CADUCIDAD DE LA ACCIN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Normas

aplicables / ACCIN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Trmino de caducidad /

CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO - Trmino de caducidad de la accin de
controversias contractuales

Se discute la caducidad de la accin de controversias contractuales. Por esta razn, la Sala

establecer cules son las normas aplicables y, con base en ellas, determinar si dicho
fenmeno se cumpli o no respecto de la accin presentada. Se trata de dos contratos
estatales celebrados el 16 de diciembre de 1997; segn los demandantes, el hecho que
configura el incumplimiento es la falta de pago de las actas de reajuste del 4 de agosto de
1998. En principio, por haberse suscrito en 1997, estos contratos se rigen por la ley 80 de 1993
y, en consecuencia, conforme al art. 55 del estatuto mencionado, el trmino de caducidad de la
accin sera de 20 aos; no obstante, a la fecha del incumplimiento que se reclama, se
encontraba vigente la ley 446 que modific dicho trmino, establecindolo en 2 aos contados
a partir de las acciones y omisiones causantes de los perjuicios. En efecto, esta ley entr a
regir el 7 de julio de 1998. Se presenta, por lo tanto, un conflicto de leyes en el tiempo y, en esa
medida, es necesario determinar cul es el trmino de caducidad que se debe aplicar. En
materia de caducidad, en caso de conflicto de leyes, es posible pensar que resulta aplicable el
art. 41 de la Ley 153 de 1887. No obstante, la Sala considera necesario estudiar
cuidadosamente el asunto, pues, por las razones que a continuacin se expondrn, se
concluye que la disposicin mencionada no es aplicable a los trminos de caducidad propios
del proceso contencioso administrativo.

PRESCRIPCIN - Diferencia con la caducidad / CADUCIDAD - Diferencia con la

prescripcin / CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO - Inaplicacin del artculo 4 de la ley
153 de 1887. Trmino de caducidad

Se debe tener en cuenta que la institucin de la prescripcin es diferente de la de caducidad.

La caducidad se refiere a la extincin de la accin, mientras que la prescripcin a la del
derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la
prescripcin es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningn caso, y mientras
que los trminos de prescripcin pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no
son susceptibles de suspensin, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliacin
prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001. Queda claro, pues, que se trata de dos figuras
que regulan fenmenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas
que regulan la prescripcin a la caducidad, o viceversa. Estas premisas permiten concluir que
el artculo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al presente caso, dado que dicha
disposicin slo se refiere a los trminos de prescripcin y no a las de caducidad.
Adicionalmente, debe anotarse que el art. 41 mencionado slo se refiere a la prescripcin
adquisitiva y no a la extintiva, por lo que resulta an ms evidente que, cuando se presenta un
conflicto temporal de normas atinentes a la caducidad, no es la llamada a resolverlo. En efecto,
el artculo 41 de la Ley 153 de 1887 se refiere nicamente a la prescripcin adquisitiva o
usucapin, y el prescribiente, al que alude la norma, es quien adquiere el derecho y, por lo
tanto, quien se beneficia de la prescripcin, y bien podra tener la condicin de demandante, en
accin de pertenencia, o de demandado, en el evento en que se reformule contra l la accin
reivindicatoria. Si, tiene la condicin de prescribiente quien se beneficia de la prescripcin, se
debe advertir que, cuando sta supone la extincin de la accin - caducidad- el demandante no
tendr nunca aquella condicin. Y si la caducidad debe declararse de oficio, resulta
contradictorio que la parte demandada tenga la posibilidad de elegir el trmino que debe aplicar
el Juez. Teniendo en cuenta lo anterior, forzoso es concluir que, pese a la tesis sostenida por la
Sala Plena de la Corporacin segn la cual el art. 41 mencionado es aplicable en los casos de
conflictos de leyes en el tiempo en materia de caducidad, tal conclusin no resulta acorde con
el ordenamiento jurdico colombiano. Nota de Relatora: Ver Sentencias R-6550 del 14 de
marzo de 2001, R-6630 del 16 de junio de 1997 de la Corte Suprema de Justicia; C-115/98 de
la Corte Constitucional y S-262 del 9 de marzo de 1998

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Asunto

sustancial no procesal / TEORA DE LA SUPERVIVENCIAS DE LA LEY ANTIGUA EN MATERIA
CONTRACTUAL - Caducidad. Normas aplicables

El derecho de accin resulta directamente afectado por las normas sobre caducidad, es posible concluir
que stas no son de carcter procesal o, mejor, que no se trata de disposiciones relativas a la sustanciacin
y ritualidad de los juicios. En efecto, la caducidad determina de modo necesario el derecho de accin, al
punto que constituye uno de los elementos esenciales del mismo; si la caducidad ha operado, el derecho
no existe. Por lo anterior, encuentra la sala que el art. 40 mencionado no resulta aplicable a las normas
que regulan la caducidad, que, a pesar de estar contenidas en el C.C.A, tienen carcter sustancial, y no
procesal. Como las normas de caducidad no pueden ser consideradas como relativas a la sustanciacin y
ritualidad de los juicios, en el caso concreto, se debe recurrir al artculo 38 de la Ley 153 de 1887, que
acoge la teora de la supervivencia de la ley antigua en materia contractual. En materia de caducidad, las
normas vigentes al momento de celebrar el contrato resultan inmodificables y, en consecuencia, son las
que se deben aplicar, sin importar que, con posterioridad, el trmino respectivo sea modificado. Nota de
Relatora: Ver Exp. 12393 del 19 de octubre de 2000

CADUCIDAD EN MATERIA CONTRACTUAL - Artculo 55 de la ley 80 de 1993

La norma de caducidad que debe ser aplicada al caso concreto es la que se encontraba
vigente al momento de celebrar el contrato, es decir, la ley 80 de 1993. Como se dijo, los
contratos respecto de los cuales se solicita la declaratoria de incumplimiento fueron celebrados
en 1997, fecha en la cual rega, en esta materia, la ley 80 de 1993, que estableca un trmino
de caducidad de 20 aos. Ahora bien, en principio, puede generar dudas la aplicacin del art.
55 de la Ley 80 al caso concreto, para efectos de determinar la caducidad de la accin, pues,
aqul regula la prescripcin de las acciones de responsabilidad contractual; no obstante, se
debe tener en cuenta que la Sala ha sealado que la disposicin mencionada no regula
realmente un trmino de prescripcin, sino que se refiere a uno de caducidad. Lo anterior
resulta obvio si se tiene en cuenta, adems, que, como se desprende de los propios trminos,
la norma regula la extincin de la accin del derecho. Por lo anterior, en este caso no existe
razn alguna que impida la aplicacin del art. 55 de la Ley 80. Teniendo en cuenta lo expuesto
y que, en el caso concreto, la controversia gira en torno a la responsabilidad patrimonial de las
partes, pues se trata del pago de unas actas de reajustes de precios, es claro que la accin se
puede intentar dentro del trmino de 20 aos, contados a partir 4 de septiembre de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 SECCIN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNNDEZ ENRQUEZ.

Bogot D.C. veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004).

Radicacin nmero: 19001 23 31 000 2002 0513 01(24371).

Actor: WILLMAN QUINTERO GONZLEZ.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIN DE TIERRAS

(INAT).

Se resuelve el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora en contra del auto
de 1 de octubre de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca rechaz la
demanda, por considerar caducada la accin.

ANTECEDENTES

El 12 de diciembre de 2001, el seor Willman Quintero Gonzlez, por medio de

apoderado, interpuso accin contractual contra el Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras -
INAT; formul las siguientes pretensiones:

1. Que el Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras - INAT, incumpli los

contratos Nmeros 096 y 097, celebrados el primero con el Ing LUIS ANTONIO
MANCILLA GONZLEZ, quien lo cedi legalmente a mi poderdante WILLMAN
QUINTERO GONZLEZ a los 10 das del mes de febrero de 1998 como consta en el
contrato de cesin que se anexa a la presente y el segundo, celebrado directamente el
da 16 de diciembre de 1997 con el Ingeniero WILLMAN QUINTERO GONZLEZ.

2. Como consecuencia a (sic) violaciones, tales como el principio de

responsabilidad que contempla el Ord. 3 del art. 26 de la Ley 80 de 1993, en el sentido
de haber elaborado los pliegos de condiciones en forma incompleta, ambigua y
confusa, circunstancia (sic) estas que dieron origen al rompimiento del equilibrio
 contractual (art. 27 de la misma ley), por no haber reconocido y pagado el valor de los
reajustes de dichos contratos a que se refieren las actas de solicitud de reajustes No. 1
del contrato 096 de 1997, referente al proyecto Loma Alta Etapa 2, radicada bajo el
nmero de orden 0000001601 de fecha cuatro (4) de agosto de 1998 y el acta de
reajuste No. 01 del contrato 097 de 1997 referente al Proyecto Loma Alta Etapa 01,
radicada bajo el bajo el nmero de orden 0000001600 de fecha cuatro (4) de agosto de
1998, que fueron presentadas por el contratista y desestimadas por el seor interventor
de las obras ingeniero MANUEL JULIAN OREJUELA, y consecuentemente, por el
Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras INAT, basados en el concepto jurdico
emitido por la doctora ANGELA MARCELA CASTILLO, Jefe General de la Oficina
Jurdica del INAT, contenido en el memorando interno de fecha 7 de septiembre de
1998, dirigido al doctor RAFAEL VEGA MURCIA, Subdirector de Adecuacin de Tierras
encargado, del cual fue notificado mi representado () en la cual se comunica al
contratista que las cuentas correspondientes a ajustes de los mencionados contratos
fueron anuladas concepto jurdico que tambin acompaa la presente demanda.

()

6. Que en virtud de las peticiones anteriores se condene al INSTITUTO

NACIONAL DE ADECUACIN DE TIERRAS INAT, a pagar al contratista WILLMAN
QUINTERO GONZLEZ el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el
incumplimiento de los contratos nmeros 096 y 097 de 1997 antes mencionados,
perjuicios cuya discriminacin es como sigue:

A) El valor de las actas de reajuste antes sealadas de que (sic) trata la peticin
primera de esta demanda, ms los valores correspondientes a actas de obra pagadas y
no reajustadas que no se anexan a la presente demanda, por no haber sido radicadas
por mi poderdante debido a la negacin, reconocimiento y pago por la entidad
contratante de los reajustes anteriormente mencionados.

B) El valor de la actualizacin de las cantidades anteriores que se puede obtener

mediante la utilizacin del sistema, criterios y procedimientos adoptados por el
Despacho del Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mediante los
cuales se intenta obtener la correccin monetaria a fin de compensar la perdida del
poder adquisitivo de la moneda ().

C) El valor del lucro cesante de la suma actualizada conforme al literal anterior

para el periodo comprendido entre la fecha de ocurrencia del dao y la fecha en que se
paguen los perjuicios.

La providencia impugnada

El 1 de octubre 2002, el Tribunal rechaz la demanda por encontrar caducada la

accin. Como fundamento de su decisin, afirm:

El actor present la demanda personalmente ante la Oficina Judicial de la

DIRECCIN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIN JUDICIAL DESAJ (CAUCA) el da 12
de diciembre del ao 2001.

Se afirma por parte del demandante que el Instituto Nacional de Adecuacin de

Tierras INAT incumpli los contratos Nos. 096 y 097 ().

El trmino pactado para la ejecucin de los contratos era de 4 meses para la

ejecucin ms cuatro (4) meses para la liquidacin del contrato, contados a partir de la
suscripcin del acta de iniciacin de fecha 28 de enero de 1998.

Pero existi interrupcin de este trmino, contrato que (sic) realmente fue
iniciado el da 13 de abril de 1998. El trmino para no quedar incurso en caducidad de
la accin venci el 14 de diciembre del ao 2000.
 Ahora bien, como no existi liquidacin unilateral por parte del INAT de los
contratos, el trmino se adicionara en dos (2) meses ms literal d. Numeral 10 del
artculo 136 del C.C.A lo que significa que el trmino de caducidad se extendi hasta el
da 14 de febrero del ao 2001, siendo que la solicitud de conciliacin judicial se
present por fuera de dicho trmino (Presentada el mes de julio de 2001), la accin en
consecuencia se encuentra caducada, ya que fue presentada el da 12 de diciembre de
2001.

Recurso de apelacin

El 10 de octubre de 2002, la parte actora interpuso recurso de apelacin, en el que solicit se

revocara el auto que rechaz la demanda, con fundamento en lo siguiente:

() me permito ratificar el punto No. 5 de los HECHOS de la demanda original,

en el cual se muestra cmo se mantuvo la INTERRUPCIN de la prescripcin,
mediante la interposicin de las diferentes peticiones y solicitudes de conciliacin,
habiendo sido la primera de stas el pasado 8 de agosto de 2000, presentada ante la
Procuradura Dcima Judicial Delegada ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, donde se decide remitir las diligencias al seor Procurador Judicial
ante el Tribunal Administrativo del Cauca - Reparto habindose radicado y presentado,
ante el Procurador Judicial Delegado para el Tribunal del Cauca, el da 1 de septiembre
de 2000, segn poder otorgado (...).

Adicionalmente, por parte del Inat, con fecha 13/03/2001, se firm el ACTA
FINAL DE OBRA, entre el interventor del Inat y el Contratista, habindose interrumpido
con este acto, cualquier asomo de caducidad.

CONSIDERACIONES

En el presente caso, se discute la caducidad de la accin de controversias

contractuales. Por esta razn, la Sala establecer cules son las normas aplicables y, con
base en ellas, determinar si dicho fenmeno se cumpli o no respecto de la accin
presentada.

Se trata de dos contratos estatales celebrados el 16 de diciembre de 1997; segn los

demandantes, el hecho que configura el incumplimiento es la falta de pago de las actas de
reajuste del 4 de agosto de 1998.

En principio, por haberse suscrito en 1997, estos contratos se rigen por la ley 80 de 1993 y, en
consecuencia, conforme al art. 55 del estatuto mencionado, el trmino de caducidad de la
accin sera de 20 aos; no obstante, a la fecha del incumplimiento que se reclama, se
encontraba vigente la ley 446 que modific dicho trmino, establecindolo en 2 aos contados
a partir de las acciones y omisiones causantes de los perjuicios. En efecto, esta ley entr a
regir el 7 de julio de 1998.

Se presenta, por lo tanto, un conflicto de leyes en el tiempo y, en esa medida, es necesario

determinar cul es el trmino de caducidad que se debe aplicar.

1. Aplicacin del art. 41 de la Ley 153 de 1887 en el caso de conflictos de leyes en el

tiempo, en materia de caducidad

En materia de caducidad, en caso de conflicto de leyes, es posible pensar que resulta aplicable
el art. 41 de la Ley 153 de 1887, que dispone:
 La prescripcin iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere
completado an al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podr ser regida por la
primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligindose la ltima, la
prescripcin no empezar a contarse sino desde la fecha en que la nueva ley hubiere
empezado a regir.

No obstante, la Sala considera necesario estudiar cuidadosamente el asunto, pues, por las
razones que a continuacin se expondrn, se concluye que la disposicin mencionada no es
aplicable a los trminos de caducidad propios del proceso contencioso administrativo.

a) Diferencias entre las figuras de prescripcin y caducidad.

Se debe tener en cuenta que la institucin de la prescripcin es diferente de la de caducidad,

por lo cual las normas que regulan una institucin no pueden aplicarse a la otra. La Corte
Suprema de Justicia ha expuesto las diferencias entre caducidad y prescripcin, afirmando lo
siguiente.

(...) debe precisarse que si bien en la caducidad se ataca la accin y no el

derecho, mientras que en la prescripcin se extinguen, tanto la accin como el
derecho, en ambos casos la ley atribuye este fenmeno al vencimiento de ciertos
plazos en ella sealados sin que se ejercite la accin correspondiente, por lo que el
acreedor que acepte la entrega de ttulos valores, debe ceirse no solamente al
cumplimiento de los requisitos de ndole formal, sino someterse a las condiciones de
presentacin para su cobro dentro de los trminos que la ley impone (...). (Se resalta)

Adems, como igualmente lo ha predicado la Corte, la caducidad es fenmeno

relativo a la accin, hasta el punto que algunos doctrinantes califican la no caducidad
de la accin como uno de los presupuestos procesales de la demanda o memorial a
travs del cual incoa materialmente la accin, razn por la cual hallan justificacin a
normas como las consagradas por los arts. 85 y 383 inc. 3 del C. de P. C., autorizando
el rechazo de plano de la demanda cuando elementalmente se verifica la caducidad
(...).

As mismo, la Corte Constitucional ha entendido la caducidad como un sistema de extincin de

las acciones, independiente de la regulacin de la prescripcin extintiva de derechos:

La institucin de esta clase de trminos fijados en la ley, ha sido

abundantemente analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de
extincin de las acciones, independientemente de las regulaciones
consagradas a travs de la figura jurdica de la prescripcin extintiva de
derechos.

Siempre se ha expresado que la caducidad es la extincin del derecho a la accin

por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja
transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el
mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna
para revivirlos .

Sobre este punto, es necesario precisar que, como lo sostiene el profesor

Fernando Hinestrosa, la prescripcin se refiere al modo de extinguirse los derechos
por su no ejercicio durante cierto lapso (art. 2535) y no a la extincin de las acciones.
Al respecto, el citado profesor afirma lo siguiente:
 (...) no se remite a duda que la declaracin de la prescripcin implica
inmediatamente la extincin de la pretensin correspondiente al derecho en
cuestin. A lo que se agrega, que no se trata simplemente de privar al derecho
de tutela (prescindir de la responsabilidad inherente al dbito, dentro de la
plenitud del concepto de obligacin, sino de la afectacin del derecho, esto es,
de su extincin misma. O sea que ms all de la imposibilidad de hacer efectivo
el derecho prescrito, lo que se tiene es su extincin. De ah su efecto
liberatorio.

(...)

Concretamente, el derecho nacional, lejos de limitar el alcance de la

prescripcin extintiva a las acciones, lo proyect a los derechos (y no slo a los
de crdito). Inclusive el art. 1527 c.c., dentro de la disciplina de las denominadas
obligaciones naturales, resalta el hecho de que las obligaciones civiles
[quedan] extinguidas por prescripcin.. }

Adicionalmente, en relacin con sus efectos, la Corte Suprema de Justicia ha condensado las
diferencias entre las dos instituciones, de la siguiente manera:

a) Aunque excepcin de naturaleza perentoria, la prescripcin debe ser

propuesta o alegada por quien quiera aprovecharse de ella, pues no es susceptible de
ser declarada de oficio (artculo 2513 del C.C. y 434 del C.J). Es, por consiguiente, un
medio de defensa al alcance de la parte demandada, lo que quiere decir que no puede
operar sino cuando se ha conformado la relacin procesal, o sea una vez que se
promueva la accin y el adversario se propone extinguirla por tal va. De ah que la
prescripcin extintiva no tiene cabida sino ope exceptionis.

Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues
sera inadmisible que vencido el plazo sealado por la ley para el ejercicio de la accin
o del recurso, sin embargo, se oyera al promotor de la una o del otro. Aparecen como
ejemplos de estas caducidades los trminos sealados en el Cdigo de Procedimiento
para el cumplimiento de ciertos actos, la interposicin de recursos etc., los cuales no
pueden producir resultados de ningn gnero si no se cumplen dentro de la
oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto
preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso iure, vale decir que no es necesario
instancia de parte para ser reconocido.

b) La prescripcin es renunciable de modo expreso y tcito, en las condiciones

previstas en los artculos 2514 y 2515 del Cdigo Civil. La caducidad no lo es nunca, lo
cual se explica por la naturaleza de orden pblico que en esta ltima tiene el trmino
preestablecido por la ley positiva para realizacin del acto jurdico.

c) Los trminos de prescripcin admiten suspensin y pueden ser interrumpidos.

Es la regla general que domina el fenmeno, si bien es cierto que algunas
prescripciones breves - las sealadas en los artculos 2542 y 2543 - corren contra toda
clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensin. Pero tal
circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de
caducidad no comportan jams la posibilidad de ser ampliados por medio de la
suspensin y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho la accin
se extinga de modo irrevocable. La interrupcin de la prescripcin impide que sta se
produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupcin civil por la notificacin judicial de la
demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la accin.

Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupcin, desde luego que

en el mismo supuesto la presentacin de la demanda dentro del trmino preestablecido
es el ejercicio mismo de la accin, el adecuado acomodamiento al precepto que
instituye el plazo.
 d) La prescripcin corre o empieza a contarse desde que la obligacin se hace
exigible lo que implica siempre la existencia de una obligacin que extinguir (artculo
23325, inciso 2).

La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que

la consagra la Ley en forma objetiva para la realizacin de un acto jurdico o un hecho,
de suerte que el plazo prefijado slo indica el lmite de tiempo dentro del cual puede
vlidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto.

La diferencia entre las dos instituciones merece mantenerse, como lo seala el profesor
Fernando Hinestrosa:

Pero, desde el punto de vista prctico, lo ms importante resulta ser la distincin

concreta entre caducidad y prescripcin, para cuyo esclarecimiento lo que menos
pudiera pensarse es en unificar las figuras y darle a la prescripcin el tratamiento
de la caducidad.

(...)

As, a mi juicio, sostener que por cuanto seran idnticos los efectos procesales
de una y otra figura, caso de que, respetando las diferencias tericas entre
prescripcin extintiva y caducidad, se solucionara de un tajo el problema estableciendo
que la prescripcin extintiva la puede reconocer de oficio el juez (Lpez Blanco.
Instituciones de derecho procesal civil colombiano, cit, pp. 476), implica, de una parte
asimilar el efecto a su razn de ser, desatender la funcin propia de cada una de las
figuras y, en ltimas, sobre una afirmada, que no cierta, modernidad, desarticular el
sistema de la prescripcin (Se resalta)

Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia
citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extincin de la accin,
mientras que la prescripcin a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la
caducidad opera ipso iure; la prescripcin es renunciable, mientras que la caducidad no lo es,
en ningn caso, y mientras que los trminos de prescripcin pueden ser suspendidos o
interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensin, salvo expresa norma legal,
como es el caso de la conciliacin prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.

Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenmenos diferentes y, que, en
consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripcin a la caducidad, o
viceversa. Estas premisas permiten concluir que el artculo 41 de la Ley 153 de 1887 no es
aplicable al presente caso, dado que dicha disposicin slo se refiere a los trminos de
prescripcin y no a las de caducidad.

b) El art. 41 de la ley 153 slo se refiere a la prescripcin adquisitiva.

Adicionalmente, debe anotarse que el art. 41 mencionado slo se refiere a la prescripcin

adquisitiva y no a la extintiva, por lo que resulta an ms evidente que, cuando se presenta un
conflicto temporal de normas atinentes a la caducidad, no es la llamada a resolverlo.

En efecto, el artculo 41 de la Ley 153 de 1887 se refiere nicamente a la prescripcin

adquisitiva o usucapin, y el prescribiente, al que alude la norma, es quien adquiere el derecho
y, por lo tanto, quien se beneficia de la prescripcin, y bien podra tener la condicin de
demandante, en accin de pertenencia, o de demandado, en el evento en que se reformule
contra l la accin reivindicatoria.

As lo ha considerado la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 18 de agosto de 1941,

siguiendo el criterio del Dr. Manuel J. Angarita, quien, como magistrado de la Corporacin,
particip en la discusin de la ley 153 de 1887 y sostuvo lo siguiente sobre el artculo
mencionado:
 Por ltimo, en materia de prescripcin el proyecto adopta un partido que si bien
no se conforma rigurosamente a los principios tericos que imperan sobre este punto,
es, con todo, el que mejor armoniza las expectativas de los actuales
prescribientes con los derechos de aquellos contra quienes se prescribe. Es
indudable que una prescripcin no consumada no alcanza a conferir un derecho
adquirido al prescribiente. (...) Bien podra suceder que por consideraciones
personales u otros motivos ajenos a la renuncia presunta del derecho que se prescribe,
el titular de este derecho hubiese dejado de ejercerlo, contando para ello con el plazo
que la ley le sealaba. (Se resalta)

En diferentes oportunidades, por lo dems, la Corte Suprema de Justicia se ha referido al

prescribiente como a quien adquiere un derecho real, como se deduce de la siguiente
afirmacin:

(...) A pesar de que la prescripcin adquisitiva conlleva un efecto extintivo

correlativo, una y otra especie difieren: en la usucapin es presupuesto sine qua non la
posesin en el prescribiente y en la prescripcin liberatoria la inactividad del acreedor o
titular de la accin.

En este mismo sentido, en sentencia del 2 de noviembre de 1927, sostuvo lo siguiente:

(...) Y as, la accin reivindicatoria que corresponde al dueo de un inmueble,

aunque abandonada por l, su prescripcin se interrumpe por un acto del prescribiente
que reconozca dominio a favor de su adversario, sin que aquel pueda llamarse deudor
en el sentido estricto de esta palabra.

Esta conclusin tambin se deduce de la lectura del artculo 42 de la misma ley que dispone:

Art. 42. Lo que una ley posterior declara absolutamente imprescriptible no podr
ganarse por tiempo bajo el imperio de ella, aunque el prescribiente hubiere
principiado a poseerla conforme a una ley anterior que autorizaba la prescripcin.

Todo ello pone en claro que el prescribiente es quien posee la cosa y espera, con el paso del
tiempo, adquirir el derecho; en otras palabras, el trmino prescribiente alude siempre a quien se
beneficia de la prescripcin.

c) La posibilidad de eleccin de la norma aplicable resulta incompatible con las

caractersticas del fenmeno de la caducidad.

Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, el artculo comentado suscita un problema

adicional, cuando se pretende aplicarlo al fenmeno de la caducidad, problema que surge de la
posibilidad establecida para el prescribiente de elegir el trmino aplicable al caso.

Si, como se acaba de expresar, tiene la condicin de prescribiente quien se beneficia de la

prescripcin, se debe advertir que, cuando sta supone la extincin de la accin - caducidad- el
demandante no tendr nunca aquella condicin. Y si la caducidad debe declararse de oficio,
resulta contradictorio que la parte demandada tenga la posibilidad de elegir el trmino que debe
aplicar el Juez.

Teniendo en cuenta lo anterior, forzoso es concluir que, pese a la tesis sostenida por la Sala
Plena de la Corporacin segn la cual el art. 41 mencionado es aplicable en los casos de
conflictos de leyes en el tiempo en materia de caducidad, tal conclusin no resulta acorde con
el ordenamiento jurdico colombiano.

2. Normatividad aplicable
Dado que el art. 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable para resolver el conflicto de leyes en
el tiempo, en relacin con el tema de la caducidad, es necesario determinar cul es la
disposicin que debe regir el presente caso.

Se tiene, en primer lugar, el art. 40 de la Ley 153 de 1887, que establece que las leyes
concernientes a la sustanciacin y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores
desde el momento que deban empezar a regir, pero los trminos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuviesen iniciadas, se regirn por la ley vigente
al tiempo de su iniciacin.

Debe preguntarse, entonces, si las normas sobre caducidad son concernientes a la

sustanciacin y ritualidad de los juicios, pues, de ser as, tendra que concluirse que debe
aplicarse, de manera inmediata, la nueva disposicin, es decir, el art. 136 del C.C.A, reformado
por la Ley 446 de 1998.

Al referirse a las normas concernientes a la sustanciacin y ritualidad de los juicios, la

jurisprudencia ha entendido que se trata de disposiciones procesales, definindolas como
aquellas que regulan la funcin jurisdiccional del Estado en todos sus aspectos y que, por
tanto, fijan el procedimiento que se ha de seguir para obtener la actuacin del derecho positivo
en los casos concretos. Se debe sealar que la excepcin prevista en el artculo citado se
aplica a los juicios en curso; en ese sentido, el mismo legislador, en el Cdigo de Procedimiento
Civil, al regular la materia, en el art. 699, reiterando lo dispuesto en 1887, ha entendido que
dichos trminos se refieren a procesos iniciados. Por otra parte, los trminos a que hace
referencia son aquellos que se conceden a las partes, a los auxiliares y al juez para realizar
determinados actos procesales.

As mismo, ha precisado la Corte Constitucional que las normas concernientes a la

sustanciacin y ritualidad de los juicios pueden estar incluidas tanto en cdigos
procedimentales como en cdigos sustantivos. De igual manera las normas sustanciales
pueden estar incluidas, eventualmente, en cdigos de procedimiento. Al respecto, ha
expresado:

(...) dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los
procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones
o derechos substanciales. En efecto, la naturaleza de una disposicin no depende del
lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un cdigo de
procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulacin de las formas de
actuacin para reclamar o lograr la declaracin en juicio los derechos
substanciales, la disposicin ser procedimental, pero si por el contrario ella
reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe
considerarse sustantiva.

Ahora bien, la doctrina ha distinguido entre derechos subjetivos privados y derechos

subjetivos pblicos; los primeros se dividen en derechos personales o de crdito y derechos
reales; los segundos, en tres clases: 1) derechos de libertad, 2) derechos que se traducen en la
facultad de pedir la intervencin del Estado en provecho de intereses individuales y 3) derechos
polticos.

El derecho de accin es un derecho subjetivo pblico, en tanto faculta a la persona

para acudir a la jurisdiccin, a fin de buscar la satisfaccin de los intereses amparados por el
derecho. En este sentido, la doctrina sostiene:

Este derecho (el de accin) tiene las siguientes caractersticas:

 a) Es un derecho subjetivo pblico, porque es correlativo de una obligacin
impuesta a ciertos rganos del Estado. Tales rganos denomnanse jurisdiccionales, y
su actividad consiste en aplicar normas generales a casos concretos, para la
satisfaccin y tutela de los intereses que stas protegen.

Conforme a lo expuesto, y en la medida en que el derecho de accin resulta

directamente afectado por las normas sobre caducidad, es posible concluir que stas no son de
carcter procesal o, mejor, que no se trata de disposiciones relativas a la sustanciacin y
ritualidad de los juicios. En efecto, la caducidad determina de modo necesario el derecho de
accin, al punto que constituye uno de los elementos esenciales del mismo; si la caducidad ha
operado, el derecho no existe.

Por lo anterior, encuentra la sala que el art. 40 mencionado no resulta aplicable a las
normas que regulan la caducidad, que, a pesar de estar contenidas en el C.C.A, tienen carcter
sustancial, y no procesal.

Supervivencia de la ley antigua en materia contractual

Como las normas de caducidad no pueden ser consideradas como relativas a la sustanciacin
y ritualidad de los juicios, en el caso concreto, se debe recurrir al artculo 38 de la Ley 153 de
1887, que acoge la teora de la supervivencia de la ley antigua en materia contractual y dispone
lo siguiente:

Art. 38. En todo contrato se entendern incorporadas las leyes vigentes al

tiempo de su celebracin.

Exceptuase de esta disposicin.

1) Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los

derechos que resultaren del contrato, y

2) Las que sealan penas para el caso de infraccin de lo

estipulado; la cual infraccin ser castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere
cometido.

Lo anterior supone que, en materia de caducidad, las normas vigentes al momento de celebrar
el contrato resultan inmodificables y, en consecuencia, son las que se deben aplicar, sin
importar que, con posterioridad, el trmino respectivo sea modificado.

3. Caso concreto

Conforme a lo dicho, la norma de caducidad que debe ser aplicada al caso concreto es la que
se encontraba vigente al momento de celebrar el contrato, es decir, la ley 80 de 1993.

Como se dijo, los contratos respecto de los cuales se solicita la declaratoria de incumplimiento
fueron celebrados en 1997, fecha en la cual rega, en esta materia, la ley 80 de 1993, que
estableca un trmino de caducidad de 20 aos. En relacin con esta norma, la jurisprudencia
ha afirmado lo siguiente:

Si bien la ley 80 de 1993, vigente en la poca de la presentacin de la demanda, no

seala un trmino dentro del cual puede demandarse la nulidad absoluta de un contrato estatal,
como s se infiere del art. 46 respecto de la nulidad relativa, al estipular, que los vicios pueden
sanearse por ratificacin expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) aos contados
a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio, la Sala ha reiterado que, en estos casos,
se debe aplicar la regla general de caducidad prevista por el art. 136 del C.C.A., (...), que
dispona que Las (acciones) relativas a contratos caducarn en dos (2) aos de ocurridos los
motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.

(...)
 Quizs pueda surgir alguna duda por cuanto el art. 55 de la ley 80 dispuso:

De la prescripcin de las acciones de responsabilidad contractual. La accin civil

derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artculos 50, 51, 52 y 53 de esta ley
prescribir en el trmino de veinte (20) aos, contados a partir de la ocurrencia de los mismos.
La accin disciplinaria prescribir en diez (10) aos. La accin penal prescribir en veinte (20)
aos.

Sobre este particular precisa la Sala que, efectivamente, la ley 80 introdujo la figura de la
prescripcin de la accin para ciertas controversias contractuales y fij su trmino en 20 aos,
siempre y cuando el asunto debatido dijese relacin con la responsabilidad patrimonial de las
partes o la civil de los servidores pblicos.

En otros trminos, en tanto las controversias contractuales girasen en torno a la

responsabilidad de las partes en el contrato (responsabilidad patrimonial), las acciones
respectivas se podan intentar dentro del trmino de veinte (20) aos.

Las dems acciones fundadas en los contratos del Estado, vale decir, aqullas que no
comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, como es el caso de la nulidad absoluta
intentada por un tercero ajeno al contrato, continuaron sujetas a la regla general de los dos (2)
aos prevista en el art. 136 del C.C.A. (Negrillas de la Sala)

Ahora bien, en principio, puede generar dudas la aplicacin del art. 55 de la Ley 80 al caso
concreto, para efectos de determinar la caducidad de la accin, pues, aqul regula la prescripcin de las
acciones de responsabilidad contractual; no obstante, se debe tener en cuenta que la Sala ha sealado que
la disposicin mencionada no regula realmente un trmino de prescripcin, sino que se refiere a uno de
caducidad. En efecto, ha afirmado:

El Estatuto Contractual contenido en la ley 80 de 1993 modific el trmino, de

dos aos, de caducidad de la accin de controversias contractuales, previsto en el
C.C.A (art. 136 num. 6o) respecto de las omisiones de los cocontratantes y de las
conductas antijurdicas de stas; el trmino de caducidad de la accin previsto en el C.C.A
se conserv respecto al ataque de la validez del contrato, de los actos jurdicos
(administrativos, bilaterales de las partes, y unilateral del contratista, porque se presumen
conductas jurdicas), y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes
(hecho del prncipe y hechos imprevisibles, etc).

La modificacin introducida por la ley 80 de 1993 frente al artculo 136 inc. 6o. del
C.C.A., se dio en lo que atae al trmino de "prescripcin de la accin", en dichos
casos; lo fij en veinte aos.

La Sala considera, con fundamento en lo expuesto, que el trmino de caducidad

de la accin contractual - llamado por ley 80 1993 prescripcin de las acciones -
que se intent es el de los veinte aos, previsto en la ley 80 de 1993, los cuales a la
fecha de presentacin de la demanda, 9 de marzo de 1999, no haban transcurrido
an.

Lo anterior resulta obvio si se tiene en cuenta, adems, que, como se desprende de los propios
trminos, la norma regula la extincin de la accin del derecho.

Por lo anterior, en este caso no existe razn alguna que impida la aplicacin del art. 55 de la Ley
80.

Teniendo en cuenta lo expuesto y que, en el caso concreto, la controversia gira en torno a la

responsabilidad patrimonial de las partes, pues se trata del pago de unas actas de reajustes de precios, es
claro que la accin se puede intentar dentro del trmino de 20 aos, contados a partir 4 de septiembre de
1998.

Por esta razn, no se configura el fenmeno de caducidad de la accin. la Sala revocar,

entonces, el auto de primera instancia y, en su lugar, admitir la demanda interpuesta por el seor William
Quintero Gonzlez.

Se advierte, finalmente, que, por obvias razones en estas circunstancias, no hay lugar a
pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelacin, referidos a la
interrupcin de la prescripcin.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA

R E S U E L V E:

1. REVCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cauca el 1 de

octubre de 2002.

2. En su lugar, ADMTESE la demanda interpuesta por, medio de apoderado, por el

seor Willam Quintero Gonzlez.

3.- NOTIFQUESE personalmente al Representante Legal de la entidad demandada y

al Seor Agente del Ministerio Pblico, a quienes se les har entrega de la copia de la
demanda, de sus anexos y de esta providencia.

4.- FJESE el negocio en lista por el trmino de diez (10) das.

5.- SELENSE por el Tribunal las expensas necesarias para sufragar los gastos
ordinarios del proceso.

6.- Ejecutoriado este auto, envese el expediente al Tribunal de origen, para lo de su

cargo.

CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ALIER E. HERNNDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sala

MARA ELENA GIRALDO GMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMN RODRGUEZ VILLAMIZAR

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin civil, Sentencia del 14 de

marzo de 2001, Exp. No. R-6550.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin civil, Sentencia del 16 de

junio de 1997, Exp. No. R-6630.

Corte Constitucional, Sentencia C 115 de 1998.

HINESTROSA, Fernando, Tratado de las obligaciones, Tomo I,

Universidad externado 2002, pg. 813.

Ibidem, pg. 820.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Civil, sentencia del 1 de

octubre de 1946.

HINESTROSA, Fernando, La Prescripcin extintiva, Universidad

Externado, Bogot, 2001, Pg. 238 y 243.

ANGARITA, Manuel, citado en providencia del 18 de agosto de 1941,

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Civil, Sentencia del 15 de

mayo de 1972, CXLII, 180.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Civil, Sentencia del 2 de

noviembre de 1927, XXXV, 57.
En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 9 de marzo de 1998, Exp. No. S-262,
afirm:

Busca garantizar (el art. 41 de la ley 153) a quien adquiri el

derecho a la prescripcin al momento de ser afectado por la
actuacin administrativa que aquella se prolongar por el
trmino inicialmente concebido, sin que la posterior modificacin
de los procedimientos pueda dar lugar a que el juez desconozca
la garanta que en forma expresa e inequvoca se haba
generado a favor del administrado hasta el ltimo da en que
el trmino de la prescripcin se complete.

Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001, en la

que se estudi la constitucionalidad del art. 40 de la ley 153 de 1887.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Civil, sentencia del 17 de

mayo de 1991.

Art. 699 del Cdigo de Procedimiento Civil. En los procesos iniciados

antes, los recursos interpuestos, la prctica de las pruebas
decretadas, los trminos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estn surtiendo, se
regirn por las leyes vigentes cuando se interpuso el recurso, se
decretaron las pruebas, empez a correr el trmino, se promovi el
incidente o principio a surtirse la notificacin.

Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001.

GARCIA MAYNEZ, Eduardo, Introduccin al Estudio del Derecho,

Editorial Porrua S.A., Argentina, 1975, pg. 200.

Ibid, pg. 237.

GARCIA MAYNEZ, Eduardo, Introduccin al Estudio del Derecho,

Editorial Porrua S.A., Argentina,1975), pg. 237.

Consejo de Estado, Seccin Tercera, Providencia del 19 de octubre de

2000, Exp. No. 12393.

Consejo de Estado, Seccin Tercera, Providencia del 9 de marzo de

2000, Exp. No. 17333.

En este fecha se debieron haber pagado las actas de reajuste lo que,

a juicio del demandante, ocasion el incumplimiento del contrato. Lo
anterior, teniendo en cuenta que la respectiva orden de pago se
radic ante la entidad el 4 de agosto de 1998.