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Hidrulicas (Direction Gnrale des Travaux hydrauliques) et de la Direccin General de


Aguas y Saneamiento (Direction Gnrale des Eaux et lAssainissement11).

4.2 Loprateur historique (1982 -1992)

Le Dcret de cration de la DGCOH dtermine qui est le responsable de


lapprovisionnement des services deau potable et de lassainissement pour les habitants de la
ville de Mexico.

Malgr les conditions difficiles dues aux restrictions conomiques observes dans le
pays partir de 1982, la DGCOH a russi construire et exploiter un rseau avec un taux
lev de couverture de services. Ainsi, 97 % de la population disposait deau courante et 94 %
du service dgouts. Bien que le traitement des eaux uses nait pas t une proccupation des
autorits fdrales, les autorits locales avaient dj lanc des programmes pour la
rutilisation des eaux uses traites. Lobjectif de ces programmes tait dviter le
dveloppement de nouveaux projets dexploitation deau potable. Les alternatives consistaient
au forage de nouveaux puits qui auraient entran le tassement de la ville ou la construction
dinfrastructures pour limportation deau de sources externes au bassin.

4.2.1 Lorganisation interne de la DGCOH

Lobjectif gnral de la DGCOH est trs simple et trs compliqu la fois. Cest celui
de fournir le service de leau et de lassainissement toute la population du District Fdral.
Afin de raliser ces objectifs, la stratgie de la DGCOH est de prserver autant que possible
laquifre de la Valle de Mexico, de distribuer dune manire plus quilibre leau potable
tout en gardant sa qualit, de promouvoir et de mettre en place une utilisation efficace de leau
et de substituer leau potable des eaux uses pures12, de poursuivre la construction des
infrastructures du rseau primaire pour lassainissement, la rgulation et lvacuation des eaux
uses et pluviales de la ville, de protger lenvironnement, de surveiller et contrler les
possibles dcharges de substances dangereuses et des hydrocarbures dans le rseau dgouts
et les milieux aquatiques et damliorer sans cesse lefficacit technique13 des lments du
systme hydraulique de la ville.

11
Il ne faut pas oublier qu cette poque l, lassainissement signifiait uniquement le systme de drainage des
eaux uses et pluie uniquement sans considrer le traitement de ces eaux.
12
Nous allons garder ici le terme renouveles pour respecter la dnomination locale.
13
Il est remarquable que le terme efficacit commerciale napparaisse jamais dans les rapports et mmoires de
gestion du service. Cela nest pas tonnant car la partie commerciale du service nt pas une de ses
responsabilits de la DGCOH.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Les objectifs de la DGCOH

La DGCOH est charge de faire les tudes ncessaires pour construire, exploiter,
entretenir et surveiller les divers lments du service deau potable et dassainissement. Pour
ce faire, elle soccupe de la conceptualisation, la construction et lexploitation des lments
suivants : rseau primaire, puits, rservoirs de contrle et rgulation, et usines de production.
Il y a des quipements qui se trouvent hors du territoire du DF dont la DGCOH est aussi
responsable. Ils ont t construits pour raliser le captage deau potable, comme cest le cas
des installations de la rivire Lerma. Quant au service dassainissement, plusieurs lments
sont sous la responsabilit de cette direction : rseaux, primaire et secondaire, dgouts ; les
stations de pompage et les stations de traitement des eaux uses. De plus, la DGCOH se
charge de lexploitation et de lentretien du systme de drainage profond dont lobjectif est
dvacuer les eaux pluviales, le plus rapidement possible de la ville aux heures de pointe afin
dviter des inondations et, pour le mme objectif, la correction des lits des canaux principaux
de drainage de la ville.

La DGCOH est aussi responsable de la conception et de la construction des ouvrages


ncessaires pour viter et contrler les inondations ainsi que les mouvements de tassement de
la ville et les dplacements du sol chaque fois que ces phnomnes ont une origine
hydraulique.

4.2.2 Les relations de la DGCOH et les institutions publiques du gouvernement local

La DGCOH doit maintenir des relations institutionnelles avec de nombreux


organismes publics et institutions lintrieur du gouvernement du DF. Comme tous les
organismes ou institutions responsables de la gestion urbaine du service de leau (eau potable
et assainissement), la DGCOH garde une relation troite avec les autres organismes de
ladministration locale du DF, quils soient centraliss, dconcentrs ou dcentraliss. Les
domaines principaux qui concernent ses fonctions sont ceux correspondant la Construction,
lUrbanisme et Amnagement, lEnvironnement, aux Affaires juridiques, aux Relations
avec les usagers, et non des moindres avec les autorits qui dterminent les dmarches
budgtaires. Parmi les organismes du gouvernement du DF qui participaient la construction
de linfrastructure ncessaire la ralisation des activits concernant le service de leau de la
ville, on trouve les secrtariats locaux des Travaux publics, ceux des Services urbains publics
et la Commission centrale dapprovisionnement des matriaux.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Une des activits les plus importantes, dveloppe avec les Delegaciones de la ville,
est la construction et lextension des rseaux deau potable et des gouts. Lautre activit
importante, effectue en collaboration par ces deux organismes, est le nettoyage des ordures et
des rsidus des rseaux primaire et secondaire, des barrages de rtention, des rivires
canalises ainsi que des canaux et tunnels -particulirement du Drenaje profundo- de drainage
de la ville. Cette activit des responsables du service de leau est indispensable car les zones
qui ont le plus besoin de nettoyage sont les plus propices aux inondations. La DGCOH doit
aussi dterminer, en coordination avec les autres organismes de ladministration du DF, les
sites o il est possible de verser et dposer les boues rcupres lors de ces nettoyages. Le lien
avec les Delegaciones sert aussi dterminer la possibilit de se connecter aux rseaux deau
pour de nouveaux usagers. Le manque de communication entre les dpartements techniques
des Delegaciones et la DGCOH sur les travaux na pas permis de mettre jour les plans des
rseaux ni linventaire complet des installations14.

Etant donn linteraction des rseaux de la ville, la DGCOH garde un rapport troit
avec dautres services en rseaux : Service urbain de transport, secrtariat local du Transport,
systme de transport Mtropolitain (Mtro) et systme de transport lectrique, Petrleos
mexicanos (PEMEX), Telfonos de Mxico (TELMEX), et Compaa Federal de
Electricidad (CFE). Les raisons principales de cette coordination dcoulent des
interruptions ou changements des quipements et infrastructures du service que doit raliser la
DGCOH pour les nouveaux installations ou quipements qui sont construits pour les rseaux
des autres services de la ville.

Outre les organismes chargs des plans durbanisme et damnagement de la ville et


de la Zone mtropolitaine de la ville de Mxico (ZMVM), la DGCOH se trouve en relation
directe avec les responsables du dveloppement rural et de lenvironnement et ceux chargs
de la prvention des sinistres ou catastrophes naturelles comme la police et les pompiers.
Avec les premiers, la DGCOH contribue organiser, planifier, construire, entretenir, oprer et
rparer les nouveaux lments des rseaux en eau potable ou des gouts des quartiers zones
urbaniser et amnager (ou dj urbanises et amnages). Lune des difficults rencontres
par la DGCOH tait le fait de ne pas disposer, dans le temps requis, des terrains pour
construire les infrastructures ncessaires au service de leau, soit parce que les responsables
des acquisitions auprs des particuliers ne le faisaient pas selon le programme prvu, soit

14
A ce propos, nous avons dcouvert quune partie importante des archives et de la documentation de la
DGCOH a disparue ave le sisme de 1985 quand le btiment de la DGCOH a t dtruit.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

parce que les autorits publiques propritaires de ces terrains ne les libraient pas pour le
service deau, soit parce quelles tardaient donner leur approbation. Un exemple de ce
manque de coordination est la construction dune des lignes principales dadduction deau
potable de la ville15 qui sest complique cause du retard (selon le programme)
dautorisation pour lutilisation des terrains.

Pour la construction de nouveaux lments du systme hydraulique, la DGCOH doit


conserver une coordination troite avec les autres organismes chargs de la construction des
quipements de la ville. Parfois, les secrtariats locaux en charge des activits de construction
ne notifiaient pas la DGCOH des modifications apportes aux rseaux ou aux installations
hydrauliques. Cela ne permet pas de tenir jour les plans des rseaux et des quipements et
installations hydrauliques.

Il est parfois ncessaire, pour les gestionnaires du service de leau, de sappuyer sur
leur dpartements lgal et juridique, soit pour arranger lachat ou lexpropriation des terrains
ncessaires aux nouveaux quipements et aux nouvelles installations, soit pour rpondre des
dommages causs aux usagers. Cest pourquoi la DGCOH se trouve en contact avec les
directions du gouvernement local charges des affaires juridiques : du registre public de la
proprit, des tudes et contrle juridiques.

Il est toujours important pour les usagers didentifier le responsable dun service
public. Dans le cas de leau, cest la DGCOH qui reoit les plaintes des usagers. Pour mieux y
rpondre, la DGCOH a recours aux organismes en contact avec les usagers, ceux du
Secrtariat local du gouvernement, et ceux de la Direction gnrale de la communication et
des relations publiques du gouvernement de la ville. La ville dispose dun centre daccueil
pour les usagers qui fonctionne 24 heures sur 24 en coordination avec un service o les
citoyens peuvent signaler par tlphone les dficiences de nimporte quel service urbain (faits
de police inclus) dnomm LOCATEL. Les personnes peuvent signaler les fuites des rseaux
deau potable. Il sagit de rparer les tuyaux casss le plus rapidement possible.

Si les connaissances techniques sont primordiales pour la gestion dun service public,
celles de planification et du contrle des dpenses budgtaires ne sont pas moins importantes.
Cest pourquoi les relations avec la Trsorerie du DF, le Bureau de contrle des dpenses
budgtaires, la Direction gnrale de planification et du budget local sont indispensables. En
fait, cest la Trsorerie du DF qui se charge de liquider les factures deau la CNA et

15
Plus prcisment, celle de laqueduc priphrique appel ultrieurement Acuqfrico.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

dlectricit la CFE et la Compagnade Luz y Fuerza del Centro (Compagine de lumire


et force du centre, CLFC).

Dans le cas des relations avec les autorits charges du budget de la ville, la
coordination est absolument ncessaire pour que les entreprises prives du btiment et des
travaux publics qui travaillent pour la DGCOH soient payes dans les termes et les temps
convenus, tant donn quelles sont payes non par celle-ci mais plutt directement par la
Trsorerie du DF. Ces liens sont essentiels aussi parce que les autorits budgtaires
approuvent lembauche de personnel et lachat de routine des matriaux indispensables, jour
aprs jour, la gestion adquate du service. Le cadr 4.1 montre la liste des organismes du
Gouvernement du District fdral qui sont en relation troite avec la DGCOH.

Liste dorganismes publics de ladministration locale avec lesquels la DGCOH se trouve en


relation pour la ralisation de ses attributions :
Secretaria General de Obras.
Secretaria General de vialidad y transporte urbano.
Secretaria General de proteccin y vialidad.
Secretaria General de gobierno.
Sistema de transportes elctricos.
Les 16 Delegaciones politiques.
Tesorera del Distrito Federal.
Contralora General del Departamento (Gobierno) del DF.
Oficiala Mayor.
Comit Central de Compras.
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios generales.
Direccin General de Programacin y Presupuesto.
Direccin General de Administracin y Desarrollo de personal.
Coordinacin General Jurdica.
Direccin General del Registro Pblico de la propiedad.
Direccin General Jurdica y de Estudios legislativos.
Direccin General de Obras pblicas.
Direccin General de Servicios urbanos y Obras Pblicas.
Direccin General de Difusin y Relaciones Pblicas.
Direccin General de Reordenacin urbana y Proteccin ecolgica.
Comisin Coordinadora de Desarrollo rural.
Renovacin Habitacional popular.
Servicios Metropolitanos, S. A. De C. V.
Coordinacin General de Transporte.
Comisin de Vialidad y Transporte Urbano.
Locatel.
Unidad de proteccin civil.
Cuerpo de bomberos.
Cadre 4.1 Organismes du Gouvernement du District fdral en relation avec la DGCOH.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Les relations de la DGCOH et les institutions du gouvernement fdral

La DGCOH entretien des relations non seulement avec le gouvernement local,


Gobierno del Distrito Fdral (Gouvernement du District fdral, GDF), mais aussi avec
les organismes publics du gouvernement fdral. En fait, le Dpartement du District Fdral
tait considr, jusquen 1997, comme partie intgrante du gouvernement et de
ladministration nationale fdrale. En gnral, ces relations sont trs complexes. Des rgles
de fonctionnement non crites se sont construites pendant de longues priodes dinteraction.
Parfois, elles ne sont tablies par aucune loi ou rglement mais par lvolution quotidienne du
travail ralis ensemble.

Les relations institutionnelles que la DGCOH entretien avec les entits fdrales du
gouvernement est trs complexe et elles ont t construites pendant de dcennies. Un exemple
de la complexit de ces relations est celui que la DGCOH entretenait avec la Secretara de
Agricultura y de Recursos Hidrulicos (Secrtariat de lAgriculture et des Ressources
Hydrauliques16, SARH) travers plusieurs de ses Directions : la Comisin de Aguas del
Valle de Mxico (Commission des eaux de la valle de Mexico, CAVM)17, la Comisin
del Lago de Texcoco (Commission du lac de Texcoco), la Comisin del Agua para el
Distrito Fdral Commission de la SARH pour le District fdral) et l Instituto Mexicano
de Tecnolog del Agua (Institut mexicain de technologie de leau, IMTA).

Cest la Grance Rgionale del Agua del Valle de Mxico (GRAVAMEX, ancienne
Commission des eaux de la valle de Mexico) qui se charge de lapprovisionnement dune
partie de leau que la ville consomme quotidiennement. Elle est galement responsable de
loctroi des autorisations pour la construction et lexploitation des puits et elle surveille les
zones fdrales des rservoirs deau.

La coordination de la DGCOH avec la GRAVAMEX doit tre prcise car un dcalage


entre la rception de leau potable et sa distribution peut engendrer un retard dans le service
rendu la population que ce soit pour un jour ou une priode plus longue.

La DGCOH doit maintenir aussi des liens avec les directions de la SARH (CNA)
parce que cest elle qui autorise la construction de barrages de contrle18 deau et de

16
A partir de 1989, cest la Comisin Nacional del Agua (Commission nationale de leau, CNA) qui a pris la
responsabilit de la gestion de leau lchelle nationale. La CNA a t attach au Secrtariat national de
lenvironnement et des ressources naturelles).
17
Convertie en Gerencia Rgional del Agua del Valle de Mxico (Grance rgionale de la valle de Mexico,
GRAVAMEX, partir de 1990)
18
Comme cest le cas dans le sud-ouest de la ville.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

canaux dvacuation et de drainage des eaux si les sites de construction se trouvent dans une
zone ou le terrain est proprit de la Fdration19. Ces autorisations prennent parfois plus de
temps que souhait par la Direction. La CNA dtermine le programme de traitement global
des eaux uses de la zone mtropolitaine.

Enfin, la collaboration entre la DGCOH et lInstitut Mexicain de technologie de leau


(IMTA) se traduit par un dveloppement des programmes de recherche destins viter les
fuites deau et utiliser celle-ci efficacement en crant des dispositifs dconomie deau
potable.

Le Secrtariat national de la sant publique contrle la qualit de leau potable


distribue la population. En ce qui concerne la qualit de leau potable, la DGCOH doit
fournir des informations ncessaires ce Secrtariat afin de vrifier que la qualit de leau de
la ville est adquate pour la consommation humaine.

Une des relations les plus importantes quun gestionnaire du service de leau doit
garder avec un autre organisme, cest celle qui existe avec les fournisseurs dlectricit
comme la Compaa Federal de Electricidad (Compagnie Fdrale dElectricit, CFE) et La
Compaa de Luz y Fuerza del Centro (Compagnie de Lumire et Force du Centre, CLFC).
Dans le cas du Mexique, ces deux entreprises sont caractre public. La premire se charge,
lchelle nationale, de la production dlectricit ; la deuxime a la responsabilit de la
distribuer et dassurer sa commercialisation dans la rgion centrale du pays. Toutes les deux
taient des entreprises prives que le gouvernement a nationalises dans les annes 195020.

Les services demands par la DGCOH la CFE sont trs importants car ils sont
lorigine des retards pour la mise en service des quipements dj construits, qui nattendent
que la connexion au rseau lectrique. La coupure du service de llectricit origine des
interruptions dans le service de leau. Ces coupures sont notamment ressenties dans les parties
leves de la ville o des systmes de pompage fournissent en eau aux usagers car la
construction de rservoirs de stockage rsulterait trs coteuse.

A cet gard, lcrivain Francisco Moreno a fait une rflexion trs intressante sur
lhypothse dune saison de scheresse au Mexique et de ses possibles consquences pour la

19
Cest le cas de la zone fdrale rserve au projet de rcupration cologique lest de la ville a charge de la
Comisin del Lago de Texcoco (Commission di lac de Texcoco).
20
Cf. Chapitre 1.

145
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

population21. Il ne sagirait pas du manque deau en soi mais plutt dun manque deau pour
remplir les grands barrages du sud du pays qui fournissent en lectricit la ville de Mexico, et
pour faire fonctionner le systme lectrique qui entrane le systme de pompage. La lecture de
ce livre constitue un point de vue trs intressant pour les oprateurs du service.

Linteraction de la DGCOH avec les responsables du gouvernement des tats fdrs,


des municipalits et des autres Directions de la construction et de lexploitation des tats
voisins est aussi importante car la DGCOH doit se coordonner avec les autres autorits de la
ZMVM avec lesquelles le DF partage les ressources en eau (tant pour les installations et
rseaux des systmes de distribution et stockage que pour laspect financier), soit des sources
en eau internes au bassin, soit deau provenant des systmes Lerma et Cutzamala situs
lextrieur de la valle. Un exemple de la coopration entre la DGCOH et le gouvernement de
lEtat de Mexico est la construction des ouvrages que la DGCOH a d raliser pour
approvisionner en eau les collectivits de la rgion du Lerma qui cdent leur eau potable la
ville de Mexico.

Afin dassurer le bon fonctionnement du systme hydraulique du service La DGCOH


garde des liens avec dautres organismes et institutions publics qui sont, principalement, les
Secrtariats nationaux du Budget, de lIndustrie, de lEnvironnement et de lAgriculture.

Le dernier sujet dont la DGCOH soccupe est celui de la scurit avec lentreprise
publique, caractre national, charge de lextraction, la production, la transformation et la
commercialisation du ptrole, Petrleos Mexicanos (Ptrole du Mexique, PEMEX).
Linteraction avec PEMEX est substantielle tant donn que des lignes de distribution
dhydrocarbures traversent la ville de nord au sud et douest en est. Il faut donc quavant
deffectuer des travaux de nettoyage des canaux de drainage, des anciennes rivires et des
tuyaux du rseau primaire dgouts, la PEMEX donne son autorisation et les supervise afin
dviter des accidents consquents qui seraient catastrophiques pour la population de la
ZMVM22.

Le cadre 4.2 prsente la liste des organismes publics du Gouvernement du District


fdral en relation avec la DGCOH.

21
Nous avons lu ce livre grce la recommandation des techniciens de la CADF et de la DGCOH. MARTIN-
MORENO (Francisco), Sequa. Mxico 2004, Mxico, Diana, 1997.
22
En 1992 un accident provoqu par les fuites dessence a provoque une explosion qui a ouvert les rseaux et
les rues de la ville de Guadalajara. Lenqute a dtermin que les responsables de laccident ntaient pas les
techniciens de PEMEX mais les autorits de leau parce quelles navaient pas bien surveill le fonctionnement
du rseau des gouts. Un autre grave accident a eu lieu la zone de San Juanico, dans ltat de Mexico il y a
peu prs 20 ans.

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Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Organismes publics qui nappartiennent pas ladministration locale du DF avec lesquels la


DGCOH maintient une relation troite pour le service deau potable :
Comisin Federal de Electricidad.
Compaa de Luz y Fuerza del Centro.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
Comisin Estatal de Aguas y Saneamiento del Estado de Mxico.
Telfonos de Mxico.
Gobierno del Estado de Mxico.
Municipios del Estado de Mxico.
Secretara de Programacin y Presupuesto.
Secretara de Salud.
Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
Secretara de Desarrollo urbano y Ecologa.
Secretara de la Reforma agraria.
Petrleos Mexicanos.
Infonavit, Fovissste. Fividesu, Fonhapo23.
Ferrocarriles Nacionales de Mxico.
Gobierno del Estado de Morelos.
Organizacin Panamericana de la Salud.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
Cadre 4.2 Organismes du Gouvernement fdral en relation avec la DGCOH.

Les attributions de la DGCOH

Les attributions de la DGCOH sont encadres par le Gouvernement du District


Fdral. Elles consistent en :

Elaborer et actualiser les programmes hydrauliques du DF moyen terme Programa


de Mediano Plazo (Programme moyen terme, PMP ; la dure en annes change
selon lactivit) et court terme Programas operativos anuales (Programmes
opratifs annuels).

Elaborer les tudes et projets, ainsi que construire et superviser les travaux
dapprovisionnement et distribution deau potable et rutilisation des eaux uses
pures et des rseaux dgouts en collaboration avec les organismes publics en
liaison avec le service.

23
Fonds et organismes publics chargs de la construction de logements populaires (HLM).

147
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Effectuer lexploitation, lentretien et le contrle des systmes dapprovisionnement et


de distribution deau potable et des gouts.

Concevoir, excuter et superviser les travaux ncessaires pour viter les inondations
ainsi que le tassement de la ville dorigine hydraulique (normalement due la
surexploitation des nappes phratique de la ville).

Fixer les normes et spcifications techniques applicables aux travaux et services


hydrauliques sous la responsabilit du GDF.

Coordonner les services hydrauliques dconcentrs des Delegaciones du DF.

Coordonner les actions ncessaires pour assurer le service avec les organismes et
institutions de ladministration publique fdrale en relation avec la gestion.

Imposer et qualifier les actions appliquer aux usagers en faisant un mauvais usage
des rseaux des systmes hydrauliques deau potable et des gouts.

Le cadre 4.3 montre la liste des lois, rglements et normes qui dterminent les
attributions et les actions de la DGCOH.

Le cadre juridique et lgal des attributions et des actions de la DGCOH

Nous avons pass en revue les lois, rglements et normes qui fixent le cadre lgal des
actions et attributions de la DGCOH. La lecture de ces textes ce qui est essentiel pour
comprendre la complexit de son fonctionnement et ses actions24. Nous indiquons la liste des
textes officiels qui encadrent ces actions. Cette liste donne une trs bonne ide de la
complexit des relations institutionnelles et du cadre juridique du service de leau du DF
mme sil est possible quelle ne soit complte.
I. Lois.
1. Loi organique de ladministration publique fdrale.
2. Loir organique du Dpartement du District Fdral.
3. Loi de travaux publics.
4. Loi de la Trsorerie du Dpartement du District Fdral.
5. Loi dAcquisitions, location et prestation de services en relation avec les valeurs
immobilires.
6. Loi fdrale du travail.
7. Loi fdrale des travailleurs au service de ltat.

24
Lanalyse des dates, pages, articles concernant directement ou indirectement le service deau reste faire. Il
serait une tche pour un spcialiste juridique.

148
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

8. Loi gnrale du patrimoine national.


9. Loi gnrale de lquilibre cologique et de la protection de lenvironnement.
II. Rglements.
10. Rglement de la Loi des travaux publics.
11. Rglement intrieur du Dpartement du District Fdrale.
12. Rglement intrieur de la Commission mixte de Scurit et Hygine du Dpartement du
District Fdral.
III. Normes.
13. Normes gnrales pour lacquisition de marchandises et matires intermdiaire et de biens
immobiliers.
14. Normes gnrales pour ladministration des stocks des organismes de ladministration
publique fdrale.
Cadre 4.3 Liste de lois, normes et rglements inhrents la DGCOH.

4.2.3 Lorganisation interne de la DGCOH

En ce qui concerne lorganisation interne de loprateur historique, la DGCOH a


expriment des transformations partir de 1982 en raison des contraintes conomiques
auxquelles le gouvernement fdral devait faire face. En 1982, la structure de la DGCOH
intgrait une Direction gnrale et 5 Directions de section (de Area en espagnol). Les
domaines de travail de ces Directions taient, dabord, la Programmation et le
Dveloppement des actions ; en deuxime place lIngnierie et la Construction des
quipements ; puis, lExploitation des rseaux ; en quatrime lieu les Services aux usagers et,
enfin, lAdministration. La structure tait complte par treize sous-directions et trente et une
Units dpartementales qui excutaient la supervision et les travaux des programmes tablis.

Toutefois, la croissance de la ville et le niveau de complexit de son systme


hydraulique rendaient ncessaires une restructuration et une extension des fonctions des
Directions de section qui se trouvaient frquemment satures de travail. La DGCOH a alors
propos une nouvelle structure organisationnelle prsente en 1984 aux autorits fdrales en
charge du budget25 et de lautorisation que cette nouvelle structure impliquait. En dpit des
efforts de la DGCOH pour amliorer son organisation, la Secretara de Programacin y
Presupuesto (Secrtariat de programmation et du budget, SPP) na pas accd cette
demande parce quelle ne correspondait pas aux critres de limitation des budgets appliqus
cette poque. En revanche, cette mme autorit fdrale demandait de rduire le nombre des
Directions de Section. Aprs une priode de ngociations entre les autorits de la DGCOH et

25
En 1984 cela correspondait au Secrtariat de Programmation et du Budget lautorisation de ce type de
restructuration. A partir de 1994, avec un ajustement de fonctions. Ce mme Secrtariat a disparu, ses
fonctions ont t reprises par le Secrtariat de la Trsorerie et du Crdit Public (SHCP).

149
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

la SPP, pendant laquelle maintes modifications avaient t proposes par une partie et par
lautre, la structure consistait, avant 1986, en une Direction Gnrale, six Directions de
Section (Technique, Construction, Exploitation, Entretien, Services Hydrauliques aux usagers
et Services de support dopration hydraulique), vingt Sous-Directions et 63 Units
dpartementales.

Les attributions de la Direction Technique consistent laborer le planning, diriger


et contrler le dveloppement des tudes et des projets en matire de programmation. Elle
labore aussi les tudes techniques requises pour la gestion du systme hydraulique et ses
quipements et prend en charge la prparation des indicateurs des services aux usagers
(qualit de leau potable et de la dcharge des eaux uses). Enfin, elle se charge aussi de
prparer les rapports de la DGCOH pour informer de ses activits aux usagers et aux autres
organismes du gouvernement.

Les attributions de la Direction de la Construction consistent, dabord, diriger et


contrler lexcution des programmes de construction des travaux hydrauliques afin de
garantir la qualit de leau ainsi que dtablir et contrler les cots et dlais prtablis des
travaux entrepris par elle-mme ou par des entreprises en sous-contrat. En deuxime lieu, la
Direction de la construction doit aussi superviser lapplication des lois et rglements de
construction dans les travaux que la DGCOH ralise ou fait accomplir par des entreprises du
btiment et travaux publics. En troisime lieu, cette Direction est responsable de la
prparation et interprtation de linformation relative aux contrats, bordereaux de prix et prix
unitaires avec lesquels la DGCOH excute les travaux publics ncessaires pour le service.

Dans le cas de la Direction dexploitation, elle a pour fonction de diriger et superviser


le dveloppement dactivits et tches ncessaires au captage, traitement, potabilisation,
stockage et distribution de leau potable ainsi quvacuation des eaux uses et pluviales. En
deuxime lieu, la Direction dexploitation doit tablir les mcanismes de contrle permettant
de connatre les volumes deau distribuer ainsi que les dbits deau use vacuer. La
troisime attribution de cette Direction est de superviser et de contrler les conditions de
travail des quipements et de rparer les dysfonctionnements rapports par les usagers ou les
autres organismes, locaux ou fdraux, en charge des autres rseaux techniques. La Direction
dexploitation se charge aussi des actions ncessaires pour le traitement et la rutilisation des
eaux uses produites par la ville et, dans la mesure du possible, de les conditionner pour la
recharge daquifres.

150
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

La Direction de lentretien se charge de la conduite, la direction et le dveloppement


des programmes dentretien des quipements et des installations du service. Elle a aussi la
responsabilit de mettre en place les mcanismes pour lenregistrement et lactualisation de
linformation relative aux modifications et rparations faites aux quipements et installations
de la DGCOH. Lobjectif de ces actions est de garantir les conditions optimales de travail de
linfrastructure hydraulique et de ses quipements, machines et quipes de transport.

Les attributions de la Direction des services de support de lexploitation sont, en


premier lieu, dtablir et superviser les objectifs, politiques et normes de contrle et
doptimiser lutilisation des ressource financires, humaines et matrielles de la DGCOH ; en
deuxime lieu, de collaborer avec la Direction gnrale dans la dtermination des politiques
gnrales, des mcanismes de travail pour lorganisation interne de la DGCOH ; en troisime
lieu, cette Direction se charge aussi de superviser lapplication des lois, rglements et
conditions gnrales de travail dans les relations avec les travailleurs ; enfin, de diriger et
contrler les mcanismes dacquisition, de stockage et de gestion des matriaux et
quipements des Directions et Dpartements de la DGCOH.

Chaque Direction de la DGCOH labore ses propres manuels daction et


dorganisation et les logiciels de travail quotidien qui sont actualiss au fur et mesure des
amliorations techniques. Il y a un processus dapprentissage constant lintrieur de cet
organisme.

La DGCOH a aussi entrepris la rcupration cologique des zones de la ville dont


lenvironnement a t fortement endommag. Tel est le cas des canaux de Xochimilco et des
zones lacustres de Mixquic, Tlhuac et le propre Xochimilco. Au del de limportance que ces
travaux ont pour lagglomration, ils servent aussi amliorer les conditions de recharge de
laquifre de la ville. Leau utilise pour la rcupration cologique de ces zones a t fournie
par la station de traitement des eaux uses de la rgion sud de la ville. Cest une situation qui
profite tous : les eaux des sources internes sont entirement utilises dans la valle, les eaux
uses sont rutilises (au lieu dtre verses dans la mer aprs un long cheminement). Le
restant de leau pure dans cette station est utilis pour larrosage agricole.

Une autre action de la DGCOH pour rduire la consommation en eau des mnages a
t de changer les dimensions des quipements sanitaires de bain des nouvelles maisons et
dessayer dinstaller ces nouveaux quipements dans les anciennes maisons. Ces nouveaux
quipements utilisent moins deau. Les toilettes ainsi fabriques consomment uniquement 4

151
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

litres par dcharge au lieu de 16 pour les prcdentes. Pour dterminer les nouvelles
dimensions de ces toilettes, la DGCOH a travaill avec lInstitut Mexicain de Technologie de
leau et avec les autorits des Secrtariats de lindustrie pour laborer les normes de
fabrication.

Contrle et valuation interne et externe

La DGCOH est lobjet de procds de contrle et dvaluation internes et externes la


administration du District fdral. Les vrifications des activits et des budgets sont
effectues lintrieur du Gouvernement (anciennement du Dpartement) du District Fdral
par un Dpartement de contrle de comptes et rsultats ( Contralora General del DF )
charg de vrifier que les programmes dactivits et les budgets proposs dans chaque
Programme de travail annuel sont achevs. Le Secrtariat national de la Contralora 26
Fdrale est galement habilit effectuer ces vrifications.

Les domaines sur lesquels sexercent ces vrifications sont ladministration des
ressources (vrification que les dpenses ont t rellement exerces), lexercice du budget
(qui agit sur le financement des ouvrages et les fonds pour sa construction), les travaux
hydrauliques (confirmation de ce que les activits ont t effectues selon les programmes de
travail), les mthodes de travail (vrification de ce que les procdures de travail sont suivies
correctement) et les normes (il sagit de constater que les activits ralises le sont en accord
avec les lois, rglements, normes et autres documents applicables aux activits de la
DGCOH).

Cette organisation du systme hydraulique a fonctionn avant et aprs 1992. Au cours


de cette anne-l, les autorits ont pris la dcision dappliquer des mesures pour centraliser les
fonctions de leau dans un seul organisme. A cette poque l, le Mexique traversait une
priode caractrise par lapplication des mesures nolibrales dans tous les secteurs de
lconomie nationale. En 1992, commenait le sextennat fort des privatisations inities dj
en 1988, date de la signature des premiers engagements avec la Banque mondiale pour le
refinancement de la dette du pays.

Les priodes des mandats gouvernementales (fdral et local) qui commenaient en


1992 ont considr que les conditions dexploitation du service taient fragmentes et que
cela ne permettait pas la gestion la plus efficace. Cest ainsi que, par dcret du 10 juillet 1992
(publi le 14 juillet de la mme anne dans le Journal Officiel de la Fdration), le Prsident

26
Lquivalent de la Court des comptes en France.

152
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

de la Rpublique a cr la Comisin de Aguas del Distrito Federal (Commission des Eaux


du District Fdral, CADF), organisme administratif dconcentr du Dpartement du District
Fdral. Lobjectif de cet organisme tait de concentrer les attributions, coordonner les
fonctions des diffrents acteurs publics concerns et contrler tous les lments du systme
hydraulique du District Fdral sous la responsabilit dun seul organisme.

Les figures 4.1, 4.2 et 4.3 montrent les organigrammes des organismes chargs de la
construction et de lexploitation prcdentes et de la propre DGCOH avant et aprs 1977.

Direccin General

Subdirector D.O.C.A.L.
General

Captacin y Conduccin Distribucin Conexiones Alcantarillado Administracin


y Operacin y Medidores

Figure 1. Organigramme de la Direccin General de Agua y Saneamiento (Direction gnrale des eaux
et de lassainissement) avant 1977

Direccin General

Subdireccin General

Planeacin, Estudios y Proyectos Construccin Administracin

Figure 2. Organigramme de la Direccin General de Obras Hidrulicas (Direction gnrales des


travaux hydrauliques) avant 1977.

153
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Direccin General

Colonias Populares D.O.C.A.L.

Tcnica Construccin Administracin Operacin

Figure 3. Organigramme de la Direccin General de Coinstruccin y Operacin Hidrulica (direction


gnrale de construction et exploitation hydraulique) partir de 1978.

4.3 Lorganisation du District Fdral

La Ville de Mexico est le District Fdral, lieu des Pouvoirs de lUnion et capitale des
tats-Unis Mexicains27. Les autorits responsables du gouvernement du District Fdral sont
le Pouvoir Fdral et le Pouvoir local reprsents par les organes de gouvernement excutif,
lgislatif et judiciaire. Leurs attributions ainsi que lorganisation et le fonctionnement du
gouvernement local du District Fdral sont dtermins par les Estatutos de Gobierno
(Statuts de Gouvernement) et par la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (Loi
Organique de lAdministration Publique), conformment la Constitution politique de la
fdration.

4.3.1 Lorganisation administrative

Le gouvernement de la ville se divise en trois pouvoirs : lgislatif, excutif et


judiciaire. Les organes du gouvernement local pour chaque pouvoir sont respectivement : la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal (Assemble Lgislative du District Fdral,
ALDF) pour le Pouvoir lgislatif, le Jefe de Gobierno (Chef du Gouvernement, ChG)
pour le Pouvoir excutif et le Tribunal Superior de Justicia (Tribunal Suprieur de Justice,
TSJ) pour le Pouvoir judiciaire.

27
Article 44 de la Constitution Politique des Etats-Unis Mexicains et Article 2 des Statuts de Gouvernement du
District Fdral.

154
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Le District Fdral ou ville de Mexico nest pas considr comme un autre tat
fdr mais fait partie de lorganisation nationale fdrale. En tant que rgion fdrale,
certaines des fonctions et dcisions du gouvernement du District Fdral se trouvent sous la
tutelle du gouvernement fdral. Voici trois exemples que nous pouvons citer montrant
lintervention de pouvoirs fdraux dans ladministration publique du District Fdral.
Premirement, certains fonctionnaires sont nomms et/ou limogs directement par le Chef du
Gouvernement du District Fdral (par exemple les fonctionnaires des organes centraliss) ;
pour dautres nominations, il doit obtenir lapprobation du prsident de la rpublique28. Le
deuxime exemple est celui de lapprobation du budget29 du DF. Il doit tre autoris par le
Congreso de la Unin (Congrs de lUnion, nom donn lunion de la Chambre de Dputs
et celle de Snateurs). Enfin, la Suprema Corte de la Nacin (Tribunal suprme de justice
nationale) gre les diffrends entre les tats fdrs et le District Fdral ou entre celui-ci et la
Fdration.

Les fonctions et caractristiques des organes du gouvernement du District Fdral.

En ce qui concerne le pouvoir lgislatif du gouvernement du District Fdral, cest


l Asamblea Legislativa del Distrito Federal (Assemble lgislative du District fdral,
ALDF) qui, partir 1997, se charge de llaboration du corpus et du cadre lgislatif : lois,
rglements, normes. Elle se compose de 40 dputs lus selon le principe de majorit relative
dans chaque district lectoral du District Fdral et de 26 dputs lus selon le principe de
reprsentation proportionnelle moyennant le systme de listes. Les candidats doivent
appartenir obligatoirement un parti politique recens dans le registre national30, ce qui
limite fortement le nombre de candidats. Les dputs sont lus pour une priode de trois ans.
Il ne leur est pas possible dtre rlu pour la priode suivante immdiate ni de cumuler des
mandats31.

Quant au pouvoir excutif du District Fdral, il repose sur la personne du Jefe de


Gobierno (Chef de gouvernement) qui est lu au suffrage universel et direct, libre et secret
tous les six ans la mme date que llection du prsident des tats-Unis mexicains. Il nest
pas rligible et ne peut pas non plus cumuler les mandats. En cas de rvocation du Chef du

28
Un autre exemple, de la subordination que le gouvernement du District Fdral doit au gouvernement fdral
est celui de la scurit publique car le Prsident de la Rpublique est responsable des forces publiques de tout
le pays.
29
Surtout en ce qui concerne la dette publique du DF.
30
Article 37 des Statuts du Gouvernement de District Fdral.
31
Article 37, Alinas V VIII des Statuts de Gouvernement de District Fdral.

155
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Gouvernement du District Fdral, pour faute grave, cest le Snat de la Rpublique qui doit
en dsigner un nouveau pour le reste des six ans la fin desquels de nouvelles lections ont
lieu.

Dans les cas du pouvoir judiciaire, les magistrats qui forment le Tribunal Suprieur de
Justice sont proposs par le Chef du Gouvernement32 et leur dsignation est approuve par
lALDF33. La dure de leurs fonctions est de six ans et dans ce cas, elle est renouvelable. Leur
nombre est fix par sa propre Loi organique de fonctionnement. De la mme manire que les
dputs et le Chef de gouvernement, les magistrats de ce Tribunal ne peuvent pas cumuler de
mandats.

4.3.2 Formes daction du gouvernement du District Fdral.

Les attributions de laction de ladministration du gouvernement du District Fdral


ont t organises selon trois formes. Chacune avec une forme dadministration, de
fonctionnement et de financement diffrente ; tout dabord, ladministration centralise, puis
ladministration dconcentre, enfin, ladministration dcentralise.

A linstar du gouvernement fdral, ladministration centralise du DF est compose


par des Secrtariats locaux. Chaque Secrtariat prend en charge la responsabilit dune
fonction politique ou sociale ou bien, dun secteur de lconomie. Ainsi, les Secrtariats du
District Fdral sont ceux du Gouvernement, du Dveloppement urbain et logement, du
Dveloppement conomique, de lEnvironnement, des Travaux et services publics, du
Dveloppement social, de la Sant, des Finances (Trsorerie), du Transport et de la Voirie, de
la Scurit publique, du Tourisme. Il existe aussi un Procureur gnral de justice locale34, un
Bureau35 de lAdministration interne, et de ladministration du Conseil Juridique et des
services lgaux ainsi quun Bureau de lInspection gnrale des finances.

La deuxime forme dorganisation de ladministration publique, dite


desconcentrada , est la reprsentation dconcentre que celle-ci garde dans chaque
limite territoriale appele Delegacin (sorte darrondissement indpendant du point de vue
politique36 et organisationnel37 qui porte ce nom parce quanciennement, ctait le

32
Article 67 Alina VIII des Statuts du Gouvernement.
33
Article 78 des Statuts du Gouvernement du District Fdral.
34
Locale par rapport celle de la Rpublique Mexicaine dirige par le Procurador General de la
Repblica (Procureur Gnral de la Rpublique).
35
Oficiala .
36
Le Delegado est lu par vote direct et secret par les habitants de larrondissement le mme jour que le Chef de
gouvernement du DF et ils peuvent appartenir des partis politiques diffrents.

156
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Regente (Rgent), nomm son tour par le Prsident de la Rpublique, qui dlguait des
fonctions).

A la tte de cet arrondissement se trouve un Chef de Delegacin , dnomm


Delegado qui est lu au suffrage universel, libre, secret et direct pour une priode de trois
ans non renouvelables immdiatement. Les lections du Delegado ont lieu le mme jour
que celles des dputs de lALDF et seuls les partis politiques disposant dun registre au
niveau national peuvent prsenter des candidats ce poste. Personne ne peut se prsenter
titre personnel.

Les delegados (chefs darrondissement) ont lobligation de parcourir


priodiquement leur circonscription38 afin de vrifier la manire dont les services publics sont
grs et les conditions dans lesquelles les travaux publics et les quipements y sont construits
et raliss. Les delegados doivent aussi, au moins deux fois par mois, organiser des
audiences publiques avec les habitants de leur arrondissement39. Cette audience se droule de
prfrence sur le lieu de rsidence des habitants qui lont demande. Si ncessaire, les
fonctionnaires de ladministration publique (centralise, dconcentre ou dcentralise) dont
les fonctions rpondent aux problmes traiter devront tre prsents. Si, par exemple, les
habitants dun quartier ont des problmes avec le Service de leau potable, le Delegado a la
responsabilit de faire participer le responsable de lopration du systme hydraulique de la
ville.

Il existe une deuxime forme dorganisation dconcentre de ladministration du


District Fdral. Il sagit des organismes administratifs crs pour organiser une activit ou
fonction spcifique ncessaire la ville. Le Jefe de gobierno (Chef de Gouvernement)
peut les rattacher sous son contrle direct ou sous le contrle du Secrtariat correspondant.
Tel tait le cas de la Commission des eaux du District Fdral (CADF) qui a t rattache
plusieurs Secrtariats diffrents tout au long de son existence comme nous le verrons
ultrieurement.

La troisime forme que prend lorganisation de laction du gouvernement est celle de


ladministration dite dcentralise ou parapublique. Cette forme de ladministration publique
est compose par les organismes dcentraliss, les entreprises participation majoritaire de
ltat (dans ce cas, lchelle locale) et des fidicommis publics.

37
Chaque Delegacin a le droit de dterminer lorganisation de son service public.
38
Article 113 des Statuts du gouvernement.
39
Article 114 des Statuts du gouvernement.

157
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

En tant que parties intgrantes de ladministration, les organes dcentraliss locaux


disposent de lindpendance juridique et dun patrimoine propre40. La responsabilit de la
cration de ces organes repose soit sur le Chef de Gouvernement, soit sur lALDF. Leurs
objectifs principaux, daprs les Statuts de Gouvernement41, sont dabord la ralisation
dactivits dtermines comme prioritaires par les lois, puis, la production de biens et de
services publics sociaux prioritaires pour le fonctionnement de la ville et la satisfaction des
besoins collectifs. Enfin, le support oprationnel et de conseil au Chef de Gouvernement pour
lexercice des fonction technologiques ou techniques dtermines, ncessaires aux services
publics. Tel est le cas du Systme de Transport Collectif Mtropolitain (Mtro) de la ville.

4.3.3 Le District Fdral et les Services publics

Les Statuts de gouvernement du District fdral tablissent que tous ses habitants ont
le droit de recevoir la prestation des services publics42. Ce sont les citoyens qui ont
lobligation de sinscrire dans le fichier des contribuables.43 Il existe un Tribunal du
contentieux administratif pour rgler les litiges entre les particuliers et les autorits de
lAdministration publique du District Fdral44.

LAdministration publique du District Fdral a lobligation de diffuser les lois,


dcrets, et normes provenant des rglements promulgus par les pouvoirs lgislatifs et
excutifs tant fdraux que locaux. De mme, elle doit informer la population sur les travaux
et les services publics ainsi que sur les tablissements auprs desquels porter plainte en
relation avec leur gestion et en raison des fautes des fonctionnaires responsables45.

Cest lALDF qui lgifre en matire des services publics. Nanmoins, il ne faut pas
oublier quen tant que rgion fdrale, cest lAssemble Nationale qui peut intervenir dans la
lgislation et dans lorganisation et administration du District Fdral.

Le District Fdral est un tat fdr de la Rpublique mexicaine, avec une


personnalit juridique et un patrimoine propres. Il dispose dune pleine capacit pour acqurir
et possder toute sorte de biens ncessaires la prestation des services publics et au
dveloppement de leurs activits et fonctions publiques.

40
De mme pour les administrations nationales.
41
Article 99 des Statuts du gouvernement.
42
Article 17, Alina II des Statuts du gouvernement.
43
Article 23, Alina II des Statuts du gouvernement.
44
Article 9 des Statuts du gouvernement.
45
Article 92 des Statuts du gouvernement.

158
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

Ladministration publique du District Fdral a sa charge les services publics que les
lois nationales et locales tablissent, en considrant sa capacit administrative et financire.
La prestation des services publics de la ville peut tre dlgue en concession pour favoriser
lintrt gnral, condition que le caractre du service soit propice cette dlgation. Ces
concessions peuvent seffectuer au bnfice de ceux qui remplissent les conditions dans les
termes tablis par les lois nationales et locales46.

Les organes centraux de ladministration publique du District Fdral ralisent les


attributions correspondant la planification, lorganisation, la rglementation, le contrle,
lvaluation et lexploitation ou la concession des services publics. Exceptionnellement, les
organes centraux peuvent participer aux travaux et services publics effectus lintrieur des
dmarcations des arrondissements lorsque les conditions et caractristiques de ceux-l sont
trs difficiles et demandent une haute capacit technique de conception, construction et
exploitation47.

Pour une plus grande efficacit dans la prestation des services publics, le Chef du
gouvernement peut dlguer aux Chefs darrondissement la responsabilit doctroyer des
contrats de concession de services publics appliquer dans larrondissement correspondant.

Conclusions

Ce chapitre montre le deuxime temps du service deau de la ville de Mexico.


Celui qui correspond la construction de la rponse des institutions urbaines aux problmes
du service de leau de la ville. La construction de cette structure institutionnelle a dur
presque sept dcennies et elle sest construite paralllement celles des institutions fdrales
du pays.

De mme, les institutions responsables de la gestion du service de leau, lchelle


nationale et locale, ont volu et, en parallle, les rseaux techniques et institutionnels, qui se
sont construits pour assurer le service de leau, sont devenus aujourdhui trs complexes. De
plus, les activits de lorganisme charg du service public, loprateur historique, ont dbord
plusieurs fois du territoire du District Fdral.

Les autorits ont dcid de centraliser dans un seul organisme les activits concernant
le service public de leau : la Direccin General de Construccin y Operacin Hidrulica
(Direction gnrale de construction et dopration hydraulique, DGCOH). Cet organisme

46
Article 98 des Statuts de gouvernement.
47
Article 115, Alina VI, Statuts du gouvernement.

159
Chapitre 4. La centralisation, solution au paradoxe

concentre les activits du service de deux manires. Dun ct, les activits du cycle
hydraulique concernant leau potable ainsi que lassainissement. De lautre ct, cet
organisme a t charg aussi de raliser de construction et lexploitation du service.

A ce propos, la DGCOH a tiss, via des relations techniques et administratives, avec


les autres oprateurs des rseaux techniques urbains, des liens dorganisation et institutionnels
avec les entits fdrales, rgionales et locales afin de raliser les activits du cycle de leau
avec le moins dinterruptions possible. Afin deffectuer efficacement le service, la DGCOH
avait mise sur pied des mcanismes de contrle interne. Il existait, galement, des
mcanismes de contrle externes la DGCOH, soit les contrles administratifs locaux, soit
les mcanismes fdraux. Du point de vue administratif, les autorits ont aussi dcid de
garder le contrle des finances locales pour grer, dans un seul budget, tous les services
urbains du District Fdral. Ainsi, les activits commerciales du service nont jamais t
transfres la DGCOH.

Lorganisation politique et administrative du District Fdral a beaucoup chang


partir de 1997. Les habitants de la capitale ont dsormais le droit dlire leurs reprsentants
politiques. Ce changement de direction dans lorganisation politique a beaucoup agi en faveur
de la dcentralisation de la responsabilit des services publics. Cette nouvelle organisation
prvoit galement la participation des entreprises prives dans la gestion des services urbains.

Or, face aux problmes du service de leau, les autorits ont prcisment dcid de
faire appel au secteur priv pour moderniser le service public de leau. Lorganisation du
dispositif institutionnel cens amliorer le service est analyse du chapitre suivant.

160