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A Crise Hdrica e a Disputa na Construo dos Argumentos de Gesto

da gua Estudo de Caso em Ilhabela SP


Natalia Dias Tadeu Gestora Ambiental, Mestra e Doutoranda pelo Programa de Cincia
Ambiental da USP (PROCAM IEE/USP)

Paulo Antnio Almeida Sinisgalli Engenheiro Sanitarista, Mestre em Cincia Ambiental


(PROCAM USP), Doutor em Economia Aplicada (UNICAMP), Professor do Programa de Cincia
Ambiental da USP (PROCAM USP) e da Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH
USP)

RESUMO

A crise hdrica um termo amplamente empregado e se refere, grosso modo, criticidade na


disponibilidade quali-quantitativa de gua para os seus diversos usos. Existem divergncias
quanto a compreenso e a premncia de uma crise hdrica ou futuros quadros de escassez
hdrica em lugares diversos do mundo. E que estas seriam inevitveis devido crescente
demanda por gua tanto para o consumo humano quanto para as atividades econmicas. A partir
do estudo de caso do conflito da disputa pelo acesso gua no Municpio de Ilhabela, Litoral
Norte de So Paulo, foi possvel analisar a organizao dos atores em coalizes polticas, de
acordo com as ideias centrais compartilhadas e suas argumentaes utilizadas na defesa destas
ideias. As coalizes polticas foram identificadas e analisadas com base no referencial terico de
redes polticas e do Modelo de Coalizes de Defesa (MCD). Para a anlise dos argumentos das
coalizes foi empregado o mtodo do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) e comparado ao
conjunto de argumentos identificados na literatura. Foi possvel identificar que os atores locais se
organizam em duas coalizes opostas, uma coalizo dominante e uma coalizo de oposio. A
coalizo dominante possui valores centrais que compreendem a gua como um recurso hdrico
importante para o desenvolvimento econmico, j a coalizes de oposio apresenta valores
associados compreenso da gua como um direito humano e, ainda de forma incipiente, de
gua como um bem comum. Neste sentido, a crise da gua se d pela distino entre valores
expressos pelas diferentes coalizes.

PALAVRAS CHAVE: Coalizes polticas da gua, gua como recurso para desenvolvimento
econmico, gua como direito humano e gua como bem comum.

GT9: gua, territrio, redes e governana.

1
1. INTRODUO

A crise hdrica um termo amplamente empregado e se refere, grosso modo, criticidade na


disponibilidade quali-quantitativa de gua para os diversos usos. No mundo todo, a falta de gua
apresentada como algo iminente e inevitvel devido crescente demanda pelo recurso tanto para
o consumo humano quanto para o crescimento econmico (Barlow & Clarke, 2002; Santos &
Rodriguez-Garavito, 2005). Contudo, alguns autores discordam desta concepo e, por isso, este
tema nos parece relevante para a realizao de uma anlise mais detalhada.

Neste sentido, este trabalho parte do pressuposto de que a noo de escassez e crise hdrica
muitas vezes pode estar associada a uma forma de produo de discursos, atreladas a valores ou
ideias de grupos ou atores. Em contraponto ideia de que h escassez propriamente dita em
funo de uma indisponibilidade quali ou quantitativa de gua.

Rebouas (1997) aponta mecanismos atravs dos quais, ocorre um processo de incentivo
perverso, descrito como interveno que conduz ao efeito perverso de aplicar a um fenmeno
estrutural, polticas que induziro ao cultivo do problema. Isto, porque podem existir medidas
adotadas de forma a criar ou induzir uma maior demanda hdrica em locais, nos quais j se tem
conhecimento previamente que a disponibilidade no seria suficiente, justificando a realizao de
grandes obras de infraestrutura hidrulica. Sob este aspecto, Barraqu, (2011) e Silva (2010)
apontam que a escassez hdrica ou crises hdricas podem ser produzidas atravs de discursos
que escondem interesses econmicos ou polticos.

Para tentar compreender como a noo de escassez e crises hdricas, relacionadas a questo do
acesso gua, apropriada em escala local, este artigo apresentar um estudo de caso
conduzido a partir de um conflito pelo acesso gua que ocorre no municpio de Ilhabela. Neste
sentido, ser identificada e apresentada a configurao poltica e social dos atores do conflito,
bem como seus argumentos centrais apresentados em torno do tema.

Ilhabela apresenta crescimento populacional (taxa geomtrica de crescimento populacional de


1,91% ao ano, com dados analisados de 2010 2016), enquanto do Estado de So Paulo de
0,85% ao ano, e grau de urbanizao de 99,31% (dados de 2016) (SEADE, sd). Este crescimento
impulsionado principalmente pela oferta de empregos na regio, relacionadas ao turismo e ao
setor de construo civil, bem como pela criao da Regio Metropolitana do Vale do Paraba e
Litoral Norte (MARANDOLA et al, 2013). Isto ocorre em uma rea que j apresenta deficincia nos
servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgoto (CBH-LN, 2013).

O conflito pelo acesso gua decorre de uma transposio de gua entre duas microbacias
inseridas na sub-bacia do crrego de So Sebastio/Frade, localizadas no sul do Municpio de
Ilhabela. Neste local, assim como em toda a regio do Litoral Norte de So Paulo, onde a
empresa de saneamento no presta servios, a captao de gua ocorre diretamente dos corpos
2
hdricos (cachoeiras ou quedas dgua). No centro do conflito existe uma cachoeira, fonte da gua
para atender s demandas locais. Este corpo hdrico atualmente atende a uma comunidade local,
a um condomnio de segunda residncia (casas de veraneio) e a um empreendimento cultural
(SIGRHI, 2014; GODOY & FORMAGGIA, 2013).

Neste trabalho, a partir da identificao da organizao dos atores em grupos (coalizes polticas),
analisados a partir de uma classificao estatstica (anlise de clusters) se buscara entender
como os atores se articulam, em torno de ideias e valores compartilhados para tentar influenciar a
tomada de deciso nos temas relacionados a distribuio e acesso gua (e servios
relacionados). No obstante se buscar identificar e analisar as argumentaes utilizadas na
defesa destas ideias. Para esta anlise, as coalizes polticas sero identificadas e analisadas
com base no referencial terico de Sabatier & Jenkins-Smith (1993), Sabatier (1988; 1998),
Weible (2006) e Sabatier & Weible (2007). Os discursos e argumentaes das coalizes sero
identificados e analisados a partir do emprego do mtodo de Discurso do Sujeito Coletivo DSC
(Lefvre et al, 2000; Lefvre et al, 2003; Lefvre & Lefvre, 2014).

2. MATERIAIS E MTODOS

Foram entrevistados e coletados dados secundrios de atores membros de rgos


governamentais e organizaes no-governamentais envolvidas no processo de gesto da gua:
Ministrio Pblico Federal (MPF1), Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Ilhabela (SMAIB),
Prefeitura Municipal de Ilhabela (PREF), Secretria de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo
(SSRH1, SSRH2 e SSRH3), ONGs locais (ONG1 e ONG2), Departamento de gua e Energia do
Estado de So Paulo1 (DAEE), Comit de Bacias Hidrogrficas do Litoral Norte (CBHLN1,
CBHLN2 e CBHLN3), Companhia de Saneamento (SABESP1, SABESP3 e SABESP4),
Associao de Moradores (AS. BAIRRO1), Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
(CETESB2), condomnio de casas de veraneio (ou segunda residncia)2 e empreendimento
cultural local (CIA).

A identificao dos atores para realizao das entrevistas e coleta de informaes foi realizada
por meio de: i) anlise de atas de reunies do Comit de Bacia Hidrogrfica do Litoral Norte; ii)
notcias veiculadas por jornais e revistas locais; iii) entrevistas semiestruturadas com os atores
que permitiram tambm a identificao de novos atores sociais relevantes pesquisa (mtodo
bola de neve).

A anlise das redes e coalizes foi realizada a partir do emprego dos softwares SPAD8 e do
referencial terico do Modelo de Coalizes de Defesa de Sabatier (1988; 1998) e Weible (2006). O
SPAD8 foi utilizado como forma de entrada dos dados coletados em entrevistas, atravs de um

1
No entrevistado.
2
No entrevistado.
3
questionrio prprio, desenvolvido para o Projeto BlueGrass3, bem como as anlises estatsticas
de clusters. A anlise estatstica de clusters utilizou o mtodo Mixed Classification (SEMIS). Para
esta anlise se buscou identificar os valores centrais das coalizes, que diferenciam os valores
mais fundamentais de cada grupo4.

Para a identificao dos conceitos sobre escassez hdrica, crise hdrica, direito gua, bem como
suas propostas de polticas e solues primeiramente foi realizada uma reviso do arcabouo
terico para identificao dos diferentes discursos e interesses com a formulao do problema e
das possveis solues, de uma forma mais ampla. Em seguida, foram empregadas informaes
coletadas nas entrevistas semiestruturadas, organizadas de acordo com a coalizes polticas
identificadas, de forma a responder a pergunta como voc compreende a questo do acesso
gua e o saneamento no municpio de Ilhabela?. Sobre o material selecionado foi realizada a
aplicao do mtodo do Discurso do Sujeito Coletivo DSC (Lefvre et al, 2000; Lefvre et al,
2003; Lefvre & Lefvre, 2014) para identificao dos principais discursos empregados por estes
grupos. A partir da obteno dos discursos (DSC) foi realizada uma comparao com os
argumentos e solues encontrados na bibliografia, para verificar se existe influncia da
organizao local de valores e ideias que tambm permeiam as discusses internacionais.

Cabe ressaltar que apenas os atores entrevistados diretamente ou que possuem suas opinies
publicadas em alguma fonte oficial ou meio de comunicao foram considerados nas anlises
acima descritas. Para a coleta de informaes de alguns dos atores, foi considerado tambm as
informaes obtidas no Seminrio Internacional Qualidade das guas Costeiras, ocorrido em
novembro de 2016.

O DSC tem como fundamento a teoria da representao social e seus pressupostos sociolgicos.
Esta tcnica foi aplicada de forma a selecionar, em cada resposta individual de cada questo, as
Expresses-Chave e identificadas as Ideias Centrais que sintetizam o contedo discursivo
(Lefvre et al, 2003). Atravs das Expresses-Chave foram construdos, em primeira pessoa do
singular, os DSCs deste trabalho. Para este processo foi empregado o software DSCSoft.

3. BREVE APRESENTAO DO CONFLITO

Neste estudo, optou-se por focar no caso do conflito decorrente da transposio de gua entre
duas microbacias inseridas na sub-bacia do crrego de So Sebastio/Frade, localizadas no sul
do Municpio de Ilhabela. A captao de gua ocorre diretamente em uma queda dgua
(cachoeira), e sua gua atende a uma comunidade local residente, a um condomnio de casas de
veraneio (ou segunda residncia) e a um empreendimento cultural.

3
Este trabalho resulta dos resultados obtidos a partir do Projeto BlueGrass, financiado pela FAPESP.
4
Segundo Sabatier e Jenkins-Smith (1993), o sistema de crenas das coalizes composto por: um ncleo duro (deep core),
composto pelos valores mais inflexveis, fundamentais e norteadores de suas aes
4
A comunidade residente composta por uma populao fixa que, em grande poro, ocupa
irregularmente o territrio. J o condomnio e o empreendimento cultural so voltados para a
principal atividade econmica local (o turismo) e apresentam-se em estado fundirio legal.

Este conflito foi selecionado por ser representativo no que toca questo de acesso gua na
regio (SIGRH, 2014). A empresa de saneamento (SABESP) atuante na regio do litoral norte do
Estado de So Paulo fornece uma cobertura de abastecimento de gua de 81% (atendendo,
principalmente, as reas adensadas e, parcialmente, reas no adensadas) e de cobertura de
servio de coleta de esgoto de 23%, sendo apenas 4% do total coletado efetivamente tratado
(SEADE, sd; POLIS, 2013).

O condomnio, segundo os atores locais entrevistados, possui outorga de captao superficial de


gua, enquanto a comunidade local, em sua maior parte, alm de, legalmente, no possuir
permisso para captao de gua, encontra-se em processo de regularizao fundiria.

Apesar da regio apresentar clima tropical chuvoso (Milanesi, 2007), a partir do segundo semestre
de 2012 foi observada uma intensa reduo de precipitao que perdurou pelos prximos 3 anos
(ANA, 2015) e afetou a disponibilidade hdrica do municpio. Somado reduo da disponibilidade
hdrica, um grande volume de gua foi captado pelo condomnio de casas de veraneio, o que
levou a comunidade local a um quadro de insuficincia de gua para consumo humano.

Atores locais (membro da associao de bairros local e da ONG que atua no Municpio), ao
mesmo tempo que buscaram discutir com o condomnio a possibilidade de reduo da captao,
sem sucesso, buscaram tambm o Comit de Bacias Hidrogrficas do Litoral Norte (CBHLN) e,
procuraram se articular com atores influentes desta esfera para a idealizao de uma soluo
para o problema.

Os atores do CBHLN, por sua vez, incluram em 2013, na pauta das reunies o conflito existente,
para ser discutido no mbito das reunies do CBH e da Cmara Tcnica de Saneamento. Estes
formularam uma proposta de soluo: um projeto piloto de sistema alternativo de abastecimento
de gua para atender a rea do conflito (FalaCaragua, 2013; IlhabelaSustentvel, 2013; ABES,
2013; REBOB, 2014).

A proposta foi debatida e deliberada pelo CBHLN, de forma articulada com DAEE, SABESP
(local), gestores municipais (prefeitura, secretarias de meio ambiente, obras, sade, habitao),
Promotoria de Meio Ambiente (MPF - GAEMA) e CETESB no sentido de atender a regio com um
sistema alternativo de tratamento e distribuio de gua e esgotamento sanitrio, previsto para ser
implementado atravs do uso de recurso FEHIDRO, contando tambm com a participao da
SABESP (CT-SAN/CBHLN, 2012a; 2012b; 2013a; 2013b; 2013c, 2013d).

5
No obstante, por envolver instituies locais/municipais e estaduais, a discusso saiu do mbito
local para o regional. Aps informaes coletadas em entrevistas com atores de diversas
instituies, foi possvel compreender que em nvel estadual, a SABESP alegou que a rea foco
do conflito constava em seu Plano de Ao e que seria, portanto, atendida por ela e no caberia a
execuo de um projeto piloto local, com uso de recurso FEHIDRO.

Segundo entrevista com representante da associao de bairros, a SABESP apresentou a


proposta de que o local seria atendido at 2016 com um sistema especfico concebido pela
companhia. No entanto, durante o perodo de 2014 e 2015, o foco da opinio pblica, dos rgos
estaduais e da SABESP se voltaram para a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) em
funo do evento crise hdrica de abastecimento da cidade de So Paulo. Entretanto, o problema
persistiu no litoral norte sem uma devida soluo at o ano de 20175 (JACOB, 2014; IDS, 2014;
JACOBI, 2015).

Cabe ressaltar que servios de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto seriam
servios componentes dos servios de saneamento bsico que deveriam ser de titularidade do
Municpio (ALVES, 2008). Contudo, alm dos fatos descritos anteriormente, importante apontar
que em 2012 foi promulgada a Lei Complementar n 1.166, de 09 de janeiro de 2012 (SO
PAULO, 2012), que determina a insero do Litoral Norte na Regio Metropolitana do Vale do
Paraba, formando a Regio Metropolitana do Vale do Paraba e Litoral Norte (RMVPLN). Este
fato importante porque, em situaes de conurbao urbana ou de formaes de regies
metropolitanas, como o caso, a titularidade dos servios de saneamento passa a ser
compartilhada entre os entes federados (ALVES, 2008).

Segundo Alves (2008), a tomada de deciso sobre questes, como o caso do saneamento,
discutida e deliberada em um conselho deliberativo, de carter pblico e autrquico, no qual
existem representantes dos municpios e do Estado no caso da RMVPLN foi criado o Conselho
de Desenvolvimento em 2012 (SO PAULO, 2012). Cabe destacar que os cargos ocupados por
instituies do Estado de So Paulo so indicaes feitas pelo governador, de acordo com a Lei
Complementar n1.166/2012.

4. REDES E COALIZES POLTICAS DO CONFLITO

Rede de poltica pblica seria um conceito que marca uma confluncia de duas correntes de
pesquisa a anlise sociolgica de redes e estudos de formulao poltica (Macedo, 1995) e
como aponta Klijn (1998), o conceito de redes se baseia nos conceitos mais recentes das cincias
polticas, empregando perspectivas das cincias sociais.

5
De acordo com as ltimas atualizaes deste estudo, realizado em maro de 2017.
6
Skogstad (2008) estabelece uma reviso da literatura sobre estudos de redes polticas a fim de
fomentar o debate do conceito no Canad e aponta, primeiramente, que o surgimento de arenas
transnacionais no substitui a policy community (comunidades polticas) nacional, contudo
introduz novas ideias que levam a mudanas polticas dentro da rede (Coleman & Perl, 1999).
Em segundo lugar, a autora critica o que ela considera ser uma conceituao de redes de polticas
pblicas como relaes governadas por uma lgica de construo de consenso, principalmente
da escola britnica. Isto porque o conflito no est ausente nas redes, portanto necessria uma
considerao das caractersticas das relaes de poder.

Pross (1986) emprega o termo policy community (comunidades polticas) para descrever um
grupo de atores (pblico e privado) interessados em um determinado tema. Dentro da comunidade
havia dois grupos, um definido pelo autor como attentive public (pblico atento) que acompanha
a questo sem participar diretamente na elaborao de polticas, outro denominado sub-
government (sub governo ou governo intermedirio) que apresenta maior envolvimento em
decises polticas. Posteriormente, a escola canadense baseia seus estudos sobre essas noes
para caracterizar as relaes dentro do grupo sub-governo como uma rede poltica (Coleman &
Skogstad, 1990 apud Skogstad, 2008).

Para Rhodes (2008 apud Capella & Brasil, 2015), a ideia de rede tem suas origens a partir da
perspectiva pluralista, desenvolvida pelos estadunidenses e na literatura sobre subgovernos. Esta
perspectiva permitiu desenvolver explicaes para a relao entre Estados e grupos que buscam
influenciar as polticas pblicas, assim como o interesse do prprio Estado em obter apoio entre
os grupos (Capella & Brasil, 2015). A partir disso, Rhodes e Marsh (1992) definem uma tipologia
de redes polticas, classificando-as em issue network e policy community, que constituem dois
extremos. Esta tipologia contribui para a caracterizao e estruturao das redes polticas, mas
no contribui para a compreenso da relao entre as redes e os resultados produzidos.

O conceito de subsistema de polticas objeto de discusso terico, principalmente associados a


conceitos de redes de polticas pblicas, redes temticas e comunidades de polticas e estes
conceitos so essenciais para anlises de processos de mudana em polticas pblicas. Uma
definio de subsistemas apresentada por Leiper Freeman, no trabalho The political process:
executive-bureau-legislative commitee relations em 1955, que diz que um subsistema seria o
padro de interaes entre o conjunto restrito de participantes envolvidos no processo de tomada
de decises de uma rea especfica de polticas pblicas (Capella & Brasil, 2015).

O conceito de subgoverno e subsistemas, incluindo os diversos atores que fazem parte deste
conjunto, tambm contribuiro para a compreenso da descrio da ligao de atores em torno de
um tema e desta forma na compreenso das coalizes para participao nos processos de
deciso poltica.

7
Na dcada de 1980, Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith desenvolvem o Advocacy Coalition
Framework para buscar entender o processo de tomada de deciso poltica, especialmente as
mudanas polticas que ocorrem dentro de um subsistema particular. A abordagem de Advocacy
Coalition Framework (ACF), ou tambm conhecido como Modelo de Coalizes de Defesa (MCD)
foca nos processos de agrupamentos em funo da racionalidade dos atores envolvidos, como
indivduos interessados em valores e ideias semelhantes (Sabatier, 1998; Weible, 2006).

O que mantm a coalizo unida de acordo com esta abordagem seria o compartilhamento de
crenas e ideias entre os atores membros sobre temas centrais da coalizo, que determinam a
direo que esta buscar para intervir em uma poltica (Vicente & Calmon, 2011). Esta abordagem
permite compreender os processos de conflitos que so enfrentados por estas coalizes, bem
como os conflitos inter e intra coalizes (Sabatier, 1998). Isto por que, uma vez que as coalizes
se constituem, estas passam a competir para traduzir suas crenas e valores compartilhados em
polticas ou programas, atravs da mobilizao de recursos e participando dos processos de
aprendizagem poltica (Vicente & Calmon, 2011), tambm destacado por Massardier (2011).

4.1. COALIZES DO CONFLITO EM ILHABELA

O subsistema definido para este estudo foi o de poltica de acesso gua, que inclui o Plano
Municipal de Saneamento (que deveria ser estabelecido pelo Municpio para fornecer diretrizes
que seriam seguidas pela empresa concessionaria do saneamento), o Plano de Bacias
Hidrogrficas (que definido pelo Comit de Bacias Hidrogrficas e fornece as diretrizes de
gesto dos recursos hdricos), os espaos de discusso do Comit de Bacias Hidrogrficas do
Litoral Norte.

A partir da anlise de clusters foi possvel identificar que, dentre as ideias e valores
compartilhados entres os atores do subsistema estudado, existem dois principais que os dividem
em dois grupos opostos. Por um lado, parte dos atores entende que a questo de acesso gua
e ao saneamento bsico um direito. Por outro lado, alguns atores vo compreender que se trata
de uma questo de grande importncia para o desenvolvimento econmico (local ou regional, a
depender do ator).

Figura 1 Esquematizao das coalizes do conflito de acesso gua em Ilhabela

possvel apontar que a Coalizo A compartilha a crena da gua como um direito. Esta
mesma coalizo apresenta como principal recurso, sua capacidade de mobilizao social.
Enquanto que a Coalizo B compartilha a crena de que a gua fundamental para o

8
desenvolvimento econmico e seu principal recurso seu maior acesso a recursos econmicos e
influncia poltica. Estas crenas poderiam ser interpretadas atravs do sistema de crenas
descrito por Sabatier (1998; 2001), compondo desta forma, o deep core.

Dentro deste subsistema, pode-se notar que os atores representados pela cor verde compem a
coalizo dominante. No obstante, ao analisar a descrio do conflito a partir da coleta de
informaes para caracterizao do caso, possvel notar que houve, a partir de 2013, mudanas
estabelecidas a partir da implementao da RMVPLN que estabelecem um novo contexto
institucional, que acaba por tornar mais influentes atores de instituies do Estado na tomada de
deciso acerca das diretrizes do saneamento bsico. Com isso, decises que poderiam ser
tomadas em esfera municipal, passam a ser discutidas e decididas em esfera regional, com maior
participao destes atores estatais.

5. DISPUTAS CONCEITUAIS E IDEOLGICAS ACERCA DA PROBLEMATIZAO


DA CRISE OU ESCASSEZ HDRICA

A problematizao de uma questo nas polticas pblicas possui distintas abordagens. Dentro da
abordagem de definio de um problema de poltica pblica, esta questo alm de ser tratada de
forma segmentada apontada por muitos como uma questo irrelevante, pois seria definida a
partir de condies objetivas externas (Subrats, 2006). Vale dizer, que mais que externas, por
que no, neutras, uma vez que podem decorrer de uma srie de estudos e dados estatsticos e
definir de forma crucial a escolha das solues. Subirats (2006) ir apresentar argumentos que
mostram que definio do problema o ponto fundamental para a seleo das alternativas de
soluo e ser resultado de um processo de construo.

Para adentrar na discusso enfocada na questo hdrica, cabe pontuar que Zwarteveen & Boelens
(2011) destacam que as escolhas dos conceitos determinaro como a realidade ser percebida e
como sero construdos os sentidos desta. Os autores (op. cit.) ressaltam que, devido a prticas
discursivas, empregadas para apresentar os conceitos que iro preceder a definio de um
problema, ocorre uma mescla de relaes de poder, nas quais determinadas representaes da
realidade serviro melhor a determinados grupos de interesses. No obstante, Zwarteveen &
Boelens (2011) chamam a ateno ainda para o fato de que as escolhas so muitas vezes
apresentadas como neutras ou tcnicas, mas na verdade so opes polticas tomadas atravs
de processos de naturalizao e universalizao6 (Zwarteveen & Boelens, 2011).

Estes aspectos elencados acima tambm esto presentes na problematizao da questo hdrica.
Barraqu (2011) argumenta que a escassez hdrica se trata mais de um mito do que uma
realidade fsica e que junto a esta questo se dissemina que a proposta de privatizao seria
uma tentativa das multinacionais monopolizarem a oferta do ouro azul, explorando as
6
Para entender mais sobre o processo de naturalizao e universalizao ver Zwarteveen & Boelens (2011).
9
necessidades das pessoas. Por outro lado, Silva (2010) aponta que o discurso de escassez
hdrica construdo dentro de um contexto de interesses neoliberais, tendo o Banco Mundial
como uma das figuras centrais e disseminadoras desta noo. Esta estratgia acaba,
posteriormente, culminando no reconhecimento do valor econmico da gua, para possibilitar a
abertura dos mercados de gua e da privatizao dos servios de gua e esgoto (adotando a
tipologia proposta por Baker, 2007).

Entre os dois ltimos autores (Barraqu, 2011; Silva, 2010), percebe-se certo consenso acerca da
construo poltica de uma noo de escassez hdrica que pode no refletir uma realidade fsica,
mas sim de interesses polticos e econmicos. Este foco torna importante a investigao mais
profunda sobre as motivaes por trs do fato, assim como a compreenso dos conflitos, dos
atores envolvidos que influenciam e conformam os atuais modelos de gesto no caso de Ilhabela.

Quanto s solues e medidas apontadas para lidar com os problemas formulados, Zwarteveen &
Boelens (2011) apontam que no caso de uma concepo de escassez hdrica ou crises hdricas,
a maior parte das propostas de polticas hdricas focam na preveno de escassez futura e na
resoluo de problemas atuais mediante receitas globais, de cunho neoliberal. Os ingredientes
bsicos desta receita seriam: a tomada de deciso decentralizada (no sentido de permitir a
incluso de interesses privados); os mercados; e os direitos de propriedade privada.

importante frisar que existem tambm outros exemplos de problematizao da escassez hdrica,
que buscaro atender a interesses especficos que poderiam ser o de manter determinados
setores econmicos em atividade permanente, tais como o de empreiteiras, mercados de gua,
entre outros. Para entender isso, citaremos Rebouas (1997), que, em seu estudo sobre a
questo hdrica no semirido do Nordeste brasileiro, aponta que uma forma de produzir uma
escassez de gua seria atravs dos incentivos e induo do processo de urbanizao e
adensamento populacional em regies que, previamente, j se tem conhecimento de que a
disponibilidade hdrica no atender ao aumento de demanda. Como resposta ao no
atendimento desta demanda, ou nos perodos de estiagem, aes conjunturais so adotadas, tais
como perfurao de poos, transposies, abastecimentos por caminhes pipa. A este processo,
Rebouas (1997) aponta que se trata de uma interveno predatria no espao, que conduz ao
efeito perverso de aplicar a um fenmeno estrutural, polticas que induziro ao cultivo do
problema.

Dentro desta lgica, a problematizao hegemnica, que determina a forma de percepo do


problema em si, ocorre a partir de diagnsticos do problema realizados com base em instrumentos
e indicadores, ditos neutros, que avaliaro a eficincia do uso da gua e das formas de definio
dos direitos de uso da agua. A partir desta forma de problematizao, so tomadas decises com
base nas alternativas condicionadas.

10
neste contexto que se discute o direito humano gua, defendido por diversos setores de
movimentos sociais e socioambientais como forma de enfrentamento dos processos de
privatizao de servios de abastecimento e mercantilizao da gua. Neste sentido, a ONU
define volumes de gua que atendam s necessidades bsicas do homem (beber, lavar,
cozinhar) que devem estar disponveis a uma distncia de at mil metros da residncia (ONU,
2010). A definio de direito humano gua apontada como soluo para o problema de
escassez provocado principalmente pelo envolvimento do setor privado com a rea de
abastecimento de gua e outros servios relacionados (Bakker, 2010).

Cabe ressaltar que no Frum Mundial da gua de 2012, foram firmados acordos para permitir a
integrao de mercados de gua e criar derivados no sistema financeiro, pelos mesmos pases
que foram signatrios do acordo da gua como um direito humano proposto pela ONU (Augusto et
al, 2012). Estes acordos so interpretados por Augusto et al (2012), bem como outros autores
(Assies 2003; Barlow & Clarke 2003; Shiva 2002 apud Bakker, 2007) como contraditrios
concepo de direito humano gua, uma vez que o envolvimento de empresas privadas na
gesto da gua reproduzir uma lgica de mercado que no pode garantir e respeitar este direito.

Baker (2007) ir problematizar esta concepo de direito ao evidenciar que o conjunto de direitos
humanos esto inseridos dentro da lgica individualista e liberal, no se opondo ao prprio
processo de privatizao ou mercantilizao, uma vez que se determinam meios para permitir que
os valores cobrados sejam possveis de serem pagos. Britto (2015) apresentar um exemplo
desta dificuldade, ao citar que no Brasil, existe a definio de tarifas sociais que buscariam
atender ao direito humano gua, mas que ainda assim esto inseridas dentro da lgica de gua
como mercadoria. Posto isto, possvel perceber que as autoras (Bakker, 2007; Britto, 2015)
reconhecem a importncia do direito humano a gua como uma conquista, frente a interesses
econmicos que podem produzir injustias ambientais, contudo apontam que se trata de uma
soluo limitada e que atende parcialmente ao interesse de garantir que a gua seja
mercantilizada e no impede que o acesso a gua privatizado.

Outra abordagem importante que surge uma viso alternativa a de direito humano gua. Esta
abordagem aponta que necessrio levar em conta a prpria manuteno do sistema hidrolgico
e as necessidades de outras formas de vida. Quanto a este aspecto, Bakker (2007; 2010)
apresenta tambm a crtica ao antropocentrismo associado determinao da gua como um
direito humano. Pois, neste aspecto no esto reconhecidos os direitos ecolgicos, provocando
em ltima instncia, uma degradao no sistema hidrolgico (por uma ausncia de viso
ecossistmica que compreenda o ciclo hidrolgico e sua relao com as demais dimenses), o
qual impacta, ironicamente, o prprio abastecimento humano.

11
Leroy (2012) e Bakker (2007; 2012) apontam que uma proposta seria a adoo da abordagem de
bens comuns para enfrentar os mecanismos de neoliberalizao dos servios hdricos. A gesto
de bens comuns envolveria dimenses sociais, culturais e polticas, considerando uma amplitude
de apropriaes de recursos naturais, fatores tnicos, de sucesso, histricos e identitrios
(Leroy, 2012).

Wagner (2012), realiza uma abordagem sociolgica do conceito de bem comum aplicado gua,
como um conceito imaginrio, associado a uma forma de enfrentamento das formas tradicionais
de propriedade (pblica, privada ou livre acesso). Mostra tambm como este conceito tem sido
empregado no enfrentamento dos processos de privatizao pelo mundo. Este autor (op. cit.)
aponta uma forma de estudo, tomando como premissa a diversidade nas abordagens, dentro da
teoria de governana policntrica (BLOMQUIST 1992; OSTROM et al, 1961; ANDERSON &
OSTROM, 2008 apud WAGNER, 2012), que considere a distino feita por Bruno Latour (2005
apud WAGNER, 2012) entre fatores e atores, de forma a incluir coisas (como a gua) dentro
da rede.

Cabe ressaltar que este autor (WAGNER, 2012) est preocupado com a determinao de uma
abordagem mais adequada ao tema, de forma a permitir a construo de uma agenda de
pesquisa em antropologia. Contudo, ele aponta que imaginar a gua como um bem comum
pode tambm permitir a construo de redes institucionais, necessrias para uma gesto mais
sustentvel e com maior equidade e participao.

Mazoni & Cicognani (2013) realizaram entrevistas com ativistas que atuam no movimento gua
Pblica da Itlia e apontaram que dentre os principais motivos de uma ao coletiva est a
preservao dos laos da comunidade. Alm disso, ressaltam que a concepo de gua como
um bem comum, envolveria a compreenso de espaos pblicos. E que a privatizao seria uma
forma de delegao de uma funo municipal que romperia com este valor. A privatizao poderia
reduzir o valor de cidadania e de pertencimento, promovido pela existncia de iniciativas de
comits. Neste estudo (op. cit.), possvel perceber que os ativistas tambm possuem valores
muito associados aos de gua como um direito humano e de preservao ambiental.

Como resultado desta discusso possvel identificar aspectos gerais sobre as ideias, valores
que disputam o processo de problematizao da questo hdrica e em torno das quais os atores
vo atuar. A partir desta reviso, foi possvel identificar e organizar trs grandes grupos de valores
e ideias que permeiam a problematizao da questo hdrica, como pode ser visto no Quadro 1.

12
Quadro 1 Classificao dos grupos de valores e ideias da problematizao da questo hdrica.

Recurso e bem de mercado Direito humano gua Bem comum


Problematiza que existem Um grupo de autores e
Frente argumentao de que
interesses de mercado movimentos comeam a
ocorre uma crise hdrica (ou
associados aos recursos hdricos problematizar a questo a partir
escassez), este conjunto de
e aos servios relacionados que de uma perspectiva mais ampla e
argumentos sugere que o
podem produzir casos de no somente antropocntrica.
problema o uso ineficiente da
excluso do acesso gua. Frente s solues neoliberais
gua e, para a soluo, apresenta
Neste sentido, se apresenta o apresentadas para a soluo de
a necessidade de adoo
conceito de direito humano escassez e crise hdrica, temos
solues que aumentem a
gua como uma forma de que compreender que a gua se
eficincia, geralmente associadas
enfrentamento e de garantia de trata de um bem comum e sua
a solues de mercado, bem
que o acesso gua poder ser gesto deve ser realizada de
como instalao de infraestrutura
atendido para todos os seres forma mais inclusiva e
para seu enfrentamento;
humanos; participativa.

5.1. Problematizao e argumentos apresentados pelas coalizes

De acordo com os mtodos anteriormente apresentados, foram analisados os relatos dos atores
locais e organizados na forma de um discurso nico para cada coalizo identificada. O discurso
obtido para os atores CBHLN1, CBHLN2, CBHLN3, ONG1, ONG2, AS.BAIRRO1, MPF1, pode ser
conferido no Quadro 2.

Quadro 2 Discurso do Sujeito Coletivo da Coalizo A.


A Sabesp a empresa concessionria e no atende a todos os bairros. Lgico que todos devem ter
direito gua. E isso deve ser feito de forma a atender a todos. Nos locais que ela no atende com
abastecimento de gua, a populao capta gua diretamente das cachoeiras e a qualidade denta gua
muito questionvel. O ideal que a empresa concessionria atendesse a todo o municpio. O DAEE um
ator ausente na regio em funo de uma precarizao. Possui apenas um tcnico para atender a uma
regio extensa e no possui escritrio no LN. A maior parte das captaes realizada de forma irregular,
sem outorga concedida pelo DAEE e este no realiza fiscalizao. Existe um conflito intenso associado
deficincia dos servios de gua e coleta e tratamento de esgoto, pois alm de afetar a balneabilidade que
impacta o principal setor econmico da regio, afeta tambm a sade da populao. Ocorrem surtos de
viroses e diarreias. Apesar da legislao que prev a participao, a discusso e o processo de tomada de
deciso permanece centralizado. A governana poderia ser melhor. Existe o CBHLN que um espao
aberto para participao, mas voc comea a frequentar este e outros fruns de gua e de saneamento e
percebe que so as mesmas pessoas. Um dos principais problemas a dificuldade de assinatura dos
contratos de programa com a empresa concessionria. Sem o contrato, os municpios ficam aguardando o
que a SABESP pode fazer, ou seja, a SABESP faz o que ela bem entende no momento que ela quiser.
Pelo fato do nosso litoral agora, os 4 municpios, pertencerem regio metropolitana do vale do Paraba,
criou-se problemas jurdicos que ningum entende muito bem. Quem props a formao da RM foi o
governo do Estado e o governo quer que todos contratem a SABESP.
Com a crise hdrica em So Paulo, a SABESP cortou os investimentos para esgotamento sanitrio. A
questo dos investimentos em abastecimento de gua e coleta e tratamento de esgoto esto centrados na
capacidade financeira da SABESP. Ento, muitos investimentos foram cortados para o litoral.
A partir da identificao das ideias centrais e da anlise de frequncia foi possvel obter o grfico
que pode ser conferido na Figura 2.

13
Figura 2 Grfico da frequncia das ideias centrais do DSC da Coalizo A.

Foi possvel perceber que a opinio sobre a participao social no processo de deciso ser baixa
e com pouca efetividade unanimidade entre os entrevistados. Em seguida a ideia de que a
gua um direito que precisa ser garantido a todos, foi uma ideia bastante compartilhada entre os
atores. importante ressaltar que todos os atores da Coalizo A demonstraram em suas falas,
mesmo que no expressamente, este valor. A terceira ideia mais compartilhada entre os atores se
refere ausncia de atores importantes no processo, tais como o DAEE, rgo responsvel pela
concesso de outorgas de uso, e outros processos, tais como o licenciamento ambiental.

Este grupo de atores, pelo que se pde perceber a partir do DSC, aponta que a falta de uma
gesto efetiva dos rgos pbicos, sejam eles de regulao (como o DAEE e Municpio), bem
como da empresa concessionria do servio de abastecimento de gua e servios de
esgotamento sanitrio so fortes vetores de produo de conflitos. Isto porqu, a gesto da gua
que deveria ser feita de forma a garantir o direito gua a todos, realizada de forma privada
(atravs das captaes alternativas) que colocam em risco o abastecimento, a sade da
populao e a manuteno ecossistmica dos servios hidrolgicos, como apontado e discutido
tambm por Baker (2010; 2012).

Por outro lado, os atores apontam que a centralizao da gesto pelo Estado de So Paulo, faz
com que a prioridade de investimentos seja direcionada para a RMSP e produz a deficincia da
gesto efetiva na regio. Todos deste grupo concordam que a participao social deficiente e
no efetiva, no sentido que mesmo com a participao (no efetiva no tema de abastecimento de
gua) proporcionada pelos espaos como o Comit de Bacias Hidrogrficas, as diretrizes
consensuadas no so consideradas pelos rgos que efetivamente tomam a deciso sobre a
forma de gesto e sentido da poltica pblica.

Isto nos leva a acreditar que, neste conflito local, existem dois grandes posicionamentos opostos
em relao questo de acesso gua, e que os conflitos se do principalmente pela excluso
da participao em relao definio de sentido da poltica, bem como da forma da gesto, tal
14
como apontado pelos autores Beccar et al (2002), Gelles (2002), Apollin (2002), Boellens &
Doornbos (2002), Achterhuis et al (2010), Zwarteveen & Boelens (2010).

O discurso obtido para os atores CETESB2, SMAIB, SSRH1, SSRH2, SABESP1, SABESP4, CIA
e PREF, pode ser conferido no Quadro 3.

Quadro 3 Discurso do Sujeito Coletivo da Coalizo B.


Nos ltimos 20 anos, por conta da criao do CBH-LN e da localizao do municpio, temos observado
aumento da participao social nas discusses das questes de abastecimento de gua e saneamento.
Estas questes so muito debatidas nos comits que possuem participao bem balanceada, com setores
bem atuantes que levam suas demandas. Muitas vezes o excesso de participao, inclusive, trava alguns
projetos importantes. Ilhabela, assim como a regio do LN, possui como principal atividade econmica sua
vocao turstica. Por isso, os servios de saneamento (incluindo gua e esgoto) so importantes
principalmente durante a alta temporada. O Municpio de Ilhabela recebe um nmero elevado de turistas e
o alto consumo de gua faz com que existam alguns problemas. Temos tambm um processo de
ocupao desordenado que tem como consequncia a gerao da poluio difusa. Este o principal
problema da questo do saneamento no municpio. O crescimento desordenado, tem muito a ver com falta
de planejamento urbano. Comunidades em locais irregulares precisam passar por processo de
regularizao fundiria para que possam ser feitos investimentos para resolver o conflito pelo acesso
gua. Sem isso, no tem como resolver o problema. O municpio precisa de reservatrios maiores, isso
exige grandes investimentos e uma viso metropolitana. A Sabesp no recebe verba do governo, muito
pelo contrrio, pois ainda tem que renumerar os acionistas. A SABESP obrigada a operar no mercado
financeiro e os investimentos so resultado das tarifas pagas pelos usurios.Neste sentido, a formao da
Regio Metropolitana foi importante para permitir a ampliao do fornecimento do servio de saneamento.
Isto porque, a Sabesp, por exemplo, opera com verba arrecadada pelas tarifas de usurios e subsdios
cruzados. Antes da regio metropolitana, o Municpio que firmava contrato com a empresa concessionria,
agora essa funo tambm realizada pelo Estado.Dentro desta perspectiva de grandes obras
importante tambm pensar na ampliao da capacidade hdrica da Regio Metropolitana de So Paulo.
Existe uma priorizao na gesto dos recursos hdricos, talvez pela centralizao maior da gesto, do que
na questo do saneamento.
A partir da identificao das ideias centrais e da anlise quantitativa do nmero de atores
que as utilizaram, foi possvel identificar a frequncia com que estas apareceram nos discursos.
Esta classificao pode ser observada na Figura 3.

Figura 3 Grfico da frequncia das ideias centrais do DSC da Coalizo B.

Para a Coalizo B, a ideia de gua e saneamento so importantes para o setor econmico a


mais recorrente. Outra categoria semelhante foi criada, denominada como gua e saneamento
so essenciais para a sade e turismo, pois os atores associavam que o acesso gua e a
15
servios de coleta e tratamento de esgoto esto associadas a questes de sade, alm da
questo econmica do setor turstico.

Em seguida, as categorias definidas como A participao suficiente, Poluio difusa


provocada pela populao e So necessrios investimentos em grandes reservatrios para
atender demanda de agua do municpio mostram que, depois da priorizao da questo de
acesso gua e esgoto associado ao desenvolvimento econmico, existe uma tendncia dos
discursos apontarem que no existe problemas com a forma de participao social no processo
de tomada de deciso, que o problema da qualidade da gua est fortemente associado
poluio difusa gerada pela prpria populao e uma lgica de solues que envolvem maiores
investimentos em infraestrutura.

Neste DSC foi possvel identificar que os atores deste grupo, em sua maior parte, membros de
rgos estatais de gesto dos recursos hdricos, juntos a atores dos rgos municipais e dos
interesses econmicos da regio, apresentam discursos que se referem s opes de solues
aos problemas da deficincia do acesso gua nos remetem a perceber que a problematizao
da questo est associada lgica de crescimento econmico no municpio. A partir do DSC e
dos materiais utilizados na fase de extrao das falas analisadas possvel notar que a razo
tcnica forte aliada dos atores mais influentes no processo de deciso. Neste caso se observa
que os atores da Coalizo A tentam permear o processo burocrtico de tomada de deciso, mas
a participao no Seminrio Internacional Qualidade das guas Costeiras permitiu observar,
atravs de todos os estudos cientficos apresentados e das apresentaes de atores de rgos de
gesto e de servios de saneamento de gua e esgoto (DAEE, SSRH, SABESP, parlamentares
do estado, Governo do Estado de So Paulo e universidades nacionais e internacionais), que os
argumentos tcnicos e econmicos so uma forte justificativa para as opes eleitas no processo
de tomada de deciso.

6. CONSIDERAES FINAIS

A partir da anlise proposta, foi possvel realizar uma aproximao conceitual do que entendemos
como coalizes polticas da gua. A reviso da literatura quanto s disputas ideolgicas e
conceituais da problematizao da questo hdrica, no que tange aos temas de escassez e crise
hdrica, permitiu identificar 3 grandes grupos de valores e ideias. Nos atores locais, foi possvel
identificar que a Coalizo A apresenta claramente um discurso de direito humano gua,
contudo, elementos que comeam a apontar para a problematizao da questo hdrica como
gua como um bem comum comeam a aparecer, ainda que de forma preliminar e parcial.

No caso da coalizo B, a argumentao que apresenta a gua como fator fundamental para o
desenvolvimento econmico (seja ele local, ou com interesses da RMVP e LN ou RMSP) clara.
Percebe-se que as ideias centrais da coalizo dominante esto associadas interesses polticos e
16
econmicos locais ou regionais. No obstante, foi possvel explorar ainda que no decorrer do
evento crise hdrica da RMSP, o foco da ateno poltica e dos investimentos desviada do
litoral para esta regio. Neste sentido, percebe-se que ocorre uma priorizao da regio central do
Estado de So Paulo que acaba por prejudicar o acesso gua no municpio de Ilhabela.

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