Resea del artculo Crisis and integrity in Brazil

Lucas Quiroga Zubreski

SEMANA 11 VIERNES 10 DE NOVIEMBRE: 9 A 11 HS.

El caso de Brasil 3: Trayectoria y procesos recientes

Ttulo del artculo: Melo Marcus Andr. 2016. Crisis and Integrity in Brazil Journal of
Democracy 27 (2): 50-65.

Autor: Marcus Andr Melo es profesor de Ciencias Polticas en la Universidad Federal de

Pernambuco, Brasil. Es el autor (junto a Carlos Pereira) de Making Brazil Work: Checking the
President in a Multiparty System (2013).

CRONOLOGA

1989. Collor de Melo se convierte en el primer presidente de Brasil electo por voto
popular luego del fin de los gobiernos militares y el regreso de la democracia.
1992. Proceso de impeachment a Collor de Melo debido a un escndalo de corrupcin.
o 29/dic/1992. Destitucin.
02/dic/2015. Inicio del proceso de destitucin de Dilma Rousseff (PT).
o El Presidente de la Cmara de los Diputados, Eduardo Cunha, de denuncia por
crimen de responsabilidad
feb/2016. Melo escribe el artculo
abr/2016. Journal of Democracy Volume publica el artculo de Melo
17/abr/2016. Votacin en la Cmara de Diputados
o El resultado final fue de 357 votos a favor, 137 en contra y 7 abstenciones.
12/may/2016. Votacin en el Senado
o 55 votos a favor y 22 en contra en el Senado
o Rpusseff es apartada del gobierno durante 180 das (mientras se realiza la
investigacin).
o El vicepresidente Michel Temer (PMDB) asume la presidencia interina.
06/jul/2016. Rousseff presenta por escrito su defensa ante el Senado.
29/ago/2016. Rousseff se presenta ante los senadores para su defensa.
o Habl durante media hora y estuvo contestando las preguntas de los senadores
durante 14 horas.
31/ago/2016. El Senado aprueba la destitucin.
o Temer Presidente de la Repblica Federativa del Brasil

En la introduccin del artculo, Melo sostiene que para la joven democracia brasilea este podra
ser el peor de los tiempos: desplome de la economa, escndalos de corrupcin pblica que
envuelve a toda la clase poltica y una presidente que apenas ganada la reeleccin se encuentra
al borde de la expulsin de su cargo.

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Sin embargo, para Melo la tormenta tiene varios aspectos positivos:

1. La crisis ha puesto de manifiesto la fuerza, la independencia y la confianza

pblica de la red de instituciones judiciales y de rendicin de cuentas pblicas
del pas.
2. Resalt la naturaleza libre y enrgica de los medios de comunicacin del pas,
que hace solo tres dcadas estaban bloqueados por la dictadura.
3. Debajo de la agitacin podemos vislumbrar el poder del estado de derecho y ver
la fortaleza y fortaleza institucional de la democracia constitucional brasilea.

A continuacin, explica la situacin de Rousseff para febrero de 2016.

De qu est acusada Rousseff?

o Crimen de responsabilidad. La acusacin central en el Congreso fue que la
presidente viol normas fiscales, maquillando el dficit pblico presupuestal
(pedaladas fiscales).
o Es decir, la principal acusacin no tuvo que ver con el escndalo de los sobornos
en Petrobras y tampoco se bas en los sealamientos de que en la campaa de
reeleccin presidencial en 2014 haba recibido dinero desviado de la petrolera
estatal y de grandes obras pblicas.
Cmo se inici el proceso?
o El pedido de "impeachment" a la presidenta lleg al Congreso en octubre del
2015, con la firma de tres juristas, de los cuales uno de ellos era Hlio Bicudo,
de 94 aos, fundador del PT.
o El proceso lo inici una comisin especial de la Cmara de Diputados por
considerar que haba indicios de que la presidenta cometi crmenes "de
responsabilidad".
Cmo continuara el proceso? (Todo lo que finalmente termin sucediendo)
o Aprobacin del proceso de destitucin parlamentaria de Dilma Rousseff por
parte de una comisin parlamentaria especial del Congreso de Brasil (la que
termin siendo la famosa sesin bronca, donde el 90% de los diputados que
votaron a favor del impeachment por Dios y la familia).
o Juicio en el Senado. Si la presidenta perdiese la votacin en la Cmara baja, el
Senado deber votar entonces si impulsa someter a Rousseff a juicio poltico.
o Suspensin provisional. En el caso de que el Senado votase por mayora simple
aceptar el caso, Rousseff sera inmediatamente suspendida al comienzo del
juicio, y el vicepresidente Michel Tener se convertira en presidente en
funciones. El senado tiene 180 das para llevar a cabo el juicio, que sera
presidido por el presidente del Tribunal Supremo, Ricardo Lewandowski.
o Fin del impeachment. Si dos tercios de los 81 senadores (54) votan a favor del
impeachment, Rousseff ser despojada de sus derechos polticos y no podr
presentarse a la reeleccin durante ocho aos. Michael Temer deber ser
confirmado como presidente para el mandato pendiente de Rousseff, que
concluye el 31 de diciembre de 2018. Lo que finalmente termin sucediendo fue
que 61 senadores votaron a favor de retirar a la presidenta de su cargo de
manera definitiva, 20 rechazaron la medida y no hubo ninguna abstencin.

Melo se preguntaba antes de saber cmo terminara el proceso si aquel era el mismo Brasil que
no mucho tiempo atrs comentaristas e instituciones internacionales vieron como un modelo
de cmo una nueva democracia puede lograr una gobernanza estable e inclusiva.

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Cmo se lleg a esta situacin?, o La tormenta perfecta

1. Para Melo, la historia de la destitucin de Rousseff se remonta a su reeleccin en

octubre de 2014.
a. No logr ganar en primera vuelta como tena previsto y termin venciendo a
Acio Neves (PSDB) por un margen muy ajustado.
b. Un ao antes haba comenzado la peor recesin para Brasil desde 1930.
2. Contina en 2015, cuando florece la indignacin pblica ante el escndalo de Petrobras.
3. Recibe un golpe de gracia con el drstico giro en la poltica fiscal de Rousseff hacia
medidas de austeridad.
4. Su popularidad decrece catastrficamente.
5. Por todo ello es que para Melo, Rousseff ha sido golpeada por la tormenta perfecta.

La conclusin de Melo es que la fortuna de Rousseff est claramente entrelazada con el fuerte
deterioro de la economa que se inicia en 2013. Ahora bien, se puede explicar la crisis de Brasil
solo desde el punto de vista econmico? Hay dos caminos a seguir:

S No
La principal causa de la debacle econmica es LA POSTURA DE MELO: No hay duda de que
la actual cada global de las materias primas y la cada de los precios de las materias primas
los productos bsicos. ha sido un gran problema para Brasil.

Por lo tanto, la fortuna de Rousseff cay junto Sin embargo, la explicacin no es solamente
con los precios mundiales del petrleo, gas econmica. Brasil haba estado teniendo
natural, minerales y soja que exporta Brasil. serios problemas con el funcionamiento de
sus gobiernos de coalicin, con la corrupcin
y con la inestabilidad de las polticas antes de
la recesin, y lo que ha sucedido es que estos
problemas han empeorado la recesin.
Juntos, todos estos factores derribaron la
aprobacin de Rousseff y su autoridad dentro
del PT y como jefe de coalicin.

La tormenta perfecta de Rousseff es tambin

(para cambiar la metfora) un cisne negro; ha
resultado de una combinacin muy rara de
eventos.

THE IMPEACHMENT GAME

Jugadores:

Cunha y el PMDB
o Eduardo Cunha:
Segn Melo, el juicio poltico es la culminacin de un tire y afloje entre
Dilma Rousseff y Eduardo Cunha del PMDB, el presidente de la Cmara
de Diputados. Fue el principal promotor del juicio poltico.
La Cmara de Diputados de Brasil destituy a Eduardo Cunha el
12/sep/2016 por ocultar cuentas bancarias en Suiza en el marco del
escndalo de corrupcin de la petrolera Petrobras. Para Melo era
probable que se cayera Cunha y se llevara a Dilma con l (as fue).

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 o PMDB (Partido del Movimiento Democrtico Brasileo)
Segn Melo, no es un partido presidencial. Es una formacin centrista,
cuyo rol tradicional ha sido y es habitar el centro ideolgico.
Busca automticamente alinearse con quien est en el poder.
Es el socio natural de la coalicin de gobierno, tanto de gobiernos de
izquierda y como de derecha por igual.
Melo vea que era probable que el PMDB le diera su lealtad a la
oposicin para terminar en el bando ganador.
PSDB (Partido de la Social Democracia Brasilea)
o La salida preferida del PSDB a la crisis del juicio poltico es una nueva eleccin
presidencial. Con este fin, el partido tom medidas legales y solicit
formalmente al mximo tribunal electoral anular el resultado de 2014 sobre la
base de pruebas de que el PT hizo un uso masivo de los sobornos de Petrobras
para arrastrar a Rousseff a travs de la lnea de meta.
o Segn Melo, el PSDB apoyara a Temer si creyera que renunciara para llamar a
nuevas elecciones.
Instituciones judiciales y policiales independientes
o Involucrados en la investigacin de la Operacin Lava Jato, estn siguiendo la
evidencia sin considerar las consecuencias y las implicancias polticas.
o Los polticos del gobierno de coalicin liderado por el PT no ejercen ningn
control sobre los jueces y fiscales, por lo que su disposicin a respaldar a Cunha
fue de importancia limitada desde el comienzo.

INSTITUTIONAL SOURCES OF EXECUTIVE WEAKNESS

A Rousseff a menudo se la llama dbil, pero esto no puede ser cierto en un sentido institucional:
la presidencia brasilea se encuentra entre las ms fuertes de toda Amrica Latina. Solo el
presidente de Chile recibe un puntaje ms alto por su poder para iniciar y detener la legislacin.
La crisis econmica y los escndalos de corrupcin estaran erosionando este poder.

A SEMIPRESIDENTIALIZED SYSTEM

Melo sostiene que Rousseff ha semipresidencializado informalmente el sistema presidencial

de Brasil debido a que ha entregado el poder al PMDB, permitindole manejar las tareas de
coordinacin poltica en ambas cmaras del Congreso. Pero a diferencia de un verdadero
rgimen semipresidencial, Brasil no tiene Primer Ministro, por lo que la formulacin de polticas
y la gobernanza sufren, y la coordinacin gubernamental falla.

El multipartidismo en los sistemas presidenciales ha sido elogiado por prevenir abusos de poder
y alentar la concertacin y el consenso. Sin embargo, el efecto del multipartidismo sobre la
gobernabilidad no es lineal: hay un punto donde la fragmentacin y proliferacin de partidos
dejan de ser factores buenos y comienzan a cosechar rendimientos marginales decrecientes.
Para Melo, la difcil situacin de Brasil sugiere que el pas ha cruzado esa lnea. Construir y
administrar coaliciones son tareas cruciales en los sistemas presidenciales multipartidarios
como el de Brasil, pero aqu el PT y Rousseff han fallado. Bajo el presidencialismo, el apoyo
legislativo no es formalmente requerido para la formacin o terminacin del gabinete y no hay
ninguna disposicin para un voto de confianza constitucional. Sin embargo, gobernar un sistema

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multipartidista complejo requiere coaliciones legislativas estables. El presidente brasileo es
fuerte desde el punto de vista constitucional, y normalmente puede reunir y mantener unidas
tales coaliciones asignando puestos ministeriales a los socios de la coalicin. Cun grande y cun
ideolgicamente diversa ser esa coalicin gobernante tiene algo que ver con la cantidad de
partidos que ocupan escaos en el Congreso, pero an ms con las habilidades y elecciones del
presidente.

Barry Ames y la izquierda en Brasil

Barry Ames ha sugerido en Making Brazil Work que el sistema brasileo funciona mejor cuando
la izquierda detenta el poder. SIN EMBARGO las tribulaciones de los sucesivos gobiernos del PT
van en contra de esta nocin. La idea de Ames se basa en la observacin razonable de que la
derecha brasilea tiene poca coherencia ideolgica y por lo tanto puede ser fcilmente
comprada.

Bajo las administraciones del PT de Lula y Rousseff, el tamao de las coaliciones de gobierno no
fue lo nico que aument: tambin aument su heterogeneidad ideolgica interna. La distancia
ideolgica promedio entre el partido presidencial y sus socios de la coalicin se ampli en 400%
desde mediados de la dcada de 1990 hasta mediados de la dcada de 2000. Para afirmar esto
Melo se basa en un estudio realizado por Zucco y Lauderdale (habra que ver cmo se mide la
distancia ideolgica para hacer semejante afirmacin). Tambin el peso del propio partido del
presidente ha disminuido crticamente tanto en la coalicin gobernante como en el Congreso.

El ndice de la necesidad de coalicin de Timothy Power

Timothy Power ha propuesto una medida para captar la necesidad de construir coaliciones que
l llama el ndice de necesidad de coalicin. Segn esta medida, el gobierno actual de Rousseff
se ha elevado al puntaje ms alto (114) desde el establecimiento de la democracia en Brasil. En
comparacin, este puntaje fue 58 durante el segundo mandato de Cardoso y 78 en los dos
trminos de Lula. Esta situacin refleja la vulnerabilidad poltica del gobierno actual y los
crecientes costos de la construccin de coaliciones.

CMO RESPONDI ROUSSEFF?

La respuesta de Rousseff a la creciente fragmentacin en su coalicin legislativa y la amenaza

representada por las maniobras de Cunha fue la reorganizacin del gabinete de octubre de 2015.
Ella cort su gabinete de 39 a 31 miembros y, lo que es ms importante, cedi an ms poder
al PMDB. En el nuevo gabinete:

8 partidos diferentes controlan 23 puestos en el gabinete,

Los 8 puestos restantes estn en manos de no partidarios.
El nmero de ministerios en poder del PT disminuy de 13 a 9
El PMDB aument de 6 a 7, incluido el poderoso Ministerio de Salud.

La tendencia ms amplia de aumentar la heterogeneidad no solo afecta la eficiencia, sino que

tambin cobra costos polticos. Las alianzas de gabinete con partidos ideolgicamente distantes
incluida una formacin derechista asociada con cristianos evanglicos y otra dirigida por un
antiguo miembro de la dictadura militar han alienado a muchos miembros del PT. Ms
ampliamente, estas alianzas han creado malestar poltico y cinismo. Por lo tanto, tienen costos
electorales tanto dentro del electorado central del PT como entre votantes indecisos. Los costos
de gobernar han aumentado significativamente, incluso si el ejecutivo puede sealar una gran
mayora nominal en el Congreso. A continuacin, un breve parntesis religioso.

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El poder evanglico en Brasil

Existe en Brasil la denominada bancada evanglica, un frente parlamentario del Congreso

compuesto por polticos evanglicos de diferentes partidos polticos. Aunque Brasil es el primer
pas catlico del mundo, los evanglicos ganan cada vez ms devotos, a punto tal que se calcula
que ambas religiones tendrn la misma cantidad de fieles en 2030. El voto evanglico es
cortejado, en cada campaa, por los candidatos de los diferentes partidos, y sus diputados
establecen alianzas y formas de bloqueo poltico para evitar leyes ms liberales en torno del
aborto o el matrimonio entre personas del mismo sexo. Mientras tanto, las iglesias y los pastores
avanzan en diversos terrenos: poltica, negocios, comunicacin, ya consolidados como una
poderosa fuerza sociopoltica.

A SCANDAL AND A FLIP-FLOP

La extensa negociacin entre socios ideolgicamente distantes ha socavado la legitimidad de los

gobiernos del PT, ya que para el pblico parece un mero oportunismo.

Bajo Lula y Rousseff, Brasil cruz una lnea:

EL PODER COMPARTIDO SE CONVIERTE EN UN NETO NEGATIVO

CUANDO LA CORRUPCIN ES ALTA, EL COSTO DE VIDA ES ALTO Y EXISTE UNA
MALA PROVISIN DE SERVICIOS PBLICOS LAS COALICIONES QUE SON
IDEOLGICAMENTE HETEROGNEAS SE VUELVEN INMANEJABLES

Fuentes de la impopularidad de Rousseff (7%, la ms baja desde 1985):

1. Petrolao, el escndalo de Petrobras

2. Giro hacia la austeridad fiscal
3. Trunami informativo y publicidad de las declaraciones de culpabilidad

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THE SPECTER OF NEGATIVE GROWTH

Cmo asegur Rousseff la reeleccin?

Los brasileos respondieron a:

o las ganancias en su bienestar asociadas con un crecimiento previo (aunque en
rpido declive),
o una inflacin relativamente baja (pero en aumento)
o un gasto social alto (pero insostenible)
o un bajo desempleo.

En resumen, esperaban que los buenos tiempos pudieran seguir y votaron a favor de "ms de lo
mismo". La llamada Nueva Matriz Econmica, adoptada por Lula durante su segundo mandato
y continuada por Rousseff, cre graves desequilibrios macroeconmicos.

Altero significativamente el "trpode" macroeconmico de los tipos de cambio flexibles, los

supervits primarios y los objetivos de inflacin puestos en marcha por Cardoso y que
continuaron bajo Lula. Pero los nuevos resultados de la poltica econmica se hicieron visibles
despus de las elecciones de 2014. El gobierno recurri a la "contabilidad creativa" para
enmascarar el creciente deterioro fiscal. El dficit presupuestario alcanz el 7 por ciento del PIB
a principios de 2015 causado por los fuertes subsidios a la energa, el petrleo y el transporte,
as como por el amplio uso de bancos pblicos para expandir crdito. El giro intervencionista
tambin afect la poltica regulatoria y las decisiones sobre la construccin de infraestructura.

Giro de Dilma

La campaa de Rousseff utiliz la retrica del desarrollismo y atac al neoliberalismo.

Tambin hizo hincapi en el historial de inclusin social del PT tanto en Lula como en
ella misma. Conden enrgicamente las ideas de su oponente sobre la poltica
monetaria y fiscal, pero una vez elegida, tom la agenda de su oponente como propia.
En uno de los cambios de poltica ms deslumbrantes que Amrica Latina haya visto
jams, propuso medidas para eliminar los subsidios, implementar polticas monetarias
severas y reducir la inflacin.
Hizo de Levy su ministro de finanzas como una clara seal pro-mercado y para demostrar
su compromiso de restaurar la credibilidad fiscal del gobierno (Levy dimiti el 21 de
diciembre de 2015, lo que para Melo signific una seal de que la estrategia de un
presidente izquierdista que impulsando la austeridad haba fracasado.

TAKING TO THE STREETS

La magnitud del Petrolao y los enormes costos sociales de la crisis econmica han impulsado a
la gente a las calles en apoyo de la acusacin.

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Lula 2018

A principios de 2016 muchos lderes del PT comenzaron a criticar abiertamente la agenda de

reformas anunciada por Rousseff. El objetivo era distanciar al partido de la impopular Rousseff,
con vistas a salvar las posibilidades de Lula en 2018. El rechazo popular de Lula, sin embargo,
subi del 55 por ciento en noviembre de 2015 al 61 por ciento en febrero de 2016, segn
encuestas de Ibope.

Conclusin. El camino de la buena gobernanza

Las graves desgracias polticas de Brasil pueden llevar a los expertos a pasar por alto las enormes
mejoras institucionales en la gobernabilidad que ha realizado el pas. La independencia y
efectividad general de la red brasilea de instituciones de rendicin de cuentas, incluyendo la
Fiscala Federal, la Polica Federal y la Auditora Federal Tribunal, no tienen paralelo en las
nuevas democracias y probablemente incluso en una serie de democracias ms antiguas. A pesar
de los enormes desafos que enfrenta la presidenta Rousseff durante su segundo mandato,
Brasil est en el camino correcto en lo que respecta a la buena gobernanza.

Aunque la economa est en una situacin desesperada, el lado positivo es que el estado de
derecho es fuerte.

Lecciones:

La leccin clave es que, por un lado, una competencia poltica razonablemente slida y
por el otro, las instituciones de control y equilibrio, han evitado el tipo de abusos de
poder que se han vuelto demasiado comunes en Amrica Latina a pesar del retorno de
la democracia hace algunas dcadas (Chile y Uruguay son excepciones honorables en
este sentido)
Otra leccin importante es que el retorno al populismo macroeconmico ha fracasado.
Los resultados no coinciden con las expectativas y los votantes ven cada vez ms la
inclusin social dentro de los lmites de la responsabilidad fiscal como el camino a seguir.
o De hecho, la responsabilidad fiscal ha adquirido una gran relevancia en el
discurso pblico en Brasil.
o El fortalecimiento del estado de derecho no es un logro menor y la democracia
de Brasil probablemente ser ms slida.
o Eventualmente, la economa se recuperar, y tambin se ver que se ha
beneficiado de una regla basada en la ley en el largo plazo.
o Sin embargo, las cosas tendrn empeorar antes de que mejoren.