Poltica Monetaria y Fiscal:

Ha aprendido Amrica
Latina a mitigar los
efectos de las crisis?
 Poltica Monetaria y Fiscal:
Ha aprendido Amrica Latina a
mitigar los efectos de las crisis?
 Poltica Monetaria y Fiscal:
Ha aprendido Amrica Latina a
mitigar los efectos de las crisis?
EDITOR RESPONSABLE

David Gregosz

COEDITORAS

Marcela Perticar

Katrin Loebel Radefeldt

REVISIN

Lara Hbner

TRADUCCIN PREFACIO ALEMN-ESPAOL

Katrin Loebel Radefeldt

DISEO Y DIAGRAMACIN E IMPRESIN

Grfica Funny S.A.

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos

de las crisis?
SOPLA - Programa Regional sobre Polticas Sociales
ISBN 978-956-7684-15-1

Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.
Programa Regional
Polticas Sociales en Amrica Latina
SOPLA
Representacin en Chile:
Enrique Nercasseaux 2381
751-0224 Providencia
Santiago de Chile
Tel: +56-2-2234 20 89
E-Mail: sopla@kas.de
www.kas.de/sopla
 Sumario

07 | PREFACIO 151 | ECUADOR

David Gregosz Felipe Hurtado
Daniel Baquero
09 | INTRODUCCIN Diego Guerra
Marcela Perticar Jos Mieles
Responsabilidad fiscal en
15 | ARGENTINA economa dolarizada

Juan Luis Bour

La poltica macroeconmica y los pobres: 175 | MXICO
ha aprendido Amrica Latina a mitigar los Luis Ignacio Romn Morales
efectos de las crisis? El caso argentino
Poltica monetaria y fiscal: ha aprendido
Mxico a mitigar los efectos de las crisis?
43 | BOLIVIA
Jos Luis Evia Vizcarra 195 | PARAGUAY
Roberto Laserna Rojas Dionisio Borda
Impactos externos: la poltica econmica Manuel Caballero
y el gasto social en Bolivia
Los efectos de las crisis internacionales
y las respuestas de la poltica econmica:
69BRASIL
| el caso de Paraguay

Claudio Hamilton Matos dos Santos

Lidiando con las crisis macroeconmicas: 217 | PER
lecciones de la reciente experiencia brasilea Patricia Prez
Vctor Fuentes
87 | CHILE Poltica monetaria y fiscal, aprendi el Per
a mitigar los efectos de la crisis?
Pablo Gonzlez
Mauricio Tejada
Crisis econmicas y respuestas de poltica
241 | URUGUAY
pblica contra la desigualdad y la pobreza: Silvia Vzquez
el caso de Chile Poltica monetaria y fiscal:
ha aprendido Amrica Latina a mitigar los
efectos de las crisis? El caso de Uruguay
107 | COLOMBIA
Leonardo Villar
Jos Vicente Romero 273 | VENEZUELA
Csar Pabn Fernando Spiritto
Poltica monetaria y fiscal: Tiempo perdido? El aprendizaje
Ha aprendido Amrica Latina a macroeconmico en Venezuela, 1983-2014
mitigar los efectos de las crisis?

129 | COSTA RICA

Norberto Ziga Fallas
Poltica monetaria y fiscal: ha aprendido
Costa Rica a mitigar los efectos de las crisis?

Prefacio
E
l comportamiento de la economa mun-
dial durante los ltimos 25 aos se ha
visto impactado recurrentemente por
diferentes crisis de alcance global. Como con-
secuencia de ello, se ha producido una gran
desestabilizacin en muchos pases e incluso
en regiones completas, lo que ha afectado los
niveles de bienestar y empleo. En efecto, en
su obra This time is different de los eco-
nomistas Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff,
se seala que la desestabilizacin de pases
completos parece ser un componente natural
del capitalismo mundial. En todas las pocas
se han podido evidenciar crisis recurrentes
que han afectado el entramado estatal.
Antes se pensaba que era debido a la
desigualdad o la falta de voluntad poltica de
los Estados, que stos no pagaban sus deu-
das. En este contexto, la poltica fiscal y la
poltica monetaria juegan un rol fundamental
en la prevencin, o en su efecto, la capacidad
de poder paliar las diferentes crisis econ-
micas internacionales. Si constantemente se
producen desproporcionalidades entre ingre-
sos y egresos de los Estados, se produce el
riesgo que se vean afectadas, tanto la esta-
bilidad cambiaria interna, como el desarro-
llo econmico en el mediano y largo plazo.
Ambos aspectos tienen impactos directos en
la calidad de vida de los consumidores, as
como en el rendimiento de las empresas.
Esta interaccin de factores es muy in-
teresante de analizar en diferentes pases de
Latinoamrica. Por una parte, existen pases
7
que se han caracterizado por una solidez en
la formulacin de sus polticas macroecon-
micas y que se encuentran -o estuvieron en
el pasado- en condiciones de enfrentar exito-
samente diferentes shocks econmicos inter-
nacionales. Y por otra, se identifican pases
que funcionan constantemente ante situacio-
nes de crisis, donde las prcticas de inter-
vencin estatal en el desarrollo de la econo-
ma son mecanismos casi constantes. Vale la
pena analizar en detalle los comportamientos
monetarios y fiscales de diferentes pases de
la regin, los que se exponen en profundidad
en cada uno de los captulos de este libro. De
esta forma podemos evaluar las capacidades
y aciertos que han tenido los diferentes go-
biernos durante las principales crisis econ-
micas internacionales de las ltimas dcadas,
y qu pases, por el contrario, se encuentran
en mayor riesgo de ser afectados de forma
ms profunda ante la eventual ocurrencia de
nuevos shocks en el futuro.
El presente estudio es una invitacin al
debate, lograda gracias a la contribucin de
investigadores de 12 destacados centros de
estudios econmicos y socio-polticos latinoa-
mericanos. Los diferentes artculos descri-
ben y analizan la situacin en profundidad,
con nfasis en la seccin de propuestas de
polticas pblicas que se encuentra al final
de cada artculo. Estas propuestas tienen la
intencin de aportar herramientas concretas
para enfrentar los problemas socio econmi-
cos desarrollados, dndole a la publicacin
 8

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

un valor agregado que va ms all de la Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

mayora de los textos que generalmente se
publican al respecto. Los artculos de este li-
bro estn elaborados sobre la base de un s-
lido esqueleto cientfico y simpleza en el len-
guaje, lo que les permite ser comprendidos
por nuestro variado crculo de lectores, entre
los cuales se cuentan polticos, periodistas,
estudiantes y consultores, que han utilizado
los libros de la serie econmica SOPLA como
fuente bibliogrfica en sus trabajos desde
hace ya varios aos.
La serie de publicaciones anuales del
Programa regional SOPLA de la Fundacin
Konrad Adenauer ha publicado los siguientes
estudios socio-econmicos:
Crecimiento y Progreso Social en Amrica
Latina (2007),
Eficiencia del Gasto Pblico en Amrica
Latina (2008),
Migracin y Polticas Sociales en Amrica
Latina (2009),
Sector Informal y Polticas Pblicas en
Amrica Latina (2010),
Inversin en Infraestructura Pblica y
Reduccin de la Pobreza en Amrica Lati-
na (2011),
y Polticas Pblicas en Amrica Latina
(2012),
El desafo del desarrollo sustentable en
Amrica Latina (2013),
Los Desafos de Educacin Preescolar,
Bsica y Media en Amrica Latina (2014).
La Fundacin Konrad Adenauer desea
agradecer a la Universidad Alberto Hurtado
en Santiago de Chile, especialmente al De-
cano de la Facultad de Economa y Nego-
cios, Dr. Jorge Rodrguez Grossi, as como a
la Profesora Marcela Perticar, quien asumi
la coordinacin acadmica y la coedicin de
esta publicacin los ltimos aos, contribu-
yendo enormemente para lograr los exce-
lentes resultados evidenciados. Asimismo,
mi ms afectuoso agradecimiento a mis co-
legas en las oficinas del Programa Regional
SOPLA en Santiago de Chile, en especial a
Katrin Loebel, coordinadora acadmica del
programa y coeditora de la presente publica-
cin. Finalmente, quisiera darles las gracias
a nuestros autores y lectores, quienes son el
alma de estas publicaciones.
Espero que nuestro libro sea de su inte-
rs y agrado.

Santiago de Chile, Octubre de 2015

DAVID GREGOSZ
Director del Programa Polticas Sociales para Amrica Latina (SOPLA)
Fundacin Konrad Adenauer

Introduccin
Marcela Perticar
A
mrica Latina se ha caracterizado la-
mentablemente como una regin del
planeta en la cual los indicadores de
desigualdad son elevados. Sin embargo, lo
que agrava particularmente esta observacin
es que, independientemente de los indicado-
res que se utilicen para definir la pobreza y
la indigencia, alrededor de las lneas de cor-
te existe una gran masa de personas suma-
mente sensibles a cambios en sus ingresos y
que, por lo tanto, alternan permanentemente
ubicndose en uno u otro lado de ese indica-
dor socio-econmico. Este grupo, de elevada
vulnerabilidad es, debido a lo anterior, el can-
didato ideal para sufrir las consecuencias de
shocks externos que pudiera recibir la econo-
ma domstica.
En este sentido, la seleccin de una ins-
titucionalidad tanto en el campo monetario
como fiscal que permita reducir la volatilidad
producida por shocks externos con polticas
pblicas de apoyo a estos sectores juega un
rol fundamental para, en el largo plazo, con-
solidar los niveles de crecimiento y bienestar,
potenciando tambin la movilidad social.
Despus de la crisis de deuda externa
de los aos 80, Amrica Latina parece ha-
berse plegado en general a la corriente de
la Gran Moderacin, logrando una reduccin
importante en la volatilidad de los indicado-
1 Ver Vegh Carlos and Guillermo Vulletin, Social Implications of Fiscal Policy Responses during crises, NBER WP 18497, January 2014 en
pgina 17, para una enumeracin de eventos por pases latinoamericanos.
9
res macroeconmicos y dando espacio para
el surgimiento de polticas sociales con pla-
nificacin de ms largo plazo y no slo para
paliar los efectos de las coyunturas adversas.
Basta mencionar, por ejemplo, la moderacin
significativa de los procesos inflacionarios en
la mayora de los pases, eliminando con ello
gran parte de los efectos redistributivos no
deseados que stos llevan asociados.
En este contexto, los ltimos 25 aos en
Amrica Latina han presentado una variada
secuencia de crisis econmicas,1 las mismas
que surgen como experimentos naturales
para evaluar la historia econmica reciente
y recopilar informacin sobre las respuestas
que el sector pblico (tanto desde la autori-
dad monetaria como tambin de la fiscal) im-
plement para paliar los efectos de esas cri-
sis en trminos del bienestar de la sociedad
y en particular para sustentar sus polticas
sociales. En especial, resaltan por sus efec-
tos sobre esta parte del hemisferio, la Crisis
Mexicana en 1994/1995, la Crisis Asitica de
1998 y la ms reciente Crisis Financiera de
2008/2009. En la literatura, parecieran exis-
tir algunas pruebas de un mejoramiento pau-
latino de los marcos institucionales de esta
regin que, en teora, debiera permitirles
enfrentar mejor las circunstancias desfavora-
bles. En este sentido, por ejemplo, en Frankel
 10
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
et al. (2013)2 se presentan evidencias de
este cambio desde polticas procclicas hacia
acclicas o contracclicas.
Bajo este marco, este libro presenta un
anlisis para doce pases latinoamericanos de
las condiciones institucionales previas a cada
uno de estos tres episodios de crisis interna-
cional, los canales por los que se transmitie-
ron a las economas domsticas y las conse-
cuencias de corto plazo que se evidenciaron
en aquellos grupos sociales ms vulnerables.
No todos los pases fueron afectados en igual
medida por las tres crisis mencionadas y, en
este sentido, resulta tambin esclarecedor
en qu medida las distintas naturalezas de
stas, las estructuras productivas de los dis-
tintos pases y la institucionalidad existente,
hacen ms o menos permeable cada pas a
los shocks exgenos.
En el caso de Argentina, resulta impor-
tante analizar estos tres episodios y tambin
el ciclo actual 2013-15 vinculado a la cesa-
cin de pagos o default. En particular, la crisis
asitica de 1998, es precursora de la crisis
del sistema de convertibilidad monetario que
vivi el pas en el perodo 2001-2002. A gran-
des rasgos, las dos primeras crisis generaron
en Argentina altos niveles de desempleo y un
aumento considerable en las tasas de pobre-
za. La respuesta frente a este escenario, fue
que en las dos crisis posteriores, hubo una
gran expansin del gasto pblico en progra-
mas de empleo y combate de la pobreza, con
reglas de universalidad y condicionalidades,
que no necesariamente garantizaron una
adecuada focalizacin, ni generaron incen-
tivos adecuados a graduarse de estos pro-
gramas. Todo esto acompaado de estrictos
controles de precios de productos bsicos y
2 Frankel, Jeffrey, Carlos Vegh, and Guillermo Vulletin, 2013, On graduation from fiscal procyclicality, Journal of Development Econo-
mics, Vol. 100 (January), pp. 32-47.
servicios pblicos. Para los autores, es impe-
rioso retornar a la normalidad en materia de
reglas de poltica econmica, reestableciendo
el sistema de precios, el equilibro fiscal y la
independencia de la poltica monetaria.
Brasil tambin recibi el embate de las
tres crisis. En las dos primeras crisis (1998 y
2002-2003) ambos gobiernos ejecutaron es-
trategias de contencin similares: se aumen-
taron las tasas de inters y los impuestos,
y se control estrictamente el gasto guber-
namental. Ambas crisis generaron aumentos
en la tasa de desempleo y deterioro de los
indicadores de pobreza. La crisis de 2008-
2009 impact a los precios internacionales
de las principales exportaciones brasileas.
El pnico financiero gener una fuga de ca-
pitales y restricciones crediticias, hechos que
afectaron significativamente la actividad eco-
nmica, mientras que la devaluacin del tipo
de cambio afect de manera sustancial a las
empresas privadas por la alta incidencia de
las deudas en dlares estadounidenses. La
respuesta del gobierno a este contexto logr,
sin embargo, ser ms flexible, ya que conta-
ba con reservas externas para implementar
una fuerte poltica contracclica, que incluy
transferencias directas a las familias, planes
de empleo, y crditos a las empresas alta-
mente endeudadas. Se llev a cabo tambin
una poltica monetaria expansiva, frente a un
panorama que mostraba un tipo de cambio y
niveles de precios estables. Claramente, en
el caso de esta ltima crisis la existencia de
un tipo de cambio flexible y recursos fiscales
permiti un mejor manejo de la crisis.
Los impactos de las distintas crisis
en Bolivia dependen fundamentalmente
del comportamiento de los precios de las

materias primas que exporta. En el ao 1998,
producto de la crisis la economa sufre una
alta desaceleracin y un crecimiento fuerte
en el nivel de desempleo, recuperndose
recin en el ao 2004 con el repunte de los
precios de las materias primas. La cada y
recobro pre y post-crisis del ao 2008 fue
mucho ms rpida, justamente producto de
la rpida recuperacin del sector minero e
hidrocarburos. Es evidente, entonces, que
en economas altamente dependientes de
productos primarios, los gobiernos deben
contar con recursos permanentes que les
permitan gestionar polticas anticclicas.
Las polticas no pueden tener supeditada su
ejecucin a recursos corrientes. Destacan, a
su vez, que es importante dotar a la economa
de flexibilidad, manteniendo tipos de cambio
flexibles, y tener polticas sociales que
permitan rpidamente atender a las familias
ms vulnerables.
En el caso de Chile, la economa fue muy
poco afectada por la crisis del ao 1994, de-
bido bsicamente al ciclo positivo del precio
del cobre en ese perodo, pero si sufri los
embates de los episodios de 1998 y 2008.
Estas dos crisis alteraron significativamente
el crecimiento y adems tuvieron efectos di-
ferenciados entre distintos grupos sociales.
Hay variaciones importantes en la manera
en la que los gobiernos reaccionaron frente
a estas dos crisis. Frente a la crisis asitica
se respondi con polticas claramente proc-
clicas, pero con pocas polticas destinadas a
proteger a los sectores ms vulnerables. En
la crisis del ao 2008, sobre la base de un
slido sistema financiero y de la existencia
de fondos soberanos, se procedi a la imple-
mentacin de un variado conjunto de medi-
das monetarias, financieras, fiscales y labo-
rales que, a pesar de la profundidad de la
crisis, lograron resultados muy distintos a los
evidenciados durante los 10 aos anteriores.
11
Introduccin
Esto fue determinante para mitigar los efec-
tos inmediatos de la crisis y adems ayudar a
una rpida recuperacin de la economa. As,
Chile pareciera haber aprendido de la expe-
riencia de la crisis asitica, y combin reglas
con flexibilidad en el manejo macroeconmi-
co de la contingencia, articulando polticas
macro y polticas micro en pos de mitigar los
impactos sociales.
Conclusiones similares se establecen
para el caso de Colombia, por cuanto tam-
bin se estima que la reaccin del gobierno
fue mucho ms adecuada en la crisis del ao
2008, que en crisis anteriores. La capacidad
de reaccin estuvo claramente influenciada
por un contexto internacional favorable (al-
tos precios del petrleo), pero tambin por
la existencia de reservas fiscales que permi-
tieron instrumentar fuertes medidas contra-
cclicas. Asimismo, la modernizacin de la
institucionalidad permiti un buen manejo
macroeconmico: i) consolidacin del rgi-
men de inflacin objetivo y la flotacin cam-
biaria: ii) la Ley de la Regla Fiscal, medidas
de control del endeudamiento pblico a nivel
regional; y iii) polticas macroprudenciales
aplicadas por el Banco de la Repblica y la
Superintendencia Financiera.
Costa Rica, al ser una economa peque-
a y muy abierta, es altamente vulnerable
a shocks externos, especialmente a aquellos
que provienen de la economa estadouniden-
se. Es por esto que la crisis mexicana y la
asitica por s solas no tuvieron impactos de
consideracin en la evolucin de las princi-
pales variables econmicas y sociales, caso
contrario al vivido durante la ltima crisis fi-
nanciera mundial, que se inici justamente en
Estados Unidos. Costa Rica se pleg tambin
al grupo de pases que ordenaron sus cuen-
tas fiscales post crisis asitica, comenzando
a tener grados de libertad para aplicar po-
lticas contracclicas. El ao 2008 encuentra
 12
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
al pas en una posicin claramente ventajosa
para enfrentar esta nueva crisis, con un sis-
tema de metas de inflacin y una aparataje
de polticas fiscales que permitieron atenuar
el impacto de la crisis sobre los indicadores
fiscales. Cabe sealar, sin embargo, el ma-
nejo de la poltica fiscal ha sido ms laxo en
los ltimos aos, y se ha aumentado fuerte-
mente el gasto pblico corriente y la deuda
pblica, lo que podra estar atentando contra
la capacidad del pas de enfrentar otro shock
externo.
Ecuador, con su economa dolarizada,
es un caso particular. Diversas condiciones
externas (alto precio del petrleo, desem-
peo de las exportaciones no petroleras y la
debilidad del dlar, entre otros) propiciaron
altas tasas de crecimiento en los ltimos 15
aos, y una sostenida reduccin de la pobre-
za. No obstante, existe la necesidad de con-
tar con una institucionalidad adecuada para
enfrentar choques externos, en lo referente
a disponer de una poltica fiscal contracclica
responsable y flexible que lleve a la econo-
ma a tener recursos disponibles suficientes
para usar en perodos de estancamiento, ya
que la economa ecuatoriana es altamente
dependiente del precio del petrleo. Esto fue
evidente durante la crisis financiera interna-
cional de 2008, cuando a pesar estar disponi-
bles los recursos petroleros del ao anterior,
la economa se desaceler rpidamente, a la
par del deterioro del precio del petrleo y la
menor inyeccin de recursos fiscales.
En el caso de Mxico, en todas las cri-
sis (tanto la del 1982, como la del 1994 y
2008) los gobiernos priorizaron la bsqueda
de equilibrios financieros y la liberalizacin de
los mercados, como una manera de enfren-
tar el freno en la actividad econmica, con
un nfasis tambin en la focalizacin de las
polticas sociales, en un intento de mitigar
sus efectos sociales. Pero en ningn caso se
establecieron estrategias de largo plazo que
atacaran la base del problema, esto es, que
contrarrestaran la alta concentracin de la
economa mexicana (pocas empresas y po-
cos sectores) y su mala distribucin del in-
greso. Parecera que Mxico no ha moderni-
zado sus polticas, ya que an con matices,
el foco sigue estando en el control de la in-
flacin, mientras que se ha relajado -paula-
tina y moderadamente- el control del dficit
pblico y, parece que se ha perdido el inters
por mantener en niveles moderados el dficit
externo. Y concomitantemente con lo ante-
rior, continan ausentes los mecanismos de
transparencia y rendicin, cuestionndose
el potencial traslape de intereses pblicos y
privados en la toma de decisiones. Por lo an-
terior, en el captulo se sugiere la necesidad
de atacar fuertemente este problema y darle
mayor importancia a la racionalizacin de la
poltica fiscal, a la diversificacin del mercado
externo y de las reservas internacionales, y a
una mejor articulacin entre la banca central,
banca comercial y banca especializada en mi-
crocrdito, entre otras medidas.
Tanto la crisis del ao 1998 como la cri-
sis del ao 2008, tuvieron un fuerte impacto
sobre la economa paraguaya. Ya en el ao
1998 hubo intentos de instrumentar una pol-
tica contracclica, pero la gravedad del shock
sumado a una dbil institucionalidad, hizo
que el impacto de sta fuera muy bajo y que
se hiciera financieramente insostenible. Ello
agudiz la crisis fiscal y de endeudamiento,
magnificando los efectos socioeconmicos
del shock original. La crisis del ao 2008 fue
ms benigna con la economa paraguaya que
la anterior, a pesar de ser simultnea con una
fuerte sequa. Una institucionalidad poltica
ms fuerte y un fuerte gasto social (focali-
zado) lograron mitigar, con relativo xito, el
impacto de la cada en la actividad sobre el
bienestar de las familias ms vulnerables. Ya

debiera ser evidente para Paraguay que su
capacidad de reaccionar, aplicando polticas
contracclicas con efectividad y sostenibilidad
ante un shock externo, depende de la posi-
cin fiscal pre-crisis, una baja tasa de infla-
cin, niveles adecuados de reservas interna-
cionales y bajo endeudamiento.
En Per tambin se constata el gran
impacto que tuvieron las dos ltimas crisis
financieras. La crisis asitica golpe a la eco-
noma (el PIB inclusive cay en este ao) a
travs de una fuerte contraccin de las lneas
de crdito y una fuerte devaluacin, que-
brando incluso las cadenas de pagos. En ese
momento el gobierno respondi con algunas
polticas de orden fiscal (adelanto de subsi-
dios, aumento de salarios de los empleados
pblicos, entre otras), mientras que tambin
intervino el mercado de divisas y entreg re-
descuentos en dlares para cubrir los dfi-
cits de encaje de los bancos (causados por
la salida de capitales extranjeros). La crisis
de 2008 tambin afect la economa perua-
na, pero la respuesta del Estado reactivando
la inversin pblica (menos innovador en lo
que respecta a poltica monetaria), ms un
contexto internacional ms favorable, hicie-
ron que las consecuencias sociales de esta
ltima crisis fueran menos pronunciadas. Se
vislumbra, en este contexto, la necesidad de
potenciar el uso de la regla de gasto estruc-
tural, con el propsito de limitar el gasto no
financiero, adems de adoptar medidas ma-
croprudenciales que fortalezcan la normativa
y permitan implementar mecanismos de su-
pervisin y regulacin para asegurar la esta-
bilidad financiera.
Uruguay es una de las economas que
parece haber tolerado en mejor medida los
advenimientos de las dos crisis financieras.
Parte de esto se debi a la naturaleza misma
de los shocks, el contexto externo y tambin
a un cierto aprendizaje de los hacedores de
13
Introduccin
poltica. En particular, con altos y bajos se ha
instalado en el pas un cierto consenso sobre
la importancia de la estabilidad macroecon-
mica y de la permanencia de las polticas so-
ciales. Se destaca, en particular, la flexibiliza-
cin del tipo de cambio, el establecimiento de
reglas macroprudenciales, y la desdolariza-
cin de la deuda pblica. El contexto externo,
en tanto, ayud a mantener el gasto pblico
en programas sociales, pero, a pesar de esto,
el pas ha debido incurrir en dficits fiscales
fuertes para mantener su parrilla de progra-
mas. Y en este sentido, la recomendacin va
en direccin de establecer alguna regla fiscal
que permita a los gobiernos sostener polti-
cas anticclicas.
Venezuela es un caso especial en Lati-
noamrica, presentando una de las econo-
mas ms especializadas en lo que respecta
a su sector productivo. Este pas ha sufrido
fuertemente con todas las crisis que han su-
cedido en los ltimos treinta aos: en el ao
1983 con el colapso del precio del petrleo y
crisis mundial de la deuda; con la cada del
precio del petrleo en el perodo 1986-1989;
con la crisis bancaria, fuga de capitales y con-
trol de cambios de 1994; con la crisis asitica
en 1998; y, finalmente, con la crisis poltica y
huelga petrolera en el ao 2002. Es destaca-
ble la ausencia de mecanismos de asignacin
del gasto, un Estado altamente subsidiario,
una poltica de control de cambios y control
de precios que atenta contra la provisin de
bienes esenciales; una alta liquidez, que ge-
nera altas tasas de inflacin, entre otras me-
didas. Claramente la institucionalidad no est
en forma para enfrentar crisis financieras en
contextos de precios del crudo menos favo-
rables.
En resumen la mayora de las economas
estudiadas en este libro muestran un cierto
grado de aprendizaje en los ltimos 30 aos
en pos de mejorar su gestin ante shocks ex-
 14

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

ternos. En algunos pases como Brasil, Chi-

le, Per y Colombia, la institucionalidad luce
mucho ms fuerte, con sistemas de tipo de
cambio flexible, reglas fiscales (ms o menos
institucionalizadas, y con carcter contraccli-
co) y ciertas polticas macroprudenciales que
garantizan una cierta estabilidad del sistema
financiero. Otros pases, como Costa Rica,
Ecuador, Mxico y Uruguay han tenido res-
puestas adecuadas frente a las crisis, pero no
hay mayores garantas de que estas mismas
respuestas puedan darse en crisis futuras, a
menos que estas se produzcan en contextos
internacionales favorables. Paraguay y Boli-
via an necesitan avanzar ms en el estable-
cimiento de reglas de poltica, mientras que
en Argentina y Venezuela, es imperioso rees-
tablecer reglas de poltica econmica, liberar
el sistema de precios, y recrear una institu-
cionalidad en pos del equilibro fiscal y la inde-
pendencia de la poltica monetaria.

La poltica macroeconmica y los pobres
Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los
efectos de las crisis? El caso argentino1
Juan Luis Bour
I. Introduccin
L
as tasas de pobreza urbana se elevaron
considerablemente en las crisis macro-
econmicas de 1989-1990 y 2001-2002
en Argentina, llegando a registros prximos e
incluso superiores al 50% en el Gran Buenos
Aires frente a niveles que rara vez haban al-
canzado el 30%. Esas alzas estaban asociadas
a episodios de crisis financieras caracterizados
por fuga de depsitos e hiperinflacin, en el
primer caso, y a la ruptura del rgimen mone-
tario de convertibilidad entre el peso y el dlar,
en el segundo. Otros ciclos macroeconmicos
tuvieron menor impacto sobre la indigencia y
la pobreza, como la crisis del Tequila en 1995
que fue un ciclo relativamente corto, la cri-
sis financiera de 2008-2009 y la ms recien-
te de 2013-2014. Este desempeo se asocia
con un mejor diseo de polticas econmicas
para enfrentar las crisis y evitar su impacto
sobre la poblacin ms vulnerable o est vin-
culado con el aumento del financiamiento, es
decir, al uso de mayores recursos disponibles
en la ltima dcada? Es posible sostener di-
cho financiamiento mediante el crecimiento
de la presin tributaria para compensar even-
tuales filtraciones o se acerca el momento de
revisar el diseo de los programas y polticas?
1 Se agradece la colaboracin de los economistas N. Susmel, G. Bermdez y C. Moskovits de FIEL.
15
Argentina
En la actual recesin argentina, iniciada
a fines de 2013, la tasa de pobreza creci
poco ms de 3 puntos en un ao en que el
producto interno bruto (PIB) retrocedi un
2,2%. El aumento probablemente asociado
al aumento de la tasa de inflacin en 2014,
aunque dbil respecto de los episodios pre-
vios, se dio a pesar del fuerte crecimiento del
gasto pblico en seguridad social, programas
sociales, empleo pblico y el otorgamiento
masivo de nuevas pensiones por un rgimen
no contributivo. Si bien los ciclos macroeco-
nmicos pueden mitigarse con polticas com-
pensatorias, el caso argentino revela que la
implementacin de programas masivos no
focalizados que no tienen un financiamiento
adecuado puede afectar el crecimiento eco-
nmico y limitar en el tiempo la reduccin de
la pobreza.
El objetivo de este texto es evaluar el
impacto de las crisis macroeconmicas en las
ltimas dos dcadas en Argentina sobre los
grupos sociales ms vulnerables, tomando
en cuenta los principales factores macro y
microeconmicos que modelaron los cam-
bios en los ndices de indigencia y pobreza
en cada caso, para lo cual se revisan cuatro
crisis macroeconmicas segn la poltica fis-
cal y monetaria, y las polticas en el mercado
 16

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

laboral y de asistencia social implementadas la probabilidad de indigencia y/o pobreza. La

para estabilizar y compensar sus efectos.
Tambin se evala el nivel de aprendizaje con
cada evento y la sostenibilidad temporal de
las polticas, para cerrar con las conclusiones
y una agenda de polticas.
II. Indigencia y pobreza en Argentina
La edad y el nivel educacional son fac-
tores de importancia a la hora de determinar
poblacin de menor de 14 aos constituye
sobre un tercio del total de indigentes o po-
bres y, si se considera a los menores de
18, el porcentaje aumenta a casi un 50%.
Entre los no pobres/no indigentes la pro-
porcin de menores de 18 aos desciende
hasta casi un 25%. El porcentaje de pobres
o indigentes de 65 aos y ms (alrededor
de un 2%) es bajo frente al porcentaje de
mayores de 65 en el resto de la poblacin
(12%).

CUADRO 1
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN URBANA SEGN EDAD Y CONDICIN DE POBREZA
(EN PORCENTAJES)

<18 aos 18 a 24 25 a 34 35 a 49 50 a 64 65 aos

aos aos aos aos y ms

Pobres 47,0 12,6 12,5 16,8 8,5 2,6

No Pobres 24,7 11,9 16,4 19,2 15,3 12,5

Indigentes 52,4 11,0 11,5 16,1 7,6 1,5

No indigentes 27,4 12,1 16,0 18,9 14,4 11,2

Fuente: FIEL sobre la base de la encuesta permanente de hogares (EPH) 2010.

La educacin del jefe de hogar se aso-
cia positivamente con el ingreso que perci-
be, pues las tasas de retorno a la educacin
son positivas. Asimismo, una elevada pro-
porcin de la poblacin de bajos ingresos,
en particular la indigente, se encuentra en
hogares cuyo jefe tiene una baja instruc-
cin: el 86% pertenece a hogares donde el
jefe tiene, a lo sumo, instruccin secunda-
ria incompleta. Este porcentaje decrece a un
80% entre la poblacin pobre y a un 50%
entre no pobres.
El menor nivel relativo de capital huma-
no (edad y educacin) reduce las probabilida-
des de la poblacin ms pobre para enfrentar
un cambio negativo de las condiciones ma-
croeconmicas, de manera que, por lo ge-
neral, aumenta el desempleo y los ingresos
caen a un ritmo mayor entre esta poblacin
durante las crisis.
 17

Argentina

GRFICO 1
TOTAL URBANO DE POBLACIN INDIGENTE, POBRE Y NO POBRE,
SEGN NIVEL EDUCACIONAL DEL JEFE DE HOGAR (EN PORCENTAJES)

45%

40%
Indigente Escolaridad media (en aos)
No pobre Indigente: 7,7
35% Pobre Pobres: 8,3
No pobres:10,8
30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
Primaria Primaria Secundaria Universitaria Universitaria
Secundaria
incompleta incompleta incompleta

Fuente: Encuesta permanente de hogares, 2010.

Una evaluacin preliminar con microda- asalariados informales (OAI), no asalariados

tos provenientes de la encuesta de hogares
sugiere una mayor exposicin de la poblacin
pobre a los efectos de las crisis. Con dichos
datos se calcularon las matrices de transicin
para la poblacin (total, pobre y no pobre)
de 2001 a 2002, para determinar las proba-
bilidades de que alguien que se encontraba
en una determinada situacin ocupacional
antes de la crisis de 2002 terminara en una
situacin similar o distinta. Las siguientes
fueron las categoras de ocupacin utiliza-
das: ocupados asalariados formales (OAF),
o cuentapropistas (OnA), desocupados (D) e
inactivos (I).
Entre los asalariados formales pobres,
la probabilidad de terminar como desocu-
pados o como cuentapropistas en la crisis
es el doble que para los formales y tienen
un 70% ms de probabilidades de termi-
nar como asalariados informales. Tambin
es mayor la probabilidad que los inactivos
pobres se incorporen al mercado laboral,
generalmente como informales (vanse los
cuadros 2 y 3).
 18

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

CUADRO 2
POBLACIN POBRE, 2001 (EN PORCENTAJES)

Pobres (en 2001) Situacin 2001

Situacin 2002 OAF OAI OnA D I Total

Ocupados asalariados formales 71,25 4,6 3,09 2,57 0,49 4,65

Ocupados asalariados informales 10,39 55,46 21,45 30,08 6,3 14,54

No asalariados o cuentapropistas 6,53 12,9 42,81 14,82 1,99 7,69

Desocupados 8,08 13,79 16,93 30,98 4,35 9,07

Inactivos 3,76 13,25 15,72 21,55 86,86 64,05

Fuente: Encuesta permanente de hogares.

CUADRO 3
POBLACIN NO POBRE, 2001 (EN PORCENTAJES)

No Pobres (en 2001) Situacin 2001

Situacin 2002 OAF OAI OnA D I Total

Ocupados asalariados formales 81,65 12,32 5,02 8,09 0,85 19,32

Ocupados asalariados informales 6,11 49,33 16,85 19,73 2,96 9,47

No asalariados o cuentapropistas 3,56 11,14 58,56 13,2 1,73 8,88

Desocupados 4,38 13,01 6,92 35,22 3,54 6,24

Inactivos 4,31 14,2 12,65 23,75 90,93 56,09

Fuente: Encuesta permanente de hogares.

La evolucin de la pobreza e indigencia pobreza (e indicadores de actividad) libres de

La evaluacin del impacto de los episo-
dios macroeconmicos sobre la poblacin vul-
nerable se realiza sobre la base de la medicin
de indigencia y pobreza. Teniendo en cuenta
que, con la intervencin poltica del Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) y
de la mayora de los entes provinciales, des-
de 2007 se alteraron esos y otros indicadores
de inflacin y de actividad econmica, la ta-
rea preliminar es, por lo tanto, determinar la
evolucin de los indicadores de indigencia y
la manipulacin estadstica oficial. Para ello se
utilizaron los clculos de lneas de pobreza e
indigencia desarrollados por la Fundacin de
Investigaciones Econmicas Latinoamericanas
(FIEL) siguiendo los parmetros metodolgi-
cos del INDEC hasta antes de su intervencin.
Se reemplazan los datos oficiales por datos de
precios obtenidos en la Ciudad de Buenos Aires
(CABA), ya que las mediciones del INDEC en
las dcadas de 1990 y 2000 sugieren que las
diferencias entre las tasas de inflacin entre el
rea de la Ciudad de Buenos Aires y del GBA2

2 Las lneas de indigencia y pobreza para GBA se estiman sobre la base de las lneas de la Ciudad de Buenos Aires (CABA) teniendo en
cuenta la relacin histrica entre ambas canastas.
 19

Argentina

son muy pequeas y se anulan en el tiempo, GRFICO 2

por lo que el clculo del ndice de precios al INVERSA DE LOS COEFICIENTES DE ENGEL
consumidor (IPC) para aquella es una muy 2,50
buena aproximacin del clculo de inflacin 2,40

del rea ms amplia. 2,30

2,20
Algunas de las anomalas observadas en
2,10
el ndice oficial se asocian con el objetivo de 2,00 INDEC (hasta 2006)
ocultar el incremento en el precio de los ali- 1,90 FIEL
mentos, que tiene un impacto directo y visible
1,80 INDEC2 (Jan 2007-Dic 2013)
1,70
sobre la tasa de indigencia. Esto se aprecia

ene-93
ene-91

ene-95

ene-97

ene-99

ene-01

ene-03

ene-05

ene-07

ene-09

ene-11

en las diferentes mediciones del coeficiente
de Engel que relaciona el costo de la canasta
total con la canasta de alimentos y bebidas.
En el grfico 2 se observa que la inversa de
dicho coeficiente la proporcin de gasto en
alimentos y bebidas respecto del gasto total
tuvo una pronunciada cada durante la crisis
de 2002, donde la devaluacin impact con
fuerza sobre los bienes transables. A fines de
2009 se produce un nuevo aumento en el pre-
cio relativo de los alimentos que no se refle-
ja en el coeficiente medido por el INDEC, que
s se refleja en otros ndices, especialmente
en el de FIEL. El organismo oficial interrum-
pi la publicacin de las lneas de indigencia
y pobreza desde diciembre de 2013,3 por lo
que aparte de la serie de FIEL que mantiene
la metodologa original hoy no existen otros
ndices actualizados para determinar lneas de
indigencia y pobreza.4
ene-13
ene-15
Fuente: ndices sobre la base del INDEC y FIEL.
Las lneas de indigencia y pobreza de-
terminadas por el INDEC hasta 2006 se em-
palman con las lneas de FIEL hasta el pre-
sente, cuyos datos se recaban desde 2008,
por lo para el perodo 2007-2008 se utilizan
datos de inflacin desagregados por captulo
provistos por la provincia de San Luis.5
Basndose en los microdatos de las
EPH de INDEC y asumiendo los eventuales
errores por la manipulacin oficial de datos
bsicos, es posible determinar la evolucin
del porcentaje de hogares y personas en
situacin de indigencia y pobreza para el
rea del GBA, a la cual pertenece el 38,9%
de la poblacin del pas, lo que incluye los
ltimos aos en que las estadsticas pblicas
fueron alteradas o suspendidas. Las series

3 Desde enero de 2014, el INDEC solo publica un ndice de inflacin nacional sin desagregar aglomerados urbanos.

4 Otras mediciones de sindicatos, asociaciones civiles y universidades privadas, definen sus propias canastas y por lo tanto no son consis-
tentes con la canasta original del INDEC.

5 La inflacin de San Luis se aproxima de 2008-2014 a la medicin de FIEL con una diferencia promedio de 0,1% mensual para un prome-
dio de 1,8% del ndice de FIEL.
 20

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

muestran picos en los aos crticos con y rpido descenso de los indicadores en
fuertes cadas del PIB en 1990 y 2002 y ambas crisis, en particular durante los
valles en los perodos 1993-1994 y 2010- primeros cuatro aos que siguen a la crisis de
2011, correspondientes al aumento previo de 2002, y mejoras adicionales dbiles en 2010-
las tasas de indigencia y pobreza a los ciclos 2011 que se aproximan los niveles valle de
de actividad posteriores. Hay un pronunciado 1993-1994.

GRFICO 3
TASAS DE INDIGENCIA Y POBREZA, GRAN BUENOS AIRES (EN PORCENTAJES)

60% 60%

55%

50% 50%

45%

40% 40%

35%

30% 30%

25%

20% 20%

15%

10% 10%

5%

0% 0%
M88

M90

M92

M94

M96

M98

M00

M02

4 2003

4 2004

4 2005

4 2006

4 2007

4 2008

4 2009

4 2010

4 2011

4 2012

4 2013

INDEC Pobreza INDEC Indig FIEL Pobreza FIEL Indig

Fuente: Sobre la base microdatos del INDEC y FIEL.

Desde esa fecha los indicadores se esta-
bilizan segn las series de FIEL, verificndose
aumentos en 2014 que dan lugar a mximos
locales, que estn lejos de los mximos de
crisis previas pero prximos a los mnimos
alcanzados dos dcadas antes. Las tasas ofi-
ciales muestran una secuencia diferente, con
un sostenido descenso de la indigencia y la
pobreza hasta que dejan de calcularse a fines
de 2013, fecha del ltimo dato oficial, en que
se contabiliz solo un 1% de indigentes en el
rea del GBA.
Si se utilizan las ecuaciones de Mincer,
imputando rentas a quienes aparecen con
ingreso no declarado, ese porcentaje cae
a un 0,4% de la poblacin, o sea, prctica-
mente no habra indigentes para esa fecha.
Sin embargo, si se utilizan las lneas de indi-
gencia de la encuesta de precios de FIEL se
obtienen para esa misma fecha tasas de un
4,8% y de un 4,2% si se imputan ingresos.
En el cuarto trimestre de 2014, los datos de
FIEL mostraban un incremento de la indi-
gencia a un 6,3% y a un 5,6% con imputa-

cin. Respecto de la tasa de pobreza, segn
el INDEC, era a fines de 2013 de un 3,7% y
un 3,1% con Mincer, mientras que las lneas
de FIEL sealaban que era de un 13,4% y de
un 13% con Mincer, tasas que aumentaron
a un 17,2% y un 16,6% al ao siguiente.
Estas tasas fueron calculadas despus de la
aplicacin de planes y programas sociales,
de modo que podran refinarse para deter-
minar las tasas previas a la implementacin
de dichos programas. Incluso as, muestran
una historia en forma de V invertida que,
al cabo de dos dcadas, vuelve al punto de
partida y no permite descensos significativos
en las tasas de indigencia y pobreza ms all
de los niveles logrados de 1992 a 1994. Es
ms, todo parece indicar que existe el riesgo
de un incremento en estos indicadores, que
se asocia al agotamiento del esquema actual
basado en reducir la pobreza mediante au-
mentos en el gasto pblico real y en relacin
al resto de la economa.
III. Ciclos econmicos, polticas
pblicas e indicadores
sociales
Argentina se caracteriza por un desem-
peo macroeconmico extremadamente vo-
ltil, que se ha expresado que en las ltimas
21
Argentina
cuatro dcadas (1980-2014) ha habido trece
aos con cadas absolutas en la variacin del
PIB por habitante y en once de ellos la cada
fue igual o superior al 2,9%; el crecimiento
anual del PIB ha sido del 1,14%, pero en ocho
aos tuvo aumentos por habitante superio-
res al 7%. En una grfica de fase que ilustre
esa variable semejara al movimiento de una
partcula que avanza y retrocede, para dejar
un magro saldo de crecimiento a lo largo del
tiempo. La volatilidad de la economa est
asociada a un comportamiento fiscal pro c-
clico: el gasto pblico se expande en el auge
ms all del crecimiento de los recursos. El
deterioro del resultado primario explica el
fuerte salto del dficit global a comienzos de
los aos setenta y en la actualidad, mientras
que ese mayor dficit primario se combin
con un aumento de los servicios de la deuda
en la crisis de 1982, mientras que la ausencia
de crdito fue el principal factor de la crisis de
2001-2002 a pesar de un modesto dficit pri-
mario. Los dficits se financian con aumento
de la deuda domstica o externa, con priva-
tizaciones, el uso de otros activos o emisin
monetaria. La tolerancia de los acreedores
externos o domsticos que por un impacto
negativo externo limita el acceso al financia-
miento determina la magnitud de la crisis y
los ajustes necesarios para enfrentarla hasta
recomenzar un nuevo ciclo.
 22

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 4
ARGENTINA: PIB PER CPITA, FASE 1980-2015 (EN PESOS CONSTANTES DE 1993)

11000

10500

10000 2015

9500
2009
9000
PcGDPt-1

8500

8000

7500

2002 1980
7000 1995

6500

6000

5500
5500 6500 7000 7500 8000 8500 9000 9500 10000 10500 11000
PcGDP t

Fuente: FIEL.

GRFICO 5
DFICIT FISCAL GENUINO (NACIN Y PROVINCIAS) (EN PORCENTAJES DEL PIB)

6%

4%

2%

0%
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014e

-2%

-4%

-6%

-8%

Resultado global consolidado

-10%
Resultado primario consolidado
-12%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Secretara de Hacienda (2013).

Nota: El PIB corresponde a una estimacin de FIEL.


Se consideran cuatro episodios recien-
tes: el Tequila (1994-1995), la gran crisis de
1998-2002, en la que se distinguen dos pero-
dos (1998-1999 y la crisis de convertibilidad
2001-2002), la crisis financiera de hipotecas
de 2008-2009 y, finalmente, el ciclo actual
2013-15 vinculado a la cesacin de pagos o
GRFICO 6
EVOLUCIN DEL PIB EN LAS CRISIS MACROECONMICAS RECIENTES
(VARIACIN PORCENTUAL TRIMESTRAL ANUALIZADA)
20%
10%
0%
-1 0 1
-10%
-20%
-30%
Fuente: FIEL.
2.1 El Tequila: una crisis corta y profunda
Entre abril de 1991 y diciembre de 2001
la Argentina tuvo un rgimen de convertibili-
dad entre el peso y el dlar estadounidense.
El rgimen monetario bajo el que, al menos,
el 80% de la base monetaria debera estar
cubierta por reservas internacionales facilit
una rpida estabilizacin de la economa: la
tasa de inflacin descendi del 1.344% anual
en diciembre de 1990 al 3,9% anual a fines
de 1994. El dficit fiscal, sin embargo, que
haba descendido de manera transitoria de
1991 a 1993 en trminos del PIB y con una
23
Argentina
default. El grfico 5 sugiere que los ciclos de
1994 (Tequila) y de 2008 fueron cortos, con
una salida al cabo de un ao, mientras que
la crisis de 1998-2002 tiene un segundo ciclo
ms profundo. El ltimo episodio, que se ini-
ci a fines de 2013, es el ms amortiguado al
menos en su fase actual.
2 3 4 5
1994-95
1998-99
2001-02
2008-09
2013
economa creciendo al 8,1% anual, volvi a
aumentar en 1994 producto del fuerte impul-
so al gasto en provincias, de la reforma pre-
visional que reasignaba ingresos pblicos y
de la reduccin de impuestos sobre la nmina
salarial. A fines del tercer trimestre de 1994,
el Gobierno cancel el programa vigente con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) sea-
lando que la fortaleza de la economa doms-
tica no requera del monitoreo de este orga-
nismo. Pocas semanas despus se desat la
crisis mexicana que determin la interrupcin
de los flujos voluntarios de capital, la pr-
dida de depsitos en el sistema financiero,
 24
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
una brusca contraccin de la actividad y un
aumento del desempleo.
En 1995, los ingresos fiscales cayeron
por la resignacin de impuestos del Tesoro
a los fondos privados de pensin, estimados
en un 1% del PIB por ao, y los planes de
competitividad que, mediante la reduccin de
impuestos al trabajo diferenciadas regional-
mente, buscaban compensar la apreciacin
cambiaria para el sector de transables. Con
una estructura tributaria pro cclica, la rece-
sin fue un factor ms para la cada de los
ingresos tributarios en un 2,9%, mientras el
gasto primario real creca un 3,4%. El resul-
tado global del fisco, positivo en 1994 con un
0,6% del PIB, se torn negativo en 1995 con
un 0,7% del PIB. El deterioro fiscal no tuvo
correlato externo, dado que la cuenta co-
rriente del balance de pagos redujo su dficit
de casi 11 mil millones de dlares en 1994 a
5,1 mil millones de dlares en 1995. Produc-
to de la mejora del balance comercial con el
crecimiento de las exportaciones en un 32%
y la reduccin de las importaciones al 7%, el
balance comercial pas de 5,8 mil millones
de dlares en 1994 a un supervit de 842 mi-
llones de dlares en 1995. Los trminos del
intercambio se mantuvieron relativamente
estables y en el peor momento cayeron 1,4%
interanual.
La crisis mexicana provoc una cada
significativa de los precios de bonos y accio-
nes en algunos pases de la regin, particu-
larmente en Mxico, Argentina y Brasil. La
reversin de los flujos de capital y la decisin
del Gobierno argentino de terminar con el
acuerdo con el FMI, produjo una prdida de
confianza en el sistema financiero que des-
de 1991 careca de un sistema de garanta
de depsitos, lo que reduca la exposicin
del Banco Central pero tambin aumenta-
ba los riesgos en una corrida bancaria. El
sistema contaba con elevados encajes y
severas regulaciones sobre el capital de los
bancos, lo que sumado a la ausencia de un
prestamista de ltima instancia produjo que
el retiro masivo de los fondos bancarios des-
de instituciones pequeas, luego nacionales
y, finalmente, extranjeras, se transformara
en una crisis sistmica. Inicialmente, el retiro
de los depsitos en pesos que se convertan a
dlares y se depositaban en el sistema local,
mantuvieron por un tiempo las reservas. Sin
embargo, la desconfianza se extendi a los
depsitos en dlares, determinando la cada
de reservas del Banco Central, ya que la pr-
dida de depsitos gener una inmediata con-
traccin del crdito y un aumento de las tasas
de inters, que crecieron de un promedio del
3,7% en 1994 a un 8,2% en 1995. Las reser-
vas que en los nueve meses previos haban
crecido un 26,4% cayeron al 24% en solo dos
trimestres. La base monetaria se contrajo en
trminos reales al 28% anual durante 1995
y la inflacin que era de un 3,6% a fines de
1994 se torn en deflacin a comienzos de
1996.
Debido al acelerado deterioro de las re-
servas, una de las polticas econmicas in-
mediatas a comienzos de 1995 fue reducir el
encaje sobre los depsitos, dolarizar los de-
psitos en pesos de los bancos en el Banco
Central, modificar la carta orgnica de esta
institucin para flexibilizar los mecanismos
de asistencia a entidades financieras en pro-
blemas (febrero). El 10 de marzo se anunci
un programa de facilidades ampliadas (EFF)
con el Fondo Monetario Internacional (FMI)
por 2,4 mil millones de dlares, al que se
agregaron prstamos del Banco Mundial (BM)
y Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
por 2,6 mil millones de dlares, y la suscrip-
cin de un bono por 2 mil millones de dla-
res. Asimismo se complement el programa
financiero con la creacin de un fondo para
la capitalizacin del sistema con el objetivo

de asistir a los bancos con problemas de li-
quidez, por 500 millones de dlares, prove-
nientes de un prstamo del BM, adems del
restablecimiento de un sistema de garanta
de depsitos en abril de ese ao, fondeado
en aportes de los bancos entre el 0,03% y el
0,06% de los depsitos. Finalmente, en las
elecciones presidenciales del 14 de mayo, el
presidente Carlos Menem obtuvo la reelec-
cin en primera vuelta con casi el 50% frente
al 29,3% de Bordn, lo que fortaleci el com-
promiso de la administracin con las polti-
cas. Se considera que la corrida sobre los de-
psitos finaliz el 15 de mayo, fecha en que
los depsitos aumentaron un 5,1% en solo
un mes. De diciembre de 1994 a mediados
de mayo de 1995, los depsitos cayeron en 8
mil millones de dlares y de mayo a junio de
ese ao se recuperaron en 1,95 mil millones
de dlares.
CAMBIO INTERANUAL EN LA CRISIS DEL TEQUILA
(VARIACIN PORCENTUAL ANUAL RESERVAS
Y ANUALIZADA PIB, BM)
30
25
Cambio porcentual interanual
20
15
10
5 tasa abierta de desocupacin se mantuvo en
0
-5
t-1
-10
-15
-20
-25
-30
Fuente: Banco Central y FIEL.
La crisis tuvo un fuerte impacto sobre la
actividad: el PIB ajustado por estacionalidad
cay un 1,6% en el primer trimestre de 1995
y un 3,6% en el segundo cuarto del ao co-
rrespondiente a una tasa anualizada superior
25
Argentina
al 14%, lo que gener expectativas de una
crisis profunda y prolongada. La medicin de
mayo de la encuesta de hogares verific un
fuerte salto de la poblacin econmicamente
activa (PEA) que creci 3 puntos porcentua-
les de octubre de 1994 a mayo de 1995 en
el rea del GBA, lo que supona un aumento
del desempleo de ms de 6 puntos, a lo que
se sum una cada en la demanda de trabajo
la tasa de empleo cay en 1,5 puntos en ese
perodo, por lo que la tasa de desocupacin
creci 7 puntos de 13,1% a 20,2% en solo
6 meses (9 puntos interanuales). La tasa de
indigencia pas del 3,4% en 1994 a un 6%
en 1995 y la de pobreza creci del 17,6%
al 23,5%. El salario mnimo y las pensiones
cayeron en trminos reales, pues no fueron
ajustados nominalmente. El carcter financie-
ro de la crisis y su rpida resolucin por la
entrada de recursos externos, el compromiso
del Gobierno y de la sociedad poltica de sos-
GRFICO 7 tener el rgimen monetario vigente y de hacer
cambios regulatorios marginales, blindaron la
economa, recuperando la confianza y finali-
zando la crisis luego de solo tres trimestres de
descenso del PIB. La economa se contrajo un
2,8% en 1995 para volver a crecer un 5,5%
PIB sa (variacin Qsa *4)
en 1996. La corta crisis dej como saldo un fe-
B Monetaria real sa vs t-1
Reservas vs t-4 nmeno de histresis de desempleo, ya que la
t t+1 t+2 t+3 t+4 los aos siguientes a la crisis por sobre los re-
gistros previos a ella, lo que puede asociarse a
que los niveles de participacin laboral fueron
se elevaron 1,5 a 2 puntos ms que antes de
la crisis, pero tambin a una lenta respuesta
del mercado laboral y a la crisis que produjo
una nueva cada del PIB. La tasa de empleo
solo se recuper en 1997 con la expansin del
PIB y la transitoria implementacin de contra-
tos de trabajo flexibles que fueron eliminados
a fines de 1998, a poco de iniciarse una nueva
crisis.
 26

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 8 La crisis del Tequila se resolvi con

CAMBIO ANUAL EN EMPLEO, POBREZA Y rapidez en trminos macroeconmicos e
SALARIO MNIMO EN LA CRISIS DEL TEQUILA impuls con posterioridad cambios regula-
(VARIACIN PORCENTUAL ANUAL) torios en el mercado de trabajo, que per-

12
mitieron absorber el aumento de la pobla-
10 cin activa. Algunos de esos cambios, como
Cambio porcentual interanual

8 la contratacin flexible, fueron eliminados

6 poco antes de iniciarse un ciclo ms pro-
4 fundo, lo que impact en una mayor fragi-
2
lidad del empleo a comienzos de l dado el
0
t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 salto que ya haba experimentado la tasa
-2
-4
de actividad.
-6
D (Tasa empleo) D (Tasa desempleo)
D (Tasa pobreza) Salario mnimo real

Fuente: INDEC y FIEL.

CUADRO 4
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS DEL TEQUILA, 1995 (EN PORCENTAJES)

Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) A la salida (T)

Tasa de desempleo 13,1 18,0 17,0

Tasa de empleo 41,0 39,0 40,9

Tasa de pobreza 19,0 26,7 26,3

Tasa de indigencia 3,5 6,9 5,7

Fuente: FIEL sobre la base de INDEC.

2.2 Crisis financiera y ruptura de la un 40%, pues la cotizacin del real frente al
convertibilidad dlar aument un 69% respecto del ao an-
terior mientras el peso mantuvo la paridad
Luego de la crisis asitica de 1997, cuyo con el resto de las monedas. En el segundo
impacto en la economa argentina fue limita- trimestre de 1999, los precios de las expor-
do dado que en la primera mitad de 1998 taciones cayeron un 25% en relacin con los
la economa creca a una tasa promedio de niveles registrados tres aos atrs. La incer-
6,4%, sobrevino la crisis rusa y la crisis del tidumbre poltica vinculada al proceso elec-
plan real en Brasil que deriv en la devalua- cionario de octubre y las dudas acerca de
cin de su moneda en 1999. La convertibili- la capacidad de la nueva administracin de
dad se vio desafiada por varios factores: en sostener la convertibilidad de la moneda con
primer lugar, la devaluacin de su principal el dlar derivaron en una salida de capitales
socio comercial, ya que entre enero y febre- a pesar de la venta de la compaa petrole-
ro de 1999 la moneda brasilea se depreci ra YPF y el freno a la inversin, que cay un

12,6% y un 15% en la inversin en equipos.
La relacin entre deuda y producto aumentaba
por la contraccin del PIB y por la refinancia-
cin de esta a tasas elevadas.
Sin posibilidad de equilibrar el dficit
fiscal, las perspectivas de ruptura del rgi-
men monetario se consolidaron con la emi-
sin desde 2001 de cuasi-monedas por parte
de la nacin y las provincias. Estas monedas
sustituyeron progresivamente al peso-dlar
y como no exista acceso al crdito interna-
cional se produjo una corrida sobre los de-
psitos y las reservas del Banco Central que
cayeron de 33 mil millones de dlares en el
primer trimestre de 2001 a 17 mil millones
de dlares a fines de ese ao y a 9 mil mi-
llones de dlares hacia el tercer trimestre de
2002, ya en plena crisis. Cabe destacar que
las restricciones impuestas sobre el retiro de
depsitos a comienzos de diciembre de 2001
lo que se llam el corralito no lograron evi-
tar la rpida desintermediacin financiera,
cuando se popularizaron los clubes de true-
que, y, dado que las reservas netas de com-
promisos de corto plazo eran negativas, no
pudieron impedir la ruptura final del rgimen
monetario, hecho que tuvo lugar de enero a
mediados de 2001, en que el tipo de cambio
del peso contra el dlar pas sucesivamen-
te de 1 a 1,40 hasta 4, para estabilizarse en
torno a los 3,63 en la segunda mitad del ao
y apreciarse a 2,97 pesos por dlar durante
2003.
La economa se contrajo un 10,8% en
2002 respecto de 2001, pero la cada del PIB
acumulada desde el mximo previo del segun-
do trimestre de 1998 ajustada por estacio-
nalidad fue de un 20,8% hacia el primer tri-
mestre de 2002. La tasa de desempleo lleg a
un mximo de 24,7% en el segundo trimestre,
once puntos por sobre los niveles previos a la
crisis. La tasa de pobreza se duplic del 25%
al 54% en la segunda mitad del ao 2002. La
27
Argentina
magnitud de la crisis fiscal limit los meca-
nismos de apoyo transitorio a desocupados y
de complementacin de ingresos y el principal
mecanismo de compensacin fue un progra-
ma de empleo, que otorgaba una prestacin a
todo jefe de hogar que calificara, con la nece-
sidad de realizar alguna tarea. En la prctica
el Plan Jefes y Jefas de Hogar fue un mecanis-
mo para sostener ingresos que no requera el
estricto cumplimiento de tareas como contra-
prestacin. En la estadstica oficial quienes es-
taban adscritos a estos programas fueron con-
siderados poblacin econmicamente activa y
ocupada, ya que por definicin tenan un em-
pleo. En el tercer trimestre de 2002, si bien la
tasa de desempleo oficial haba descendido a
un 22,3%, el promedio urbano de la tasa, que
incorporaba a quienes se beneficiaban de di-
chos planes, era del 28,1%. Se puede estimar,
entonces, que un 5,8% de la poblacin activa
urbana (900 mil personas) estuvieron ocupa-
das de mediados de 2002 a fines de 2004 en
estos programas de empleo, reducindose el
porcentaje en los aos subsiguientes.
La paulatina superacin de la crisis a fi-
nes de 2002 se asocia a varios factores, entre
ellos a una significativa mejora de los precios
externos, dado que en el primer trimestre de
2003 los trminos del intercambio eran un
19% ms altos que en igual trimestre del ao
anterior, lo que combinado con la devaluacin
exitosa del peso el traspaso a precios de la
devaluacin fue limitado por la contraccin del
PIB y el desempleo y con una importante ca-
pacidad ociosa en la industria y los servicios
pblicos, tras un perodo de incorporacin de
tecnologa en los aos noventa que compen-
s con mejoras en la productividad el desafo
de un rgimen monetario estricto. El costo la-
boral unitario en la industria medido como
el costo laboral directo e impositivo, ajustado
por cambios en la cantidad de trabajo por uni-
dad de producto y por el tipo de cambio cay
 28

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

de un nivel prximo a 200 en la primera mitad
de 1990 a 100 en 2001, por mejoras en la
productividad con cambio fijo y baja inflacin,
y en torno a 30 en 2002, por la devaluacin
con cada de salarios reales.
El gasto pblico real experiment una
baja que, junto con la recuperacin de los
ingresos fiscales desde 2003, permiti que
el fisco pasara de un dficit de 2,8% del PIB
en 2001 a un supervit desde el tercer tri-
mestre de 2003. El ajuste del gasto pblico
se explica por la cada del gasto salarial y en
pensiones, la parlisis de la inversin pbli-
ca y la suspensin de los pagos de la deuda
o default a inicios de 2002 hasta 2005, en
que se realiz la primera renegociacin.
Argentina ingres a la crisis de conver-
tibilidad sin margen que permitiera moderar
su impacto social, por lo que sus consecuen-
cias se hicieron sentir tanto en materia de
desempleo como de indigencia y pobreza.
La rigidez monetaria no daba lugar a un de-
terioro fiscal abierto de gran magnitud, de
modo que la crisis sobrevino en 2001 con
un relativamente bajo dficit fiscal (2,8%,
2,2% en 2000 y 1% en 1999) y una rela-
cin deuda/producto inferior al 48% pre-
vio al inicio de la crisis en el ao 1998.6 La
ruptura del rgimen monetario precipit un
rpido ajuste de la economa que deriv en
un aumento de los indicadores de desem-
pleo y pobreza. Un ao despus de termi-
nado el ciclo econmico la tasa de desem-
pleo se encontraba entre 4 y 9 puntos por
arriba de su nivel previo a la crisis (segn
que se consideren los ocupados con planes
como ocupados o como desocupados). La
tasa de empleo era tambin menor, aunque
se encontraba en proceso de recuperacin.
Dada la magnitud de la crisis, las tasas de
indigencia y pobreza estaban an lejos de
niveles normales.

CUADRO 5
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS DE CONVERTIBILIDAD, 1999-2002 (EN PORCENTAJES)

Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) A la salida (T)

Tasa de desempleo 12,4 22,6 16,4

Tasa corregida 12,4 28,1 21,4

Tasa de empleo 43,0 38,1 40,0

Tasa de pobreza 24,3 54,3 44,2

Tasa de indigencia 5,3 24,7 18,0

Fuente: FIEL sobre la base de INDEC.

2.3 La crisis hipotecaria de 2008-2009 4 trimestres segn sean datos desestaciona-

lizados o interanuales. Tras un gran aumen-
La crisis hipotecaria tuvo profundos to del precio de las mercancas o commodi-
efectos en el PIB por un corto perodo de 3 a ties un 31% anual en dlares en los nueve

6 La relacin es inferior al 40% si se empalma con las nuevas series de producto nominal con base en 2004.

meses previos a la crisis, el gasto primario
real creci un 11% financiado con elevados
impuestos sobre las exportaciones. En marzo
de 2008, seis meses antes del inicio de la cri-
sis financiera, el Gobierno entr en conflicto
con los agricultores tras establecer por reso-
lucin ministerial impuestos mviles sobre
las exportaciones que superaban el 50% del
precio. En el caso de la soja, que constituye
poco ms del 50% del volumen fsico de pro-
duccin de granos en Argentina, la estructu-
ra impositiva mvil tena una alcuota en el
margen del 100% para precios superiores a
los 600 dlares por tonelada de este produc-
to. Enfrentado a un fuerte rechazo popular,
el Gobierno no pudo aprobar en el Senado la
ley que fijara dicho impuesto. Tras una crisis
poltica que involucr al vicepresidente y de-
termin el cambio del ministro de Economa y
del jefe de gabinete, se impuso una retencin
fija a la exportacin de soja del 35% y del
32% para los subproductos, del 30% para el
girasol y subproductos, del 28% para el trigo
y del 25% para el maz. Todos los productos
incluidos los industriales tenan un grava-
men de impuestos a las exportaciones, con
tasas diferenciadas que aumentaron fuerte-
mente la dispersin de la proteccin efectiva.
En medio de este conflicto, el Banco
Central interrumpi la depreciacin del peso
cuando la inflacin domstica promediaba
el 28% anual durante el primer semestre
de 2008. El objetivo de la apreciacin real
era obligar a los agricultores a vender su
produccin con elevados impuestos bajo el
riesgo de obtener menos pesos por unidad
por la cada del precio del dlar. A la derrota
poltica del Gobierno en el Senado sigui una
fuerte cada de los precios internacionales,
acentuada con la crisis financiera declarada
abiertamente en septiembre. En octubre el
precio de la soja haba cado poco ms del
30% respecto de marzo y las monedas de
29
Argentina
la regin se depreciaban: el real brasileo
promediaba 1,59 dlares en julio y 2,40 cinco
meses despus. El Banco Central aceler
desde septiembre la devaluacin del peso y
en octubre se anunci la nacionalizacin de
los fondos de pensin, lo que trajo consigo
una importante transferencia de recursos
y flujos hacia el Tesoro, ya que los activos
existentes se consideraron reservas y los
aportes personales recursos tributarios, de
modo que en lugar de ser financiamiento
pasaron a estar arriba de la lnea como
recursos. Las reservas o Fondo de Garanta
de Sustentabilidad (FGS) integrado por
los fondos originales acumulados por las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones
y Pensiones (AFJP), la renta de dicha cartera
y los fondos adicionales aportados de 2008
a 2014, constituan en el mes de agosto de
2014 el equivalente a 53 mil millones de
dlares segn el tipo de cambio oficial. El
FGS se constituy, desde fines de 2008, en
un instrumento de fondeo del Tesoro para
cubrir sus necesidades financieras. En 2014,
el sistema de previsin aport al Tesoro el
1% del PIB.
GRFICO 9
GASTO Y RECAUDACIN DURANTE LA CRISIS
FINANCIERA (VARIACIN PORCENTUAL ANUAL)
20
15
10
5
0
t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4
(5)
(10)
(15)
(20)
PIB Gasto primario real
Recaudacin real Precio exportaciones
Fuente: FIEL.
 30
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Los recursos provenientes de la naciona-
lizacin del sistema de pensiones y el aumen-
to de la presin tributaria permitieron soste-
ner el crecimiento real del gasto primario en
2009 a pesar de una contraccin del 2,4% de
la economa, que determin una cada de casi
un 5% real de los ingresos tributarios en la se-
gunda mitad de ese ao. En el contexto de las
elecciones legislativas, se dispuso por ley que
las pensiones fueran actualizadas dos veces al
ao (marzo y septiembre) segn la evolucin
de los salarios de aporte y el crecimiento de la
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS FINANCIERA, 2008-2009 (EN PORCENTAJES)
Variable
Al ingreso (t-1)
Tasa de desempleo
Tasa corregida
Tasa de empleo
Tasa de pobreza
Tasa de indigencia
Fuente: FIEL sobre la base de INDEC y datos propios.
El impulso al gasto junto con la recupe-
racin del Brasil y la apreciacin del real que
en octubre de 2009 se cotizaba a 1,74 real
por dlar favorecieron la restablecimiento
de la economa, a pesar de una fuerte se-
qua que afect al agro y que produjo que la
cosecha de cereales y oleaginosas cayera 35
millones de toneladas respecto de 2008. El
Gobierno aprovech la sequa en la prime-
ra mitad del ao para inducir una liquidacin
del stock ganadero para bajar el precio de
la carne importante en la dieta, aumen-
tando la faena de hembras. Esto determin
que a fines de 2009 se iniciara un proceso
de retencin de ganado que duplic el precio
de la carne en 2010 con un gran impacto en
recaudacin en el ao previo, lo que no im-
pidi que durante la crisis las pensiones evo-
lucionaran por debajo de la elevada inflacin.
En cambio, los salarios mnimos que pre-
sionan sobre los de convenio fueron ajusta-
dos hasta en 8 puntos por sobre la inflacin.
La expansin contracclica del gasto pblico
agregado determin un dficit equivalente al
0,9% del PIB en la segunda mitad de 2009 a
la salida de la recesin, frente a un supervit
global del 1,7% del PIB en el mismo perodo
del ao anterior.
CUADRO 6
Trimestres previos
T+4
A la salida (T)
8,0 9,8 8,8
8,4 10,0 8,7
43,3 43,1 43,0
20,6 19,0 16,8
6,3 5,5 5,5
la inflacin. El cuadro 6 ilustra que, a pesar
del aumento del desempleo, las tasas de po-
breza e indigencia no se vieron mayormente
afectadas. Los principales factores para dicha
evolucin parecen haber sido los siguientes.
i) La cada de 9 puntos en la tasa de infla-
cin de 2008 a 2009, que junto con un
ajuste algo rezagado de los salarios, evit
la cada de los salarios reales, cerrando el
ao con una leve recuperacin del 0,4%
en promedio.
ii) La expansin del empleo pblico a una
tasa promedio de un 4% en 2009, lo que
se tradujo en 109 mil empleados adicio-
nales. De 2006 a 2008 el empleo pblico

ya haba crecido a una tasa similar. Dados
los salarios medios en el sector pblico
esta expansin equivala a alrededor de
2,4 mil millones de dlares.
iii) La gran expansin del nmero de pensiona-
dos. Las moratorias previsionales permitie-
ron otorgar pensiones a una proporcin cada
vez ms alta de mayores de 60-65 aos y a
otros grupos de la poblacin pensiones no
contributivas. Los mayores incrementos
anuales de pensionados se produjeron en
2006 y 2007 al sumar 1,9 millones de bene-
ficios a nivel nacional en ese perodo, pero
en 2009 se agregaron otros 458 mil pen-
sionados, con un incremento de 1.300 mi-
llones de dlares de gasto. Sin embargo, el
acumulado de mayores pensiones de 2004
a 2009 en 2,87 millones de pensionados
implicaba una mayor erogacin del orden
de 8,3 mil millones de dlares respecto de
2003, sin considerar cuenta la actualizacin
de las pensiones contributivas.
iv) Desde 2008 y 2009 se establecieron nue-
vos programas sociales, entre los cuales
el de mayor importancia fue la asignacin
universal por hijo (AUH). Los tres princi-
pales programas del Gobierno el ao 2009
empleo pblico, pensiones y AUH im-
plicaron un mayor gasto, correspondiente
al 1,8% del PIB, a lo que deben restar-
se unos ingresos mnimos (y transitorios)
en concepto de moratoria y algn grado
de subejecucin de gasto en el programa
AUH durante el primer ao, compensado
por un mayor gasto en otros programas.
2.4 Insostenibilidad fiscal y default: la
crisis 2013-201x
El supervit fiscal en el perodo 2004-
2007 se revirti en dficit a partir del ao
2008. La poltica fiscal de la administracin
Kirchner procur ser expansiva, tanto en la
31
Argentina
depresin como en el auge para maximizar el
crecimiento, por lo que durante los perodos
de auge 2003-2008 y 2010-2011 fue marca-
damente procclica, con perodos contraccli-
cos transitorios en 2009. En 2012, la polti-
ca se torn expansiva nuevamente pero con
limitaciones fiscales crecientes, dado que la
expansin del gasto tiende a ser menor en
las recesiones que en los auges.
Los componentes ms expansivos del
gasto fueron los subsidios al sector privado,
como energa y transporte, que crecieron a
tasas del 70% nominal al ao en 2008. El
gasto en pensiones creci a tasas del 50%
anual de mediados de 2007 a 2008. Las tres
fuentes bsicas de financiamiento del gasto
fueron el aumento de los precios internacio-
nales de la produccin agrcola, a la que se
le aplicaron gravmenes crecientes, la rever-
sin del sistema de pensiones, donde la na-
cionalizacin implic un traspaso de reservas
y flujos al Tesoro, y el uso en forma cada vez
ms intenso del financiamiento inflacionario,
pues la tasa de inflacin promedi un 25%
anual de marzo de 2008 a 2015.
En 2010-2011 el gasto primario creci
a una tasa promedio del 9,6% al ao en tr-
minos reales. A pesar del fuerte crecimiento
del PIB un 8,7% en 2010 y un 6% en 2011
la economa cerr con un dficit consolidado
equivalente al 3,9% del producto interno en
2011. La favorable situacin externa que ha-
ba caracterizado el ao anterior y la primera
mitad de 2011 empez a cambiar con la de-
valuacin de la moneda brasilea que, luego
de tocar un mximo frente al dlar cercano
a los 1,51 reales por dlar, se depreci hasta
un promedio de 1,84 reales por dlar en di-
ciembre. El desequilibrio fiscal y externo pre-
cipit, como suele ocurrir previamente a las
elecciones generales, un cambio de cartera de
los agentes econmicos, por lo que el Ban-
co Central perdi ms de 5.500 millones de
 32

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

dlares de reservas en seis meses. En este pesos. En poco tiempo, la diferencia entre la
escenario, la administracin Kirchner profun- cotizacin oficial del dlar y la cotizacin de
diz la represin financiera y, entre otras me- mercado pas de un 5% en octubre de 2011 a
didas, se estableci una fuerte limitacin al un 11% en enero de 2012, elevndose al 23%
giro de utilidades y dividendos y a la compra en abril al anunciarse la estatizacin de la em-
de dlares para turismo, tambin se restrin- presa petrolera YPF. A comienzos de 2013,
gieron las importaciones para mantener posi- la brecha superaba el 50%, con gran impac-
tivo el supervit comercial y se prohibi en to sobre los precios, elevando la inflacin del
un mercado fuertemente dolarizado por sus perodo y generando incentivos al desvo de
antecedentes inflacionarios la negociacin operaciones ilegales, incluido el contrabando
de propiedades en dlares y, en particular, y la sobre o subfacturacin de importaciones
los prstamos bancarios solo se realizaron en y exportaciones, respectivamente.

GRFICO 10
VARIACIN ANUAL DEL GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERA
(VARIACIN PORCENTUAL ANUAL)

90%

80% Salarios
Transferencias
Promedios GP
70% Pensiones
Otros
60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
ene-03

jul-03

ene-04

jul-04

ene-05

jul-05

ene-06

jul-06

ene-07

jul-07

ene-08

jul-08

ene-09

jul-09

ene-10

jul-10

ene-11

jul-11

ene-12

jul-12

ene-13

jul-13

ene-14

jul-14

ene-15

Fuente: FIEL sobre la base del Ministerio de Economa.

Con el aumento del tipo cambiario se muy por debajo de la inflacin, utilizando el
aceler la prdida de reservas del Banco Cen- tipo de cambio como ancla nominal. El atraso
tral en 13 mil millones de dlares en 2013, cambiario, la desaceleracin de la economa
lo que deriv en nuevas medidas de repre- del Brasil y el clima de negocios antimercado
sin financiera y comercial, y en una am- produjeron una pronunciada desaceleracin
nista tributaria y blanqueo de capitales que de la actividad econmica desde mediados de
fracas. Se mantuvo una tasa de devaluacin ao y una contraccin del PIB desde el cuarto
 33

Argentina

trimestre de 2013. La industria haba entra- 2015 en torno al 1% mensual y la inflacin

do en recesin en mayo, segn el ndice in-
dustrial de FIEL. A fines de 2013 se opt por
un cambio de poltica, lo que trajo consigo el
cambio del ministro de economa y del presi-
dente de Banco Central, acelerando la deva-
luacin del peso. A fines de enero de 2014, la
relacin peso-dlar se elev al 55%, al tiem-
po que aumentaron las tasas de inters. Sin
embargo, la devaluacin no estuvo asociada
a un programa fiscal de ajuste, por el con-
trario, impact sobre el dficit mediante un
mensual promedi un 2,2% en marzo y abril.
A esto se suma que, desde julio de 2014, la
Argentina se encuentra en una situacin de
default selectivo por la deuda no reestructu-
rada en los canjes de 2005 y 2010. Con ello el
financiamiento con deuda voluntaria del dfi-
cit fiscal solo pudo hacerse desde la segunda
mitad de 2014 a tasas de inters superiores
al 9% anual en dlares.
GRFICO 11

fuerte aumento de los subsidios al consumo CRISIS ACTUAL (VARIACIN PORCENTUAL ANUAL
RESERVAS Y ANUALIZADA PIB, BM)
energtico en pesos, dado que una parte de la
energa es importada y las tarifas no cubren
los costos. El pasaje a precios de la devalua- 7.0 30

cin fue parcial, pero aun as la inflacin salt PIBsa (Var Qsa *4)
5.0 BM real sa vs t-1 20
al 35% anual en febrero y al 42% en agosto. Reservas vs t-4

Reservas
PIB Y BM

2.5 20
En septiembre fue removido el presidente del
0.0 0
Banco Central para implementar una poltica t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5

monetaria ms laxa, con menor devaluacin (2.5) (10)

que promedi un 0,4% mensual en el ltimo (5.0) (20)

bimestre del ao, menores tasas de inters
(7.5) (30)
y mayor expansin del crdito, con el objetivo
(10.0) (40)
de sacar a la economa de la recesin. Los
2013.4 (t=0) a 2015.1 (t+5) - Variaciones porcentual
cambios fueron transitorios, pues la devalua-
cin se aceler nuevamente desde febrero de Fuente: FIEL sobre la base del Banco Central y FIEL.

CUADRO 7
ESTIMACIN DE PENSIONES, 2015 (EN PORCENTAJES Y MILLONES DE DLARES)

Gasto
Beneficios
(miles)
Millones de dlares Porcentaje del PIB b/

Pensiones contributivas 3.200 24.155 04,5%

Moratorias 3.204 18.803 03,5%

Pensiones no contributivas 1.511 05.807 01,1%

Subtotal nacional 7.915 48.764 09,0%

Provinicias (cajas no SIPA) a/ 9.500 12.043 02,2%

TOTAL 8.865 60.807 11,3%

Fuente: FIEL.
Notas: a/ El volumen de pensiones a nivel provincial, es estimado; se incluyen las cajas provinciales que no estn en el Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA). b/ Para el clculo porcentual en trminos del PIB, se usa un PIB estimado para el 2015 de 540 mil millones de dlares.
 34

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Al tiempo que se frenaron los precios del importante es el de transferencias por hijo
tipo de cambio, salarios y tasas de inters (AUH) con poco ms de 3.100 millones de
claves para la economa, la poltica social del dlares.
Gobierno se mantuvo expansiva: a mediados
de 2014 se anunci una nueva moratoria de CUADRO 8

pensiones, por la cual en abril de 2015 ingre- GASTO DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS

saron alrededor de 500 mil pensionados adi- SOCIALES PBLICOS, 2015

cionales. Con las moratorias se ha cubierto (EN MILLONES DE DLARES)

a prcticamente la totalidad de la poblacin

Dlares (2015 estimado)
en edad de jubilarse en la actualidad. El n-
AUH 3.120
mero de beneficios entre pensiones contri-
butivas y no contributivas sumando nacin Progresar 3.584

y provincias se ubica en 8,8 millones frente Proteccin social 3.127

a una poblacin de 5,2 millones de perso-
Proteccin social 3.148
nas de 60-65 aos y ms, entre mujeres y
Ingreso con trabajo 3.700
hombres, respectivamente. Incluso, exclu-
yendo las pensiones no contributivas cuya Capacitacin laboral 1.967

poblacin objetivo se define con parmetros Subtotal 6.710

especiales, como pobreza, excombatientes, Fuente: FIEL.

pensiones otorgadas por el Congreso, grupos
especficos de la poblacin, entre otros y las La recesin y la aceleracin de
pensiones provinciales, la cobertura de pen- la inflacin tuvieron efectos sobre los
siones del sistema nacional supera el 97% de niveles de indigencia y pobreza, a pesar
la poblacin objetivo (ms del 90% en 2011, de la amplitud de los programas sociales
segn Rofman y otros). Se observa un fuer- establecidos por el Gobierno, ya que al
te crecimiento en provincias no transferidas cabo de tres trimestres mostraban signos
al sistema nacional (SIPA), que actualmente de deterioro, consecuencia, en parte, de
gastan alrededor de un 2,2% del PIB en sus los instrumentos utilizados como poltica
propios sistemas para empleados pblicos y antiinflacionaria: tras la devaluacin, a
recaudan algo menos del 2%. comienzos de 2014, se busc que los salarios
El gasto total en pensiones se estima y pensiones evolucionaran por debajo de la
para 2015 en 11,3% del PIB, incluyendo el inflacin enfriando la economa. En promedio
gasto por pensiones del sistema contributivo los salarios reales cayeron un 4,6%, mientras
nacional (8% del PIB con moratorias), pen- las pensiones lo hicieron en un 6,4%. El
siones no contributivas (1,1% del PIB) y el freno a la devaluacin en la segunda mitad
gasto de las provincias (2,2%). Mientras el de 2015, junto con una poltica monetaria
gasto en pensiones por las moratorias instru- transitoriamente contractiva y cada en
mentadas desde 2005 y la ampliacin de las salarios y pensiones, desaceler la inflacin
pensiones no contributivas suma 24.600 mi- hasta el 30% anual en los primeros meses de
llones de dlares en 2015, el conjunto de los 2015. Con ello, se estabilizaron los salarios
programas sociales pblicos de ms de 160 reales y se recuperaron las pensiones y la
programas que identificado sumara 7.000 mejora estimada para el ao 2015 es de un
millones de dlares. El programa social ms 4% real.
 35

Argentina

CUADRO 9
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS EN CURSO, 2013-201X (EN PORCENTAJES)

Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) 2015.1

Desempleo (INDEC) 06,6 07,1 -

Desempleo (FIEL) 08,8 08,6 -

Tasa de empleo 42,7 40,4 -

Tasa de pobreza 14,4 17,5 -

Tasa de indigencia 04,7 06,3 -

Inflacin anual 23,5 32,8 -

Fuente: FIEL.

La estabilizacin del porcentaje de podra haber sido significativo ms all de

indigencia y pobreza depende, en el modelo
de intervencin estatal vigente, no solo de
la reversin del ciclo econmico para reducir
el desempleo, sino de la sostenibilidad de
algunas polticas que fueron clave en la mejora
de esos indicadores en los aos posteriores a
la crisis de 2002. Entre esas polticas, cabe
mencionar la fuerte expansin del empleo
pblico, el aumento de las transferencias
mediante pensiones y subsidios al sector
privado. El impacto de algunas polticas
las filtraciones de los distintos programas
para reducir la pobreza. En el grfico 12
se muestran las tasas de pobreza en
las series de INDEC y FIEL para el Gran
Buenos Aires, y se agrega el cmputo de
la tasa excluyendo de los ingresos del
hogar los provenientes de planes sociales,
bsicamente los aportes de la AUH. Se
observa que este componente reduce la
tasa en 1,1 puntos de 2007 a 2013, pero
se duplica en 2014, al llegar a 2,1.

GRFICO 12
EVOLUCIN DE LA TASA DE POBREZA EN EL GRAN BUENOS AIRES, 1992-2014 (EN PORCENTAJES)

60% 60%
Pobreza (INDEC)
50% Pobreza FIEL 50%
Pobreza sin planes
40% 40%

30% 30%

20% 20%

10% 10%

0% 0%
092

094

096

098

000

002

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: FIEL sobre la base de INDEC y FIEL.

 36

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

El impacto de las moratorias previsiona- haber llegado a un lmite, dado que la tasa
les sobre los ndices de pobreza es tambin de inflacin se mantiene en niveles del 30%
significativo, ya que mientras la AUH y otros anual, a pesar de una fuerte represin sobre
programas suman 7 mil millones de dlares los precios y tarifas de servicios pblicos, ta-
por ao, estas pensiones llegan casi a los 19 sas de inters y ms recientemente salarios,
mil millones de dlares. La contracara de la junto con una marcada apreciacin del peso.
expansin del gasto pblico en los ltimos Una medida de la fuerte apreciacin viene
aos ha sido un significativo aumento de la dada por la evolucin de los costos labora-
tasa media y la volatilidad de la inflacin. les unitarios en la industria: luego de caer
Saltos de 10 a 15 puntos en la tasa media de un nivel de casi 200 a comienzos de los
de inflacin podran derivar en aumentos de aos noventa a 30 en medio de la crisis del
la tasa de pobreza, que, para ser compensa- ao 2002, esos costos unitarios siguieron un
dos, implicara un nuevo aumento del gasto. camino fuertemente ascendente ubicndose
El financiamiento inflacionario del dficit fis- a mediados de 2015 muy prximo de su nivel
cal cercano al 8% del PIB en 2015 podra a comienzos de 1990.

GRFICO 13
SALARIOS Y COSTOS LABORALES UNITARIOS (EN DLARES CORRIENTES)

260
Industria (INDEC) - 2001:100
240 Salarios en USD 220
ULC (USD)
220

200

180 180

160

140 140

120

100 100

80

60 60

40
20 20
I-94

I-95

I-96

I-97

I-98

I-99

I-00

I-01

I-02

I-03

I-04

I-05

I-06

I-07

I-08

I-09

I-10

I-11

I-12

I-13

I-14

I-15

Fuente: FIEL sobre la base de INDEC y FIEL.

La correccin desde 2016 de los retra- largo plazo, sobre todo el elevado nivel de
sos tarifarios y una devaluacin del peso subsidios a la energa y transporte, el au-
tendran como efecto un significativo au- mento del empleo pblico, la ampliacin de
mento de los indicadores de pobreza, si programas no contributivos de pensiones y
el ajuste implica el abandono de ciertos la expansin del gasto en otros programas
instrumentos que son insostenibles en el sociales.

IV. Las crisis en perspectiva.
Mejores polticas o rediseo
institucional?
De la revisin de los cuatro principales
episodios macroeconmicos desde mediados
de los aos noventa, se desprende que en la
Argentina hubo dos perodos con estrategias
bien distintas. Las reformas de 1990 sentaron
las bases de un importante salto en materia
de productividad que, para consolidarse, re-
quera de mayores reformas en los planos fis-
cal, de deuda, en los mercados de trabajo y en
la poltica comercial, entre otros. La magnitud
del impacto externo de 1998-1999, junto con
la debilidad del sistema poltico, deriv en la
parlisis de reformas y la posterior secuen-
cia de contrarreformas en la dcada siguiente,
una vez que se relaj la restriccin externa. A
las reformas de primera y segunda generacin
de los aos noventa siguieron pues las contra-
rreformas en 2000 que incluyeron:
i) La fuerte expansin del gasto en el mbito
fiscal, financiado por lo mayores recursos
provenientes de la mejora de los precios
internacionales y, a partir de 2008, por la
utilizacin de stocks fondos de pensin,
luego reservas, la emisin monetaria y,
desde 2014, por el creciente endeuda-
miento. El dficit fiscal pas de un pro-
medio de 1,7% en la dcada del noventa
a poco ms del 7% en 2014-2015.
ii) La sujecin del Banco Central a las necesi-
dades del Tesoro en lo monetario, inician-
do un perodo de dominancia fiscal extre-
ma.
iii) No se logr restablecer lazos con el sis-
tema financiero internacional, a pesar
de los dos canjes de deuda realizados en
2005 y 2010. El pas entr nuevamente en
la cesacin de pagos en 2014 y tiene una
gran cantidad de conflictos pendientes de
37
Argentina
resolucin en el CIADI (Centro Internacio-
nal de Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones), el tribunal del Banco Mundial
para la resolucin de disputas.
iv) El cierre de la economa implic que se
elevaran los aranceles y las tasas paraa-
rancelarias de importacin, se estable-
cieran impuestos de hasta un 35% sobre
las exportaciones y se prohibieran y es-
tablecieran cupos sobre importaciones y
exportaciones.
Con estos cambios, el problema central
era si la Argentina podra soportar un nuevo
escenario de crisis en el plano macroecon-
mico y el impacto que este tendra sobre la
poblacin ms vulnerable. Tras el fuerte efec-
to que tuvieron la crisis del Tequila y la gran
crisis del ao 2002, cuando la pobreza roz el
55%, la nueva administracin Kirchner opt
por blindarse utilizando diversas polticas de
carcter universal, no siempre diseadas con
adecuada focalizacin, como en el caso del
subsidio a las tarifas de energa. Esas pol-
ticas fueron consistentes con una gran ex-
pansin del gasto pblico, donde el aumento
del gasto primario fue de 18 puntos del PIB
respecto de la dcada previa, mediante diver-
sos programas que garantizaran el aumento
del empleo, la plena cobertura en pensiones
y subsidios a diversos grupos de la poblacin
pobre, desocupada o identificada como po-
blacin de riesgo. En pos de esos objetivos,
los instrumentos utilizados tuvieron efectos en
mltiples dimensiones y terminaron por poner
en riesgo los propios objetivos de poltica. Al-
gunos ejemplos pueden contribuir a evaluar
la fragilidad de las polticas adoptadas.
i) Polticas de represin de precios, importa-
ciones y exportaciones
Las polticas de control de precios no solo
en los alimentos, sumadas a las restricciones
 38

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

sobre las importaciones, derivaron en una zacin comercial generando resistencias al

reduccin y cambios en la composicin de
la oferta que afect probablemente ms a
la poblacin de ingresos medios que a la de
ingresos bajos. Mientras que las polticas de
restriccin de importaciones se tradujeron,
en un primer momento, en una baja de pre-
cios de productos bsicos carne, leche,
pan y, luego, por un aumento del precio
relativo como consecuencia de la reduc-
cin de la oferta. El impacto de estas pol-
ticas de represin an no se ha manifesta-
do completamente en los mercados por la
va de precios de escasez reprimidos, pero
podra aparecer en un proceso de liberali-
mismo.
ii) Polticas de empleo
El principal programa fue el masivo
incremento del empleo pblico en todas los
mbitos (federal, provincial y municipal)
que limit en especial a partir de 2012 la
expansin del empleo privado. Con un 22%
de los ocupados en el sector pblico y otro
43% (asalariados y trabajadores por cuenta
propia) ocupados en actividades informales,
la productividad media del empleo es baja y
afecta la tasa potencial de crecimiento.7

CUADRO 10
EMPLEO PRIVADO Y EMPLEO PBLICO (EN PORCENTAJES)

Ao Empleo privado Empleo pblico

1990 Nivel al fin Variacin del Nivel al fin Variacin del

del perodo porcentaje anual del perodo porcentaje anual

1990 100,0 - 100,0 -

2000 124,5 2,2 194,3 -0,6

2010 147,7 1,7 127,6 -3,1

2015 148,5 0,1 156,7 -4,2

Fuente: FIEL sobre la base de INDEC y FIEL.

iii) Pensiones la sostenibilidad del financiamiento en el

El objetivo de lograr una cobertura
plena de pensionados se logr con el uso
de recursos de rentas generales y creando
fondos especficos (soja), con un incremento
del gasto que pas de poco ms del 6,5%
consolidado de nacin y provincias 1997-
2001 al 11,3% actual,
mediano plazo. Ms all de los riesgos
macroeconmicos que plantea una poltica
de gasto desfinanciada y dada la importancia
de esta porcin del gasto y su mecanismo
de ajuste, cabe prever que los cambios en la
tasa de inflacin impactarn sobre el ingreso
real de esta poblacin, afectando ms a los
sin plantearse sectores cercanos a la lnea de pobreza.

7 Diversas estimaciones revelan un deterioro de la productividad total factorial en la ltima dcada (FIEL 2010).

iv) Programas sociales
Los programas contribuyeron significa-
tivamente a la reduccin de la pobreza, tal
como se seal anteriormente y como sugie-
ren otros anlisis en la literatura (Garganta y
Gasparini, 2015). Sin embargo, estos tuvie-
ron otros efectos, entre los que se destacan
un marcado desincentivo a la participacin
laboral de mujeres jvenes y un desincentivo
a la formalizacin. Lo primero es producto de
una significativa cada en la probabilidad de
participacin de mujeres particularmente en
el tramo de edad hasta los 29 aos cuan-
do perciben la asignacin universal por hijo
(AUH), incluso despus de controlar por cam-
bios en la asistencia al sistema educativo. El
baja formalizacin laboral es particularmen-
te alta en trabajadores con hijos pequeos
(el beneficio se extiende por largo tiempo)
y en hogares con jefe informal. En trminos
dinmicos, es probable que una menor parti-
cipacin laboral y una menor tasa de forma-
lidad reduzcan la probabilidad de empleo de
los beneficiarios de estos programas a futuro,
perpetundose una mayor demanda de pla-
nes sociales de desempleo o de complemen-
tacin de ingresos.
La estrategia de blindaje con programas
de expansin del gasto pblico permiti una
baja importante en los niveles de pobreza e
indigencia desde el pico de la crisis de 2002
hasta su estabilizacin a partir de 2009 en
niveles similares a los que prevalecan an-
tes de la crisis del Tequila (1992-1994), sin
mejoras posteriores y con el riesgo de un
eventual deterioro asociado a nuevos ciclos.
El costo del blindaje fue excesivo, si se con-
sidera que el aumento del dficit sin financia-
miento asociado en buena medida al salto
de los subsidios a la energa y a la expansin
del gasto en pensiones, empleo y programas
sociales deriv en una alta inflacin de un
39
Argentina
24% en promedio, en los ltimos 8 aos,
la que precipit un nuevo default en 2014
a pesar del bajo nivel de endeudamiento,
frenando finalmente la economa. El blindaje
se debilita en un contexto de elevado dfi-
cit fiscal y limitado financiamiento, ya que se
restringen los grados de libertad para nuevos
programas que requieran mayores recursos.
La principal recomendacin que surge
de esta experiencia de ms de dos dcadas
de ciclos ms o menos violentos de actividad
que podran repetirse teniendo en cuenta
la magnitud de los desequilibrios observados
en la economa argentina y que afectan en
mayor medida a la poblacin pobre es que
el pas debera retornar a la normalidad en
materia de reglas de poltica econmica. Ese
retorno a la normalidad implica actuar en
casi todas las dimensiones de poltica eco-
nmica:
i) Se trata de restablecer el funcionamien-
to del sistema de precios, lo que implica
desarmar parte de los mecanismos de
subsidios existentes y disear nuevos
mecanismos que minimicen distorsiones
de incentivos.
ii) En materia fiscal se trata de restablecer
el equilibrio en un programa plurianual y
recuperar la independencia de la poltica
monetaria. La estabilidad fiscal y mone-
taria es un requisito para la reduccin de
la inflacin que afecta particularmente a
la poblacin de menores ingresos.
iii) Establecer lmites estrictos sobre los ni-
veles de endeudamiento de los distin-
tos niveles jurisdiccionales, teniendo en
cuenta los antecedentes que sugieren
que incluso con bajos niveles de deuda
la Argentina entr en default.
iv) Crear instituciones fiscales que garanti-
cen el equilibrio de largo plazo, incluyen-
do legislacin de responsabilidad fiscal
 40
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que obligue a mantener el equilibrio pre-
supuestario con lmites sobre la deuda
a lo largo del ciclo.
v) La reduccin del dficit deber operar en
el gasto dado el elevado nivel de pre-
sin tributaria reduciendo subsidios al
sector privado, reestructurando organis-
mos y congelando el empleo pblico, en-
tre otras medidas.
vi) Revisar y reestructurar beneficios de los
programas de pensiones no contributi-
vas, focalizndolos exclusivamente en la
poblacin en situacin de riesgo.
vii) Revisar los programas sociales en los as-
pectos relacionados con el mercado de
trabajo, sobre todo el desincentivo de la
participacin laboral y de la formaliza-
cin.
viii) Revisar el diseo de los programas so-
ciales para reducir filtraciones hacia po-
blacin no pobre y corregir errores de
exclusin.
ix) Redisear los programas de empleo para
que la poblacin que recibe los benefi-
cios tenga incentivos para reinsertarse
en el mercado laboral privado.
V. Conclusiones
L
a revisin de las crisis en las ltimas
dos dcadas y la respuesta en materia
de poltica fiscal y monetaria parece
indicar un escaso aprendizaje de las suce-
sivas administraciones para prevenir nue-
vos episodios. En 1994, se incorpor en la
Constitucin el mandato de reformular las
leyes de coparticipacin de impuestos entre
el gobierno federal y las provincias que an
se encuentra pendiente de cumplimiento.
Tampoco se avanz en la creacin de institu-
ciones que permitan estabilizar la situacin
fiscal, como leyes de responsabilidad fiscal
que comprometan efectivamente a todas las
jurisdicciones, lo que deriv en esta dcada
en crecientes desequilibrios, sobre todo en
el gobierno federal. A la debilidad de las ins-
tituciones fiscales, se suma el alineamien-
to del Banco Central con el poder Ejecutivo,
generndose un escenario de dominancia
fiscal que limita el poder de la autoridad mo-
netaria para controlar la inflacin. El finan-
ciamiento monetario del dficit es un reflejo
de las dificultades para financiar voluntaria-
mente el dficit. A esto ltimo tambin con-
tribuy la situacin irregular que la Argenti-
na mantiene con un conjunto de acreedores
internacionales juicios y fallos pendientes
de cumplimiento en el CIADI, default con
bonistas que no ingresaron a los canjes de
deuda (holdouts) y con algunos de los que
ingresaron (holdins), lo que, en algn mo-
mento, se expresar en una mayor carga de
la deuda con mayores servicios que pesarn
sobre el presupuesto.
Sin embargo, la escasa responsabilidad
fiscal no se tradujo en un aumento de los
niveles de pobreza e indigencia en razn del
blindaje de polticas pblicas desarrollado
en la ltima dcada. Una gran expansin de
los programas de pensiones, el fuerte creci-
miento del empleo pblico y la creacin de
numerosos programas sociales, se combina-
ron para que los indicadores de indigencia
y pobreza descendieran desde el nivel pico
de la crisis, en una secuencia en V inver-
tida. Con restricciones presupuestarias d-
biles como las actuales, la poltica fiscal y
monetaria expansiva en el auge se asocia
con polticas microeconmicas de corto pla-
zo con impacto para reducir la pobreza, pero
que no se sostienen y se revierten durante la
recesin. Lo mismo ocurre con la dimensin
agregada del gasto en un comportamiento
procclico, que en lugar de amortiguar el im-
pacto de la crisis, lo refuerza. Ejemplos de
 41

Argentina

estas polticas a nivel micro son los contro-
les y congelamientos de precios de los ali-
mentos y la energa que, durante el ajuste
posterior que considera una devaluacin
del peso experimentan las mayores alzas
de precios.
La principal recomendacin que surge
es la de retornar a la normalidad en materia
de reglas de poltica econmica. Ese retor-
no implica actuar en casi todas las dimen-
siones de poltica econmica, lo que implica
restablecer el funcionamiento del sistema
de precios, el equilibrio fiscal y la indepen-
dencia de la poltica monetaria. Se requiere
asimismo determinar lmites estrictos sobre
el endeudamiento, creando instituciones fis-
cales que garanticen el equilibrio de largo
plazo. La reduccin del dficit deber operar
en del gasto, para ello es necesario revisar
y reestructurar los programas de pensiones
no contributivas, los programas sociales y los
programas de empleo para que quienes reci-
ben beneficios mantengan los incentivos para
insertarse en el mercado laboral.

Juan Luis Bour

Economista jefe y director de la Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas
(FIEL). Se especializa en temas de macroeconoma, cuentas nacionales, mercados de trabajo,
pensiones. Es licenciado en economa, con estudios de grado y posgrado en la Universidad de
Buenos Aires. Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, CAF
(Banco de Desarrollo de Amrica Latina), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica
(GTZ), Agencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional (USAID) y
gobiernos de Argentina y Amrica Latina. Ha publicado numerosos libros y trabajos sobre temas
macrofiscales, empleo y seguridad social.
 42

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

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cias en Amrica Latina. Banco Mundial.

Impactos externos: la poltica econmica
y el gasto social en Bolivia
Jos Luis Evia Vizcarra Roberto Laserna Rojas
I. Introduccin
E
a Bolivia contempornea es incom-
prensible sin una referencia a la tran-
sicin poltica y econmica que se vivi
a mediados de la dcada de 1980. El retiro de
los militares en el ao 1982 que haban do-
minado la poltica boliviana desde 1964 dio
paso a una administracin civil democrtica,
que sigui encerrada en patrones estatistas
de comportamiento y que tena ms fe en la
voluntad poltica que en las fuerzas del mer-
cado. Tres aos bastaron para que todo el
pas entendiera que no era posible seguir con
el modelo. El intento de mantener el gasto
fiscal cuando se desplomaban los ingresos y
se repudiaba pblicamente a los acreedores
extranjeros aunque se les continuara pa-
gando, oblig a la emisin inorgnica de
dinero y la consiguiente ruptura del sistema
de precios, que devino en una inflacin que
alcanz grandes dimensiones.
En 1985, en el marco de una precaria
institucionalidad democrtica, se puso en
marcha un programa riguroso de ajuste, que
restringi al mnimo el crdito fiscal y oblig
al sector pblico a gastar en funcin de las
disponibilidades de cuenta y no del presu-
puesto autorizado. La estabilizacin del tipo
de cambio y de los precios fue muy rpida, y
43
Bolivia
aunque el ajuste trajo consigo el despido de
trabajadores supernumerarios en empresas
estatales y la aplicacin de algunas medidas
represivas hacia los sindicatos, las personas
valoraron la certidumbre que ofreca una po-
ltica menos poltica, es decir, ms flexible y
abierta, que permite a los agentes econ-
micos asignar los recursos en funcin de su
rentabilidad. El ajuste estuvo amenazado por
un impacto externo, el del estao, cuyos pre-
cios cayeron bruscamente ese ao, pero las
decisiones se mantuvieron con firmeza y la
economa pudo adaptarse poco a poco a las
nuevas circunstancias.
En solo 4 aos la poblacin boliviana in-
ternaliz la democracia y la estabilidad como
aspectos sustanciales de la vida colectiva y,
en cierta medida, esto se ha mantenido in-
cluso despus de la grave crisis polticas en-
tre el ao 2000 y 2003, en que se abriera
formalmente el camino a una transformacin
poltica y econmica que intenta restaurar el
estatismo nacionalista predominante en la
ideologa poltica del pas desde la Guerra del
Chaco (1935).
Este artculo concentra su atencin pre-
cisamente en ese perodo y revisa las res-
puestas de poltica econmica ante las crisis
externas durante las dos ltimas dcadas,
cuyas caractersticas fueron muy diferentes
 44
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
y hasta contrastantes en lo poltico y en lo
econmico. En lo poltico, los aos noventa
marcan el despliegue de la segunda genera-
cin de cambios estructurales bajo el signo
de la apertura econmica y el instituciona-
lismo democrtico, en un contexto interna-
cional restrictivo, de bajos precios y fuerte
condicionamiento al financiamiento, ya sea
de endeudamiento o de cooperacin no re-
embolsable. Mientras que la siguiente dcada
est dominada por la voluntad de restablecer
un papel mucho ms activo del Estado en la
economa, en un contexto internacional de
aumento de precios de las materias primas,
que le dieron a Bolivia un ambiente de bo-
nanza sin equivalente histrico. Y an as, a
pesar de esas grandes diferencias, es posible
distinguir una continuidad sustentada en la
valoracin social ya mencionada de democra-
cia y estabilidad.
Se analizarn los canales de transmisin
de las condiciones internacionales hacia la
economa nacional flujos de capital e inver-
siones, comercio exterior, deuda y, luego,
sus impactos en el producto, el ingreso, el
empleo y la pobreza. Tambin se pone aten-
cin en las polticas econmicas, en especial
en la fiscal y monetaria. La ltima seccin
recoge las principales lecciones aprendidas y
apunta a formular recomendaciones.
II. Los impactos de las crisis
A. El canal de flujos de capital e inversiones
El mercado de capitales en Bolivia tiene
un desarrollo muy incipiente, lo que ha aisla-
do al pas del contagio de las crisis financie-
ras internacionales. El grfico 1 muestra la
inversin directa extranjera y la inversin en
cartera como porcentajes del PIB de 1990 a
2013. Como se aprecia, a lo largo del pero-
do estudiado la inversin en cartera ha sido
prcticamente inexistente casi siempre por
debajo del 1% del PIB. Por ello, las reversio-
nes en el flujo de capitales que afectaron de
manera notable a los pases latinoamericanos
ms ligados a los mercados internacionales,
no tuvieron el mismo impacto sobre Bolivia.
Como seala Morales a propsito de la crisis
mexicana de los noventa los pases ms pe-
queos de la regin como Bolivia casi no la
sintieron, principalmente por lo incipiente de
sus mercados de capitales (Morales, 2012).
An cuando la inversin extranjera di-
recta no ha sido muy importante en la histo-
ria del pas, de 1997 a 2002 fue significativa,
al ingresar al pas los recursos comprometi-
dos en la capitalizacin. En ese breve perodo
la inversin extranjera estuvo consistente-
mente por encima del 8% del PIB.
 45

Bolivia

GRFICO 1
INVERSIN EXTRANJERA EN BOLIVIA, 1990-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

15,0%

Directa
Cartera
10,0%

5,0%

0,0%
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 (p)

2013 (p)
-5,0%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central de Bolivia y el Instituto Nacional de Estadstica.

La capitalizacin consisti en ofrecer el permita apreciar el valor real de la empresa

50% de las acciones de las empresas pbli- y duplicarlo con las nuevas inversiones, que
cas a inversionistas privados que les inyec- se convertan en acciones para el inversionis-
taran capital o las financiaran. Los inversio- ta que retena la gestin de la empresa, el
nistas privados deban pujar por el 50% de resto de las acciones quedaban en propiedad
las acciones, y quien se las adjudicara deba del Estado boliviano. El cuadro 1 muestra el
invertir recursos frescos en ellas, de manera monto de inversin comprometida por cada
que duplicaran su valor y aumentaran su ca- empresa capitalizada, que deba materiali-
pacidad productiva y financiera. La subasta zarse en los aos posteriores al proceso.

CUADRO 1
EMPRESAS CAPITALIZADAS (EN DLARES)

Empresa Dlares Fecha

Empresa Generadora de Electricidad (CORANI) 58.796.300 29/06/95

Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) 610.000.000 27/11/95

Empresa Ferroviaria Andina 13.251.000 15/12/95

Empresa Ferroviaria Oriental 25.853.099 14/12/95

Empresa Generadora de Electricidad (GUARACACHI) 47.131.000 29/06/95

Lloyd Areo Boliviano 47.475.000 19/10/95

Empresa Petrolera Andina 264.777.021 05/12/96

Empresa Petrolera Chaco 306.667.001 05/12/96

Transportadora de hidrocarburos (TRANSREDES) 263.500.000 05/12/96

Empresa Generadora de Electricidad (Valle Hermoso) 33.921.100 29/06/95

Fuente: a/ Decreto supremo N 24046; b/ Pgina web Entel (http://www.entel.bo/inicio3.0/index.php/presentacion1/historia); c/ Decreto

supremo N 24186; d/ Decreto supremo N 24185; e/ Decreto supremo N 24047; f/ Decreto supremo N 24146; g/ Decreto supremo N
24429; h/ Decreto supremo N 24430; i/ Decreto supremo N 24431; j/ Decreto supremo N 24048.
 46

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

El 50% de las acciones pertenecientes de capitalizacin, y la crisis poltica que se

al Estado pasaron al fondo de Capitalizacin
Colectiva, gestionado por las administrado-
ras de fondos de pensiones. Las utilidades
se destinaron al pago de una renta vitalicia
no contributiva a los bolivianos mayores de
65 aos Bono de Solidaridad o Bonosol y al
cual tenan derecho solo los ciudadanos ma-
yores de 21 aos al 30 de diciembre de 1995,
que accederan a l en cuanto cumplieran los
65 aos de edad.2
Dado el carcter de las inversiones ex-
tranjeras en Bolivia, el canal de reversin de
capitales no parece ser importante en el im-
pacto de las crisis externas sobre la economa.
De hecho, la crisis mexicana de 1994 no afec-
t la inversin extranjera, por el contrario, se
increment en 1995 y 1996, y tampoco afecto
la reversin de la inversin en cartera (inexis-
tente). La inversin extranjera directa decae
solo en 2002, cuando Bolivia se encontraba
en un perodo de inestabilidad. Las polticas
que permitieron el crecimiento de la inversin
extranjera desde 1995 contribuyeron a aislar
a la economa boliviana de la crisis mexicana
y de la asitica. Los flujos de inversin extran-
jera fueron muy importantes en este perodo,
en un contexto donde casi toda Amrica Latina
sufra de contracciones en la inversin extran-
jera. Ese incremento en el flujo de inversin
directa solo se explica por el mantenimien-
to de polticas macroeconmicas de apertura
desde 1986 y por el proceso de capitalizacin
de las empresas pblicas.
Posteriormente, con el agotamiento de
las inversiones comprometidas en el proceso
desencaden en Bolivia a inicios del ao 2000,
la inversin externa se redujo notablemente
1
y lleg a ser negativa en 2005. Si bien se
recuper posteriormente, la inversin
extranjera ha sido moderada (alrededor del
3% del PIB) en comparacin con la inversin
extranjera de los aos noventa.3
La crisis internacional de fines de la d-
cada pasada tampoco se observa en los datos
de inversin extranjera. Si bien la inversin
se reduce en 2009, los aos posteriores
muestran una tendencia positiva. Es posi-
ble que las inversiones de mantenimiento
y reposicin de los campos gasferos ex-
pliquen la tendencia creciente de inversin
extranjera. Tambin el elevado nivel de re-
servas internacionales del pas puede haber
generado mayor confianza en la economa
boliviana, garantizando la estabilidad de la
economa.
B. El canal de las exportaciones
Las crisis internacionales han afectado
a Bolivia mediante el canal ms tradicional
de las exportaciones. Para apreciar mejor la
evolucin de las exportaciones y debido a su
fuerte crecimiento desde 2004, hemos divi-
do el comportamiento de las exportaciones
en dos grficos. En el grfico 2 se muestra
la evolucin de las exportaciones de 1990 a
2003 con una escala de 700 a 1.500 millones
de dlares, y en el grfico 3, de 2004 a 2013
con una escala de 1.800 a 12 mil millones de
dlares.

1 En realidad, como lo ha hecho notar Morales (2012) se trataba de una anualidad, que beneficiaba a todos los bolivianos que hubiesen
cumplido la mayora de edad (21 aos) al 30 de diciembre de 1995.

2 Sobre esta experiencia de transferencia en efectivo vase La inversin prudente, de Fundacin Milenio, 2005.

3 Al evaluar estos cambios hay que tener en cuenta la escala reducida de la economa boliviana y, por lo tanto, tambin de la inversin
extranjera. Cambios relativamente pequeos en una empresa de alcance global que opera en Bolivia pueden representar cambios muy
grandes en su economa.
 47

Bolivia

GRFICO 2 desapareci. Los numerosos estudiantes bra-

EXPORTACIONES, 1990-2003 sileros regresaron a su pas y dejaron sin in-
(EN MILLONES DE DLARES) gresos a los que les provean servicios durante
su estada en el pas (Morales, 2012).
1.600
1.500
1.400 GRFICO 3
1.300
EXPORTACIONES, 2004-2013
1.200
(EN MILLONES DE DLARES)
1.100

1.000
900 13.800
800 11.800
700 9.800
600
7.800
1990

1991

1992
1993
1994

1995

1996

1997

1998

1999
2000

2001

2002

2003
5.800

3.800

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de 1.800

Bolivia.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

En los aos posteriores a la crisis mexi-

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de
cana de 1994 no se observa una reduccin de Bolivia.

las exportaciones, sino que siguen creciendo.

De modo que esta crisis no impact ni en los La crisis internacional de la segunda
precios ni en los volmenes exportados por el mitad de la dcada pasada, tuvo tambin
pas. Con la crisis asitica (1997), en cambio, importantes repercusiones sobre los precios
se observa una importante reduccin de las de las materias primas, lo que impact con
exportaciones, que descienden de un 12,1% fuerza sobre las exportaciones del pas, cuyo
en 1998 a un 4,3% en 1999. El efecto de la valor en 2009 fue un 22,3% menor a las re-
crisis fue tan fuerte y prolongado que recin gistradas en 2008. No obstante, el precio de
el ao 2002 se recuper el valor exportado en las materias primas se recuper rpidamen-
1997. La cada en el valor de las exportaciones te, por lo que el valor de las exportaciones
fue muy acentuada en el precio los minera- tambin se restableci pronto. En el ao
les, que experimentaron una cada persistente 2010, las exportaciones del pas crecieron un
hasta el ao 2002, cuando el valor exportado 31,7% ms respecto de las exportaciones de
represent un 28% menos que el ao 1999. Si 2009 y un 2,3% mayores que las de 2008.
bien las exportaciones no tradicionales tam- Si bien la crisis de ese ao fue importante y
bin mostraron una reduccin, esta fue ms de larga duracin para los pases desarrolla-
moderada (14%), aunque es posible que el dos, sus efectos sobre las materias primas y,
efecto de la crisis de fines de los aos noventa por lo tanto, sobre los pases exportadores de
sobre las exportaciones no tradicionales est materias primas, fueron transitorios.
subvalorado. Como seala Morales, la depre-
ciacin del afect muy fuertemente al pas.
Los efectos sobre el sector manufacturero in-
formal y el comercio en servicios fueron de-
vastadores. Es as que la floreciente industria
de pequeos confeccionistas de Cochabamba
 48

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

III. Consecuencias sociales y portacin se ajustan a los menores precios

econmicas
A. Los efectos sobre el producto
y el ingreso
Las exportaciones bolivianas correspon-
den principalmente a materias primas, cuyos
precios se determinan en los mercados mun-
diales, como ocurre con los precios de las ex-
portaciones de minerales y de los productos
agrcolas que se transan en extranjero. Si bien
el precio del gas exportado a Brasil, y ms re-
cientemente a la Argentina, est determinado
contractualmente, en ambos casos est in-
dexado (indirectamente) al precio del petr-
leo en los mercados mundiales. Razn por la
cual los cambios en los precios internacionales
de las materias primas afectan directamente
al valor de las exportaciones del pas y a los
ingresos fiscales derivados de ellas. Asimis-
mo, las crisis internacionales pueden afectar
a nuestros principales socios comerciales, lo
que determina los ingresos del pas mediante
las exportaciones a dichos mercados.4
La reduccin del valor de las exportacio-
nes producto de la cada de sus cotizaciones
internacionales tiene como efecto directo re-
ducir los ingresos por esta va (efecto precio),
que, con independencia de la cantidad expor-
tada, impacta en el ingreso nacional, porque
se expresa en menores utilidades y menores
internacionales, disminuyendo la cantidad de
bienes que producen y exportan.
Los efectos de las crisis des sus principa-
les socios comerciales sobre la economa bo-
liviana son diferentes, ya que, tal como ocu-
rri con la devaluacin del real en 1999, los
precios de las materias primas que exporta el
pas no bajaron pues estn ligados a los pre-
cios internacionales, sino que disminuyeron
las cantidades exportadas a estas economas
(efecto cantidad). Con los precios definidos
contractualmente y determinados indirecta-
mente por los mercados internacionales, los
efectos se dejan sentir mediante el volumen
exportado. De similar forma, ante una depre-
ciacin de la moneda de nuestros socios co-
merciales, la demanda por las exportaciones
no tradicionales bolivianas cae, lo que genera
tambin una cada en su produccin.
En el grfico 4 se muestran las tasas de
crecimiento del PIB en trminos reales, que
es un indicador de las variaciones en las can-
tidades producidas y, por ello, no reflejan el
efecto precio.
GRFICO 4
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB, 1990-2012
(EN PORCENTAJES)
8%
7%
6%

impuestos. La reduccin de los ingresos tie- 5%

4%
ne tambin efectos sobre la demanda inter-
3%
na, que termina afectando la produccin de 2%
la economa y el empleo, sobre todo en los 1%
0%
sectores no transables, afectando la pobreza
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

y la distribucin del ingreso. Asimismo, pue-

de generar una baja en la produccin y en el
Fuente: Elaboracin propia sobre datos del Instituto Nacional de
empleo, si las unidades productivas de ex- Estadstica.

4 Es posible que la crisis de 1997 haya mostrado todo su impacto sobre la economa boliviana solamente a principios de los aos 2000,
luego de las devaluaciones brasilea y argentina.

Como puede observarse, la tasa de cre-
cimiento del PIB, en trminos reales, no pa-
rece haber sido afectada por la crisis interna-
cional de 1994. La crisis financiera mexicana
no afect los precios de las exportaciones del
pas y tampoco impact en el valor exporta-
do, por lo que no parece haber tenido mayo-
res efectos sobre la actividad econmica en
Bolivia. La crisis asitica, en cambio, se refle-
ja claramente en los datos. La tasa de creci-
miento que haba estado alrededor del 4,5%
cay fuertemente en 1999. Si bien no lleg a
valores negativos, se acerc a cero (0,4%).
La tasa de crecimiento se mantuvo baja
los siguientes aos y solo empez a repun-
tar desde 2004. El crecimiento promedio de
1999 a 2003 fue de un 2,3%, con mnimos en
1999 (0,4%) y 2001 (1,7%). Es interesante
notar que aunque la crisis fue importante
las tasas de crecimiento nunca fueron nega-
tivas, como ha sealado Jemio (2008). Las
reformas estructurales de los aos ochenta y
noventa parecen haberle dado a la economa
boliviana una mayor resiliencia a los aconte-
cimientos externos.
El efecto inmediato de la crisis de 1999
fue la contraccin de los sectores exportado-
res de materias primas. El PIB minero cay
en un 4,8% y el sector de extraccin de gas
natural y petrleo cay en un 4,3%. La inci-
dencia de estos sectores en el crecimiento del
PIB fue muy importante, lo que se expres en
la cada de a tasa de crecimiento del PIB el
ao 1999 a un 0,5%. No obstante, el sector de
hidrocarburos comenz a recuperarse paulati-
namente por el incremento de las exportacio-
nes de gas natural a Brasil, iniciadas en 1999,
y cuyo contrato estableca un gradual incre-
mento de los volmenes entregados. Gracias
a este contrato el sector empez a expandirse
con fuerza desde 2002. El sector minero tuvo
ligeras mejoras en 2002 y 2003, pero volvi
a sufrir una importante cada en 2004, y solo
49
Bolivia
se recuper a partir del ao 2005, con el au-
mento de los precios internacionales.
Hay que aadir a los efectos externos so-
bre las exportaciones de materias primas, la
contraccin de los cultivos de coca; la agresi-
va poltica de erradicacin a fines de los aos
noventa tuvo un fuerte impacto sobre estos
cultivos. El PIB generado por este producto
cay en un 20,4% en 1998, en un 44,7% en
1999, y en un 41% en 2000. La reduccin
de este sector continu hasta el ao 2003,
aunque a un ritmo menor. La incidencia que
esto tuvo sobre el PIB fue tambin muy im-
portante, afectando la tasa de crecimiento en
0,3 puntos en 1999 y en 0,2 puntos en 2000,
de modo que su contribucin al PIB para el
perodo 1999-2003 fue de un -0,5%.
La contraccin de las exportaciones re-
percuti en el crecimiento de otros sectores,
especialmente los no transables. En 1999 la
cada en la construccin fue de un 16%, lo que
redujo el crecimiento del PIB en 0,8 puntos.
Los efectos sobre la construccin fueron muy
persistentes, ya que se contrajo notablemente
de 1999 a 2003 exceptuando el ao 2002
con una reduccin acumulada de un 34,3% en
ese perodo. La disminucin del PIB total por la
a cada del sector constructor en este perodo
fue del 1,7%. Los servicios financieros tam-
bin sufrieron una contraccin importante. En
1999, este sector continuaba creciendo, pero
se desaceler y decreci los siguientes aos. El
2000 su crecimiento fue nulo y de 2001 a 2003
se contrajo, con tasas superiores al 18%. Su
contribucin al crecimiento del PIB fue nega-
tiva en 0,5 puntos en este perodo. Hay que
la construccin y los servicios financieros son
sectores no transables de la economa.
El proceso de disminucin de los sec-
tores exportadores de materias primas y de
contraccin de los sectores no transables es el
resultado lgico del cambio en los precios re-
lativos que enfrentaba la economa boliviana.
 50
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Ante este cambio, los sectores exportadores
de materias primas y los sectores no transa-
bles deban contraerse para que los recursos
fluyeran hacia sectores con mejores venta-
jas comparativas. Por ello, la reasignacin de
recursos deba expresarse en el crecimiento
de otros sectores. En efecto, la agricultura y
la industria manufacturera se expandieron en
estos aos. El sector agrcola pese a la cada
de la coca aadi 3 puntos al PIB de 1999 a
2003, mientras que el sector manufacturero
en especial los de exportacin como la in-
dustria de alimentos agreg al PIB 2,1 pun-
tos de 1999 a 2003. El crecimiento de estos
sectores mitig los efectos del shock externo
y evit que la economa boliviana experimen-
tara tasas de crecimiento negativas.5 Si bien
hubo crecimiento en aquellos sectores que no co-
rrespondan a las exportaciones tradicionales, no
fue lo suficientemente rpido para alcanzar
tasas de crecimiento elevadas, por lo que es-
tas recin se dinamizarn desde 2004, con la
recuperacin de los precios de las materias
primas, lo que sugiere lo siguiente:
i) La economa boliviana mantena rigideces
que evitaron una reasignacin ms acele-
rada de los recursos, lo que se comprue-
ba con la persistencia del incremento del
desempleo.
ii) La economa boliviana no haba desarro-
llado una infraestructura bsica (comu-
nicaciones, educacin y mercados) que
le permitiera hacer esta reasignacin de
recursos paulatina.
La crisis internacional del 2008 se visi-
biliza en el crecimiento del PIB, que se des-
aceler fuertemente en 2009 y que, luego,
tuvo una recuperacin muy rpida. La dismi-
nucin en la tasa de crecimiento del PIB se
5 No obstante hay que sealar otra vez que las cifras del PIB no muestran el producto del sector informal de la economa, sobre el que la
crisis de los aos noventa pudo haber incidido con dureza.
debe a la cada en la produccin de petrleo
y gas natural, que en el 2009 se contrajo en
un 13,5%, y tambin a la reduccin del sec-
tor minero de un 2%. No obstante, en 2010
estos sectores mostraron un slido incremen-
to; la minera creci en un 4% y el sector de
hidrocarburos en un 13,9%. La baja produc-
cin de gas natural fue consecuencia de la
baja en la demanda de Brasil, por lo que su
aporte al PIB cay en -0,33% en 2009, aun-
que tuvo un aumento importante en 2010 al
llegar a un 7,53%.
Es notable que los dems sectores de la
economa no hubiesen decrecido en 2009, lo
que sugiere que, a pesar de la cada en las
exportaciones y la produccin de los sectores
de exportacin de materias primas (minera
e hidrocarburos), el gasto de gobierno no se
contrajo, al mantenerse la demanda interna y
al actuar contracclicamente. Las autoridades
del gobierno lo diagnosticaron como una cri-
sis transitoria y no ajustaron el gasto. Efecti-
vamente el impacto de la crisis de 2008 sobre
los precios y la produccin de las exportacio-
nes bolivianas fue pasajero.
La crisis impact con fuerza sobre la
economa y la poblacin boliviana, ms all
de lo que sugieren las cifras del PIB. Hay que
tener en cuenta que el PIB muestra la varia-
cin en las cantidades, pero el bienestar de
la poblacin depende del ingreso precio y
cantidad, de modo que, aunque las canti-
dades producidas no varen, la cada en los
trminos de intercambio del pas afectan di-
rectamente al bienestar de la poblacin. El
inters, por lo tanto, debera centrarse en la
evolucin del ingreso que es un concepto
nominal, ya que no solo refleja las transfor-
maciones en trminos de intercambio, sino
 51

Bolivia

tambin la inflacin y, eventualmente, la de- a 2008, lo que se explica por el importante

preciacin. Para tratar de tener una idea ms incremento en el precio, pero tambin en la
exacta de la evolucin del poder de compra cantidad exportada de gas natural. En 2009
de la sociedad, calculamos el ingreso dispo- se observa una disminucin en esas tasas,
nible en dlares, tomando el tipo de cambio pues el crecimiento del ingreso disponible
promedio del perodo. medido en dlares se redujo a un 2,7%.
Si bien en este ao el ingreso disponible
GRFICO 5 se expandi, fue a una tasa mucho menor
CRECIMIENTO DEL INGRESO DISPONIBLE, que en los pasados aos. Posteriormente, el
1999-2013 (EN PORCENTAJES) ingreso disponible recuper su dinamismo y
volvi a expandirse a tasas ms elevadas.
30,0%
25,0%
B. Los efectos sociales: el desempleo, la
20,0%
pobreza y la distribucin del ingreso
15,0%
10,0%
5,0% En el grfico 6 se ilustra la evolucin
0,0% del desempleo en Bolivia durante el perodo
-5,0% y es notorio que las tasas son relativamente
1999

2001

2003

2005

2007(p)

2009(p)

2010(p)

2013(p)

bajas, lo que se debe a que en un pas con

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Instituto Nacional de
Estadstica y del Banco Central de Bolivia.
El ingreso disponible medido en dla-
res cay en un 2,9% en 1999 y, a pesar
de que se recuper en 2000 al crecer en un
1,1%, volvi a caer en 2001 en un 2,9%, y
un 3,3% en el 2003. Solo a partir del 2004,
el ingreso disponible empez a crecer. De
1998 a 2002 el ingreso disponible cay en
un 7,9%, una fuerte disminucin, reflejo de
la profundidad de la crisis en esos aos.
La crisis internacional del ao 2008
tambin se reflej en el comportamiento del
ingreso disponible. Desde 2004, las tasas
de crecimiento del ingreso disponible fueron
muy elevadas, situndose en un 20% de 2006
reducido ahorro de las familias y donde no
existe un seguro de desempleo no es posible
permanecer inactivo. Ante la falta de opor-
tunidades laborales, las personas en edad
de trabajar estn obligadas a trabajar en el
sector informal. Diversos estudios han esti-
mado el tamao del sector informal en Bo-
livia a partir de las encuestas de hogares y
basados en la definicin de productividad de
la informalidad (Yez y Landa, 2007; Esco-
bar, 2009; Evia y Pacheco, 2010) y coinciden
en que el sector informal es fundamental en
los porcentajes de ocupacin, rara vez se
encuentra por debajo del 50%. Esto explica
que la tasa de desempleo es habitualmen-
te baja pero, por lo mismo, los incrementos
en la tasa de desempleo reflejan problemas
muy serios en el mercado laboral.
 52

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 6 la pobreza se incrementa notoriamente y, en

TASA DE DESEMPLEO, 1990-2011 especial, la pobreza extrema (ver el grfico
(EN PORCENTAJES) 7), que pasa del 38,1% en 1997 al 40,7%
en 1999 y al 45,2 el 2000. La crisis de fines
10
9
de la dcada de los noventa afect sensible-
8 mente a la pobreza, mientras que la de 2008
7
6 no parece haber incrementado la incidencia
5
4 de la pobreza, de hecho disminuy de forma
3
2 persistente de 2007 a 2011.
1
0
GRFICO 7
2005

2007

2009

2011
1990

1992

1994

1996

1999

2001

2003

INCIDENCIA DE LA POBREZA, 1996-2011

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na- (EN PORCENTAJES)
cional de Estadstica y del Ministerio de Economa y Finanzas Pbli-
cas de Bolivia.
70

La crisis de fines de los aos noventa 60

se reflej inmediatamente en el empleo. La 50

tasa de desempleo pas del 4,4% en 1997 40

30
al 7,9% en 1999. El fuerte impacto de la
20
crisis en el sector de la construccin expli-
10
ca una parte importante de la cada en el
0
empleo, sobre todo del empleo menos cali- 1996 1999 2001 2003-2004 2006 2008 2011

ficado. Tal como se seal anteriormente, la Moderada Extrema

construccin fue severamente afectada por
esta crisis. Asimismo, se observa que la tasa
de desempleo permanece elevada hasta el
ao 2007, aun cuando la economa haba
empezado a recuperarse antes. El mercado
laboral reacciona a la importante expansin
de la economa, absorbiendo a parte de esa
poblacin desocupada, con rezago.
La crisis del ao 2008 se refleja en un
aumento del desempleo en 2009, que supera
el 7,4% en comparacin con el 4,4% en 2008.
La rpida recuperacin de los precios de las
materias primas y de la economa estabilizan
el mercado laboral, de modo que la tasa de
desempleo cae a un 5,7% en 2010 y contina
disminuyendo posteriormente. Al igual que
con otras variables, la crisis del 2008 tuvo un
efecto pasajero sobre el empleo.
Algo similar ocurre con la evolucin de
la pobreza. En 1999 y 2000 la incidencia de
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Unidad de
Anlisis de Polticas Econmicas y Sociales (UDAPE).
En el grfico 8 se ilustra la evolucin de
la inversin pblica en los sectores sociales.
El gasto social y la inversin pblica se man-
tuvieron e, incluso, crecieron algo despus
de la crisis de 1998, sin embargo, experi-
mentaron una cada importante de 2001 a
2005. Los esfuerzos por sostener la inver-
sin pblica luego de la crisis asitica no pu-
dieron mantenerse y, finalmente, tuvieron
que ajustarse a las restricciones financieras.
La inversin pblica solo comenz a recu-
perarse con la bonanza de precios de las
materias primas a partir de 2005. Si bien la
reduccin en la inversin pblica afect a to-
dos los sectores en el primer quinquenio de
2000, su impacto fue mayor en la inversin
social. La inversin pblica y, en especial, la
 53

Bolivia

inversin social comenzaron un perodo de La inversin pblica continu aumentando,

fuerte crecimiento desde el ao 2007 y no aun cuando moder su crecimiento en 2009
fue afectado por la crisis financiera de 2008. y 2010.

GRFICO 8
INVERSIN PBLICA, 1990-2012 (EN MILLONES DE DLARES)

3.500 800

3.000 700

600
2.500

500
2.000
400
1.500
300
1.000
200
Total
500 100
Social
0 0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas y Sociales (UDAPE).

La disminucin en inversin social fue
ms pronunciada que en el resto de la in-
versin pblica en el primer quinquenio de
la dcada pasada, cuando las restricciones
para financiar el dficit eran fuertes y se
hacan esfuerzos por corregir las cuentas
fiscales. Sin embrago, luego de la crisis de
2008, la inversin pblica continu crecien-
do y, dentro de ella, la inversin social se
increment con mayor rapidez . Y, dado que
la inversin social termin soportando una
mayor parte del esfuerzo de reduccin del
gasto, tambin se benefici cuando este se
expandi.
La crisis de 1998 repercuti en el bienes-
tar de los habitantes de distintas maneras: i)
redujo el ingreso disponible de la economa bo-
liviana; ii) redujo la ocupacin, incrementando
el desempleo e informaliz el mercado de tra-
bajo; y iii) redujo el gasto social del Estado.
Esto tuvo fuertes implicancias sobre el bienes-
tar de la sociedad, entre ellas, el aumento de
la incidencia de la pobreza. El ambiente social
se torn muy agitado, con elevado desconten-
to y conflictividad. El resultado en el mbito
poltico fue el derrocamiento de dos gobier-
nos, y la asuncin al gobierno de un partido
que prometi fuertes cambios econmicos y
sociales. Durante la crisis pasajera de 2008,
en cambio, no hubo necesidad de reducir el
gasto social, aun cuando haya dejado de cre-
cer tan vigorosamente como lo haba hecho
en los aos inmediatamente precedentes. La
crisis de 2008 no solo fue de muy corta dura-
cin e impacto en la economa y gasto social,
sino que encontr al pas con importantes
ahorros y reservas internacionales suficien-
tes para mitigar sus efectos.
IV. Las polticas econmicas
Como se ha argumentado anteriormente,
las crisis externas que enfrent Bolivia
han sido, a diferencia de las que afectaron
a otros pases, originadas en el cambio de
 54
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
precios relativos. Estas crisis pueden ser
transitorias o permanentes,
de la naturaleza del cambio. Si la crisis es
transitoria, la solucin ptima no es el cambio
en la asignacin de recursos de la economa,
por lo que la poltica econmica puede jugar
un papel contracclico, de manera de aislar
a la economa del shock externo, hasta que
los precios relativos vuelvan a su nivel de
equilibrio. Si el shock es permanente, no es
conveniente que la poltica econmica juegue
un rol anticclico de forma permanente. De
hecho la poltica macroeconmica anticclica
se aplica a un perodo cclico de corta
duracin, en el que las variables volvern
a los niveles regulares con prontitud. Los
cambios ms permanentes de los precios
relativos deberan enfrentarse acelerando el
cambio en la asignacin de recursos de la
economa, para atenuar el costo que podra
tener esta reasignacin de recursos cuando
no existe la suficiente flexibilidad en los
mercados. De lo anterior se desprende que
las polticas de largo plazo para atenuar los
posibles cambios en los precios relativos
de las economas, deben darle flexibilidad
a la economa, de manera que los recursos
puedan reacomodarse sin fricciones y con
rapidez, ajustndose a las nuevas condiciones
del mercado.
La crisis de fines de la dcada del no-
venta impact fuertemente sobre la econo-
ma boliviana, y aunque existi una reasig-
nacin de recursos, parece haber sido muy
lenta y dbil, por lo que los costos de este
episodio fueron sustanciales en trminos de
desempleo e ingreso. Asimismo, hay que se-
alar que el crecimiento ms sostenido solo
se produjo cuando los precios de las materias
primas empezaron a recuperarse a mediados
de la dcada de 2000. La rigidez de la estruc-
tura boliviana habra evitado que la econo-
ma pudiera haberse recuperado con mayor
rapidez. La rigidez radica en ciertos aspectos
dependiendo estructurales de la economa infraestructu-
ra, educacin e integracin a los mercados,
ms que en las regulaciones de los merca-
dos, que haban sido flexibilizados con las
reformas de los aos noventa, salvo las del
mercado de trabajo. En situaciones de este
tipo, una poltica contracclica puede atenuar
los costos, pero no evita la reasignacin de
recursos. En la crisis transitoria de 2008, las
polticas contracclicas son adecuadas, por-
que protegen a la economa de los efectos
de la crisis (pasajera) y la reasignacin de
recursos en el mediano plazo es innecesaria.
No obstante hay que advertir que, debido a
la incertidumbre inherente a cualquier cam-
bio de precios relativos, identificar si la crisis
es permanente o relativa resulta complejo,
pues se corre el riesgo de que una crisis que
se crea transitoria sea permanente, o a la
inversa.
A. La poltica fiscal y monetaria
Toda poltica contracclica fiscal requiere
de financiamiento. Por ello, si el sector pbli-
co financiero (SPNF) ha acumulado ahorros,
crea las condiciones para que el gobierno
pueda expandir el gasto pblico y financiar
este tipo de poltica. Si el SPNF no los ha
acumulado, la poltica anticclica debe ser
financiada por mayor endeudamiento, que
puede provenir del resto del mundo. Estos
sustituiran al ahorro financiero del SPNF, en
reservas internacionales o en un fondo de es-
tabilizacin. Ahora bien, si el financiamiento
proviene de fuentes internas como colocar
la deuda en los mercados internos, se ge-
nerar un incremento en las tasas de inters,
por lo que el impacto sobre la demanda agre-
gada y sobre la economa es compensado, en
gran parte, por la reduccin del gasto en el
sector pblico, producindose un efecto de

desplazamiento o crowding-out. De esta for-
ma, las expansiones del gasto pblico finan-
ciado con deuda interna no necesariamente
tienen un efecto positivo o estimulante para
la economa.
Existe adems la posibilidad de que el
dficit del SPNF se monetice, mediante el
financiamiento del Banco Central, en cuyo
caso la expansin del sector pblico no ge-
nera desplazamiento del sector privado, pues
no se le resta recursos. Asimismo, se ampla
la cantidad de medios de pago, lo que tiende
a reducir la tasa de inters de la economa y
da un mayor impulso sobre la demanda. El
problema surge si el incremento en la can-
tidad de dinero est por sobre de lo que la
sociedad encuentra deseable. En un esque-
ma de cambio fijo y libre movilidad de capi-
tales, la expansin en la cantidad de dinero
deprime la tasa de inters por debajo de la
tasa internacional, lo que produce una salida
de capitales y, a su vez, reduce las reservas
internacionales y la cantidad de dinero, ha-
ciendo que la tasa de inters converja con
las tasas internacionales, lo que es conocido
como el modelo Mundell-Fleming. El resulta-
do final es que la expansin de la cantidad de
dinero que financia el mayor dficit fiscal ter-
mina reduciendo las reservas internaciona-
les netas, al mismo tiempo que se reduce la
cantidad de dinero de la economa. El mayor
dficit se habr financiado con reservas in-
ternacionales. Si las reservas son pequeas,
este tipo de financiamiento del dficit puede,
incluso, generar ataques especulativos con-
tra la moneda nacional que puede llegar a
una fuerte devaluacin, con consecuencias
sobre los mercados financieros. Este fue, en
efecto, el temor de las autoridades moneta-
rias del pas frente a la crisis de fines de la
dcada del noventa.
Se ha argumentado que en la economa
boliviana no existe libre movilidad de capita-
55
Bolivia
les, sobre todo por la baja sofisticacin del
sistema financiero, y del pblico en general
(ver Milenio, 1999). No obstante Morales
(2012) hace notar que, dada la dolarizacin
de la economa boliviana, un sustituto cerca-
no a la libre movilidad de capitales es el ate-
soramiento de divisas. En este caso el me-
canismo al que se enfrenta la economa es
ligeramente diferente. Una poltica fiscal ex-
pansiva, financiada por prstamos del Ban-
co Central, y la consiguiente expansin de
la cantidad de dinero en la economa, puede
generar expectativas de reduccin de reser-
vas internacionales, y eventualmente una
fuerte devaluacin. El pblico puede respon-
der anticipndose, cambiando sus tenencias
monetarias a divisas, experimentndose una
cada de las reservas internacionales que, a
su vez, convalida las expectativas del pblico.
Por ello, se enfrenta el riesgo de que se pro-
duzca una corrida contra la moneda nacional,
en que el pblico convierte sus activos finan-
cieros a dlares-, y si el stock de reservas in-
ternacionales es pequeo, las consecuencias
sobre el tipo de cambio y el sistema finan-
ciero podran ser graves. Es necesario sub-
rayar que el incentivo para deshacerse de las
tenencias en moneda nacional hacia dlares
est en la expectativa de evitar prdidas en
caso de depreciaciones de la moneda, y no
en beneficiarse de una tasa de inters ms
elevada exportando estos capitales.
En el grfico 9 se observa el compor-
tamiento del dficit-supervit del SPNF de
Bolivia en el perodo 1990-2013, expresado
en porcentajes del PIB. Es interesante notar
que an con las reformas de la dcada del
ochenta y principios del noventa, Bolivia no
pudo balancear sus cuentas fiscales sino has-
ta 2006, por lo que hasta el ao 2005 el SPNF
debi endeudarse. Dado el persistente dficit
que enfrent el SPNF boliviano, no pudo capi-
talizar un ahorro pblico que posteriormente
 56

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

jugara el papel de un fondo de estabilizacin. de los aos noventa, lo que le daba al pas
Por ello, la situacin del SPNF era frgil cuan- muy poco espacio para aplicar polticas con-
do el pas tuvo que enfrentar la crisis de fines tracclicas.

GRFICO 9
SUPERVIT-DFICIT DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO, 1990-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

6%

4%

2%

0%
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
-2%

-4%

-6%

-8%

-10%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia y del Instituto Nacional de Estadstica.

Tambin hay que sealar que las reser- gracias al rpido aumento de las exporta-
vas internacionales netas de las que dispona ciones que dieron lugar a un notable dficit
el pas eran escasas, pues la balanza comer- comercial, las reservas internacionales se ex-
cial haba sido tradicionalmente deficitaria pandieron hasta alcanzar un importante vo-
(ver el grfico 10). Solo despus de 2005, lumen.

GRFICO 10
RESERVAS INTERNACIONALES Y DIVISAS, 1990-2012 (EN MILLONES DE DLARES)

16.000

14.000 Reservas internacionales

Divisas
12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de Bolivia.


Lo anterior explica que, hasta hace
poco, las polticas contracclicas han estado
limitadas por el financiamiento externo al
que poda acceder Bolivia, en especial a los
prstamos internacionales. La crisis de los
aos ochenta en este pas fue, en gran par-
te, una crisis de deuda, que se resolvi con
la renegociacin y quita de la deuda, que
implic la recompra de la deuda a acreedo-
res privados a una fraccin de su valor, la
condonacin de la deuda de los pases de-
sarrollados e, inclusive, la condonacin de
la deuda de los organismos multilaterales.
Esto signific que el acceso al endeudamien-
to fuera muy restringido, incluso una vez ini-
ciado el ajuste estructural en 1985. Bolivia
solamente poda acceder a crditos de desa-
rrollo, que estaban muy condicionados. En
este contexto, financiar los dficits fiscales
con endeudamiento externo era muy poco
factible en la dcada de los noventa y en
gran parte de la primera dcada del presen-
te siglo. Recin con el xito de las exporta-
ciones y la abundante liquidez en los mer-
cados internacionales, Bolivia pudo volver
a los mercados de capitales y acceder con
mayor facilidad a los crditos de organismos
internacionales en la presente dcada.
Como se muestra en el grfico 11, los
desembolsos de deuda externa permanecie-
ron constantes e incluso se redujeron con
posterioridad a la crisis de 1998 y el acceso
al crdito externo se haca muy difcil luego
de ella. Algo similar, aunque en diferentes
condiciones, ocurre luego de la crisis del
2008. En 2009 los desembolsos de deuda
se reducen un poco, pero vuelven a crecer
en 2010. Es paradojal que, en los perodos
de reduccin de ingresos, cuando existe una
mayor necesidad de financiamiento, el acceso
a recursos externos parece ser ms limitado,
lo que puede deberse a que los shocks exter-
nos afectan por definicin a varias economas
57
Bolivia
simultneamente, generando una compe-
tencia de recursos entre ellas.
GRFICO 11
DESEMBOLSOS DE LA DEUDA EXTERNA,
1990-2012 (EN MILLONES DE DLARES)
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia.
Con escaso acceso a recursos, el poder
Ejecutivo tena a fines de los aos noventa
poco espacio para generar polticas contrac-
clicas y, una vez terminada la crisis de 1998,
el dficit fiscal se redujo ligeramente. Con el
perodo electoral y el cambio de gobierno en
2002, el dficit aument hasta llegar al 9%
del PIB ese ao, para ir reducindose lenta-
mente. En estos aos y en especial desde el
ao 2001, el sector pblico trat de imple-
mentar una poltica contracclica para mitigar
los efectos de la crisis 1998, aunque no tuvo
los efectos deseados, como seala Morales
Cuando [el nuevo gobierno] trat de darle
impulso a la economa con ms gastos fisca-
les, lo nico que obtuvo fue un agravamiento
de la crisis (2012).
La pregunta acerca de cmo se finan-
ciaron los mayores dficits de principios de
2000, se ilustra en el grfico 12: por fuentes
externas (crdito externo neto), por fuen-
tes internas (crdito interno neto), dentro
de estas ltimas se distingue el crdito del
Banco Central. Como se ha sealado, en es-
tos aos el acceso al crdito externo estaba
 58

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

muy limitado, reducindose en 1998 y solo bajo nivel de reservas internacionales y a ra-
se increment a principios de la siguiente zones histricas y legales, el Banco Central
dcada, para volver a caer luego del ao era reacio a expandir el crdito al SPNF, pues
2002; mientras que el crdito interno empe- la monetizacin del dficit fue una de las cau-
z a ser positivo en 1997, incrementndose sas de la hiperinflacin de principios de la d-
hasta el 2001 y bajando posteriormente. Sin cada de 1980 y, por lo tanto, esta forma de
embargo, gran parte del crdito que financia- financiamiento ha sido evitada en la historia
ba los dficits del SPNF provena de la deuda econmica ms reciente. Por otra parte, en
con el sector privado colocacin de ttulos, 1995 se aprob la Ley del Banco Central, que
deuda a contratistas y proveedores, lo que prohiba a su directorio la otorgar crditos al
implic el sector privado contaba con menos SPNF, salvo crditos de liquidez que se entre-
recursos y, por lo tanto, se mitig el impul- gan solo al Tesoro General de la Nacin; esta
so que poda haber brindado el mayor dficit ley buscaba evitar el financiamiento de los
fiscal. Debido a la dbil situacin externa, al eventuales dficits del SPNF.

GRFICO 12
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL DFICIT, 1990-2013 (EN MILLONES DE DLARES)

1.000

Externo Interno Banco Central

500

0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012
2013
(500)

(1.000)

(1.500)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia.

Con el incremento de los ingresos por posicin fiscal y con reservas internacionales
exportacin de gas a Brasil, desde 2006 se importantes para enfrentar la crisis de 2008,
experimentaron importantes supervits en las lo que respaldaba las polticas anticclicas. La
cuentas externas y en el sector pblico, que reduccin del supervit en el ao 2009 podra
se reflejaron en una importante acumulacin indicar una poltica ms expansiva del sector
de recursos fiscales en el Banco Central (ver pblico, con el objetivo de compensar la cada
el grfico 12) y, en parte, la importante en el precio de las materias primas durante
acumulacin de Reservas Internacionales. ese ao. A pesar de la disminucin de los
A diferencia de lo ocurrido a fines de ingresos por ese concepto, no se registr un
los aos noventa, el pas estaba en una dficit y no hubo necesidad de incrementar

el endeudamiento neto, lo que ocurri es que
se dej de acumular recursos, financiando as
la cada en los ingresos fiscales. Dado que la
crisis fue transitoria y no se experimentaron
dficits en balanza comercial o fiscal, la menor
acumulacin de recursos no represent un
mayor problema en el futuro.
Es importante mencionar que cuando
los ingresos del sector pblico dependen so-
lamente de los impuestos, el balance global
del SPNF es un buen indicador de la poltica
fiscal. En cambio, cuando los ingresos del
SPNF incluyen rentas obtenidas por exporta-
ciones de materias primas, como en el caso
boliviano, este indicador pierde relevancia,
porque, cuando los ingresos del gobierno
dependen de fuentes externas, estos pue-
den incrementarse al estar sujetos a las va-
riaciones en los trminos de intercambio, sin
representar reducciones en el ingreso de las
familias. Es as como es posible lograr un
SUPERVIT-DFICIT SIN INGRESOS EXTRAORDINARIOS, 1991-2013 (EN MILLONES DE DLARES)
0,0
1991 1993 1995
(500,0)
(1.000,0)
(1.500,0)
(2.000,0)
(2.500,0)
(3.000,0)
(3.500,0)
(4.000,0)
(4.500,0)
(5.000,0)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia.
59
Bolivia
supervit sin afectar el ingreso de las fami-
lias o, incluso, incrementar el gasto pblico
sin incurrir en dficit ni reducir el ingreso
de las familias; es decir, se puede constituir
un supervit y, al mismo tiempo, tener una
poltica expansiva. Para evaluar el carcter
de la poltica en economas cuyos ingresos
pblicos incluyen aquellos derivados de la
exportacin de materias primas, no solo de-
bemos considera el dficit, sino que es preci-
so ajustarlo segn el ingreso extraordinario
que se obtiene, determinado por el incre-
mento en los precios o el volumen de las
exportaciones. Para establecer un indicar del
impulso fiscal de la economa que incorpore
este efecto, se deben mantener los ingresos
fiscales por hidrocarburos constantes (al ni-
vel de 1990), y calcular nuevamente el dfi-
cit-supervit fiscal, similar al del clculo del
balance estructural. Los resultados aparecen
en el grfico 13.
GRFICO 13
1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
 60
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Este grfico ilustra una historia algo di-
ferente. De 1999 a 2003, el dficit corregido
tiende a incrementarse con rapidez, sin em-
bargo, el incremento es mucho menor que
el que se aprecia cuando no se incorpora la
variacin de los precios de las materias pri-
mas. El impulso fiscal posterior a la crisis de
los aos noventa es mucho menor que lo que
sugiere la expansin del dficit. Asimismo, el
resultado del SPNF corregido por la variacin
de los precios de las materias primas mues-
tra un fuerte incremento del dficit desde
2006, lo que sugiere una fuerte poltica fiscal
expansiva. Es interesante notar que el dfi-
cit corregido por la variacin de las materias
primas se detiene o incluso se modera en los
aos posteriores a la crisis de 2008 (2009 y
2010), pero luego acelera su expansin. En
2009, la expansin del dficit compensa la
disminucin de los ingresos fiscales por causa
de la menor exportacin de materias primas,
pero no genera un mayor impulso sobre la
economa.
V. Polticas
La experiencia boliviana muestra di-
versas dificultades en la gestin de polticas
macroeconmicas que son comunes a pases
cuya principal relacin con el resto del mundo
proviene de la exportacin de materias pri-
mas y que estn, por lo tanto, sujetos a las
variaciones de precios determinados en los
mercados globales.
A. Diversificacin
Una perspectiva de largo plazo debe
considerar el desafo de la diversificacin pro-
ductiva y exportadora para disminuir la vul-
nerabilidad de la economa a las oscilaciones
de los mercados internacionales. Este desafo
es ms fcil de proponer que de aplicar, pues
supone identificar cules son los sectores al-
ternativos que deben desarrollarse y cmo
hacerlo. La historia econmica muestra que la
respuesta a este tipo de preocupaciones des-
cansa, ms que en los Estados, en los acto-
res econmicos privados, puesto que pueden
encontrar con mayor facilidad y eficiencia esos
caminos. La accin de los privados cuyas de-
cisiones son ms dispersas y descentralizadas
y ponen en juego sus propios recursos son
guiadas por el anlisis costo-beneficio y por
movimientos de prueba y error que facilitan
el descubrimiento anticipado de problemas y
oportunidades, dndole todo el proceso eco-
nmico una mayor capacidad de adaptacin
a los cambios provenientes de afuera. Suplir
esas ventajas mediante polticas y planes es-
tatales es prcticamente imposible. En este
contexto, la prioridad de las polticas debe-
ra ser definida considerando su interrelacin
con los actores privados, tanto empresariales
como individuales, de manera que se levanten
obstculos a su accionar y se le permita em-
plear de mejor manera los escasos recursos
de que dispone la sociedad.
B. Amortiguacin de impactos
En una perspectiva de corto y media-
no plazo, cuando la diversificacin no se ha
concretado, la gestin macroeconmica en
pases, dependientes de los mercados ex-
ternos de bienes primarios, debe considerar
las variaciones intrnsecas de los precios. La
historia muestra que los precios de las mate-
rias primas experimentan perodos de auge,
seguidos por perodos de cadas pronuncia-
das, por lo es necesario incorporar los cam-
bios cclicos de precios en la gestin de po-
lticas pblicas para amortiguar los impactos
de las oscilaciones. Se pueden considerar las
siguientes medidas:

1. Fondo de estabilizacin
Una alternativa recomendada es la
creacin de un mecanismo que retire de la
economa parte de los recursos en tiempos
de bonanza, para devolverlos en momentos.
Esto se basa en la experiencia de la crisis
de fines de los aos noventa, que contrajo
fuertemente el ingreso de la sociedad, y pro-
voc un perodo de inestabilidad poltica y
social que puso en riesgo la continuidad de
la democracia boliviana. En este perodo, no
se pudieron implementar polticas contrac-
clicas, pues no haba cmo financiarlas, ya
que requieren de un volumen importante de
reservas internacionales o de acceso a mayor
endeudamiento. Ambas condiciones estaban
en ese momento ausentes, puesto que Boli-
via, luego de la crisis de fines de 1980 in-
cluso con el regreso al crecimiento, no ha-
ba logrado generar supervits pblicos y las
reservas internacionales no eran suficientes
como para arriesgarlas en polticas contrac-
clicas. La crisis de 2008, en cambio, encontr
al pas con un elevado nivel de reservas y
con buen acceso al crdito internacional, por
lo que se dispona disponer de recursos para
impulsar polticas anticclicas.
Ambos episodios demuestran la impor-
tancia de contar con fondos de estabilizacin
macroeconmica, provenientes de los recur-
sos que se generan en los perodos de auge,
de manera que puedan proporcionar la movi-
lidad suficiente para aplicar medidas contra-
cclicas en perodos de cada de los precios
de las materias primas, para evitar ajustes
traumticos que recaigan en el gasto social.
La experiencia Latinoamericana no es muy
exitosa en el manejo de fondos de estabiliza-
cin, a pesar de que en muchos pases se han
creado este tipo de fondos, casi siempre en
contextos donde la institucionalidad es dbil
y con fuertes tendencias a la personalizacin
61
Bolivia
del liderazgo poltico, por lo que los gobier-
nos de turno, en vez de acumular los recur-
sos provenientes de un perodo de auge, los
destinan a una mayor capacidad de gasto.
Hay aqu un desafo de economa poltica que
enfrentan muchos pases, sin contar, ade-
ms, con los serios desafos de gestin que
entraa la administracin de un fondo, dada
la enorme dificultad de predecir la duracin
y magnitud de los auges y las depresiones.
En Bolivia, aun cuando se ha propuesto
en repetidas ocasiones la creacin de un fon-
do de estabilizacin macroeconmica, no se
ha podido hacer. No obstante, el crecimiento
de las reservas internacionales sugiere que
se ha creado un fondo informal de estabili-
zacin, que cuenta con recursos, pero no con
una administracin central ni con mecanis-
mos de coordinacin. Las reservas interna-
cionales estn formadas por ahorros del sec-
tor privado cuyo comportamiento se puede
inducir pero no controlar, por ahorros del
sector pblico en especial por gobiernos re-
gionales y locales, que obedecen a lgicas
polticas diferenciadas y tampoco son muy
controlables, y por endeudamiento ante di-
versos agentes. Todos estos actores reaccio-
nan ante los ciclos, pero no necesariamente
de acuerdo con decisiones deliberadas del
gobierno y, en algunos casos, podran am-
pliar las turbulencias.
Otro problema de este fondo semies-
pontneo se relaciona con la percepcin del
pblico sobre las reservas internacionales
y su papel en la estabilidad. En una econo-
ma con una fuerte historia de dolarizacin,
una cada persistente y pronunciada de las
reservas internacionales puede levantar sus-
picacias en el pblico sobre la sostenibilidad
de ellas, motivando a transformar sus acti-
vos por moneda extranjera, lo que, a su vez,
genera problemas con la poltica monetaria,
puesto que la demanda de dinero local se re-
 62
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
ducira, as como con el sistema financiero,
al caer los depsitos en moneda local . Por
ello, es importante mantener un fondo de
estabilizacin independiente de las reservas
internacionales, lo que le dara al pblico la
certidumbre sobre el lmite para el uso de
estos recursos, y su disminucin no gene-
rara inquietud sobre la disponibilidad de las
reservas internacionales necesarias para el
funcionamiento de la economa. Asimismo,
un fondo de estabilizacin podra motivar y
fortalecer el compromiso de generar un aho-
rro fiscal importante en pocas de bonanza,
como se ha sealado anteriormente.
Sin embargo, crear un fondo de este
tipo es extremadamente difcil y son muy po-
cas las experiencias que podran considerar-
se exitosas, porque, en primer lugar, es muy
difcil convencer a las autoridades polticas y
a la ciudadana de que debe postergarse el
uso de recursos cuando existen tantas ne-
cesidades. En segundo lugar, se encuentra
el problema de la administracin de dichos
recursos, para que no pierdan valor y estn
disponibles cuando se los necesite. Terce-
ro, el de crear la institucionalidad necesaria
para protegerlos de las presiones sociales y
de las tentaciones polticas. Y cuarto, el de
la eficiencia, puesto que incluso si se logra-
ra crear el fondo y protegerlo, es muy difcil
desarrollar un modelo tcnicamente confiable
de prediccin de ciclos y por ello no es posi-
ble saber cunto y hasta cundo ahorrar, y
cundo y hasta cunto inyectar recursos a la
economa. Los acuerdos internacionales para
manejar inventarios de recursos que den es-
tabilidad a los precios son una muestra de lo
difcil que es gestionarlos.
2. Fondo de inversin
Existen algunas experiencias exitosas en
la creacin de fondos de inversin que retiran
recursos de la economa para colocarlos en
inversiones de rendimiento dentro o fuera
de la economa, con la promesa de distribuir
la mayor parte de sus rendimientos entre los
ciudadanos, ya sea directamente como en los
casos del Fondo Permanente de Alaska y Al-
berta (Alberta Heritage Savings Trust Fund),
o mediante servicios y pensiones como en el
caso noruego (Government Pension Fund of
Norway). La distribucin de los rditos crea
un compromiso que facilita postergar el gas-
to y amortiguar la bonanza, obligando a una
gestin transparente y responsable. En nin-
guno de estos casos fue fcil establecer los
fondos y tom tiempo ganar la credibilidad de
la gente, pero una vez que empezaron a lle-
gar los rendimientos a los hogares, gestionar-
los ha estado relativamente libre de presiones
polticas y de grupos de inters. El objetivo
de amortiguar los efectos de las bonanzas
ha sido cumplido en gran medida y la rein-
yeccin de dichos recursos a la economa se
hace involucrando a los hogares y dispersan-
do sus efectos por toda la economa, lo gene-
ra una sensacin de seguridad que permite
a la gente tomar decisiones pensando en el
largo plazo. Es necesario estudiar mejor esos
fondos y evaluar la posibilidad de replicarlos.
Las condiciones institucionales generan las
mayores limitantes para que una experiencia
as se replique en Bolivia, ya que la capacidad
de presin de los grupos corporativos es muy
alta y no hay garantas efectivas para que las
autoridades y los poderes fcticos respeten
las normas establecidas. El nacionalismo y
el industrialismo poltico son ideologas muy
fuertes que han posibilitado que las autori-
dades se sientan respaldadas para ignorar la
legislacin que prohbe al Banco Central la
otorgacin de crditos a empresas del sec-
tor pblico, prescindiendo de anlisis sobre la
factibilidad econmica de las mismas. Nada
impide suponer que un fondo de inversin

a largo plazo creado con recursos de la bo-
nanza termine siendo manejado de la misma
forma.
3. Transferencias directas
La asignacin de una parte de los recur-
sos provenientes de los perodos de bonanza
para ser transferidos directamente a los ciu-
dadanos es una opcin que ha sido planteada
en Bolivia, tomando como referencia los efec-
tos de las transferencias en efectivo, condi-
cionadas o no. Si bien este mecanismo no
evita que el dinero fluya hacia la economa, lo
hace de una manera que amortigua los efec-
tos del gasto pblico, que suele estar concen-
trado en el tiempo y en el espacio, adems de
ser ms accesible a usos discrecionales, im-
prudentes y hasta corruptos. Si se informara
a las personas sobre la procedencia y pers-
pectivas de estas transferencias, al punto de
que estn conscientes de que se trata de una
fuente voltil e inestable, es muy probable
que les den un uso ms prudente, ahorran-
do para el futuro o emplendolos de mejor
forma. De hecho, esto es lo que se ha podi-
do observar, por ejemplo en campesinos con
muy bajo nivel de educacin, como el caso
de los cafeteros africanos estudiados por Paul
Collier, que fueron capaces de administrar la
inestabilidad de sus mercados con mucha efi-
ciencia.
Es importante evaluar la pertinencia de
esta opcin, pues en casos de una institucio-
nalidad dbil y altas expectativas sociales, la
transferencia individual directa puede evadir
las presiones corporativas y administrarse a
costos relativamente bajos. Y aunque no es
posible asegurarlo, puede pensarse tambin
que este tipo de mecanismos facilitan ms la
posibilidad de desarrollar una estructura ms
diversificada considerando que las decisiones
de inversin y gasto estarn en manos de los
63
Bolivia
actores econmicos primarios y, por lo tan-
to, sern descentralizadas y dispersas, pero
tambin muy comprometidas y capaces de
asimilar con rapidez y flexibilidad los cambios
provenientes del exterior.
C. Polticas complementarias
1. Endeudamiento
Tal como es necesario lograr un mayor
ahorro pblico en pocas de bonanza para
aplicar polticas anticclicas cuando caen los
precios de las materias primas, hay que evitar
un excesivo endeudamiento del sector pbli-
co o disminuirlo. Un menor nivel de endeuda-
miento dar mayor acceso a recursos exter-
nos en caso de requerirlos para generar una
poltica anticclica. En pocas de auge econ-
mico, una poltica prudente debera evitar el
endeudamiento, y reducir la deuda, en espe-
cial, la deuda externa. En el caso boliviano,
en el perodo de bonanza y con la apreciacin
del tipo de cambio, la deuda externa dismi-
nuy al caer como proporcin del PIB pues
es medida en moneda local, aumentando el
valor del PIB en moneda extranjera, lo que,
sin embargo, puede estimular un mayor uso
de recursos externos. En los perodos de de-
preciacin de las materias primas y del tipo
de cambio, el peso del endeudamiento exter-
no puede subir rpidamente, haciendo ms
difcil el endeudamiento justamente cuando
es ms necesario.
Esto debe ser considerado tambin por
la banca internacional, los mercados de ca-
pitales y las agencias de desarrollo interna-
cional, que realizan prstamos a los pases.
Las instituciones internacionales encuentran
factible prestar a un pas en pocas de bo-
nanza, por los bajos indicadores de endeuda-
miento y las buenas perspectivas econmi-
cas, mientras en pocas de cada de precios
 64
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de materias primas, con peores indicadores
y menores perspectivas, el acceso al crdito
se restringe. Este comportamiento puede es-
tar amplificando el carcter procclico de las
polticas.
2. Tipo de Cambio
Los movimientos en los precios de las
materias primas parecen seguir ciclos prolon-
gados, por lo que las cadas de precios pro-
fundas pueden durar varios aos, al igual que
los perodos de precios altos, por lo que al
caer los precios de las materias primas, las
polticas no deberan evitar la reasignacin
de recursos, sino suavizar el proceso, para
prevenir un excesivo desempleo y la reduc-
cin del gasto social. Una depreciacin del
tipo de cambio permitira tambin una mejor
reasignacin de recursos. Es importante no
caer en la tentacin de fijar el tipo de cam-
bio y posibilitar que este ayude a la migra-
cin intersectorial de capitales y de mano de
obra. Aunque se debera moderar su ajuste,
si se han acumulado ahorros durante el pe-
rodo de bonanza y crear con ellos mecanis-
mos que faciliten e incluso aceleren la rea-
signacin. En el diseo del ajuste, debera
procurarse de que sea lo ms rpido posible,
evitando los costos sociales. Por ejemplo,
se podra pensar en sistemas de seguridad
social de corto y largo plazo, o de ingresos
mnimos, disociados de las relaciones labo-
rales o de los contratos especficos de em-
pleo, que es como habitualmente funcionan
en Bolivia. Como la estabilidad de ingresos y
la seguridad dependen de la continuidad la-
boral, los sindicatos concentran su esfuerzo
en defender los puestos existentes de tra-
bajo, muchas veces ms all de su factibi-
lidad econmica, imponiendo costos eleva-
dos sobre las empresas e incluso sobre el
gobierno, cuando se le arrancan subsidios,
mediante compras forzadas, crditos bara-
tos o bajas impositivas, lo que genera que
la estructura econmica sea ms rgida y no
se adapte a tiempo a los cambios en el con-
texto internacional, demorando y haciendo
ms costoso el ajuste.
Una poltica en que se ahorren los ingre-
sos extraordinarios en pocas de auge gene-
ra acumulacin de reservas y modera las pre-
siones al alza del tipo de cambio, puesto que
ayuda a evitar una apreciacin muy abrupta
del tipo de cambio y una reasignacin muy
fuerte desde los sectores manufactureros ha-
cia los sectores de exportacin de materias
primas y bienes no transables. Se ha discu-
tido la pertinencia de aplicar ms flexibilidad
del tipo de cambio en pocas de bonanza
como en pocas de crisis, lo que tiene que
ver con la necesidad de proteger al sector
exportador no tradicional en las economas,
pues una apreciacin del tipo de cambio po-
dra daarlo irreversiblemente. Si este sector
se ha insertado exitosamente en la economa
mundial y ha generado ganancias de produc-
tividad, existe un argumento para preservar-
lo, ms an por el papel que puede jugar una
vez que el perodo de bonanza acabe. Exis-
te, entonces, un argumento a favor de evitar
apreciaciones muy rpidas y pronunciadas en
perodos de bonanza econmica.
Para evitar la apreciacin del tipo de
cambio, es importante controlar los incre-
mentos salariales, ms all de los salarios de
mercado, as como el endurecimiento de la
normativa laboral. Se deben evitar polticas
que incrementen los costos laborales, que
pueden ser asumidos por las empresas en
pocas de auge, pero que son muy elevados
en perodos de precios bajos. Estas polticas
amplifican los ciclos de precios, son proccli-
cas, y profundizan las dificultades econmi-
cas en perodos de cada de ingresos. Si bien
el aumento de los salarios, en especial del

ingreso mnimo, son polticamente populares
en pocas de bonanza y pueden ser asumi-
das por las empresas, una vez terminado el
perodo de auge, pueden quedar muy por
encima de sus posibilidades. As como una
poltica cambiaria ms flexible ayuda a una
mejor reasignacin de recursos y reduce el
perodo en el que se genera desempleo, un
mercado de trabajo ms flexible puede ope-
rar en el mismo sentido. Por ello, hay que
evitar la introduccin de fuertes regulacio-
nes en el mercado de trabajo en pocas de
bonanza, que pueden ser contraproducentes
en perodos de precios de exportaciones ms
reducidos.
3. Educacin financiera
Una mejor gestin en los perodos de
alza y cada de los precios internacionales de
las materias primas depender del ahorro de
recursos en pocas de bonanza para as pa-
liar los ajustes en perodos de crisis. El sec-
tor pblico juega, en este contexto, un papel
muy importante y el sector privado tambin
lo hace, dado que al ahorrar en perodos de
bonanza, podr gastar esos recursos en pe-
rodos de crisis, lo que contribuye a la es-
tabilizacin de la economa. La experiencia
boliviana muestra que, en el perodo de pre-
cios elevados de materias primas, el ahorro
del sector privado aumenta notablemente. Es
ms, al destinarse a la adquisicin de liquidez
y de bonos del banco central, el ahorro pri-
vado explica ms el crecimiento de las reser-
vas internacionales que el del sector pblico.
Sin embargo, el ahorro del sector privado se
concentra en los grupos de ingresos superio-
res y, por lo mismo, con una mejor educa-
cin financiera, mientras que en los grupos
de menores ingresos, los ingresos extraordi-
narios del perodo de bonanza son percibidos
ms bien como permanentes, y se destinan
65
Bolivia
principalmente al gasto. Para crear mayor
conciencia sobre la importancia del ahorro,
es necesario implementar programas de edu-
cacin financiera, sobre todo dirigidos a las
personas de menores ingresos.
Asimismo, se deben evitar polticas que
desincentiven el ahorro y promuevan el con-
sumo cuando hay un auge econmico, como,
por ejemplo, la expansin artificial del crdi-
to, la introduccin de tasas de inters prefe-
rencial para ciertos grupos o la eliminacin
de restricciones prudenciales para el acceso
al crdito flexibilizacin de requisitos para
acceder al crdito como ingresos mnimos o
cuota inicial.
VI. Conclusiones
D
e las experiencias que se han revi-
sado, hay lecciones que vale la pena
resumir aqu. La primera es que para
poder realizar polticas anticclicas, que mo-
deren o mitiguen los efectos de los shocks
exteriores, es necesario contar con recursos
externos. En la crisis mexicana del ao 2004,
estos recursos provenan de las inversiones
del proceso de capitalizacin, que, junto con
la pequea exposicin del pas a los flujos fi-
nancieros, aislaron al pas de los efectos de
la crisis. A diferencia de esta crisis, en la de
2008 el pas haba generado los suficientes
ahorros reflejados en un nivel altsimo de
reservas internacionales, que atenuaron
efectivamente sus efectos, porque adems
fue transitoria. Sin embargo, en la de los
aos noventa, el pas no tena los recursos
suficientes para mitigar la crisis, y las fuentes
de financiamiento externos se cerraron. Hay
que enfatizar enrgicamente la importancia
de acumular ahorros en pocas de bonanza,
para implementar polticas anticclicas en pe-
rodos de crisis.
 66

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Asimismo, es necesario mejorar la fle-

xibilidad de la economa para que se adapte
mejor a los shocks externos. En este sentido,
es importante mantener un tipo de cambio
flexible que permita la reasignacin de re-
cursos, lo que se hace ms necesario cuanto
ms prolongado sean, puesto que como lo
evidencian varios estudios el tipo de cambio
juega un papel central para absorberlos.
La experiencia boliviana muestra que
cuando no es posible mitigar los efectos de
los shocks externos, el control del gasto p-
blico tiende a caer desproporcionadamen-
te sobre los sectores sociales. Pero cuando
se implementan polticas para mitigarlos, la
inversin social parece ser un instrumento
prioritario, por ello, la proteccin social en
estas situaciones depende de la posibilidad
de financiar la poltica anticclica, financiada
por la acumulacin suficiente de ahorros en
pocas de bonanza, para permitir una rpida
adaptacin de la economa a las nuevas con-
diciones externas.

Jos Luis Evia Vizcarra

Economista de la Universidad Catlica Boliviana y mster en economa por la Universidad de Londres. Ha sido
director del Banco Central de Bolivia y oficial mayor de Finanzas del Gobierno Municipal de La Paz. Ha publica-
do varios artculos sobre economa boliviana. Actualmente es profesor de la Universidad Catlica, consultor e
investigador asociado a la Fundacin Milenio.

Roberto Laserna Rojas

Economista y doctorado por la Universidad de California (Berkeley). Trabaja como investigador social desde
1978 en poltica antidrogas, pobreza y equidad social, desarrollo humano, democracia y conflictos sociales.
Docente en universidades de Bolivia, Per y Estados Unidos. Es presidente de Fundacin Milenio (Bolivia). Sus
artculos han sido publicados en revistas y peridicos de varios pases. Sus obras ms recientes son La demo-
cracia en el Chenko y La trampa del rentismo.
 67

Bolivia

Bibliografa

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Impacto del Bonosol sobre la familia, la equidad
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Yez, P. y F. Landa (2007). Informe especial:

la informalidad en el mercado laboral urbano
1996-2006. La Paz: Mimeo.

Lidiando con las crisis macroeconmicas:
lecciones de la reciente experiencia brasilea
Claudio Hamilton Matos dos Santos
I. Introduccin
C
on el control de la hiperinflacin en
el denominado Plan Real en 1994, la
economa brasilea ha experimenta-
do cuatro grandes perodos de ajustes-crisis
macroeconmicas. Los tres primeros se pro-
dujeron en 1998-1999, 2002-2003 y 2008-
2009. El cuarto se est produciendo desde
2014 hasta el da de hoy. Este texto tiene
dos objetivos principales: el primero es com-
prar las crisis de 1998/1999, 2002/2003 y
2008/2009, identificando las caractersticas
comunes y sus diferencias. El segundo obje-
tivo es intentar con la ventaja que brinda el
conocimiento de las medidas adoptadas frente
a la actual crisis abordar la pregunta sobre
si las instituciones brasileas han aprendido
a lidiar con las crisis de modo ms eficiente.
El texto se estructura en seis secciones.
En la segunda seccin se presentan algunas
cuestiones clave y bsicas sobre la economa
brasilea para informar a aquellos lectores
que no estn familiarizados con los detalles
institucionales y estructurales. En la tercera,
cuarta y quinta secciones se abordan las cri-
sis de 1998/1999, 2002/2003 y 2008/2009,
respectivamente. En la sexta seccin se ana-
lizan los aprendizajes, si es que hubo, de las
instituciones y autoridades brasileas frente
a las crisis macroeconmicas durante los l-
timos diecisiete aos. Y, por ltimo, se en-
tregan algunas breves observaciones finales.
69
Brasil
II. Notas sobre la economa
brasilea
El conocimiento de algunos atributos
estructurales e institucionales clave de la eco-
noma brasilea, a saber, su tamao y patrn
distributivo adems de la naturaleza de las
instituciones monetarias, sociales y fiscales
brasileas, resultar til para el anlisis que
sigue. Junto con esto, los hechos simplifica-
dos disponibles en los costos sociales de los
ajustes macroeconmicos en Brasil tambin
juegan un papel en el anlisis.
A. Hechos institucionales y econmicos
bsicos sobre la economa brasilea
Despus de 21 aos de dictadura militar,
Brasil volvi a la democracia en 1985. Los pri-
meros aos del nuevo rgimen democrtico
fueron, no obstante, bastante duros, puesto
que Brasil haba experimentado las maravi-
llas de un crecimiento dirigido por un estado
militar tipo chino desde 1967 hasta 1980.
El boom brasileo haba sido impulsado por la
deuda externa, sin embargo, esto caus que,
a comienzos de la dcada de 1980, la econo-
ma fuera especialmente vulnerable a las res-
tricciones externas de crdito, al aumento de
las tasas de inters externas y la reduccin
de la demanda externa a sus exportaciones.
El proceso de estanflacin que sigui compli-
c la transicin al gobierno democrtico, que
 70

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

se produjo en medio de fugas de capital y dos elecciones presidenciales. Al final de este

explosivas presiones inflacionarias. La nueva proceso, Brasil se haba convertido en una jo-
y dbil institucionalidad democrtica no fue ven democracia liberal que adoptaba polticas
capaz de contener estas presiones, desatn- macroeconmicas en lnea con el Consenso
dose un proceso hiperinflacionario, que el de Washington (Williamson, 1990), aunque
gobierno intent evitar con una combinacin haba promulgado una constitucin esencial-
de tasas de inters real astronmicas, indiza- mente socialdemcrata en 1988.
cin de renta institucionalizada y congelacio- No es exagerado afirmar, por lo tanto,
nes de precios. La estabilizacin completa de que 1995 fecha en que se control realmen-
los precios se logr despus de nueve aos, te la inflacin, fue un ao importante en el
durante los cuales hubo un virtual estanca- proceso de consolidacin de la democracia en
miento econmico, un presidente destituido y el Brasil moderno.

GRFICO 1
TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL, 1996-2014 (EN PORCENTAJES)

8,0

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

-1,0
2002

2009

2010

2011
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2012

2013

2014

Fuente: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE).

La tasa de crecimiento real del PIB tuvo La estructura gubernamental en brasile-

un promedio anual de un 3% en el pero- a es, asimismo, una de las ms grandes en
do 1996-2014, al mismo tiempo que la po- el mundo en desarrollo. La carga tributaria to-
blacin residente aumento en un promedio tal, por ejemplo, alcanz un 33,8% del PIB en
anual del 1,3%, por lo que el PIB per cpita 2013, mientras que el consumo gubernamen-
real del Brasil se increment en un 35,5% tal y las transferencias pblicas a las viviendas
en las dos ltimas dcadas, alcanzando los alcanzaron, respectivamente, un 19,6% y un
11.600 dlares en 2014. Esta ltima cifra se 15,2% del PIB en ese mismo ao. Estas cifras
obtuvo al dividir el PIB total que alcanz no difieren demasiado de los nmeros infor-
los 2,3 billones de dlares en 2014 por la mados por Alemania o Francia e implican que
poblacin total 203 millones en ese mismo los llamados estabilizadores fiscales son rela-
ao. Brasil es, en consecuencia, la mayor de tivamente grandes cuando se los compra con
las economas latinoamericanas. el resto de las economas latinoamericanas.
 71

Brasil

En trminos ms generales, uno se pue- Todos los trabajadores formales, salvo

de hacer una idea sobre la dinmica de la
economa brasilea y de las instituciones so-
ciales, con solo revisar la composicin y los
tamaos relativos de los impuestos y gastos
pblicos brasileos.
Un 40% de todo el consumo guberna-
mental se destina, por ejemplo, a gastos en
educacin y salud pblica,1 representando el
8% del PIB. Un poco ms del 16% del consu-
mo gubernamental total un 3,2% del PIB
consiste en imputaciones contables de dife-
rente clase,2 mientras que el 8,8% del PIB
restante se destina a los dems tipos de con-
sumo gubernamental, incluido la defensa na-
cional, la polica, el sistema judicial, la legis-
lacin y medioambiente, entre otros. Cerca
del 11% del empleo en la economa, que co-
rresponde a 100 millones en 2011, los ofrece
directamente el sector gubernamental.
la mayora de los funcionarios pblicos, con-
tribuyen al sistema pblico general de jubila-
cin, que entreg el 7% del PIB en beneficios
a 27 millones de personas en 2013. Cerca de
4,5 millones de funcionarios pblicos jubila-
dos o sus herederos recibieron otro 4% del
PIB en beneficios de pensin. Los gastos en
asistencia social sumaron un 2,1% del PIB al
gasto pblico en dicho ao desglosado de la
siguiente forma: i) beneficios a desemplea-
dos y personas con empleo formal de bajos
ingresos (0,9% del PIB); ii) beneficios para
1,7 millones de adultos mayores pobres y 2,3
millones personas con discapacidad (corres-
pondiente al 0,66% del PIB); y iii) el cele-
brado programa de transferencias de efectivo
condicional, Bolsa Familia, a viviendas po-
bres, que benefici a 14 millones de perso-
3
nas, equivalente al 0,55% del PIB.

GRFICO 2
CARGA TRIBUTARIA AGREGADA, 1996-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

36,00%

34,00%

32,00%

30,00%

28,00%

26,00%

24,00%

22,00%

20,00%
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).

1 La Constitucin de 1988 seala que el gobierno brasileo est llamado a ofrecer atencin en salud universal y educacin bsica gratuita
a todos. Brasil cuenta con uno de los mayores sistemas universitarios pblicos en el mundo en desarrollo.

2 Estos incluyen la depreciacin de capital pblico, consumo intermediario de servicios financieros y beneficios (imputados) a los funcio-
narios pblicos.

3 Esta cifra subestima el impacto directo que tiene el sector gubernamental sobre el empleo total, ya que no incluye a las personas em-
pleadas en firmas que venden servicios al gobierno.
 72

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

No es una exageracin afirmar que, des-
de el retorno a la democracia, los ciudada-
nos brasileos han votado constantemente
a favor de crear y mejorar las instituciones
estatales de bienestar social, lo que explica,
por su parte, el rpido crecimiento de la car-
ga tributaria total hasta el ao 2007 (ver el
grfico 2).
La composicin de la carga tributaria
juega un papel en algunos anlisis que se
comparten en las prximas secciones. Los im-
puestos a productos, a la produccin y a los
servicios corresponden al 46% de todos los
impuestos del pas, lo que configura un sis-
tema tributario bastante regresivo. Las distri-
buciones relativas de impuesto sobre la renta,
impuestos a nmina y tributacin de capital
y riqueza por su parte representan el 21%,
29% y 4% respectivamente. De esta manera,
si todo sucede segn lo previsto, la carga tri-
butaria tiende a caer en los aos de crisis, tal
como sucedi en 2003 y 2009. Para enfrentar
la gravedad de la crisis de 1999, hubo aumen-
tos tributarios creados por el gobierno para
compensar con creces el efecto negativo del
declive en la actividad econmica con respec-
to al impuesto sobre la renta, de manera que
la carga tributaria no cay.
Al margen de lo anterior, es ampliamen-
te aceptado que la expansin del tamao del
gobierno de 1996 a 2002 fue importante para
la rpida mejora en la distribucin del ingreso
posterior a 2002 (ver el grfico 3). Es no-
torio, sin embargo, que incluso despus de
toda una dcada de grandes y rpidos avan-
ces, Brasil contina siendo uno de los pases
con mayor desigualdad en el planeta, con un
coeficiente Gini de 0,527 en 2013.

GRFICO 3
INGRESO FAMILIAR PER CPITA, COEFICIENTE DE GINI, 1995-2013

0,620

0,600

0,580

0,560

0,540

0,520

0,500

0,480
1995

1996

1997

1998

1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2012

2013

Fuente: Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).

Nota: No existen datos comparables disponibles para los aos censales 2000 y 2010.

La distribucin de los ingresos mejor en que el promedio de la tasa de crecimien-

con mayor rapidez en el perodo 2004-2011, to del PIB fue de un 4,4%. Las razones de
 73

Brasil

este exitoso episodio crecimiento inclusivo to del PIB fue el aumento en los precios
sern materia de anlisis en los aos por internacionales de los commodities (ver el
venir. Una explicacin posible del crecimien- grfico 4).4

GRFICO 4
INVERSIN BRASILEA (FORMACIN DE CAPITAL FIJO BRUTO) EN PRECIOS CONSTANTES
Y PRECIOS INTERNACIONALES DE LAS MATERIAS PRIMAS (2005=100)
(Inversin medida en mil millones de reales de 1995; precios de materias primas medidos por un ndice 2005=100)

220,0 75,0
Commodity Prices Index (IMF)
200,0 70,0
Investment (right axis and scale)

180,0 65,0

160,0 60,0

140,0 55,0

120,0 50,0

100,0 45,0

80,0 40,0

60,0 35,0

40,0 30,0
1996.I

1996.IV

1997.III

1998.II

1999.I

1999.IV

2000.III

2001.II

2002.I

2002.IV

2003.II

2004.II

2005.I

2005.IV

2006.III

2007.II

2008.I

2008.IV

2009.III

2010.II

2011.I

2011.IV

2012.III

2013.II

2014.I

2014.IV
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) y Fondo Monetario Internacional (FMI).

El crecimiento del PIB implic un aumen- y las transferencias pblicas a las viviendas.
to de los ingresos gubernamentales (ver el Al aumentar el salario mnimo en Brasil tam-
grfico 3), lo que a su vez cre el espacio fiscal bin, se incrementan los beneficios del sistema
que permiti al gobierno recientemente ele- de jubilacin pblica general.5 La capacidad del
gido, por el Partido de los Trabajadores (PT), gobierno de aumentar el salario mnimo depen-
aumentar el salario mnimo (ver el grfico 5) der de la existencia de espacio fiscal.

4 Brasil, sin dudas, es un gran productor de materias primas.

5 El salario mnimo es tambin el beneficio mnimo del sistema de jubilacin pblica general.
 74

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 5
SALARIO MNIMO A PRECIOS CONSTANTES DE 2014 (EN REALES)

700

600

500

400

300
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Fuente: Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).

El valor real del salario mnimo aumen- de un efecto combinado de esta dinmica
t en un 56% de 2004 a 2011, casi el doble laboral, que tambin se benefici de una
que el crecimiento de un 31% registrado en demografa favorable, con una mayor
el perodo 1996-2003. A esto se suma que transferencia del gobierno a los pobres.
el desempleo y la extrema pobreza dismi- Las razones por las se crearon tantos
nuyeron considerablemente de un 10,5% y nuevos empleos son ligeramente ms
un 15,2% en 2003 a un 7,3% y un 6,3% en controvertidas. Por una parte, resulta claro
2011, respectivamente, Asimismo, la tasa que los empleos solamente se pueden
de formalizacin de la mano de obra aumen- crear cuando hay suficientes personas
t abruptamente del 42,6% al 52,5% en el disponibles para obtenerlos, por lo que el
mismo perodo, con la creacin de cerca de componente demogrfico es claramente
17 millones de empleos formales. Es difcil un factor. Por otra, existen muchas
encontrar, en los registros histricos, un pe- evidencias que sugieren que el aumento
rodo en el que la dinmica del mercado la- en el salario mnimo y las transferencias
boral brasileo haya sido tan virtuosa desde gubernamentales potenciaron la demanda
el punto de vista de los trabajadores. de servicios intensivos en mano de obra, lo
Existe consenso en que la reduccin en que a su vez, reforz el ciclo de generacin
la desigualdad de ingresos fue el resultado de creacin de empleo e ingresos.
 75

Brasil

GRFICO 6
INFLACIN DEL IPC Y DINMICA DEL TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL, 1996-2014
(IPC EN % Y TIPO DE CAMBIO MEDIDO POR UN NDICE QUE EN JUNIO DE 1994 ES IGUAL A 100)

160 14,00

Real effective exchange rate

140
Inflation (right axis and scale) 12,00

120
10,00

100
8,00

80
6,00

60
4,00
40
2,00
20

0 0,00
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Fuente: Banco Central de Brasil (CBB) e Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE).

Es importante observar que Brasil es- importantes para el anlisis de las prximas
tableci un rgimen dirigido a la inflacin en secciones: la primera es que la banca comer-
1999 al cual se ha ceido hasta hoy, de modo cial pblica tiene gran participacin en muchos
que la dinmica antes descrita se desarroll mercados financieros de corto plazo y la segun-
mientras la inflacin se mantuvo bajo control da, la banca de desarrollo pblico brasilea es
(ver el grfico 6). Sin embargo, esto no estu- muy grande y otorga prstamos de largo plazo
vo exento de problemas, puesto que uno de para financiar proyectos de inversin a tasas
los mecanismos de transmisin ms impor- subsidiadas. Los bancos pblicos comerciales
tantes de la poltica monetaria es su impacto y los de desarrollo jugaron un papel importan-
sobre el tipo de cambio, especialmente en la te en las polticas establecidas por el gobierno
ltima dcada, lo que de alguna manera afec- brasileo para enfrentar la crisis de 2009.
t la competitividad de los bienes manufactu-
rados brasileos en los mercados mundiales. B. Factores simplificados en los ajustes
En otras palabras, los aumentos en la tasa de macroeconmicos y sus costos
inters nacional tienden a potenciar el flujo sociales en Brasil
entrante de capital externo, apreciando as el
tipo de cambio, lo que, a su vez, reduce los En los aos de crisis el crecimiento del
precios de los bienes importados en moneda PIB es pequeo o negativo. Si bien la tasa de
local, contribuyendo a reducir la inflacin. crecimiento promedio del PIB fue de 0,42% en
Finalmente, es necesario sealar dos ca- 1998-1999, solo creci en un 1,2% en 2003
ractersticas del sector financiero brasileo, y en realidad cay en un 0,2% en 2009,6

6 Obsrvese tambin que el PIB solo creci un 0,1% en 2014 y se espera que disminuya un 1,5% en 2015.
 76

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

mientras que el PIB per cpita, cay en un 3,8%
en 1998-1999, se estanc en 2003 y volvi a
descender un 1,4% en 2009. A esto se le suma
que el tipo de cambio se deprecia de manera
considerable en periodos de crisis, puesto que
estas inducen o son inducidas por las fugas de
capital, por lo que la inflacin tiende a aumentar
al depreciarse el tipo de cambio, contribuyendo
a la cada de los ingresos reales, tal como ocurri
en los episodios de 1998-1999, 2002-2003 y
ahora, 2014-2015. La crisis de 2008/2009 tiene
caractersticas completamente distintas.
CUADRO 1
DINMICA DE INFLACIN Y TIPO DE CAMBIO
EN CUATRO CRISIS BRASILEAS (EN PORCENTAJES)
1999-1997
Fuentes: Banco Central de Brasil2003-2001 2009-2007
(CBB) e Instituto
grafa y Estadsticas (IBGE).
Depreciacin
real de tipo 56 14
de cambio
Aumento de
la inflacin 71 21 -3
de precios al
consumidor
Es difcil definir con precisin el concep-
to de costos sociales y en lo que sigue se
usar para significar una combinacin de la
disminucin en la renta familiar per cpita
y el aumento del desempleo, la informali-
dad laboral, la pobreza y la desigualdad de
ingresos (familiar per cpita disponible). Si
esta definicin tiene sentido, entonces, las
correlaciones disponibles sugieren que las
crisis macroeconmicas tienen costos sus-
tanciales en Brasil, puesto que el crecimien-
to del PIB parece estar correlacionado ne-
gativamente con el aumento del desempleo,
la pobreza, la informalidad laboral y la des-
igualdad en los ingresos, y positivamente,
con el crecimiento en la renta familiar per
Abril cpita. En los grficos del 7 al 11 se resu-
2014-2015
Brasileo de Geo-
men estos resultados. Hay que sealar que
los puntos de datos comparables solamente
-3 11
estn disponibles con posterioridad a 1996
y que no existen datos disponibles para los
35
aos censales 2000 y 2010.

Fuentes: Banco Central de Brasil (CBB) e Instituto Brasileo de Geo-

grafa y Estadsticas (IBGE).

GRFICO 7
CRECIMIENTO DEL PIB Y CRECIMIENTO EN LA RENTA FAMILIAR PER CPITA, 1996-2013) (EN PORCENTAJES)

GDP (x) vs. per capita household income (y)

12,00%

10,00%

8,00%

6,00%

4,00%

2,00%

0,00%
-2,00%

-4,00%

-6,00%

-8,00%

-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%

Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
 77

Brasil

GRFICO 8
CRECIMIENTO DEL PIB Y AUMENTO EN LA TASA DE DESEMPLEO, 1996-2013 (EN PORCENTAJES)

GDP (x) vs. Unemployment (y)

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

-5,00%

-10,00%

-15,00%

-20,00%

-25,00%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%

Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).

GRFICO 9
CRECIMIENTO DEL PIB Y AUMENTO EN LA TASA DE INFORMALIDAD LABORAL (1996-2013)
(EN PORCENTAJES)

GDP (x) vs. Informality (y)

2,00%

1,00%

0,00%

-1,00%
-2,00%

-3,00%

-4,00%

-5,00%

-6,00%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%

Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
 78

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 10
CRECIMIENTO DEL PIB Y POBLACIN EN EXTREMA POBREZA (1996-2013) (EN PORCENTAJES)

GDP (x) vs. number of extremely poor (y)

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

-5,00%
-10,00%

-15,00%

-20,00%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%

Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).

GRFICO 11
CRECIMIENTO DEL PIB Y AUMENTO EN LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOS, 1996-2013 (EN PORCENTAJES)

GDP (x) vs. Inequality (gini) (y)

0,50%

0,00%

-0,50%

-1,00%

-1,50%

-2,00%

-2,50%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%

Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).

Para estar seguros, las correlaciones,
especialmente aquellas que se basan en pe-
queas muestras, no llegan tan lejos a la hora
de pronosticar eventos reales. No obstante,
el desempleo aument significativamente en
todos los aos de crisis en la muestra y crece
de nuevo en 2015. Ms an, la renta fami-
liar per cpita real disminuy y el nmero de
personas viviendo en condiciones de extrema
pobreza e informalidad laboral aument tan-
to en el perodo 1998/1999 como en 2003.
La crisis de 2009 es una excepcin, ya que
la renta familiar per cpita aument y el n-
mero de personas viviendo en condiciones
de extrema pobreza y la informalidad laboral
disminuyeron. Finalmente, y algo que resulta
de alguna manera una sorpresa, la desigual-
dad en la renta disminuy, aunque solo lige-
ramente, en todos los aos de crisis.
En general, se puede predecir que una
crisis macroeconmica en Brasil se expresa
en los siguientes indicadores: i) aumento

del desempleo, la informalidad laboral y del
nmero de brasileos que viven en extrema
pobreza y ii) disminucin de la renta familiar
real per cpita. El hecho de que algunos de
estos fenmenos no se presentara en 2009
es una seal clara de la naturaleza nica de
esta crisis.
III. La crisis de 1998-1999
Hasta cierto punto, la crisis de fines de
los aos noventa no difiere demasiado de un
ejemplo de libro de texto de una crisis cam-
biaria (Burnside y otros, 2008). Sin lugar a
dudas, Brasil estaba incurriendo en dficits
gemelos, es decir, de cuenta corriente (4,2%
del PIB segn la medicin del momento) y
del gobierno (nominal) (6,5% del PIB) en ese
momento, al mismo tiempo que funcionaba
con un rgimen de tipo cambiario fijo en un
ambiente de movilidad de capital casi perfec-
to. El truco, sin embargo, est en los detalles.
Los funcionarios gubernamentales ya haban
comenzado un ajuste fiscal para reducir el
dficit. Sin embargo, el ajuste fue gradual
ya que el gobierno no deseaba una contrac-
cin muy grande en un ao eleccionario.
Adems, se estaba llevando a cabo un am-
bicioso programa de privatizacin de varias
empresas pblicas, lo que introducira al pas
miles de millones de dlares en inversiones
extranjeras directas. Finalmente, el tipo de
cambio oficial ya estaba depreciando aunque
el proceso fue gradual, y la tasas de inters
se mantuvieron extremadamente altas para
controlar la inflacin e incorporar dlares es-
tadounidenses en forma de inversin de car-
tera. Las autoridades se sentan relativamen-
te tranquilas a comienzos de 1998, sin poder
predecir que, en agosto de ese ao, los rusos
devaluaran su moneda, incumpliendo en el
pago de su deuda nacional y declararan una
79
Brasil
moratoria en los pagos a sus deudores ex-
tranjeros, lo que sumado al hecho de que los
precios en dlares de las exportaciones bra-
sileas cayeran considerablemente tampoco
los ayud en su causa. El declive resultante
tanto en los ingresos de las exportaciones y
la inversin extranjera externa debido al p-
nico creado en los mercados internacionales
por la crisis rusa produjo que la estrategia
gradual establecida por las autoridades bra-
sileas fracasara.
En este contexto, la opcin fue posponer
ajustes mayores hasta despus de las elec-
ciones y el gobierno decidi obtener un prs-
tamo del FMI para garantizar que el Banco
Central pudiera proteger el valor de la mo-
neda nacional, estrategia que dio resultado
hasta diciembre y el presidente Cardoso fue
reelegido. Sin embargo, las cosas se compli-
caron cuando el Congreso no aprob una par-
te importante del ajuste fiscal a fines de ao,
lo que caus que los inversionistas extranje-
ros dudaran de la capacidad del gobierno de
reducir eficazmente el dficit fiscal. En enero
de 1999, el Banco Central no pudo resistir
ms la presin y cedi en su intento de in-
tentar mantener un tipo de cambio nominal
fijo y el precio de un dlar estadounidense
en moneda nacional subi de 1,2 reales en
diciembre de 1998 a 1,9 reales en febrero
de 1999.
Tericamente, el impacto de esta gran
devaluacin del tipo de cambio no es del todo
negativo, puesto que se supone que contri-
buye a la correccin del dficit de cuenta
corriente, dado que las importaciones se
tornan considerablemente ms caras y las
exportaciones se hacen considerablemente
ms competitivas. Sin embargo, cuando los
agentes econmicos nacionales estn en-
deudados en dlares estadounidenses el re-
sultado es desastroso. El motivo es sencillo:
una deuda de 1.000 dlares se puede pagar
 80
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
1.000 reales si el tipo de cambio uno a uno,
pero requiere el pago de 2.000 reales si el
tipo de cambio es de 2 reales por 1 dlar.
Desafortunadamente para los brasile-
os, una gran parte de la deuda pblica de
Brasil neta de los activos financieros del
gobierno estaba denominada en dlares es-
tadounidenses, por lo que se infl con la de-
preciacin del tipo de cambio, aumentando a
un 53,5% del PIB en diciembre de 1999 com-
parado con el 40,3% del PIB en diciembre del
ao anterior.
Otra consecuencia negativa de una de-
preciacin sbita en el tipo de cambio es la
inflacin, pues los precios de los bienes im-
portados aumentaron en moneda local de
modo que casi todo lo que los usa se hace
ms caro. No es sorpresa, entonces, que la
inflacin del precio al consumidor en 1999
fuera de un 8,94% respecto del 1,65% en
1998.
El nuevo equipo a cargo de las polticas
econmicas, establecido en marzo de 1999,
deba asegurarse de que los inversionistas y
los consumidores no percibieran que la deu-
da pblica o la inflacin de precios al con-
sumidor se encontraban fuera de control.
Para ello, aumentaron todava ms las ta-
sas de inters nacionales que ya eran ele-
vadas antes de la depreciacin del tipo de
cambio, los impuestos existentes y crearon
otros, afectando el gasto gubernamental en
la mayor medida posible. En suma, adop-
taron polticas monetarias y fiscales muy
estrictas. Considerando la gravedad de las
medidas adoptadas, el hecho de que el PIB
no cayera en 1999 fue una victoria del go-
bierno, as como una seal del cansancio del
rgimen de tipo de cambio fijo. Sin embar-
go, desde la perspectiva de los costos socia-
les, el desempleo, la informalidad laboral y
la pobreza aumentaron mientras disminua
la renta familiar real per cpita.
IV. La crisis de 2002-2003
Un observador independiente, que ana-
lice los datos de forma objetiva, podra con-
cluir que la perspectiva econmica brasilea
en 2002 se encontraba, en aspectos impor-
tantes, mejor que en 1999, puesto que, por
una parte, el tipo de cambio tena libertad
para fluctuar, por lo que nadie sinti que el
gobierno brasileo se comprometera a al-
guna tasa determinada. Por otra, el dficit
gubernamental (nominal) en 2002 era de
apenas la mitad del volumen del de 1999. A
pesar de estas ventajas comparativas hubo
importantes y alarmantes similitudes. Pri-
mero, una gran parte de la deuda pblica de
Brasil continuaba denominada en dlares es-
tadounidenses. Segundo, el dficit de cuen-
tas corrientes de 2001 era ms alto como
porcentaje del PIB que el dficit de cuentas
corrientes de 1998. Tercero, en 2002 haba
elecciones presidenciales y, contrario a lo su-
cedido en 1998, esta vez la oposicin tena
posibilidades ganar.
La posibilidad de que un candidato de
izquierda Lula da Silva del Partido de los
Trabajadores ganara las elecciones era sufi-
ciente para gatillar una fuga de capitales gra-
ve en el segundo semestre de 2002. Como
consecuencia, el tipo de cambio nominal se
depreci de 2,36 reales por 1 dlar en abril
de 2002 a 3,89 reales por 1 dlar en sep-
tiembre de 2002, cuando muchos inversio-
nistas teman que una victoria del Partido de
los Trabajadores implicara un incumplimien-
to en el pago de la deuda del gobierno. Nada
podra estar ms alejado de la verdad. No
obstante, el nuevo equipo econmico de Lula
tendra que enfrentar una situacin similar a
la observada en 1999. La gravedad de la de-
preciacin del tipo de cambio haba causado
que la inflacin se disparara a un 12,5% en
2002. Y, no obstante otra vez ms, la deuda

pblica neta de los activos financieros del
gobierno aument significativamente a un
62,3% del PIB en septiembre de 2002 des-
pus de cerrar a un 51,5% del PIB en 2001.
Las decisiones de las autoridades en
2003 fueron similares a las tomadas en 1999,
ya que, una vez ms, se aumentaron las ta-
sas de inters y los impuestos, y se control
estrictamente el gasto gubernamental. Se-
gn lo previsto, el desempleo y la pobreza
aumentaron en 2003, mientras que la renta
familiar real per cpita y la informalidad la-
boral disminuyeron. Por fortuna para el nue-
vo presidente, los precios internacionales de
los commodities comenzaron a aumentar en
2003, lo que facilit y aceler el proceso de
ajuste.
V. La crisis de 2008-2009
Contrariamente a la experiencia de
las crisis anteriores, los inversionistas ex-
tranjeros se llevaron su dinero de Brasil en
2008/2009 temiendo un colapso en los sis-
temas financieros de las economas desa-
rrolladas. Efectivamente, todo iba extrema-
damente bien para la economa brasilea en
2008 hasta el colapso de la firma de servicios
financieros estadounidenses Lehmann Bro-
thers el 15 de septiembre. A fines del tercer
trimestre, la economa ya haba crecido un
6,4% en comparacin con 2007 y, en agosto,
el gobierno ya contaba con excedentes pri-
marios superiores al 3% del PIB y la deuda
pblica neta de los activos financieros del
gobierno en relacin con el PIB estaba cer-
cana a su tamao antes de la crisis de 1999.
Asimismo, la deuda pblica estaba ahora casi
completamente denominada en moneda na-
cional y el dficit de cuenta corriente, si bien
positivo, era bastante exiguo, alcanzando
un 1,7% del PIB en 2008, despus de cinco
81
Brasil
aos consecutivos de excedentes de cuenta
corriente. Finalmente, el pas haba acumula-
do 194 mil millones de dlares, un aumento
significativo comparado con las reservas en
las crisis anteriores (44 mil millones de dla-
res en 1998 y 38 mil millones de dlares en
2002).
No obstante, la economa brasilea re-
cibi un duro golpe en el cuarto trimestre de
2008, pues el PIB cay un 4,1% respecto del
valor alcanzado en el tercer trimestre. El tipo
de cambio termin el ao a 2,33 reales por
dlar, aumentando desde 1,63 reales por d-
lar en agosto de ese ao. Las empresas lista-
das en el mercado de valores cerraron el ao
con un 48% menos que el valor alcanzado
en mayo.
La crisis de 2008-2009 afect la econo-
ma en al menos tres aspectos: i) los precios
internacionales de los commodities fueron
impactados al igual que el precio de las ex-
portaciones brasileas; ii) el pnico finan-
ciero indujo una restriccin del crdito, que
afect actividad econmica; y iii) la sbita
devaluacin del tipo de cambio afect a las
firmas privadas que quedaron endeudadas en
dlares estadounidenses.
El gobierno contaba con muchas ms
opciones de polticas que en las crisis ante-
riores para enfrentar las causas externas de
esta crisis. El espacio fiscal acumulado en
los aos de auge (2004-2008) permiti al
gobierno implementar polticas fiscales con-
tracclicas, como el aumento de las transfe-
rencias gubernamentales a las viviendas, del
salario mnimo y de la inversin pblica, sin
el riesgo de una gran depreciacin del tipo de
cambio. Las reservas en dlares permitieron
al Banco Central ofrecer crditos a las firmas
nacionales endeudadas en dlares estadouni-
denses. La poltica monetaria tambin se vol-
vi expansiva, es decir, la tasa de inters b-
sica nominal para prstamos interbancarios
 82
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de corto plazo se redujo, una vez que hubo
claridad, a mediados de 2009, que el tipo de
cambio no seguira deprecindose y que la
inflacin estaba bajo control. El hecho de que
los bancos pblicos sean grandes en Brasil
permiti al gobierno usarlos para relajar las
restricciones del crdito.
Dado lo anterior, los costos sociales de
esta crisis fueron relativamente suaves en
comparacin con los episodios anteriores.
El desempleo aument, pero solo alcanz
un 9% observado en un ao normal (2007),
muy por debajo de los niveles alcanzados en
1999 (10,4%) o 2003 (10,5%). Es an ms
decidor que la renta familiar per cpita au-
ment y los niveles de informalidad laboral
y el nmero de personas viviendo en condi-
ciones de extrema pobreza disminuyeron. No
es sorpresivo, entonces, que la economa se
haya recuperado rpidamente, creciendo de
manera significativa en 2010 y 2011.
VI. Ha aprendido Brasil a hacer
frente a las crisis? Algunas
notas relacionadas con el
programa de ajuste de 2015
Un escptico podra decir que Brasil no
aprendido a hacer frente a las crisis macro-
econmicas, arguyendo la naturaleza ni-
ca de la crisis de 2008-2009 y los recientes
eventos, puesto que la cada reciente en los
precios internacionales de los commodities
(ver grfico 4) ha desplomado los precios
de las exportaciones, contribuyendo al au-
mento del dficit actual en Brasil y en casi
toda Amrica Latina. Adems, despus de
aplicar polticas fiscales como instrumento
contracclico durante 2013 y 2014, el dficit
gubernamental nominal brasileo ha alcan-
zado nuevamente un 6% del PIB. De manera
que, despus de diecisis aos de la crisis
de 1998-1999, Brasil ha vuelto a presentar
dficits de cuenta corriente y gubernamen-
tales gemelas. No es sorpresivo, entonces,
que las fugas de capital provocaran la depre-
ciacin del tipo de cambio, aumentando de
2,26 reales (agosto de 2014) a 3,14 reales
(marzo de 2015) por dlar. Y, al igual que
en 2003 y 1999 (aos postelectorales como
2015), el gobierno eligilidiar con esta situa-
cin aumentando las tasas de inters y los
impuestos, adems de controlar estrictamen-
te los gastos gubernamentales. Asimismo, el
desempleo ha aumentado y se espera que el
PIB disminuya un 1,5% en 2015, despus de
aumentar solo un 0,2% en 2014.
El pronstico para la crisis de 2014-
2015 sigue incierto, pues la tasa de desem-
pleo contina cercana a sus bajos histricos
y los datos sobre otros costos sociales (renta
familiar real per cpita, niveles de formalidad
laboral y el nmero de brasileos viviendo en
condiciones de extrema pobreza) no estn
disponibles. No obstante, las similitudes en-
tre los eventos actuales y los de 1998-1999 y
2002-2003 son significativas e inquietantes.
A partir de este anlisis, es importante
hacer la diferencia entre enfrentar una crisis y
prevenirla. Ciertos eventos macroeconmicos
negativos, como la disminucin en los pre-
cios internacionales de las materias primas
o sequas graves, no se pueden evitar y, por
lo tanto, tendrn costos sociales importantes
en el corto plazo, por ello, es necesario plan-
tearse el problema de cmo estar preparados
para dichos eventos. En este contexto, el he-
cho de que Brasil est enfrentando otra crisis
macroeconmica no es, per se, evidencia de
que no haya aprendido nada acerca de cmo
hacer frente a este tipo de eventos.
Efectivamente, Brasil y la mayora de los
pases en desarrollo han aprendido una o dos
lecciones sobre cmo lidiar con las crisis ma-
croeconmicas:

i) Brasil ha evitado correctamente la ten-
tacin de aumentar la deuda pblica de-
nominada en dlares durante los aos
de auge, de bajo inters y con un tipo
de cambio favorable. La experiencia de
las crisis de 1998-1999 y de 2002/2003
evidencia que, a mayor deuda pblica
denominada en dlares, el ajuste fiscal
despus de la depreciacin del tipo de
cambio sea ms grande tambin. Es im-
portante sealar, en este sentido, que la
gestin de la deuda pblica brasilea des-
de 2004, es decir, la reduccin masiva de
la deuda denominada en dlares, juega
un rol muy importante en la disminucin
de los costos sociales y de la magnitud de
las crisis posteriores.
ii) Mantener un tipo de cambio fijo en un
ambiente de movilidad de capital casi
perfecto es una batalla perdida y provo-
ca, adems, que los ajustes necesarios
en el tipo de cambio sean mucho ms
dolorosos y difciles. En este sentido, es
importante indicar que la adopcin de
un rgimen de tipo de cambio flexible en
1999 juega un papel clave para enfrentar
las crisis y sus consecuencias.
iii) si bien es costoso mantener una gran
7
cantidad de reservas en dlares, es un
seguro eficaz contra la excesiva volatili-
dad del tipo de cambio y, en ocasiones,
un disuasivo de ataques especulativos
contra la moneda nacional.
iv) Brasil ha aprendido que es de vital im-
portancia establecer un red de seguridad
social eficaz que, si bien es costosa, mitiga
las consecuencias sociales de las crisis ma-
croeconmicas. Se suma el aprendizaje de
7 Ya que la tasa de inters recibida en las reservas es, en general, mucho ms pequea que la tasa de inters pagada en la deuda nacional
acumulada para financiarlas.
83
Brasil
que para tener la capacidad de costear
una red de seguridad eficaz es necesa-
rio recaudar una cantidad significativa de
impuestos. A pesar de la dificultad para
implementar polticas sociales eficaces,
destaca entre ellas el programa Bolsa Fa-
milia, creado en 2004, que beneficia efi-
cazmente a 14 millones de familias vul-
nerables, correspondientes a cerca de 50
millones de personas.
v) Brasil ha aprendido, a pesar de algunos
lapsos de memoria en el pasado reciente,
la importancia de adquirir espacio fiscal
durante los aos econmicamente bue-
nos para mitigar las dificultades en los
aos que no lo son. Ciertamente, el es-
pacio fiscal adquirido en el perodo 2004-
2008 fue crucial para enfrentar la crisis
de 2009 y la posterior recuperacin en
2010.
VII. Conclusiones
L
as polticas macroeconmicas que ri-
gen el Brasil actual son bastante dife-
rentes a las que existan antes de la
crisis de fines de los aos noventa. Un rgi-
men de tipo de cambio flexible, el esfuerzo
por mantener reservas en dlares estadou-
nidenses y por evitar el endeudamiento en
dlares, son parte de estas polticas. A esto
se suma que la carga tributaria es conside-
rablemente ms alta en la actualidad, lo que
contribuye a financiar la red de seguridad so-
cial y, a la vez, genera espacio fiscal en los
aos buenos, para financiar las polticas con-
tracclicas en tiempos de crisis.
 84

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Estas diferencias reflejan, de una for-
ma u otra, las lecciones aprendidas dolo-
rosamente en los perodos de crisis en las
ltimas dos dcadas. La experiencia ha de-
mostrado que los recesos macroeconmicos
son mucho ms graves cuando no se apli-
can medidas contracclicas. As tambin ha
demostrado que implementar dichas me-
didas cuando no existe espacio fiscal para
ello, empeora la situacin. Como las crisis
macroeconmicas invariablemente causan o
son causadas por las fugas de capital, hacer
un esfuerzo consciente por mantener altas
reservas en dlares estadounidenses y por
evitar endeudarse en dlares, es una leccin
evidente, teniendo en cuenta los gigantescos
costos fiscales de las crisis de 1998-1999 y
2002-2003. Finalmente, los costos sociales
de las polticas macroeconmicas son mucho
ms altos cuando no existen polticas socia-
les bien dirigidas. Pero estas no son ni bara-
tas ni fciles de establecer y requieren que
exista un esfuerzo concertado del gobierno y
de los actores privados.
Ciertamente, nada puede evitar que
Brasil, ni el resto de las economas latinoa-
mericanas, enfrenten los grandes eventos
macroeconmicos negativos, como la actual
disminucin en los precios internacionales de
las materias primas, sin embargo, todas es-
tas lecciones ayudarn a reducir su impactos
en el PIB es decir, el volumen de la ralenti-
zacin y los costos sociales de una reducida
actividad econmica.

Claudio Hamilton Matos dos Santos

Director de Estudios Macroeconmicos del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) de Brasil
desde 2012 y economista de la misma institucin desde 1997. Obtuvo sus grados de economista cum laude
y magster en economa en la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Tambin estudi en la New School for
Social Research, donde concluy su doctorado en economa en 2003.
 85

Brasil

Bibliografa

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Williamson, J. (1990). What Washington means by

policy reform. Latin American Adjustment: How
much has happened? Washington: Institute for
International Economics.
 87

Chile

Crisis econmicas y respuestas de poltica

pblica contra la desigualdad y la pobreza:
el caso de Chile

Pablo Gonzlez Mauricio Tejada

I. Introduccin los efectos de las distintas crisis, con especial

atencin a los grupos sociales ms vulnera-

A
lo largo de su historia econmica de
los ltimos 50 aos, Latinoamrica ha
enfrentado generando o recibiendo
distintas crisis de orden global. Los intentos
por paliar los efectos de estas circunstancias
han estado ligados, por lo general, al res-
tablecimiento del orden macroeconmico y
quizs, ms recientemente, a la adopcin de
medidas concretas de apoyo a grupos socia-
les vulnerables durante los episodios crticos.
En el caso particular de Chile, dejando
atrs las experiencias de la crisis del petrleo
de los aos setenta y la de los aos ochenta
que afectaron por distintos canales o mo-
tivos a las economas latinoamericanas se
deben destacar las crisis por el llamado efec-
to tequila de 1994, la crisis asitica de 1997-
1998 y la ms reciente crisis financiera de
2008-2009, de la cual an quedan algunas
secuelas.
El presente trabajo analiza las respues-
tas de poltica econmica destinadas a paliar
bles. No es materia de este trabajo ahondar
en cmo se desenvolvieron estos episodios
de la historia econmica reciente mundial,
sobre lo que hay un extensa bibliografa1 y
tampoco se centrar en la eficacia de las po-
lticas en pro o en contra del ciclo.2
El anlisis se enfoca en la crisis asitica
y en la reciente crisis financiera, ya que su
revisin entrega un aporte mayor a la dis-
cusin sobre cmo Chile ha respondido a las
crisis para resguardar a los sectores ms des-
protegidos. En el recuento de medidas para
enfrentar estos episodios se observan claras
evidencias de una respuesta distinta por par-
te de las autoridades monetarias y fiscales.
Las diferencias no solo se refieren al sesgo
pro o contracclico, sino tambin a la variedad
de campos y a su focalizacin. Se puede con-
cluir que Chile pareciera haber aprendido de
la experiencia de la crisis asitica, tanto en el
manejo macroeconmico de la crisis como en
la articulacin de polticas microeconmicas

1 Entre las fuentes de informacin que podran ser consultadas, el reporte de la CEPAL (1998) presenta un buen resumen con las principa-
les estadsticas macroeconmicas y descripcin de dicha crisis. Asimismo, De Gregorio y Valds (2001) realizan un anlisis de los posibles
canales de transmisin que podran haber operado para diseminar entre distintos pases las crisis de deuda de 1982, la mexicana de 1994
y la asitica de 1997. Adicionalmente puede considerarse la presentacin de Jos de Gregorio How did Latin America avoid the global
financial crises? Lessons and challenges de septiembre de 2012.

2 A este respecto, puede consultarse Frankel y otros (2013).

 88

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

que reduzcan los impactos sociales. No obstan-
te, existen algunas alternativas de poltica que
podran ser evaluadas para reforzar la protec-
cin a los sectores ms vulnerables.
El captulo est organizado como sigue.
Luego de esta introduccin, en la segunda
seccin se presenta el contexto general com-
parando el comportamiento agregado de la
economa en las distintas crisis; en la tercera,
se describe el efecto a nivel ms desagrega-
do de diversos grupos vulnerables a las dis-
tintas crisis y la respuesta de poltica aplicada
por la autoridad en cada caso. En la cuarta
seccin se presentan algunas propuestas de
poltica y finalmente, en la quinta seccin, se
evidencian algunas conclusiones.
el vigor de la primera mitad de los aos no-
venta. Si el lector proyecta la tendencia del
perodo 1990-1997 hasta el ao 2014, puede
observar lo profundo y duradero de la crisis
asitica. Esta brecha, casi continua, tiende a
cerrarse en 2008, pero con la irrupcin de la
crisis financiera global vuelve a profundizarse.
En esta ltima crisis, a diferencia de la crisis
asitica, es notorio que la brecha tiene una
duracin sustancialmente menor.
GRFICO 1
EVOLUCIN DEL PIB
(VOLUMEN ENCADENADO Y DESESTACIONALIZADO)
(NDICE MARZO 1990=100)
350

300

II. Contexto general

250
Marzo 1990 = 100

200

150
Con este marco general, en el grfico 1
se puede observar la evolucin del producto 100

interno bruto (volumen encadenado) de Chile 50

0
desde 1990. Resalta la performance durante la
90
91
92
93
95
96
97
98
00
01
02
03
05
06
07
08
10
11
12
13
crisis de Mxico en 1994, pues no se eviden-
cia un descenso en el nivel de actividad. Sin Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
de Chile.
descartar los efectos negativos de esta crisis
dado que es difcil construir el contrafactual
para observar cul hubiera sido el comporta- Para tener una mejor perspectiva
miento de la economa si la crisis no hubiera respecto del comportamiento econmico
existido, queda en evidencia que dicho epi- chileno en los meses posteriores a cada
sodio no debiera haber sido un problema o ge- una de las crisis, en los grficos 2 y 3 se
nerado una disyuntiva a la hora de llevar ade- presentan las tasas anuales de crecimiento
lante polticas que evitaran una precarizacin de la demanda interna y de la inversin
en las condiciones econmicas y sociales de durante los ocho trimestres que siguieron al
los sectores ms vulnerables. Los resultados inicio de cada una de estas crisis. En otras
son distintos al observar el comportamiento palabras, lo indicado en el eje horizontal
de la economa durante las crisis posteriores como perodo 0 (cero) no es ms que
de 1997-1998 y de 2008-2009. La serie deta- el instante en el que la crisis irrumpe y,
llada demuestra, ms que cambios en la ten- consecuentemente, el perodo 8 indica
dencia general de la economa, la generacin lo que se observa dos aos despus. La
de una brecha respecto de lo que podra haber informacin contenida en ambos grficos
sido la economa chilena si hubiera mantenido resalta el comportamiento atpico de la
 89

Chile

economa chilena con posterioridad a la crisis plausible. Los ciclos econmicos en Chile es-
mexicana. Tanto la demanda interna como la tn altamente vinculados al precio del cobre
inversin parecieran indicar inicialmente la (Medina y Soto, 2007), puesto que una alta
carencia de sntomas vinculados a la crisis porcin de las exportaciones provienen del
que se observaba en la economa global y, sector minero y, en especial, de la explota-
en particular, en Latinoamrica. cin del metal rojo, al mismo tiempo que es
una fuente fundamental de ingresos para el
GRFICO 2 erario pblico. Luego de una baja performan-
TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA DEMANDA
ce a comienzos de la dcada de 1990, coin-
INTERNA EN PERODO DE CRISIS
(EN PORCENTAJES) cidiendo con la crisis de 1994, el precio del
cobre muestra una importante alza en trmi-
20
nos reales que perdura al menos 8 trimestres
(ver grfico 4). Por el contrario, las crisis de
10
1998 y la ms reciente de 2008 presentan
0 con claridad una disminucin del precio del
1 2 3 4 5 6 7 8
metal, por lo que la economa se encamina a
-10 una fase con menor nivel de actividad.
Trimestres posteriores al inicio de la crisis

-20
GRFICO 4
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998) PRECIO DEL COBRE, 1990-2014
Crisis Financiera (1998) (EN DLARES POR LIBRA)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central

5
de Chile.
4 Deflectado por IPC EEUU
Nominal
GRFICO 3 3

TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA INVERSIN 2

EN PERODO DE CRISIS (EN PORCENTAJES)
1

40 0
90
91
92
93
95
96
97
98
00
01
02
03
05
06
07
08
10
11
12
30 13

20 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central

de Chile.
10

0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
-10 Todo lo anterior, permite pensar que el
-20
mayor aporte a la discusin acerca de cmo
Trimestres posteriores al inicio de la crisis la economa chilena ha respondido a las cri-
-30
sis para resguardar a los sectores ms des-
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998) protegidos de la sociedad debe centrarse
Crisis Financiera (1998)
especialmente en los dos ltimos episodios,
pues la crisis del Tequila no pareciera haber
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
de Chile. estresado en demasa a la economa chilena
y, por lo tanto, no se puede esperar mucho
La informacin de los grficos anterio- en materia de respuesta de poltica paliativa
res parece tener una explicacin altamente con enfoque social.
 90

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

III. Crisis y respuesta de poltica GRFICO 5

pblica TASA DE DESEMPLEO EN PERODO CRISIS

(EN PORCENTAJES DE LA FUERZA LABORAL)

Como se seal anteriormente, cons- 14

truir escenarios contrafactuales puede resul- 12

10
tar un ejercicio complicado, sin embargo, la
8
simple observacin y comparacin de los da- 6
tos determinados por las crisis y por las res- 4

puestas de poltica puede dar algunas luces 2

0
de las trayectorias de los dos eventos crticos 0 1 2 3 4 5 6 7 8

en los que se centra este anlisis. Trimestres posteriores al inicio de la crisis

Para dar cuenta de las polticas paliativas Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
dirigidas a ciertos grupos sociales, un punto de Crisis Financiera (1998)
partida natural es observar el desempeo del
mercado laboral. Siguiendo la metodologa an- Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na-
cional de Estadstica (INE).
terior de denominar momento cero a aquel en
el cual la crisis se revela, en los grficos 5 y 6 se
GRFICO 6
presentan las tasas de desempleo y de partici-
TASA DE PARTICIPACIN LABORAL ENTRE LA
pacin en el mercado laboral. En el primer caso,
POBLACIN DE 15 AOS Y MS
se observan comportamientos distintos durante (EN PORCENTAJES)
las tres crisis. En la crisis de 1994, la tasa de
57,0
desempleo muestra una sistemtica tendencia 56,5
56,0
a la baja, producto de una fase del ciclo dina- 55,5
mizado por el precio del cobre. Paralelamente, 55,0
54,5
en la tasa de participacin laboral se observa la 54,0
53,5
misma tendencia en los dos aos que siguieron 53,0
52,5
a la crisis. Si bien esta historia no se repite en 52,0
1998 y 2008, estos episodios presentan dife- 51,5
0 1 2 3 4 5 6 7 8
rencias entre s. Con posterioridad a la crisis de Trimestres posteriores al inicio de la crisis

1998, con una tasa de participacin prctica- Crisis del Tequila (1994)
mente estable, el desempleo tard aproxima- Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
damente dos trimestres para comenzar a mos-
trar su tendencia al alza, se mantuvo en rangos Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na-
elevados ms all de los dos aos posteriores y cional de Estadstica (INE).

mostr resistencia a bajar. En la crisis de 2008,

en cambio, la tasa de desempleo aument ins-
tantneamente, pero su persistencia fue me-
nos, pues, al cabo de un ao, se evidencia una
tendencia a la baja que se consolid en aos
posteriores, producto de las circunstancias ex-
ternas como la rpida recuperacin de precio
de los commodities y, entre ellos, del cobre en
los mercados internacionales.
En los grficos 7 y 8, se muestran es-
tas mismas estadsticas en forma de nmeros
ndices, definiendo el valor 100 para el mo-
mento exacto en que las crisis se hacen evi-
dentes. Esta informacin pone en perspectiva
las caractersticas de las de cada episodio. Se
observa que en la crisis mexicana el mercado
laboral no responde en el sentido esperado;
 91

Chile

en la crisis asitica el desempleo se eleva per- Estas trayectorias encuentran su ex-

manentemente y con tasas de participacin in- plicacin en el comportamiento de los flujos
variable; y en la crisis financiera un desempleo propios del mercado laboral, donde se crean
de rpida recuperacin y tasas de participacin nuevos puestos de trabajo (tasa de creacin
algo ms elevadas que al inicio de la crisis. laboral) y se eliminan algunos que ya existan
(tasa de destruccin laboral).3 Es en este as-
GRFICO 7 pecto donde se observan claramente las dife-
TASA DE DESEMPLEO EN PERODO DE CRISIS rencias entre la crisis de 1998 y la de 2008.
(EN PORCENTAJES DE LA FUERZA LABORAL) La reciente crisis financiera global influy, en
los dos primeros trimestres, en la destruccin
200
180
de empleos, factor que es acompaado ini-
cialmente por una dbil generacin de nuevas
Perodo 0 = 100

160
140
relaciones laborales. Sin embargo, pasado ese
120
100
lapso de tiempo, el mercado laboral recupe-
80 r su dinamismo, con una leve pendiente as-
60
0 1 2 3 4 5 6 7 8
cendente en la creacin de nuevos puestos de
Trimestres posteriores al inicio de la crisis trabajo y una descendente en la destruccin
Crisis del Tequila (1994) de las relaciones laborales ya existentes (ver
Crisis Asitica (1998) grficos 9 y 10). La crisis de 1998 tuvo un
Crisis Financiera (1998)
comportamiento totalmente distinto respecto
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na- de los flujos en el mercado laboral, cuya res-
cional de Estadstica (INE). puesta instantnea fue sumamente fuerte. La
creacin de nuevos puestos descendi en ms
GRFICO 8 del 40% respecto del momento inicial de la
TASA DE PARTICIPACIN LABORAL ENTRE LA crisis y se mantuvo en esos niveles a lo lar-
POBLACIN DE 15 AOS Y MS
go de dos aos y, paralelamente, la destruc-
(EN PORCENTAJES)
cin de puestos laborales se increment en un
40% en el primer trimestre posterior al des-
102
101 enlace de la crisis y ocho trimestres despus
Perodo 0 = 100

100 an superaba en un 20% los niveles precrisis.

99
La brecha entre creacin y destruccin laboral
98
97 fue profundamente mayor y ms persistente
96 en la crisis de 1998 que en la de 2008. Como
95
0 1 2 3 4 5 6 7 8 se dijo con anterioridad, estos resultados es-
Trimestres posteriores al inicio de la crisis tn determinados tanto por las crisis como
Crisis del Tequila (1994)
por las polticas que pudieran haber surgido
Crisis Asitica (1998) en respuesta a ellas, por lo tanto, es necesa-
Crisis Financiera (1998)
rio relevar estas respuestas para establecer el
alcance en la mitigacin de los costos sociales
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na-
cional de Estadstica (INE). que podran haber tenido.

3 Para un detalle de la metodologa de construccin de las tasas de creacin y destruccin de empleo ver Shimer (2012).
 92

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 9 GRFICO 10
TASA DE CREACIN LABORAL EN PERODOS NDICE DE PRODUCTIVIDAD MEDIA DEL TRABAJO
DE CRISIS, GRAN SANTIAGO (INDICE, PERODO 0=100)
(INDICE, PERODO 0=100)
120

160 115

140 110

105
Perodo 0=100

120

100 100

80 60

60 40
0 1 2 3 4 5 6 7 8
40
Trimestres posteriores al inicio de la crisis
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestres posteriores al inicio de la crisis Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Financiera (1998)
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Encuesta de de Chile y del Instituto Nacional de Estadsticas (INE).
Empleo del Gran Santiago, Universidad de Chile.

Cabe observar que los salarios reales

El fuerte ajuste en el mercado de traba-
jo que sigui a la crisis de 1998 no se tradujo
en un incremento significativo de la produc-
tividad laboral, efecto que s se observ en
la de 1994, donde su aumento produjo como
consecuencia de que la dotacin del factor
trabajo se increment a una velocidad menor
de lo que lo hizo el producto, que pudo haber
estado ms determinado por el incremento
del precio del producto de una industria in-
tensiva en capital como la del cobre. En el
caso de la reciente crisis, este indicador se
mantuvo prcticamente estable (ver grfico
10).
parecieran haber estado aislados de los acon-
tecimientos del mercado laboral (ver grfico
11), pues la tendencia en las tres crisis fue
claramente hacia un aumento del salario real
promedio de la economa, lo que podra de-
berse a una poltica relativa a salarios no-
minales que pudiera haber estado detrs.4
Exceptuando la crisis del 2008, en la que se
evidencia un proceso deflacionario que po-
dra haber inducido al incremento del salario
real, las otras crisis analizadas presentan ta-
sas de inflacin que se mantienen en niveles
acotados y con tendencia a la baja, por lo
que el incremento en precios no parece ser
importante (ver grfico 12).

4 De Beer (2012) al analizar un grupo de pases seleccionados de la Unin Europea encuentra un resultado similar para la crisis de 2008.
Adicionalmente al analizar los cambios en trminos de desigualdad y tasas de pobreza observa variedad en los cambios de un pas a otro
no solo en referencia a la magnitud, sino en el signo de esos cambios.
 93

Chile

GRFICO 11 co general fue uniforme para los distintos

NDICE DE SALARIO REALES grupos de la sociedad chilena, por lo que una
(INDICE, PERODO 0=100) primera aproximacin para entender los efec-
tos de cada episodios de estrs en la econo-
112
ma es observar la distribucin del ingreso. La
110

108
literatura econmica, terica y emprica, ha
106 tratado de dilucidar la posible relacin entre
104 crisis y distribucin del ingreso5 y, ms an,
102 cul sera el sentido de causalidad. En el pre-
100 sente anlisis, las crisis son generadas desde
98
afuera y, por lo tanto, la discusin respecto a
96
la causalidad no sera necesaria.
94
0 1 2 3 4 5 6 7 8 Bordo y Meisser (2012) muestra eviden-
Trimestres posteriores al inicio de la crisis
cia, basada en datos para 16 pases de 1880 a
Crisis del Tequila (1994)
2000, respecto de que previo a la Gran Guerra
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998) y con posterioridad a la Segunda Guerra Mun-
dial, las crisis financieras estn positivamente
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na- correlacionadas con incrementos en los nive-
cional de Estadsticas (INE).
les de desigualdad. Esto sera consecuencia
de un ajuste ms rpido en los ingresos de
GRFICO 12
los primeros deciles que en el de los grupos
VARIACIN ANUAL DE LA TASA DE INFLACIN
superiores. Segn los autores, habra eviden-
SEGN EL IPC (EN PORCENTAJES)
cia tambin que esto es lo que se habra ob-
12 servado en la reciente crisis que comenz a
10 desarrollarse desde 2008. Sin embargo, Gra-
8 bka (2015) al analizar los efectos de la crisis
6 reciente en Alemania, encuentra que no ha
4 implicado cambios de importancia en la distri-
2 bucin del ingreso en el corto plazo. Tal como
0
detalla, tanto el comportamiento del mercado
0 1 2 3 4 5 6 7 8
-2
laboral, como las polticas de estmulo y una
Trimestres posteriores al inicio de la crisis mayor demanda de productos alemanes en los
-4

Crisis del Tequila (1994)

mercados internacionales pueden haber juga-
Crisis Asitica (1998) do un papel fundamental en este resultado.
Crisis Financiera (1998)
El reporte de la OCDE (2013) respecto de la
crisis financiera global reciente, sostiene otra
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
de Chile. evidencia. Especficamente resalta que en los
tres primeros aos de la crisis la inequidad en
A pesar de estos antecedentes, la pre- ingresos del trabajo y el capital se increment
gunta que surge naturalmente es si este mar- tanto como durante los doce aos previos y

5 Ver, por ejemplo, los trabajos de van Treeck (2014), Kumhof y otros (2015), Chemli y Mounir (2013) o Stiglitz (2012) al respecto.
 94

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

que sus efectos son diferenciados por grupos,
puesto que los pobres sufren ms de las pr-
didas de ingresos y se benefician menos de la
recuperacin, la pobreza se incrementa sus-
tancialmente entre nios y jvenes, mientras
que entre los mayores existe una mejor pro-
teccin. Baldacci, de Mello e Inchauste (2006)
tambin de resaltan los efectos diferenciados
por grupos sociales, al comparar la reciente
experiencia de Filipinas y Mxico, con especial
atencin a la necesidad del diseo de polticas
que estn orientadas a los grupos vinculados
a mercados de trabajo informales.
En estos trminos, la experiencia de
Chile durante las crisis de 1998 y del 2008
tambin presenta algunas diferencias. Des-
de una visin estructural, en el primero de
estos episodios el pas estaba en un proceso
sistemtico de reduccin de la pobreza, que
inclua programas asistenciales, por lo que no
fue perturbado ni siquiera por la gravedad de
los eventos en el mbito econmico general
(ver grfico 13). Dicha tendencia llega a su
punto mnimo en el ao 2005, cuando los ni-
veles de tasa de pobreza son ms difciles de
reducir y requieren de polticas ms especfi-
cas y estructurales. El alza del precio de los
alimentos y los combustibles del ao 2007 y
la crisis financiera parecieran haber generado
un leve rebote en el indicador.

GRFICO 13
POBLACIN VIVIENDO BAJO LA LNEA DE POBREZA, 1994 A 2011 (EN PORCENTAJES)

30

25

20

15

10

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta de caracterizacin econmica (CASEN).

Nota: La tasa de pobreza fue calculada para los aos en que la CASEN estaba disponible y los datos para los aos faltantes fueron imputados
usando interpolacin lineal.

Respecto de la distribucin del ingreso, grfico 14, el coeficiente de Gini tiende a ele-
la evidencia pareciera corroborar la hiptesis varse en los perodos inmediatos al comienzo
del efecto inequitativo de las crisis econ- de la crisis en los aos 1999 y 2000, as como
mico-financieras. Tal como se observa en el tambin en 2009.
 95

Chile

GRFICO 14
NDICE DE GINI, 1994 A 2011

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta de caracterizacin econmica (CASEN).

Nota: El ndice de desigualdad fue calculado para los aos en que la encuesta de caracterizacin econmica (CASEN) estaba disponible y los
datos para los aos faltantes fueron imputados usando interpolacin lineal.

La informacin ms desagregado de- 2 y 3 fueron los menos afectados (ver cuadro

muestra una realidad menos homognea en
trminos de intensidad, que se expresa en
que, durante la crisis de 1998, los grupos ms
afectados fueron, en orden, los deciles 10, 1 y
9, en un contexto en que todos los grupos pa-
decieron una cada en sus ingresos, los deciles
1). El escenario durante la crisis de 2008 fue
sustancialmente distinto, ya que hubo un in-
cremento progresivo de ingresos en trminos
reales para todos los deciles, aunque las me-
joras son sistemticamente menores a medida
que uno avanza en la distribucin del ingreso.

CUADRO 1
INGRESO LABORAL PROMEDIO PER CPITA (MILES DE PESOS DE 2008-CAMBIOS PORCENTUALES)

1998-1997 1999-1998 1999-1997 2008-2007 2009-2008 2009-2007

Decil 1 1,1 -7,1 -6,1 6,0 7,8 14,3

Decil 2 3,3 -4,4 -1,3 3,1 6,7 10,0

Decil 3 3,3 -4,2 -1,1 2,8 6,3 9,3

Decil 4 2,7 -4,8 -2,2 2,8 6,1 9,1

Decil 5 4,1 -6,5 -2,6 2,2 6,4 8,8

Decil 6 4,1 -6,7 -2,9 2,7 5,6 8,4

Decil 7 4,2 -6,6 -2,7 2,4 4,9 7,4

Decil 8 2,9 -4,6 -1,9 1,8 4,8 6,7

Decil 9 2,7 -6,5 -4,0 1,4 6,0 7,5

Decil 10 -4,5 -5,0 -9,2 0,3 1,1 1,4

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta nacional de empleo.

 96

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Los severos efectos en el mercado labo- su magnitud es sustancialmente menor. En

ral durante la crisis de 1998 comparada con
la de 2008 se evidencia incluso al observar
los datos segn la posicin en la escala de
la distribucin del ingreso. En el cuadro 2
se resumen algunos de los principales in-
dicadores, donde resalta el fuerte incre-
mento en las tasas de desempleo de jefes
de los hogares ms vulnerables durante la
crisis de fines de los aos noventa, en el
caso particular del primer decil, esta tasa
lleg casi a duplicarse. Si bien este patrn
tambin se observa en la crisis de 2008,
ambos episodios se observa la reduccin de
la proporcin de inactivos dentro de los ho-
gares ms pobres, lo que explica, en parte,
el incremento de las tasas de desempleo en
dichos grupos, pero tambin reflejan la pre-
cariedad en que viven. Esta vulnerabilidad
se expresa tambin en el incremento de la
proporcin de desempleados en el hogar.
En los dos primeros deciles se observa que
hubo una mayor reaccin de otros miem-
bros del hogar que salieron en pos de en-
contrar un empleo.

CUADRO 2
INDICADORES DEL MERCADO LABORAL POR DECIL DE INGRESOS PER CPITA DEL HOGAR
(VARIACIONES EN PUNTOS)

Tasa de desempleo Proporcin de desempleados Proporcin de inactivos

jefe de hogar en el hogar en el hogar

1999-1997 2009-2007 1999-1997 2009-2007 1999-1997 2009-2007

Decil 1 9,3 4,0 5,7 2,4 -4,3 -4,2

Decil 2 2,1 2,1 2,7 2,3 -1,5 -1,2

Decil 3 1,3 1,1 1,5 0,8 -2,1 -1,0

Decil 4 2,0 1,4 2,2 0,6 -2,8 1,1

Decil 5 0,7 0,9 1,9 -0,1 -0,9 0,2

Decil 6 1,0 -0,1 0,9 -0,3 -3,1 2,6

Decil 7 1,3 0,5 0,9 -0,2 0,6 1,3

Decil 8 1,3 0,0 0,5 0,2 3,1 1,2

Decil 9 1,3 0,0 0,5 0,2 0,7 1,0

Decil 10 0,8 0,1 0,8 0,2 2,8 0,0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta nacional de empleo.

Finalmente, en el cuadro 3 se presentan masculino, lo que hace a este grupo ms

otras dimensiones para entender la hetero-
geneidad de los efectos de estas crisis en
teniendo en cuenta las variables de gnero
y de grupo etario. Respeto de las diferen-
cias de gnero, pareciera existir un incre-
mento ms rpido de la tasa de desempleo
vulnerable a las crisis. Quizs la observacin
ms clara en este cuadro es la corrobora-
cin de una regularidad que se present en
el reporte de la OCDE 2013: los trabajadores
ms jvenes son los ms expuestos frente a
las crisis.
 97

Chile

CUADRO 3
TASAS DE DESEMPLEO POR GNERO Y EDAD (VARIACIONES EN PUNTOS)

1998-1997 1999-1998 1999-1997 2008-2007 2009-2008 2009-2007

Hombres 2,3 1,3 3,5 0,5 2,0 2,5

Mujeres 1,0 2,7 3,7 -0,2 1,0 0,9

16 a 25 aos 3,6 4,0 7,6 0,3 2,5 2,8

25 a 35 aos 2,2 1,7 4,0 0,6 2,2 2,9

35 a 45 aos 1,7 1,4 3,2 0,3 1,7 2,0

45 a 55 aos 1,2 1,2 2,4 0,5 1,1 1,6

55 aos y ms 0,7 0,9 1,7 0,0 1,2 1,2

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la encuesta nacional de empleo.

An as, en el cuadro anterior resalta la pasar al sector privado el financiamiento de

disparidad en la magnitud de los indicadores
de la economa chilena frente a ambas crisis,
explicada por la diferencia en la intensidad
con que se canalizaron a la economa chile-
na y por las polticas implementadas en los
trimestres posteriores al desenlace de cada
episodio crtico.
En el caso chileno, el comienzo del mi-
lenio signific la consolidacin de una serie
de medidas e instituciones macroeconmicas
que transformaron paulatina, pero sustan-
cialmente, la estructura de la economa. En
la dcada de 1980 se definieron nuevas ca-
ractersticas en la provisin de servicios de
salud, educacin y seguridad social, desta-
cando la privatizacin del sistema de pensio-
nes, lo que deslig al Estado en parte de la
cobertura de estos servicios y asistencias. A
fines de los aos ochenta tambin se estable-
ce la independencia del Banco Central.
En la dcada siguiente Chile introdu-
jo cambios en el sistema de generacin de
infraestructura pblica, al adoptar en forma
extendida el sistema de concesiones y tras-
ellas a cambio de la explotacin posterior de
la infraestructura. Este mecanismo no solo se
utiliza para la construccin de obras viales,
sino tambin en la de hospitales, crceles y
otras instalaciones. Respecto de la poltica
monetaria, a fines de esa dcada, coincidien-
do con el desenlace de la crisis asitica, Chile
muda al sistema de metas de inflacin que
ya se haba implementado en otras econo-
mas. Desde entonces, avalado por toda una
dcada de bajas tasas de inflacin, el Banco
Central decide fijar su objetivo en una tasa
de inflacin centrada en un 3% anual, dentro
de una banda del 2% al 4%.
El ciclo de grandes reformas institucio-
nales se completa en el 2001 con el estable-
cimiento, en un inicio informal, de una regla
de balance fiscal para la definicin de la pol-
tica fiscal que se formaliz en 2006 junto con
una nueva reforma previsional que integra
un pilar solidario que acta en forma subsi-
diaria al rgimen de capitalizacin individual
y con la regulacin de los distintos fondos
soberanos.6

6 El trabajo de Garca y otros (2005) evala la contribucin de estos cambios en la estabilizacin del producto, precios, deuda pblica y
premios por riesgo soberano que contribuyeron a sortear las crisis externas de los aos noventa.
 98
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Si bien este cmulo de medidas e ins-
tituciones fueron construyendo el marco ge-
neral en que la economa chilena enfrent
las contingencias externas, cada una de las
crisis y, en particular, el desenvolvimiento
microeconmico se vieron influenciados por
medidas adicionales para paliar sus efectos,
en algunos casos en sentido claramente dife-
renciados.
En particular, en la crisis de 1998, la evi-
dencia indicar que las medidas buscaban or-
denar el escenario macroeconmico mediante
la contencin de la demanda agregada de la
economa mediante una poltica de ajuste del
sector pblico y por medidas que evitaran la
salida brusca de capitales por parte del Banco
Central. Desde el inicio de la crisis, el Banco
Central insisti en la necesidad de sostener su
rgimen de flotacin bajo banda cambiaria,
tratando de garantizar el cumplimiento de sus
objetivos de cuenta corriente. Esta banda fue
incrementando su amplitud a lo largo de 1998
con el objetivo de evitar una sobrerreaccin
en el mercado, sin embargo, en septiembre
de 1999 la autoridad monetaria decidi aban-
donar definitivamente el sistema para pasar a
uno de flotacin cambiaria. En dicho momen-
to, el Banco Central concentra sus esfuerzos
en el control inflacionario, adoptando una ni-
ca meta formal y explcita, estableciendo para
ello como instrumento preeminente la tasa de
poltica monetaria (TPM). Estas medidas fue-
ron acompaadas con la gradual liberalizacin
de la cuenta capital mediante la reduccin
paulatina y definitiva eliminacin de los enca-
jes para las inversiones, aportes de capital y
crditos externos por el primer ao de perma-
nencia, en pos de reducir el costo del finan-
ciamiento externo e incrementar los flujos de
capitales al pas. Con el fin de proveer de ins-
trumentos adicionales de cobertura de riesgo
cambiario de mediano y largo plazo, teniendo
en cuenta el contexto general y para favorecer
la reacomodacin de las carteras de activos
y pasivos del sector privado, se introdujo la
emisin de pagars reajustables en dlares
del Banco Central (PRD). Definida la meta de
inflacin y la adopcin de la tasa de poltica
monetaria para moderar la evolucin de la de-
manda agregada y as atenuar su efecto sobre
la cuenta corriente de la balanza de pagos y
la inflacin, el ao 1998 se inicia con un alza
sistemtica de la tasa de inters nominal de la
economa, que solo se revirti en la segunda
mitad del ao 1999 (ver grfico 15).
GRFICO 15
TASA DE POLTICA MONETARIA EN
PERODOS DE CRISIS (EN PORCENTAJES)
20
15
10
5
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestres despus del inicio de la crisis
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
de Chile.
En el plano fiscal, tal como se indic ante-
riormente, los esfuerzos tenan como objetivo
la contencin del presupuesto pblico, lo que
implic la postergacin por dos aos de la com-
pra de aviones para la Fuerza Area de Chile,
y sucesivos recortes que acompaaron el com-
portamiento del precio del cobre y las menores
proyecciones de crecimiento para la economa,
tratando de aliviar la presin sobre las tasas de
inters. Estas medidas fueron complementa-
das por la constitucin de un fondo de infraes-
tructura de concesiones de obras pblicas, con

fondos extraordinarios que se ahorraran du-
rante 1998 y 1999, por una cifra del orden de
150 millones de dlares. Como resultado de
las medidas de contencin presupuestaria, se
contrajo la velocidad de crecimiento del gasto
fiscal hacia el cuarto trimestre despus del es-
tallido de la crisis (ver grfico 16).
GRFICO 16
CRECIMIENTO ANUAL DEL GASTO FISCAL EN
PERODOS DE CRISIS (EN PORCENTAJES)
25
20
15
10
5 para la compra, con crdito hipotecario, de vi-
0 viendas nuevas con superficie cubierta menor
0 1 2 3 4 5 6 7
Trimestres despus del inicio de la crisis
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de
Presupuesto, Ministerio de Hacienda.
Asimismo, en el mercado laboral, se
pone freno al incremento sostenido a lo largo
de la dcada en el salario mnimo. En aos
previos el salario nominal creci en dos dgi-
tos y su incremento, en el ao 1998, fue del
9%. Sin embargo, esta poltica se revierte en
los aos siguientes a la crisis, con tasas de
variacin anual en torno al 12%, a pesar de
haber sido ya instaurada la meta inflaciona-
ria. Paralelamente, y para paliar los efectos
de la crisis explicitados en los cuadros 1, 2 y
3, se decidi dar impulso a los programas de
capacitacin de los trabajadores mediante el
programa Servicio Nacional de Capacitacin
y Empleo (SENCE) y el establecimiento de
7 Operacin de compra de ttulos de deuda elegibles por parte del BCCh, con pacto de retroventa al vencimiento de las operaciones de
inyeccin de liquidez utilizada por el Banco Central para efectuar ajustes de corto plazo y transitorios de la liquidez.
99
Chile
incentivos para el desarrollo econmico de las
regiones de Aysn y de Magallanes, y de la
Provincia de Palena, con el fin de estimular la
reactivacin del empleo en los sectores y re-
giones ms afectadas por el ajuste.
En el campo previsional, se aumentaron
las pensiones previsionales y asistenciales
para los jubilados ms pobres, cuyo universo
de beneficiados alcanz aproximadamente a
550.000 personas.
Finalmente, en junio de 1999, dada la
profundidad de la crisis, se establece un pro-
grama especial de inversin pblica intensiva
en mano de obra. La obra pblica, fue acompa-
ada de un plan de construccin privado, con
la creacin de un incentivo tributario especial
8
a 140 metros cuadrados, consistente en la re-
duccin de la base imponible del impuesto a la
renta de los intereses pagados por el crdito.
El manejo de la crisis iniciada en el ao
2008 es diferente en varios aspectos. El ao
2008 se inicia con un plan lanzado en abril ten-
diente a aumentar las reservas internacionales
en 8.000 millones de dlares en un plazo de 8
meses, en un contexto en que el Banco Central
estim que el tipo de cambio real se encontraba
muy por debajo de lo que los fundamentos de la
economa determinaran una vez superada la cri-
sis hipotecaria y financiera en que se encontraba
inmerso Estados Unidos. Este plan fue abando-
nado en septiembre del mismo ao, al tiempo
que se inici un programa de permuta de divisas
(SWAP) para facilitar el funcionamiento normal
del mercado cambiario y la liquidez interbanca-
ria en moneda extranjera. Para evitar los ries-
gos de un deterioro del mercado financiero que
pudiera repercutir en la economa real, el plan
se complementa con operaciones de REPOS7 a
100
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
siete das, renovables, aceptando depsitos ban-
carios como colaterales, que permitieran una
gestin de liquidez adecuada en el sistema fi-
nanciero, posteriormente, estas operaciones
se realizaran tambin a plazos mayores (28,
60 y 90 das). En enero de 2009, la provisin
de liquidez a plazos superiores a 28 das se
realiza sobre la base de una lnea de crdito
que incluye entre otros ttulos, bonos emiti-
dos por el fisco y depsitos a plazos banca-
rios como garantas elegibles.
El complejo escenario inflacionario, pro-
ducto de la inflacin de alimentos y com-
bustibles en los mercados mundiales duran-
te 2007 y 2008, llevaron al Banco Central a
seguir elevando durante todo el ao 2008 la
tasa de poltica monetaria, que a diciembre
de 2008 se ubicaba en un 8,25%. Las duras
condiciones que se derivan de esta crisis, pu-
sieron a la autoridad monetaria en un com-
ps de espera y de observacin del desarro-
llo de los acontecimientos en los mercados
financieros y reales en el resto del mundo.
Recin en enero de 2009, el Banco Central
comienza a bajar la tasa rectora con el fin de
alivianar las seales de estrechez financiera y
los preocupantes signos en la actividad y em-
pleo. El acelerado de descenso de la tasa de
poltica monetaria concluy en julio de 2009,
cuando finalmente se establece en un 0,50%,
nivel que se mantendra por un largo perodo
(ver grfico 15).
La falta de reaccin de la demanda in-
terna y la imposibilidad de seguir utilizando la
tasa de poltica monetaria como instrumento
de poltica dan origen a la serie de medidas
de poltica monetaria no convencional que se
mencionan en prrafos anteriores, cuyo obje-
tivo era estimular la economa y asegurar la
estabilidad del sistema financiero y del sector
productivo.
Esta diferencia en la poltica moneta-
ria respecto del manejo de la crisis de 1998
tambin se observa en una serie de polticas
contracclicas en el plano fiscal, que estuvie-
ron favorecidas por la existencia de los fon-
dos soberanos de estabilizacin generados
a partir de la poltica de balance estructural
(ver grfico 16). En enero de 2009, se lanz
un plan de estmulo fiscal denominado de In-
versin y Consumo, destinando 700 millones
de dlares a la inversin pblica por sobre el
presupuesto comprometido para 2009 asig-
nados a un masivo plan de obras de conser-
vacin vial urbana y rural, de adelantamien-
to de obras de riego y vivienda (que inclua
25.000 nuevos subsidios del Programa de
Proteccin del Patrimonio Familiar) y se lanz
un programa extraordinario de construccin
de 25.000 nuevas viviendas con subsidio del
Fondo Solidario de Vivienda II, orientado a
crear 60 mil nuevos puestos de trabajo en
la construccin, principal sector en que se
haban eliminado empleos en el punto ms
lgido de la crisis.
El plan fiscal se complement tambin
con un aporte extraordinario de 41 millones
de dlares al fondo comn municipal con el
objeto de apoyar el desarrollo actividades e
inversiones a nivel local.
Asimismo, se establece un plan de est-
mulo fiscal en apoyo de las personas, consis-
tente en la devolucin anticipada del impues-
to a la renta a los contribuyentes (personas
naturales) que en aos previos hubieran ob-
tenido una devolucin a su favor. Este plan,
destinado a alivianar la situacin financiera
de las familias y potenciar el consumo, supu-
so una menor recaudacin estimada inicial-
mente en 220 millones de dlares.
Para atender a las familias de menores
ingresos, se dispuso del pago de un bono es-
pecial (en una cuota) de 40 mil pesos por
carga familiar para las ms de 3 millones 500
mil familias beneficiarias del Subsidio nico
Familiar (SUF), las familias del sistema Chile

Solidario y los perceptores de la asignacin
familiar, con un costo para el fisco de 224
millones de dlares.
La preocupacin por el mercado laboral
y en especial por la vulnerabilidad de los j-
venes fue la razn principal para la creacin
de un subsidio por presupuesto por 102 mi-
llones de dlares, que buscaba incentivar el
empleo formal de jvenes de 18 a 25 aos,
en actividades con remuneracin bruta men-
sual inferior a 360.000 pesos, y que integren
un grupo familiar perteneciente al 40% ms
pobre de la poblacin. Los trabajadores reci-
biran un subsidio equivalente al 20% de su
remuneracin y el empleador, por su parte,
recibira un subsidio equivalente al 10%.
Se reactivaron los programas de capaci-
tacin, que les permita a las empresas que
el gasto mensual en capacitacin va franqui-
cia se descontara de los pagos provisiona-
les mensuales (PPM) de impuestos durante
ese ao. Adems, se reajustaron los valores
mximos subsidiados por franquicia tributaria
del SENCE para cursos en centros de forma-
cin tcnica (CFT) acreditados. El costo fiscal
de estas medidas procapacitacin ascendi a
148 millones de dlares.
Debido a los efectos de la crisis sobre el
empleo en el sector forestal, se determin un
incremento transitorio de los incentivos a la
forestacin (Decreto Ley 701), mediante el
aumento de las superficies sujetas a la boni-
ficacin e incluyendo especies aptas para la
produccin de biomasa, para ello 20 millones
dlares en 2009.
Observada la situacin financiera del
sector productivo, el gobierno actu en va-
rios frentes. Se aument en 50 millones de
dlares el financiamiento de la Corporacin
de Fomento de la Produccin (CORFO) para
factoring, acompaado de una nueva lnea de
crditos con capital de 50 millones de dla-
res. Estas medidas, buscaban garantizar que
101
Chile
las empresas de menor tamao contaran con
la liquidez necesaria, producto de la posibili-
dad de descontar facturas.
Se redujeron en forma transitoria los
PPM, que las empresas deben pagar regu-
larmente sobre la base de sus utilidades an-
teriores (en este caso por el ao 2008) por
concepto del impuesto de primera categora.
En el ao 2009 y hasta mayo de 2010, se re-
bajaron al 15% el monto de los PPM para pe-
queas y medianas empresas y en 7% para
las de mayor tamao. Esta medida implic
una menor recaudacin 460 millones de d-
lares en 2009.
Para reducir los costos del crdito, se
elimin el impuesto de timbre y estampillas
en todas las operaciones de crediticias en
2009 y se estableci su reduccin a la mitad
(0,6% del capital) para el primer semestre
del 2010, con un costo estimado para el sec-
tor pblico de 628 millones de dlares para
el ao 2009.
El plan de financiamiento a las peque-
as y medianas empresas termin de com-
pletarse con la creacin de un fondo por
1.000 millones de dlares por parte del Ban-
co Estado entidad financiera de propiedad
pblica con tasas que reflejaban casi ins-
tantneamente la poltica monetaria definida
por el Banco Central, otorgndose crditos al
1% a empresas que eran clientes previos y
a aquellas que comenzaban su relacin co-
mercial.
Tal como se mencion anteriormente,
existen claras evidencias de una respuesta
distinta de las autoridades monetarias y fis-
cales frente a las dos crisis descritas. La dife-
rencias no solo se relacionan con los sesgos
pro o contracclicos, sino tambin en la varie-
dad de planos en los cuales se actu y en la
focalizacin. El paquete de medidas fiscales
implementadas en el ao 2009 llevaron a la
reduccin desde 20.211 millones de dlares
102
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
a 11.285 millones de dlares del Fondo de
Estabilizacin Econmica y Social constituido
a partir de la poltica de balance estructural.8
La gravedad inicial de las crisis no pa-
rece haber sido distinta respecto del produc-
to, as como tampoco la evolucin inmediata
durante los primeros cuatro trimestres (ver
grfico 17). El comportamiento de la deman-
da interna, en ambos episodios, con una alta
influencia del comportamiento de la inversin,
tampoco se diferencia sustancialmente tal
como se seala al comienzo de este anlisis.
La amplitud de medidas aplicadas en la crisis
del ao 2008 pareciera ser uno de los factores
que explica la diferencia en la evolucin de los
indicadores sociales/laborales ilustrados en los
cuadros 1, 2 y 3. Si bien los impactos son pro-
fundos, no se comparan con los de la crisis de
1998, resaltando en especial un mejor com-
portamiento en trminos de progresividad en
el auxilio a los sectores ms vulnerables.
GRFICO 17
CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB REAL
(EN PORCENTAJES)
12
10
8
6
4 cin.
2 v) Medidas antidestruccin de empleo.
0
0 1 2 3 4 5 6 7
-2
-4
Trimestres despus del inicio de la crisis
-6
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
de Chile.
8 Informacin extrada de los Informes Anuales sobre Fondos Soberanos del Ministerio de Hacienda de la Repblica de Chile. Ver en
http://www.hacienda.cl/fondos-soberanos.html.
IV. Propuestas de poltica
Segn lo expuesto en la seccin ante-
rior, queda en evidencia que el manejo de
la poltica social durante las dos crisis anali-
zadas fue sustancialmente diferente. Con la
creacin de nuevas instituciones econmicas
de orden macro, se gener la posibilidad de
utilizar polticas contracclicas y polticas so-
ciales focalizadas en pos de evitar la cada
abrupta en la calidad de vida de los sectores
ms desprotegidos, adems de la creacin o
mantencin del nivel de empleo. La actua-
cin del Estado en la crisis ms reciente fue
claramente superior a la del ao 1998. Sin
embargo, existen algunas seales sociales y
del mercado laboral que son interesantes de
seguir analizando, para tratar crear polticas
que tiendan a sintonizar an ms con las po-
lticas pblicas.
Si hacemos un recuento, en el mbito
de las polticas sociales, durante la crisis re-
ciente se tomaron acciones en los siguientes
aspectos:
i) Salario mnimo.
ii) Reduccin de costos laborales.
iii) Programas de creacin o bsqueda de
empleo.
iv) Activacin de programas de capacita-
8
En este aspecto, si se observa la infor-
macin sobre los flujos del mercado laboral
presentada en los grficos 10, 11 y 12, se po-
dr constatar una cada abrupta en la creacin
de empleo, acompaada de una tasa de des-
truccin que se elev fuertemente y demor
un semestre en estabilizarse. La creacin de
empleo comienza a recuperarse lentamente

luego del primer trimestre posterior al esta-
llido de la crisis. Esta conjuncin de destruc-
cin y creacin de empleo habla de una ro-
tacin innecesaria en el mercado laboral que,
por generar costos e ineficiencias, debiera
ser aminorada. En enero de 2009, el plan de
estmulo a la inversin y el consumo se hizo
cargo de ello, pero pareciera que es necesa-
ria la generacin de indicadores de muy cor-
to plazo que permitan activar incentivos a la
retencin del empleo existente de forma ms
inmediata.
En este sentido, una alternativa que pu-
diera ser evaluada con mayor detalle es ge-
nerar un mecanismo de financiamiento del
seguro de cesanta que redujera los costos
laborales de las empresas en perodos de
depresin. El fondo del seguro de cesanta
se basa en un sistema de cuenta individual
asociado a un sistema solidario para aque-
llos trabajadores ms vulnerables. Los con-
tribuyentes al sistema son el empleado que
aporta a su cuenta individual, el empleador
que aporta al fondo solidario y a la cuenta
del trabajador y el estado, que contribuye
a incrementar al fondo solidario. El emplea-
dor aporta un total equivalente al 2,4% de
las remuneraciones imponibles del trabajador
con contrato indefinido y un 3% para los tra-
bajadores a plazo fijo o por obra, trabajo o
servicio determinado, que se desglosa, en el
caso de los trabajadores de tiempo indefini-
do, de la siguiente forma: el 1,6% se desti-
na a la cuenta individual del trabajador y el
restante 0,8% al Fondo de Cesanta Solidario
basado en sistema de reparto. Estos apor- 9
tes son constantes y no responden al ciclo
de la economa. Una alternativa que pue-
de ser evaluada y que sera condicionada a
9 Cuando el trabajador es despedido por necesidades de la empresa, el 1,6% que aport esta debe considerarse como parte de la indem-
nizacin por aos de servicio.
103
Chile
la mantencin del empleo es la reduccin o
eliminacin de estos costos para la empresa
en pocas en que la tasa de desempleo es
elevada.
Hay que evaluar tambin la diferencia
entre la tasa de desempleo masculina y la
femenina. Al comparar la tasa de desempleo
segn gnero del ao 2007 (previo a la crisis)
con la de 2009 (ao despus de la declaracin
de la situacin crtica), la tasa de desempleo
femenina subi en 0,9 puntos, mientras que
la masculina se increment s 2,5 puntos (ver
cuadro 3). Durante la crisis asitica, prctica-
mente no hubo diferencias entre estas tasas
y un factor que podra explicar esta situacin
podra ser el comportamiento del sector de la
construccin, que fue fuertemente afectado
por la crisis financiera de 2008-2009. Si bien
el plan de estmulo lanzado en enero del 2009
tendi a hacerse cargo parcialmente de este
sector, con subsidios para el sector vivienda
o planes de obra pblica, dichas medidas no
fueron suficientes.
A pesar de los grandes esfuerzos en or-
denar la economa, sus instituciones y de ob-
servar un clara mejora en las polticas adop-
tadas frente a la crisis, Chile no pudo evitar
el incremento de tu tasa de pobreza durante
la crisis (ver grfico 13), circunstancia que
muy posiblemente est ligada a la destruc-
cin de puestos de trabajo en los primeros
deciles de ingreso. Los dos primeros deciles
son, tal como se muestra en el cuadro 2, los
ms afectados. Las explicaciones pueden ser
variadas, pero es evidente que la proporcin
de inactivos en el hogar descendi en esos
grupos, indicando la insercin de nuevos
miembros de la familia en el mercado labo-
ral en un momento en el que las condiciones
104
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
del mercado laboral eran altamente desfa-
vorables, elevando la proporcin de desem-
pleados en el hogar. Ante este escenario, si
bien las transferencias monetarias parecieran
haber tenido el efecto deseado a nivel agre-
gado, estas observaciones pueden hablar de
la necesidad de una mayor gradualidad en
el esquema, tratando de volverlo an ms
progresivo. La situacin de alta vulnerabili-
dad de estos sectores pareciera haber forza-
do a los miembros del hogar a introducirse
abruptamente al mercado laboral para gene-
rar los ingresos mnimos de subsistencia. En
este sentido, la complementariedad entre las
transferencias monetarias y un nuevo con-
junto de transferencias en especies ante la
contingencia podran sostener de mejor ma-
nera un mnimo estndar de vida y mejorar el
desempeo en el mercado laboral especfico
de estas personas.
En el campo macroeconmico, la expe-
riencia reciente pareciera indicar que la sim-
ple regla de balance fiscal no es suficiente
para enfrentar crisis profundas. En el medio
de la crisis, el objetivo de supervit estructu-
ral del 0,5% de PIB tuvo que ser abandonado
y en la actualidad no ha podido ser recupe-
rado. Fue necesaria la liberacin de recursos
ms all de lo que la regla autoimpuesta de-
termina. En este sentido, la discusin de una
reforma a la poltica de balance estructural
que genere flexibilidad no discrecional es an
materia pendiente.
V. Conclusiones
L
a hiptesis inicial de este texto bus-
caba establecer cmo el pas enfrent
los efectos de las tres mayores crisis
de los ltimos 25 aos. La evidencia inicial
ha sido contundente para descartar que
la crisis mexicana de 1994 haya puesto en
riesgo la economa chilena. Mientras que los
episodios de 1998 y 2008 que afectaron al
pas en forma permanente, puesto que se al-
ter de forma definitiva la trayectoria de cre-
cimiento previa a 1998 y, adems, tuvieron
efectos diferenciados entre distintos grupos
sociales.
Luego de la consolidacin de importan-
tes instituciones monetarias y fiscales que
fueron instalndose en estos aos, la accin
del Estado en el intento de proveer mayor
estabilidad econmica frente a las crisis y de
disminuir los impactos sociales contrasta en
el episodio 1998 con el de 2008. Frente a la
crisis asitica se respondi con polticas cla-
ramente procclicas y un muy reducido pa-
nel de polticas destinadas a proteger a los
sectores ms vulnerables, mientras que en la
de 2008, sobre la base de un slido sistema
financiero y de la existencia de fondos so-
beranos, se procedi a la implementacin de
un variado conjunto de medidas monetarias,
financieras, fiscales y laborales que, a pesar
de la profundidad de la crisis, lograron re-
sultados muy distintos a los evidenciados 10
aos antes. Chile pareciera haber aprendido
de la experiencia de la crisis asitica, no solo
en el manejo macroeconmico de la crisis,
sino tambin en la articulacin de polticas
microeconmicas que redujeran los impactos
sociales.
El paquete de medidas que Chile imple-
ment para enfrentar la ltima crisis fue tan
amplio como los que se implementaron en
sudeste asitico en 1998 y que les redund
en una rpida recuperacin econmica.
Existen algunas alternativas que po-
dran ser evaluadas para mejorar an ms la
proteccin a los sectores ms vulnerables. En
ese diseo de sintona fina deben considerar-
se los posibles incentivos perversos y/o no
deseados y los efectos de largo plazo que se
pudieran generar.
 105

Chile

Mientras, en el campo macroeconmi-

co, podemos acordar que, en trminos de
Frankel, Vegh y Vuletin (2013), el pas se ha
graduado en el manejo fiscal de las crisis, pero
queda an por dilucidar cundo ser posible
considerar a Chile un pas lo suficientemente
maduro para incorporar otros objetivos en la
conduccin de su poltica monetaria.

Pablo Gonzlez
Doctorado en economa por la Universidad de Texas A&M y licenciado en economa por la Universidad Nacional
de Crdoba. Es profesor auxiliar de la Universidad Alberto Hurtado (Chile) y Professorial Lecturer in Economics
de la Universidad de Georgetown (Estados Unidos). Sus reas de investigacin y docencia son economa mo-
netaria y economa internacional. Antes de obtener su doctorado, tambin se desempe como economista
senior en el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de la Fundacin
Mediterrnea (Crdoba, Argentina).

Mauricio Tejada
Doctorado y magster en economa por la Universidad de Georgetown y licenciado por la Universidad Catlica
Boliviana. Es profesor auxiliar de la Universidad Alberto Hurtado (Chile) y Professorial Lecturer in Economics
de la Universidad de Georgetown (Estados Unidos). Se ha desempeado como profesor en las Facultades de
Economa y Negocios de la Universidad de Chile y de la Universidad Privada Boliviana. Adems ha sido con-
sultor para organismos internacionales como el Banco Mundial y la Organizacin para la Cooperacin y el De-
sarrollo Econmicos (OCDE). Sus reas de investigacin son economa laboral, macroeconoma y econometra
estructural aplicada.
106
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Poltica monetaria y fiscal:
Ha aprendido Amrica Latina a
mitigar los efectos de las crisis?
Leonardo Villar Jos Vicente Romero Csar Pabn
I. Introduccin
L
as polticas macroeconmicas pro-
cclicas profundizan los ciclos de la
economa y conllevan enormes costos
econmicos y sociales. Ante fuertes eventos
negativos, la inestabilidad aminora el creci-
miento econmico de largo plazo, originando
as importantes perjuicios sobre la evolucin
de la actividad productiva (Cerra y Saxena,
2005). Una crisis prolongada y profunda pue-
de, a su vez, implicar un detrimento del bien-
estar social, en tanto incrementa los ndices
de pobreza, desigualdad en el ingreso, tasa
de desempleo y conflictos internos (Vegh y
Vuletin, 2014).
Durante el siglo veinte, una caracte-
rstica de las polticas macroeconmicas en
Colombia, al igual que en la gran mayora de
pases emergentes, fue su alto nivel de procici-
clicidad (Kaminski y otros, 2004). Basta men-
cionar, por ejemplo, que en pro de mantener
la tasa de cambio dentro de parmetros defini-
dos, la autoridad monetaria colombiana se vio
obligada a incrementar las tasas de inters y
a adelantar polticas fuertemente contractivas
en los perodos de desaceleracin econmica,
que eran producto de cadas en ingresos ex-
ternos por turbulencia en los flujos de capitales
internacionales o de bajos precios de productos
107
Colombia
bsicos (Urrutia y Fernndez, 2003). Asimis-
mo, en lo relacionado con la poltica fiscal, el
gobierno colombiano se vio forzado a aumen-
tar impuestos y disminuir gastos en pocas de
crisis, procurando solventar los problemas de
acceso a financiamiento del dficit fiscal, pro-
pias de este tipo de situaciones en las econo-
mas emergentes (Lozano, 2009).
A diferencia de lo sucedido a fines de la
dcada de 1990, durante los ltimos aos las
polticas macroeconmicas de nuestro pas
han tendido a un enfoque contracclico, que
suaviza las fluctuaciones de la economa. En
otras palabras, Colombia, se ha graduado en
las medidas macroeconmicas procicclicas
(Frankel y otros, 2011). Sin embargo, cabe
sealar que este proceso no fue una tarea
fcil, sino que obedeci a un compendio de
transformaciones institucionales, que se pue-
den agrupar en al menos tres aspectos:
i) Es importante resaltar la transformacin
exhibida por la poltica monetaria duran-
te los ltimos aos. Uno de los hitos que
lider este cambio fue la consolidacin
de lo que se conoce como el esquema de
inflacin objetivo, que se estableci en
el ao 1999. Un requisito previo fue la
creacin de un banco central autnomo
en 1991 y que la autoridad monetaria tu-
viera una mayor credibilidad. En efecto,
108
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
el nuevo andamiaje institucional permiti
que la inflacin se ajustara gradualmente
a las metas de largo plazo establecidas
por el Banco de la Repblica, al tiempo
que implement una poltica efectiva para
mitigar las fluctuaciones del producto (Vi-
llar, 2014; Barajas y otros, 2014).
ii) Respecto de la poltica fiscal, cabe desta-
car la reciente implementacin de la Ley
de la Regla Fiscal, que obliga al gobierno
nacional a ahorrar los ingresos tributarios
en pocas de bonanza, para que estos re-
cursos estn disponibles en los perodos
de declive econmico. Asimismo, permi-
te dar flexibilidad al dficit observado del
gobierno nacional central, manteniendo
una estructura clara de ajuste y un com-
promiso con el manejo prudente de las
finanzas pblicas.
iii) Finalmente, las polticas macroprudencia-
les implementadas durante las dos lti-
mas dcadas por el Banco de la Repblica
y la Superintendencia Financiera tambin
han logrado mitigar la profundidad de los
ciclos econmicos asociados a condiciones
cambiantes en los flujos de capitales inter-
nacionales y sus consecuencias negativas
sobre el sistema financiero, el crecimiento
econmico de largo plazo, el desarrollo so-
cial y el bienestar. En el compendio de me-
didas, cabe mencionar la introduccin de
un sistema de provisiones dinmicas en
el sistema financiero en la primera dca-
da del siglo XXI, la compra de divisas por
parte del Banco Central para acumular re-
servas internacionales y la regulacin de
entrada de capitales, mediante encajes
no remunerados al endeudamiento ex-
terno en diferentes coyunturas de auge
de dichos capitales, entre muchas otras
(Rincn y Velasco, 2013).
El avance en polticas anticclicas obser-
vado en los ltimos aos se comprobar en la
coyuntura actual, ya que la cada en el precio
del petrleo principal producto de exporta-
cin de Colombia desde mediados de 2014
tendr importantes efectos sobre la economa
nacional, tanto en materia de desaceleracin
de la actividad productiva como de deterioro
en las cuentas fiscales y externas. Estas nue-
vas circunstancias coinciden con un deterioro
importante en el comportamiento general de
la economa latinoamericana, particularmente
grave en la venezolana que ha tenido los ma-
yores vnculos econmicos con la colombiana.
La historia permitir dilucidar la pertinencia de
la polticas contracclicas implementadas por
Colombia en esta nueva coyuntura, sin per-
der la credibilidad y la sostenibilidad de sus
estrategias macroeconmicas y financieras,
algo que an no se puede evaluar.
En el presente texto se revisan y anali-
zan los procesos de transformacin de polticas
procclicas a contracclicas llevados a cabo por
las autoridades econmicas en tres aspectos
descritos en las dos ltimas dcadas, compa-
rando del manejo de la crisis de fines del siglo
XX (1998-2001), donde predominaron polti-
cas procclicas, con el manejo contracclico de
la de 2008-2009, durante la recesin mundial
posterior a la crisis de Lehman Brothers.
Paralelamente, se revisan los costos
sociales que conllevan los ciclos econmicos
pronunciados y, por consiguiente, los impac-
tos positivos que, desde el punto de vista
social (desempleo, informalidad, pobreza y
desigualdad), tienen las polticas contraccli-
cas de los ltimos aos.
El documento se divide en seis secciones:
la primera corresponde a esta introduccin;
en la segunda se analiza la crisis de finales del
siglo XX, su gnesis, las respuestas de poltica
macrofinanciera y el comportamiento de los
indicadores sociales; en la tercera seccin se
revisa la coyuntura econmica colombiana
tras la crisis de Lehman Brothers de 2008 y

se pone atencin a las polticas contracclicas
que pudieron utilizarse en esa ocasin; en la
cuarta y quinta secciones se presentan algunas
conclusiones y lecciones de poltica y se
esbozan los grandes retos que puede enfrentar
la economa colombiana en las circunstancias
actuales, tras el fuerte deterioro del panorama
regional y de la cada en los precios del petrleo
desde mediados de 2014.
II. La crisis de fines del siglo XX
(1998-2001): Respuestas
procclicas y deterioro en los
indicadores sociales
A. Desarrollo de la crisis
Desde principios de los aos noventa, se
implement en Colombia un claro programa
de liberalizacin de la economa. El progra-
ma de reformas estructurales de la adminis-
tracin del presidente Csar Gaviria permiti
reducir las tarifas arancelarias promedio en
ms de 20 puntos porcentuales, disminuir la
proteccin efectiva del 75% al 21%, eliminar
el control de cambios reemplazado en 1994
por un rgimen de bandas cambiarias y li-
beralizar los controles al ingreso de la inver-
sin, entre muchas otras medidas (Caballero
y Urrutia, 2006). Junto con esta reingenie-
ra de la estructura econmica nacional, se
aprob una nueva Constitucin Poltica, que
estableca la autonoma e independencia del
Banco de la Repblica, consolidaba el proce-
so de descentralizacin territorial iniciado en
los aos ochenta y creaba las bases para un
Estado garantista de derechos sociales que
requiri una fuerte expansin del gasto p-
blico en los aos subsiguientes.
El resultado de este conjunto de medi-
das fue que el pas comenz a experimentar
una euforia en la actividad econmica, con
109
Colombia
auge de la inversin y de la intermediacin
financiera. En efecto, de acuerdo con los da-
tos de Caballero y Urrutia (2006), la relacin
de activos intermediados a producto interno
bruto (PIB) se increment del 31% en 1990
al 47% en 1996, la inversin privada registr
una tasa de crecimiento real promedio de un
20,4% en el perodo 1990-1994, la cartera
del sistema bancario aument por encima del
50% en 1993 y en 1994. Ello, sin embargo,
no estuvo exento de costos, pues este auge
crediticio estuvo acompaado por un mayor
endeudamiento de los agentes privados, toda
vez que el ahorro privado cay del 15,1% del
PIB en 1988 al 8,8% en 1994. Asimismo, la
flexibilizacin de las restricciones crediticias
externas llev a que las empresas y el gobier-
no incrementaran su deuda con agentes del
exterior, desembocando en un incremento de
los descalces cambiarios en el sector pblico
y privado (Zrate, Cobo y Gmez, 2012).
Este contexto de elevados incremen-
tos en el endeudamiento de los hogares con el
sistema financiero y crecientes descalces cam-
biarios produjo que la economa nacional se
volviera particularmente vulnerable ante cho-
ques externos adversos, lo que se hizo eviden-
te a fines de la dcada de 1990. La economa
colombiana, al igual que en casi todos los pa-
ses de Amrica Latina, sufri los efectos de la
cada estrepitosa de las economas asiticas en
1997 y del desplome de la rusa en 1998, pro-
duciendo desconfianza en los inversionistas de
los mercados internacionales, encarecimiento
del pago de la deuda externa y un fuerte dete-
rioro de los trminos de intercambio.
El advenimiento de esta crisis
internacional gest lo que sera conocido como
la crisis del fin del siglo XX, que repercuti
negativamente sobre las principales variables
macroeconmicas y sobre los principales
indicadores del sistema financiero y del
sistema cambiario vigente. Desde 1997 se
110

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

revirti la expansin econmica registrada en la Constitucin de 1991, que haban

durante los primeros aos de la dcada,
como consecuencia de la fuerte cada de la
inversin y del consumo de los hogares (ver
grfico 1.a). Los precios de las viviendas
cayeron rpidamente, reflejando la debilidad
de la demanda (ver grfico 1.c). La cada en
la actividad productiva afect los ingresos
fiscales y puso al descubierto el deterioro
en las finanzas pblicas y los altos dficits
inducidos
incrementado el gasto en salud, educacin
y seguridad social durante la ltima dcada
del siglo XX, sin que ello fuera compensado
en magnitud suficiente por el crecimiento
de los ingresos (ver grfico 1.b). Ms an,
el aumento en la prima de riesgo, la cada
en el crdito externo y en los precios de
las exportaciones se tradujeron en un gran
incremento de las tasas internas de inters
por las normas establecidas (ver grfico 1.d) (Urrutia y Llano, 2012).

GRFICO 1
PRINCIPALES VARIABLES ECONMICAS, 1990-2005

a. EVOLUCIN DEL PIB A PRECIOS CONSTANTE DE 1994 c. VARIACIN ANUAL DEL PRECIO DE LA VIVIENDA USADA
(EN PORCENTAJES) (EN PORCENTAJES)

11 Crisis PIB % 15%

9
10%
7
Variacin anual %

5%
5
0%
3

1 -5%

-1 -10%
-3
-15%
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2203
2004
2005
2006
2207
2009
2010
2011
2012
2012
2013
-5
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013

Fuente: Banco de la Repblica.

Fuente: Banco Mundial.

b. DFICIT PBLICO d. TASA DE INTERS DE INTERVENCIN Y TASA DE INTERS

(EN PORCENTAJES DEL PIB) INTERBANCARIA (EN PORCENTAJES)

4
60%

2
50%

0
40%
% del PIB

-2 Crisis
30%
Tasa de intervencin
-4 TIB
Episodios recesivos 20%

-6 Junguito y Rincn (2004)

Ministerio de Hacienda 10%

-8
0%
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1998
2001
2004
2007
2010

abr-97
ene-98
oct-98
jul-99
abr-00
ene-01
oct-01
jul-02
abr-03
ene-04
oct-04
jul-05
abr-06
ene-07
oct-07
jul-08
abr-09
ene-10
oct-10
jul-11
abr-12
ene-13
oct-13
jul-14

Fuente: Junguito y Rincn, La Poltica Fiscal en el Siglo XX

en Colombia, Borradores de Economa, N 318, Banco de la
Repblica, 2004, y Ministerio de Hacienda. Fuente: Banco de la Repblica.
 111

Colombia

El grave deterioro del sistema financie- condiciones externas, del segundo semestre
ro vulner la confianza de todos los agentes de 1997 al primer semestre de 1998, la tasa
del mercado. De acuerdo con la informacin de cambio nominal se adhiri en reiteradas
del Fondo de Garantas de Instituciones Fi- ocasiones al techo de la banda, pese a que
nancieras (FOGAFIN, 2011), el indicador de el Banco de la Repblica vendi masivamen-
calidad de la cartera total por tiempo de mora te reservas internacionales, para mantener
aument de niveles cercanos al 7% en el pe- el precio de las divisas dentro del rango, lo
rodo 1990-1997 a ubicarse por encima del que, a su vez, provoc un dramtico aumen-
16% en noviembre de 1999. Las instituciones to en las tasas de inters, asociado a la fuer-
financieras, que haban registrado utilidades te contraccin de la base monetaria que se
durante los primeros siete aos de la dcada, generaba como consecuencia de la venta de
tuvieron grandes prdidas de 1997 a 2000. dlares por parte del Banco (Villar, 2014). El
De hecho, la rentabilidad del activo (ROA) Banco de la Repblica, adems, se vio en la
de las mismas fue cercana al -4% durante obligacin de modificar la banda en dos oca-
los ltimos dos aos. Por su parte, el crdi- siones (septiembre de 1998 y junio de 1999),
to al sector privado como porcentaje del PIB, aduciendo un viraje en los fundamentales del
ajustado por la paridad de poder adquisitivo sector externo del pas. Consecuentemente,
(PPA), cay del 35,5% en 1997 al 22,3% en ante la prdida de credibilidad de la banda
2003 (Villar y otros, 2005). y su poca efectividad, la Junta Directiva del
El trastorno en los mercados interna- Banco de la Repblica se vio en la obligacin
cionales, junto con una actividad productiva de eliminarla de forma definitiva en septiem-
en declive, incidieron en una fuerte presin bre de 1999, en el marco de un acuerdo con
haca la depreciacin en el rgimen de ban- el Fondo Monetario Internacional (Urrutia y
das cambiarias (ver grfico 2). Dadas las
1
Llano, 2012).

GRFICO 2
TASA DE CAMBIO CON BANDAS CAMBIARIAS (PESO POR DLAR)

$3.500
Episodios
recesivos
$3.000
Tipo de cambio
$2.500 Banda
$2.000
$1.500
$1.000
$500
$0
ene-90
mar-91
may-92
jul-93
sep-94
nov-95
ene-97
mar-98
may-99
jul-00
sep-01
nov-02
ene-04
mar-05
may-06
jul-07
spe-08
nov-09
ene-11
mar-12
may-13
jul-14

Fuente: Banco de la Repblica.

1 En Colombia se estableci, desde 1994, un rgimen de banda cambiaria, que representa un esquema intermedio entre un rgimen de
tasa de cambio fija y uno de fluctuacin libre. La banda cambiaria estaba definida por los lmites dentro de los cuales poda fluctuar la
tasa de cambio.
112
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
En suma, tal como enuncian Urrutia y
Llano (2012), la recesin fue generada por
tres crisis econmicas que convergieron al
mismo tiempo: i) una crisis econmica inter-
nacional detonada en Asia y Rusia, que pro-
dujo grandes turbulencias cambiarias en los
pases emergentes; ii) una crisis financiera
interna, que aminor la demanda y consu-
mo interno, y iii) una crisis hipotecaria y de
construccin. En otras palabras, un cmulo
de factores se congregaron al mismo tiempo
para producir un efecto devastador sobre la
economa colombiana, hasta el punto de ser
considerada la peor crisis del siglo XX.
B. Manejo de poltica durante la crisis
de fines del siglo XX
En trminos de poltica monetaria y
cambiaria, cabe sealar que las autoridades
econmicas actuaron de manera procclica,
profundizando la magnitud de este ciclo, lo
que se debe a los esfuerzos por mantener la
tasa de cambio al interior de la banda cam-
biaria, cuestin que se haca indispensable
por la falta de credibilidad que an tena el
Banco de la Repblica con respecto al cum-
plimiento de sus metas de inflacin. As, la
poltica monetaria tena que estructurarse
alrededor de metas indirectas, mediante el
control de agregados monetarios o de tasa
de cambio. De igual forma, mitigar una de-
preciacin excesiva se converta en un objeti-
vo importante debido a los grandes descalces
cambiarios que se haban generado en la es-
tructura financiera de las empresas, endeu-
dadas masivamente en moneda extranjera
sin ningn tipo de cobertura cambiaria. La
poltica de defensa de la banda cambiaria y,
2 De hecho, durante los primeros aos de autonoma del Banco, la inflacin no solo se mantena en los mismos niveles de las dos dcadas
anteriores superiores al 20% anual, sino que las metas de inflacin que se anunciaban ao tras ao se incumplan de manera siste-
mtica (Villar, 2014).
de manera general, el nfasis de la poltica
monetaria y de tasas de inters en impedir
una depreciacin excesiva del peso, se con-
virti en fuente de enormes problemas una
vez que estall la gran crisis econmica de
fines del siglo XX. Pese a que en 1998 las
perspectivas de actividad econmica y de in-
flacin se estaban revisando drsticamente a
la baja, la poltica de tasas de inters actu
en forma claramente procclica, con un fuerte
aumento de estas, lo que reforz las presio-
nes recesivas que venan del exterior y com-
plet el panorama propicio para la gran crisis
econmica de 1999 (Villar, 2014). En otras
palabras, los elevados descalces cambiarios
de gran parte de los agentes econmicos, as
como la complejidad de la poltica monetaria,
que utilizaba la banda cambiaria como una
de las anclas nominales para cumplir el ob-
jetivo de inflacin, impidieron la ejecucin de
una poltica monetaria contracclica cuando
se present la reversin de capitales en 1998
(Zrate, Cobo y Gmez, 2012).
En lo que respecta a la poltica fiscal,
el gobierno nacional tambin se vio obliga-
do a actuar de forma procclica, porque, ante
la falta de financiamiento para el gran d-
2
ficit que se haba incubado en las finanzas
pblicas, una poltica fiscal expansiva habra
llevado a una crisis de confianza por parte
de los potenciales financiadores y a proble-
mas de financiamiento aun peores. Como se
mencion anteriormente, los primeros aos
de la dcada de 1990 se caracterizaron por
un aumento creciente del gasto pblico,
como consecuencia de las exigencias consti-
tucionales y las deudas sociales histricas del
pas. De 1990 a 1996, los ingresos corrien-
tes solo haban incrementado en un 2% del

PIB, mientras que los gastos lo haban hecho
en un 5,5% (Junguito y Rincn, 2004). As,
al explotar la crisis financiera y contraerse la
actividad econmica, el ministro de la poca,
Juan Camilo Restrepo, tena claro que el pro-
blema neurlgico provena de este gran in-
cremento en el gasto pblico. En este orden
de ideas, consciente de sus implicaciones, el
gobierno aplic una poltica procclica al dismi-
nuir los gastos en plena recesin al 1,5% del
PIB. Esta decisin se tom procurando solven-
tar los problemas de acceso al financiamiento
del dficit fiscal caractersticos a ese tipo de
situaciones, sobre todo cuando en los aos de
auge precedentes la poltica fiscal era abier-
tamente procclica (Urrutia y Llano, 2012).
Finalmente, en lo que respecta a las
medidas macroprudenciales asociadas con
el sector financiero, la poltica de encajes
del Banco de la Repblica fue contracclica
durante la crisis. De hecho, desde 1998, se
redujo los coeficientes de encaje obligatorio
y empez a remunerarlo. Por desgracia, la
carga regulatoria del sector financiero se vio
aumentada de manera importante desde fi-
nales de ese ao por al menos dos razones,
en el marco del Estado de Emergencia Eco-
nmica3 (Villar y otros, 2005): por una parte,
el gobierno introdujo algunas inversiones for-
zosas a cargo de los establecimientos de cr-
dito con el propsito de cubrir parcialmente
los costos fiscales de la crisis financiera; por
otra, estableci el impuesto a las transaccio-
nes financieras (2 x 1000) destinado a cubrir
los costos de la crisis, en este caso de la ban-
ca pblica. De hecho, en algunos estudios se
seala que la introduccin del impuesto a las
transacciones financieras aument el grado
de represin financiera y aminor de forma
considerable la cada que se dio gracias a la
3 Dada la profundidad de la crisis, en noviembre de 1998 el gobierno declar la emergencia econmica y dise alivios a los deudores de
crditos hipotecarios, as como apoyo a los sectores financieros cooperativo y pblico.
113
Colombia
reduccin en los coeficientes de encaje y su
remuneracin (Carrasquilla y Zrate, 2002;
Villar y otros, 2005).
En suma, durante la crisis de 1998-2001
predomin una perspectiva procclica en las
polticas fiscales y en las monetarios. Mien-
tras el gobierno nacional recort su enorme
gasto pblico en el momento ms lgido de la
turbulencia, el Banco de la Repblica permiti
el incremento de la tasa de inters, en aras
de mantener el tipo de cambio dentro de los
parmetros establecidos por el rgimen de
banda cambiaria. A pesar de que esta insti-
tucin promovi polticas macroprudenciales
de carcter financiero en el momento de la
crisis, reduciendo los coeficientes de encaje
obligatorio, la introduccin del impuesto a las
transacciones financieras actu en el sentido
contrario, desembocando en un aument en
el ndice de represin financiera y, por lo tan-
to, reforzando el declive del ciclo.
C. Evolucin de las variables sociales
durante la crisis de fines del siglo XX
Es sabido que las crisis son episodios
muy costosos tanto para la economa como
para la sociedad. En este sentido, las polticas
macroeconmicas procclicas profundizan los
ciclos de la economa y exacerban el alto de-
trimento social de estos perodos, pues el au-
mento en la volatilidad, imposibilita el surgi-
miento de polticas sociales a ms largo plazo
y origina medidas que mitigan los efectos de
las coyunturas adversas. De hecho, la prolon-
gacin y profundizacin de las crisis conllevan
a un menoscabo del bienestar social, en tanto
incrementan la tasa de desempleo, los ndi-
ces de pobreza, la desigualdad en el ingreso y
los conflictos internos (Vegh y Vuletin, 2014).
114

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Ms an, independiente de los indicadores ta Mara, 2011). As, cuando existe una cada
que se utilicen para definir la pobreza y la duradera en el producto, se observan altas
indigencia, los grupos ms vulnerables de la tasas de desempleo, lo que indudablemente
poblacin son los que sufren en mayor gra- genera grandes repercusiones en el bienestar
do las consecuencias de choques adversos (Zrate, Cobo y Gmez, 2012). El deterio-
recibidos por la economa nacional (Prez, ro en los indicadores laborales se expres en
2004). las tasas de desempleo durante la desacele-
Uno de los aspectos sociales que ms se racin de 1996 y, especialmente, durante la
vio ms perjudicado en esta crisis fue el em- recesin de fines de siglo, llegando a niveles
pleo. Histricamente, Colombia se ha carac- cercanos al 20% (ver grfico 3). La compa-
terizado por contar con fuertes restricciones racin de los indicadores laborales durante la
de movilidad factorial y grandes fricciones crisis y su recuperacin posterior muestra los
en el mercado laboral, que probablemente efectos asimtricos que tuvo el ciclo econ-
se incrementaron tras el fuerte aumento en mico para los trabajadores: el deterioro en
las contribuciones parafiscales asociadas a la los indicadores de ingresos, empleo asalaria-
contratacin de mano de obra formal tras la do y desempleo fue rpida, y la recuperacin
reforma de la seguridad social de 1993 (San- posterior, lenta (Ocampo y otros, 2015).

GRFICO 3
TASA DE OCUPACIN Y DESEMPLEO, 1977-2013

a. TASA DE OCUPACIN (EN PORCENTAJES) b. TASA DE DESEMPLEO (EN PORCENTAJES)

62 20
60 18
Urbana Urbana
58
Nacional 16 Nacional
56
54 14
52 12
50
10
48
8
46
44 6
2001

2001
1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2004

2007

2010

2013

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2004

2007

2010

2013

Fuente: Ocampo (2015) con base en Encuesta de hogares del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).

Otro impacto evidente de la crisis fue el mercado de trabajo experiment un au-

el importante deterioro en la calidad del em- mento creciente en la participacin del traba-
pleo. La creacin de empleo en el perodo de jo informal, alcanzando un techo histrico del
crisis se dio fundamentalmente en ocupa- 61,3% en 2001. Y, aunque el nivel se haba
ciones por cuenta propia, lo que se tradujo reducido sustancialmente en 2005, permane-
en una disminucin en los niveles de ingreso ca muy por encima de los registros previos a
(Ocampo y otros, 2015). Consecuentemente, la crisis (ver grfico 4).
 115

Colombia

GRFICO 4 GRFICO 5
PROPORCIN DE LA POBLACIN OCUPADA EN EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD (EN PUNTOS)
TRABAJO INFORMAL, 1984-2013
(EN PORCENTAJES)
0,59
0,57
60% 0,55
58% 0,53
56% 0,51
54% 0,49
52% 0,47
50% 0,45
48%

1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
46%
44%
Gini urbano Gini nacional viejo
1984
1986
1988
1992
1994
1996
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Gini nacional nuevo Gini urbano nuevo

Wills, Mondragn y Pea DANE

Fuente: C. Mondragn, X. Pea y D. Wills, Labour Market Rigidites
and Informality in Colombia, Economa, vol. 11, N 1, 2010; Depar-
tamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).
Nota: Wills, Mondragn y Pea utilizaron la Encuesta de Hogares
del DANE entre 1984- 2006 para obtener los indicadores de in-
formalidad. En el presente artculo se presenta la definicin que
usa el DANE, de acuerdo al tamao de la firma y el nivel de
ocupacin.
Fuente: Snchez (2005) sobre la base de datos del Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y del Departamento
Nacional de planeacin (DNP); clculos de Misin para el diseo
de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad
(MERPD) sobre la base de las encuestas de hogares de diciembre
de1991 y de septiembre de 1992 a 2000, encuestas continuas de
hogares del tercer trimestre de 2001 a 2005); Misin para el Em-
palme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP)
sobre la base de cifras oficiales del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (DANE), arrojadas de las encuestas conti-
nuas de hogares.

Como reflejo de lo sucedido en el mer- En sntesis, las polticas macroeconmi-

cado laboral y de la contraccin de los in-
gresos en la poblacin ms vulnerable, la
distribucin del ingreso se vio gravemente
afectada por los fenmenos coyunturales de
la crisis, devastando a la poblacin de ms
bajos ingresos. De hecho, la tasa de pobreza
aument en ocho puntos porcentuales 1999
por encima de los niveles promedio de la
dcada y la indigencia en casi diez puntos
(Ocampo y otros, 2015) y la desigualdad ur-
bana, que ya presentaba una tendencia as-
cendente, aument dramticamente su nivel
en este perodo. Cabe sealar que el nico
elemento positivo fue la reduccin de la bre-
cha de ingresos rural-urbana, puesto que los
ingresos en zonas rurales fueron golpeados
en menor medida al comienzo de la crisis.
cas procclicas que predominaron en la crisis
del fin del siglo XX incidieron en una profun-
dizacin del ciclo bajo de la economa, en
detrimento del bienestar general de la socie-
dad. De hecho, las cifras laborales a lo largo
de este perodo muestran efectos asimtri-
cos, donde el deterioro en los indicadores de
ingresos, empleo asalariado y desempleo fue
rpido, y la recuperacin posterior, lenta. En
esta misma lnea, la distribucin del ingreso
se vio gravemente afectada por los fenme-
nos coyunturales de la crisis, al tiempo que
los niveles de pobreza del pas aumentaron.
En otras palabras, la pobreza y la indigen-
cia sufrieron de manera desproporcionada
las consecuencias de la profundizacin de la
crisis, ante poltica procclicas (Prez, 2004).
116

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

III. Crisis de Lehman Brothers efectos perduran en la actualidad (Zrate,

(2008-2009): impactos Cobo y Gmez, 2012).
sobre Colombia y polticas Al igual que en la mayora de pases
contracclicas del mundo, la importante turbulencia finan-
ciera internacional tuvo un impacto visible
A. Evolucin de la crisis sobre la actividad productiva de Colombia.
De hecho, durante el ltimo trimestre del
Durante los primeros aos del siglo XXI, 2008, la economa colombiana present
se consolid en los pases avanzados un an- apenas un 0,4% de crecimiento, lo que
damiaje econmico con un profundo nivel de se explica, entre otros factores, por la re-
apalancamiento, al tiempo que un excesivo duccin de los flujos de capital extranje-
riesgo crediticio del conjunto de agentes del ro, as como por la cada de los ingresos
mercado, promovido principalmente por el por exportaciones y remesas. No obstante,
relajamiento del marco regulatorio y por la en comparacin con la crisis anterior, esta
poltica monetaria expansiva de Estados Uni- desaceleracin del comportamiento econ-
dos. Esto, a su vez, estimul el surgimiento mico fue mucho menos severa. Ms an, en
de una burbuja en los precios de los activos trminos relativos, Colombia experiment
financieros y reales, que se corrigi abrup- una recesin ms pronunciada que el pro-
tamente de 2008 a 2009, tras la quiebra de medio de la regin en la crisis de fin de
Lehman Brothers, desencadenando una crisis siglo, mientras que en esta se observa la
financiera sistmica a nivel mundial, cuyos relacin opuesta (ver grfico 6).

GRFICO 6
VARIACIN ANUAL DEL PIB EN COLOMBIA Y AMRICA LATINA (EN PORCENTAJES)

11

0
-1

-3

-5
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013

Crisis Amrica Latina y el Caribe Colombia

Fuente: Banco Mundial y Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).

 117

Colombia

Mientras en la crisis de fines de los aos el endeudamiento pblico, como fue el uso
noventa se registraron niveles rcord de d- de llamados semforos en la Ley 358 de
ficit fiscal, las lecciones aprendidas del pa- 1997 y las condiciones de solidez fiscal im-
sado permitieron corregir estas tendencias, puestas a los entes territoriales mediante
para disminuir el impacto de la fase des- la Ley 617 de 2000, que incidieron en un
cendiente del ciclo econmico. La optimi- saneamiento generalizado de las finanzas
zacin del desempeo de las finanzas p- pblicas regionales. De hecho, desde el ao
blicas en la ltima dcada estuvo asociada 2004, el dficit present reducciones anua-
a las reformas que se adelantaron para au- les, tendencia que solo fue interrumpida en
mentar los recaudos y a las mejores con- 2009, como consecuencia de un mayor gasto
diciones externas e internas de la econo- presupuestado por el gobierno nacional cen-
ma (Lozano, 2009). A nivel territorial, se tral y un pobre desempeo del sector pblico
destacan las medidas enfocadas a moderar no financiero (SPNF) (Grfico 7).

GRFICO 7
BALANCE FISCAL DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL Y DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO
(EN PORCENTAJES DEL PIB)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2005 2007 2008 2009 2010
1,0

0,0
0,0
-0,2
-1,0 -0,8
-1,0 -1,0

-20,
-2,1
-2,3 -2,4
-3,0 -2,7
-3,0 -3,1 -3,1
-3,2 -3,4
-4,0 -3,8
-4 -4,1
-4,2
4,6 -4,5
-5,0 4,8
-5,3 5,1

-60, SPNF GNC

-6,5
-7,0

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Amrica Latina sufri una reduccin sig- del tipo de cambio colombiano, pasando de ni-
nificativa de la inversin extranjera directa veles inferiores a 1.700 pesos por dlar en ju-
(IED) en 2009, por lo que flujo hacia los pa- nio de 2008 a ms de 2.500 pesos por dlar en
ses de la regin se redujo un 40% respecto febrero de 2009. Ello, sin embargo, no gener
de 2008. No obstante, su cada en Colombia expectativas inflacionarias ni afect la senda
(33%) estuvo ligeramente por debajo de la re- descendente que traa el ritmo de crecimiento
duccin total en el continente. Esta situacin de los precios, evidenciando los beneficios de
desemboc en una importante depreciacin la flotacin cambiaria (Villar, 2014).
118

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

B. Poltica contracclica durante la crisis va para mitigar las fluctuaciones del produc-
de Lehman Brothers to (Villar, 2014; Barajas y otros, 2014). Este
nuevo contexto permiti a la autoridad mone-
Como se mencion anteriormente, duran- taria manejar las tasas de inters con criterios
te la primera dcada del siglo, las autoridades contracclicos, reducindolas de manera agre-
econmicas incorporaron de forma progresiva siva del 10% en diciembre de 2008 al 4% en
medidas de tipo fiscal, cambiario, y macropru- octubre de 2009 para compensar el impacto
dencial que permitieron un ajuste macroeco- de la crisis internacional (ver grfico 8). En
nmico contracclico, dado que se reconoci la 2010 y 2011, cuando era evidente que la eco-
importancia de la estabilidad macroeconmica noma colombiana se estaba recuperando, el
para configurar las condiciones necesarias que Banco de la Repblica elev nuevamente las
suavicen las fluctuaciones de la economa. El tasas de inters. Es necesario sealar que esta
hecho cierto fue que Colombia pudo sobrepo- poltica de intervencin se dio en un contexto
nerse a la grave crisis que estall en las eco- de amplia flexibilidad cambiaria, que permiti
nomas avanzadas sin enfrentar una recesin a la tasa de cambio subir desde 1.650 hasta
interna (Zrate, Cobo y Gmez, 2013). ms de 2.300 pesos por dlar en unos pocos
Respecto de la poltica monetaria, se meses, sin afectar la credibilidad de las metas
destaca la consolidacin del rgimen de infla- de inflacin, lo que fue posible no solo por la
cin objetivo, establecido formalmente desde
4 credibilidad en las metas de inflacin ganada
1999. De hecho, cuando se produce la crisis, por el Banco de la Repblica, sino tambin por
el ritmo de crecimiento de los precios en Co- la reduccin en los descalces cambiarios a los
lombia estaba llegando a sus metas de largo largo de los diez aos anteriores, explicada
plazo, la credibilidad en el Banco de la Rep- por la prudencia de bancos y empresas tras
blica haba aumentado de manera radical y se la crisis de fines del siglo XX , as como por
haba podido implementar una poltica efecti- las nuevas regulaciones.

GRFICO 8
TASA DE INTERVENCIN (EN PORCENTAJES)

50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
abr-97
nov-97
jun-98
ene-99
ago-99
mar-00
oct-00
may-01
dic-01
jul-02
feb-03
sep-03
abr-04
nov-04
jun-05
ene-06
ago-06
mar-07
oct-07
may-08
dic-08
jul-09
feb-10
sep-10
abr-11
nov-11
jun-12
ene-13
ago-13
mar-14

Fuente: Banco de la Repblica.

4 Poltica cuyo instrumento central es la tasa de inters de corto plazo del Banco de la Repblica y cuyos objetivos principales son, por una
parte, que las tasas de inflacin sean bajas y, por otra, estabilizar el crecimiento del producto alrededor de su tendencia de largo plazo.
 119

Colombia

Respecto de la poltica fiscal, cabe sea-
lar que durante la fase de expansin econ-
mica (2003-2007) se logr el saneamiento de
las finanzas pblicas, llegando incluso a una
situacin de equilibrio en el balance del go-
bierno nacional central (Lozano, 2009). As,
en enero de 2009, tras la quiebra de Lehman
Brothers, el gobierno pudo anunciar un plan
de choque contra la crisis, compuesto por
proyectos de infraestructura y asistencia so-
cial, por la disminucin de la carga tributaria
mediante la reduccin de un punto en la
tarifa del impuesto a la renta y una reduc-
cin marginal en la tarifa del impuesto de
timbre y por el aumento del gasto de los
gobiernos subnacionales en vivienda y agua
potable. Asimismo, en 2010, el presupues-
to de la nacin que present el Ejecutivo al
Congreso mantuvo los gastos como propor-
cin del PIB, a pesar de la cada proyectada
en los ingresos, lo que corresponda abier-
tamente a una poltica contracclica. Cabe
sealar que, incluso en esta circunstancia,
el crecimiento de la deuda durante esta cri-
sis estuvo lejos de ser tan acentuado como
en la de fines del siglo XX, lo que se deba,
por una parte, a la generacin de cuantiosos
excedentes financieros en el sector descen-
tralizado y, por otra, a menores dficits de la
administracin central (Ministerio de Hacien-
da, 2011).
Sin embargo, los mecanismos para lo-
grar la estabilidad fiscal y contribuir a la es-
tabilidad macroeconmica eran todava muy
estrechos (Lozano, 2009). Por esta razn,
el gobierno nacional decidi impulsar en el
Congreso la aprobacin de la Ley de la Regla
Fiscal6, que lo obliga a generar excedentes en
pocas de bonanza, para que estos recursos
estn disponibles en los perodos de declive
econmico. En ese sentido, el gobierno se
comprometi con una senda de balance fiscal
estructural que permitir reducir la deuda a
5
niveles sostenibles (ver grfico 9).

GRFICO 9
METAS ESTABLECIDAS POR LA REGLA FISCAL (COMO PORCENTAJES DEL PIB)

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
0

-0,5

-1 -0,8
-1
-1,2
-1,5 -1,4
-1,6
-2 -1,9
-2,1 -2
-2,2
-2,4 -2,4 -2,3
-2,5

-3

Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

5 No obstante, contrario a la posicin del gobierno, Lozano (2009) argumenta que la autoridad fiscal no formulaba una programa procclico,
dado que todava enfrentaba problemas en sus finanzas pblicas, lo cual le ocasionaba un estrecho espacio fiscal. En ese sentido, este
autor tipifica la postura del gobierno como acclica.

6 La Ley 1473 de 2011 implement una regla fiscal para el gobierno nacional central, que se aplica desde 2012. Esta ley obliga al cum-
plimiento de una meta de balance estructural determinado para el cobierno nacional central (GNC) (artculo 5) y a la presentacin
anual, ante las comisiones econmicas del Congreso de la Repblica, de un informe de cumplimiento de la regla fiscal (artculo 12).
120
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Las medidas macroprudenciales tam-
bin estuvieron basadas en una perspectiva
contracclica durante la ltima dcada. De
hecho, desde mayo de 2007, ante un entor-
no de posibles excesos crediticios y de una
brecha del producto positiva, el Banco de la
Repblica decidi complementar la poltica
de mayores tasas de inters mediante la
inclusin de un encaje marginal en mone-
da legal a las entidades financieras con el
establecimiento de un depsito (del 40%
por seis meses) a los crditos en moneda
extranjera y el incremento del encaje ordi-
nario que deben realizar las entidades de
crdito. Ms an, durante el tercer trimes-
tre de 2008, tras la reversin abrupta de los
flujos de capital por el derrumbe de Lehman
Brother, se reversaron todas las medidas de
encaje domstico y externo, tanto a crdito
como inversiones. Asimismo, se implementa-
ron otros instrumentos macroprudenciales: i)
provisiones dinmicas que construyen un col-
chn en los buenos tiempos contra prdidas
esperadas para ser usadas en los malos tiem-
pos (2007); ii) requerimientos de liquidez
para manejar el riesgo de liquidez (2008); iii)
requerimientos de reserva en depsitos de
moneda domstica para limitar el crecimiento
del crdito (2007); y iv) lmites en posiciones
en moneda extranjera para manejar el riesgo
de moneda extranjera (Tovar y otros, 2013;
Montoro y Moreno, 2011). En este sentido, no
cabe la menor duda que evitar excesos de en-
deudamiento y descalces en la fase expansiva
mediante medidas macroprudenciales permi-
ti que la economa colombiana fuera menos
vulnerable y resistiera mejor un choque ex-
terno capital y financiero (Zrate, Cobo y
Gmez, 2012).
C. Evolucin de las variables sociales
durante la crisis de Lehman Brothers
Indudablemente, como todas las crisis
financieras, la de 2008-2009 fue un episodio
costoso para la economa y sociedad colom-
biana, pero el manejo de las polticas macro-
econmicas determina en qu grado estos
eventos inciden en el desempeo econmico
de un pas. Si bien es difcil evaluar los resul-
tados de esta poltica, dado que la magnitud
y duracin de cada choque de capitales son
distintas, es clara la diferencia de los resul-
tados macroeconmicos de la crisis de fina-
les del siglo XX y de la desencadenada a raz
de la quiebra de Lehman Brothers.
Aunque en menor magnitud que en el
episodio anterior, uno de los aspectos socia-
les que se vio ms perjudicado en esta crisis
fue el desempeo del mercado laboral (ver
grfico 10). La tasa de desempleo, se haba
vuelto a reducir sustancialmente a fines de
2007, con la crisis iniciada en 2008 volvi
a elevarse moderadamente. Otro de los im-
pactos evidentes fue el ligero deterioro de la
calidad de puestos de trabajo en ese tiem-
po. De hecho, la proporcin de la poblacin
con ocupaciones informales volvi a subir
sbitamente. No obstante, cabe sealar que
esta desmejora general del mercado laboral
colombiano fue mucho menos severa que en
lo ocurrido en la crisis de fin de siglo.
 121

Colombia

GRFICO 10
EMPLEO NACIONAL

a. TASA DE DESEMPLEO NACIONAL (EN PORCENTAJES) b. TASA DE INFORMAILIDAD (EN PORCENTAJES)

25
Wills, Mondragn y Pea Dane
60%
20 58%
56%
15
54%
%

10 52%
50%
5
48%
0 46%
jun-84
dic-85
jun-87
dic-88
jun-90
dic-91
jun-93
dic-94
jun-96
dic-97
jun-99
dic-00
jun-02
dic-03
jun-05
dic-06
jun-08
dic-09
jun-11
jun-12
jun-14
44%

1984
1986
1988
1992
1994
1996
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco de la Repblica; Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y C. Mondragn, X. Pea y D. Wills, Labour
Market Rigidites and Informality in Colombia, Economa, vol. 11, N 1.

A pesar de la crisis financiera determinado por el comportamiento de

internacional y la desaceleracin econmica,
los resultados en trminos de pobreza e
indigencia para 2009, presentados por el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
y el DANE, evidenciaron un ligero avance
frente al registro de 2008. De hecho, la
proporcin de la poblacin bajo condiciones
de pobreza mejor desde 2008 (ver grfico
11). De acuerdo con las
entregadas por el DNP, este resultado estuvo
la inflacin de alimentos, que se ubic por
debajo de la inflacin total en 2009, mas
no por el aumento en el ingreso promedio
de la poblacin. Cabe sealar que 2009 es
el primer ao desde 1999 en que el ingreso
real por habitante disminuy en casi un
2% (Fedesarrollo, 2010). Pese a la ligera
reduccin en la incidencia de la pobreza,
explicaciones el porcentaje de pobres y de indigentes se
mantuvo en niveles altos.
122

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 11
POBREZA NACIONAL

a. INCIDENCIA DE LA POBREZA (EN PORCENTAJES) b. POBREZA MULTIDIMENSIONAL (EN PORCENTAJES)

70
70

60
60

50
50

40
40

30
30

20
20

10 Cabeceras Nacional Resto

10

0
0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1997 2003 2008 2010 2011 2012 2013

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).

Consistente con la disminucin de la IV. Dos crisis en perspectiva

proporcin de la poblacin pobre, la distribu-
cin del ingreso tambin mejor. El indicador Durante los ltimos aos, Colombia ha
de desigualdad Gini disminuy en 1,1 puntos mejorado su capacidad de afrontar choques
porcentuales de 2008 a 2009, pasando de externos y episodios recesivos, como conse-
58,9 a 57,8, tras 5 aos de aumento continuo cuencia de una mejora sustancial del marco
en la desigualdad (ver grfico 12). institucional bajo el cual se ha implementado
tanto la poltica monetaria como la fiscal, lo
GRFICO 12 que ha incidido de forma significativa en la
COEFICIENTE DE GINI A NIVEL NACIONAL credibilidad y confianza en las instituciones
(EN PORCENTAJES) encargadas de direccionar la poltica econ-
mica del pas. En el cuadro 1 se resumen al-
60
gunas de las variables que se han discutido
58
a lo largo de este anlisis, clasificndolas en
56 tres bloques: i) contexto macroeconmico
Indice

54 general, ii) comportamiento de las variables

52
de polticas y ii) resultados en trminos de
variables sociales. Como se observa en dicho
50
cuadro, el contexto macroeconmico se en-
48
contraba en una posicin mucho ms dbil
1988
1989
1991
1992
1996
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

durante la crisis de 1999. Asimismo, las va-

riables de poltica monetaria y fiscal demues-
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE) y Banco Mundial. tran que en la primera crisis no fue posible
 123

Colombia

aplicar medidas contracclicas y que, adems
de un dbil comportamiento macro, el siste-
ma financiero se encontraba en una posicin
ms frgil, mientras que durante la crisis de
Lehman Brothers, se observ una situacin
opuesta, pues la poltica macroeconmica fue
marcadamente contracclica. As, el costo so-
cial en trminos de las variables de empleo,
desempleo, informalidad laboral, pobreza e
desigualdad, fue menor durante el ao de la
crisis y los ndices lograron repuntar rpida-
mente.

CUADRO 1
EVOLUCIN DE ALGUNAS DE LAS VARIABLES MACROECONMICAS, DE POLTICAS ECONMICAS Y
SOCIALES DURANTE LAS CRISIS DE FINES DE SIGLO Y LA DE LEHMAN BROTHERS

A. CONTEXTO MACROECONMICO (EN PORCENTAJES DEL PIB)

Crisis de fines de 1990 Crisis de 2008-2009

Ao-2 Ao-1 Ao-2 Ao-1

Deuda externa 28,1 32,8 21,4 19,3

Pblica 14,4 16,0 7,6 7,0

Privada 13,7 16,8 13,9 12,2

Balance cuenta corriente (4,3) (4,8) (1,8) (2,8)

Inflacin (porcentaje) 20,8 18,5 4,3 5,5

Balance Cuenta Corriente (3,9) (5,1) (1,9) (2,8)

B. VARIABLES DE POLTICA (EN PORCENTAJES)

Poltica monetaria y fiscal

Tasa Banco de la Repblica - nominal* 30,5 18,5 10,0 3,5

Tasa Banco de la Repblica - real* 9,9 6,8 10,0 3,5

Dficit GNC (porcentaje del PIB)* (6,0) (5,3) (3,7) (4,3)

Estabilidad financiera

Calidad de cartera - sistema financiero 10,7 13,6 4,1 4,2

Cubrimiento cartera - sistema financiero 37,9 36,8 113,0 114,7

C. VARIABLES DE POLTICA (EN PORCENTAJES)

Ao-1 Ao 0 Ao 1 Ao-1 Ao 0 Ao 1

Indicadores sociales

Tasa de empleo 52,5 52,7 50,9 55,1 55,8 56,8

Tasa de desempleo 12,4 15,2 19,4 11,1 11,3 12,6

Informalidad* 52,0 54,5 57,9 51,0 52,1 51,5

Pobreza** 22,2 27,2 31,7 17,7 18,0 15,7

Gini** 56,9 58,7 58,7 58,9 56,1 55,9

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Steiner, La poltica econmica contra-cclica: alternativas, resultados y recomendaciones, De-
bates de Coyuntura Econmica, Fedesarrollo, 2009; Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) y Banco de la Repblica.
124
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
La reestructuracin institucional tras la
crisis de 1999 permiti reducir la volatilidad
de los ciclos de la economa y que, en el largo
plazo, se amplificara el crecimiento econmi-
co y mejora el bienestar de la poblacin. Du-
rante la crisis de fin de siglo, cuando exista
una institucionalidad marcadamente proc-
clica, los niveles de desempleo, informalidad
y distribucin de ingresos llegaron a niveles
histricamente altos, mientras que en la cri-
sis de Lehman Brothers, donde ya exista una
marcada tendencia hacia polticas contraccli-
cas, dichos indicadores se vieron mucho me-
nos afectados.
V. Lecciones de poltica y retos
para el futuro
La coyuntura de la actual crisis y la for-
ma en que logre manejarse desde el punto
de vista de las polticas fiscal, monetaria,
cambiaria y macrofinanciera solo podr ser
evaluada en el futuro, con el beneficio de la
visin histrica. De hecho, desde mediados
de 2014 se observa una drstica cada en los
precios del principal producto de exportacin
colombiano, el petrleo, con el consiguiente
deterioro del ambiente econmico en la ma-
yora de los pases de Amrica Latina y la re-
duccin de las inversiones de los pases desa-
rrollados en pases emergentes, en especial
Estados Unidos, que podran dar mayor di-
namismo econmico y mejores rendimientos.
Las condiciones para implementar polti-
cas contracclicas en las fases de desacelera-
cin econmica surgen, en gran medida, del
alto grado de credibilidad ganada al aplicar
polticas de austeras y de autocontrol en las
fases previas de auge. Circunstancias como
las que se viven en Colombia desde mediados
de 2014, obligan a las autoridades econmi-
cas a evaluar permanentemente la alternativa
de polticas expansivas contracclicas contra
la de polticas que refuercen la credibilidad en
las finanzas pblicas sostenibles en el tiem-
po, una inflacin que oscile alrededor de las
metas de largo plazo y un sistema financiero
slido. El reto de manejar este complejo dile-
ma est lleno de sutilezas y dificultades.
De cara al futuro, resulta imprescindible
fortalecer el andamiaje institucional, aminorar
los impactos que pueden tener la turbulen-
cia econmica sobre la actividad productiva y
el bienestar social. De igual forma, para que
estos indicadores se consoliden y sean an
mayores de los previstos, es de vital impor-
tancia no solo continuar con la programas de
poltica social de largo plazo, sino reforzar la
credibilidad y sostenibilidad de las polticas
macroeconmicas que necesariamente deben
acompaar a las medidas contracclicas en su
propsito de estabilizar el ciclo econmico.
VI. Conclusiones
S
uperar una situacin de crisis implica
enormes esfuerzos por parte de las au-
toridades, con retos econmicos y so-
ciales de muy distinta ndole, dependiendo de
la coyuntura en la que se encuentre la econo-
ma de un pas. No obstante, e independien-
te de la naturaleza de la crisis, minimizar las
prdidas econmicas y sociales por la reduc-
cin del crecimiento econmico es uno de los
principales objetivos de la poltica econmi-
ca. En este sentido, la creacin de un mar-
co institucional tanto en el campo monetario
como fiscal que permita reducir la volatilidad
de los ciclos de la economa, es fundamental
para, en el largo plazo, consolidar los nive-
les de bienestar, potenciando reales posibili-
dades de movilidad social, originadas en los
incrementos de la productividad.
Durante los ltimos aos, las polticas
 125

Colombia

macroeconmicas colombianas han tendi-
do hacia una perspectiva contracclica, que
suavizan las fluctuaciones de la economa. En
palabras de Frankel y otros (2011), Colombia
se habra graduado de las medidas macro-
econmicas procicclicas, sin embargo, esta
graduacin no fue una tarea fcil, sino que
obedeci a un conjunto de transformaciones
institucionales en al menos tres reas: i) en
temas monetarios, se destaca la consolidacin
del rgimen de inflacin objetivo, que se esta-
bleci formalmente desde 1999, y la flotacin
cambiaria: ii) en trminos fiscales, los hitos
ms importantes se han sido la Ley de la Re-
gla Fiscal, as como las medidas enfocadas a
evitar el endeudamiento pblico a nivel terri-
torial; y iii) complementariamente, las polti-
cas macroprudenciales aplicadas durante las
dos ltimas dcadas por el Banco de la Rep-
blica y la Superintendencia Financiera. En este
contexto, es necesario resaltar que el impacto
social y en el desempeo macroeconmico de
Colombia ocasionado por la quiebra de Leh-
man Brothers fue sustancialmente menos se-
vero que lo ocurrido en la anterior crisis.
La graduacin en polticas contraccli-
cas tiene implcito el grave riesgo de com-
placencia. En parte, los buenos resultados
obtenidos en materia econmica y social en
Colombia durante la crisis internacional des-
encadenada por la quiebra de Lehman Bro-
thers pudieron estar asociados parcialmente a
factores externos favorables que hicieron que
el impacto de esa crisis fuera menor y que fa-
cilitaron la aplicacin de polticas contraccli-
cas. Particularmente importante en este con-
texto fue el hecho de que la gran expansin
de la economa china y la rpida recuperacin
de los precios del petrleo desde el segundo
trimestre de 2009 contribuyeron a configurar
condiciones propicias para la recuperacin de
la economa colombiana. La gran pregunta
hacia el futuro radica en saber si la econo-
ma colombiana va a ser capaz de absorber
de manera similar los nuevos eventos crticos
externos que tendremos que enfrentar.

Leonardo Villar Gmez

Director ejecutivo de Fedesarrollo desde 2012. Fue economista jefe y vicepresidente de Estrategias de Desa-
rrollo y Polticas Pblicas de CAF (Banco de Desarrollo de Amrica Latina). Se ha desempeado en el sector
pblico colombiano como miembro de la Junta Directiva del Banco de la Repblica de Colombia durante doce
aos, viceministro Tcnico del Ministerio de Hacienda y asesor del Consejo Directivo de Comercio Exterior.
Obtuvo los grados de economista cum laude y magster en Economa por la Universidad de los Andes. Tambin
estudi en la Escuela de Economa y Ciencia Poltica de Londres, donde obtuvo una maestra en ciencias en
economa y adelant estudios doctorales.

Jos Vicente Romero

Economista principal para Colombia de BBVA Research y profesor de finanzas internacionales en la Universidad
del Rosario en Bogot. Mster en economa por la Universidad de Carolina del Norte -Chapel Hill. Se desem-
pe como director de Anlisis Macroeconmico y Sectorial de Fedesarrollo. Fue vicepresidente de Investiga-
ciones del Citibank Colombia y se desempe en varios cargos del Departamento de Inflacin y Programacin
del Banco de la Repblica.

Csar Pabn
Economista de la Universidad de los Andes y est cursando las maestras de economa y polticas pblicas
en la misma universidad. Actualmente, es analista econmico de Fedesarrollo y trabaja en la elaboracin
de estudios sectoriales y macroeconmicos. Sus intereses profesionales son la macroeconoma, poltica de
competencia y comercio internacional. Adicionalmente, ha trabajado como investigador de Fedesarrollo para
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en temas de inflacin objetivo y como profesor de ctedra en la
Universidad de los Andes.
126
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
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 129

Costa Rica

Poltica monetaria y fiscal: ha aprendido

Costa Rica a mitigar los efectos de las crisis?

Norberto Ziga Fallas

Si los fundamentos de una economa son dbiles, es inevitable que tarde o temprano ocurra una crisis;
si los fundamentos son fuertes, es casi imposible que se produzca una crisis; y si los fundamentos
se encuentran en un rango intermedio, una crisis ocurre si, y solamente si, la gente la espera.

PAUL KRUGMAN, 1991

I. Introduccin estar ms expuestos a choques externos,

que se traducen en la modificacin en los tr-

D
espus de la crisis de fines de los
aos setenta y principios de los
ochenta del siglo pasado, las auto-
ridades costarricenses adoptaron un modelo
de apertura comercial y financiera para inte-
grarse a la economa mundial, con el conven-
cimiento de que, para una economa pequea
como la costarricense, era la estrategia ms
conveniente para incrementar la actividad
econmica y mejorar la calidad de vida de la
poblacin.
Esa decisin implic cambiar el modelo de
desarrollo seguido por ms de tres dcadas,
que se caracterizaba por la proteccin de activi-
dades del mercado interno y centroamericano.
Para lograr este objetivo se tomaron acciones
relacionadas con la desgravacin arancelaria,
la firma de tratados comerciales, el otorga-
miento de incentivos tributarios, la apertura de
la cuenta de capital, un sistema cambiario ms
flexible, apertura de monopolios de seguros y
telecomunicaciones, entre otras medidas.
El proceso de mayor apertura trajo con-
sigo las ventajas de un mercado mucho ms
amplio, ms competencia, atraccin de inver-
sin extranjera y acceso a ingresos de capi-
tal financiero. Sin embargo, tambin implic
minos de intercambio, entradas y salidas de
inversin extranjera directa, cambios en las
tasas de inters externas y variaciones en los
flujos financieros.
Las autoridades financieras de un pas
no tienen control sobre los choques externos
y estos pueden incidir, en algunas ocasiones,
positivamente en el crecimiento, el empleo,
los ingresos laborales y en la reduccin de la
pobreza; pero en otras, el impacto es nega-
tivo. El gran reto de las autoridades consiste
en tratar de atenuar los efectos negativos de
estos acontecimientos exgenos.
En la literatura econmica reciente, se
destaca la preocupacin por atenuar los efec-
tos en la poblacin ms vulnerable, para ello,
es relevante la implementacin de una ade-
cuada poltica macroeconmica. En general,
se seala que aquellos pases que siguen po-
lticas contracclicas o al menos neutras (ac-
clicas) son los que experimentan mejores re-
sultados en trminos de indicadores sociales.
Costa Rica se encuentra entre las eco-
nomas ms abiertas si se consideran los in-
dicadores de exportaciones-importaciones/
PIB, inversin extranjera per cpita, el PIB o
las tarifas arancelarias promedio. Si bien el
130
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
pas dispone de diversos programas sociales,
es necesario evaluar la capacidad y flexibili-
dad para enfrentar los choques externos, as
como comprender sus impactos en la pobre-
za, la vulnerabilidad y la desigualdad.
En el mbito fiscal, Costa Rica ha mos-
trado un dficit crnico en el gobierno cen-
tral, puesto que con excepcin de 1998 y
2006 la poltica fiscal tenido un comporta-
miento cclico asociado a los procesos elec-
torales. Asimismo, pareciera haber sido pro
cclica, aunque, segn Sauma y Trejos, el
gasto pblico social anticclico ha favorecido
la proteccin social. Despus de la crisis fi-
nanciera global del ao 2008, el desequilibrio
fiscal se ha incrementado y se mantiene por
encima del 5% del PIB.
Respecto de la poltica monetaria, Costa
Rica logr reducir desde 2009 las tasas de
inflacin a un 5% anual, como consecuencia
de los efectos recesivos de la crisis mundial
y la apreciacin real del tipo de cambio, pero
tambin de los esfuerzos del Banco Central
(BCCR). En octubre del 2006 el Banco Cen-
tral inici un esquema de metas de inflacin,
cuya aplicacin fue complicada en algunos
momentos, pero que ha tenido resultados
satisfactorios. El reto ser sostenerlos en un
contexto de deterioro de la situacin fiscal.
En las ltimas dos dcadas, los indica-
dores de pobreza se han mantenido relativa-
mente estancados en un 20% y hay evidencia
de un deterioro en la distribucin del ingre-
so. Tambin existe una mayor proporcin de
personas viviendo cerca de la lnea de pobre-
za, muy sensible a cambios en sus ingresos
y propensos a alternar posiciones en uno u
otro lado de ese indicador socioeconmico.
Este grupo, de elevada vulnerabilidad, sufre
con frecuencia las consecuencias de impactos
1 Frankel, Vegh y Vuletin (2013) presentan evidencia del cambio de polticas procclicas a acclicas o contracclicas.
externos que enfrenta la economa domstica.
Por esta razn, es de gran relevancia contar
con un marco institucional en el campo mo-
netario y fiscal, que permita reducir la volatili-
dad de las polticas pblicas de apoyo a estos
sectores y desempear un papel fundamental
para, en el largo plazo, consolidar los niveles
de bienestar. As se podran potenciar las posi-
bilidades de movilidad social genuinas, deriva-
das de incrementos en la productividad.
El propsito de este estudio es en anali-
zar tres crisis econmicas que, en los ltimos
25 aos, afectaron a pases latinoamericanos,
en relacin con las respuestas y acciones que
las autoridades monetaria y fiscal implemen-
taron para paliar los efectos en el bienestar
de la sociedad. Estos episodios son la crisis
mexicana de 1994-1995, la crisis asitica de
1997-1998 y la crisis financiera mundial de
2008-2009. En este contexto, el objetivo se-
ra someter a prueba el fortalecimiento de los
marcos institucionales que, en teora, debiera
permitirles enfrentar mejor las circunstancias
desfavorables.1 Algunos pases de Amrica
Latina parecen haberse plegado en general
a la corriente de gran moderacin, logrando
una reduccin en la volatilidad de los indi-
cadores macroeconmicos, dando espacio a
polticas sociales de ms largo plazo.
Bajo este marco, es relevante investi-
gar las condiciones institucionales previas a
estos episodios internacionales, los canales
de transmisin a la economa domstica y las
consecuencias de corto plazo en los grupos
sociales ms vulnerables. El objetivo final
es inferir los posibles aprendizajes en estos
25 aos, as como resaltar las carencias an
presentes y comentar las experiencias para
mejorar el diseo institucional de las polticas
monetarias y fiscales.

Este artculo se estructura de la siguien-
te manera: en la segunda seccin se analizan
las referidas crisis, los canales de transmisin
a la economa domstica, los impactos en los
indicadores sociales y las respuestas fiscales
y monetarias; en la tercera seccin se estu-
dian las propuestas de poltica y si, en estos
aos, los pases han mejorado su capacidad
de previsin y respuesta, reduciendo la ex-
posicin de los sectores ms vulnerables; y,
por ltimo, en la cuarta seccin se presentan
las principales conclusiones y recomendacio-
Recuadro 1
Crisis mexicana de 1994-1995
A fines de 1994, pero especialmente en 1995, Mxi-
co experiment una profunda crisis econmica que
tuvo implicaciones regionales y se gener por diver-
sos eventos polticos, econmicos internos y exter-
nos. Algunos de los acontecimientos ms destacados
fueron los siguientes: durante el ltimo ao (1994)
del sexenio de Salinas, se aceler el gasto en obras
pblicas, lo que ocasion un dficit fiscal histrico;
el elevado dficit de cuenta corriente (7% del PIB)
se financi con Tesobonos y asegur el pago en dla-
res; la poltica comercial y el control del tipo de cam-
bio, para reducir la inflacin, implic una importante
apreciacin real del peso; las prcticas bancarias no
reguladas facilitaron crditos en exceso, de difcil re-
cuperacin; la rebelin en el estado de Chiapas, los
asesinatos polticos y el levantamiento zapatista del
Primero de enero de 1994 provocaron una inestable
situacin poltica; las bajas tasas de inters de Esta-
dos Unidos para combatir la recesin de 1990-1991
significaron grandes ingresos de capital financiero,
que luego salieron abruptamente.
Para financiar el elevado desequilibrio fiscal y de
cuenta corriente, as como para evitar un ajuste
cambiario, el gobierno aument la emisin de Tes-
obonos, a plazos cada vez ms cortos, y, a fines de
1994, el 74% del total de valores gubernamentales
estaba en poder del pblico. Dado que la estabilidad
macroeconmica y cambiaria dependa de la perma-
nencia de esos capitales especulativos y debido a los
eventos polticos y las expectativas negativas, se ge-
ner una fuga de capitales y una significativa cada
de las reservas internacionales.
Algunas de las principales consecuencias de esta cri-
sis fueron que el PIB real cay un 6% durante 1995;
el dlar se cotiz en mayo de 1996 en 7,5 pesos, 3
131
Costa Rica
nes con especial nfasis en la mejora en las
polticas pblicas.
II. Las crisis internacionales
En esta seccin se analiza el impacto en
la economa costarricense de las tres dife-
rentes crisis externas mencionadas. Para una
mejor comprensin, en los Recuadros 1, 2 y
3 se describen brevemente las causas y las
consecuencias de las referidas crisis.
pesos ms que en 1994, devalundose en un 66%;
la tasa de inters pasiva pas del 18% a un 49%
de 1994 a 1995; la tasa de desempleo abierto lle-
g al 15%, es decir, cinco millones de personas; y
el sector financiero fue afectado porque muchos no
pudieron hacerse cargo de las deudas.
El Congreso de los Estados Unidos aprob un rescate
de 20 mil millones de dlares, complementados con
cerca de 30 mil millones de dlares adicionales, 17
mil millones de dlares del Fondo Monetario Interna-
cional y 10 mil millones de dlares del Banco de Pa-
gos Internacionales. El dlar se estabiliz en 6 pesos
y se mantuvo entre 7 y 7,7 pesos en los siguientes
dos aos, antes de ser afectado por la crisis financie-
ra asitica de 1998.
La desconfianza en la economa mexicana tendi a
generalizarse rpidamente a los mercados emergen-
tes y en especial a la regin latinoamericana, entre
ellos a Argentina y Brasil; en Argentina, por ejemplo,
se registr una cada del PIB del 5% y una disminu-
cin de la inversin del 16%. De ah que se le deno-
minara el efecto Tequila. Los bancos internacionales
suspendieron el flujo de nuevos prstamos, lo que,
a su vez, implic un fuerte retiro de depsitos y una
contraccin en los pasivos monetarios.
El gobierno mexicano aplic una estricta disciplina
fiscal y continu con la poltica de libre comercio y
flotacin, debido a los compromisos asumidos en el
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. El
crecimiento acelerado de las exportaciones amorti-
gu la recesin y, en menos de 10 meses, la tasa
de crecimiento mensual del PIB fue positiva. Para
1996 la economa estaba creciendo y en 1997 Mxi-
co pag, por adelantado, todos los prstamos a los
Estados Unidos.
132
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
A. El efecto de la crisis mexicana en
Costa Rica
Esta crisis gener incertidumbre inter-
nacional acerca de la estabilidad de las eco-
nomas latinoamericanas. De acuerdo con
Mesalles, en Costa Rica redujo los flujos de
capital que haban estado financiando el cre-
ciente dficit de cuenta corriente externo.
Asimismo, segn Calvo y Reinhart, la rece-
sin en Costa Rica y El Salvador en 1996 po-
dra atribuirse al efecto contagio de la crisis
de Mxico. Las dificultades y desequilibrios,
sin embargo, se haban iniciado mucho an-
tes, puesto que, si bien la economa nacional
experiment un elevado crecimiento y una
menor inflacin en 1993, el desbalance fis-
cal y del sector externo se haba acrecenta-
do, en virtud del ciclo electoral tpico de las
ltimas administraciones. Adems, durante
el ltimo ao de la presidencia de Caldern
Fournier, los programas de estabilizacin y
de ajuste estructural (PAE III) se haban de-
tenido.
Este panorama incierto se exacerb
con el inicio de la administracin de Figue-
res Olsen, en que se detuvo la aplicacin del
Programa de Ajuste Estructural (PAE III) en
mayo de 1994, lo que sumado al cierre del
Banco Anglo Costarricense en septiembre,
1994, torn ms crtica la situacin fiscal, in-
crementndose el desbalance en un 2% del
PIB. El Banco Central tuvo que asumir bue-
na parte del costo de dicho financiamiento.
Asimismo, la crisis mexicana disminuy la
entrada de capitales y el Banco Mundial re-
chaz, a principios de 1995, la pretensin de
renegociar el PAE III.
Los desequilibrios macroeconmicos y
las expectativas negativas generaron pre-
sin sobre la balanza de pagos y las reservas
internacionales, que descendieron cerca de
96,4 millones de dlares (10,2%) en 1994.
Esta situacin requiri la aplicacin de una
poltica monetaria restrictiva y del aumento
de las tasas de inters, nominales y reales.
La tasa bsica pasiva (TBP) nominal pas del
23,3% a mediados de 1994 al 33% al ao
siguiente y la real de un 3,8% al 7,1% en el
mismo perodo.
La difcil coyuntura necesit la firma de
un acuerdo poltico entre el presidente Fi-
gueres y el expresidente Caldern en junio
de 1995, donde se establecan las medidas
fiscales y la reforma econmica. El acuerdo
facilit, tres meses despus, el aumento de
impuestos de ventas al 15% y a los activos
de las empresas del 1%, lo que contribuy a
la firma del convenio con el Fondo Monetario
Internacional en septiembre de 1995, para
as acceder a fondos del prstamo multisec-
torial del Banco Interamericano de Desarro-
llo.
La economa, que vena perdiendo di-
namismo en 1994 (4,7%) y 1995 (3,9%),
se desaceler significativamente en 1996
(0,9%). La aplicacin de polticas moneta-
rias y fiscales restrictivas y pro cclicas, con
buscaban retomar la estabilidad macroeco-
nmica, profundizaron el ciclo econmico. La
inflacin y devaluacin se aceleraron en 1995
(22,6% y 18%) y las reservas internaciona-
les continuaron descendiendo en 1996 a 84,9
millones de dlares (8,4%).
El aumento de las tasas de inters y el
estancamiento econmico, agravaron el pro-
blema de las finanzas pblicas y, a pesar de
las medidas adoptadas, el dficit del gobier-
no central se mantuvo invariable en un 5,2%
del PIB en 1995 y en un 5,1% en 1996. Los
gastos en intereses de la deuda crecieron un
47%, lo que impidi una mejora en la situa-
cin fiscal. Debido al desequilibrio fiscal, el
gasto real del gobierno tuvo que reducirse
 133

Costa Rica

durante 1995 y 1996 en un -0,3% y -0,6%,
respectivamente. 2
El menor crecimiento, la mayor inestabi-
lidad y elevado dficit fiscal afectaron el bien-
estar de los costarricenses. Como la produc-
cin per cpita se redujo en 1996, la economa
no fue capaz de ofrecer mejores oportunida-
des y, por lo tanto, aument el desempleo, se
redujeron los ingresos y creci la pobreza.
El desbalance de las finanzas pblicas y la
necesidad de atender el servicio de la deuda
dificultaron la capacidad de expandir los ser-
vicios sociales bsicos y evitar el deterioro
de los indicadores de pobreza.
Como tendencia de mediano plazo,
sin embargo, los gastos discrecionales se
mantuvieron estables respecto del PIB y los
ajustes fiscales se reflejaron principalmente
en una cada de los gastos de inversin. De
acuerdo con Sauma y Trejos, mientras el
servicio de la deuda duplica su participacin
(3% del PIB en 1980 a 6% en 1996), los
gastos de inversin caen a la mitad (7% del
PIB en 1980 a 3,4% en 1996). La poltica
de empleo y salarios del sector pblico con-
tribuy a reducir el impacto en los sectores
sociales. Segn Sauma y Trejos, el empleo
pblico pas del 17% de los ocupados en
1990 al 15% en 1996.
A principios de 1997, la economa em-
pez a mostrar una importante recupera-
cin, debido principalmente al cambio en la
poltica monetaria a mediados de 1995 que
disminuy las tasas de inters, luego de
la aprobacin de impuestos y la firma del
convenio con el Fondo Monetario Internacio-
nal; al anuncio de la compaa multinacional
INTEL de instalar una planta de micropro-
cesadores a fines de 1996, con una inver-
sin inicial de 500 millones de dlares y la
creacin de 2.000 empleos;3 y, por ltimo,
al compromiso de evitar el tradicional ciclo
poltico electoral.
Los resultados y las medidas adoptadas
mejoraron las expectativas de los agentes
econmicos. La reanudacin de los ingre-
sos de capitales, especialmente de inversin
directa, implic una serie de ajustes de la
poltica monetaria y cambiaria para lidiar
con la gran cantidad de divisas. Las reservas
internacionales aumentaron a 214.9 millo-
nes de dlares, un 23,2%, en 1997, lo que
contribuy a reducir el impacto de la crisis
asitica.

2 Dentro del gasto corriente discrecional, los gastos sociales representan un 73%, reducindose en los aos de recesin y de desequilibrio
fiscal fuerte (1990-1991 y 1994-1995), pero recuperndose posteriormente.

3 La entrada en vigencia de la nueva ley del Banco Central en septiembre de 1996, que autoriza la apertura de las cuentas corrientes por
los bancos privados, constituy una importante reforma estructural.
134
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
RECUADRO 2
CRISIS ASITICA DE 1997-1998
Esta crisis comenz el 2 de julio de 1997 con la de-
valuacin de la moneda tailandesa y la propagacin
a Malasia, Indonesia y Filipinas y, posteriormente, a
Taiwn, Hong Kong y Corea del Sur. Lo que pareca
ser una crisis regional se convirti en la primera gran
crisis de la globalizacin. Al igual que otras crisis, se
desarroll en diferentes mbitos:
i) El fuerte influjo de capitales, principalmente
en portafolio o a travs de los bancos, provoc un
boom crediticio, dirigido en gran parte a la compra
de acciones y bienes races. Solo una pequea parte
se dedic a inversin extranjera directa.
ii) Los elevados dficits en cuenta corriente y
la apreciacin cambiaria disminuy la competitividad
de las exportaciones, tornando vulnerables a pases
con mayor brecha externa como Tailandia, Malasia, Fi-
lipinas, Corea e Indonesia. Singapur y Taiwn, con su-
pervit externo, mostraron menores depreciaciones.
iii) Las fragilidad financiera producto de la
dbil supervisin, bajos ratios, adecuacin de ca-
pital, poca experiencia reguladora se expres en
grandes deudas externas netas, garantas en bienes
races y acciones, prstamos externos en dlares y
locales en moneda domstica, deudas externas a
corto plazo y prstamos internos a largo plazo.
iv) La debilidad en el manejo corporativo
entendido como las reglas que definen la relacin
entre los accionistas, administradores, acreedores y
el gobierno, donde la estructura de las empresas
privadas, combinada con garantas gubernamen-
tales implcitas, contribuyeron a un sobreendeuda-
miento y la sobreinversin en proyectos de dudosa
rentabilidad.
B. Efecto de la crisis asitica en Costa
Rica
A diferencia de otros pases latinoame-
ricanos, la crisis financiera asitica no tuvo
un impacto significativo sobre la economa
costarricense en 1998. El flujo de inversin
extranjera directa aument de 475 millones
de dlares en 1997 a 517 millones de dlares
en 1998 y la tasa de crecimiento real alcanz
un 8,4%. En comparacin con la crisis mexi-
cana cuando los desequilibrios internos acu-
v) La liberalizacin financiera, que permita la
apertura de cuentas en bancos privados, crditos en
moneda extranjera y venta de bonos en el exterior
redujo las barreras al ingreso, flexibiliz las tasas de
intereses, permiti nuevos instrumentos financieros
y profundiz la integracin externa, sin mejoras sig-
nificativas en la supervisin y regulacin.
vi) El sistema cambiario fijo frente al dlar
que incentiv el endeudamiento externo en dlares
y prstamos internos en moneda local fue imposi-
ble de sostener en un contexto de libre movilidad de
capitales y, al mismo tiempo, mantener la indepen-
dencia en la poltica monetaria.
La crisis impact severamente a Indonesia, Corea
del Sur y Tailandia y en menor medida Hong Kong,
Malasia y Laos, que no escaparon a la recesin.
Menos afectados fueron China, India, Taiwn, Sin-
gapur y Vietnam. Rusia declar la moratoria de su
deuda externa y el rublo se devalu fuertemente.
Los efectos persistieron durante 1998, aunque en
1999 se vieron algunos signos de recuperacin.
Los mercados emergentes de Amrica Latina no
resultaron inmunes al contagio. Los efectos se
iniciaron en el segundo semestre de 1997, acen-
tundose en agosto y septiembre. La persistencia
y profundidad de la crisis provoc distintas dificul-
tades como el deterioro en los trminos de inter-
cambio, la contraccin de los flujos comerciales, la
devaluacin de las monedas, el alza en las tasas
de inters, la contraccin de la actividad econmi-
ca, los recortes en el gasto pblico, la cada en las
bolsas de valores y degradaciones en las califica-
ciones de riesgo.
mulados acentuaron el choque externo,las
mejores condiciones domsticas ayudaron a
mitigar los efectos de esta crisis.
De acuerdo con Miguel Lora, la poca
vinculacin comercial y financiera del pas
con los mercados asiticos y la fortaleza que
mantuvo la economa del principal socio co-
mercial, los Estados Unidos, permitieron que
la economa costarricense no fuera afectada
por un entorno internacional convulso. Solo
se observaron unos pocos casos de empresas
transnacionales que cerraron sus plantas en

el pas debido a la cada en la demanda exter-
na por sus productos. Aunque la economa
costarricense no fue totalmente inmune sus
efectos. El principal canal de transmisin se
manifest en menores flujos netos de capi-
tal privado de corto plazo, que disminuyeron
en casi 300 millones de dlares respecto de
1997. Esta cada se relaciona con el difcil en-
torno externo, que implic tasas de inters
ms atractivas en el extranjero durante el
primer semestre y la paralizacin de lneas
de crdito del exterior.
Frente a la merma de los ingresos netos
privados, hubo que colocar bonos fiscales por
200 millones de dlares en los mercados in-
ternacionales, el Banco Centroamericano de
Integracin Econmica(BCIE) tuvo que com-
prar ttulos del Banco Central por 50 millones
de dlares y suscribir un prstamo con el Go-
bierno de Taiwn por 75 millones de dlares.
An as, el saldo de reservas internacionales
tendi a decrecer durante el segundo semes-
tre de 1998, ubicndose en 991 millones de
dlares a fines de ao y disminuyendo 149
millones de dlares, cuando en 1997 haba
aumentado en 217 millones de dlares.
La poltica monetaria expansiva aplica-
da en 1997 implic una apreciacin real del
coln y un acelerado crecimiento del crdito
bancario al sector privado. Ante los menores
flujos financieros externos, el Banco Central
cambi el tono de la poltica y adopt medi-
das ms restrictivas. En el segundo semestre
de 1998 y a partir de septiembre, se incre-
ment el ritmo de los ajustes cambiarios y
las tasas pasivas a seis meses aumentaron
alrededor de 5 puntos porcentuales.5
4 Las reservas significaron un promedio de 2,5 meses de importaciones. El dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos aument
del 2,2% del PIB en 1997 al 2,7% en 1998.
5 An as, el crdito bancario al sector privado creci un 48,6% en 1998 (un 26,5% en 1997 y un 18,5% en 1996).
135
Costa Rica
El dficit del gobierno central se redujo
del 3,9% del PIB en 1997 al 3,2% en 1998,
en virtud de la mayor recaudacin tributa-
ria producto de la reactivacin econmica. A
pesar de ello, los gastos totales, excluyendo
el pago de intereses, aumentaron de mane-
ra importante. Los gastos reales del gobier-
no crecieron un 2,2% y un 1,8% en 1998 y
1999, periodo en que no fue necesario aplicar
una poltica fiscal restrictiva, mitigando par-
cialmente la restriccin monetaria.
El crecimiento real del 8,4% en 1998,
signific un gran incremento en el producto
per cpita, explicado por inversin extranjera
directa y las exportaciones (un 18% en tr-
minos reales). Las inversiones y ventas ex-
ternas de la transnacional INTEL, desde mar-
zo, fueron determinantes, a lo que se suma el
desarrollo del turismo, que se constituy en
la principal fuente de divisas (13%).
La tasa de desempleo abierto baj del
5,7% en 1997 al 5,6% en 1998, pues hubo
una importante generacin de empleos de-
bido al incremento en la oferta laboral. Los
ajustes salariales decretados por el gobierno
4
y la menor inflacin condujeron en 1998 a un
incremento en los salarios reales del 6,1%,
lo que incidi positivamente en el comporta-
miento de la demanda interna y en la reduc-
cin de la pobreza de un 20,7% en 1997 a un
19,7% en 1998.
Desde una perspectiva de mediano pla-
zo, segn Sauma y Trejos, en el segundo
quinquenio de los aos noventa se busc me-
jorar la calidad, eficiencia y cobertura de los
programas sociales. En educacin, por ejem-
plo, se ejecutaron acciones para ampliar la
136
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
cobertura preescolar y secundaria, se forta-
leci el programa de informtica educativa y
la enseanza de un segundo idioma. Incluso,
en 1997, se aprob una reforma constitucio-
nal para garantizar como mnimo el 6% del
PIB para educacin. A pesar de esto, estos
autores sealan que el crecimiento econmi-
co, superior al 7% en 1998 y 1999 y el ms
alto de Amrica Latina, no se tradujo en un
RECUADRO 3
CRISIS FINANCIERA MUNDIAL DE 2007-2008
Esta crisis de los pases desarrollados se inici en
los Estados Unidos a mediados del 2007, cuando se
presentaron los primeras dificultades en las hipote-
cas subprime o hipotecas basura. El contagio del sis-
tema financiero estadounidense se propag al resto
del mundo, provocando falta de liquidez que, junto
con el alza del petrleo, el aumento de la inflacin
y estancamiento del crdito, incrementaron el pesi-
mismo y los rumores en los mercados financieros,
precipitando fuertes cadas burstiles en enero y oc-
tubre de 2008.
Esta crisis se expres cronolgicamente en los si-
guientes eventos: en marzo el banco de inversin
Bear Stearns fue liquidado, posteriormente fue res-
catado por la Reserva Federal para ser vendido, lue-
go, a precio de saldo a JP Morgan Chase; en el Reino
Unido, el banco Northern Rock pidi un prstamo
de emergencia, que provoc una corrida y, luego,
su nacionalizacin; en junio los mercados burstiles
de Estados Unidos cayeron ms de un 20%, con las
consecuentes primeras bancarrotas, entre ellas, la
cada del banco IndyMac; a inicios de julio el gobier-
no estadounidense y la Reserva Federal rescataron
a Freddie Mac y Fannie Mae, principales sociedades
hipotecarias de vivienda; a mediados de septiembre
el banco de inversin Lehman Brothers pidi protec-
cin crediticia, declarndose en bancarrota; el banco
de inversin Merrill Lynch fue adquirido el por Bank
of Amrica, a mitad de su valor real.
Las consecuencias de esta crisis fueron mltiples: mi-
llones de familias perdieron sus empleos y hogares;
empresas como General Motors, Ford, Chrysler y mu-
chas aerolneas enfrentaron serias dificultades. El d-
lar sufri un proceso de depreciacin y los ndices de
confianza del consumidor se situaron en niveles his-
tricamente bajos. Los bancos de inversin especia-
lizados desaparecieron. La carencia de crdito afect
a muchos otros pases y requiri nacionalizaciones de
bancos y apoyo de instituciones internacionales.
mejoramiento en la distribucin del ingreso,
a juzgar por los siguientes indicadores: los
cuatro quintiles ms bajos muestran un dete-
rioro relativo; el quintil ms alto aumenta su
participacin; el coeficiente de Gini confirma
el deterioro de la distribucin y el nivel de
pobreza se mantuvo estable, alrededor del
20%, durante todo el perodo.
Durante el primer trimestre del ao 2009 se desat
la recesin ms profunda en la economa mundial.
Por ejemplo, Estados Unidos, Europa, Japn y Lati-
noamrica decrecieron a tasas elevadas y las eco-
nomas asiticas mostraron importantes desacelera-
ciones, lo que se manifest en los principales ndices
accionarios, que alcanzaron sus mnimos en una
dcada. Para enfrentar esta gran recesin, los prin-
cipales bancos centrales de los pases desarrollados
coordinaron recortes en los tipos de inters para re-
forzar los mercados de dinero, otorgando prstamos
en condiciones favorables.
A mediados de marzo de 2009, los mercados bur-
stiles y de bonos empezaron a repuntar y las eco-
nomas de los pases desarrollados observaron me-
nores desaceleraciones. De forma casi simultnea,
hubo un repunte de las entradas de capital en al-
gunas economas emergentes, sobre todo en Asia
y Amrica Latina. En los primeros meses de 2010,
algunos pases de la Eurozona fueron afectados por
la desconfianza de los mercados financieros en rela-
cin con la sostenibilidad fiscal de mediano plazo. El
sistema del euro entr en crisis y las economas de
Grecia, Irlanda y Portugal tuvieron que ser rescata-
das por el Banco Central Europeo (BCE).
En 2014, Europa sali de la recesin, pero enfrenta
la amenaza de una deflacin. El Banco Central Eu-
ropeo empez a aplicar una poltica monetaria muy
expansiva desde principios de 2015, similar a la que
emple la Reserva Federal de Estados Unidos. La
mayor liquidez mantiene bajas las tasas de inters y
ha propiciado una fuerte depreciacin del euro. Du-
rante el primer trimestre se observaron algunos sig-
nos de reactivacin, pero contina la amenaza de la
economa Griega, aunque con menores riesgos para
la Eurozona. Estados Unidos e Inglaterra destacan
por el desempeo de sus indicadores econmicos y
sociales y estn prestos a revertir la poltica moneta-
ria expansiva aplicada en los ltimos aos.

C. Efecto de la crisis financiera mundial
en Costa Rica
A diferencia de las crisis mexicana y
asitica que tuvieron efectos indirectos en
la economa costarricense, producto de los
menores ingresos de capital de corto plazo,
esta ltima crisis tuvo impactos ms directos
y generales. La razn principal reside en su
magnitud y en que la economa estadouni-
dense tiene una relacin directa e importante
con la costarricense. En esta oportunidad no
solo se vieron afectados los ingresos de capi-
tal de corto plazo, sino que tambin disminu-
yeron la inversin extranjera directa, las ex-
portaciones y el turismo. No obstante, el pas
estaba mejor preparado para aplicar polticas
monetarias y fiscales contracclicas.
El ao 2009 fue complejo para la econo-
ma costarricense, particularmente el primer
semestre, puesto que experiment una cada
en la produccin, un aumento en el desem-
pleo y la pobreza y un deterioro de la distri-
bucin del ingreso. Al mismo tiempo, se pre-
sent un fuerte desbalance en las finanzas
pblicas por la disminucin de los ingresos
provenientes de impuestos y, en especial, por
el incremento en los gastos.
Tal y como menciona Norberto Ziga,
las causas del deterioro se encuentran en la
crisis financiera que experiment la econo-
ma internacional, en particular los Estados
Unidos, la cual afect las variables reales de
los pases europeos y la mayora de naciones
con las que Costa Rica tiene relaciones co-
merciales. Como consecuencia, el pas obser-
v menores volmenes de exportacin, turis-
mo, inversin extranjera directa e ingresos
de capital, principales fuentes de crecimiento
6 Costa Rica creci a tasas muy elevadas en 2005, 2006 y 2007 (5,9%, 8,8% y 7,8% respectivamente). A partir de 2008, la economa
desaceler su crecimiento al 2,6%.
137
Costa Rica
econmico. La desaceleracin se inici el l-
timo trimestre de 2008, cuando la produccin
se contrajo por primera vez (alrededor de un
2%) y la economa mostr crecimientos ne-
gativos en tres trimestres consecutivos. La
produccin anual en 2009 cay en un 1,1%,
pero en el primer semestre disminuy un
3,5% y en la segunda parte se expandi a
un 1,4%.6 La cada en las exportaciones y en
la inversin privada explica la recesin ob-
servada.
La gran disminucin de la inversin en
2009 es producto de los menores flujos de la
inversin extranjera directa, que descendie-
ron de 2,021 millones de dlares en 2008 a
1,323 millones de dlares en 2009 (un 35%
menos), cayendo del 6,8% del PIB al 4,6%.
Esta cada explica la contraccin que experi-
ment la formacin bruta de capital fijo, que
se redujo un 2,7% del PIB en ese perodo
(del 24,2% del PIB al 21,5%).
Las actividades ms afectadas fueron la
agricultura y la industria debido a la dismi-
nucin de la demanda externa. El consumo
privado se desaceler, pero no se contrajo
gracias a la mejora de los salarios reales.
Los servicios mostraron un buen desempeo
y los procesos tecnolgicos ms avanzados
se recuperaron ms rpido. Los servicios em-
presariales internacionales y la apertura de
las telecomunicaciones y seguros favorecie-
ron la inversin y el empleo.
Para enfrentar este fuerte choque exter-
no, el gobierno aplic, por primera vez, una
poltica fiscal expansiva contra cclica, provo-
cando un importante deterioro fiscal: un dfi-
cit del 3,3% del PIB comparado con supervit
del 0,6% y 0,2% en 2007 y 2008. Como men-
ciona Norberto Ziga el mayor desbalance
138

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

se justifica parcialmente como parte de la
poltica contra cclica aplicada para atenuar
los efectos de la crisis internacional Sin em-
bargo, algunos gastos se caracterizaron por
su permanencia (mayor empleo y salarios),
lo cual afectar la situacin financiera en los
prximos aos. Este tipo de gastos ha mos-
trado histricamente resistencia a la baja y
en presencia de presiones fiscales, generan
un efecto de desplazamiento en las transfe-
rencias sociales y la inversin pblica (Rosa-
les y Snchez, 2009).
A diferencia de la poltica fiscal expan-
siva, la poltica monetaria fue contractiva o
procclica durante el perodo ms recesivo,
reflejndose en un incremento en la tasa b-
sica pasiva. En la Memoria Anual de 2009
del Banco Central, se mencionan como fac-
tores que explican esta poltica las presio-
nes alcistas sobre el tipo de cambio y las
expectativas crecientes de devaluacin en el
mercado de negociacin de divisas. De abril
a octubre de 2008, las reservas internacio-
nales descendieron alrededor de 1.300 mi-
llones de dlares (un 26,5%). En el segundo
semestre del 2009 la poltica monetaria ten-
di a flexibilizarse. Segn el BCCR la econo-
ma costarricense experiment una serie de
ajustes favorables que incidieron en la des-
aceleracin de las expectativas de inflacin a
corto y mediano plazo y abri la posibilidad
de reducir las tasas de inters nominales
sin comprometer los objetivos de inflacin
(Memoria Anual 2009). El dficit de la cuen-
ta corriente de la balanza de pagos/PIB se
redujo del 9,3% en 2008 al 2,2% en 2009
y las reservas internacionales aumentaron
267 millones de dlares (un 7%).
El desempleo y los indicadores de po-
breza y desigualdad del ingreso empeoraron
como resultado de la poca actividad econ-
mica. La tasa de desempleo abierto se elev
del 4,9% al 7,8% y se perdieron 31.345 em-
pleos en el sector privado de julio de 2008
a julio del siguiente ao, pero en el sector
pblico se crearon 29.144 nuevos empleos,
lo que redujo la prdida de empleos neta
a 2.201. Tambin se increment la tasa de
subempleo visible7 del 3,8% al 4,9% y la
tasa de desempleo invisible permaneci en
alrededor del 3%.
La proporcin de hogares pobres subi
de un 17,7% en 2008 a 1un 8,5% en 2009 y
la distribucin del ingreso empeor, ya que
el quintil ms bajo perdi medio punto por-
centual. El deterioro de estos indicadores,
sin embargo, fue menos severo de lo espera-
do, como resultado de la cada en la inflacin
del 13,9% al 4%, las transferencias directas
a sectores vulnerables, la recomposicin de
los trminos internacionales de intercambio
y el incremento en los salarios reales.8
En el ltimo quinquenio, el crecimiento
econmico ha sido cercano al 4%, con ten-
dencia a disminuir. La inflacin ha oscilado
de un 4% a un 6% y el desequilibrio fiscal
se ha incrementado a alrededor del 6% del
PIB. La pobreza se ha ubicado por encima
del 20%, la pobreza extrema supera el 6%
y el coeficiente Gini se ha deteriorado.9 Para

7 Desempleo visible se refiere a la existencia de una mayor proporcin de fuerza de trabajo que labora menos de 48 horas semanales,
mientras que el desempleo invisible se presenta cuando los trabajadores reciben menos del salario mnimo.

8 Segn Rosales, en 2009, los ingresos reales de los ocupados aumentaron un 7,1% en la nueva economa, el doble de la cifra registrada
en la vieja economa (3,5%).

9 Cifras recientes indican que la pobreza se elev en 2014 a un 22,4% y la pobreza extrema a un 6,7%.

mejorar los indicadores sociales se reque-
rir de polticas pblicas ms efectivas que
fortalezcan las destrezas y habilidades de la
fuerza laboral menos educada, esencial para
aumentar la productividad y la mejora de los
salarios.
RECUADRO 4
MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA MONETARIA
El Banco Central de Costa Rica fue creado en 1950
y en 1995 se realiz la ltima revisin integral de la
Ley Orgnica. Los principales objetivos de esta insti-
tucin se establecen en el artculo 2, a saber man-
tener la estabilidad interna y externa de la moneda
nacional y asegurar su conversin a otras monedas.
Segn esto, se garantiza la estabilidad macroecon-
mica, una de sus principales contribuciones, que es
condicin necesaria para el crecimiento y el desarro-
llo econmicos.
La estabilidad interna requiere de inflaciones bajas
y estables, por lo que el objetivo es alcanzar, en el
mediano plazo, una inflacin similar a la de los prin-
cipales socios comerciales. Asimismo, la estabilidad
externa se asocia con el dficit en cuenta corriente
sostenible, financiado con ingresos de mediano pla-
zo, que evite la vulnerabilidad a choques externos;
un dficit, segn el Banco Central, oscila entre un
4,5% y un 5,1% del PIB. Para asegurar la conversin
a otras monedas la cuenta de capitales debe man-
tenerse abierta, con libertad de ingreso y salidas de
capitales, para ello, en marzo de 1992, se eliminaron
los controles cambiarios que impedan el libre flujo
de capitales externos.
La Ley tambin establece algunos objetivos subsi-
diarios como promover un sistema de intermedia-
cin financiera estable y competitivo, procurar un
sistema de pagos seguro y eficiente, adems de pro-
piciar el buen uso de reservas internacionales y un
ordenado desarrollo de la economa.
A. Poltica monetaria y cambiaria
Despus de la crisis de principios de
1980, el Banco Central adopt un rgimen
de paridad ajustable, que brind estabilidad
cambiaria y contribuy a reducir la volatilidad
de la inflacin, aunque esta se mantuvo en
dos dgitos, por encima de la de los principales
139
Costa Rica
III. Institucionalidad monetaria y
fiscal
En esta seccin se describir la institu-
cionalidad en el diseo y ejecucin de las po-
lticas monetaria y fiscal del pas.
La Junta Directiva del Banco Central est integra-
da por el presidente,nombrado por el consejo de
gobierno, y coincide con el perodo constitucional
del poder Ejecutivo, el Ministro de Hacienda que
tiene voz y voto y cinco miembros, que son nom-
brados cada dieciocho meses, por noventa meses y
propuestos por el consejo de gobierno y ratificados
por el Congreso. A pesar de su autonoma de hecho,
es importante realizar mayores avances para conso-
lidarla en derecho.
La ley del estipula otras obligaciones y potestades
del Banco Central: i) publicar durante los primeros
treinta das naturales de cada semestre el progra-
ma macroeconmico, donde se explicite el objetivo
inflacionario; ii) rendir un informe a la Asamblea Le-
gislativa sobre la ejecucin de la poltica monetaria,
cambiaria, crediticia, financiera y el uso de las re-
servas internacionales; a fines de 2011, el Congreso
modific la ley, para solicitar al presidente del Banco
Central un informe oral y escrito ante la Comisin
Permanente Especial del Control de Ingreso y el
Gasto Pblico; iii) formar parte del Consejo Nacional
de Supervisin del Sistema Financiero (CONASSIF)
y nombrar a los restantes miembros, con el prop-
sito de coordinar la supervisin financiera con los
rganos de desconcentracin mxima (Superinten-
dencia General de Entidades Financieras SUGEF,
Superintendencia General de Valores SUGEVAL,
Superintendencia de Pensiones SUPEN y Superin-
tendencia General de Seguros SUGESE).
socios comerciales, lo que se explica porque
el Banco Central enfrent un dficit cuasifis-
cal superior al 2% del PIB que financiaba con
emisin monetaria; asimismo, la necesidad
de incrementar las reservas internacionales
implicaba una mayor expansin monetaria.
Adems, los frecuentes ajustes cambiarios se
reflejaban en precios de los bienes transables
140

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

y la poltica cambiaria previsible contribuy a en la dcada anterior. La inflacin histrica

generar una inflacin inercial.
A principios de 1992, se realiza uno de
los primeros esfuerzos para darle mayor au-
tonoma a la poltica monetaria, cuando el
Banco Central tom la decisin de abrir la
cuenta de capitales y permitir mayor flexibi-
lidad cambiaria. Sin embargo, la apreciacin
observada en los primeros meses, conse-
cuencia de fuertes entradas de capital, ge-
neraron fuerte presin de los sectores afec-
tados, y se retorn a las minidevaluaciones,
apenas tres meses despus. Esta decisin
presentaba riesgos en medio de las distor-
siones vigentes, pero fue acertada y estuvo
en la direccin correcta. Lamentablemente,
el regreso prematuro al esquema cambiario
ajustable, introdujo una nueva limitacin al
control monetario, poniendo en evidencia el
problema conocido como trinidad imposible.
El rgimen de tipo de cambio semifijo y
la apertura de la cuenta de capitales implic
la prdida del control monetario y, con ello,
de la inflacin que se mantuvo en niveles de
dos dgitos, en un contexto internacional en
el que muchas economas lograron inflaciones
bajas y estables. En estas circunstancias, la
base monetaria se convirti en una variable
endgena, lo cual impidi controlarla de for-
ma efectiva. Durante este perodo el funda-
mento conceptual de la poltica monetaria fue
el enfoque monetario de la balanza de pagos.
Hasta el ao 2008, la inflacin en Cos-
ta Rica se ubic en dos dgitos y fue relati-
vamente voltil, sin embargo, desde el ao
2000, el nivel promedio y la variabilidad se
redujeron, en comparacin con lo observado
de dos dgitos gener inercias y expectativas
difciles de erradicar y para disminuirla, se
requera un cambio de estrategia monetaria
que generara credibilidad en los agentes eco-
nmicos.
De acuerdo con Muoz Salas, durante
1983 al 2006, la poltica monetaria se carac-
teriz por buscar objetivos mltiples y cam-
biantes. Por un lado se pretenda controlar la
inflacin, sin embargo se buscaba mantener
cierta posicin de reservas internacionales
netas, promover la competitividad con el ex-
terior, y la sostenibilidad externa de la eco-
noma, todo ello bajo un rgimen cambiario
de tipo de cambio fijo (paridad ajustable).
Consciente de la relevancia de lograr una in-
flacin baja y estable, en octubre de 2006, el
Banco Central decidi avanzar de forma gra-
10
dual hacia un esquema monetario de metas
de inflacin, modificando el rgimen cambia-
rio vigente desde inicios de los aos ochenta
y adoptando transitoriamente uno de banda
cambiaria. Con ello se otorg mayor flexibili-
dad al tipo de cambio nominal y se fortaleci
la tasa de inters como mecanismo de trans-
misin de la poltica monetaria. El esquema
de metas de inflacin otorga relevancia al ob-
jetivo de inflacin y disminuye la importancia
de los agregados monetarios como variable
intermedia. Para garantizar una transicin
exitosa, el Banco Central identific algunos
requisitos relacionados con la modelacin
macroeconmica, la capitalizacin de la insti-
tucin, la flexibilidad cambiaria y la capacidad
para utilizar la tasa de inters de corto plazo
como instrumento de poltica monetaria.11

10 La trinidad es imposible (no es factible): rgimen cambiario fijo o semifijo, cuenta de capital abierta y control de la oferta monetaria. En
estas circunstancias, los bancos centrales pierden el control monetario. La base monetaria se convierte en una variable endgena. Para
que esos tres objetivos se cumplan (hacerlos posible) y, particularmente, que los bancos centrales puedan controlar los medios de pago,
tienen dos opciones: 1. adoptar un rgimen cambiario flexible, , 2. establecer controles a la cuenta de capitales.

11 Para un mayor detalle, ver el estudio de Muoz Salas.


Los primeros resultados macroeconmi-
cos satisfactorios se observaron en 2009, que
coincidi con la recesin financiera interna-
cional. El dficit en cuenta corriente se ubic
en un 2% del PIB (9% en 2008) y la inflacin
se redujo a partir de mayo. En los ltimos 7
aos, la inflacin oscil entre un 4% y un 6%,
favorecida por la menor inflacin mundial y la
apreciacin real del tipo de cambio.
Desde fines de 2013, el tipo de cam-
RECUADRO 5
MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA FISCAL
El presupuesto del gobierno central se somete a la
aprobacin de la Asamblea Legislativa el ltimo da
de agosto de cada ao. Durante septiembre es anali-
zado por una subcomisin y, en octubre, es dictami-
nado por la Comisin de Hacendarios. La aprobacin
definitiva deber darse en el plenario a ms tardar
el ltimo da de noviembre. Este presupuesto, sin
embargo, representa solo alrededor de una tercera
parte del gasto total del sector pblico.
Los artculos 176 y 179 de la Constitucin Poltica
estipulan el deber de lograr finanzas pblicas equili-
bradas. El primero indica que el monto de los gastos
presupuestados no puede exceder el de los ingresos
probables, mientras que el 179 le prohbe a la Asam-
blea Legislativa aumentar los gastos presupuestados
por el Poder Ejecutivo si no se identifican los nue-
vos ingresos. Asimismo, el artculo 122 prohbe a la
Asamblea Legislativa reconocer a cargo del tesoro
pblico obligaciones que no hayan sido previamente
declaradas por el poder Judicial, o aceptadas por el
poder Ejecutivo.
No obstante, se han establecido mltiples obligacio-
nes al Estado, por mandato constitucional o legal, sin
haberse creado los ingresos correspondientes, gene-
rando presin sobre las finanzas pblicas; ejemplo
de ello es la obligacin constitucional de asignar un
8% del PIB a la educacin y la obligacin legal de
trasladar un 7% del impuesto sobre la renta al Patro-
nato Nacional de la Infancia (PANI). El cumplimiento
de estas obligaciones tiene un impacto relevante en
las finanzas pblicas y en la ejecucin del poder Eje-
cutivo. Estos gastos, sumados al pago de intereses
y de planilla, representan un 95% del presupues-
to total: un 34,5% por mandato constitucional, un
22,5% por mandato legal y un 38% egresos inelu-
dibles, como remuneraciones y servicio de la deuda
un 19,5 para el pago de salarios y un 29,1% para
el servicio de la deuda. Solo el 5% permite algn
grado de flexibilidad.
141
Costa Rica
bio nominal empez a apartarse de la banda
inferior, donde se ubic en los ltimos aos
y ah se mantuvo durante todo el 2014, lo
que, en la prctica, permiti operar con un
rgimen cambiario de flotacin administrada,
adoptado oficialmente desde de febrero del
2015. Esto ha contribuido al control moneta-
rio del Banco Central y al esquema de metas
de inflacin, pero el elevado desequilibrio fis-
cal constituye una amenaza.
Este problema se magnifica porque el presupuesto
del sector pblico, excluyendo al gobierno central, es
aprobado por la Contralora General de la Repblica y
no por la Asamblea Legislativa. Desde 2001 institu-
ciones pblicas como la Caja Costarricense de Seguro
Social, el Instituto Costarricense de Electricidad y las
universidades estatales, han sido excluidas del mbito
de la Autoridad Presupuestaria, evitndose el control
financiero por parte del poder Ejecutivo. Adems, los
poderes de la Repblica y las instituciones autnomas,
amparados en la independencia y autonoma estable-
cidos en la Constitucin Poltica, han tendido a sepa-
rarse de los lineamientos financieros y salariales del
Ejecutivo.
En los ltimos aos el pas ha logrado importantes
avances en transparencia fiscal al haber adoptado cier-
tas prcticas internacionales, entre las que destacan la
mejora en la administracin tributaria y en la aduane-
ra, la firma de acuerdos bilaterales de intercambio de
informacin, la ratificacin del acuerdo multilateral en
cooperacin tributaria de la OCDE, la mayor cobertura
de los informes presupuestarios anuales, la actuacin
de la Contralora General de la Repblica como auditor
externo y la publicacin de informacin sobre estabili-
dad financiera por parte de la Superintendencia Gene-
ral de Entidades Financieras (SUGEF).
No obstante persisten mltiples retos como conciliar
los informes fiscales de distintas fuentes, aprobar el
presupuesto del resto del sector pblico por parte del
Congreso, divulgar informacin oportuna del sector
pblico consolidado, incluir informacin sobre proyec-
ciones, riesgos fiscales y su gestin, mejorar la eficien-
cia, calidad del gasto e incluir indicadores cuantitati-
vos, disponer de un servicio civil ms profesionalizado
y aplicar mejores prcticas y polticas de recursos hu-
manos, midiendo su desempeo. En un estudio recien-
te del BID, Costa Rica apareca en un grupo de pases
con mayor puntuacin en el diagnstico de 2004, pero
en los ltimos aos no ha registrado avances.
142
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
B. Poltica fiscal
La poltica fiscal es una de las herra-
mientas disponibles para impactar las varia-
bles macroeconmicas (demanda agregada),
as como para estabilizar el producto real
alrededor de su nivel potencial. Sin embar-
go, en algunas ocasiones podra acentuar los
desequilibrios interno y externo o generar
una posicin insostenible de deuda pblica,
con efectos sobre la inflacin y la estabilidad
financiera.
El pas se ha caracterizado por mostrar
largos perodos de dficit fiscal exceptuan-
do el lapso 2004-2007 y un comportamien-
to cclico relacionado con los procesos elec-
torales. Excluyendo los aos 1998 y 2006,
cuando se rompi el ciclo poltico, los dems
aos electorales (1990, 1994, 2002 y 2010)
registraron desbalances fiscales
a los prevalecientes en los aos inmediata-
mente previos y posteriores. Durante el pe-
rodo 2004-2007, los principales indicadores
fiscales mostraron una mejora apreciable en
el gobierno central y el sector pblico conso-
lidado: el balance primario mejor en virtud
del aumento en los ingresos tributarios y una
ligera disminucin de los gastos corrientes, lo
que contribuy a reducir la deuda del sector
pblico de alrededor del 60% del PIB en 2004
al 38% en 2007; los gastos en intereses tam-
bin se redujeron, contribuyendo a la cada
del resultado global; y el ciclo econmico
tuvo un efecto automtico sobre los mayores
ingresos tributarios.
La situacin fiscal ha cambiado sen-
siblemente desde 2008. La crisis financiera
mundial de 2008-2009 afect los ingresos
tributarios y motiv una poltica expansiva de
gasto corriente. La carga tributaria retorn a
un nivel muy similar al que prevaleci antes
de la bonanza en 2009, pero la naturaleza
permanente del incremento en el gasto llev
a una posicin fiscal preocupante. El dficit
primario del gobierno central ha aumentado
casi un 6% del PIB en los ltimos 7 aos, de-
bido al incremento del gasto que se expandi
cerca de 4% del PIB, especialmente en sa-
larios y transferencias corrientes, los cuales
son muy inflexibles a la baja. Los ingresos
cayeron cerca de un 2% del PIB al desace-
lerarse la actividad econmica. La deuda del
gobierno se ha incrementado alrededor de 15
puntos del PIB.
Algunos resultados relevantes, respal-
dados por diversos estudios (Armendriz,
2006) destacan que los ingresos tributarios
muestran una clara relacin con el ciclo eco-
nmico; los gastos estn menos afectados
por el ciclo debido a la ausencia de seguro de
desempleo y la baja relacin con otros gas-
tos; la poltica fiscal fue mayoritariamente
mayores procclica, tanto en perodos de auge del pro-
ducto como de poco crecimiento; la poltica
fiscal fue restrictiva en la mayora de los ca-
sos cuando el producto creci a tasas menores
que su potencial (1995-1997 y 2003-2006);
el comportamiento del impulso fiscal fue con-
tracclico solo en muy pocos perodos; los ba-
lances fiscales adecuados son esenciales para
la efectividad de una poltica anticclica.
En los ltimos aos se han realizado
algunos esfuerzos para mejorar la poltica
tributaria, dentro de los que sobresalen el
fortalecimiento de la administracin tributa-
ria, el mejoramiento del cdigo tributario, la
reduccin de incentivos fiscales, la disminu-
cin de impuestos especficos y la ampliacin
de bases tributarias. Persisten, sin embargo,
diversas falencias: el sistema tributario es
complejo y difcil de administrar debido a la
existencia de impuestos especficos al consu-
mo, a la renta y muchos tributos; existe un
amplio conjunto de exoneraciones que dismi-
nuyen las bases tributarias y generan trata-
mientos favorables a determinados sectores;

no existe un impuesto al valor agregado que
incluya la mayora de servicios; el impuesto
sobre la renta es cedular y territorial.
En los ltimos aos se han preparado
varios proyectos de reforma para incremen-
tar la carga tributaria, sin que ninguno se
haya materializado. Inclusive, en dos ocasio-
nes (2006 y 2012), despus de varios aos
de discusin, la Asamblea Legislativa aprob
grandes reformas, pero la Sala Constitucional
declar ilegtimo el proceso legislativo. Como
la situacin fiscal es insostenible, la actual
administracin, que asumi funciones en
mayo de 2014, tiene la intencin de someter
al Congreso modificaciones a los impuestos al
valor agregado y a la renta en los prximos
meses.
C. Propuestas de cambios institucionales
Este apartado pretende sugerir algunas
propuestas de poltica que podran mejorar
la institucionalidad de la poltica monetaria y
de la fiscal con el propsito de blindar a la
economa frente a una eventual crisis exter-
na en el futuro. Como se ha demostrado a lo
largo de este estudio, en las crisis mexica-
na y asitica Costa Rica no estuvo preparada
para ejecutar polticas monetarias y fiscales
contracclicas que contribuyeran a atenuar
el impacto econmico y social. Los desequi-
librios internos, especialmente en el caso de
la crisis mejicana, exacerbaron los efectos
adversos de estos episodios. En vez de adop-
tar polticas expansivas, las autoridades ser
vieron forzadas a restringir el uso de estos
instrumentos en aras de conservar la estabi-
lidad, pero con el costo de un gran impacto
negativo en la actividad econmica y en los
indicadores sociales.
Cuando se produjo la ltima crisis fi-
nanciera mundial, el pas haba mejorado la
institucionalidad monetaria y fiscal. El Banco
143
Costa Rica
Central haba alcanzado una mayor autono-
ma legal, haba reducido su dficit cuasifiscal
y aumentado las reservas internacionales, lo
que le permiti flexibilizar el rgimen cam-
biario. Poco a poco fue alcanzando un mayor
control monetario y, por ende, de la inflacin.
El Ministerio de Hacienda alcanz mejores re-
sultados, redujo la deuda/PIB, disminuy la
carga de intereses, extendi el plazo de ven-
cimiento y hasta logr la calificacin de grado
de inversin. Las polticas adoptadas fueron
claves para paliar los impactos esperados, a
pesar de la magnitud de esta crisis.
A 7 aos de transcurrida la ltima cri-
sis, el pas ha alcanzado notables logros en el
manejo de la poltica monetaria. El resultado
ms evidente es que la inflacin oscila en un
rango del 4% al 6% y que los desequilibrios
externos son financiados con recursos de
mediano plazo. El Banco Central ha ganado
credibilidad con independencia de quien ocu-
pe la presidencia de la institucin y del parti-
do poltico al frente del poder Ejecutivo. Una
importante prueba fue la eleccin nacional
del ao pasado cuando el partido ganador, de
centro izquierda, ofreci cambios en la polti-
ca monetaria y cambiaria que implicaban re-
trocesos, pero que finalmente no se llevaron
a cabo y ms bien se ha avanzado.
La situacin fiscal por el contrario ha re-
trocedido y todos los indicadores se han de-
teriorado. La poltica fiscal expansiva antic-
clica aplicada para atenuar la ltima crisis se
bas en el incremento en los gastos corrien-
tes, que no han podido controlarse. El re-
sultado ha sido un fuerte desequilibrio fiscal
que atenta contra la estabilidad econmica y
los logros sociales. La inflexibilidad del gasto
constituye un obstculo para la racionaliza-
cin y el uso del presupuesto como un ins-
trumento efectivo. Costa Rica ha sido uno de
los pocos pases que ha podido aprobar una
reforma que modernice su sistema tributario.
144
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
No obstante los avances en la poltica
monetaria, es importante continuar avanzan-
do en su diseo y ejecucin, as como for-
talecer la parte financiera y regulatoria para
mejorar la efectividad y reducir los riesgos
financieros potenciales. El esquema de metas
de inflacin se ha fortalecido con la adopcin
de un sistema cambiario de flotacin admi-
nistrada a principios del 2015 y la holgada
posicin en las reservas monetarias interna-
cionales. Algunas de las acciones que podran
considerarse son las siguientes:
i) Consolidar el rgimen de flotacin ad-
ministrada: el rgimen cambiario ac-
tual se ha vuelto muy predecible y con
fuerte intervencin. Adems de reducir
el control monetario, contribuye con la
delicada dolarizacin que experimenta la
economa. Es importante reducir la dis-
crecionalidad, aumentar la transparen-
cia y eventualmente explicitar las reglas
de intervencin.
ii) Desdolarizar/colonizar la
prcticamente la mitad de los activos
y pasivos estn dolarizados. Existe una
fuerte dolarizacin de hecho. Lo preo-
cupante es la dolarizacin de pasivos
por parte de agentes no generadores
de divisas. Esta situacin obedece par-
cialmente a algunas distorsiones que fa-
vorecen el endeudamiento en dlares y
dificultan la colonizacin especialmente
en los bancos privados.
iii) Fortalecer la autonoma del Banco Cen-
tral: en la actualidad, su presidente es
nombrado por el poder Ejecutivo, coin-
cidiendo con su perodo constitucional.
El Ministro de Hacienda pertenece a la
Junta Directiva y tiene voz y voto. Es
importante valorar ambas disposiciones
para fortalecer la autonoma legal de la
institucin y aislarla de eventuales intro-
misiones polticas en el futuro.
iv) Disminuir el dficit del Banco Central:
esta institucin tiene un dficit cercano
al 1% del PIB que se financia con emi-
sin monetaria, lo que dificulta el con-
trol de los agregados monetarios y, por
ende, el de la inflacin. Es importante
reducir este desbalance, con esfuerzos
de la misma institucin y eventuales
aportes del gobierno, para aumentar la
autonoma tcnica.
v) Mejorar mecanismo de transmisin: es
necesario continuar fortaleciendo el me-
canismo de transmisin de la tasa de
poltica monetaria hacia el resto de ta-
sas de inters del sistema financiero. La
reduccin del dficit del Banco Central,
la ampliacin en el plazo de sus pasivos
y la desdolarizacin financiera contribui-
ran con ese objetivo.
vi) Reducir los encajes mnimos legales: los
encajes mnimos legales ascienden a un
15% para los pasivos en moneda nacio-
economa: nal y extranjera, y no son remunerados,
lo que implica un elevado costo para los
intermediarios financieros y es, en par-
te, responsable de los altos mrgenes
de intermediacin. Si bien actualmente
la situacin deficitaria del Banco Central
impide una significativa disminucin, es
importante hacer esfuerzos en ese sen-
tido en el futuro cercano.
vii) Trasladar costo de supervisin: los cos-
tos de la supervisin financiera son asu-
midos en un 80% por el Banco Central
y el restante 20% por los regulados.
Adems del impacto en la ya difcil situa-
cin financiera de esta institucin, vale la
pena someter a aprobacin legislativa la
posibilidad de que la mayor parte de es-
tos costos sean asumidos por los supervi-
sados y eventualmente por el gobierno.
viii) Aplicar polticas macroprudenciales: la
reciente crisis dej en evidencia que no

hay que descuidar el funcionamiento
del sistema financiero. Eventualmente
y cuando sean plenamente justificadas,
las autoridades podran recurrir a polti-
cas macroprudenciales para controlar los
riesgos potenciales. Es clave una fuerte
coordinacin entre las autoridades mo-
netarias y regulatorias.
Costa Rica necesita implementar profun-
das reformas para lograr una sostenibilidad
fiscal y para fortalecer el marco institucional,
que impida el resurgimiento del dficit, que,
en la actualidad, alcanza al 6% del PIB (con
muy poca inversin), aumentando la prima
por riesgo. El pas tendr que llegar a acuer-
dos en los prximos meses, pues la situacin
fiscal y la dinmica de la deuda son insoste-
nibles. Su financiamiento se podra complicar
con el eventual cambio en las condiciones fi-
nancieras anunciadas por la Reserva Federal
de Estados Unidos.
Algunas de las acciones que podran
considerarse para enfrentar esta situacin
son las siguientes:
i) Reducir el desequilibrio fiscal, de manera
gradual y sostenida, a un nivel inferior
del 3% del PIB, mediante la combinacin
de menores gastos y mayores ingresos.
ii) No deben descartarse reformas estruc-
turales que tiendan a fusionar institucio-
nes y evaluar la vigencia de otras.
iii) Establecer reglas fiscales para evitar el
resurgimiento del desequilibrio fiscal,
considerando el ciclo econmico y una
mejora en la composicin del gasto.
iv) Prohibir la aprobacin de gastos adicio-
nales sin la correspondiente fuente de
ingresos.
v) Ampliar la aprobacin legislativa del pre-
supuesto para incluir a las instituciones
ms importantes que componen el sec-
tor pblico.
145
Costa Rica
vi) Someter la aprobacin del presupuesto
sobre la base de varios aos (plurianual)
y teniendo en cuenta los resultados.
vii) Modificar el impuesto de ventas por uno
al valor agregado, incorporando los ser-
vicios.
ix) Modificar el impuesto a la renta de ce-
dular a territorial y eventualmente mun-
dial, evitando gran dispersin en las ta-
sas impositivas.
x) Mantener las exenciones y exoneracio-
nes necesarias y plenamente justifica-
das.
xi) Apoyar la reforma constitucional pro-
puesta recientemente por la Contralo-
ra General de la Repblica para que los
presupuestos sean sostenibles, financia-
bles y transparentes.
IV. Conclusiones
E
n los ltimos 25 aos, Costa Rica re-
gistr un crecimiento econmico acep-
table, con un promedio anual del 5%
en los aos noventa y alrededor del 4% en
el actual milenio. La implementacin de una
estrategia orientada hacia el exterior desde
fines de 1980 y el consecuente dinamismo
de las exportaciones y la inversin extranjera
contribuyeron con estos resultados. Tambin
fueron importantes los esfuerzos de dedicar
mayores recursos y mejorar la educacin. La
infraestructura y la reforma del Estado son
tareas pendientes.
Como la economa costarricense es pe-
quea y muy abierta, est expuesta a los cho-
ques externos y, en especial, a los provenien-
tes de la economa estadounidense, debido a
su elevada integracin. Si bien esto implica im-
portantes desafos para el crecimiento y el ma-
nejo macroeconmico, es la mejor opcin en el
largo plazo. Por esa razn, la crisis mexicana
146
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
y la asitica por s solas no tuvieron impactos
de consideracin en la evolucin de las prin-
cipales variables econmicas y sociales a di-
ferencia de la ltima crisis financiera mundial
iniciada en Estados Unidos.
Durante el perodo de las crisis mexica-
na y asitica (1994-1998), Costa Rica obser-
v importantes desequilibrios fiscales y un
rgimen cambiario de minidevaluaciones, por
lo que la poltica monetaria y la fiscal fueron
capaces de contribuir a atenuar el impacto
de esos choques externos negativos. Al con-
trario, cuando la situacin econmica ms
lo requera, esas polticas tuvieron que ser
contractivas (procclicas), con el propsito de
evitar mayores desequilibrios fiscales y ex-
ternos y, de esa forma, no generar expecta-
tivas negativas.
La carencia de una adecuada gestin
macroeconmica, exacerb los efectos de
estos choques externos, especialmente en
el caso de la crisis mexicana, con algn re-
zago. La crisis asitica pas prcticamente
desapercibida debido a la mejor posicin que
experimentaba el pas y al incremento en la
inversin directa de Estados Unidos. La insta-
lacin de la Corporacin Intel fue clave para
mejorar la confianza y las expectativas de los
agentes econmicos.
En general las acciones de poltica fiscal
fueron temporales y, muchas veces, en fun-
cin del ciclo poltico, es decir, expansivas
antes de las elecciones y contractivas des-
pus de ellas. Los programas de estabiliza-
cin fueron abandonados en varias ocasio-
nes, en aras de lograr un mayor crecimiento
econmico en el corto plazo o para alcanzar
objetivos electorales. La poltica monetaria
estuvo condicionada por la situacin fiscal
y, en muchas oportunidades, provoc una
mayor variabilidad en el producto y pocos
beneficios permanentes en los indicadores
sociales.
En los aos posteriores a las crisis mexi-
cana y asitica, Costa Rica realiz mayores
esfuerzos por mejorar su situacin fiscal y,
por primera vez, durante las elecciones de
1998 se evit el denominado ciclo electoral
y las dos administraciones siguientes fueron
fiscalmente ms responsables, en especial
la del perodo 2002-2006. Por esa razn, de
conformidad con el estudio de Frankel, Vegh
y Vuletin, Costa Rica form parte de un gru-
po de pases que se haban plegado a la co-
rriente de la gran moderacin. El desarrollo
alcanzado en el perodo 1998-2008 llev a
estos autores a ubicar al pas dentro del gru-
po de graduados recientes, en el sentido que
haba cambiado las tpicas polticas proccli-
cas, a contracclicas. Efectivamente durante
este ltimo perodo, el pas redujo el dficit
fiscal, la deuda/PIB, la carga de intereses, el
premio por emitir deuda, aument reservas
internacionales y lleg a alcanzar el grado de
inversin en una de las calificadoras de riesgo
(Moodys).
El avance en la situacin macroeconmi-
ca fue clave para enfrentar la crisis financie-
ra mundial, catalogada como la mayor en las
ltimas siete dcadas. En octubre de 2006,
el Banco Central haba adoptado el sistema
cambiario de bandas, como paso previo para
la flexibilizacin cambiaria y para el esque-
ma de metas de inflacin. Como la economa
costarricense estaba mejor preparada, fue
factible ejecutar una poltica fiscal contraccli-
ca (expansiva) y una poltica monetaria ms
flexible. Esto contribuy a reducir la inflacin
a partir del 2009 (que oscila entre el 4% y el
6%) y a atenuar el impacto en los principales
indicadores sociales.
El manejo fiscal implic, desde 2008, un
fuerte incremento en los gastos corrientes, el
resurgimiento de elevados desbalances fisca-
les y el aumento de la deuda pblica. El alto
desequilibrio fiscal ha aumentado el servicio

de la deuda y, eventualmente, podra poner
en peligro la sostenibilidad del financiamiento
del gasto social. Despus de los logros alcan-
zados, el pas ha retrocedido nuevamente y
se encuentra en una delicada situacin fiscal.
Han desaparecido los grados de libertad para
enfrentar otro choque externo.
El pas requiere realizar reformas pro-
fundas para regresar a la senda de la sos-
tenibilidad fiscal y, especialmente, fortalecer
el marco institucional para evitar el resurgi-
miento de esta situacin. Costa Rica ha esta-
do inmersa por aos en la discusin de una
reforma fiscal y es uno de los pocos pases
que no ha modernizado su sistema tributario.
Actualmente, el dficit del gobierno central
alcanza alrededor del 6% del PIB, los gastos
de inversin apenas superan el 1% del PIB y
se ha aumentado la prima por riesgo.
La opinin pblica est consciente de la ciones de elasticidades, componente cclico
necesidad de lograr una reduccin del desba-
lance fiscal. El acuerdo poltico, sin embargo,
se ha tornado extremadamente difcil. Los
sectores empresariales abogan por controlar
los gastos y hacerlos ms eficientes, mien-
tras los sindicatos presionan por aumentos
de los impuestos a la renta y defender sus
conquistas salariales. Cabe destacar que los
empleados pblicos han experimentado sig-
nificativos incrementos salariales reales en la
ltima dcada y son responsables de buena
parte del incremento en el dficit fiscal.
No ha existido el liderazgo ni la disposi-
cin para consensuar una posicin. Los par-
tidos polticos representados en el Congreso
tampoco se ponen de acuerdo. Hay diferentes
posiciones ideolgicas, sin que ninguno tenga
mayora. Inclusive en el partido de gobierno,
de centro izquierda, no existe una nica posi-
cin. El poder Ejecutivo no ha dado muestras
de austeridad, lo que se ha reflejado en el
presupuesto general aprobado a fines del ao
pasado, de manera legalmente controversial.
147
Costa Rica
El pas tendr que llegar a acuerdos en
los prximos meses. La situacin fiscal y la
dinmica de la deuda son insostenibles. Su
financiamiento se podra complicar con el
eventual cambio en las condiciones financie-
ras internacionales anunciadas por la Reser-
va Federal de Estados Unidos. Con el control
del Congreso y de las comisiones en manos
de los partidos de oposicin, se ha sugerido
poner a discusin los proyectos relacionados
con el control de gastos y posteriormente los
vinculados con el incremento en los impues-
tos.
Adems de lo anterior, para lograr disci-
plina fiscal y una mejor ejecucin, en el me-
diano plazo, vale la pena considerar las expe-
riencias de otros pases. Algunos de ellos, por
ejemplo, utilizan conceptos no tradicionales
y tcnicamente justificables, como estima-
y resultado fiscal ajustado (estructural). La
utilizacin de estos conceptos contribuira a
evitar la prociclidad de esta poltica.
Algunos pases han adoptado reglas fis-
cales, que establecen lmites a algn indica-
dor en trminos de flujo (resultado global o
primario, gasto corriente), o directamente al
saldo de la deuda. Las reglas no garantizan
la disciplina fiscal, pero pueden ser de gran
ayuda si existe el compromiso firme de las
autoridades y la conviccin de que la estabili-
dad macroeconmica depende de una gestin
fiscal prudente. Deber aplicarse el artculo 6
de la Ley de Administracin Financiera, que
prohbe financiar gastos corrientes (salarios)
con ingresos de capital (deuda).
El pas debe avanzar en la presentacin
de presupuestos plurianuales y por resulta-
dos, con base en la eficiencia en la ejecucin.
Como seala Lora Sagot, Los presupuestos
pblicos por resultados ayudan a sentar res-
ponsabilidades, a evaluar y priorizar los pro-
yectos y a dar cuentas a una sociedad que
148

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

paga por bienes y servicios pblicos de ca-
lidad Es un sistema que busca sustituir las
asignaciones presupuestarias automticas,
por resultados. Tambin habr que fortale-
cer los recursos humanos a cargo del diseo
e implementacin. 12
Este pas ha dedicado importantes re-
cursos a reducir la pobreza, pero no se ha lo-
grado de manera sostenible. Desde hace casi
dos dcadas los niveles de pobreza se han
mantenido estancados alrededor del 20% y
la pobreza extrema y la distribucin del in-
greso han tendido a deteriorarse, a diferencia
de lo ocurrido en la mayora de pases lati-
noamericanos.13 La poltica salarial del sector
pblico est entre los determinantes princi-
pales de esa mayor disparidad.
Adems de mejorar el manejo de las po-
lticas macroeconmicas, que inciden directa
e indirectamente en la pobreza y la desigual-
dad, los esfuerzos deben complementarse
con acciones para elevar el crecimiento, el
empleo y los salarios reales. Asimismo, los
ajustes fiscales no deben sacrificar los pro-
gramas sociales, sino mejorar los mecanis-
mos de asignacin y controlar la poblacin
meta. Existen importantes filtraciones de re-
cursos hacia los deciles superiores y gastos
pblicos regresivos en educacin superior y
en pensiones.

12 Se atribuyen beneficios en trminos de crecimiento, reduccin de la pobreza, control de la corrupcin, aumento de la confianza en el
gobierno y mejora en los servicios y ejecucin del gasto de inversin.

13 La pobreza extrema se redujo a la mitad (12%) y se duplic la clase media (34% de la poblacin). En 2012 el ndice de Gini fue siete
puntos inferior al de 2003, debido a una reduccin de la brecha salarial.

Norberto Ziga Fallas

Economista, asociado de Ecoanlisis y de la Academia de Centroamrica. Doctorado en economa por la Uni-
versidad del Estado de Ohio (Estados Unidos). Trabaj en el Banco Central de Costa Rica por ms de veinte
aos como funcionario del Departamento Monetario, asesor de la Presidencia y director del Departamento de
Riesgos. Ha publicado diversos artculos sobre macroeconoma, polticas monetaria, cambiaria y financiera, y
riesgos.

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Centroamrica.

Responsabilidad fiscal
en una economa dolarizada
Felipe Hurtado Daniel Baquero Diego Guerra Jos Mieles
I. Introduccin
E
cuador es un pas primario exporta-
dor con una economa relativamen-
te pequea en el contexto regional y
mundial, por lo que su desempeo econ-
mico est supeditado, en buena medida, a
los acontecimientos de la economa mundial
y, por ende, los perodos de expansin o de
contraccin coinciden con eventos econmi-
cos ocurridos en el contexto internacional.
As, la segunda revolucin industrial, el fin
de la II Guerra Mundial, la crisis petrolera de
1973, y el auge de los commodities en el si-
glo XXI, se tradujeron en perodos de bonan-
za para la economa ecuatoriana, gracias al
impulso en la exportacin de ciertas materias
primas (cacao, banano o petrleo); mientras
que eventos internacionales negativos, como
la I y II Guerra Mundial, la crisis de la deuda,
la crisis asitica y la crisis financiera inter-
nacional, llevaron a procesos de moderacin
econmica y en algunos casos a recesiones
profundas en el Ecuador (Ayala Mora, 1991).
Estos choques externos tambin fueron
potenciados por eventos internos, como la
alta conflictividad social, crisis polticas, fac-
tores climticos y desastres naturales, entre
otros. Estos procesos de expansin o con-
traccin econmica fueron, a su vez, maxi-
mizados o minimizados de acuerdo con las
polticas econmicas implementadas por las
151
Ecuador
autoridades de turno, que condicionaron el
bienestar econmico de la poblacin, me-
diante el control de los principales agregados
macroeconmicos y el establecimiento de
redes de asistencia social. El presente estu-
dio busca identificar la respuesta del Estado
ecuatoriano ante el advenimiento de un cho-
que externo, el efecto sobre el bienestar de
la poblacin, y las enseanzas que esos epi-
sodios de crisis han dejado en trminos del
establecimiento de polticas fiscales y mone-
tarias responsables. El anlisis abarca apro-
ximadamente tres quinquenios, desde el ao
1998 hasta el ao 2013, es decir, la historia
econmica reciente del Ecuador. En primer
trmino se analiza la crisis bancaria que afec-
t al pas al finalizar el siglo XX y que llev a
la dolarizacin de la economa ecuatoriana.
Luego se hace referencia al perodo de imple-
mentacin del nuevo sistema monetario y la
articulacin de la institucionalidad fiscal que lo
sostiene. En la tercera seccin se analizan los
cambios constitucionales de 2008, que modi-
fican la institucionalidad poltica y econmica
del pas, revisando el desempeo del Ecuador
durante la crisis financiera internacional de
2009 y en los aos posteriores a ella. Cada
una de estas secciones presenta informacin
sobre la evolucin de diversos indicadores so-
cioeconmicos, demostrando los efectos que
sobre la poblacin han tenido los episodios de
crisis y reforma econmica. Finalmente, se
152
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
presentan recomendaciones de poltica pbli-
ca para reducir la vulnerabilidad de la econo-
ma ecuatoriana ante choques externos y las
principales conclusiones del estudio.
II. Crisis financiera y dolarizacin
(1998-1999)
A. Las causas de la crisis de 1999
Ecuador haba iniciado a fines de los
aos ochenta y en los primeros aos de la
dcada de 1990, un tibio proceso de liberali-
zacin comercial y financiera, sin avanzar en
reformas estructurales en el mbito fiscal y
monetario que pudieran corregir los crnicos
dficits pblicos y los altos niveles de infla-
cin observados en el pas. Sin embargo, con
la llegada al poder de Sixto Durn Balln en
1992, se promueven reformas que permiten
estabilizar en cierta medida las cuentas p-
blicas y controlar los niveles de inflacin. As,
en 1994 el sector pblico no financiero re-
gistra un supervit global del 0,5%, mientras
los niveles de inflacin se reducen a casi la
mitad, pasando del 54,6% en 1992 al 27,3%
en 1994. La liberacin econmica avanza con
reformas al sistema financiero ecuatoriano
y con la introduccin de un tipo de cambio
flexible mediante un rgimen de bandas
cambiarias (Beckerman y Solimano, 2002,
pp. 34-35).
Este proceso, sin embargo, se ve inte-
rrumpido en 1995, por el conflicto limtrofe
con el Per, una sequa prolongada, una crisis
bancaria (debido en parte a prstamos ex-
cesivos y la supervisin bancaria inadecuada
tras la liberalizacin financiera), y la dimisin
del jefe del equipo econmico del gobierno
1 La liberalizacin financiera promovi la entrada y salida de instituciones al sistema financiero y nivel el campo de juego entre bancos
nacionales y extranjeros. El nmero de instituciones financieras aument sorpresivamente de 31 bancos en 1993 a 44 en 1996 (Jacome,
2004, p. 13).
por acusaciones de corrupcin (Banco Mun-
dial, 2000, p. 18). Este proceso de descom-
posicin institucional se agudiza con la cada
del gobierno de Abdal Bucaram, a seis me-
ses de haber asumido, y ser reemplazado por
un presidente interino, Fabin Alarcn, que
se mantiene en el poder por 17 meses has-
ta la eleccin de Jamil Mahuad en agosto de
1998. La inestabilidad poltica estuvo acom-
paada por una gran inestabilidad econmi-
ca, la inflacin subi a valores superiores al
30% en 1997, se devalu el sucre en ms del
50% respecto del dlar de 1995 a 1997, y el
dficit pblico super el 2% del PIB de 1996
a 1997. En ese escenario de desconfianza,
los agentes econmicos apuestan a activos
en moneda extranjera para evitar los costos
de la inflacin, lo que lleva a un paulatino au-
mento de los depsitos offshore, facilitados
por la reforma financiera. A esto se suman
tasas de inters en dlares significativamen-
te menores a las existentes en sucres, lo que
lleva a un auge del crdito bancario en dla-
res (Jacome, 2004, p. 10).
A este difcil panorama se agregan shoc-
ks exgenos que profundizan an ms los
desequilibrios macroeconmicos. Por un lado,
1
el pas enfrenta un fenmeno del Nio devas-
tador en la costa ecuatoriana, lo que afecta
la produccin y exportacin de los productos
agrcolas del pas y obliga al gobierno a au-
mentar los gastos excepcionales en circuns-
tancias de apremiantes necesidades fiscales.
Asimismo, estalla la crisis asitica y poste-
riormente la rusa y brasilea, agudizando el
apetito por dlares en el mundo y el cierre
del financiamiento internacional, adems de
la cada del precio del petrleo a mnimos de
9 dlares por barril en 1998, poniendo an

ms presin sobre las cuentas pblicas y las
cuentas externas del pas (Banco Mundial,
2000, p. 19). As, el dficit pblico lleg a
un 5,4% del PIB en 1998, como resultado de
una contraccin anual del 27% en los ingre-
sos petroleros, que no fue acompaada de
una disminucin del gasto pblico, que se
mantuvo inalterable. El dficit de la cuenta
corriente alcanz un 7,2% del PIB, debido a
un abrupto deterioro de la balanza comer-
cial que fue resultado de un desplome de las
exportaciones petroleras (-40,7% anual) y
de las exportaciones no petroleras (-11,5%
anual), frente a un incremento del 11,3% en
las importaciones del pas.
Junto con las evidentes seales de vul-
nerabilidad econmica, los tiempos polticos
no ayudan a la situacin del pas. En 1998
se desarrollan elecciones generales, que se
prolongan desde marzo hasta agosto, cuan-
do asume Jamil Mahuad como Presidente de
la Repblica (OEA, 1999). En ese tiempo, la
economa se desaceler, registrando una dis-
minucin de la expansin anual de un 4,3%
en el primer trimestre de 1998 a un 0,3%
en el ltimo trimestre del ao. El gobierno
saliente traslada a la nueva administracin la
responsabilidad de afrontar una recesin en
ciernes. El gobierno entrante posterga an
ms el establecimiento de un plan de ajuste,
ocupando sus primeros meses de trabajo en
la negociacin de un acuerdo de paz con el
Per, que fue ratificado el 26 de octubre de
1998. En el mbito monetario, entre finales
de marzo y mediados de septiembre las auto-
ridades llevan a cabo devaluaciones ms all
de las anunciadas en el rgimen de bandas
cambiarias (Beckerman y Solimano, 2002,
pp. 51-52). La suerte estaba echada y las
decisiones de poltica econmica implemen-
tadas posteriormente por las autoridades p-
blicas terminaron profundizando an ms el
alcance de la crisis.
153
Ecuador
B. La respuesta gubernamental
La poltica fiscal del Ecuador se ha ca-
racterizado por ser muy poco flexible para
afrontar choques econmicos, al depender
en gran medida de las rentas generadas por
el petrleo. As, la cada de los precios del
crudo, inevitablemente, llevan a un ajuste
en las cuentas pblicas, que impide imple-
mentar polticas anticclicas para corregir el
ciclo econmico. A esto se suma un mane-
jo fiscal dispendioso, expresado en dficits
crnicos en las cuentas pblicas y en un ciclo
perverso de sobreendeudamiento y defaults.
Sobre la poltica monetaria, la credibilidad de
las autoridades del Banco Central del Ecuador
respecto de su compromiso en controlar la
inflacin, haba sido seriamente afectada por
las continuas devaluaciones del sucre frente
al dlar (Jacome, 2004, p. 7). Estas comple-
jidades estructurales de la economa ecuato-
riana haran an ms difcil manejar eficaz-
mente la crisis de 1999.
El deterioro de los agregados econmi-
cos en 1998 se acompa de seales sobre
graves problemas dentro del sistema finan-
ciero ecuatoriano. En abril de dicho ao, con
la intervencin de una institucin pequea
(Solbanco) por la Superintendencia de Ban-
cos, se gener un gran nerviosismo entre los
depositantes y la desconfianza sobre la soli-
dez de la banca nacional. En agosto ocurre lo
mismo con una institucin mediana (Banco
de Prstamos), lo que provoc el retiro de
las lneas internacionales del sistema banca-
rio ecuatoriano y condujo a un retiro de de-
psitos de otros bancos del sistema durante
el cuarto trimestre de 1998 (De la Torre y Mas-
car, 2011, pp. 27-28). Esto obliga a las auto-
ridades del Banco Central a otorgar crditos de
emergencia a las instituciones financieras como
prestamista de ltima instancia, llegando a re-
presentar esas lneas de financiamiento ms
154
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de 5 veces la base monetaria en el cuarto
trimestre de 1999 (De la Torre y Mascar,
2011, p. 29).
En el mbito fiscal, el gobierno busc
generar ms recursos pblicos mediante el
incremento en los precios de los combustibles
y la eliminacin del subsidio a la electricidad.
Para compensar en algo el impacto de esta
medida sobre los estratos sociales ms vul-
nerables, crea en septiembre de 1998 el Bono
Solidario, una transferencia monetaria directa
mensual entre 7 y 15 dlares por parte del Es-
tado a aproximadamente 1,2 millones de be-
neficiarios con ingresos inferiores a 40 dlares
(Banco Mundial, 2000, p. 49). Tambin se im-
pulsan reformas tributarias en diciembre de
1998, con la creacin de un impuesto del 1% a
la circulacin de capitales (ICC), en reemplazo
del impuesto a la renta (IR), que sin embargo
es restituido nuevamente por el Congreso en
abril del de 1999. Mientras que en noviembre
del mismo ao se avanza una nueva reforma
tributaria, que reduce la tasa del ICC al 0,8%
y aumenta la tasa del impuesto al valor agre-
gado (IVA) del 10% al 12% (Beckerman y
Solimano, 2002, pp. 36-37).
El gobierno busca contener tambin la
crisis financiera mediante la creacin de la
Agencia de Garantas de Depsitos (AGD),
institucin encargada de asegurar los aho-
rros de los clientes en el sistema bancario,
tanto en depsitos onshore como en offsho-
re, mediante una garanta ilimitada y perma-
nente. Adicionalmente, esta agencia asume
la responsabilidad de avanzar en procesos
de saneamiento de los bancos en dificulta-
des mediante dos mecanismos: el primero de
ellos a travs del cierre del banco insolvente
inmediatamente seguido por la transferencia
de sus depsitos a bancos privados saludables
(De la Torre y Mascar, 2011, p. 34), pagan-
do la transaccin con activos del propio banco
insolvente y cualquier diferencia con la emi-
sin de bonos. El segundo, mantenerlo abier-
to, mientras la AGD toma bajo su control su
administracin con la finalidad de recapi-
talizarlo con bonos del sector pblico, para
posteriormente reprivatizarlo (De la Torre y
Mascar, 2011, p. 34).
Lamentablemente, las medidas no lo-
graron contener la crisis y, en muchos casos,
la agrav. La introduccin del impuesto a la
circulacin de capitales provoca que ciertas
transacciones econmicas se hagan fuera del
sistema financiero para evitar el pago del tri-
buto, lo que redujo an ms los niveles de
liquidez de la banca. Asimismo, el impuesto
desincentiva el ahorro en sucres dentro del
sistema financiero, propiciando el acapara-
miento de dlares fuera del sistema, lo que
presiona todava ms sobre el tipo de cambio
(Jacome, 2004, p. 19). A su vez, la creacin
de la Agencia de Garantas de Depsitos, si
bien buscaba generar tranquilidad respecto
de los depsitos en el sistema financiero y
asegurar los activos de las instituciones fi-
nancieras en problemas, en la prctica no
tuvo los efectos esperados. Por una parte, el
riesgo moral que provoc la cobertura ilimita-
da de depsitos que aseguraba la ley llev a
comportamientos ms riesgosos por parte de
los agentes econmicos. Por otra, se logra-
ron concretar pocos procesos de absorcin y
saneamiento, ante la falta de credibilidad de
las autoridades pblicas que deban dirigir el
proceso (De la Torre y Mascar, 2011, p. 35).
El gobierno toma la decisin de estable-
cer un feriado bancario y el congelamiento de
depsitos en marzo de 1999, lo que lleva a
la dimisin del presidente y varios directores
del Banco Central, que expresamente haban
cuestionado una medida de esa naturaleza,
dejando al pas sin autoridades monetarias
en medio de la crisis y recin en noviembre
de ese ao se nombra un nuevo presiden-
te (Beckerman y Solimano, 2002, p. 61).

La realidad era que la capacidad del Banco
Central para incidir en el mercado median-
te aumentos de tasas de inters y el uso de
bandas cambiarias ya era limitado. La pr-
dida de confianza en la moneda era tal que
cualquier medida resultaba ineficaz; se deja
flotar al sucre frente al dlar, llevando a una
devaluacin acelerada de la moneda en los
ltimos meses del ao, mientras el Banco
Central emite dinero en respuesta ante la ne-
cesidad de liquidez de los bancos en sanea-
miento y la apremiante situacin fiscal que
enfrenta el gobierno (De la Torre y Mascar,
2011, p. 36).
En agosto de 1999, el gobierno declara
la moratoria de su deuda externa, certifican-
do con esta decisin que la insolvencia haba
infectado al sector pblico, incluso a los ban-
cos bajo su control (De la Torre y Mascar,
2011, p. 46). Adems, a mediados de ao se
flexibiliza el congelamiento de depsitos, lo
que lleva a un retiro masivo de recursos del
sistema financiero, acelerando la demanda de
dlares y la necesidad de emitir ms sucres
para atender los problemas de liquidez del
sistema financiero (Jacome, 2004, p. 23). Un
gobierno acorralado anuncia la dolarizacin el
9 de enero de 2000, con un tipo de cambio de
25.000 sucre por dlar, a pesar del rechazo
del Banco Central. Doce das despus el presi-
dente Jamil Mahuad es destituido por un golpe
civil-militar. Finalmente se da una transicin
constitucional y el vicepresidente Gustavo No-
boa asume la presidencia de la Repblica, rati-
ficando la dolarizacin de la economa ecuato-
riana (Almeida, Gallardo y Tomaselli, 2006).
C. Consecuencias socioeconmicas de
la crisis
La crisis financiera de 1999, gener
enormes costos econmicos y sociales para
el Ecuador. La economa nacional se contrajo
155
Ecuador
un 4,7% anual en dicho ao, siendo la mayor
cada registrada en el PIB sobre la base de
informacin de cuentas nacionales disponible
desde 1966. La demanda agregada se redu-
ce un 10%, por una disminucin del gasto
pblico del 2,9%, pero en especial por una
brusca contraccin del consumo privado del
12,2% y un desplome de la inversin en un
25,2%. El efecto de la crisis respecto de la
cada en el PIB fue contenido en parte por el
desempeo del sector externo, ya que las ex-
portaciones crecieron un 7,6% y las importa-
ciones cayeron abruptamente un 31.6%. La
destruccin de riqueza fue tal que el PIB per
cpita real en 1999 alcanza un valor similar
al observado 20 aos atrs, siendo exacta la
expresin dos dcadas perdidas para ilustrar
la situacin de la economa ecuatoriana en
ese momento.
La crisis financiera se traslad al sector
real por diversas vas. Primero, por el es-
trangulamiento en la colocacin de crdito
por parte de la banca, lo que afect al con-
sumo privado y la inversin, poniendo en
muchos casos en riesgo la liquidez de las
empresas, que dependan de ese financia-
miento para subsistir (Beckerman & Solima-
no, 2002, pg. 52). Tambin por el cierre
del financiamiento internacional, prioritario
para el funcionamiento del mercado finan-
ciero ecuatoriano, cuyo nico prestamista
pas a ser el propio gobierno mediante el
Banco Central. Esto provoc un deterioro
agudo de la posicin fiscal, impactando en la
demanda domstica debido a la disminucin
de la inversin pblica y a la cada del gasto
gubernamental. A su vez, la devaluacin del
sucre y los altos niveles de inflacin deriva-
dos de la expansin de la base monetaria
impactaron fuertemente en la capacidad de
consumo de la poblacin.
De enero de 1999 y enero de 2000, el
sucre se devalu en un 250%, mientras que
156
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
la inflacin alcanzaba una tasa del 90% en
febrero de 2000, el doble de lo registrado
un ao atrs. El salario real se desploma un
33% en el mismo perodo, mientras que en
trminos nominales el ingreso familiar alcan-
za los 80 dlares, frente una canasta familiar
bsica que supera los 200 dlares, restrin-
giendo el consumo un 60%. La prdida del
poder adquisitivo de la poblacin ecuatoriana
se acenta con el incremento del desempleo,
cuya tasa se duplica entre el primer trimestre
de 1998 (8%) y el mismo trimestre del ao
2000 (16%). El subempleo y la informalidad
tambin aumentan, generando un proceso
migratorio a Espaa, Italia y Estados Unidos,
con flujos netos anuales de 128.000 migran-
tes durante el perodo 1999-2004, frente los
35.000 registrados en el perodo 1993-1998
(Oleas y Hurtado, 2009, p. 160).
Segn diversas mediciones, los niveles
de pobreza aumentan significativamente du-
rante la crisis. La incidencia de pobreza de
ingresos pasa de una tasa del 40,3% en 1996
a una del 58,5% en 1999, mientras que la
incidencia de pobreza de consumo aumenta
del 39,6% en 1995 al 52,2% en 1999. Los
niveles de desigualdad aumentan: el ndice
de Gini pasa de un valor de 0,425 en 1995
a un valor de 0,45 en 1999. El impacto de
la crisis entre las familias ms vulnerables
fue significativo, ya que la dbil situacin de
las finanzas pblicas impidi ofrecer una red
de asistencia social efectiva. Si bien el gasto
en bienestar social (incluyendo el Bono Soli-
dario) aument 5 veces de 1998 a 1999, el
gasto en educacin y salud se reduce un 33%
en el mismo perodo, es decir, el gasto so-
cial total del gobierno se redujo a mnimos de
cinco aos en 1999, en un contexto, en que
se haca ms necesario para muchos hogares
ecuatorianos (Banco Mundial, 2000, pgs.
27, 30).
III. Responsabilidad fiscal y
estabilidad macroeconmica
A. Regulaciones para sostener la
dolarizacin en el perodo 2000-2006
Con la dolarizacin, Ecuador entr en
un nuevo rgimen cambiario rgido, donde el
Banco Central pierde su capacidad de emitir
moneda. Tanto las autoridades monetarias
como los organismos multilaterales haban
cuestionado la viabilidad de la dolarizacin,
al considerar que el pas no se encontraba
en una posicin favorable para adoptar dicho
esquema monetario, se haca necesario, en-
tonces, implementar nuevas condiciones le-
gales y fiscales para adaptar a la economa
ecuatoriana a esa nueva realidad (Fischer,
2006). Durante los primeros seis aos de la
dolarizacin, la economa ecuatoriana logr
un panorama de estabilidad financiera que
fue impulsado por un aumento en el precio
del petrleo, mejoras en las condiciones para
acceder a mercados internacionales, flujos
de inversin extranjera destinados a la cons-
truccin del Oleoducto de Crudos Pesados
(OCP) y a la produccin petrolera, adems de
un buen desempeo de la economa mundial.
El nuevo gobierno de Gustavo Noboa
avanza en los cambios jurdicos necesarios
para afrontar el nuevo esquema cambiario
en Ecuador. En el mismo ao, se redactan
las leyes Trole I y II que fueron enviadas
al Congreso ecuatoriano como urgentes en
materia econmica. La ley Trole I, que entra
en vigencia desde marzo de 2000, buscaba
asentar las bases de la dolarizacin en el
sistema financiero, incluyendo la fijacin
de las tasas de inters activas y pasivas, la
definicin del rol del Banco Central en el nuevo
esquema de dolarizacin, la reprogramacin
de deudas a personas naturales y jurdicas

y la reforma de otras leyes como la de
hidrocarburos y Cdigo de Trabajo. Por su
parte, la ley Trole II, que entra en vigencia
en septiembre del mismo ao, tena como
objetivo promover una nueva estructura
jurdica que se adapte a las realidades
de un pas dolarizado. As, la ley reforma
31 cuerpos legales de distinta naturaleza,
eliminando por ejemplo el impuesto a la
circulacin de capitales (art. 214), para
dar mayor fortaleza al sector bancario, que
necesitaba recuperarse de los efectos de
la crisis, siendo esencial para mantener el
nuevo esquema cambiario (Fischer, 2006).
Ecuador necesitara nuevas reformas
institucionales y fiscales que ayuden a blindar
la dolarizacin. Pese a que se implementaron
las leyes Trole I y II, se requera de una ma-
yor responsabilidad fiscal, en un sector pbli-
co que haba cerrado con un dficit de aproxi-
madamente un 5% en 1999. De acuerdo con
el Banco Mundial, uno de los problemas del
gasto pblico derivaba de la falta de planifi-
cacin, puesto que no se respetaban los pre-
supuestos y se redireccionaba dinero hacia
gobiernos seccionales por intereses polticos,
de tal manera que los gastos tendan a ser
mayores a los estimados (Banco Mundial y
Banco Interamericano de Desarrollo, 2005).
Los recurrentes dficits fiscales se expresa-
ron tambin en que el stock de deuda pblica
llegara a representar el 99% del PIB y los
pagos de intereses el 7,0% del PIB en el ao
1999. Asimismo, la carga tributaria no supe-
raba el 10% del PIB y el gasto pblico estaba
sujeto a los ingresos del petrleo.
En cuanto a las nuevas reglas fiscales,
se dispuso de la nueva Ley Orgnica de Res-
ponsabilidad, Estabilizacin y Transparencia
Fiscal (LORETF), redactada en 2002 y que
entra en vigencia a inicios de 2003, cuando
asume la presidencia de la Repblica Lucio
Gutirrez. La ley estaba orientada a crear un
157
Ecuador
nuevo marco de disciplina fiscal para man-
tener la dolarizacin y tratar de reducir los
posibles efectos de un shock externo, como
una cada en los precios de los commodities.
Tambin se buscaba regular los procesos pre-
supuestarios y los gastos del sector pblico.
Las principales reglas fiscales dentro de esta
nueva ley fueron:
i) El crecimiento de los gastos del gobierno
central puede llegar a un techo de 3,5%
anual en trminos reales o a la tasa de
crecimiento real del PIB (el menor de am-
bos valores).
ii) A partir de 2003, se reducir el dficit
no petrolero en un 0,2% del PIB cada
ao.
iii) La deuda pblica se debe reducir en 16
puntos porcentuales durante el perodo
2003-2006 hasta llegar al 40% del PIB
y los futuros niveles de deuda pblica se
deben mantener por debajo del 40%.
iv) Los gobiernos seccionales y subregiona-
les no podrn endeudarse en valores ma-
yores a sus ingresos anuales y la deuda
total deber reducirse hasta llegar a un
mximo del 40% de los ingresos totales
anuales.
v) El sector pblico no podr ser garante en
deudas contradas por personas o empre-
sas de carcter privado y el Ejecutivo so-
lamente podr ser garante de las deudas
pblicas siempre y cuando estn destina-
das a proyectos de inversin.
Los objetivos de estas nuevas regula-
ciones responden a factores simples: reducir
la dependencia del petrleo en las cuentas
fiscales, minimizar el impacto de choques ex-
ternos, mayor responsabilidad fiscal para el
gobierno central y los gobiernos regionales
y un mayor control a la expansin del gasto
pblico, de tal manera que se reduzca el nivel
de dficit primario y caiga de forma gradual
el stock de la deuda pblica.
158
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
El ahorro pblico se promovera median-
te la articulacin de varios fondos petroleros,
que acumularan los excedentes provenien-
tes de la explotacin de crudo en el pas. El
principal fondo de estabilizacin que se cre
fue el fondo de estabilizacin, inversin so-
cial y productiva y reduccin del endeuda-
miento pblico (FEIREP) en 2002, el cual
obtendra recursos provenientes del exce-
dente de operaciones de la nueva OCP y de
las transferencias del fondo de estabilizacin
petrolera (FEP), creado en 1998 (Congreso
Nacional del Ecuador, 2002). El 70% de los
recursos de este fondo se destinaran para
recomprar la deuda pblica, el 10% en gas-
tos para los sectores de educacin y salud y
un 20% para crear una cuenta de estabili-
zacin que represente un mximo de 2,5%
del PIB, para ser utilizada en emergencias
y posibles desfases en los ingresos petrole-
ros. Junto con los fondos de estabilizacin y
el cumplimiento de las reglas macrofiscales,
Ecuador ingres a un perodo de recupera-
cin en sus cuentas pblicas en un contexto
externo favorable.
B. Resultados econmicos y sociales
en el perodo 2000-2006
Los primeros 6 aos de dolarizacin fue-
ron positivos para la economa ecuatoriana,
logrando superar los efectos de la crisis fi-
nanciera de 1999. La inflacin se redujo del
99% anual, alcanzado a mediados de 2000,
al 2,9% en 2006. Por su parte, la economa
registr un crecimiento promedio del 4,7%,
durante el perodo 2001-2006. Mientras que
los dficits fiscales y comerciales, que cr-
nicamente haban afectado al pas, pasaron
a ser supervits en el perodo 2003-2006. A
su vez, la deuda pblica total se reduce a lo
largo de este perodo, del 99,3% en 1999 al
32,4% en 2006.
En relacin con los gastos del gobierno
central, al entrar en vigencia la LORETF en
2003, el ritmo de crecimiento de los gastos
totales se desacelera. En valores nominales,
los gastos aumentan en promedio un 10,2%
anual en el perodo 2003-2006, a diferencia
de los aos previos donde se registraron ta-
sas de crecimiento del 25,9% en 2001 y del
17% en 2002. Por su parte, debido al incre-
mento en el precio del petrleo durante el pe-
rodo mencionado, los ingresos petroleros pa-
saron de 1.460 millones de dlares en 2000
a 3.200 millones dlares en 2006. De igual
manera, los ingresos no petroleros (ingresos
tributarios) crecieron un 15% en promedio
anual, gracias a las mayores recaudaciones
tributarias por motivo del IVA e impuesto a
la renta, en cifras pasaron de 2.500 millones
de dlares en 2000 a 8.300 millones de d-
lares en 2006. Cabe aqu resaltar el eficiente
trabajo del Servicio de Rentas Internas (SRI),
institucin que contribuy a crear cultura y
responsabilidad tributaria en el pas. De esta
manera, se redujo el dficit no petrolero para
el perodo mencionado, cumpliendo con las
reglas establecidas en la LORETF.
Otro aspecto que es importante men-
cionar es el flujo de remesas que recibi
Ecuador durante este perodo, que se incre-
mentan sostenidamente en los primeros 7
aos de dolarizacin, como consecuencia de
la migracin de miles de ecuatorianos por la
crisis de fines del siglo. Las remesas repre-
sentaban menos del 2,0% del PIB en los aos
previos a la crisis, pero en 2007 llegaron al
6,5% del PIB, convirtindose en una fuen-
te significativa de divisas para la economa
nacional y de recursos directos para muchos
hogares ecuatorianos.
El gasto social del gobierno central au-
ment despus de la dolarizacin, pero se
estabiliz en un rango del 3,7% de 2003 a
2006, lo que indica que no hubo un cambio de

poltica fiscal con el objetivo explcito de es-
tablecer una amplia red de asistencia social,
aunque se observaron mejoras en ciertos in-
dicadores sociales ante el progreso econmi-
co propiciado por la dolarizacin. De acuerdo
con el Banco Mundial, el aumento en gasto
de educacin y salud (en trminos nomina-
les) responde a los ajustes en los salarios de
los profesores y trabajadores de salud (incre-
mentos salariales), ms no a una mejora en
la infraestructura de escuelas y hospitales,
sin embargo, el informe seala un aumen-
to en la inscripcin de nuevos estudiantes
principalmente en el sector privado (Banco
Mundial y Banco Interamericano de Desarro-
llo, 2005). En este perodo aumentan las tasas
de matrcula bruta del nivel inicial del 71% en
2001 al 88% en 2006 y del 58% en 2001 a al
67% en 2006 en secundaria; mientras que la
tasa de matrcula bruta de educacin primaria
se reduce en un nivel porcentual, del 117%
al 116% en el mismo perodo. Por otro lado,
tambin existen mejoras en los indicadores de
salud, por ejemplo, la tasa de mortalidad infan-
til se reduce de 17,3 nios por mil nacidos vivos
en 2001 a 13,3 nios por mil nacidos vivos en
2006, al igual que una mejora en la esperanza
de vida (Oleas, Baquero, & Mieles, 2014).
Por su parte, los indicadores del merca-
do laboral muestran una ligera recuperacin
despus de la dolarizacin. A fines de 2000,
se registra una tasa de desocupacin total del
10,3% que se reduce al 9% en 2006. Por otro
lado, de acuerdo con el Instituto Nacional de
Estadstica y Censos (INEC), la incidencia de
pobreza de ingresos se reduce del 64,4% en
2000, al 37,6% en 2006. La mejora en los
indicadores sociales va de la mano de un sig-
nificativo incremento en el poder adquisitivo
de la poblacin. As, de enero de 2001 a ene-
ro de 2006, el salario mnimo aumenta un
53,8% en valores nominales y un 14,7% en
valores reales.
159
Ecuador
IV. El Estado como motor econ-
mico en el perodo 2007-2013
A. Una nueva institucionalidad
A raz de la eleccin del presidente Rafael
Correa en el ao 2006 y el inicio de sus funcio-
nes como primer mandatario el 15 de enero
de 2007, se llevan a cabo diversas reformas
que cambian el marco regulatorio de la econo-
ma ecuatoriana. Se convoca a una Asamblea
Constituyente, para redactar una nueva carta
fundamental que reemplace a la de 1998. El
gobierno obtiene un triunfo aplastante que le
permite controlar la redaccin del texto cons-
titucional, que posteriormente es ratificado en
un referndum en 2008. La nueva Constitu-
cin fortalece el papel del Estado en la eco-
noma mediante la creacin de un Consejo
Nacional de Planificacin y la estructuracin
de un Plan Nacional de Desarrollo que tiene
que vincularse con el Presupuesto General del
Estado (PGE). Tambin se introduce una nue-
va forma de organizacin econmica, llamada
economa popular y solidaria, que da prefe-
rencia a los pequeos y medianos producto-
res, priorizando un desarrollo nacional cen-
tralmente planificado, mediante la sustitucin
de importaciones y el control de los sectores
estratgicos por parte del Estado. Un punto
de quiebre entre la Constitucin de 1998 y la
de 2008 es la eliminacin de la autonoma del
Banco Central, ya que esta ltima lo convierte
en un rgano de aplicacin de las polticas del
poder Ejecutivo (Grijalva, 2009).
El organismo encargado de realizar el
Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) es
la Secretara Nacional de Planificacin y De-
sarrollo (SENPLADES). Para el perodo 2009-
2013 el plan se centr en doce objetivos
(SENPLADES, 2009):
i) Auspiciar la igualdad, cohesin e integra-
cin social y territorial en la diversidad.
160
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
ii) Mejorar las capacidades y potencialida-
des de la ciudadana.
iii) Mejorar la calidad de vida de la pobla-
cin.
iv) Garantizar los derechos de la naturaleza
y promover un ambiente sano y susten-
table.
v) Garantizar la soberana y la paz, e impul-
sar la insercin estratgica en el mundo
y la integracin latinoamericana;,
vi) Garantizar el trabajo estable, justo y
digno en su diversidad de formas.
vii) Construir y fortalecer espacios pblicos,
interculturales y de encuentro comn.
viii) Afirmar y fortalecer la identidad nacio-
nal, las identidades diversas, la plurina-
cionalidad y la interculturalidad.
ix) Garantizar la vigencia de los derechos y
la justicia.
x) Garantizar el acceso a la participacin
pblica y poltica.
xi) Establecer un sistema econmico social,
solidario y sostenible.
xii) Construir un Estado democrtico para el
Buen Vivir .
Cada uno de estos objetivos busca ser
alcanzado con la activa participacin del Es-
tado en la economa, por lo que sobre la base
de estas directrices, entre 2007 y 2009 se
realiza una reforma arancelaria cuyo objetivo
fue potenciar a la industria nacional median-
te recortes a los impuestos aduaneros a los
exportadores y reducciones y exoneraciones
del impuesto sobre la renta para los sectores
ms afectados por la crisis internacional de
2008. Esta reforma redujo los aranceles para
bienes de capital y materias primas no produ-
cidas en el pas, adems se aumentaron los
aranceles de bienes de consumo suntuarios,
hasta el techo consolidado de la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC) (Falcon, 2013).
A fines de 2007, se crea la Ley Reforma-
toria para la Equidad Tributaria del Ecuador,
que tena como objeto aumentar los costos
de la retencin de dlares en el extranjero.
Incluy reducciones del impuesto sobre la
renta para las empresas que reinvirtieran sus
ganancias en el pas y el aumento de la tasa
del impuesto a la salida de divisas (ISD)
donde se incluyen el pago de importaciones,
envo de utilidades a las filiales extranjeras y
los pagos de capital e intereses sobre los cr-
ditos externos de un 0,5% al 1%. La recau-
dacin por este concepto pas de 31 millones
de dlares en 2008 a 188 millones de dla-
res en 2009. En 2010, se aument esta tasa
al 2% y en octubre de 2011 pas al 5% en
que se mantiene, con recaudaciones anua-
les que superan los mil millones de dlares.
La ley tambin estableci un impuesto sobre
los fondos e inversiones mantenidas en el ex-
tranjero por parte de las entidades financie-
ras privadas. Como parte de estas medidas
financieras, el Banco Central estableci un
coeficiente de liquidez interna, que obliga a
las entidades financieras privadas a mante-
ner una cuota de sus fondos e inversiones en
el pas (Landvar, 2010).
En diciembre de 2008 fue aprobaba la
Ley de Creacin de la Red de Seguridad Fi-
nanciera que establece que las instituciones
del sistema financiero deben constituir un
fondo de reserva legal que ascender al me-
nos al 50% de su capital suscrito y pagado.
Para formar esta reserva legal, las institucio-
nes financieras destinarn, por lo menos, el
10% de sus utilidades anuales. Con la crea-
cin del fondo de liquidez se reinstalan algu-
nas de las funciones del Banco Central como
prestamista de ltima instancia, una funcin
que se haba limitado cuando se adopt la
dolarizacin. El papel recuperado tambin in-
cluye el derecho de aplicar regulaciones para
proteger los depsitos en el sistema bancario
y los lmites a los gastos por servicios de la
banca. Adems, el Banco Central orden, en

mayo de 2009, un aumento en las tasas de
inters para los crditos de consumo con la
intencin de reducir la compra de productos
importados (Landvar, 2010).
En 2010, se impulsa una serie de refor-
mas legales con impacto en la poltica eco-
nmica. La Ley Orgnica de Servicio Pblico
unifica, mediante escalas, las remuneracio-
nes de los servidores pblicos (Asamblea Na-
cional, 2010). El Cdigo Orgnico de Organi-
zacin Territorial y Descentralizacin otorga
competencias a los gobiernos autnomos
descentralizados y asigna los recursos fisca-
les en funcin a su desarrollo relativo (Asam-
blea Nacional, 2010). El Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas incluye una
regla fiscal en la cual los egresos perma-
nentes se financiarn nica y exclusivamente
con ingresos permanentes. No obstante los
ingresos permanentes pueden tambin finan-
ciar egresos no permanentes. Adems se ra-
tifica un el lmite del 40% del PIB respecto
del endeudamiento pblico (Asamblea Nacio-
nal, 2010).
B. Crisis mundial
La crisis financiera de 2008, originada
en el sector inmobiliario de Estados Unidos,
rpidamente se contagi al sistema finan-
ciero internacional, llevando a una recesin
global en el ao 2009. Ecuador se vio afec-
tado principalmente por la contraccin en la
demanda mundial, que llev a una abrupta
cada del precio de los commodities, inclu-
yendo el petrleo. As, mientras que el precio
del petrleo en el primer semestre de 2008
bordeaba los 100 dlares por barril, a inicios
de 2009 se desmoron hasta llegar a los 30
2 Ley Orgnica para la recuperacin del uso de los recursos petroleros del Estado y racionalizacin administrativa de los procesos de en-
deudamiento.
161
Ecuador
dlares por barril. Esta cada represent una
contraccin interanual en 2009 del 40% en
los ingresos petroleros del sector pblico no
financiero. Sin embargo, en abril de 2008 la
Asamblea Constituyente haba aprobado una
legislacin2 que eliminaba los fondos petro-
leros y transfera al Presupuesto General del
Estado 3.193 millones de dlares acumula-
dos en ellos (Proao, 2009). Esos recursos
permitieron hacer frente a la cada del precio
del petrleo en 2009, limitando la contrac-
cin del gasto pblico al 5% anual. La deuda
externa en 2008 se redujo un 27% despus
de que el Ecuador declarara la moratoria so-
bre ciertos tramos de la misma. La justifica-
cin del gobierno para dejar de pagar los Bo-
nos Global 2012 y Global 2030 fue que esta
deuda era ilegtima. En 2009 cuando el precio
de los bonos era mucho menor que en el ao
anterior, el gobierno recompr gran parte de
la deuda y el monto de deuda pas a repre-
sentar el 14% del PIB.
En 2009, las exportaciones petroleras
se redujeron en un 41% y las no petroleras
se contrajeron en un 3%, provocando un de-
terioro de la balanza comercial que registr
un dficit de 234 millones de dlares. Ante el
desplome de las exportaciones, el gobierno
introdujo salvaguardias generales que afec-
taron a 630 lneas arancelarias con la aplica-
cin de recargos segn el valor, derechos y
cuotas para productos especficos, principal-
mente bienes de consumo (Landvar, 2010).
En ese escenario, las importaciones no pe-
troleras en 2009 se redujeron en 2.621 mi-
llones de dlares, es decir, una contraccin
interanual del 18,2%. Esa cada es atribuible
en buena medida al establecimiento de la sal-
vaguardia general, pero tambin a un ajuste
162
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
natural en las compras externas ante la me-
nor disponibilidad de dlares en la economa.
Bajo un esquema rgido como es la dolariza-
cin, la incapacidad de devaluar la moneda
para corregir desequilibrios externos, obliga
a imponer medidas restrictivas para evitar
que la salida de divisas sea mucho mayor
que el ingreso.
El acceso a los recursos previamente
acumulados en fondos petroleros, las res-
tricciones a la salida de divisas y la pronta
recuperacin del precio del petrleo, permi-
tieron a la economa ecuatoriana recuperarse
rpidamente de las consecuencias de la cri-
sis internacional. El PIB, que haba moderado
fuertemente su expansin a apenas un 0,6%
en 2009, comparado con el 6,4% registrado
en 2008, vuelve a ganar impulso en 2010 con
un incremento del 3,5%.
C. Polticas procclicas, crecimiento y
mejoras sociales
A partir de 2007, el Estado pas a ser
el principal motor de crecimiento de la eco-
noma ecuatoriana; modelo que ha permitido
destinar importantes recursos al rea social y
a obras de infraestructura, adems de existir
avances visibles en el aumento de la riqueza
y en la reduccin de la pobreza. Aunque, por
otro parte, ha ocasionado el desplazamiento
del sector privado en la inversin. El alto pre-
cio del petrleo ha sido un elemento esencial
para el sostenimiento de este modelo. Y a pe-
sar de la diferencia entre la poltica econmi-
ca del perodo 2001-2006 y el de 2007-2013,
el desempeo econmico del pas fue similar
en ambos momentos.
El crecimiento promedio del PIB de 2007
a 2013 se ubic en un 4,3%, muy similar al
registrado en el perodo previo. La principal
diferencia radica en el aumento del tamao
del Estado, medido a travs del gasto pbli-
co, que creci, en trminos nominales, en
ms de un 24%. La relacin gasto pblico/
PIB pas del 24,6% en 2007 al 44% en 2013.
Los ingresos petroleros crecieron un 32,5%,
en promedio, durante el mismo perodo, lo
que supera a la tasa del 15,7% en los ingre-
sos tributarios. As, el total de ingresos au-
ment, en promedio, un 20.9%. La diferencia
entre la tasa de crecimiento de los ingresos
y de los gastos ocasion dficits fiscales en
cuatro de los ltimos cinco aos.
El contexto internacional favoreci el
desempeo econmico del pas. Por una par-
te, existi una depreciacin del dlar que
permiti estimular las exportaciones no pe-
troleras, lo que coincidi con un alto precio de
otros commodities que exporta el pas (ba-
nano, cacao y camarn). Por otra, el precio
del petrleo ecuatoriano nunca baj de los 96
dlares por barril desde 2011. Esto signific
un importante flujo de recursos para la eco-
noma, a pesar de que el nivel de produccin
del crudo se mantuvo en niveles inferiores a
los registrados en 2006.
Los ingresos que permitieron el rpido
crecimiento del gasto pblico provinieron
de dos fuentes adicionales a los recursos
petroleros: las diez reformas tributarias y
una recaudacin ms efectiva del Servicio de
Rentas Internas (SRI), gener un incremento
en la presin tributaria del 14,3% del PIB en
2006 al 19,7% en 2013. A pesar del aumento
en los ingresos fiscales, la deuda pblica
mantuvo un vertiginoso ritmo de crecimiento
desde el ao 2010. El principal prestamista
para el pas, despus del default de 2008,
fue China. Los crditos con el pas asitico
actualmente representan cerca del 30%
de la deuda externa pblica total, cuando
en 2006 no alcanzaban al 1%. Durante el
perodo 2009-2014 llegaron al Ecuador doce
prstamos de parte de varios bancos chinos
por un monto cercano a los 10.800 de dlares

millones de acuerdo al Inter-American
Dialogue (Gallagher y Myers, 2014). 3
La deuda pblica externa creci de di-
ciembre de 2009 a diciembre 2014 a una
tasa promedio anual del 18,9%. Y la relacin
deuda externa/PIB aument del 11,8% al
17.4% durante el mismo perodo. En el caso
de la deuda interna, esa expansin fue an
mayor. El stock de deuda interna, contra-
da bsicamente con el Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social (IESS), creci al 34,6%
anual, incrementndose del 4,5% del PIB en
diciembre 2009 al 12,4% en diciembre 2014.
El stock de deuda pblica total alcanz el
30% del PIB en diciembre de 2014, frente al
16,4% observado cinco aos antes. Esto de-
muestra una poltica de endeudamiento agre-
sivo en un plazo relativamente corto, a pesar
de la bonanza petrolera, siendo la Seguridad
Social y China los principales acreedores del
gobierno ecuatoriano.
El nuevo modelo econmico repercuti
en otros indicadores como el desplazamiento
de la Formacin Bruta de Capital Fijo (FBKF)
privada que, en relacin al total, redujo su
participacin en un 23,4%. As, en 2013
la FBKF privada represent el 46,6% y fue
superada por la pblica que se ubic en un
53,4%. La inversin pblica, especialmente
en infraestructura, se reflej en una mayor
dinmica y contribucin del sector de la cons-
truccin al crecimiento de la economa. Ese
sector, que haba crecido de 2003 a 2006 a
una tasa anual promedio del 4,4%, incre-
ment esta tasa a un 7,8% en los ltimos
siete aos, superando el crecimiento de otros
sectores econmicos, que igual tuvieron un
3 Ver Ecuador una historia de reestructuraciones y defaults, Carta Econmica, julio 2013.
4 Estas cifras son las que presenta el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) con la nueva metodologa adoptada en septiembre
del ao 2014. La nueva serie reemplaza la categora de subempleo por empleo inadecuado. Por lo que, el subempleo calculado en series
anteriores no es comparable con la nueva, que es una subcategora del empleo inadecuado.
163
Ecuador
desempeo positivo, ante los ingentes recur-
sos inyectados por el Estado a la economa.
La inflacin se mantuvo estable durante
este perodo, con una tasa promedio anual
del 4,5%. Sin embargo, el ao 2008 subi
al 8,4%, la cifra ms alta en este lapso. El
incremento del gasto pblico en la economa
y el aumento en los precios de algunos com-
modities impactaron en el nivel de precios en
2008, cuando la mayor incidencia en la infla-
cin general vino de los alimentos y bebidas
no alcohlicas. El desempleo, en tanto, tuvo
un comportamiento bastante homogneo,
solo un incremento en la tasa de desempleo
urbano en el ao 2009 cuando aument un
0,6% y se ubic en el 7,9%, coincidiendo con
la crisis internacional. A partir de ese ao,
se redujo paulatinamente hasta alcanzar el
4,9% en 2013. El subempleo, por su parte,
tuvo una ligera tendencia decreciente y, de
2009 a 2013, cay en 2,8 puntos hasta llegar
al 38,8%.4
En el mbito social, de 2007 a 2013, el
ndice de GINI disminuye del 0,55 al 0,49,
lo que representa una mejora importante en
relacin con el perodo anterior. La pobreza
por nivel de ingreso, por su parte, se atena
bajando 11,1 puntos porcentuales, al pasar
del 36,7% en 2007 al 25,6% en 2013. Tam-
bin es importante resaltar el aumento del
poder adquisitivo de la poblacin, gracias a
un incremento sostenido del salario mnimo
en el orden del 10% anual en trminos nomi-
nales de 2007 a 2013, frente a una inflacin
controlada, que llev a reducir la restriccin
de consumo de los hogares ecuatorianos de
un 30% en enero de 2007 al 1% en enero de
164
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
2013, respecto de la adquisicin de la canas-
ta bsica.
La cobertura de la seguridad social, as
como el nmero de afiliados creci de forma
importante durante estos aos. El nmero
de afiliados activos creci un 67,9% de 2008
a 2013, de acuerdo con cifras del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). De
igual forma, el nmero de pensionistas se in-
crement en un 54% durante el mismo pero-
do. Sin embargo, una reforma introducida en
2010 por la Asamblea Nacional decidi que
los hijos de los afiliados pasen a formar parte
de la cobertura provista por el IESS. Esto sig-
nific un aumento en el nmero de afiliados
menores de 18 aos del 240,8% solo en el
ao 2010. Actualmente esa cifra se ha du-
plicado y este rubro alcanza los 4,1 milln
de afiliados menores de 18 aos, cuando en
2008 este nmero bordeaba los 800 mil. La
sostenibilidad del sistema de seguridad so-
cial, por lo tanto, se debilita con esta nueva
estructura, ms an cuando el la Seguridad
Social es el principal comprador de papeles
de deuda pblica interna.
Por otro lado, durante esta etapa hubo
importantes avances en los temas de educa-
cin y salud desde el punto de vista de gasto;
en educacin el gasto aument desde el 2,2%
del PIB en 2006 al 5%, en el ao 2013. La
Constitucin y el Plan Decenal de educacin
estipularon que el gasto para este rubro de-
ba incrementarse un 0,5% del PIB por ao,
hasta alcanzar el 6% en 2012. Por lo que, si
bien existen avances, todava hay retos en
materia educativa, especialmente desde el
punto de vista cualitativo (Oleas, Baquero, &
Mieles, 2014). El sector de salud, por su par-
te, ha recibido menos recursos que educa-
cin. En 2013 el gasto en salud represent un
2,1% del PIB y, aunque implica comparado
con el 0,8% destinado en 2006, la cantidad
de recursos por concepto de petrleo, no han
sido destinados a esta rea en la misma pro-
porcin. Aunque en la actualidad estos sec-
tores tienen un peso mayor en la economa,
todava deben estipularse planes que exijan
no solo mayores recursos, sino tambin un
seguimiento a la calidad del gasto.
Tambin es importante resaltar la rele-
vancia que todava mantiene el bono de de-
sarrollo humano, introducido en 1998 como
Bono Solidario, a pesar de la paulatina reduc-
cin en los niveles de pobreza en el pas. Esta
transferencia monetaria de 50 dlares, con-
dicionada al cumplimiento de ciertos reque-
rimientos en salud y educacin, beneficia en
la actualidad a ms de un milln de madres
de familia, cifra muy similar al nmero de be-
neficiarios registrados en el ao 2000. Asi-
mismo ha aumentado en forma significativa
el nmero de beneficiaros por discapacidad,
que pasaron de 250.000 a 560.000 de 2000
a 2013, mientras que los beneficiarios de la
tercera edad pasaron de 8.000 a 122.000 en
el mismo perodo. Con el aumento en el n-
mero de beneficiarios y el valor percibido por
ellos, el gasto en bienestar social en relacin
al PIB creci sostenidamente, pasando del
0,6% en 2006 al 1,5% en 2013 (Sistema In-
tegrado de Indicadores Sociales del Ecuador,
2014).
D. Vulnerabilidad de la economa
ecuatoriana
La dependencia del modelo de factores
exgenos, como el precio del petrleo o los
flujos de dinero de China, se ha profundizado
en los ltimos siete aos, aumentando la vul-
nerabilidad de la economa ecuatoriana ante
choques externos, ms an cuando en la ac-
tualidad el Estado tiene una participacin de
ms del 40% en el PIB, siendo fundamental
para el dinamismo econmico mediante la
expansin del gasto y la inversin pblica.
 165

Ecuador

Aunque es difcil medir de manera exac- Mientras que el VANP tuvo un crecimiento del
ta la influencia del petrleo en la economa 1,1% durante el mismo perodo. En trminos
ecuatoriana, se toma el valor agregado no pe- generales, el sector petrolero pareca tener en
trolero (VANP) como una proxy que, al com- esos aos una baja incidencia sobre el desem-
pararlo con el precio real del crudo, busca es- peo de la economa no petrolera. Sin embar-
timar el nivel de dependencia de la economa go, de 2007 a 2013 la situacin es distinta.
no petrolera hacia el petrleo y as medir, de El crecimiento del VANP se ubic en un 1,3%
alguna forma, el grado de vulnerabilidad de con un precio promedio del petrleo ecuato-
la economa en su conjunto ante choques ex- riano de 91,23 dlares por barril, pero la co-
ternos en el sector petrolero. En el grfico 1 rrelacin subi a 0,66. Es decir, que si bien el
se muestra la correlacin que existe entre la crecimiento no petrolero aument ligeramen-
variacin trimestral del VANP y el precio real te, parece depender del precio del crudo, que
del crudo ecuatoriano. Desde 2006, existe un duplic su valor entre ambos perodos. Los re-
comportamiento similar en ambas variables, cursos generados por el incremento del 98%
y aunque la correlacin no implica causalidad en el precio del petrleo en trminos reales,
hay elementos a tomar en cuenta, especial- fueron inyectados por el Estado a la econo-
mente en el segundo perodo. ma, mediante gasto e inversin, amplificando
El nivel de correlacin de 2001 a 2006 los ciclos de expansin, pero tambin profun-
fue de 0,25 con un precio del crudo ecuato- dizando los ciclos de contraccin, cuando esos
riano promedio de 47,97 dlares por barril. recursos escasean como ocurri en 2009.

GRFICO 1
VALOR AGREGADO NO PETROLERO VERSUS PRECIO DEL PETRLEO (EN DLARES POR BARRIL)

140 04%

03%
120
03%
Dlares de 2014 por barril

100 02%
Variacin t/t-1

02%
80
01%
60
01%
00%
40
-01%
20
-02%

0 -03%

2001Q1 2002Q1 2003Q1 2004Q1 2006Q1 2007Q2 2008Q3 2009Q4 2011Q1 2012Q2 2013Q3 2014Q4

Valor agregado no petrolero (t-l) Precio crudo oriental real (eje izquierdo)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Banco Central del Ecuador y de la U.S. Energy Infomation Administration.

Efectivamente, el gasto pblico es un vel de gasto tendr un efecto negativo en la

elemento esencial en el nuevo modelo eco- dinmica de crecimiento. En 2009, el gasto
nmico, por lo que una reduccin en el ni- pblico total se redujo en un 5,3%, debido a
166

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

la crisis internacional y la cada en el precio tante de divisas para mantener el esquema

del petrleo, la economa creci solo un 0,6%
ese ao. Si bien la economa no se contrajo,
los recursos que se haban acumulado en los
fondos petroleros amortiguaron, en parte, los
efectos de la crisis. El crecimiento se torn
bastante voltil y despus de registrar tasas
superiores al 6%, hubo variaciones negativas
en los ltimos trimestres de 2009. Estas limi-
taciones del modelo se han evidenciado tam-
bin en los ltimos aos en la restriccin pre-
supuestaria que impide que el gasto pblico
crezca a tasas de dos dgitos , que se expresa
en una paulatina moderacin del crecimiento
econmico, que pas de tasas interanuales
superiores al 8% en 2011, a tasas inferiores
al 4% en 2014.
Finalmente, la economa ecuatoriana al
estar dolarizada necesita de un flujo cons-
monetario. Las exportaciones petroleras re-
presentan ms del 55% del total, por lo que
una cada en el precio del petrleo afecta al
ingreso de divisas. En el siguiente grfico
muestra la relacin que existe entre la cuen-
ta corriente y la variacin en el precio real del
crudo ecuatoriano. De 2001 a 2006, el grado
de correlacin entre estas dos variables fue
0,17, mientras que de 2007 a 2013, esta re-
lacin subi a 0,68. Este comportamiento es
similar a lo observado en la correlacin entre
el precio real del petrleo y el crecimiento del
valor agregado no petrolero. De esta manera,
la dependencia hacia los recursos petroleros
se ha profundizado en el segundo perodo, lo
que eleva la vulnerabilidad de la economa,
sobre todo si se toma en cuenta la dolariza-
cin y sus requerimientos.

GRFICO 2
VARIACIN PRECIO REAL (CRUDO ORIENTE) VERSUS CUENTA CORRIENTE
(EN MILLONES DE DLARES)

1500 60%

1000
40%

500
20%
Millones de dlares

Variacin t/t-1

0
0%

-500

-20%
-1000

-40%
-1500

-2000 -60%

2001Q1 2002Q2 2003Q3 2004Q4 2006Q1 2007Q2 2008Q3 2009Q4 2011Q1 2012Q2 2013Q3 2004Q4

Variacin precio real (crudo oriente) Cuenta corriente (eje izquierdo)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Banco Central del Ecuador.

V. Recomendaciones de poltica
pblica
Sobre la base de lo sealado en los p-
rrafos precedentes, es prioritario debatir so-
bre la necesidad de impulsar polticas pbli-
cas que permitan corregir la vulnerabilidad
de la economa ecuatoriana ante choques ex-
ternos. Ms an si el pas no cuenta con una
poltica monetaria que le permita enfrentar
desequilibrios en las cuentas externas me-
diante el uso de su tipo de cambio y si los
niveles de liquidez en la economa dependen
del flujo de divisas, las que a su vez depen-
den en demasa de la exportacin del crudo
y de los ingresos que esta genera para las
arcas pblicas. A continuacin se presentan
tres recomendaciones de poltica pblica que
ayudaran a fortalecer la posicin externa del
pas, mediante un manejo inteligente de la
poltica fiscal y comercial.
Respecto de la poltica fiscal, se debera
avanzar en dos grandes lneas de reformas.
En primer trmino, es necesario asegurar un
manejo prudencial de los recursos petroleros,
que son agotables y cuyos precios dependen
de factores exgenos que el pas no contro-
la. Vale la pena observar las experiencias de
pases como Chile o Mxico, ricos en cobre y
petrleo, que han desarrollado mecanismos
que han permitido desvincular o aminorar la
relacin entre el desempeo de la economa
y el comportamiento de esos commodities en
los mercados internacionales. En el caso de
Chile, en 1981 se estableci un mecanismo
de precios de referencia para el cobre y el
uso de recursos excedentarios para el pago
de deuda, mientras que en 1987 se cre el
fondo del cobre con la finalidad de generar
ahorros en los aos de bonanza en los pre-
cios de ese mineral, para usarlos en pocas
de escasez. Su finalidad no fue expandir los
gastos ms all de lo sustentable en el me-
167
Ecuador
diano plazo proporcionando financiamiento
para darles continuidad cuando los precios
bajan (Arellano, 2006, 179). Los recursos
generados por estos dos mecanismos fueron
consolidados en el fondo de estabilizacin
econmica y social (FEES) creado en 2006
(Ministerio de Hacienda, junio de 2011). En
el caso de Mxico, las autoridades pblicas
han administrado los riesgos asociados a
la cada en el precio del petrleo mediante
operaciones de cobertura en los mercados
internacionales. Mxico tambin cuenta con
un fondo de estabilizacin petrolero (Cen-
tro de Estudios de las Finanzas Pblicas, di-
ciembre de 2008).
Adems de estos mecanismos, otra re-
comendacin de poltica pblica es estable-
cer reglas macrofiscales que propicien un
manejo ordenado de las cuentas fiscales.
Se deben establecer lmites sobre la acu-
mulacin permanente de dficits fiscales,
propiciando de esta manera un uso ms
eficiente de los recursos estatales, finan-
ciando gastos con ingresos permanentes y
sostenibles en el tiempo para evitar un au-
mento sostenido del endeudamiento pblico.
Muchos pases de la regin han implementa-
do reglas de esta naturaleza, con resultados
positivos respecto del manejo de la poltica
fiscal y su sostenibilidad en el tiempo (CEPAL
e ILPES, 2003). El Ecuador, si bien mantiene
ciertos mecanismos de control respecto de
los niveles de endeudamiento y del uso de
recursos para financiar gastos permanentes,
en la actualidad no ha puesto lmites al cre-
cimiento del gasto pblico y la acumulacin
de dficits fiscales. Lo ms preocupante es
que el pas haba avanzado en reformas de
esta naturaleza luego de la adopcin de la
dolarizacin, incluyendo la creacin de fon-
dos de estabilizacin, sin embargo, estas
normas fueron revertidas por la actual admi-
nistracin. La coyuntura de bajos precios del
168
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
petrleo hace propicio debatir nuevamente la
introduccin de este tipo de medidas y meca-
nismos en el pas.
Finalmente y como ltima recomenda-
cin, es indispensable promover el ingreso de
un mayor flujo de divisas. La sostenibilidad
de un esquema rgido como la dolarizacin
depende en buena medida de la integracin
del pas a los mercados internacionales en
el mbito comercial y de inversiones, don-
de el pas se ha quedado rezagado respec-
to de otras economas de la regin. Ecua-
dor es el nico pas del pacfico americano
que no cuenta con un acuerdo comercial con
Estados Unidos y que todava no ratifica un
acuerdo con la Unin Europea, regiones a las
que se dirigen ms del 50% de las exporta-
ciones del pas, pero que se concentran en
pocos productos primarios petrleo, bana-
no, camarn, flores y pescado, entre otros.
Asimismo, Ecuador se ubica entre los pa-
ses que menos inversin extranjera directa
atrae en la regin (menos del 1% del PIB),
lo que limita la capacidad de generar pro-
cesos de transferencia tecnolgica y trans-
formacin productiva, que promuevan una
diversificacin de la estructura exportadora
del pas, y provoca, adems, que casi toda
la responsabilidad de generar divisas recai-
ga sobre el sector exportador. La atraccin
de inversiones tambin permitira reducir la
presin sobre los recursos estatales, ya que
una parte del gasto de capital que financia
el gobierno con ingresos petroleros y endeu-
damiento, podra ser financiado mediante
alianzas pblico privadas, donde se equi-
libren los intereses del agente privado por
una rentabilidad y los del Estado respecto
al aseguramiento del bien comn (Devlin y
Moguillansky, 2009).
VI. Conclusiones
L
a dolarizacin de la economa ecuato-
riana coincidi con cambios positivos en
el contexto internacional, lo que propi-
ci una etapa de expansin econmica inin-
terrumpida por un lapso de 15 aos. El alto
precio del petrleo, el flujo de remesas, el
desempeo de las exportaciones no petrole-
ras, el acceso a financiamiento internacional
y la debilidad del dlar, fueron factores que
favorecieron el ingreso de divisas a la econo-
ma nacional. As, el PIB per cpita real pas
de 3.011 dlares en 2000 a 4.252 dlares en
2013, mientras que la pobreza por ingresos
se redujo del 64% al 25% en el mismo pero-
do, en parte como consecuencia de la recu-
peracin en el poder adquisitivo de la pobla-
cin, gracias a la estabilidad de precios que
genera la dolarizacin. El crecimiento econ-
mico tambin gener mayores rentas fiscales
por el pago de tributos, que junto a los altos
precios del petrleo, le han dado al gobierno
una holgura presupuestaria, que, a su vez, le
ha permitido mejorar su posicin crediticia.
En una primera etapa de la dolarizacin, los
excedentes y ahorros fueron acumulados en
fondos petroleros y, en una segunda etapa,
fueron eliminados, al relajarse las directrices
de prudencia fiscal y duplicarse el gasto p-
blico, hasta alcanzar el 44% del PIB en 2013.
La dolarizacin, si bien ha generado es-
tabilidad en los agregados macroeconmi-
cos y confianza entre los agentes, requiere
de una institucionalidad adecuada para en-
frentar choques externos, ya que no se dis-
ponen de polticas monetarias que permitan
corregir desequilibrios en forma automtica.
Sin embargo, es importante reconocer que
justamente la prdida de credibilidad en las
polticas del Banco Central respecto del con-
trol de la inflacin y de la confianza sobre la

moneda nacional profundiz la crisis finan-
ciera de 1999 y llev a la adopcin del dlar
en reemplazo del sucre en 2000. Ante esta
realidad, adquiere mayor relevancia el uso
de una poltica fiscal responsable y flexible,
que permita minimizar los ciclos econmi-
cos, mientras promueve el crecimiento. Una
prueba de las limitaciones de la actual polti-
ca fiscal fue la respuesta a la crisis financie-
ra internacional de 2009, cuando, pese a al
uso de los recursos acumulados en los fondos
petroleros hasta el ao anterior, la economa
ecuatoriana rpidamente entr en un proce-
so de desaceleracin, ante la paulatina cada
del precio del petrleo y la menor disponibili-
dad de recursos fiscales. La vulnerabilidad de
la economa ecuatoriana se ha acentuado al
depender en mayor medida del Estado como
dinamizador de la demanda interna, lo que
a su vez requiere de altos precios del crudo
para sostener los ingresos gubernamentales.
El ao 2015 parece ser un punto de in-
flexin respecto de ese entorno internacional
que tanto haba beneficiado al pas, mediante
el ingreso de divisas que permitieron soste-
ner la dolarizacin. El precio del petrleo se
ha desplomado un 50% durante los ltimos
meses y organismos especializados no pro-
yectan una recuperacin en el mediano pla-
zo. El petrleo representa un tercio de los
5
ingresos fiscales y la mitad de las exporta-
ciones ecuatorianas, as que su cada com-
promete recursos gubernamentales, pero en
especial el acceso a divisas con un impacto
directo sobre la liquidez de la economa. La
poltica fiscal ha profundizado esa dependen-
cia, al llevar el dficit fiscal no petrolero a
valores superiores al 16% del PIB en 2013,
comparado con el 4% observado en 2004.
5 Para el Fondo Monetario Internacional y la EIA el precio del petrleo no volver a valores de 100 dlares por barril en los prximos cinco
aos.
169
Ecuador
Tambin la expansin del tamao del Estado
en la economa, gracias a la renta petrole-
ra, se tradujo en un auge importador que ha
provocado persistentes dficits comerciales
durante los ltimos cinco aos. Pero no solo
el precio del petrleo se ha reducido, en ge-
neral existe acuerdo de que el boom de los
commodities termin. Esto producir presin
sobre las exportaciones no petroleras, que
enfrentan un escenario donde un dlar fuerte
les hace perder competitividad frente a otros
socios comerciales.
En esta coyuntura se hace evidente la
importancia de contar con una poltica fiscal
que no acompae el ciclo econmico, sino
que se active en momentos de contraccin
del mismo. Para una economa dolarizada es
indispensable acumular recursos excedenta-
rios que puedan ser utilizados ante choques
externos que reduzcan el flujo de dlares en
el pas. Ecuador en los ltimos aos relaj
su prudencia fiscal, generando desequilibrios
internos y externos difcilmente manejables
en un escenario de bajos precios del petrleo
y de un dlar fuerte. Ante esto el gobierno
apuesta a contraer financiamiento interna-
cional que permita mantener la inercia en el
gasto pblico, a la espera de una recupera-
cin en el precio del crudo.
Por estas razones, ahora ms que nunca
en necesario debatir en el pas sobre la impo-
sibilidad de sostener un modelo que privilegia
la participacin estatal en la economa, cuan-
do buena parte de los ingresos fiscales de-
penden del precio de un commodity en cuyo
mercado el pas casi no tiene injerencia. Por
lo tanto, se requiere reconstruir una institu-
cionalidad que proteja el sistema monetario
actual, mediante un manejo prudente de los
170

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

recursos pblicos, mientras se promueve la
participacin privada en la economa. Es ne-
cesario incentivar mecanismos alternativos
para generar divisas, mediante la concre-
cin de acuerdos comerciales y la promocin
de inversin extranjera directa en el pas. La
dolarizacin gracias a la estabilidad de pre-
cios que ha trado consigo ha contribuido a
mejorar las condiciones de vida de la pobla-
cin y, por lo tanto, es necesario asegurar un
flujo constante de dlares a la economa y,
para ello, es indispensable establecer reglas
de juego claras que permitan atraer recursos
frescos en reas donde el pas ofrece ventajas
competitivas agricultura, agroindustria, sec-
tor forestal, energa, minas, infraestructura y
turismo. Sin descuidar su papel regulador, el
Estado debe promover que el sector privado,
nacional y extranjero, sea el encargado de de-
sarrollar esos sectores.
La sostenibilidad fiscal, por lo tanto, debe
ser un objetivo primordial en la instituciona-
lidad del pas. La crisis de 1999 permiti es-
tablecer una nueva normativa, pero el buen
desempeo y los recursos abundantes crearon
la ilusin de que el escenario sera permanen-
te, sin respetar los compromisos y sin apren-
der de las lecciones, debilitndose el sistema.
Eso es lo que hay que evitar, ms an, cuando
buena parte de los logros obtenidos en tr-
mino de indicadores sociales, cobertura de
servicios pblicos, acceso a salud, educacin
y seguridad social, podran peligrar en un es-
cenario de inestabilidad y crisis fiscal.

Felipe Hurtado
Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Maestra en Relaciones Econmicas Internaciona-
les por la Universidad de Barcelona, en doble titulacin con la Universidad de San Andrs y Flacso (Argentina).
Director Acadmico de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES). Consultor econmico empre-
sarial. Sus reas de investigacin son macroeconoma, desarrollo econmico, entorno de negocios, economa
internacional y energa.

Daniel Baquero
Economista por la Universidad San Francisco de Quito (USFQ, 2014). Desde 2013 es investigador econmico
de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES) y desde 2014 es tambin analista econmico de la
Asociacin de Bancos Privados del Ecuador (ABPE). Sus reas de investigacin son historia econmica, macro-
economa y poltica fiscal y monetaria.

Diego Guerra
Economista de la Universidad San Francisco de Quito (2013). Desde 2014 es investigador econmico para la
Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES). Ha trabajado como consultor para la empresa construc-
tora Consorcio Tena mediante estudios del sector y desarrollo de un plan de negocio. Sus reas de investiga-
cin son Comercio Exterior, econometra y economa empresarial.

Jos Mieles
Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Diplomado en Teora Poltica y Gestin Pblica de
la Universidad Miguel de Cervantes (Chile). Desde 2011 investigador econmico de la Corporacin de Estudios
para el Desarrollo (CORDES). Sus reas de investigacin son economa laboral, desarrollo econmico e historia
econmica.

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 173

Ecuador

Anexos
CUADRO 1
CUADRO 1
EVOLUCIN DE INDICADORES ECONMICOS Y SOCIALES, 1994-2004

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

SECTOR REAL

Crecimiento del PIB (en porcentajes) 4,3 2,3 1,7 4,3 3,3 -4,7 1,1 4,0 4,1 2,7 8,2

PIB per cpita (en dlares) 2.029 2.143 2.175 2.391 2.341 1.620 1.489 2.013 2.180 2.435 2.700

FBKF privada N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 72,5 67,3 69,3 70,8 73,1
(en porcentajes del PIB)

FBKF pblica N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 27,5 32,7 30,7 29,2 26,9
(en porcentajes del PIB)

Inflacin (en porcentajes) 27,3 22,9 24,4 30,7 24,3 66,7 95,9 37,7 12,5 8,0 2,6

Pobreza por ingresos N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 64,4 54,9 N.D. 49,9 44,6

ndice de Gini N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 0,57 0,59 N.D. 0,56 0,56

Desempleo* (en porcentajes de la 8,3 7,1 6,9 10,4 9,2 11,5 14,4 9,0 10,6 9,1* 11,4
(poblacin econmicamente activa)

Subempleo* (en porcentajes de la 45,1 45,8 43,3 40,4 42,3 56,8 60,4 55,7 53,7 55* 54,2
poblacin econmicamente activa)

Costo canasta bsica (en dlares) 350 361 376 400 370 220 253 314 353 378 394

Ingreso familiar mensual (en dlares) 188 223 260 256 217 152 164 201 221 253 266

Restriccin de consumo 46,3 38,2 30,9 36,0 41,4 30,9 35,2 36,0 37,4 33,1 32,5
(en porcentajes del costo canasta)

SECTOR EXTERNO

Cuenta corriente -4,0 -4,1 0,0 -1,5 -7,2 4,5 6,0 -2,1 -4,3 -1,2 -1,3
(en porcentajes del PIB)

Balanza comercial
(en porcentajes del PIB) 2,8 2,6 5,2 2,6 -3,2 8,7 8,2 2,2 -3,2 0,4 1,3

Inversin Extranjera Directa 2,5 1,9 2,0 2,6 3,1 3,3 -0,1 2,2 2,7 2,7 2,3
(en porcentajes del PIB)

Remesas (en porcentajes del PIB) 1,2 1,6 1,9 2,3 2,8 5,5 7,2 5,8 5,0 5,0 5,0
(en porcentajes del PIB)
Precio del petrleo 13,7 14,8 18,0 15,5 9,1 15,1 24,9 19,0 22,1 26,3 32,2
(en dlares por barril)
Produccin petrolera 379 392 384 389 376 376 398 407 392 420 525
(miles de barriles por da)

Exportaciones petroleras/ 34,0 34,9 35,9 29,6 22,0 33,2 49,3 34,7 40,8 41,9 54,6
exportaciones totales

SECTOR FISCAL
Gasto del sector pblico 21,3 23,7 24,3 22,0 22,1 24,7 23,9 23,3 24,9 23,2 20,4
no financiero
(en porcentajes del PIB)

Resultado global del sector -0,2 -1,2 -2,8 -2,1 -5,2 -4,8 1,4 0,0 0,8 1,6 1,9
pblico no financiero
(en porcentajes del PIB)

Dficit no petrolero del -5,9 -7,6 -10,0 -7,5 -8,7 -10,1 -7,5 -6,3 -4,8 -4,3 -3,8
sector pblico no financiero
(en porcentajes del PIB)

Presin fiscal (en porcentajes del PIB) 9,3 9,5 8,4 9,5 10,3 10,1 9,6 (*) 12,1 12,9 12,5 12,6

Deuda pblica total 68 58 59 52 57 87 79 59 51 46 41

Gasto en salud N.D. 1,1 1,0 0,9 0,9 1,0 0,6 (*) 0,8 0,9 1,0 1,1
(en porcentajes del PIB)

Gasto en educacin N.D. 3,1 3,2 2,9 3,2 3,1 1,5 (*) 2,0 2,4 2,1 2,3
(en porcentajes del PIB)
Gasto en bienestar social N.D. 0,4 0,6 0,3 0,2 0,8 0,3 (*) 0,5 0,3 0,3 0,2
(en porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central, del Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), del Instituto Nacional
de Estadstica y Censos (INEC), del Banco Mundial y del Observatorio de la Poltica Fiscal.
Notas: *Cambio de metodologa en 2007 y 2014. Cifras de desempleo corregidas con la nueva serie 2014. Subempleo, cifra a junio de 2014,
metodologa anterior a 2007. Incluye zonas urbana y rural. **Incluye universidades.
174

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

CUADRO 2
EVOLUCIN DE INDICADORES ECONMICOS Y SOCIALES, 2005-2014

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

SECTOR REAL

Crecimiento del PIB (en porcentajes) 5,3 4,4 2,2 6,4 0,6 3,5 7,9 5,2 4,6 3,8

PIB per cpita (en dlares) 3.025 3.351 3.589 4.267 4.242 4.633 5.193 5.645 5.989 6.273

FBKF privada (en porcentajes del PIB) 77,1 79,7 68,5 67,8 52,3 55,8 57,3 53,3 47,4 48,8

FBKF pblica (en porcentajes del PIB) 22,9 20,3 31,5 32,2 47,7 44,2 42,7 46,7 52,6 51,2

Inflacin (en porcentajes) 2,1 3,3 2,3 8,4 5,2 3,6 4,5 5,1 2,7 3,6

Pobreza por ingresos (en porcentajes) 42,2 37,6 36,7 35,1 36,0 32,8 28,6 27,3 25,6 22,5

ndice de Gini 0,55 0,54 0,55 0,52 0,5 0,51 0,47 0,48 0,49 0,47

Desempleo (en porcentajes de la 8,6 7,7 7,7* 6,0 6,5 5,0 4,2 4,1 4,2 3,8*
poblacin econmicamente activa)

Subempleo (en porcentajes de la 56,0 56,7 50,2* 58,1 60,1 56,8 54,7 51,4 53,0 51,3*
poblacin econmicamente activa)

Costo canasta bsica (en dlares) 437 453 473 509 529 545 578 596 621 646

Ingreso familiar mensual (en dlares) 280 299 317 373 407 448 493 545 594 635
Restriccin de consumo 35,9 34,0 33,0 26,7 23,1 17,8 14,7 8,6 4,3 1,7
(en porcentajes del costo canasta)

SECTOR EXTERNO

Cuenta corriente (en porcentajes del PIB) 1,1 3,7 3,8 2,7 0,2 -2,3 -0,3 -0,2 -1,0 -0,6

Balanza comercial (en porcentajes del PIB) 1,3 3,1 2,8 2,1 -0,3 -2,6 -0,8 -0,5 -1,1 -0,7

Inversin Extranjera Directa 1,2 0,6 0,4 1,7 0,5 0,2 0,8 0,7 0,8 0,8
(en porcentajes del PIB)

Remesas (en porcentajes del PIB) 5,9 6,3 6,5 5,0 4,4 3,7 3,4 2,8 2,6 2,4

Precio del petrleo (en dlares por barril) 42,8 51,2 60,2 83,4 53,4 71,9 97,7 98,5 95,9 84,2

Produccin petrolera 532 536 511 505 486 486 500 504 526 556
(miles de barriles por da)

Exportaciones petroleras/ 58,1 59,3 58,2 62,3 50,2 55,3 58,0 58,0 56,8 51,7
exportaciones totales

SECTOR FISCAL

Gasto del SPNF (% del PIB) 21,4 21,2 24,6 35,2 33,0 34,7 39,5 40,4 44,0 44,1

Resultado global del sector pblico 0,6 2,9 1,9 0,5 -3,6 -1,3 -0,1 -0,9 -4,6 -5,3
no financiero (% del PIB)

Dficit no petrolero del sector pblico -4,7 -4,0 -4,6 -13,6 -11,9 -12,6 -16,4 -14,9 -16,7 -16,1
no financiero (% del PIB)

Presin fiscal (en porcentajes del PIB) 13,0 13,9 14,4 14,6 15,4 16,1 17,3 19,4 19,3 19,1

Deuda pblica total (en porcentajes del PIB) 36 29 28 24 18 21 19 21 24 28

Gasto en salud (en porcentajes del PIB) 1,0 0,8 0,8 1,4 1,5 1,7 1,6 2,0 2,1 2,1

Gasto en educacin (en porcentajes del PIB) 2,3 2,2 2,3 3,1 4,5 4,4 4,5 4,6 5,0 4,7

Gasto en bienestar social 0,6 0,7 1,0 1,1 1,4 1,5 1,5 1,3 1,5 1,2
(en porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central, del Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), del Instituto Nacional
de Estadstica y Censos (INEC) y del Observatorio de la Poltica Fiscal.
Notas: *Cambio de metodologa en 2007 y 2014. Cifras de desempleo corregidas con la nueva serie 2014. Subempleo, cifra a junio de 2014,
metodologa anterior a 2007. Incluye zonas urbana y rural. **Incluye universidades.

Poltica monetaria y fiscal: ha aprendido
Mxico a mitigar los efectos de las crisis?
Luis Ignacio Romn Morales
El desempeo que Mxico ha tenido para enfrentar la recesin ha sido uno de los peores del mundo.
El crecimiento econmico de Mxico es decepcionante y causa desencanto,
I. Introduccin
L
a poltica monetaria y la fiscal que M-
xico ha implementado desde los aos
ochenta y, particularmente despus de
la crisis de 1994-1996, han estado a tono con
las sugerencias fundamentales de liberaliza-
cin econmica, promovidas por las principa-
les organizaciones financieras y comerciales
internacionales (Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmicos OCDE,
Organizacin Mundial del Comercio OMC,
Fondo Monetario Internacional FMI, Ban-
co Mundial BM y Banco Interamericano del
Desarrollo BID, entre otras).
La evolucin constatada podra ser tilda-
da de bipolar, pues, por una parte, Mxico ha
logrado una sustancial estabilidad financiera,
traducida en una baja inflacin, un equilibrio
fiscal, un bajo dficit externo, la acumula-
cin de reservas internacionales, una rela-
tiva estabilidad en la paridad monetaria, un
endeudamiento pblico externo moderado
y tasas de inters relativamente reducidas,
175
Mxico
JOSEPH STIGLITZ, 19 NOVIEMBRE 2009
ustedes siguen esperando un milagro econmico.
PAUL KRUGMAN, 28 MARZO 2015
que acompaan un bajo nivel de riesgo pas.
Por otra, Mxico se ha caracterizado por un
psimo comportamiento en la esfera real: el
ritmo de crecimiento econmico del PIB per
cpita desde 1993 es uno de los ms bajos de
Amrica Latina, solamente por encima de los
de Hait y Guatemala y similar al salvadoreo,
los niveles salariales medios industriales son
en 2015 inferiores en trminos reales a los de
1993, adems es el nico pas latinoamerica-
no donde el salario mnimo es inferior al cos-
to de la canasta bsica individual. Los niveles
de pobreza tienden a mejorar muy levemen-
te a largo plazo, pero las mejoras se anulan
abruptamente cuando se precipitan las crisis,
la distribucin del ingreso se mantiene con n-
dices de Gini que giran alrededor de 0,5 y los
problemas de sustentabilidad se acrecientan.
Asimismo, no existe una inversin significati-
va en investigacin y desarrollo, el crecimien-
to se centra en pocos sectores, empresas y
regiones, y el pas se encuentra sumido en
problemas de violencia y de acusaciones de
corrupcin sin precedentes.
176
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
La cuestin es cmo es posible macro-
econmicamente la coexistencia de una es-
fera nominal slida con una esfera real muy
deteriorada. Esto instala la pregunta sobre
la eficiencia de los principios de Timbergen y
Mundel, en el sentido de que a cada instru-
mento de poltica econmica le corresponde
una sola meta y que debe ser la ms eficien-
te para tal fin. La poltica monetaria se ha
centrado exclusivamente en el objetivo de la
estabilidad de precios, mientras que la fiscal
se ha focalizado en el manejo del dficit p-
blico. Esto ha generado que las polticas pro-
ductivas, sociales y ambientales, han tenido
un papel marginal en una estructura de mer-
cado que no es inclusiva y que no favorece a
las micro, pequeas y medianas empresas.
Tampoco existe un mercado interno que per-
mita mejorar los niveles de bienestar de la
poblacin ni compensar la alta volatilidad del
mercado externo, que en el caso mexicano
se centra en la demanda proveniente de los
Estados Unidos.
La inconsistencia entre la estabilidad del
mbito financiero y el deterioro de las esferas
real, social y ambiental, plantea una paradoja
sobre la articulacin entre los objetivos eco-
nmicos y sociales, as como la prioridad de
los mismos. Resulta evidente que la estabili-
dad monetaria y fiscal es imprescindible para
conducir a objetivos sanos en trminos pro-
ductivos y de bienestar social, pero eso no
conlleva que la estabilidad pueda lograr tales
objetivos por s misma. De hecho, si la forma
de lograr dicha estabilidad conduce a deterio-
ros en la dignidad humana, libertad, solidari-
dad o subsidiariedad, entonces la estabilidad
estara por encima de principios fundamen-
tales. El fin de la accin ya no radicara en
el ser humano y ni siquiera en la economa,
sino solo en la rentabilidad de los mercados
financieros.
La alternativa ante este escenario no
es, sin embargo, desdear la importancia de
las variables financieras. La inmensa depen-
dencia mundial de los mercados financieros
volvera catica cualquier estrategia que no
valorase en su justa dimensin las polticas
monetaria y fiscal que interactan con dichos
mercados. De modo que el problema radica
en no desdear las esferas, real, social y am-
biental, como si fuesen simples derivados de
las precondiciones financieras. Cmo cami-
nar al filo de la navaja entre, por una parte,
los requerimientos de estabilidad monetaria
y fiscal que condicionan el financiamiento
del desarrollo y, por otra, los requerimien-
tos productivos, sociales y ambientales que
le dan sentido a la actividad econmica? No
existe una respuesta nica o contundente al
respecto. El quehacer de cada sociedad de-
pende de sus propias circunstancias, de la
gravedad de los problemas que existan en los
diversos mbitos, as como de los recursos y
capacidades para enfrentarlos.
En el presente artculo, se abordar,
primero, de manera retrospectiva, las con-
diciones macroeconmicas que precipitaron
las crisis de 1994-1996 y de 2008-2009, sus
principales impactos socioeconmicos, las
respuestas institucionales para enfrentarlas
y los resultados posteriores (1996-2000 y
2009-2012). En la segunda seccin, se pro-
curar abordar las transformaciones actuales
del marco jurdico-institucional, segn las
reformas estructurales aprobadas en Mxi-
co desde el 2012, las perspectivas macro-
econmicas en el escenario actual (2015),
y algunas propuestas de polticas ligadas a
la articulacin entre las esferas financiera y
socioeconmica. Por ltimo, se plantearn al-
gunos comentarios a manera de conclusin
con respecto a los aprendizajes derivados de
las dos crisis analizadas.

II. Crisis, estrategias de respuesta
y evolucin socioeconmica
Despus del trmino de la gran recesin
de 1929-1932 y hasta 1980, Mxico tuvo un
ritmo promedio de crecimiento econmico
del 6,3% anual, un 3,3% per cpita (INEGI,
2014, tabla 8.1). Sin embargo, a partir de la
crisis de 1982, cuando el pas se declar en
suspensin de pagos, el crecimiento ha sido
exiguo, el incremento real del PIB total alcan-
za apenas en promedio a un 2,16% anual, al
tiempo que la poblacin total ha crecido a un
ritmo del 1,7% anual, lo que se traduce en
un PIB per cpita de un 0,45% anual para
un perodo de 35 aos, es decir, 7,3 veces
menor al registrado en los 48 aos previos.
Por su parte, la poblacin econmicamente
activa (PEA) se ha incrementado al 2,9%
anual, es decir 34% ms rpido que el PIB.
En consecuencia, el PIB por trabajador fue
significativamente menor al trmino del 2014
que hace 33 aos.
En efecto, en 1982 la deuda externa
mexicana pblica y privada ascenda a cuentas externas se tornaron extremada-
89.863 millones de dlares y, en agosto de
ese ao, las reservas internacionales de las
que dispona Mxico fueron insuficientes para
cubrir el servicio de dicha deuda. El pas recu-
rri a una devaluacin masiva de la moneda,
a una exportacin de emergencia de petrleo
para contribuir a la reserva estratgica de los
Estados Unidos y retornar al pago del servicio
y, a la firma de un acuerdo de contingencia
con el Fondo Monetario Internacional.
La crisis de 1982 desemboc en un giro
repentino y radical de la estrategia econ-
mica y de las polticas pblicas, inicindose
un profundo proceso de ajuste presupuestal.
Tres aos ms tarde el proceso de transfor-
maciones estructurales marcado por la re-
tirada en la participacin del Estado como
productor implic la disolucin de cientos
177
Mxico
de empresas paraestatales, el inicio de una
fase de desregulacin de los mercados y la
apertura externa con el ingreso de Mxico
al Acuerdo General sobre Aranceles Aduane-
ros y Comercio (GATT), actual Organizacin
Mundial del Comercio (OMC), y el inicio de
las negociaciones para constituir el Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte.
Durante la dcada de 1980, la prioridad gu-
bernamental se situ en la renegociacin del
pago de la deuda pblica externa (89.000 mi-
llones de dlares en 1982) y en el combate
a la inflacin, cuya tasa lleg al 160% en el
ao 1987.
Las renegociaciones de deuda conclu-
yeron en 1989 y Mxico volvi a acceder al
crdito internacional. A pesar de que el mon-
to de la deuda al trmino de ese ao segua
siendo similar al de siete aos antes (89.317
millones de dlares), cambiaron significativa-
mente las condiciones de su servicio.
De 1990 a 1994, se reactiv la produc-
cin, se estabilizaron los precios y mejor
la generacin de empleo. Sin embargo, las
mente dependientes del ingreso de divisas
procedentes de inversiones de portafolios,
en los mercados burstiles y de dinero. Asi-
mismo, los salarios reales continuaron de-
teriorndose y la concentracin del ingreso
continu polarizndose. A diferencia del pe-
rodo 1982-1988, se reactiv la poltica so-
cial, principalmente mediante el Programa
Nacional de Solidaridad (Pronasol), antecesor
de los programas Progresa, Oportunidades y
Prospera.
A. La crisis de 1994
Las polticas aplicadas desde fines de los
aos ochenta son indisociables de lo aconte-
cido en la crisis de 1982. El Estado busc evi-
tar que se repitieran los factores detonantes
178
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de tal crisis en sincrona con las directrices
del denominado Consenso de Washington. La
premisa fundamental fue la de esquivar una
nueva acumulacin de dficit fiscal e impe-
dir el repunte de la inflacin. Para equilibrar
las finanzas pblicas y abatir la inflacin, el
gobierno mexicano estableci diversos me-
canismos de atraccin de capitales y de li-
beralizacin comercial. Baste enumerar los
siguientes:
i) Se desarroll un mecanismo creado
desde 1983, el FICORCA (Fideicomiso
de Cobertura de Riesgos Cambiarios),
para respaldar, desde el Estado, la ad-
quisicin de crditos por parte del sector
privado. Este fideicomiso, adems, jug
un papel central en el tipo de cambio
hasta 1992.
ii) En junio de 1989, se emitieron Bonos
de la Tesorera de la Federacin indexa-
dos a la paridad peso-dlar (Tesobo-
nos), que constituan ttulos de crdito
nominados en moneda extranjera con la
obligacin del gobierno federal de pagar
en fecha determinada una suma en mo-
neda nacional equivalente a su valor en
dlares segn el tipo de cambio libre.
iii) En agosto de ese ao se inici la conce-
sin de facilidades administrativas para
el pago del impuesto sobre la renta por
intereses y ganancias cambiarias, con el
objeto de alentar el regreso de capitales
depositados o invertidos en el extran-
jero por personas fsicas residentes en
Mxico, que en la prctica represent un
premio al regreso de los capitales fuga-
dos en perodos previos.
iv) Se establecieron mecanismos crecientes
para la contratacin de deuda median-
te la colocacin de bonos en los mer-
cados burstiles, particularmente para
el financiamiento de las principales en-
tidades paraestatales (especialmente
Petrleos Mexicanos e infraestructura
carretera).
v) En 1990 se estableci el Fondo Bancario
de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA),
con el fin de asegurar la liquidez ban-
caria en favor de los depositantes. Este
mecanismo actu intensamente desde
1993 frente las crisis de mltiples ban-
cos privados.
vi) La firma en 1992 para implementar des-
de 1994 el Tratado de Libre Comercio de
Amrica Norte, que profundizara tanto
la integracin econmica de Mxico con
Estados Unidos como las facilidades de
inversin provenientes de Estados Uni-
dos y Canad.
vii) En el perodo 1989-1994 se concret la
privatizacin de diversos sectores clave
de la economa como telecomunicacio-
nes (Telmex y televisoras), carreteras,
bancos, siderurgia, sistemas satelitales,
petroqumica, industria automotriz, ae-
rolneas, puertos, aeropuertos, ferroca-
rriles y hoteles, entre otros, lo que im-
plic un significativo ingreso de recursos
extraordinarios para el fisco y contribu-
y a equilibrar las finanzas pblicas.
El balance de 1989-1994 result en la
reversin de un dficit fiscal del 4,7% del PIB
en 1989 a un supervit fiscal del 1,9% del
PIB en 1994. De hecho, en la crisis de 1995
el dficit apenas fue de un 0,2% del PIB.
Respecto de la inflacin, fue decreciendo sig-
nificativamente con el estricto manejo de la
poltica monetaria. El incremento en los pre-
cios al consumidor baj del 160% en 1987 al
30% en 1990 y continu descendiendo hasta
alcanzar un 7% en 1994.
Pese a lo anterior, otras variables ma-
croeconmicas las de balanza de pagos y
las de carcter socioeconmico mostraron
severos retrocesos. Por su parte, la deu-
da externa, elemento central de la crisis de
 179

Mxico

1982, se increment sustantivamente, al pa-
sar de 89.317 millones de dlares en 1989 a
148.182 en 1995.1
En cuanto al sector externo, el dficit
en cuenta corriente fue acumulando mon-
tos inmanejables para el tamao de la eco-
noma mexicana. En el perodo 1989-1994,
se acumul un saldo deficitario por 105.418
millones de dlares, es decir 15.000 millones
ms que el saldo total de la deuda externa de
apenas 12 antes. El dficit en cuenta corrien-
te haba sido compensado por un supervit
mayor en la balanza en cuenta de capitales,
que dependa de inversiones especulativas en
los mercados de dinero y capitales. En el mo-
mento en que la rentabilidad de dichas inver-
siones fuese amenazada se corra el riesgo
de una corrida financiera, que aconteci en
1994.
La poltica cambiaria de ese momento
era de banda de flotacin, es decir, el tipo de
cambio fluctuaba en funcin del mercado de
divisas dentro de los mrgenes establecidos
institucionalmente. El piso estaba fijado en 3
pesos por dlar y el techo en 3,5. En 1994,
el dficit en cuenta corriente repunt en un
27% con respecto a 1993, en un momento
en que una poltica de ajuste hubiese sido
muy costosa.2 En diciembre de 1994, el nue-
vo gobierno anunci un cambio en la banda
de flotacin, elevando el techo a 4 pesos por
dlar, esta medida fue interpretada por los
mercados como una situacin de insolvencia
del Banco de Mxico para respaldar el peso,
generando una inmediata fuga de divisas y
una macrodevaluacin. La paridad Fix, re-
ferida al valor de liquidacin a 48 horas en
el mercado interbancario del dlar, pas de
3,44 pesos por dlar en noviembre de 1994 a
5,5 en enero de 1995, a 6,7 en marzo y a 7,7
en noviembre.3
El aumento de la paridad y su conse-
cuente impacto en las tasas de inters y en
la actividad econmica, junto con problemas
previos de solvencia de los deudores de la
banca y diversos fraudes en los bancos pri-
vados, produjeron una situacin de desca-
pitalizacin y quiebra de diversos bancos,
que rebas sustantivamente la capacidad del
Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FO-
BAPROA). Entraron en crisis el Banco Unin,
Banca Cremi, Multibanco Mercantil, Banco de
Oriente, Banca Confa, Asemex-Banpas, In-
verlat y Banco Obrero, entre otras institucio-
nes. Finalmente, el costo del rescate bancario
fue el equivalente al 15% del PIB nacional.4
Adems de la acumulacin de dficit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos, el
perodo 1989-1994 registr diversos factores
de deterioro y polarizacin social. El ndice
de concentracin del ingreso (Gini) se incre-
ment durante todo el perodo, la pobreza en

1 Refiere al conjunto de deuda externa: bilateral, fondos de estabilizacin, con proveedores, instituciones financieras internacionales, bo-
nos pblicos, deuda reestructurada, bonos de reprivatizacin, base de dinero, deuda no reestructurada, Proyectos de Inversin Diferida
en el Registro del Gasto (PIDIREGAS) y deuda privada (bancaria y no bancaria) (Romn y Arufe, 2004). Conforme a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, la deuda externa bruta del sector pblico federal en 1995 fue de 100.933,7 millones de dlares, <http://
presto.hacienda.gob.mx/EstoporLayout/Layout.jsp>.

2 Seis aos antes Carlos Salinas obtuvo la presidencia luego de un proceso electoral sumamente cuestionado.

3 El tipo de cambio (FIX) es determinado por el Banco de Mxico con base en un promedio de cotizaciones del mercado de cambios al
mayoreo para operaciones liquidables el segundo da hbil bancario siguiente y que son obtenidas de plataformas de transaccin cambia-
ria y otros medios electrnicos con representatividad en el mercado de cambios. Banco de Mxico, http://www.banxico.org.mx/ayuda/
temas-mas-consultados/tipo-cambio.html.

4 Ver <http://www.redpolitica.mx/deuda-de-la-federacion/cuanto-costo-mexico-el-fobaproa>.
180

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

todas sus dimensiones (alimentaria, de ca- CUADRO 1

pacidades y patrimonial) se increment sus- SALDO DE LA DEUDA EXTERNA NETA DEL SECTOR
tantivamente y solo se redujo marginalmen- PBLICO FEDERAL, FLUJOS ACUMULADOS A
DICIEMBRE DE CADA AO, 1990-2005
te en 1994. El poder de compra del salario
(EN MILLONES DE DOLARES)
mnimo fue disminuyendo y la proporcin de
trabajadores formales con respecto a la PEA
Ao Monto Ao Monto Ao Monto
se mantuvo estancada en todo el perodo de
1990 72.246,3 1995 87.489,3 2000 70.260,4
crecimiento econmico. Bajo estas condicio-
nes, la poblacin se encontraba en una mayor 1991 66.438,0 1996 79.990,4 2001 69.807,9

vulnerabilidad social que en 1982 ante el acon- 1992 66.797,9 1997 76.113,7 2002 71.528,1
tecimiento de una crisis.
1993 68.650,3 1998 77.624,3 2003 73.625,6
En 1995 el PIB cay en un 6,2%, la
1994 76.110,7 1999 75.424,0 2004 75.713,1
mayor cada registrada desde 1932 en el
contexto de la Gran Depresin, la inflacin Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, <http://presto.hacienda.gob.mx/Es-
remont al 52%, el nmero trabajadores
toporLayout/Layout.jsp>.
formales permanentes se redujo en 500.000
personas y la proporcin de estos cay a solo
el 23% de la PEA, los salarios mnimos aumen- El monto real del PIB de 1994 no fue re-
taron en un 38% de lo que lo hicieron los pre- cuperado sino hasta 1997 y a partir de ah y
cios y, para 1996 la pobreza alimentaria y de hasta el ao 2009 se mantuvo casi estancado,
capacidades haba aumentado en 16 millones con excepcin de los sectores de telecomuni-
de personas respecto de 1994, en tanto que la caciones y de servicios financieros, que regis-
patrimonial se increment en 14 millones. traron un crecimiento dinmico. La inflacin se
Mxico volvi a tener un problema control de forma paulatina hasta alcanzar ni-
de deuda externa, agravado por el dficit veles inferiores al 5% desde 2001, exceptuan-
externo y por el deterioro social, sumado a do 2002, 2004 y 2008 en que se ubic entre 5
que el gobierno tena un margen de manio- y 7%. Los niveles de pobreza, distribucin del
bra mucho menor que en 1982, al haber per- ingreso, empleo y poder adquisitivo se mantu-
dido los activos por desincorporar, (es decir vieron similares hasta el ao 2008.
los bienes derivados por la venta o cierre de
empresas paraestatales) y una circunstancia
social ms grave. De manera que se opt por
atender de manera fundamental el desen-
deudamiento pblico externo.
 181

Mxico

CUADRO 2
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS Y SOCIOECONMICOS EN MXICO, 1989-1995
(EN PORCENTAJES)

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Crecimiento del PIB 4,2 5,1 4,2 3,6 2,0 4,4 -6,2
(en millones de pesos a precios
de 1993)a

Tasa de inflacin 19,7 29,9 18,8 11,9 8,1 7,1 52,0

(variacin diciembre
a diciembre)b

Poblacin econmicamente activa 28,9 31,2 33,6 35,6

(en millones)c

Asalariados cotizantes 7,3 8,0 8,5 8,7 8,6 8,7 8,2e

permanentes al Instituto
Mexicano del Seguro Social
en millones de trabajadores)d

Crecimiento salarios mnimosf 14,5g 18,0h 18,0i 12,0j 8,1 7,0 19,8k

ndice de Ginil 0,490 0,509 0,514 0,489m

Pobreza alimentarian 19,0 22,5 21,1 37,1O

Pobreza de capacidades 24,5 28,0 29,4 45,3p

Pobreza patrimonial 44,7 52,6 55,6 69,6q

Balance pblico/PIBr -4,7 -2,2 -0,4 1,4 0,7 1,9 -0,2

Dficit cuenta corriente

de balanza de pagos 5.821,2 7.451,0 14.646,7 24.438,5 23.399,2 29.662,0 1.576,7
(en millones de dlares)s

Fuente: Elaboracin propia.

a/ INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, 2014, cuadro 8.6, PIB total y por gran divisin de actividad econmica, serie anual de 1988 a
2006.
b/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.inegi.org.mx>.
c/ STPS-INEGI, encuesta nacional de empleo, 1988, 1991,1993 y 1995 (bianual).
d/ Comisin Nacional de Salarios Mnimos, Informe de la direccin tcnica, noviembre 1994, <http://www.conasami.gob.mx/pdf/dt/
Caja_1/1994/11NOVIEMBRE_1994.pdf>.
e/ El dato correspondiente a 1995 fue tomado de Mario Martn Rubio Zamorano, Efectos macroeconmicos de la reforma al sistema
de pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social 1997-2010, Tesis doctoral, ESE-IPN, 2014, <http://tesis.ipn.mx/jspui/
bitstream/123456789/13283/1/Tesis%20Final.pdf>.
f/ Comisin Nacional de Salarios Mnimos, salario mnimo promedio de las tres zonas salariales de ese entonces, <www.conasami.gob.
mx>.
g/ 1 de diciembre de 1989 versus 1 diciembre 1988.
h/ 31 de diciembre 1990 versus 31 diciembre 1989.
i/ 1 de noviembre 1991 versus 1 de noviembre 1990
j/ 1 de noviembre 1992 versus 1 de noviembre 1991.
k/ 1 de diciembre de 1995 versus 1 de diciembre de 1994. El 4 de diciembre hubo un aumento de emergencia del 10,1%.
l/ Ingreso monetario, tomado de Fernando Corts. La distribucin del ingreso en Mxico en pocas de estabilizacin y reforma econmica.
CIESAS-Porra, Mxico, 2000.
m/ Dato de 1996, INEGI-ENIGH, Ingreso corriente monetario, cuadro III.5.
n/ Los datos de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial provienen, para 1989, de Miguel Szkely, Pobreza y desigualdad en
Mxico entre 1950 y el 2004, SEDESOL, Mxico, 2005. Para el resto de los aos estn tomados de Comit Tcnico Para la Medicin de la
Pobreza en Mxico, La pobreza en Mxico en la ltima dcada del Siglo XX, SEDESOL, Mxico.
o/ Datos de 1996.
p/ Datos de 1996.
q/ Datos de 1996.
r/ Incluye gobierno federal y organismos y empresas paraestatales. INEGI, Banco de Informacin econmica, <www.inegi.org.mx>.
s/ Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.
182
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Mxico recurri, al igual que en 1982,
a un paquete de contingencia con el Fondo
Monetario Internacional y a un crdito sin-
dicado, con una fuerte participacin del go-
bierno de los Estados Unidos, por 17.700 mi-
llones de dlares, para enfrentar la crisis. La
respuesta gubernamental se expres en una
mayor desregulacin a la inversin extranje-
ra, promoviendo a nivel nacional la industria-
lizacin va maquiladoras ensamblaje con
bajo contenido de valor agregado interno,
se recurri al mecanismo de cambio de deuda
por inversin mediante estmulos fiscales y
mayores ventajas para la inversin fornea,
a una bsqueda de menor dependencia del
ingreso de capital especulativo y a la implan-
tacin de un esquema de poltica social foca-
lizado mediante el Programa de Educacin,
Salud y Alimentacin (Progresa).
En trminos de poltica monetaria y fis-
cal se recurri a tres medidas fundamentales:
i) la consolidacin de la autonoma del banco
central (Banco de Mxico), lo que implic que
el gobierno mexicano ya no pudo recurrir a
crditos de la banca central; ii) la difusin se-
manal del monto de reservas de divisas para
generar la confianza entre los inversionistas
de que los capitales estaban garantizados al
entrar a Mxico; y iii) la prohibicin legal ex-
plcita al dficit fiscal primario, ms all de
rangos marginales.
La autonoma del Banco de Mxico se
plante antes de la crisis y fue promulgada
en diciembre de ese ao. La medida fue justi-
ficada con planteamientos que coinciden con
ideas liberales. As, el actual Gobernador del
Banco de Mxico explica la autonoma en tr-
minos plenamente compatibles con la inter-
pretacin de la inflacin como un fenmeno
esencialmente monetario:
a lo largo de la historia de nuestro instituto
central existi la constante preocupacin de
moderar de alguna manera el flujo de crdito
del banco central. Ello, seguramente por dos
razones. Una, que por largo tiempo se ha
percibido la existencia de un vnculo entre
dicho flujo y la evolucin de los precios. Otra,
que la laxitud en el control del crdito del
instituto central ha resultado en innumerables
males que la inflacin ha trado consigo,
todava muy vivos en nuestra memoria.
Por lo general el gran receptor de los flujos
de crdito del banco central, cuando este no
es autnomo, es el gobierno que, mediante
tal expediente, puede incurrir en elevados
dficits fiscales. La exposicin de motivos ya
citada describa esta enfermedad y sus temi-
bles sntomas: grandes dficits fiscales aso-
ciados con elevadas inflaciones; la causa ms
frecuente de los mismos: el financiamiento
que prcticamente sin restricciones el ban-
co central le poda otorgar al gobierno y que
este exiga con gran frecuencia, y, al final,
el remedio: dotar de autonoma al banco
emisor del dinero: por ello, si se ha de tener
una poltica permanente de lucha contra las
fuerzas inflacionarias, resulta clara la conve-
niencia de separar la funcin de crear dinero,
de otras tareas del Estado, en las que conti-
nuamente se enfrentan reiteradas demandas
para aumentar el gasto (Turrent , 2012).
As, el objetivo central del Banco de M-
xico, como ente autnomo es, conforme al
artculo 28 de la Constitucin de los Estados
Unidos Mexicanos, procurar el mantenimien-
to del poder adquisitivo de la moneda nacio-
nal, es decir, la estabilidad de precios. De
hecho, conforme a lo sealado por Turrent
(p. 183) Mxico se convirti en el nico pas
del mundo en que la autonoma del banco
central adquira un estatuto constitucional.
En contraste con las disposiciones de
la Reserva Federal norteamericana o del
Banco Central Europeo, el sentido del Banco

de Mxico est ms apegado a la ortodoxia
sobre el papel de la poltica monetaria y
no estn entre sus funciones cuestiones
que no sean estrictamente financieras. De
hecho, conforme a las disposiciones legales
las personas elegibles para los cargos de
gobernador y subgobernador deberan gozar
de reconocida competencia en
monetaria, as como haber ocupado, por lo
menos durante cinco aos, cargos de alto
nivel en el sistema financiero mexicano o en
las dependencias, organismos o instituciones
que ejerzan funciones de autoridad en materia
financiera. (Ley del Banco de Mxico). En
otros trminos, se gener un proceso de
autonoma de la esfera real con respecto a
la financiera.
En cuanto al manejo de la oferta mo-
netaria, en la estrategia reformada se in-
cluyeron bsicamente dos reglas, conocidas
coloquialmente como largos y cortos: una
de ellas para la aplicacin de techos al cre-
cimiento de la base monetaria () Por otro
lado, a fin de darle al Banco de Mxico un
instrumento de intervencin discrecional, se
implant el rgimen de saldo cero para las
cuentas corrientes de los bancos comercia-
les en el banco central, mediante la decisin
doble de no ofrecer rendimientos a los saldos
positivos en esas cuentas, mientras que a los
sobregiros se les aplicara una tasa de castigo
de dos veces Cetes. Una vez implantado ese
rgimen el Banco de Mxico estara en posibi-
lidad de aplicar una poltica restrictiva dando
lugar a que la liquidez fuera insuficiente y se
generara un sobregiro en el saldo consolida-
do de dichas cuentas. A esa expresin de res-
triccin monetaria se le denomin coloquial-
mente la aplicacin de un corto.5
5 Turrent, Eduardo, Autonoma de la Banca Central en Mxico, Banco de Mxico, Mxico, 2012.
183
Mxico
Posteriormente, el manejo de la base
monetaria estaba determinado por los objeti-
vos de inflacin de largo plazo, que contina
hasta la fecha. El rango anual que se propone
el Banco de Mxico es del 3% con la variacin
de un punto porcentual ms o uno menos.
Bajo este esquema, se distingue la poltica
materia monetaria que atiende la vigilancia de la in-
flacin subyacente al mercado, de aquella
derivada de los costos, sobre la que el Banco
no puede actuar (inflacin estacional de pro-
ductos primarios y precios administrados de
bienes y servicios pblicos).
Respecto de la poltica fiscal, desde el
ao 2003 se estableci el esquema de es-
tabilizadores fiscales, es decir normativas
que buscan equilibrar en el corto plazo las
finanzas pblicas Ante variaciones en los
ingresos tributarios federales, se generarn
ajustes por el lado del gasto [los] estabiliza-
dores actan como mecanismo de coyuntura
al tratar de mantener estable el presupuesto
de ingresos y gastos pblicos Los estabili-
zadores fiscales automticos se han definido
como aquellos ingresos y gastos pblicos que
se vinculan directamente al ciclo econmico,
estimulando la economa en pocas de rece-
sin y mitigndola en los perodos de sobre-
calentamiento; es decir, ejercen una funcin
de carcter regulador. En ese sentido, las
fluctuaciones del nivel de actividad econmi-
ca ejercen una influencia significativa en las
finanzas pblicas y tienen a su vez un efecto
estabilizador sobre el producto interno bruto
(Mandujano, 2005).
Desde 2008, se fijaron nuevas estructu-
ras fiscales para la captacin de recursos pbli-
cos, ya que la carga tributaria apenas represen-
ta alrededor de 11% del PIB, establecindose
184

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

el impuesto a los depsitos en efectivo (IDE) CUADRO 3

y el impuesto especial a tasa nica (IETU). El SALDO DE LA DEUDA EXTERNA NETA DEL SECTOR
PBLICO FEDERAL, FLUJOS ACUMULADOS A
primero se denomin coloquialmente como el
DICIEMBRE DE CADA AO, 1990-2005
impuesto a la informalidad u otras activida-
(EN MILLONES DE DLARES)
des no registradas y consista en una capta-
cin de recursos pblicos a partir de todo de- Ao Monto Ao Monto

psito bancario que excediera cierto monto. 2005 65.722,5 2010 104.679,1

El IETU se plante como un impuesto plano o 2006 47.247,2 2011 113.631,6

flat tax, pero sin eliminar el impuesto sobre
2007 34.532,0 2012 121.659,0
la renta, lo que gener complicados meca-
2008 24.319,4 2013 130.949,7
nismos contables para determinar el pago de
uno u otro impuesto. Ambos impuestos fue- 2009 91.721,9 2014 145.617,4

ron suprimidos en el ao 2014. Fuente: Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.

B. La recesin de 2008-2009 El crecimiento econmico de Mxico en

A diferencia de la crisis de 1994, cuyo
proceso se fue gestando en el interior del
pas, la de 2008-2009 fue una crisis de ca-
rcter global que se expres tardamente y
con gran intensidad en Mxico, puesto que
los indicadores macroeconmicos comenza-
ron a deteriorarse desde el cuarto trimestre
del 2008, cuando en los Estados Unidos haba
estallado un ao antes.
En los cuatro aos previos a la crisis, se
gener un desendeudamiento masivo que se
revirti con la recesin de 2009, dado que se
asume como deuda pblica el rescate banca-
rio de 1995, el carretero y las deudas pbli-
cas resultantes de 2008-2009. De hecho, los
impresionantes saltos de la deuda externa
neta del sector pblico federal responden a
que el Estado asume deudas precedentes de
otras instancias.
el siglo XXI ha sido significativamente menor
al de los espacios geoeconmicos de los que
forma parte. Sin embargo, en el 2006 tuvo
un mejor comportamiento que el promedio
mundial, el de Amrica del Norte o el de los
pases de la OCDE, aunque con menor creci-
miento que Amrica Latina y mucho menor
que el de los pases de ingreso medio alto.
En el 2007, cuando estalla la recesin en los
Estados Unidos, Mxico sigue creciendo a un
ritmo superior al de la OCDE, aunque menor
que el promedio mundial. Durante la recesin
de 2008 cuando el crecimiento de los Esta-
dos Unidos fue negativo en un 0,3%, Mxico
sigui creciendo a una tasa similar a la del
promedio mundial. Sin embargo, en 2009,
el impacto recesivo sobre Mxico fue el ms
severo entre todos los pases pertenecientes
a estas regiones (aunque en Europa, Asia y
frica hubo pases an ms afectados).
 185

Mxico

CUADRO 4
EVOLUCIN DEL PIB DE MXICO RESPECTO DE OTRAS REGIONES, 2000-2009 (EN PORCENTAJES)

Crecimiento anual (en dlares 2000-2005 2006 2007 2008 2009

constantes a precios del 2005)

Mxico 1,6 5,0 3,1 1,4 -4,7

Amrica del Norte 2,5 2,7 1,8 0,1 2,8

Amrica Latina 2,6 5,4 5,3 3,5 -1,6

Pases de ingreso medio alto 5,4 8,2 8,7 5,8 2,5

OCDE 2,1 3,0 2,6 0,2 -3,6

Mundial 2,9 4,1 3,9 1,5 -2,1

Fuente: Banco Mundial, Databank, <http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD/countries?page=1&display=default>.

Adems del rezago y la profundidad de la lgica de incorporacin econmica de la

recesin en trminos de la evolucin del PIB,
destacan cinco elementos especficos de esta
recesin, as como dos comunes a la de 1994.
Como factores particulares de la recesin ini-
ciada a fines del 2008 destacan los siguientes:
i) El mantenimiento de tasas de inflacin mo-
deradas, antes, durante y despus de la
recesin. El nivel ms elevado se present
justo antes de su estallido, en el ao 2008,
en un contexto de significativo incremento
en los precios de los commodities y, entre
ellos, de los bienes de consumo bsico. Un
segundo, y leve repunte se present a la
salida de la recesin, en 2010, desde en-
tonces, la inflacin ha tendido a decrecer.
ii) La PEA comenz a tener un comporta-
miento errtico, con un crecimiento re-
ducido durante la recesin en 2009, un
fuerte repunte a la salida de ella en 2010,
un bajo crecimiento en 2011 y otro re-
punte significativo en 2012. Parece pre-
sentarse una ruptura de tendencias en la
poblacin en edad de trabajar.
iii) El comportamiento de los salarios mni-
mos es similar a la de la inflacin general,
lo que implica un deterioro en el poder
de compra de los asalariados de meno-
res ingresos, puesto que la inflacin de
la canasta bsica ha tendido a ser sig-
nificativamente mayor que la de la infla-
cin general.6 Asimismo, las condiciones
laborales y de ingreso entre los asalaria-
dos han tendido a deteriorarse de forma
acelerada.7 Durante la recesin disminu-
ye tambin la participacin de los traba-
jadores asegurados permanentes, es de-
cir, con trabajo formal, respecto de la PEA
para reactivarse posteriormente.
iv) La bsqueda esencial de equilibrio fiscal
ha tendido a relajarse desde la recesin
de 2009, registrndose una ligera ten-
dencia al crecimiento del dficit.
v) Al trmino de la recesin de 2009, y a
diferencia de lo que ocurri en la crisis

6 Mientras que la inflacin de la canasta bsica fue de un 38,5% de enero del 2006 a diciembre del 2012, la inflacin general acumulada
fue de un 32,9%, <www.inegi.org.mx>.

7 Las remuneraciones reales por trabajador y hora trabajada, respectivamente, en la industria manufacturera fueron un 2,2% y un 6%
inferiores en noviembre de 2012 que en el mismo mes de 2008, al inicio de la recesin. Al compararlas con la serie de informacin previa
(1993), las remuneraciones en noviembre de 2012 fueron un 1,3% inferiores por trabajador a las de 1993 y un 3,5% menores por hora
trabajada (INEGI, 2009 y febrero del 2013).
186

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

anterior, parece reactivarse acelerada- generalizado, con variaciones proporcional-

mente la acumulacin del dficit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos.
Esta aceleracin tiende a asemejarse a la
registrada de 1990 a 1994.
Los comportamientos similares a los de la cri-
sis de 1994 son los siguientes:
i) Se genera un proceso de igualacin por
lo bajo en la distribucin del ingreso. Se redu-
cen los ndices de Gini, pero no por una parti-
cipacin ms equitativa en el enriquecimiento
de la sociedad, sino por un empobrecimiento
mente menores en la poblacin de bajos in-
gresos, lo que se expresa en una mejora en
los ndices de Gini simultneos al incremento
general en la pobreza.
ii) La reduccin de la pobreza en los
perodos de recuperacin econmica son
negativamente compensados con los sal-
tos en la misma durante ambos perodos
crticos y recesivos. Finalmente, pobla-
cin en condiciones de pobreza en el ao
2012 es significativamente superior a la
registrada en 1989.

CUADRO 5
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS Y SOCIOECONMICOS EN MXICO, 2006-2012
(EN PORCENTAJES)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Crecimiento del PIB (en millones de pesos a 5,0 3,1 1,4 -4,7 5,1 4,0 3,9
precios de 1993)a

Tasa de inflacin (variacin diciembre a diciembre)b 4,1 3,8 6,5 3,6 4,4 3,8 3,6

Poblacin econmicamente 45,0 45,9 47,3 47,8 49,4 49,8 51,8

activa (en millones al segundo trimestre)c

Trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano 13,7 14,2 14,2 14,0 14,7 15,4 16,1
del Seguro Social (en millones, promedio anual)d

Crecimiento de los salarios mnimose 4 3,9 4 4,6 4,85 4,1 4,2

ndice de Ginif 0,478g 0,491 0,496 0,481

Pobreza alimentariah 14,0 18,6 18,8 19,7

Pobreza de capacidades 20,9 25,5 26,6 28,0

Pobreza patrimonial 42,9 47,8 51,1 52,3

Balance pblico PIB i

0,1 0,0 -0,1 -2,2 -2,8 -2,5 -2,6

Dficit de cuenta corriente de balanza de pagos 7.803 14.663 20.174 8.321 4.934 13.326 15.853
(en millones de dlares)j

Fuente: Elaboracin propia.

a/ INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, 2014, cuadro 8.6, producto interno bruto total y por gran divisin de actividad econmica, serie
anual de 1988 a 2006.
b/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.inegi.org.mx>.
c/ STPS-INEGI, Encuesta Nacional de Empleo, 1988, 1991,1993 y 1995 /en aquel entonces era bianual).
d/ Instituto Mexicano del Seguro Social, <http://189.202.239.32/cognos/cgi-bin/ppdscgi.exe?DC=Q&nia=Run&nid=3489585644ee11dcbb
ca876b0f759402&nic=%2FImported%20Reports%2FInformacion%20Directiva%20CP%2FCubos%2FCubo%20de%20Informacion%20Direc
tiva%20CP%2F1670_3d6c796&nih=1&back=http%3A%2F%2F201.144.108.32%2Fcognos%2Fcgi-bin%2Fupfcgi.exe%3Fxmlcmd%3D%3C
GetPage%3E%3CTemplate%3Emain.utml%3C%2FTemplate%3E%3C%2FGetPage%3E%26id%3D1cce47702c0d11dc977b8728db4781d3>.
e/ Comisin Nacional de Salarios Mnimos, salario mnimo promedio de las zonas salariales de entonces, <www.conasami.gob.mx>.
f/ INEGI-ENIGH, Tabulados bsicos, ao 2012, nueva construccin, cuadro 2.3. Ingreso corriente total promedio trimestral per cpita en
deciles de personas segn ao de levantamiento y su coeficiente de Gini (precios constantes 2012). Cabe sealar que la metodologa no
es comparable plenamente con la del tabulado 1, dado que en este caso se trata de indicadores per cpita.
g/ INEGI-ENIGH, sobre la del cuadro 2.3 de los tabulados bsicos de la construccin tradicional de la ENIGH. Tabulados bsicos, ao 2006,
construccin tradicional.
h/ Los datos de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial provienen, para 1989, de Miguel Szkely, Pobreza y desigualdad en Mxico
entre 1950 y el 2004, SEDESOL, Mxico, 2005. Para el resto de los aos estn tomados del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza
en Mxico, La pobreza en Mxico en la ltima dcada del Siglo XX, SEDESOL, Mxico.
i/ Incluye gobierno federal y organismos y empresas paraestatales. INEGI, Banco de Informacin econmica, <www.inegi.org.mx>.
j/ Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.

La poltica monetaria y la fiscal no fue-
ron sustancialmente modificadas a raz de
la recesin, pues se argumentaba que esta
haba sido importada, a diferencia de la de
1994, debido a esto se requera tericamen-
te fomentar la confianza de los mercados sin
alterar en lo fundamental la estabilidad de la
poltica macroeconmica.
III. Alternancia poltica, reformas
estructurales y prospectivas
El comportamiento poltico-econmico
de Mxico en el largo plazo ha resultado pa-
radjico. Despus de 70 aos sin alternancia
poltica y con giros significativos en las es-
trategias econmicas, en el presente siglo se
han presentado dos cambios de partidos go-
bernantes: en el ao 2000 el Partido Revolu-
cionario Institucional abandon el poder ante
la eleccin del Partido Accin Nacional y, en
2012, se vuelven a alternar, sin embargo, se
ha mantenido la misma estrategia econmica
junto con agentes tomadores de decisin. Al
cabo de ms de tres dcadas con la misma
lgica de polticas pblicas, los resultados en
trminos de inflacin son plausibles, pero no
el desarrollo social y ambiental, y menos de
garantizar la paz en el pas.
A. Las reformas estructurales,
la evolucin 2012-2014 y las
expectativas hacia 2016
Las estrategias planteadas desde el ao
2012 se han centrado en una profundizacin
de las polticas precedentes. En noviembre
de ese ao, bajo la administracin de Felipe
8 Ver en <http://pactopormexico.org/>.
187
Mxico
Caldern, se promulgaron mltiples y pro-
fundas reformas a la Ley Federal del traba-
jo, con el fin de flexibilizar el funcionamiento
del mercado laboral y promover el paso del
empleo informal al formal. Al mes siguiente,
cuando Enrique Pea Nieto ya haba asumido
la presidencia, se firm el Pacto por Mxico
entre el gobierno federal, el Partido Revolu-
cionario Institucional (nuevamente en el po-
der), el de Accin Nacional (liberal) y el de la
Revolucin Democrtica. En dicho pacto8 se
anunciaban una docena de reformas estruc-
turales: la social con el establecimiento de
seguridad social universal y el seguro de des-
empleo, la educativa, de competencia eco-
nmica, de telecomunicaciones, energtica,
minera (an no presentada), financiera, del
campo (en vas de ser presentada), hacenda-
ria, de transparencia y rendicin de cuentas
y la poltico-electoral.
Conforme a lo planteado por el Plan Na-
cional de Desarrollo 2013-2018, los cambios
conduciran a reforzar la estabilidad macro-
econmica (reforma hacendaria), favorecer el
acceso al financiamiento a menores tasas de
inters para el pblico en general (reforma fi-
nanciera), generar mayores oportunidades de
empleo formal (reforma laboral), contribuir al
desarrollo sustentable (reformas energtica y
del agua), favorecer el acceso a Internet y a
una mayor variedad de medios de comunica-
cin (reforma en telecomunicaciones), contar
con combustibles ms baratos y de mejor ca-
lidad (reforma energtica), ampliar el espec-
tro de proveedores de bienes y servicios en
mejores condiciones de mercado (reforma en
competencia econmica y desregulacin) y, fi-
nalmente, mejoras a nivel sectorial y regional,
mediante cambios en ciertas normativas. Las
188
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
reformas conllevan significativos puntos de in-
flexin en favor de una mayor desregulacin
econmica por parte del Estado, una mayor
promocin y facilidades a la inversin priva-
da, as como mecanismo de represin a la
informalidad (reforma fiscal) y de promocin
a la formalidad por la va de incentivos a la
demanda de empleo (reforma laboral). Igual-
mente se plantea una profunda transforma-
cin liberal del sector energtico (petrleo,
gas y electricidad) y una promocin signifi-
cativa a la bancarizacin y financiarizacin de
los mercados.
Sin embargo, la evolucin de los dos
primeros aos de la administracin de Pea
Nieto no arrojan los resultados que el Esta-
do esperaba, tanto por factores econmicos
internacionales como por las condiciones in-
ternas del pas. En primer lugar destaca la
diferencia existente entre las previsiones
gubernamentales y la evolucin real de la
economa, incluso en las variables de mayor
inters en la poltica pblica. En 2013 el cre-
cimiento real, de un 1,4%, correspondi a
apenas un 40% del que se tena estimado,
pero el dficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos fue casi el doble de lo pre-
visto. Nuevamente, en 2014, el crecimiento
econmico fue apenas superior a la mitad del
que se tena contemplado y el dficit ascen-
di en ms de 5.000 millones de dlares al
estimado. Todo ello a pesar de que el precio
del barril de petrleo mexicano de exporta-
cin fue ms alto de lo previsto. La tasa de
inflacin se encontr en ambos aos en el
lmite superior de su rango estimado de va-
riacin, lo que implic la existencia de tasas
de inters reales inferiores a las previstas en
2013 y francamente negativas en 2014.
Contrario a lo planteado por el gobierno
mexicano para justificar la reforma energ-
tica, las plataformas de produccin y de ex-
portacin de petrleo se redujeron. De hecho
y a pesar de que Mxico solo ocupa el lugar
17 en el mundo en reservas probadas de pe-
trleo, es el sexto exportador, lo que significa
que la extraccin y la exportacin de crudo es
desmedida respecto de sus reservas.
El relajamiento de la poltica de equili-
brio fiscal, que se haba mantenido bajo el
principio de dficit cero hasta el ao 2008, se
situ entre un 2% y un 2,5% del PIB hasta
el 2013 y en el perodo 2014-2015 entre un
3% y un 3,5%.
Por ltimo, resalta el que no se conside-
ren en los criterios generales de poltica eco-
nmica, como objetivos bsicos, indicadores
de carcter socioeconmico, ambientales e
incluso productivos, tales como el deterioro
ambiental respecto del PIB, generacin de
empleo formal, salario promedio real (medio
y mediano), ndices de Gini en relacin con el
ingreso de los hogares, niveles de pobreza,
evolucin de la productividad total de los fac-
tores o de la productividad del trabajo, entre
otros.
 189

Mxico

CUADRO 6
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS Y PROYECCIONES EN MXICO, 2013-2016

2013 2013b 2014 2014 2015 2015c 2016

CGPEa Observado CGPE Observado CGPE Precriterio Precriterio
15 15

Crecimiento del PIBd 3,5 1,38 3,9 2,1 3,7 3,2 a 4,2 3,3 a 4,3

Tasa de la inflacin (variacin 3,0 3,97 3,0 4,8 3,0 3,0 3,0
diciembre a diciembre)e

Paridad (pesos por dlar) 12,9 12,77 12,6 13,31 13,0 14,8 14,5

Tasa de inters real promedio 1,6 -0,2 1,0 -1,03 0,3 0,2 1,2
(CETES)

Precio promedio del barril de 84,9 98,44 81 86,00g 82 50 55

petrleo (en dlares mezcla
mexicana)f

Plataforma de exportacin (en 1.183,5 1.188,8 1.170 1.142,3 1.090 1.014 1.065
millones de barriles diarios)h

Balance pblico/PIB i -2,0 -2,3 -3,5 -3,2 -3,5 -3,5 -3,5

Dficit de cuenta corriente de -15.194 -29.682 -21.477 -26.545 -27.660 -28.360 -31.600
balanza de pagos (en millones
de dlares)j

Fuente: Elaboracin propia.

a/ CGPE: los criterios generales de poltica econmica son los documentos base del gobierno mexicano para elaborar las iniciativas de Ley
de Ingresos y Presupuestos de Egresos para el ao siguiente a su formulacin. Los CGPE los presenta la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico en septiembre de cada ao y constituyen la postura oficial sobre la situacin y previsiones de la economa mexicana.
b/ Valores observados para 2013 y 2014.
c/ En abril de cada ao el gobierno federal debe presentar una actualizacin de su perspectiva sobre el escenario econmico en Mxico,
la que se constituye en un referente para elaborar los CGPE. Este documento es conocido coloquialmente como los precriterios y
oficialmente es el documento relativo al complimiento de las disposiciones contenidas en el artculo 42, fraccin I, de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, elaborado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
d/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.ineg.org.mx>. Cabe sealar que las expectativas presentadas por las instituciones
financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), la CEPAL, la OCDE y los especialistas consultados por
el Banco de Mxico refieren hasta julio del 2015, estimaciones de crecimiento de entre un 2,3% y un 2,9% para dicho ao, <http://
www.cepal.org/es/comunicados/america-latina-y-el-caribe-crecera-solo-05-en-2015> y <http://eleconomista.com.mx/finanzas-
publicas/2015/07/30/pega-entorno-global-desempeno>.
e/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.inegi.org.mx>. Cabe sealar que la paridad a la venta en ventanillas bancarias alcanz
los 16,81 pesos por dlar en julio del 2015, al cierre de esta edicin, <http://eleconomista.com.mx/mercados>.
f/ Ver <www.pemex.gob.mx>.
g/ Entre enero y agosto de 2014 los precios oscilaron de 90 a 100 dlares, en septiembre baj a 86 dlares y la debacle ocurri en el tercer
trimestre: 75, 71 y 52 dlares para octubre, noviembre y diciembre respectivamente. Al fines de julio de 2015, luego del acuerdo de
paz entre Irn y los Estados Unidos, el precio de la mezcla mexicana de petrleo se ubic en menos de 47 dlares el barril, <http://
eleconomista.com.mx/mercados>.
h/ Ver nota anterior.
i/ Incluye gobierno federal y organismos y empresas paraestatales. INEGI, Banco de Informacin econmica, <www.inegi.org.mx>.
j/ Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.

B. Lo aprendido, lo desaprendido y lo Estado actu de manera prioritaria: la deuda

no aprendido externa y el dficit fiscal. Los aos ochenta
implicaron enormes sacrificios sociales para
La crisis de 1982 estuvo acompaada de paliar esta situacin. Sin embargo, en la d-
dos factores fundamentales sobre los que el cada de 1990 con el cambio de la poltica
190
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de sector externo, se gener un repentino y
acelerado crecimiento del dficit externo que
culmin con la crisis de 1994 y el denomina-
do efecto tequila. Desde 1996 hasta 2001, se
produjo un cuidadoso proceso de desendeu-
damiento y control de dficit externo, para
luego repuntar paulatinamente en el caso de
la deuda.
La crisis de 1994 y la de 1997, que con-
dujo a la insostenibilidad financiera del sector
bancario mexicano y al rescate gubernamen-
tal del mismo, fue el elemento central del
aprendizaje sobre los lmites a la desregula-
cin financiera. Despus de este, el segundo
mayor rescate gubernamental derivado de la
quiebra de empresas privadas fue el carre-
tero. Las deudas del Fondo Bancario de Pro-
teccin al Ahorro (FOBAPROA), hoy Instituto
de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) y del
Fondo de Apoyo al Rescate Carretero (FA-
RAC), constituyen la base de la deuda interna
del sector pblico mexicano.
A la recuperacin poscrisis de 1994-
1996, le sigui, a diferencia de lo que haba
ocurrido en los aos ochenta, una poltica so-
cial basada en transferencias condicionadas
de ingresos, que fue muy significativa has-
ta el ao 2012. El objetivo era maximizar el
impacto socioeconmico de la poltica social,
mediante programas focalizados, especial-
mente en trminos de alimentacin, salud
y educacin (Progresa-Oportunidades) y de
aseguramiento frente a contingencias de
salud (Seguro Popular). Se procur utilizar
intensivamente la infraestructura existente,
para extender la cobertura social y en edu-
cacin, sin requerir de grandes inversiones
adicionales.
Con la recuperacin en los aos noven-
ta, se procur reducir la deuda externa del
sector pblico y contener el dficit externo
en cuenta corriente de balanza de pagos. A
esto tambin contribuy significativamente el
incremento en la migracin de trabajadores
mexicanos a los Estados Unidos y el conse-
cuente ingreso de remesas, que alcanzaron
los 25.000 millones de dlares en 2007. Ello
permiti reactivar al sector externo como eje
de la poltica de desarrollo. Sin embargo, el
mercado interno ha permanecido prctica-
mente estancado.
Con las dificultades econmicas de los
Estados Unidos, se aceler el dficit externo
mexicano a partir de 2007 y, aunque se con-
tuvo durante la recesin, se dispar al reco-
nocerse como tal los rescates de 1995 y las
intervenciones en 2009. Lo que pareca haber
sido un proceso de frreo aprendizaje deri-
vado de las crisis de 1982 y de 1995, y que
haba sido utilizado como argumento para
evitar el crecimiento del papel gubernamen-
tal en materia de poltica social y productiva,
se esfum durante la recesin de 2009. El
Estado multiplic su deuda, aunque no con
fines sociales, tecnolgicos o redistributivos.
El retiro del Estado como productor y
la priorizacin de su papel facilitador en el
mercado ha sido un elemento constante des-
de las crisis de 1982, 1994 y 2008-2009. Sin
embargo, la creciente polarizacin del mer-
cado producto de su concentracin en me-
nos firmas y de una distribucin del ingreso
estancada en altos ndices de concentracin
y en niveles crecientes de pobreza, parece
demostrar que el aprendizaje se ha centrado
solo en la estabilidad financiera y no en la
estabilidad social. A su vez, las reformas eco-
nmicas implementadas desde 2012 confir-
man el convencimiento de las autoridades en
que el mercado funciona de forma eficiente,
retirndose de la gestin de recursos estrat-
gicos como el sector energtico.
Sin embargo, la evolucin de la actividad
econmica ha distado mucho de la deseada
e, incluso, en el corto plazo, los resultados
macroeconmicos son radicalmente distintos

a los que espera el gobierno federal. Parece-
ra que existe un aprendizaje respecto de lo
que tericamente hay que hacer para lograr
eficiencia econmica y bienestar social, solo
que la eficiencia y el bienestar estn cada vez
ms lejanos.
C. Crisis, aprendizajes y propuestas
El manejo de las crisis de 1982, 1994 y
2008 han priorizado la bsqueda de equili-
brios financieros, la liberalizacin de los mer-
cados y la focalizacin de las polticas socia-
les. En cambio, el crecimiento econmico no
ha estado acompaado de una distribucin
equitativa del ingreso, ni de la reduccin del
peso de las empresas con alto nivel de domi-
nio sobre el mercado y tampoco de sustenta-
bilidad ambiental.
Las polticas han sido esencialmente
compatibles desde los aos ochenta, pero
con matices determinados por la coyuntura
econmica y poltica. Hoy, se mantiene el
foco en el control de la inflacin y se ha re-
lajado paulatina y moderadamente el con-
trol del dficit pblico, pero, a su vez, parece
haberse perdido el inters por mantener un
dficit externo moderado. La economa sigue
dependiendo de la demanda externa, en es-
pecial de los Estados Unidos y, sectorialmen-
te, de la exportacin de petrleo, industria
automotriz y de autopartes, maquiladoras,
as como de las remesas de los migrantes en
los Estados Unidos y posiblemente del ingre-
so de divisas sucias, lo que contribuye a las
condiciones de violencia existentes en el pas.
A este escenario se suma el descrdito
respecto de la transparencia y rendicin de
cuentas de las autoridades, cuestionndose
9 Ver <http://aristeguinoticias.com/0911/mexico/video-la-casa-de-pena-nieto-de-7-mdd-en-las-lomas-reportaje/>
guinoticias.com/0911/mexico/la-casa-blanca-de-enrique-pena-nieto/>.
191
Mxico
la superposicin de intereses pblicos y pri-
vados en las decisiones pblicas.9 Frente a los
fuertes cuestionamientos de diversos secto-
res sociales y de los medios de comunicacin
crticos, se ha respondido con violaciones a
los derechos humanos y despido de comuni-
cadores. La situacin poltica ha agrietado la
confianza necesaria para la consolidacin de
un clima estable de inversin arraigada y de
largo plazo, lo que genera una mayor vulne-
rabilidad ante los ciclos econmicos. Por ello,
ms all de la bsqueda de los equilibrios fi-
nancieros bsicos, se priorizar la reactivacin
de la esfera real de la economa, el resarci-
miento del tejido social y la sustentabilidad
ambiental de la actividad econmica.
En estas circunstancias, en primer lugar
hay que considerar, en las decisiones de po-
ltica econmica, la transparencia y la rendi-
cin de cuentas. Clarificar no solo el origen
de los ingresos y el destino de los recursos de
la accin pblica, sino los criterios especficos
con los que se determinan las prioridades, las
alianzas pblico-privadas, los beneficiarios,
los contratistas, los costos de obra, los tiem-
pos de ejecucin, la calidad de la misma, en-
tre otros aspectos. De igual modo, se deben
precisar los criterios y mecanismos de selec-
cin para el nombramiento de las autoridades
con capacidad de decisin sobre el uso de los
recursos pblicos, financieros, materiales y
humanos.
En segundo lugar, en materia fiscal, se
requiere de un Estado fuerte en el contexto de
una economa social de mercado, un Estado
que disponga de los recursos suficientes para
cumplir y hacer cumplir sus funciones de regu-
lacin y de accin bajo los principios articulado-
res de libertad, solidaridad y subsidiariedad.
y <http://ariste
192
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Para ello, es necesario trasparentar los me-
canismos, montos y beneficiarios de crditos
fiscales y dems mecanismos de subsidio,
promocin y estmulo tributario en favor de
las empresas, especialmente en favor de las
micro, pequeas y medianas empresas (en
ese orden). Simultneamente se debe desin-
centivar la formacin, consolidacin y control
predominantes de grandes corporaciones, a
menos que demuestren que su impacto eco-
nmico, tecnolgico, social y ambiental es
positivo en aspectos que no pueden desarro-
llar las empresas de menor tamao.
Asimismo, es necesario implementar
polticas diferenciadas segn el tamao de
las empresas, por ejemplo, privilegiar en las
compras pblicas a las micro empresas sobre
las pequeas, a estas sobre las medianas,
a las medianas sobre las grandes y a estas
ltimas sobre las gigantes. De igual modo,
en trminos de intercambio internacional, se
debera promover la creacin de mecanismos
de intercambio directo entre empresas micro,
pequeas y medianas.
Tambin, es urgente revertir la depen-
dencia extrema del mercado externo y favo-
recer al interno, lo que significa implementar
polticas claras de remuneracin, tanto de
mnimos como de salarios de productividad,
de tal manera que los beneficios de esta sean
destinados a la reinversin productiva y for-
talecimiento de la capacidad de compra de
los asalariados y no a la inversin rentista, a
la especulacin y al consumo suntuario.
Igualmente, la combinacin de poltica
fiscal y de promocin econmica, podran
reorientarse a la diversificacin del mercado
externo, con el fin de reducir la dependen-
cia que se tiene de un solo destino de ex-
portaciones, inversin externa, flujo de divi-
sas y remesas del exterior. Para ello, podran
plantearse mecanismos de cooperacin tec-
nolgica con distintas regiones, as como la
deteccin y aprovechamiento de complemen-
tariedades, lo que implica reforzar las polti-
cas educativas y culturales que favorezcan tal
diversificacin.
Cualquier estrategia de desarrollo y re-
duccin de vulnerabilidades en el mediano
y largo plazo requiere del desarrollo de una
poltica cientfico-tecnolgica congruente con
una definicin clara de sus objetivos en tr-
minos sociales, sectoriales, regionales y de
articulacin externa, as como del replan-
teamiento de la estrategia de promocin de
investigacin y desarrollo, que al mismo de
fortalecerla y la adece a las prioridades que
se definan, evitando enfocar los procesos de
modernizacin solo en la compra y transfe-
rencia de paquetes tecnolgicos.
En el plano fiscal, es menester una po-
ltica de racionalizacin de los espacios terri-
toriales, para evitar la creciente sobresatura-
cin de las metrpolis y megalpolis Ciudad
de Mxico, Guadalajara y Monterrey y propi-
ciar un mayor desarrollo de ciudades medias
y pequeas en consonancia con su bagaje
histrico cultural, su disponibilidad de recur-
sos en trminos de sustentabilidad y sus po-
tencialidades econmicas y de mercado.
En cuestin monetaria, la autonoma del
Banco de Mxico (banca central) debiera arti-
cularse con objetivos asociados al control de
la inflacin y a una poltica integral de desa-
rrollo, para tal efecto, su equipo debiera estar
conformado no solo por expertos financieros,
sino tambin por especialistas y actores so-
ciales que pudiesen apoyar la compaginacin
de la poltica monetaria con el logro de los
principales objetivos de desarrollo econmi-
co, social y ambiental.
Ante la volatilidad de las divisas y la
incertidumbre de mediano y largo plazo en
relacin con el dlar estadounidense, diver-
sificar las reservas internacionales canasta
de divisas y valores de refugio es una buena

medida. Asimismo, es necesario una mayor
articulacin entre la Banca Central, la comer-
cial y la de desarrollo para promover una es-
tructura crediticia en mejores condiciones y
menores riesgos para los micro, pequeos y
medianos productores de bienes y servicios
socialmente prioritarios y que fomente la co-
mercializacin.
Dado que la principal fuente de divisas
de la economa mexicana y, en particular del
Estado sigue siendo el crudo, es necesario
reordenar la priorizacin del uso de los re-
cursos petroleros, en favor de las actividades
sociales que fortalezcan las capacidades de
la poblacin, especialmente en trminos de
educacin, salud, infraestructura bsica e in-
vestigacin y desarrollo.
IV. Conclusiones
E
l panorama socioeconmico y la evo-
lucin de los ciclos tienen como nica
certidumbre la continuidad y probable
profundizacin de la incertidumbre. Un pri-
mer aspecto a resolver en este contexto es
la construccin de acuerdos, instituciones y
polticas que equilibren la bsqueda de per-
severar la estabilidad financiera con la de
revertir el deterioro en la esfera real de la
economa y en los aspectos socio-ambienta-
les del desarrollo. Una sociedad cohesionada
y con recursos sustentables tendr mayor ca-
pacidad de enfrentar situaciones crticas que
una polarizada y daada en sus capacidades
productivas, distributivas y sustentables. Esto
implica fortalecer las capacidades fiscales del
Estado, al mismo tiempo que establecer me-
canismos profundos de control y vigilancia
ciudadana sobre su actuar. Es decir, un Esta-
do ms fuerte y gobiernos ms sometidos y
193
Mxico
dependientes del escrutinio pblico. Institu-
ciones ms slidas y menos dependientes de
acaudillamientos y autoritarismos.
La relacin con el sector externo requie-
re de un mayor compromiso mutuo, tanto de
quienes invierten como de la sociedad recep-
tora de la inversin: las partes involucradas
en las actividades comerciales deben con-
templar la responsabilidad social y ambien-
tal de dicha inversin, que se traduzca en el
arraigo de la misma frente a la lgica de los
capitales golondrinos y en compromisos ve-
rificables respecto de las relaciones laborales,
de las acciones locales de desarrollo y en la
interaccin de los actores (empresa-Estado,
competidores, clientes-proveedores y socios
comerciales, entre otros).
Por ltimo, la poltica social requiere
compatibilizar la lgica de los derechos so-
ciales con la escasez de recursos, lo que im-
plica establecer los alcances y lmites entre
las polticas focalizadas y las universalistas,
as como los controles para impedir que tales
polticas se utilicen como mecanismos clien-
telares, de control poltico y manipulacin
electoral.
Las crisis, al igual que los perodos de
expansin, son inevitables en las economas
contemporneas; la cuestin es cmo redu-
cir sus efectos perniciosos y cmo maximizar
los efectos benficos de las pocas de auge
sin daar las potencialidades ecolgicas y so-
ciales. La profundidad, duracin, causas, ca-
ractersticas e impactos particulares de cada
crisis varan, pero las estrategias y trayec-
torias de la evolucin econmica de Mxico
desde los aos ochenta son consistentes, por
lo que el debate acerca de cmo enfrentar los
acontecimientos crticos implica reflexionar
sobre lo que debe mantenerse y lo que debe
cambiar.
194

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Luis Ignacio Romn Morales

Profesor investigador del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente, Universidad Jesuita de
Guadalajara, Mxico. Economista por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y doctorado por la Uni-
versidad de Pars VII. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa desde 1999, de la red de investigadores en Economa Social de Mercado del programa KAS-SOPLA
y de la Red Mexicana de Investigacin en Poltica Social.

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Mxico.

Los efectos de las crisis internacionales
y las respuestas de la poltica econmica:
el caso de Paraguay
Dionisio Borda Manuel Caballero
I. Introduccin
A
mrica Latina pas por tres grandes
crisis en los ltimos veinte aos: la
mexicana (1994-1995), la asitica
(1998) y la global (2008-2009). Debido a la
poca profundidad financiera de la crisis mexi-
cana y a su escasa integracin en los mercados
de capitales internacionales, la economa para-
guaya no se vio afectada, mientras que en las
dos ltimas crisis, la asitica y la global, sufri
impactos de diferente intensidad y duracin,
dando lugar distintas respuestas fiscales y mo-
netarias. Ambos eventos tuvieron consecuen-
cias sociales adversas para los grupos vulne-
rables, que se acentuaron en la crisis asitica.
En este estudio se establece que la crisis
empieza en el trimestre en el que el producto
interno bruto (PIB) real cae por debajo del
promedio mvil de los ltimos cuatro trimestres
y finaliza cuando alcanza el nivel de pre crisis
(Vegh y Vuletin, 2014, p. 5). De acuerdo
con esta premisa, la economa paraguaya
experiment once crisis de 1994 a 2013, con
una duracin media de 4,45 trimestres y una
intensidad media1 de 6,5% durante ochenta
trimestres observados en este trabajo (desde
el primer trimestre de 1994 al cuarto trimestre
1 Promedio de la cada del PIB desde el inicio hasta el final de la crisis.
195
Paraguay
de 2013). La frecuencia de las crisis se explica,
en alguna medida, por la estructura productiva
concentrada en la produccin agrcola (29% del
PIB) y por la ocurrencia de una crisis bancaria
con episodios continuos de quiebras y cierres
de instituciones financieras en el perodo 1995-
1998. Esta ltima cost alrededor del 13% del
PIB de 1998 y signific la desaparicin del
33% de los bancos locales y del 40% de las
empresas financieras (Fernndez y Monge,
2014, p. 14).
Las polticas econmicas diseadas para
hacer frente a las crisis asitica y global tuvie-
ron objetivos contracclicos, pero con imple-
mentaciones y resultados diferentes. Como se
ver, la crisis asitica tuvo lugar en un com-
plejo contexto poltico y en una dbil situacin
econmica previa. El Banco Central y el Minis-
terio de Hacienda no tenan la capacidad para
enfrentar un choque econmico externo de
larga duracin. La poltica monetaria fue ini-
cialmente contracclica, pero las fuertes prdi-
das de liquidez obligaron a abandonarla, y la
poltica fiscal significativamente contracclica
al inicio de la crisis fue perdiendo fuerza en la
medida en que los problemas de liquidez se
profundizaron, llegando a una cesacin parcial
de pagos de la deuda.
196
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
En contraste, la crisis global se dio un
contexto poltico ms estable y una mejor
condicin econmica previa. Ambas polticas,
la monetaria y la fiscal, tuvieron una inter-
vencin contracclica fuerte, acotada y limi-
tada en el tiempo, debido, principalmente, a
la percepcin de que la crisis sera breve, a lo
que se suma que la preocupacin del gobier-
no se enfocaba en los efectos de una severa
sequa que afect a la economa paraguaya
en 2009.
En el mbito social, a consecuencia de
una matriz productiva muy concentrada,
existe una alta desigualdad en la distribucin
de la riqueza y de los ingresos. El mercado
laboral es altamente informal, con escaso
cumplimiento de las normas laborales, con
un alto nivel de subempleo y baja cobertura
de la seguridad social. Por lo tanto, los altos
niveles de indigencia y pobreza genera que
la vasta poblacin vulnerable se ms sensible
a los choques econmicos. La vlvula de es-
cape de este serio problema social suele ser
la migracin.
En este contexto, la poltica econmi-
ca aplicada durante la crisis asitica agudi-
z los problemas sociales existentes. No se
aplicaron polticas redistributivas por el lado
del gasto y no existan polticas sociales fo-
calizadas. En cambio, con el mismo contexto
social, la poltica econmica durante la crisis
global amortigu el impacto adverso sobre la
poblacin vulnerable, al mismo tiempo que
se expandieron los programas sociales redis-
tributivos y focalizados.
En la segunda seccin de este estudio,
se analizan los canales de transmisin de las
crisis, las condiciones socioeconmicas pre-
vias a ellas, la respuesta de las polticas p-
blicas en un entorno de baja institucionalidad
y sus efectos sobre la poblacin vulnerable,
medidos por los indicadores sociales. Luego,
en la tercera seccin, se examinan las crisis
que tuvieron lugar y las propuestas de polti-
ca, poniendo nfasis en las lecciones apren-
didas y las sugerencias de poltica en el cam-
po de la institucionalidad poltica, monetaria,
fiscal y social. Finalmente, se presentan las
principales conclusiones del estudio.
II. Crisis y polticas econmicas
La crisis mexicana no tuvo incidencia en
el Paraguay, mientras que la crisis asitica
y la global s afectaron su economa. Como
se aprecia en el grfico 1, el desempeo del
PIB fue positivo en los tres aos siguientes
a la crisis mexicana. Por el contrario, la cri-
sis asitica tuvo una duracin prolongada de
seis aos, con una contraccin de la actividad
econmica importante que se expres en una
intensidad media de un 11,7% en ese pero-
do. Por su parte, la crisis global dur menos
de dos aos, su intensidad fue de solo un
3,4% y la recuperacin de la economa fue
rpida.
GRFICO 1
VARIACIN ANUAL DEL PIB EN LOS PERODOS
DE CRISIS (PORCENTAJE ANUAL)
120
115
110
Ao 0=100
105
100
95
90
1 2 3 4 5 6 7
Tequila 1994=100
Asitica 1998=100
Internacional 2008=100
Fuente: Banco Central del Paraguay.
 197

Paraguay

En el grfico 2 se muestran dos perodos representaron el 46,2% del total.2 En el gr-

de la economa: el primero se corresponde
con la crisis asitica (1998-2003) y el segun-
do, que podramos denominar de auge de las
materias primas (2004-2013), incluye a la
crisis global, que coincide con una cada im-
portante de la actividad econmica causada
por una sequa que afect severamente a la
agricultura. Este fenmeno se volvi a repetir
con menor intensidad en 2012. El auge en
la produccin de alimentos se tradujo en un
crecimiento ms acelerado de la economa,
pero tambin en una mayor volatilidad de la
produccin por su alta concentracin en la
actividad agrcola, que es muy sensible a los
efectos climticos.
fico 3, la cada de la lnea muestra el deterio-
ro de los trminos de intercambio (TDI), es
decir, hubo una disminucin de los precios
de los productos exportados en comparacin
con los de los productos importados. La l-
nea ascendente exhibe la depreciacin del
tipo de cambio efectivo real (TCER), es de-
cir, el deterioro de la moneda local respecto
de una canasta de monedas que considera
la inflacin interna y la externa. Durante la
crisis asitica ambos deterioros, de los TDI
y del TCER, fueron pronunciados y prolon-
gados. Durante la crisis global se repiti el
mismo comportamiento con una menor es-
cala y duracin.

GRFICO 2 GRFICO 3
EVOLUCIN DEL PIB, 1991-2013 (EN BILLONES CANALES DE TRANSMISIN DE LAS CRISIS,
DE GUARANES CONSTANTES) 1997-2013 (VARIACIN PORCENTUAL)

26 150
24 140
22
130
20
120
18
16 110

14 100
12 90
10 80
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011*
2012*
2013*
2003

70
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

Fuente: Banco Central del Paraguay.

* Datos preliminares. TDI (1990=100)
Tipo de cambio efectivo real BCP

La crisis asitica lleg a travs del Brasil

Fuente: Trminos de intercambio (TDI) segn The Economist In-
y de la Argentina y sus efectos se manifesta- telligence Unit (EIU) y tipo de cambio efectivo real segn el Banco
ron con cierto rezago. Las exportaciones del Central del Paraguay.

Paraguay a la Argentina y al Brasil corres-

pondieron al 64,3% del total de las expor-
taciones en el perodo 1994-2013, mientras
que las importaciones desde ambos pases

2 Datos del Banco Central del Paraguay correspondientes a las exportaciones e importaciones registradas. Existe un componente impor-
tante de reexportacin, principalmente hacia el Brasil, de los productos importados de extrazona.
198

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

A. Situacin econmica previa a las crisis
La situacin econmica previa a las crisis
estudiadas fueron muy distintas: en lneas ge-
nerales, se registraron mejores indicadores en
la crisis global que en la asitica. Tanto el cre-
cimiento promedio del PIB (5%) como la par-
ticipacin del sector agrcola en el PIB (29%)
total fueron mayores durante la crisis global
que durante la crisis asitica, un 2,6% y un
24% respectivamente (ver cuadro 1). La pro-
duccin agrcola fue el motor del crecimiento
econmico, aunque present un mayor nivel
de volatilidad desde 2009. Consistente con
esta dinmica de crecimiento, las exportacio-
nes agropecuarias se duplicaron entre una cri-
sis y otra, con una participacin en el PIB del
15,5% y del 7,7%, respectivamente. Destaca
el aumento de la exportacin de soja, carne
y cereales, productos asociados a la agricul-
tura empresarial, en el perodo 2005-2008.
En contraste, el algodn, principal rubro de la
agricultura familiar, experiment una cada
significativa en el mismo perodo.

CUADRO 1
PRINCIPALES INDICADORES PREVIOS A CADA CRISIS (EN PORCENTAJES)

Concepto Crisis asitica 1998 Crisis global 2008

PIB (variacin) 1994-1998 2,6 2005-2008 5,0

PIB agrcola 1994-1998 24 2005-2008 29

Inflacin 1994-1998 11,6 2005-2008 9,0

Inflacin 1998 14,6 2008 7,5

Reservas internacionales netas, 1998 9,7 2008 15,5
RIN (porcentaje del PIB)

Resultado Fiscal (porcentaje del PIB) 1994-1998 -0,2 2005-2008 1,1

Resultado Fiscal (porcentaje del PIB) 1998 -0,3 2008 2,3

Endeudamiento (porcentaje del PIB) 1998 18,8 2008 14,1

PERFIL DE EXPORTACIONES (PORCENTAJE DEL PIB)

Algodn 1994-1998 1,7 2005-2008 0,4

Soja y derivados 1994-1998 5,0 2005-2008 10,0

Carne 1994-1998 0,6 2005-2008 3,2

Cereales 1994-1998 0,4 2005-2008 1,9

Total de Exportaciones 1994-1998 7,7 2005-2008 15,6

Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central del Paraguay.

El promedio de la tasa de inflacin baj 14,6% en 1998. Tambin hubo un importan-

del 11,6% en el perodo 1994-1998 al 9%
en 2005-2008. La diferencia entre las tasas
de inflacin del ao previo a cada crisis es
ms significativa an: la tasa de un 7,5%
registrada en 2008 fue casi la mitad de la del
te incremento del nivel de reservas interna-
cionales netas (RIN), que aumentaron cerca
de un 60% desde el 9,7% del PIB en 1998
al 15,5% en 2008. Estos indicadores reve-
lan que la economa estaba mejor protegida

cuando se desat la crisis global que en al
inicio la crisis asitica.
Los indicadores en el mbito fiscal mos-
traron un mejor desempeo antes y durante
la crisis global. En el perodo 1994-1998 se
registr un dficit fiscal promedio de un 0,2%
del PIB, mientras que en 2005-2008 hubo un
supervit de un 1,1%. Similar situacin, pero
con una diferencia ms marcada, se dio en el
ao previo a cada crisis: el balance fiscal fue
de un -0,3% del PIB en 1998 y de un 2,3%
en 2008. Adems, el coeficiente de endeu-
damiento era mayor en 1998 (un 18,8% del
PIB) que en 2008 (un 14,1%). Esto implica
que la economa paraguaya enfrent la crisis
global con mayor espacio fiscal y capacidad
de endeudamiento que los que tena en la co-
yuntura previa a la crisis asitica.
B. La crisis asitica de 1998
La institucionalidad poltica del Paraguay
constituye un factor determinante para la com-
prensin del contexto en el que se desarrolla-
ron las polticas monetarias y fiscales frente a
los choques externos. La crisis asitica encon-
tr al pas con crecientes problemas de gober-
nabilidad e inestabilidad poltica. Estos pro-
blemas tuvieron su epicentro en el asesinato
del vicepresidente de la Repblica en 1999,
seguido por un juicio poltico que desemboc
en la renuncia del presidente y la eleccin por
el Congreso de un reemplazante que termina-
ra el mandato constitucional (1998-2003). La
turbulencia poltica no desapareci del todo,
ya que se form un gabinete multipartidario
que, en la prctica, debilit la gobernabilidad.
A esto se sum un intento de golpe de Estado
en mayo de 2000. Posteriormente fue elegi-
do por voto popular un nuevo vicepresidente,
3 Vase el miedo a una devaluacin masiva fear of free falling (FFF) en Vegh y Vuletin (2012, pp. 3-4).
199
Paraguay
que perteneca principal partido de oposicin y
a una trinchera poltica contraria a la del presi-
dente designado por el Congreso. Estos arre-
glos polticos empeoraron la gobernabilidad de
ese perodo constitucional, lo que influy en la
institucionalidad fiscal y monetaria.
Diez aos despus, la crisis global de
2008 coincidi con una alternancia poltica
despus de 61 aos de gobierno unipartidario.
Esta administracin se instal un mes antes
del inicio de la crisis y tena una experiencia
limitada en la gestin del Estado. Asimismo,
el nuevo gobierno no obtuvo la mayora parla-
mentaria, lo que le signific innumerables difi-
cultades para implementar su agenda, puesto
que la Constitucin de 1992 otorga excesivas
facultades administrativas al Congreso, el que
hizo uso creciente de ellas, especialmente
desde el ao 2008.
En el mbito monetario, la Constitucin
de 1992 y la Carta Orgnica de 1995 le haban
otorgado a la banca central una mayor autono-
ma en sus objetivos y gestin. A pesar de ello,
la institucionalidad monetaria fue intervenida
polticamente, lo que se tradujo en 1999, en
plena crisis, en el cambio de tres directores,
alterando la rotacin gradual que corresponda
al cargo. El Banco Central del Paraguay (BCP)
ya arrastraba cierta debilidad institucional que
se reflej en una dbil supervisin financiera, en
un contexto de desregularizacin del mercado
financiero a partir de 1989. La crisis bancaria
estall a mediados de 1995 y se prolong hasta
1998, con un alto costo econmico y financiero.
La poltica monetaria durante la crisis
asitica se caracteriz por una disponibili-
dad limitada de estadsticas econmicas y
financieras, menor alcance de las letras de
regulacin monetaria (LRM) y el miedo a una
devaluacin masiva.3 En ese tiempo, el Ban-
200

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

co Central careca de datos de coyuntura del GRFICO 4

sector real como el indicador mensual de la TASAS DE INTERS DE LAS LETRAS DE
actividad econmica (IMAE), el estimador de REGULACIN MONETARIA (LRM) EN PERODOS
cifras de negocios (ECN) y el PIB trimestral. DE CRISIS (EN PORCENTAJE)
Las letras de regulacin monetaria, cuya tasa
30
de inters constituye el indicador de referen-
25
cia para la poltica monetaria, tenan una baja

Tasas de inters LRM

20
participacin en el PIB en 1998 (un 1,77%),
15
muy inferior a la que alcanz en 2008 duran-
10
te la crisis global (un 6,55%). Las altas tasas
5
de inters de las LRM al inicio y durante la cri-
0
sis asitica estuvo relacionada con el miedo
1 2 3 4 5 6 7
a la devaluacin masiva provocada por una Aos siguientes

posible fuga masiva de divisas. En 1999, la Asitica 1998 Global 2008

nueva administracin del Banco Central, que
Fuente: Banco Central del Paraguay.
result del cambio de directores, modific la
poltica monetaria. Baj los intereses de las
GRFICO 5
LRM y, al mismo tiempo, procur mantener
VARIACIN ANUAL DE LAS TASAS DE INTERS DE
estable el tipo de cambio. Las tasas bajaron
LAS LETRAS DE REGULACIN MONETARIA (LRM)
del 19,6% en 1999 al 10,3% en 2000 (ver
EN PERODOS DE CRISIS (EN PORCENTAJE)
grfico 4). La reduccin drstica de las tasas
de inters de las LRM (ver grfico 5) provoc
140
una prdida de reservas de 216 millones de
120
dlares (un 2,4% del PIB) de 1999 a 2000,
100
Ao 1=100

esto es, una cada del 22%. Luego de un nue-

80
vo cambio de autoridades del Banco Central,
60
esta situacin indujo a aumentar nuevamen-
40
te las tasas de inters para frenar la prdida
20
de reservas. Como se puede ver, la poltica 1 2 3 4 5 6 7
Aos siguientes
monetaria durante la crisis asitica fue li-
Asitica 1998 Global 2008
geramente contracclica en 1999, ms pro-
nunciadamente contracclica en 2000 y, en Fuente: Banco Central del Paraguay.

los aos siguientes de la crisis, tendi a ser

procclica con tasas de inters que volvieron
a sus niveles originales. Sin embargo, el ma-
nejo monetario logr contener la inflacin y
mantenerla en una tasa promedio del 10,2%
entre 1998 y 2003.
En el campo fiscal, cabe destacar la im-
plementacin de dos importantes normas
legales en 1991: la carta orgnica del Mi-
nisterio de Hacienda y la reforma tributaria.
La primera orden y moderniz al ministerio

encargado de la poltica fiscal y la segunda
simplific la legislacin tributaria. Otro as-
pecto relevante consisti en la existencia de
amplias facultades administrativas y presu-
puestarias del Congreso, en detrimento del
poder Ejecutivo con la Constitucin de 1992
(Lafuente y Manning, 2010, pp. 3-4). Este
hecho signific, en la prctica, que el Con-
greso poda aprobar cualquier nivel y tipo de
gastos, incluyendo los del servicio civil y el
endeudamiento. A pesar de que en 1999 se
promulg la Ley de Administracin Financiera
del Estado, el marco legal de las finanzas p-
blicas sigui siendo dbil, ya que en la prc-
tica exista una fuerte injerencia poltica en
el proceso presupuestario de parte del Con-
greso.
La falta de estadsticas disponibles tam-
bin afect a la institucionalidad fiscal. La in-
formacin presupuestaria de las instituciones
pblicas era insuficiente y atrasada, mientras
la capacidad analtica de la informacin exis-
tente era pobre. Las informaciones financie-
ras tampoco estaban disponibles en tiempo
y forma (Banco Mundial y Banco Interameri-
cano de Desarrollo, 2004). A esto se suma la
alta rotacin de ministros de Hacienda uno
por ao en ese tiempo, lo que contribuy a
que no fuera posible mantener de una poltica
fiscal consistente.
La poltica fiscal durante el desarrollo de
la crisis asitica present una fase expansiva
inicial que se fue perdiendo en los aos su-
cesivos a medida que las finanzas pblicas
se fueron deteriorando. El componente ccli-
co del gasto pblico real, excluido el gasto
en servicios personales, experiment un au-
mento de un 24% en 1999 respecto de 1998.
Este impulso inicial se perdi en los aos si-
guientes y el crecimiento fue de solo un 18%
en 2000, un 6% en 2001 y un 14% en 2002
(ver grfico 6). Esto tuvo como consecuencia
que el pas entrara en una cesacin parcial
201
Paraguay
de pagos en diciembre de 2002 y comenzara
un proceso de ajuste financiero en plena re-
cesin. El gasto fiscal cclico cay un 3% en
2003 respecto de 1998 y el gasto en 2004
fue apenas igual al de 1998.
GRFICO 6
VARIACIN ANUAL DEL GASTO REAL EN
PERODOS DE CRISIS (EN PORCENTAJE)
160
140
Ao 0=100
120
100
0
1 2 3 4 5 6 7
Aos siguientes
Asitica 1998 Global 2008
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Una situacin similar ocurre con el ba-
lance fiscal y el endeudamiento pblico, pues
el dficit fiscal se expandi del -0,3% del
PIB en 1998 al -3,1% en 1999, al -3,9% en
2000, al -0,7% en 2001 y al -2,6% en 2002,
mientras que la deuda pblica experiment
un crecimiento del 15,3% del PIB en 1998
al 33,4% en 2002 y al 33,0% en 2003 (ver
grfico 7). La poltica fiscal fue inicialmente
contracclica, situacin que se revirti en la
medida en que aparecieron los problemas fi-
nancieros como consecuencia del dficit fis-
cal y el endeudamiento crecientes. El dficit
fiscal se debi tanto a la cada de la presin
tributaria, del 11,2% del PIB en 1995 al 8,1%
en 2002, como al aumento del gasto, inclu-
yendo los relacionados con la crisis bancaria
(pago a ahorristas).
202

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 7
RESULTADO FISCAL Y ENDEUDAMIENTO, 1995-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

03
35
02
30
01
25
Resultado fiscal/PIB

00

Deuda/PIB
20
-01
15
-02

-03 10

-04
5

-05
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Resultado fiscal Deuda/PIB

Fuente: Ministerio de Hacienda.

Las consecuencias sociales de la crisis tambin se dispar, pasando del 36,1% en

asitica fueron considerables. El desempleo 1998 al 49,7% en 2002, reflejando la severi-
se duplic, del 5,2% al 10,7% de 1998 a dad y duracin de la crisis, el escaso impacto
2002, en el momento lgido de la crisis (ver de la poltica econmica y la ausencia de po-
cuadro 2).4 Debido al alto nivel de informa- lticas sociales focalizadas. En el caso de la
lidad del mercado laboral, el crecimiento desigualdad, el coeficiente del decil ms rico
del desempleo al doble tuvo fuertes impac- sobre el decil ms pobre present una cada
tos sociales. De una tasa ya elevada de un de 58,9 a 31,9 durante la fase recesiva. Esta
18,8% en 1998, el subempleo se increment disminucin de la desigualdad respondi,
al 22,4% en 2002 y sigui creciendo a medi- probablemente, a la contraccin y estanca-
da que aumentaba el desempleo, indicando miento de la economa durante la crisis por el
que los desempleados se iban reinsertando hecho de tener el pas una matriz productiva
al mercado laboral informal. La pobreza total muy concentrada y marcadamente agrcola.

4 La Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC) implement la encuesta permanente de hogares (EPH) desde 1997,
con mediciones bianuales al principio (1997/1998 y 2000/2001).
 203

Paraguay

CUADRO 2
EFECTOS SOCIALES DE LA CRISIS ASITICA (EN PORCENTAJES)

1997-1998 1999 2000-2001 2002 2003 2004

t1 t2 t3 t4 t5 t6

Inflacin 10,4 5,4 8,5 14,6 9,3 2,8

Desempleo (D) 5,2 6,7 7,6 10,7 7,8 7,3

Subempleo( S) 18,8 17,3 22,0 22,4 24,1 24,2

Total D+S 24,0 24,0 29,6 33,1 31,9 31,5

Pobreza total 36,1 37,3 37,2 49,7 44,0 39,2

Desigualdad (D10/D1)* 58,9 50,8 47,0 50,6 41,4 31,9

Fuentes: Sobre la base de las encuestas permanentes de hogares de la Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC) y del
Banco Central del Paraguay.

* Decil ms rico (D10) y decil ms pobre (D1).

Una de las vlvulas de escape de la CUADRO 3

poblacin para enfrentar los problemas POBLACIN NACIDA EN EL PARAGUAY RESIDENTE
sociales derivados de la crisis asitica fue la EN OTROS PASES
emigracin de la fuerza laboral. Comparando
Pas circa 2000 2010 Variacin
cifras del censo de los pases receptores de
migrantes paraguayos (ver cuadro 3) se Argentina 322.962 550.713 227.751

puede apreciar un incremento importante Espaa 2.113 135.517 133.404

de la emigracin que coincide con los aos
Brasil 28.822 40.000 11.178
de la crisis asitica: la poblacin nacida en
Otros pases 12.543 31.651 19.108
Paraguay residente en otros pases aument
a 105% (398.464) de 2000 a 2010. Si bien Estados Unidos 13.000 20.023 7.023

es cierto que la emigracin ha dado lugar a Total 379.440 777.904 398.464

un flujo importante de remesas para paliar la
Fuente: Organizacin Internacional para las Migraciones, Perfil mi-
pobreza, tiene un gran costo social expresado gratorio de Paraguay 2011, Buenos Aires, 2011, pp. 34-35.
en desintegracin familiar y serios problemas
para la niez y la adolescencia.
204

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

C. La crisis financiera global de 2008- mejorar su situacin patrimonial, asimismo

2009
La situacin en que se encontraba el
pas cuando comenz la crisis global de 2008-
2009 era diferente a la de la crisis anterior,
as como las polticas implementadas para
hacerle frente. En 2008, el Paraguay experi-
5 les de los que ocupaban los cargos. En 2010
ment la primera alternancia poltica pacfica
de su historia, con la asuncin de un gobier-
no de coalicin de partidos que reemplaz al
partido gobernante despus de 61 aos. La
situacin poltica en ese momento era ms
estable que la vivida en 1998, debido funda-
mentalmente a la credibilidad que haba teni-
do el proceso eleccionario. Pero el nuevo go-
bierno careca de mayora parlamentaria y el
presidente, que soport una frrea oposicin
del Congreso, termin por ser destituido por
medio de un juicio poltico en junio de 2012.
La nueva administracin tambin enfrent
una fuerte oposicin sindical de funcionarios
del sector pblico, en su mayora del antiguo
partido gobernante, que realizaba intensos
cabildeos en el Congreso. La crisis econmica
tuvo su origen en una severa sequa que hizo
caer drsticamente el PIB agrcola, principal
responsable de la cada del 4% del PIB total
en 2009. En este contexto nacional estall
la crisis financiera global que afect al sec-
tor externo de la economa. Por esta razn,
los agentes econmicos percibieron la crisis
como un episodio coyuntural, diferente a la
crisis asitica de 1998.
En el rea monetaria, el Banco Central
contaba con una nueva normativa que le
permiti ajustar su presupuesto monetario y
contaba con mejores estadsticas de coyun-
tura. Si bien no hubo intromisin institucio-
nal del poder Ejecutivo en el funcionamiento
de la banca central, el Congreso bloque el
nombramiento de nuevos directores a medi-
da que fueron feneciendo los mandatos lega-
el Banco Central implement un esquema de
metas de inflacin que dot de mayor predic-
tibilidad a la poltica monetaria. Tambin la
regulacin y la supervisin financiera fueron
mejorando gradualmente desde 2005.6
El manejo de la poltica monetaria du-
rante la crisis global se tradujo en tasas de
inters de las letras de regulacin monetaria
(LRM) ms bajas que en el perodo de la crisis
asitica (ver grfico 4), lo que implica que
hubo menos temor a una devaluacin masiva
que, a su vez, fue el resultado de un mejor
contexto institucional y macroeconmico. La
disminucin de las tasas de las LRM del 5,9%
en 2008 al 2,1% en 2009 y al 2,2% en 2010,
una cada del 64% (ver grfico 5), muestra
claramente un comportamiento contracclico.
La baja inflacin y el mantenimiento del nivel
de reservas internacionales constituyeron lo-
gros importantes de la poltica monetaria. La
tasa media de inflacin del 5,5% de 2008 a
2010 fue prcticamente la mitad de la regis-
trada durante la crisis asitica.
El desarrollo de una mejor institucionali-
dad en el mbito fiscal se expres en la intro-
duccin del marco fiscal de mediano plazo, que
contribuy a una predictibilidad de la poltica
fiscal; asimismo se incorporaron nuevas tec-
nologas de la informacin y la comunicacin

5 Una excepcin a esto son las empresas pblicas, que mantuvieron las mismas tarifas en este perodo, en general, indiscriminadamente y
con poca expansin de la cobertura y crecientes problemas financieros. La empresa elctrica estatal expandi el acceso a la electricidad
con una tarifa diferenciada para la poblacin de menores recursos, al tiempo que experimentaba una prdida de energa en torno al 35%
por conexiones clandestinas.

6 Ver Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial (2006) y Fondo Monetario Internacional (2011).
 205

Paraguay

que generaron una mayor transparencia in- GRFICO 8

formativa; se propusieron mejoras legales en DEPSITOS ADMINISTRACIN CENTRAL EN
la administracin financiera del Estado, con MONEDA NACIONAL, 2008-2013
el envo de varios proyectos al Congreso; y, (EN PORCENTAJES DEL PIB)
no hubo rotacin de ministros de Hacienda en
ese perodo. 4%

El componente cclico del gasto pblico 3%

real experiment una expansin del 36,6% 3%

en 2009 y del 34,5% en 2010 con relacin 2%

a 2008 (ver grfico 6). Es decir, hubo una 2%

fuerte expansin en el ao de la crisis que 1%
se redujo ligeramente, en 2,1 puntos porcen- 1%
tuales, cuando la economa se recuper en 0%
2010. Estas cifras muestran que la poltica 2008 2009 2010 2011 2012 2013

fiscal tuvo una actuacin contracclica im- Diciembre Promedio

portante y acotada (Banco Mundial, 2013, p.
23).
A pesar de la fuerte expansin del gas-
to, el balance fiscal (ver grfico 7) registr
supervits en los aos de la crisis como re-
sultado de la creciente presin tributaria que
pas del 10,7% del PIB en 2008 al 12% en
2010. Mientras tanto, el coeficiente de en-
deudamiento se mantuvo estable en torno al
12,3% del PIB (2010). El manejo financiero
de la poltica fiscal fue proactivo con una dis-
ponibilidad importante de recursos, alrede-
dor del 3% del PIB, en los aos de la crisis,
si se tiene en cuenta la lentitud del proceso
para la obtencin de recursos y para el en-
deudamiento (ver grfico 8).
Fuente: Banco Central del Paraguay.
La expansin del gasto pblico consisti
en un aumento de los gastos de capital, del
2,5% del PIB en 2008 al 3,4% en 2009; de
los gastos en salud pblica, del 1,3% del PIB
en 2008 al 2% en 2009; de los gastos en
educacin, del 3,5% al 4,1% del PIB; y, de
las transferencias a los gobiernos subnacio-
nales, del 0,8% al 1,2% del PIB. En el mismo
perodo, los programas de accin social se
incrementaron del 0,7% al 1,5% del PIB, en-
tre los cuales el de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) result ser el de mayor
impacto, pues la cantidad de beneficiarios
pas de 13.900 familias en 2008 a 109.000
familias en 2009.7

7 Ver Ministerio de Hacienda (2009a, 2009b, 2010a, 2010b, 2011a y 2011b).

206

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Las consecuencias sociales de la crisis 36,7% al 34,5%, como resultado de la poltica

financiera global fueron muy moderadas. El
desempleo pas del 5,7% en 2008 al 6,4% en
2009, para retornar en 2010 al mismo nivel de
2008 (ver cuadro 4). El subempleo disminu-
y ligeramente en 2009 y con fuerza en 2010.
Tambin la pobreza se redujo en plena crisis del
econmica anticclica, de los gastos sociales fo-
calizados y de la baja inflacin. La desigualdad
se mantuvo estable en el perodo comparado y
aument luego con el elevado crecimiento eco-
nmico, reflejando as la alta concentracin del
ingreso y la riqueza en 2010.8

CUADRO 4
EFECTOS SOCIALES DE LA CRISIS GLOBAL (EN PORCENTAJES)

2007 2008 2009 2010 2011

t-1 t1 t2 t3 t4

Inflacin 6,0 7,5 1,9 7,2 4,9

Desempleo (D) 5,6 5,7 6,4 5,7 5,6

Subempleo( S) 26,5 26,1 25,1 22,9 21,9

Total D+S 32,1 31,8 31,5 28,6 27,5

Pobreza total 39,7 36,7 34,5 34,7 32,4

Desigualdad (D10/D1)* 38,0 29,6 29,7 36,4 38,5

Fuentes: Sobre la base de las encuestas permanentes de hogares de la Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC) y del
Banco Central del Paraguay.
* Decil ms rico (D10) y decil ms pobre (D1).

III. Las crisis en perspectiva y Esta interferencia diluye, de alguna ma-

propuestas de poltica
Los aprendizajes a partir de las dos cri-
sis que afectaron al pas son evidentes. Entre
ellos destacan los siguientes:
i) Se plantea la necesidad de fortalecer los
aspectos institucionales, puesto que es-
tructuralmente existe un desequilibrio en
los poderes del Estado, ya que el Congre-
so tiene excesivas facultades legales en
materia de administracin financiera del
Estado, dificultando la implementacin de
las polticas emanadas del poder Ejecutivo.
nera, las competencias y responsabilida-
des y hace que la poltica econmica est
muy subordinada a la contingencia polti-
ca. Aunque el escenario poltico durante la
crisis global fue mejor que el existente en
la crisis asitica, el enfrentamiento entre
poderes del Estado gener inestabilidad y
problemas de gobernabilidad. El excesivo
poder del Congreso se refleja en las fa-
cultades que tiene de rechazar los vetos
del poder Ejecutivo y disponer el trata-
miento de urgencia de proyectos de leyes
por mayora absoluta,9 de modificar leyes

8 Cabe sealar que, de acuerdo con el censo agropecuario de 2008, el coeficiente de Gini de la tierra en el Paraguay es de 0,93.

9 Se entiende por mayora absoluta tener la mitad ms uno de los votos de los miembros que componen la cmara en cuestin.

permanentes por medio de leyes tempo-
rales (por ejemplo, mediante las leyes
anuales presupuestarias) y de interve-
nir en la modificacin presupuestaria en
cualquier poca del ao e, incluso, de
aprobar los prstamos y donaciones caso
por caso (Borda y Caballero, 2013, pp.
317-320). Asimismo, la escasa capacidad
de gestin pblica dificulta la implemen-
tacin de polticas contracclicas rpidas
y eficientes, especialmente en proteccin
social e inversiones. El servicio civil no
tiene una tradicin rigurosa en los pro-
cesos de seleccin, promocin y desvin-
culacin de funcionarios pblicos en casi
todos los niveles; y la incorporacin a la
funcin pblica se vincula a las relacio-
nes polticas de la administracin guber-
namental. En este sentido, los dficit de
gestin pblica parecieran obedecer ms
a las polticas de recursos humanos del
sector que a la disponibilidad de recursos
financieros (Lafuente y Manning, 2010,
pp. 3-4).
ii) Las condiciones previas tuvieron un rol
importante en la aplicacin de las pol-
ticas econmicas durante los choques
externos. La crisis global encontr a la
economa paraguaya en proceso continuo
de crecimiento y con estabilidad relati-
va de precios, a diferencia de lo ocurrido
con la crisis asitica. Adems, las finan-
zas pblicas contaban con espacio fiscal,
como resultado de los supervit previos,
y con una capacidad de endeudamiento
adecuada para enfrentar la crisis. Aun-
que no exista un fondo de estabilizacin,
haba disponibilidad financiera suficiente
para enfrentar el momento ms crtico.
En definitiva, para un pas de ingreso me-
dio bajo, escasa institucionalidad y ma-
triz productiva concentrada y voltil como
el Paraguay, las condiciones econmicas
207
Paraguay
son claves para una intervencin de pol-
tica contracclica.
iii) A pesar de las restricciones, la poltica
monetaria consigui mantener una infla-
cin relativamente baja durante la crisis
asitica, que amortigu parcialmente el
deterioro del poder adquisitivo de la po-
blacin ms vulnerable. Destaca que, a
pesar de su escasa integracin a los mer-
cados de capitales internacionales, el Pa-
raguay no haya experimentado episodios
hiperinflacionarios en su historia reciente.
En lneas generales, el buen manejo de la
poltica monetaria permiti proteger a los
sectores ms vulnerables de los efectos
de los choques externos.
iv) La poltica fiscal fue ms dbil que la pol-
tica monetaria para enfrentar las dos cri-
sis estudiadas, debido a las restricciones
institucionales antes descritas. Las reglas
fiscales que compensaron parcialmen-
te esta limitacin, incorporadas en la Ley
de Administracin Financiera del Estado de
1999, fueron el plan financiero y la autori-
zacin del endeudamiento solo para gastos
de capital y la amortizacin de prstamos.
El plan financiero permite, en la prctica,
comprometer el financiamiento del pre-
supuesto de acuerdo con la disponibilidad
real de recursos del Tesoro. La regla del
endeudamiento restringe la capacidad de
financiamiento ilimitado del dficit fiscal.
Sin embargo, estas reglas fueron insufi-
cientes para una adecuada poltica fiscal en
situaciones de crisis, puesto que el control
descans en la conduccin econmica del
momento. Las limitaciones de dichas reglas
fiscales y la debilidad institucional obstaculi-
zaron la vigencia efectiva de un marco fiscal
de mediano plazo fundamentado en un cri-
terio de prudencia macrofiscal. Asimismo,
el espacio fiscal y la capacidad de endeu-
damiento fueron factores cruciales en la
208

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

administracin de ambas crisis. Durante
la crisis asitica, un inadecuado manejo
financiero llev a la economa paraguaya
a una crisis fiscal y a una cesacin parcial
de pagos que amplificaron el impacto de
la crisis internacional. El espacio fiscal y
la capacidad de endeudamiento son an
ms crticos en un entorno econmico de
alta volatilidad, debido a la alta depen-
dencia del sector agrcola. La disponibili-
dad financiera ayud a enfrentar la crisis
global, condicin que no existi al estallar
la crisis asitica. Como la lentitud del pro-
ceso presupuestario, de aprobacin caso
por caso del endeudamiento, no contri-
bua a la rpida actuacin de la poltica
fiscal, la acumulacin de los recursos fi-
nancieros en el Tesoro permiti el des-
embolso rpido de recursos cuando fue
necesario, principalmente para los gastos
sociales y las inversiones.
v) La poltica social tiene, por s misma, re-
levancia a la hora de enfrentar los cho-
ques externos. Los servicios universales,
principalmente de salud y educacin, son
sensibles a la disponibilidad de recursos,
que est sujeta a la regla del financia-
miento de los gastos corrientes. Por ejem-
plo, los insumos hospitalarios y escolares
pueden quedar sin financiamiento por la
escasa disponibilidad de caja, especial-
mente en tiempos de crisis. En otras pa-
labras, dichas reglas fiscales afectan los
gastos sociales cuando son an ms ne-
cesarios, dejando los resultados a merced
de las acciones de los actores intervinien-
tes en cada coyuntura. Adems, dadas las
restricciones institucionales mencionadas,
la disponibilidad financiera tampoco ga-
rantiza un adecuado servicio pblico. Las
polticas sociales incluyen las intervencio-
nes focalizadas para atender poblaciones
en situacin de indigencia. En el momento
de las crisis el Paraguay tena tasas de po-
breza y de pobreza extrema relativamen-
te altas. Estas polticas deben considerar
tambin a la poblacin vulnerable aque-
lla que sali de la pobreza pero se mantie-
ne apenas por encima de la lnea de po-
breza10, teniendo en cuenta su tamao
y sensibilidad al ciclo econmico. Como
ya se mencion, durante la crisis global
se expandi aceleradamente el programa
de transferencias monetarias condiciona-
das con alcance limitado.11 Por otra parte,
los efectos en la poblacin de los choques
externos son ms intensos y amplios de-
bido a la carencia de seguridad social,12 la
alta dependencia de la poblacin rural de
la agricultura familiar y la migracin rural
que implica tanto la desintegracin fami-
liar como la prdida de capital social.
En resumen, las lecciones aprendidas
se centran en dos niveles: las caractersticas
propias de la economa y la calidad de las po-
lticas. En el primero de ellos se destacan las
limitaciones poltico-institucionales y las con-
diciones econmicas previas a las crisis. En
el segundo nivel cobra importancia la poltica
econmica y social, en particular la poltica
monetaria para mantener bajos los niveles de
inflacin; la poltica fiscal enfocada en la con-

10 La tasa de poblacin vulnerable era del 40,5% en 2011 (Hardy, 2014).

11 Este programa no tuvo un impacto profundo en el momento de la crisis, porque abarc a solo una parte de la poblacin indigente y
est diseado para evitar la transferencia intergeneracional de la pobreza. Por otro parte, la pensin de adultos mayores indigentes fue
implementada cuando la economa ya estaba saliendo de la crisis econmica.

12 De acuerdo con la Direccin General de Estadstica Encuestas y Censos, la cobertura del Instituto de Previsin Social (IPS) en jubilaciones
para el sector privado era de un 17,8% de la poblacin en 2011.
 209

Paraguay

servacin del espacio fiscal, la capacidad de se describen las opciones de poltica.

endeudamiento y la disponibilidad financiera; Las propuestas de poltica se centran en
y la poltica social que es crucial en una econo- la mejora de la institucionalidad en mltiples
ma con pobreza, desigualdad y poblacin vul- reas: poltica, monetaria, fiscal y social (ver
nerable relativamente altas. A continuacin, cuadro 5).

CUADRO 5
OPCIONES DE POLTICA

reas Propuesta Observaciones

Corregir desequilibrio de poderes y excesivas Deseable, pero incierto.

facultades administrativas del Congreso.

Acuerdo poltico para reducir asimetras entre Posible.

competencias y responsabilidades.
Poltica
Fortalecimiento del Servicio Civil. Limitar la influencia poltica.

Acceso a la informacin y rendicin Debate pblico y presin ciudadana.

de cuentas.

Mantener metas de inflacin cuidando costos Metas en vigencia.

asociados.

Monetario Mejorar regulacin de cooperativas. Posible.

Regular y supervisar fondos de pensiones. Riesgo fiscal.

Modificacin de las atribuciones Deseable.

presupuestarias del Congreso.

Fiscal Balance estructural. Mejorar la regla fiscal actual fortaleciendo el

espacio fiscal, la capacidad de endeudamiento
y la liquidez.

Financiamiento en poca de crisis. Fondo contracclico presupuestario.

Gerenciamiento de flujos. Esquema actual equivalente al racionamiento

de flujos.

Social Mejor gerenciamiento. Deseable. Mejorar la profesionalizacin.

Evaluacin de programas. Teniendo en cuenta puntos de referencia

externos.

Polticas focalizadas. Diversificacin productiva, intensiva en mano

de obra. Expansin de la seguridad social.
Transferencias monetarias condicionadas.
Pensin de adultos mayores indigentes.
Agricultura familiar. Inclusin financiera.
Migraciones.

Fuente: Elaboracin propia.

210
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
La principal falencia observada en el
caso paraguayo es la dbil institucionalidad
poltica, es notoria la necesidad de corregir
el desequilibrio de poderes y las excesivas
facultades presupuestarias y financieras del
Congreso. Como estos cambios pasan por
una reforma constitucional compleja e incier-
ta, que no figura en la agenda poltica ni en
el debate pblico, una opcin ms realista
podra ser un acuerdo poltico 13
que permita
al poder Ejecutivo superar la asimetra entre
las competencias y las responsabilidades en
materia presupuestaria y financiera, lo que le
permitir una mejor implementacin de una
poltica econmica que tenga en cuenta el
corto, mediano y largo plazos.
El fortalecimiento del servicio civil es un
requisito para potenciar la institucionalidad
poltica, habida cuenta de que el poder Eje-
cutivo goza de mayor competencia y capaci-
dad para mejorar la gestin pblica median-
te criterios tcnicos alejados de influencias
polticas. La transparencia de la informacin
y la aplicacin de la ley en las agendas gu-
bernamentales es una condicin necesaria
para que las polticas sean implementadas
con mayor efectividad y alcance. El acceso a
la informacin y la rendicin de cuentas son
herramientas fundamentales para que la ciu-
dadana fiscalice el desempeo y los resulta-
dos de las polticas pblicas, exigiendo a las
autoridades cada vez mayor transparencia en
su gestin.
La institucionalidad monetaria debe
mantener su meta de inflacin, actualmente
del 4,5% con un margen de tolerancia de ms
o menos 2%, cuidando los costos asociados a
la poltica monetaria. Asimismo, urge mejorar
13 Esta opcin fue utilizada con bastante eficacia para la reforma tributaria y la contencin del gasto pblico durante la crisis fiscal de 2003.
14 Representantes de cooperativas integran el directorio y proponen la terna de candidatos a presidente del Instituto, nombrado por el
presidente de la Repblica. Para ms informacin del sector ver Fondo Monetario Internacional (2011).
la supervisin de cooperativas de ahorro y cr-
dito e implementar una regulacin de las ins-
tituciones que manejan fondos de pensiones.
En 2013 existan en el Paraguay 448 coopera-
tivas de ahorro y crdito y secciones de ahorro
y crdito de cooperativas de produccin, con
una participacin de mercado del 13,5% (la
ms alta de Latinoamrica) y una cantidad de
socios que representaba el 45,8% de la pobla-
cin econmicamente activa (Arzbach y Du-
rn, 2014). Estas cooperativas operan en el
segmento de las micro y pequeas empresas
y de los prstamos de consumo. Sin embargo,
a pesar de su importancia econmica y de su
amplia base social, la institucin que las su-
pervisa, el Instituto Nacional de Cooperativis-
mo (Incoop), presenta problemas de gestin,
puesto que los mecanismos de eleccin de su
directorio,14 lo hacen ser juez y parte. Las coo-
perativas se encuentran actualmente en una
situacin de riesgo que debera ser atendida
mejorando el marco regulatorio y la capacidad
de supervisin.
En el caso de los fondos de pensiones,
la principal dificultad consiste en la carencia
de un marco regulatorio y una instancia de
supervisin. Si bien la cobertura es baja, hay
una gran heterogeneidad de planes de jubila-
cin y, en la mayora de los casos, en las cajas
de pensiones existe un desequilibrio entre los
aportes y los beneficios, adems de un pobre
manejo financiero de sus reservas. La carac-
terstica principal de los fondos de jubilaciones
es que casi todos han tenido prdidas signi-
ficativas de reservas que aceleran el descal-
ce financiero que se constituye en potencial
pasivo fiscal. Asimismo, como la fuente de
ahorro a largo plazo est desconectada de la

demanda de recursos de largo plazo, el vaco
institucional hace que la fuerte demanda para
el uso de estos ahorros configure un desafo
y un riesgo que deben ser enfrentados. Los
problemas detectados en el sistema son la
baja cobertura centrada en los quintiles ms
ricos de la poblacin, la desigualdad entre los
planes de jubilacin existentes, la prdida de
oportunidad de uso de recursos de largo pla-
zo en la economa y un riesgo fiscal por even-
tuales quiebras de las cajas, o dficit opera-
tivo en expansin como est ocurriendo con
algunas cajas del gobierno.
Entonces, antes utilizar masivamente
los recursos financieros de los fondos de ju-
bilacin, es imperativo implementar un mar-
co legal que los supervise adecuadamente,
as como resolver la asimetra que hoy existe
entre los planes de jubilacin del sector p-
blico. 15
Para fortalecer la institucionalidad fiscal,
se requiere de un esfuerzo poltico respec-
to de las atribuciones presupuestarias del
Congreso, adems de un mejor diseo, im-
plementacin y mantenimiento de una ade-
cuada regla fiscal. Actualmente existen tres
normativas legales que configuran, de al-
guna manera, las reglas fiscales vigentes :
a los dispositivos ms relevantes de la Ley
de Administracin Financiera, se agregan las
reglas generales de comportamiento fiscal
orientadas a la estabilidad y sostenibilidad de
las finanzas pblicas de la Ley de Responsa-
bilidad Fiscal, 17
que establece que el dficit
fiscal en la ley del presupuesto anual no debe
15 El descalce financiero de los fondos de jubilacin del sector pblico constituy un componente importante del dficit fiscal a principios de
los aos 2000.
16 La ley 1.535/1999 de Administracin Financiera del Estado, la ley 5.097/2013 de Modernizacin Financiera del Estado y la ley 5.098/2013
de Responsabilidad Fiscal.
17 Artculo 1 de la Ley de Responsabilidad Fiscal.
18 Las elecciones municipales son cada cuatro aos y las generales cada cinco. Las ltimas fueron en 2010 y 2013, respectivamente.
211
Paraguay
exceder el 1,5% del PIB, excepto en casos
de emergencia en que podr llegar al 3%, y
que, en el mediano plazo, en la programacin
plurianual presupuestaria no deber superar
el 1% del PIB. Tambin establece que el cre-
cimiento anual del gasto corriente primario
(excluyendo el pago de intereses) no debe
ser mayor a la tasa de inflacin ms 4%, y
que las mejoras salariales en el sector pblico
no deben superar el incremento del salario
mnimo legal del sector privado. Dispone, asi-
mismo, que en aos de elecciones generales
y municipales la ejecucin del gasto corriente
primario de enero a julio no deber ser ma-
yor al 60% del presupuesto aprobado.18
Sin embargo, el principal problema est
en no existe una prelacin de leyes en el sis-
tema legal paraguayo, por lo que una ley de
presupuesto anual fcilmente puede dejar sin
efecto los artculos de la Ley de Responsa-
bilidad Fiscal. Un segundo problema es que
la regla afecta solo a la ley de presupuesto,
no as a la ejecucin presupuestaria misma.
Tampoco tiene en cuenta el contexto econ-
mico ni los nuevos compromisos con impacto
fiscal, lo que contribuye a la generacin de un
dficit crnico que en el mediano plazo puede
16
volver insostenibles las finanzas pblicas. El
tope de la ejecucin del gasto en los aos
electorales que la ley introduce representa un
avance importante, aunque la eficacia de este
dispositivo puede ser menor si el presupuesto
aprobado por el Congreso est inflado.
Frente a estas limitaciones corresponde
plantear un marco fiscal de mediano plazo
212
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
con balance estructural que tenga en cuenta
tanto el ciclo econmico como todos los com-
promisos fiscales. De todas maneras, estas
reglas podrn ser efectivas siempre y cuando
se establezca la prelacin de leyes o algn
acuerdo poltico que permita su vigencia ple-
na.
El balance estructural permite incorpo-
rar variables fundamentales como la activi-
dad econmica, como la inflacin, el tipo de
cambio o las tasas de inters que determinan
en gran medida la evolucin de la recauda-
cin tributaria y algunas partidas del gasto,
con una perspectiva de mediano plazo, de
modo tal a discriminar los movimientos ccli-
cos o transitorios de los cambios ms perma-
nentes derivados de la intervencin de la au-
toridad (Marcel y otros, 2001, pp. 5-6). En
el caso del Paraguay, el balance estructural
de mediano plazo debera reflejar los pasivos
contingentes e incluir, por ejemplo, los dfi-
cits de los sistemas de jubilaciones pblicos,
los compromisos contractuales que implican
riesgo (concesiones y alianzas pblico priva-
das), las garantas de endeudamiento de las
empresas pblicas y las demandas judiciales
contractuales contra el Estado. En resumen,
lo que se intenta es reflejar adecuadamente
que los gastos e ingresos pblicos no depen-
den exclusivamente de las actuales decisio-
nes de la autoridad presupuestaria. Muchos
gastos no son sino la expresin de compro-
misos legales o contractuales asumidos con
anterioridad por el Estado, frente a los cuales
el gobierno de turno tiene escaso o nulo con-
trol (Marcel y otros, 2001).
19 El riesgo de que una gran expansin del gasto conduzca a un problema de disponibilidad financiera es ms elevado en economas sin
espacio fiscal y deudas elevadas (Izquierdo y Talvi, 2009).
20 Cabe sealar que se ha intentado crear un fondo anticclico con los recursos adicionales de la hidroelctrica Itaip que se acordaron en
2009, pero la iniciativa no prosper en el Congreso.
El espacio fiscal y la capacidad de en-
deudamiento producto de una adecuada re-
gla fiscal facilitan la administracin del dile-
ma que plantean la expansin contracclica y
la disponibilidad financiera,19 ms an cuan-
do se carece de un fondo anticclico. En po-
cas de crisis, cuando la poltica contracclica
debe ser activada, la disponibilidad financiera
es crucial para una rpida reaccin que ate-
ne el impacto econmico y social adverso de
la crisis. En ausencia de una adecuada regla
fiscal, esta responsabilidad recae en el lide-
razgo del momento.
La institucionalidad social es otra di-
mensin a tener en cuenta en el manejo de
las polticas pblicas. Las polticas sociales,
sean estas universales o focalizadas, debe-
ran contar con financiamiento en pocas de
crisis. Sin embargo, cuando los recursos co-
rrientes son escasos, los gastos sociales co-
rren peligro de convertirse en variables de
ajuste, aunque su magnitud sea menor que
la masa salarial. Frente a esta situacin, la
opcin recomendada es la creacin de un
fondo contracclico que permita financiar los
gastos sociales en perodos de crisis. Este
fondo puede provenir de la transferencia de
rentas de las hidroelctricas y ser adminis-
trado por el Tesoro. Se debera instalar en el
debate pblico la necesidad de un fondo an-
ticclico, explicando adecuadamente sus fines
para vencer las resistencias a esta medida.20
Al mismo tiempo, se debera transformar
gradualmente el esquema actual de raciona-
miento de flujos del Tesoro a un esquema de
gerenciamiento de los mismos.

Las polticas sociales universales y fo-
calizadas tienen un impacto limitado porque
las instituciones sectoriales encargadas de
implementarlas tienen serias restricciones
de gestin, especialmente en el servicio civil,
debilidad que est asociada a cuestiones po-
ltico institucionales. Es necesario, entonces,
potenciar la profesionalizacin, la capacita-
cin tcnica y retencin de los recursos hu-
manos sectoriales, especialmente en el rea
de la planificacin y el gerenciamiento de los
recursos financieros y humanos. Tambin es
importante la evaluacin peridica con pun-
tos de referencia externos como, en el caso
de educacin, el Informe del Programa In-
ternacional para la Evaluacin de Estudiantes
(PISA por sus siglas en ingls). En el rea de
salud y en los programas focalizados debera
existir una evaluacin anloga para medir la
eficiencia de los servicios.
Si bien las polticas universales tienen
un papel fundamental en un contexto de alto
nivel de pobreza y desigualdad, la relevan-
cia de las polticas focalizadas es mayor an.
Es necesario, pues, el diseo de polticas que
ayuden a eliminar la pobreza extrema y el
fortalecimiento de los programas de transfe-
rencias monetarias condicionadas y de pen-
sin de adultos mayores. Teniendo en cuenta
el perfil eminentemente rural de la pobreza
extrema, la atencin a la agricultura familiar
constituye una estrategia apropiada para dis-
minuirla, para ello, las polticas pblicas de-
ben promover la sustentabilidad econmica
de las unidades productivas de pequea es-
cala para limitar la migracin masiva de la
poblacin rural a los centros urbanos, donde
es ms difcil insercin laboral.
El combate de la indigencia y de la po-
breza en las reas urbanas exige polticas di-
ferenciadas que pasan, en primer lugar, por
213
Paraguay
la generacin de empleos y la capacitacin
e intermediacin laboral para acomodar la
creciente oferta laboral de esta poblacin.
Un paso necesario es la implementacin de
polticas orientadas a disminuir la volatilidad
del crecimiento econmico, a promover y di-
versificar la produccin intensiva en mano de
obra y a mejorar la coordinacin entre la de-
manda y la oferta laboral. La mayor producti-
vidad del trabajo debe traducirse en mejores
salarios que produzcan un incremento de la
demanda y del consumo. En segundo lugar,
teniendo en cuenta los elevados niveles de
subempleo y de informalidad, es necesario
expandir la cobertura de la seguridad social
para disminuir la precariedad del empleo.
En tercer lugar, se debe poner nfasis en la
atencin de la poblacin vulnerable, que en
situaciones de crisis econmica emigra ma-
sivamente al exterior, destruyendo el tejido
familiar y ocasionando una prdida de capital
social para la comunidad.
En resumen, la economa paraguaya de-
pende fuertemente del sector agrcola, con
una alta vulnerabilidad y volatilidad asociada
con los imponderables climticos y con las
oscilaciones de los precios internacionales, lo
que tiene un impacto social directo e indirec-
to en las poblaciones pobres y vulnerables.
Asimismo, en perodos de crisis las tasas de
pobreza aumentan con rapidez y disminuyen
lentamente cuando la economa se recupera.
Las respuestas de la poltica econmica indica-
das en este contexto consisten en diversificar
la produccin, estabilizar los precios, expandir
contracclicamente los de gastos y dar mayor
proteccin social a los sectores vulnerables.
La poltica monetaria tiene mayor fortaleza
institucional para enfrentar una crisis, mien-
tras que la poltica fiscal tiene ms limitacio-
nes para una efectiva intervencin anticclica.
214
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
IV. Conclusiones
L
a crisis asitica de 1998 dur seis aos
y tuvo fuertes y prolongados impactos
econmicos y sociales negativos en el
Paraguay. La poltica econmica contracclica
adoptada al principio en un contexto de ines-
tabilidad poltica y de dbil institucionalidad
termin siendo de limitado alcance, costosa
y financieramente insostenible, lo que des-
emboc en una crisis fiscal y de endeuda-
miento que exacerb los efectos econmicos
y sociales del choque externo. La crisis glo-
bal de 2008 coincidi con una severa sequa
que caus una fuerte contraccin econmica
de casi dos aos. El contexto poltico institu-
cional ms estable permiti la aplicacin de
una poltica econmica claramente contrac-
clica y acotada. La poltica social contribuy
a atenuar los impactos sociales de la crisis
mediante la expansin del gasto social foca-
lizado, de manera que no hubo un deterioro
significativo de los indicadores sociales.
En ambos crisis los canales de transmi-
sin fueron los trminos de intercambio (TDI)
y el tipo de cambio efectivo real (TCER); el
deterioro de estos indicadores fue pronun-
ciado y prolongado durante la crisis asitica,
mientras que en la crisis global fueron de me-
nor escala y duracin.
Las lecciones aprendidas de las dos cri-
sis que afectaron al Paraguay tienen que ver
con el grado de vulnerabilidad econmica y
social del pas, las condiciones econmicas
previas y la pertinencia de la poltica econ-
mica aplicada. La economa paraguaya tiene
una matriz productiva concentrada en la ac-
tividad agropecuaria, con elevados grados de
volatilidad y vulnerabilidad asociadas al com-
portamiento azaroso del clima y de los pre-
cios internacionales, situacin que impacta
negativamente en las poblaciones indigentes,
pobres y vulnerables.
Dadas las limitaciones estructurales
mencionadas, las condiciones econmicas
previas a las crisis tienen un peso gravitante
en la implementacin de las polticas contrac-
clicas. El crecimiento econmico sostenido, la
baja tasa de inflacin, los niveles adecuados
de reservas internacionales, el espacio fiscal
suficiente y el bajo endeudamiento permiten
aplicar polticas contracclicas con efectividad
y sostenibilidad ante un choque externo.
En el caso de la crisis global, en un en-
torno poltico estable y con mejores indicado-
res de liquidez, la poltica monetaria tuvo una
intervencin claramente contracclica, sin te-
mor a una devaluacin masiva. Por su parte,
la poltica fiscal tuvo una actuacin fuerte-
mente contracclica, al existir suficiente es-
pacio fiscal, liquidez y bajo endeudamiento,
que permitieron superar el dilema del gasto
contracclico versus los riesgos de liquidez. El
gasto contracclico incluy el financiamiento
de inversiones y programas sociales univer-
sales y focalizados.
Las recomendaciones surgidas de este
estudio abarcan, as, los aspectos polticos,
monetarios, fiscales y sociales. Para fortale-
cer la institucionalidad poltica es necesario
corregir las excesivas facultades presupues-
tarias y financieras del Congreso, de manera
que queden claramente delimitadas las com-
petencias y responsabilidades de cada uno de
los poderes del Estado.
En el plano de la poltica fiscal es necesa-
rio un marco fiscal de mediano plazo con ba-
lance estructural, que tenga en cuenta todo el
ciclo econmico y la totalidad de los compromi-
sos fiscales. Es decir, los pasivos contingentes
incluyendo, entre otros, los dficits de los sis-
temas de jubilaciones pblicos y las obligacio-
nes contractuales que implican riesgos fiscales
(concesiones, alianzas pblico privadas, prs-
tamos directos a las empresas pblicas, ga-
rantas de emprstitos y demandas judiciales
 215

Paraguay

contra el Estado). La institucionalidad fiscal una mejor articulacin entre la demanda y

debera conservar el espacio fiscal y la capa-
cidad de endeudamiento que, en tiempos de
crisis, permitirn administrar el dilema entre
expansin contracclica y liquidez financiera,
sobre todo cuando se carece de un fondo an-
ticclico cuya creacin es absolutamente re-
comendable.
La institucionalidad monetaria
mantener bajos niveles de inflacin, imple-
mentar la regulacin de las instituciones que
manejan fondos de pensiones (atendiendo
a su pasivo contingente fiscal) y mejorar la
supervisin de las cooperativas de ahorro y
crdito (considerando su tamao en el sector
financiero y su amplio alcance social).
El fortalecimiento de la institucionali-
dad social pasa por diversificar la produccin
que genera mayor cantidad de empleos, por
la oferta laboral, y por una intensa capacita-
cin para mejorar la productividad. A su vez,
la mayor productividad del trabajo deber
trasladarse a mejores niveles salariales que
potencien el consumo. Tambin es necesaria
la expansin la cobertura de la seguridad so-
cial, la desaceleracin de la migracin masiva
debe y la mejora en la gestin de los programas
sociales.
En definitiva, una crisis de origen exter-
no encontrara hoy a la economa paraguaya
mejor posicionada en sus fundamentos ma-
croeconmicos y en sus indicadores sociales,
pero la institucionalidad, las reglas fiscales y
organizacin burocrtica actuales no garanti-
zan una respuesta de poltica fiscal adecuada
y oportuna que proteja a la poblacin ms
vulnerable.

Dionisio Borda
Doctor en economa por la Universidad de Massachusetts-Amherst y magster por la Universidad de Wiscon-
sin-Madison (Estados Unidos). Fundador e investigador actual del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa
Paraguaya (CADEP). Fundador de la Maestra en Poltica y Gestin Pblica de la Universidad Catlica-CADEP.
Profesor de la Universidad Nacional de Asuncin. Fue ministro de Hacienda del Paraguay de 2003 a 2005 y de
2008 a 2012.

Manuel Caballero
Mster en economa y finanzas de la Universidad de Bfalo, Nueva York. Fue viceministro de Economa del
Ministerio de Hacienda de Paraguay (2008-2012) y asesor financiero de la misma institucin. Fue miembro
investigador del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP). Actualmente se desempea
como investigador y consultor independiente.
216

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

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trabajo 0210. Banco Mundial.

Poltica monetaria y fiscal, aprendi el Per
a mitigar los efectos de la crisis?
Patricia Prez Vctor Fuentes
I. Introduccin1
C
omo en muchos pases de Amrica
Latina, a inicios de los aos noventa
en la Repblica del Per se implemen-
taron reformas estructurales para fortalecer la
situacin fiscal, liberalizar los mercados y abrir
la economa al exterior. La integracin al mer-
cado internacional implic que la evolucin de
la economa peruana se viera afectada por el
comportamiento de la economa global. De
esta manera, los perodos de desaceleracin
y recesin en los ltimos 20 aos estn rela-
cionados a episodios de crisis internacionales
(mexicana, 1994; asitica, 1997; rusa, 1998;
argentina, 2001; subprime, 2008-2009; euro-
pea, 2012). Estos episodios crticos tuvieron
diferentes impactos en tipo y magnitud de-
terminados por las caractersticas propias de
las crisis y por las respuestas de poltica para
enfrentarlas, as como por la situacin econ-
mica y social del Per al estallar las crisis.
1 Agradecemos la excelente asistencia en el desarrollo de este proyecto de parte de Teodoro Crislogo.
2 En dicho perodo, por ejemplo, Chile creci 4.6% promedio anual; Colombia, 3.4%; y Mxico, 2.6%.
217
Per
En el perodo 1993-2010, el ritmo de
crecimiento promedio anual alcanz el 5,2%
y si bien el crecimiento agregado ha sido po-
sitivo, destacando entre las economas emer-
gentes,2 se distinguen dos episodios de pro-
funda desaceleracin e incluso de recesin a
nivel trimestral. En los aos 1998 y 2009 se
registraron disminuciones del crecimiento de
6,9 y 8,1 puntos porcentuales (p. p.), aso-
ciadas a la crisis asitica, rusa y subprime,
respectivamente. Debido a la magnitud de
dichos sucesos, el presente estudio evaluar
ambas crisis con el objetivo de analizar si la
capacidad de respuesta del Per mejor con
el tiempo y si esta mejora es producto de un
proceso de aprendizaje de la sociedad y de
las autoridades. Asimismo, se pondr espe-
cial nfasis sobre los efectos en la poblacin
ms vulnerable, evaluando en qu medida
las polticas implementadas protegi a este
sector.
218

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

El presente estudio representa un va- las polticas econmicas y protegeran a los

lioso aporte a las polticas pblicas de nues- sectores vulnerables. Finalmente, en la lti-
tro pas, en la medida que permite entender ma seccin se presentan las conclusiones del
lo que sucedi antes, durante y despus de estudio.
las crisis, analizando la relevancia y la con-
veniencia de las respuestas implementadas. II. Las crisis, las respuestas
Las caractersticas de nuestra economa al- fiscales y monetarias e
tos niveles de informalidad, precaria insti- indicadores sociales
tucionalidad, un sistema laboral rgido e in-
eficiente, entre otras condicionan que las A. Crisis asitica y rusa
vulnerabilidades sociales sean agravadas por
los choques externos, a menos que resulte El principal efecto en el Per de la crisis
exitoso el aprendizaje macroeconmico. Por asitica, que se inici en julio de 1997, fue
lo tanto, el anlisis y las propuestas de po- la reduccin de los precios de las exportacio-
ltica podran significar un punto de quiebre nes, que continuaron cayendo en 1998. Esta
de cara a futuros episodios de crisis interna- crisis afect al Per en menor medida que la
cionales. crisis rusa (Velarde y Rodrguez, 2001). El 17
Para cumplir con los objetivos de la in- de agosto de 1998, el gobierno ruso anunci
vestigacin, este documento est dividido una serie de medidas que causaron el estalli-
de la siguiente manera. En la segunda sec- do de la crisis. Rusia abandon el sistema de
cin se describe cada crisis, sus canales de bandas cambiarias y el rublo se devalu ms
transmisin y las respuestas de poltica fiscal del 50%; se anunci la moratoria a los pagos
y monetaria, y la situacin socioeconmica de la deuda pblica denominada en rublos,
existente en el perodo. La tercera seccin se y una suspensin por 90 das de los pagos
compone de dos partes: en la primera se in- externos del sistema bancario (Parodi, 2001;
vestiga la relacin entre las vulnerabilidades Castillo y Pereda, 2008). Esto repercuti ne-
y las respuestas de poltica; y en la segun- gativamente en la percepcin sobre los mer-
da, se presentan las propuestas de poltica cados emergentes y gener una cada de las
que aseguraran la correcta transmisin de lneas de financiamiento de los mismos. As,

GRFICO 1
VARIACIN ANUAL DEL PBI REAL, 1993-2014 (EN PORCENTAJES)

12,3

9,1 8,5
8,5
7,4 7,5
6,5 6,3 6,5
5,5 6,0 5,8
5,2 5,0
4,2
2,8 2,7 2,4
1,5
1,0
0,6

-0,4
1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

 219

Per

uno de los principales efectos de la crisis rusa siderablemente, pasando de 3,04 soles por
en el Per fue el recorte de las lneas de cr- dlar en septiembre de 1998 a 3,40 soles en
dito externo de corto plazo de los bancos. De febrero de 1999. Esto afect especialmente a
septiembre a diciembre de 1998, se perdie- los agentes por la elevada dolarizacin finan-
ron ms de 800 millones de dlares en estas ciera de la economa.3 Por otro lado, el im-
lneas. La contraccin de las lneas de crdito portante aumento del crdito en los aos an-
restringi el financiamiento, incluso por algu- teriores a la crisis y la ausencia de un encaje
nas semanas las grandes empresas no pudie- para las lneas de crdito del exterior de los
ron obtener recursos financieros, porque los bancos que favoreca este tipo de fondeo, ori-
bancos tenan que pagar sus deudas con el gin que estas lneas crecieran mucho antes
exterior, lo que gener una interrupcin en la de la crisis. As, el alto nivel de dependencia
cadena de pagos e indujo a una fuerte rece- del sistema bancario a las lneas de crdito
sin (Abusada, 2005; Parodi, 2001; Velarde del exterior represent una importante fuen-
y Rodrguez 2001). te de vulnerabilidad del sistema ante salidas
Como consecuencia de la salida de ca- de capitales externos (Abusada, 2005; Casti-
pitales, el tipo de cambio se increment con- llo y Pereda, 2008).

GRFICO 2
LNEAS DE CRDITO DEL EXTERIOR AL SISTEMA BANCARIO, ENERO DE 1994 A DICIEMBRE DE 2000
(EN MILLONES DE DLARES)

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0
Dic-93
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic

Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros del Per.

3 Por ejemplo, el crdito en dlares del sistema bancario al sector privado representaba el 80% del total en el primer semestre de 1998.
220

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 3
COEFICIENTE DE DOLARIZACIN DEL CRDITO, ENE 97-OCT 98 (EN PORCENTAJES DEL CRDITO
EN MONEDA EXTRANJERA DEL SISTEMA BANCARIO AL SECTOR PRIVADO)

82
81

80

78

76

74

72

70
Ene-97

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Ene-98

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct
Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

La disminucin de los niveles de crdito La nueva gestin promovi una poltica me-
y el aumento del tipo de cambio afectaron al nos restrictiva y un incremento del tipo de
sector real, lo que junto al fuerte fenmeno cambio, que estimulara exportaciones. Se
del nio4 que afect principalmente a los sec- esperaba que la devaluacin de la moneda
tores agrario y pesquero gener una cada disminuyera las tasas de inters en el corto
en el PIB del 0,4% en 1998, luego de que la plazo; sin embargo, dados los altos niveles
economa viniera creciendo a un 6,4% anual de dolarizacin, la devaluacin aument las
en promedio de 1994 a 1997 (Abusada, 2005; tasas de inters en el corto plazo, puesto que
Parodi, 2001; Velarde y Rodrguez, 2001). no se consider el efecto de hoja de balan-
ce en las empresas endeudadas en dlares
1. Respuestas de poltica fiscal (Abusada 2005; Velarde y Rodrguez 2001).
Se implement una poltica fiscal anti-
Antes del inicio de la crisis rusa, se apli- cclica durante el primer semestre de 1999:
caron polticas monetarias y fiscales restricti- se adelant a febrero de 1999 el pago de bo-
vas debido al alto dficit en cuenta corriente
5
nificaciones por escolaridad a los empleados
(7,5% del PIB) obtenido en el primer trimestre del Estado y se les hizo efectivo un aumento
de 1998. La poltica fiscal restrictiva se man- salarial del 16% en abril. Asimismo, se per-
tuvo hasta enero de 1999, cuando Vctor Joy miti el retiro del 15% de los depsitos de la
Way fuera nombrado ministro de Economa. compensacin por tiempo de servicios6 (CTS)

4 El fenmeno del nio 1997-1998 tuvo su inicio a fines de 1996, a comienzos de 1997 se hizo ms profundo y termin en marzo de 1998.

5 Los gastos no financieros del gobierno central cayeron en un 1% en mayo 1998 luego de venir creciendo un 7% y un 10% en marzo y
abril, respectivamente.

6 La CTS corresponde a un depsito que el empleador efecta con el propsito de prever el riesgo que origina la prdida de un empleo y
el recorte de ingresos de forma temporal.
 221

Per

de forma temporal, destinndose el monto 2. Respuestas de poltica monetaria

retirado al pago de deudas o hacia fuentes
de ahorro con mayor rentabilidad (Abusada Despus de la crisis, la poltica mone-
2005; Velarde y Rodrguez 2001). taria busc evitar un incremento del tipo de
Durante el segundo y tercer trimestre cambio. Por ello, luego de no vender dla-
de 1999, los gastos corrientes del gobierno res en el mercado cambiario por alrededor
central se incrementaron un 13,7% y 18,3% de cuatro aos, el Banco Central de Reserva
respecto del mismo trimestre del ao ante- del Per intervino en el mercado cambiario
rior, lo que unido a los menores ingresos tri- vendiendo 82,6 millones de dlares entre el 8
butarios que explicaron cadas del 7,4% y y 11 de septiembre de 1998. Asimismo, se li-
7,3% de los ingresos corrientes gener un mit el crecimiento de la liquidez en soles con
dficit fiscal equivalente al 2,6% y 5,6% del
7
el mismo, sin embargo las tasas de inters
PIB en el segundo y tercer trimestre, cerran- crecieron fuertemente: la tasa de inters in-
do el ao 1999 con un dficit fiscal del 3,4% terbancaria subi de un promedio de 21,5%
del PBI. Segn Morn, a pesar de la poltica en agosto 1998 a niveles superiores al 60%
fiscal, la economa tard mucho en respon- por algunos das en septiembre (Abusada,
der a este impulso (2006, p. 30). 2005; Castillo y Pereda, 2008).
Por otra parte, para enfrentar la salida
GRFICO 4 de capitales extranjeros de corto plazo, los
RESULTADO ECONMICO DEL SECTOR PBLICO bancos utilizaron sus fondos de encaje. El
NO FINANCIERO, 1997-2000 Banco Central de Reserva del Per (BCR), con
(EN PORCENTAJES DEL PIB) el objetivo de cubrir el dficit de encaje, en-
treg redescuentos8 en dlares en septiem-
4 bre 1998, lo que constituy un nuevo instru-
mento para inyectar dlares en la economa,
2
puesto que hasta entonces el BCR venda
0 dlares o reduca la tasa de encaje. Sin em-
-2 bargo, debido a las regulaciones bancarias y
de esta institucin que limitaban el pero-
-4
do para mantener redescuentos, los bancos
-6
percibieron estos instrumentos como una
1T97
2T97
3T97
4T97
1T98
2T98
3T98
4T98
1T99
2T99
3T99
4T99
1T00
2T00
3T00

ayuda temporal y continuaron restringiendo

los crditos (Abusada, 2005; Castillo y Pere-
Fuente: Banco Central de Reserva del Per. da, 2008; Velarde y Rodrguez, 2001).

7 El resultado econmico del sector pblico no financiero es la diferencia entre el total de ingresos y gastos (corrientes y de capital).

8 Los redescuentos son operaciones mediante las cuales el Banco Central de Reserva descuenta obligaciones que los bancos comerciales,
a su vez, han descontado a sus clientes. De esta forma, el banco central otorga crdito y mejora la liquidez de los bancos comerciales
(Banco Central de Reserva, 2011)
222

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 5
TASA DE INTERS Y TIPO DE CAMBIO, 1997-2000 (EN PORCENTAJES Y SOLES POR DLARES)

80 3,7
Tasa de inters intercambiaria Tipo de cambio (eje der.)
70
Septiembre 1998 3,5

60
3,3
50

40 3,1

30
2,9

20
2,7
10

0 2,5
Ene-97
Feb
Abr
May
Jul
Ago
Oct
Dic
Ene-98
Feb
May
Jun
Ago
Sep
Nov
Ene-99
Feb
Abr
Jun
Jul
Sep
Oct
Dic
Feb
Abr
May
Jul
Ago
Oct
Nov
Fuente: Banco Central de Reserva del Per.
Nota: el pico gris claro ms alto corresponde a septiembre de 1998.

GRFICO 6
ENCAJE MEDIO EN MONEDA EXTRANJERA DE LAS EMPRESAS BANCARIAS,
ENERO DE 1998 A DICIEMBRE DE 1999 (EN PORCENTAJES)

45
43,7

43,7

43,8

43,8

43,8

43,8

43,6

43,6

43,5

44
43
41,9

42
40,3

41

40
38,4

38,4

38,3

38,3

38,2

38,2

39
38,1

38,1

38,1
38,0

37,8

37,7

37,6

38

37

36

35
Ene-98

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Ene-99

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Fuente: Tomado de Castillo y Pereda, Lecciones de la crisis rusa para enfrentar la crisis Financiera Global, en Revista Moneda, N 139, 2009.

Asimismo, en septiembre el Banco Cen- dida fue insuficiente, se anunciaron dos reduc-
tral de Reserva anunci una reduccin del ciones adicionales de 1,5 puntos porcentuales
encaje medio en dlares de 1,5 puntos por- cada una que se aplicaron en noviembre y di-
centuales desde octubre. Dado que esta me- ciembre. Estas reducciones de encaje liberaron
 223

Per

recursos al sistema por 420 millones de dla-
res. Sin embargo, la tardanza en los anuncios
de menores encajes, junto con el hecho de
que la aplicacin de la medida se realiz un
mes despus de ser notificada, limitaron los
beneficios de este instrumento. Entre otras
medidas, el BCR compr de forma tempo-
ral y con compromiso de recompra (REPOS
en dlares) bonos del Tesoro emitidos por el
gobierno a cambio de la cartera de crdito
con problemas de liquidez (Abusada, 2005;
Castillo y Pereda, 2008; Velarde y Rodrguez,
2001).
3. Situacin socioeconmica
A inicios de los aos noventa, el Esta-
do peruano emprendi una serie de reformas
enfocadas a mejorar el nivel de bienestar so-
cial y econmico de la poblacin, que con-
sistan en combatir los altos niveles de po-
breza, la falta de acceso a servicios bsicos
y los pauprrimos niveles de ingresos como
consecuencia del mal manejo gubernamental
experimentado en aos previos.9 El resulta-
do de una poltica social ms activa fue muy
alentadores. El gasto social per cpita pas
de 12 dlares a 145 dlares de 1990 a 1995
(Parodi, 2001). Respecto de los indicadores
sociales, la incidencia de la pobreza pas del
57,1% en 1990 a 50,7% en 1997.10 Estos lo-
gros sociales no tuvieron la suficiente solidez
para asegurar la sostenibilidad del bienestar
de la poblacin luego de la crisis. En otras
palabras, cierto sector de la poblacin se
encontr mucho ms vulnerable a cualquier
reversin del ciclo expansivo experimentado
entre 1990 y 1997, ya que el Estado no pudo
continuar con la poltica de aumentar el gas-
to social. La crisis afect el ingreso tributario
del gobierno, lo que ocasion la contraccin
de la poltica del gasto social aplicada en los
aos previos. Entre 1997 y 2000, el gasto
social en programas de lucha contra la po-
breza extrema sufri un recorte de 200 mi-
llones de dlares (Du Bois, Chvez y Cusato,
2004).
Las cifras despus de la crisis mues-
tran una reduccin generalizada del em-
pleo en empresas privadas formales de 10 y
ms trabajadores. De septiembre de 1998 a
septiembre de 1999, el empleo formal en el
Per urbano cay en un 7,4% en el sector
comercio esta reduccin fue del 9,9% y en
la industria extractiva del 8,4%.11 En esa
misma lnea, de 1998 a 1999, en el Per ur-
bano el nmero de desempleados y subem-
pleados se increment en aproximadamente
43 mil y 75 mil, respectivamente. Respecto
del subempleo, este se increment en un 0,1
punto porcentual en ese perodo, puesto que
se increment en 1,0 punto porcentual en la
poblacin rural mientras que se redujo 0,7
en el mbito urbano (INEI, 2002b ). Adems,
las remuneraciones de los obreros, que re-
presentaban menos de la mitad de las re-
muneraciones de los empleados y la dcima
parte de las correspondientes a ejecutivos,
se redujeron en un 1,3% en trminos reales
(BCRP, 1999).

9 El ingreso per cpita se redujo en un 27% solo de 1987 a 1990, y el poder de compra del salario mnimo legal disminuy en un 50% de
1985 a 1990. En Lima Metropolitana, el subempleo pas del 43% de la PEA en 1986 al 86% en 1990. Mientras que en septiembre de
1985 se necesitaban 1,9 salarios mnimos legales para cubrir el costo de una canasta bsica de subsistencia, este indicador subi a 4,5
en agosto de 1990 (Parodi, 2001).

10 Cifra estimada por el Instituto Cuanto sobre la base de la encuesta nacional de niveles de vida (ENNIV). Los resultados obtenidos por el
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) muestran la misma tendencia decreciente de la pobreza para el mismo perodo de
tiempo.

11 Encuesta nacional de variacin mensual del empleo (ENVME), Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE).
224

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

Otra consecuencia de la crisis rusa fue GRFICO 7

el incremento de la pobreza, eliminando los INCIDENCIA DE LA POBREZA Y POBREZA
avances de los aos previos. Entre el cuar- EXTREMA, 1995-2000 (EN PORCENTAJES
to trimestre de 1997 y el correspondiente a DE LA POBLACIN TOTAL)
1999, el nmero de personas en condicin
de pobreza se increment en 1,6 millones 49,0 19,3 19,3 48,4 20,0
48,0 47,5
aumentando 4,8 puntos porcentuales y la 47,0
18,2 19,0
17,4 18,0
pobreza extrema ascendi en 0,2 punto por- 46,0
45,3 18,4
45,0 17,0
centual, lo que equivale a 220 mil personas
44,0 16,0
43,1 15,0
(INEI, 2002a). 43,0 42,7
42,4 15,0
42,0
14,0
41,0
40,0 13,0
39,0 12,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000

Pobreza (eje izq.) Pobreza extrema (eje der.)

Fuente: Sobre la base de encuesta nacional de hogares (ENAHO) 1997-

2000, del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

GRFICO 8
VARIACIN ANUAL DEL EMPLEO URBANO EN EMPRESAS FORMALES DE 10 Y MS TRABAJADORES, DE
OCTUBRE DE 1998 A DICIEMBRE DE 2000 (EN PORCENTAJES)

-2

-4

-6

-8

-10

-12
Oct-98
Nov
Dic
Ene-99
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene-00
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic

Total Industria Manufacturera Comercio

Fuente: Sobre la base de la encuesta nacional de variacin mensual del empleo (ENVME), del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
(MTPE)

B. Crisis subprime Posteriormente, la Reserva Federal redujo

rpidamente las tasas de inters del 6% en
En el ao 2002, los Estados Unidos ini- enero de 2001 al 1% en marzo de 2003. En
ciaron un plan con el objetivo de dinamizar el los siguientes aos, el mercado inmobiliario
sector inmobiliario y lograr que los estadou- experiment una sorprendente expansin que
nidenses pudieran acceder a la casa propia. condujo a que el sistema financiero colocara

crditos ms riesgosos (subprime12). La faci-
lidad para obtener crditos hipotecarios acre-
cent el precio de los activos y, junto con la
especulacin sobre los mismos, devino en una
burbuja inmobiliaria. En paralelo, se empez a
titulizar los crditos subprime en una variedad
de nuevos activos respaldados por las hipote-
cas que se transaron libremente y sin regula-
cin. Los bancos de inversin segmento de
mercado no supervisado vendieron sus pa-
quetes de activos que incluan las titulizacio-
nes hipotecarias alrededor del mundo.
A principios del 2007, estall la burbu-
ja inmobiliaria y los precios se desplomaron,
incluso por debajo del valor de los crditos,
lo que origin una cesacin generalizada del
pago de los crditos. La mora de estos produ-
jo un colapso en los portafolios de los bancos
de inversin a nivel global, porque dichos ac-
tivos estaban respaldados por las hipotecas.
El pnico financiero se generaliz cuando, el
15 de septiembre de 2008, Lehman Brothers
se declar en quiebra por la prdida de valor
de sus activos plagados de paquetes subpri-
me. La crisis consisti en el pnico que llev
a un colapso del sistema financiero y provo-
c un severo problema de liquidez (Parodi,
2001; Mendoza, 2013).
La economa peruana, integrada comer-
cial y financieramente al mundo, result afec-
tada a travs de dichos canales. En lo comer-
cial, la crisis provoc recesin en las economas
desarrolladas y desaceleracin en las emergen-
tes (principalmente China), lo que gener una
drstica disminucin de las exportaciones, tan-
to en volumen como en precios, y una cada
significativa de los trminos de intercambio por
los menores niveles de los commodities. De di-
12 Estos crditos tenan una alta probabilidad de mora, debido a que fueron concedidos a individuos sin ingresos o empleos permanentes y
sin activos que los respaldaran.
13 El riesgo pas pas de un promedio de 160 puntos bsicos (p. b.) en junio de 2008 a ms del triple a mediados de enero de 2009.
225
Per
ciembre de 2007 a diciembre de 2008, el valor
de las exportaciones totales cay en un 33%,
lo que produjo resultados negativos de la ba-
lanza comercial a partir del ltimo trimestre
de 2008. La menor cotizacin de los commo-
dities tuvo efectos negativos sobre el ingreso
de divisas y la recaudacin tributaria, adems
de menor demanda y presiones depreciatorias
(De la Cuba, 2009). En lo financiero, se in-
crement significativamente el riesgo13 de las
economas emergentes y con ello se enfrenta-
ron dificultades en el financiamiento externo,
disminucin de liquidez y el endurecimiento
de las condiciones crediticias (Parodi, 2001;
Dancourt y Mendoza, 2009). En suma, se de-
terior la cuenta de capitales por la fuerte dis-
minucin de los flujos de capitales de corto
plazo, que cayeron al -5,4% del PIB en el se-
gundo semestre de 2008, luego de promediar
un 0,2% de 2003 a 2007. Otros canales de
transmisin fueron el flujo de remesas de pe-
ruanos residentes en el extranjero y las visitas
de los turistas internacionales que registraron
contracciones significativas.
GRFICO 9
TRMINOS DE INTERCAMBIO
Y BALANZA COMERCIAL, 2007-2011
(EN PORCENTAJES DEL PIB Y AO BASE=2007)
Balanza comercial Trminos de intercambio
9 115
8
110
7
6 105
5 100
8,3
4
5,4
95
3 5,0
2 4,7
90
2,1 85
1
0 80
2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Banco Central de Reserva del Per.
226

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 10
CUENTA FINANCIERA Y CAPITALES DE CORTO PLAZO, 1T07 4T09 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

30

25

20

15

10

-5

-10

-15
1T07

2T07

3T07

4T07

1T08

2T08

3T08

4T08

1T09

2T09

3T09

4T09
Cuenta financiera Capitales a corto plazo

Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

1. Respuestas de poltica fiscal no para aceptar la vulnerabilidad frente a la

Previo a la crisis, la posicin fiscal del
Per era slida, producto del supervit fiscal
del perodo 2006-2008 y el manejo pruden-
cial orientado hacia la reduccin de la deuda
pblica. No obstante, el fuerte crecimiento
de los ltimos aos estuvo liderado por el
consumo que vena creciendo a tasas su-
periores al producto en los meses previos y
con el objetivo de evitar un recalentamien-
to, se aplic una poltica de contencin del
gasto pblico en el segundo semestre de
2008. Se paralizaron las transferencias a los
gobiernos subnacionales, se limitaron las
autorizaciones de gasto e incluso se presu-
puest para el ao 2009 una restriccin en
la poltica fiscal (Cruzado y Francke, 2009).
La cada del gasto y la inversin pblica re-
flejaron la resistencia por parte del gobier-
crisis internacional, lo que retras an ms
las acciones contracclicas del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) y acentu los
efectos de la crisis. Luego de esta poltica
fiscal restrictiva, el 19 de enero de 2009,
Luis Carranza asumi como nuevo ministro
de Economa e impuls la expansin del gas-
to pblico en el marco del Plan de Estmulo
Econmico (PEE). El PEE no se concentr en
medidas especficas para prevenir la desace-
leracin o contraccin, sino principalmente
en el financiamiento de proyectos de inver-
sin pblica (Yamada y Castro, 2010). Dicho
paquete consisti en la asignacin de 12.561
millones de soles (3,2% del PIB) y se com-
puso de tres elementos principales: habili-
tacin de obras de infraestructura (68%), el
impulso de la actividad econmica (16%) y la
promocin la proteccin social (10%).
 227

Per

GRFICO 11
INVERSIN PBLICA SEGN NIVELES DE GOBIERNO,
PRIMER TRIMESTRE DE 2007 A CUARTO TRIMESTRE DE 2010 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

5,0 Gob. Regional Gob. Local Gob. Nacional

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0
1T07 2T07 3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10 2T10 3T10 4T10

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado (SIAF) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

GRFICO 12 programas de capacitacin y reubicacin de

MEDIDAS FISCALES DEL PLAN DE ESTMULO mano de obra, se rebaj en un 10% el precio
ECONMICO, 2009 (EN PORCENTAJES) de los combustibles y se increment la devolu-
cin de impuestos a las exportaciones no tradi-
cionales (ASBANC, 2012; Dancourt y Mendoza,
Obras de
2009). Por ltimo, la Corporacin Financiera
infraestructura
Impulso a
69% de Desarrollo (COFIDE) constituy un fondo
la actividad
econmica de garanta parcial por 300 millones de soles
16%
para mantener el flujo crediticio y otorgarles
crditos a las pequeas y medianas empresas.
Finalmente, el impulso fiscal y la baja

Otros* recaudacin tributaria producto del enfria-
6%
miento de la actividad econmica y la cada en

Proteccin
el precio de los commodities produjo que se
social pasara de un supervit fiscal de un 2,5% del
10%
PIB en 2008 a un dficit del 1,4% en 2009, el
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), Marco macro- que fue respaldado por la capacidad de emi-
econmico multianual 2010-2012 para continuar con el crecimiento,
el empleo y la inclusin social, 2009. sin de deuda a bajo costo mediante bonos
*Incluye programas que apoyan a diferentes sectores de la eco- soberanos.
noma.

Asimismo, se les dedujo el impuesto a las 2. Respuestas de poltica monetaria

gratificaciones, se permiti la libre disponibili-
dad de la compensacin por tiempo de servi- En las respuestas del Banco Central ante
cios durante el ao 2009, se implementaron la crisis, se vislumbran dos etapas marcadas
228

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

por el pnico financiero generado ante la
quiebra de Lehman Brothers. En la primera
etapa, la economa peruana continu expe-
rimentando un alto crecimiento basado en
slidos fundamentos macroeconmicos. El
rpido incremento de la inflacin en el pe-
rodo 2007-2008 del 1% anual a media-
dos de 2007 hasta el 7% anual a fines de
2008motiv la implementacin de polticas
monetarias restrictivas: la tasa de inters de
referencia se increment del 5% en septiem-
bre de 2007 al 6,5% septiembre de 2008 (se
realizaron seis incrementos de 25 puntos b-
sicos cada uno).
Paralelamente, las tasas de inters que
eran ms altas en economas emergentes
generaron un flujo importante de capitales
de corto plazo. Para preservar la estabilidad
tar la volatilidad en el tipo de cambio por los
efectos de hoja de balance.
Luego de la quiebra de Lehman Bro-
thers, se adoptaron una serie de medidas
para mitigar las restricciones de liquidez del
sistema financiero y prevenir fluctuaciones
bruscas en el tipo de cambio. Producto de
la importante dolarizacin de la economa
peruana, se prioriz la inyeccin de liquidez
para preservar la eficacia de la poltica mo-
netaria: mercados sin liquidez no reflejan los
valores fundamentales y pueden contagiar a
otros mercados. De esta manera, de septiem-
bre de 2008 a marzo de 2009, se redujeron
rpidamente los encajes en soles y dlares
a los niveles de la precrisis y se emplearon
instrumentos no convencionales (REPOS,
CDBCRP , SWAPS ) para inyectar liquidez al
15 16

cambiaria, el Banco Central activ un conjun-
to de medidas para desincentivar la tenencia
de ttulos locales por parte de inversionistas
no residentes, entre las que destacan el in-
cremento de los encajes sobre las obligacio-
nes en moneda nacional y extranjera,
eliminacin de los requerimientos de encaje
para prstamos en el exterior con una madu-
rez mayor a dos aos, con el objetivo de que
los crditos se estructuren con capitales de
largo plazo. A pesar de las medidas, el Banco
Central lleg a comprar cerca de 10,778 mi-
llones de dlares en dicho perodo para evi-
equivalente del 9,6% del PIB (Quispe y Ros-
sini, 2010). Con las expectativas de inflacin
ancladas, el Banco Central inici una reduc-
cin de la tasa de referencia de 525 puntos
bsico, al pasar de un 6,5% en febrero de
14
y la 2009 a un 1,25% en agosto del mismo ao.
Asimismo, la gran acumulacin de reservas
internacionales netas en los aos previos,17
permiti que el Banco Central vendiera dla-
res en el mercado spot por 6.659 millones de
esta moneda para aliviar las presiones depre-
ciatorias sobre el sol y evitar que se activara
el efecto de hojas de balance.

14 En esta etapa, se increment la tasa de encaje legal del 6% al 9%, el encaje marginal en moneda nacional del 6% al 25%, el encaje a
los depsitos de los inversionistas no residentes al 120% y el encaje marginal en moneda extranjera del 30% al 49%.

15 Los Certificados de Depsitos del Banco Central de Reserva del Per (CDBCRP) son valores emitidos por esta institucin para regular la
liquidez y reducir la volatilidad del tipo de cambio. Estos valores comprometen al Banco Central a devolver, al adquirente, el principal
ms los intereses acumulados al final del perodo de maduracin.

16 Los SWAPS son operaciones que consisten en comprar al contado una moneda contra otra, y a su vez, la operacin inversa de recompra
de la moneda original en un futuro. El objetivo de este instrumento es asegurar un precio para no sufrir las posibles prdidas de una
fluctuacin en las cotizaciones de las divisas.
 229

Per

GRFICO 13
TIPO DE CAMBIO Y COMPRAS NETAS, ENERO DE 2007 A DICIEMBRE DE 2009
(EN SOLES POR DLARES Y EN MILLONES DE DLARES)

600 3,3

400 3,2

3,1
200
3

0 2,9

2,8
-200
2,7
-400
2,6

-600 2,5
Ene-07

Feb

Mar

May

Jun

Ago

Sep

Oct

Dic

Ene-08

Mar

Abr

Jun

Jul

Ago

Oct

Nov

Ene-09

Mar

Abr

May

Jul

Ago

Oct

Nov
Compras netas (eje izq.) Compras netas (eje izq.)

Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

GRFICO 14
TASA DE INTERS DE REFERENCIA, TASA DE ENCAJE MARGINAL EN MONEDA NACIONAL Y MONEDA
EXTRANJERA, ENE 07 DIC 09 (EN PORCENTAJES)

60 8

7
50

40
5

30 4

3
20

10
1

0 0
Ene-07

Mar

May

Jul

Sep

Nov

Ene-08

Mar

May

Jul

Sep

Nov

Ene-09

Mar

May

Jul

Sep

Nov

Marginal en MN Marginal en ME Referencia (eje der.)

Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

230
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
3. Situacin socioeconmica
El buen desempeo de la economa en
los aos previos a la crisis permiti que los
ingresos y gastos del gobierno se incremen-
taran, posibilitando al Estado aplicar polti-
cas sociales en beneficio de las personas con
menos recursos. La incidencia de la pobreza
disminuy en 22 puntos porcentuales, pasan-
do del 54,8% en 2001 al 36,2% en 2008. Lo
mismo ocurri con la pobreza extrema, que
cay en 11,8 puntos porcentuales de el 2001
a 2008. Esta reduccin de la pobreza se re-
laciona con el crecimiento de un 32,7% del
ingreso real promedio per cpita mensual y
de un 26, 4% en el gasto real promedio per
cpita en ese perodo. En el mercado laboral,
el empleo urbano en las empresas formales
de 10 y ms trabajadores creci un 3,9% en
promedio desde el 2001 hasta un ao antes
de la crisis.
Luego de la cada de Lehman Brothers,
como parte del Plan de Estmulo Econmico
(PEE), el gobierno asign recursos para
la proteccin social, destinando, en 2009,
aproximadamente 1.300 millones de soles
para el mantenimiento de infraestructura
bsica social de los gobiernos locales, y para
el equipamiento de establecimiento de salud
e instituciones educacionales, entre otros
gastos. Asimismo, como parte de programas
de formacin laboral, el Estado destin
176 millones de soles para el Programa de
Reconversin Laboral y para Construyendo
Per (MEF, 2009). Segn el Ministerio de
Economa y Finanzas, de 2008 a 2010 el
gasto social total del gobierno general se
increment en un 25,5%.
Respecto del empleo, existi una res-
puesta heterognea a nivel sectorial, espe-
cialmente en las ramas productivas afec-
tadas por la cada de la demanda externa
y de los trminos intercambio. As, en las
empresas urbanas del sector primario e in-
dustrial el empleo se redujo en promedio
un 1,9% y un 5,8% respectivamente du-
rante 2009. Sin embargo, la rpida recu-
peracin de la economa peruana permiti
que durante 2010 ambas ramas producti-
vas incrementen sus niveles de empleo en
7.2% y 3.3% cada una (encuesta nacional
de variacin mensual del empleo del Minis-
terio de Trabajo y Promocin del Empleo).
Asimismo, el subempleo se redujo de 2009
a 2010, tanto a nivel urbano (-1,8 puntos
porcentuales) como rural (-2.4 puntos por-
centuales) (INEI, 2011).
En contra de lo que se espera de una
crisis de gran magnitud a nivel global, los
indicadores del nivel de vida y pobreza me-
joraron en el pas. De 2008 a 2010, 1,6 mi-
llones de personas salieron de su condicin
de pobreza y el nmero de pobres extremos
se redujo en 900 mil personas. Las mejo-
ras en el nivel de bienestar tambin se vie-
ron reflejadas a nivel de gastos e ingresos.
En el perodo 2009-2010, el decil de la po-
blacin ms pobre y vulnerable, registr un
incremento de un 10,7% en su ingreso real
promedio per cpita, y un aumento del 7,9%
en su gasto real promedio per cpita (INEI,
2011).
 231

Per

GRFICO 15
VARIACIN ANUAL DEL INGRESO Y GASTO REAL PER CPITA, 2009-2010 (EN PORCENTAJES)

10,7
Gasto real per cpita Ingreso real per cpita
9,2
7,9 8,2 8,7
7,5
6,7 6,4 6,9 6,8
6,1 6,2 5,6 5,5
3,9 4,6
2,8
2,4
0,5

-0,6
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil10

Fuente: Encuesta nacional de hogares (ENAHO) 2009-2010 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

GRFICO 16
VARIACIN ANUAL DEL EMPLEO URBANO EN EMPRESAS FORMALES DE 10 Y MS TRABAJADORES,
ENERO DE 2009 A DICIEMBRE DE 2010 (EN PORCENTAJES)

20,0
Total
Sector primario
Industria manufacturera
10,0

0,0

-10,0
Ene-09

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Ene-10

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Fuente: Sobre la base de la encuesta nacional de variacin mensual del empleo (ENVME), del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
(MTPE).

III. Dos crisis en perspectiva, Los instrumentos empleados para res-

propuestas de poltica ponder a las crisis y los tiempos de respues-
ta variaron entre una crisis y otra, as como
A. Respuestas de poltica y vulnerabilidad el marco en que accionaron los hacedores de
poltica. A fines de 1999 se aprob la Ley de
La capacidad de estar preparados como Prudencia y Transparencia Fiscal que limita el
las respuestas de poltica frente a las crisis crecimiento del gasto lo que afecta el resultado
determinan que estas hayan afectado en dis- fiscal, el objetivo final es que la poltica fiscal
tinto grado a la poblacin del Per, donde la contribuya la a recuperacin y a moderar el ex-
que sufri sus impactos con fuerza fue la po- ceso. Asimismo, en el ao 2002 se implement
blacin ms vulnerable. Esta seccin revisar en el Per el esquema de inflation targeting,
los efectos en indicadores socioeconmicos mediante el cual las autoridades econmicas se
como pobreza, empleo y subempleo. comprometen a no sobrepasar una inflacin
232
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
objetivo. Respecto a los instrumentos imple-
mentados para focalizar las polticas en los
ms pobres, en 2004 se cre el Sistema de
Focalizacin de Hogares (SISFOH) que admi-
nistra una base de datos socioeconmica que
permite identificar a los beneficiarios de los
programas sociales.
Las consideraciones tcnicas para me-
dir la pobreza y las fuentes de informacin
han cambiado en el tiempo. Sin embargo, es
posible hacer comparaciones en los perodos
alrededor de cada crisis. As, la pobreza se
increment luego del estallido de la crisis
rusa en 4,8 puntos porcentuales del cuar-
to trimestre de 1997 al correspondiente de
1999 lo que equivale a 1,6 millones de per-
sonas, mientras que se redujo luego de la
crisis subprime, cayendo 6,5 puntos porcen-
tuales de 2008 a 2010, lo que representa 1,6
millones de personas.
Respecto del empleo urbano en empre-
sas de 10 y ms trabajadores, este se redujo
luego de ambas crisis en algunos sectores.
Sin embargo, se recuper con mayor rapi-
dez luego de la crisis subprime, lo que dara
cuenta de un mejor mecanismo de respues-
ta. Asimismo, el subempleo se increment en
la poblacin rural de 1998 a 1999 en 1,0 pun-
to porcentual y se redujo en el rea urbana
en 0,7 punto porcentual. De este modo, la
poblacin rural fue la ms afectada por el im-
pacto de la crisis en el mercado laboral. Es-
tos resultados contrastan con lo ocurrido en
el perodo 2009-2010, donde el subempleo
se redujo tanto para la poblacin rural como
para la urbana en 2,4 y 1,8 puntos porcen-
tuales, respectivamente.
De este modo, las respuestas de poltica
frente a la crisis subprime habran sido ms
efectivas para proteger a la poblacin ms
vulnerable, aunque no es posible atribuir que
este haya sido el nico factor para el mejor
resultado de las variables socioeconmicas.
Cabe sealar que las condiciones macroeco-
nmicas durante el estallido de cada crisis
fueron distintas: por ejemplo, las reservas
internacionales netas representaban el 18%
del PIB en 1997, mientras que en 2007 repre-
sentaban un 27%. Asimismo, los cambios en
los instrumentos de poltica, as como en el
marco de los hacedores de poltica, pudieron
haber influido en estos mejores resultados.
B. Propuestas de poltica
Las caractersticas de la economa pe-
ruana altos niveles de informalidad, precaria
institucionalidad y un sistema laboral rgido e
ineficiente, entre otras determinan la vulne-
rabilidad social que las crisis puede agravar, a
menos que se hayan aprendido las lecciones
en el mbito macroeconmico. Por lo tanto,
las siguientes propuestas de poltica podran
significar un punto de quiebre de cara a fu-
turos episodios de crisis internacionales por-
que aseguraran la correcta transmisin de
las polticas econmicas y protegeran a los
sectores vulnerables.
1. Reforma laboral
Si bien en los ltimos 25 aos se hicie-
ron numerosas reformas orientadas al libre
mercado que permitieron episodios de cre-
cimiento prolongados, la reforma laboral re-
presenta uno de los principales retos de la
economa peruana. El actual sistema laboral
se caracteriza por ser rgido en las prcticas
de despido de trabajadores, sus altos niveles
de informalidad y los niveles crticos de pro-
ductividad por trabajador.
La proporcin de la economa informal
en la actividad econmica nacional resul-
ta la cuarta ms alta del mundo (Schneider,
2012). Segn informacin del INEI, la econo-
ma informal genera el 19% del PIB, el 61%

del empleo e incluye al 90% de las unida-
des productivas. Esta situacin debera solu-
cionarse mediante la creacin de incentivos
adecuados para la formalizacin de las em-
presas y la simplificacin de los trmites en
la creacin de nuevas firmas. Sin embargo,
las polticas al respecto no parecen haber te-
nido el xito suficiente, porque la economa
informal solo se redujo en 6,4 puntos porcen-
tuales en el perodo 1999-2007. Al respecto,
Loayza (2008) seala que una de las causas
del elevado nivel de informalidad en el Per
es la provisin de servicios pblicos deficien-
tes, porque los agentes econmicos encuen-
tran ms costos que beneficios al decidir ser
formales.
Otra herramienta para combatir la in-
formalidad es la fiscalizacin al incrementar
los costos de la informalidad. Si bien los re-
querimientos sobre las planillas electrnicas
permitieron una mayor identificacin de las
empresas y sus trabajadores, la medida no
asegura el cumplimiento de condiciones la-
borales adecuadas. Al respecto, la Superin-
tendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral
(SUNAFIL), entidad encargada de garantizar
el cumplimiento de las normativas, arroj re-
sultados limitados debido a sus problemas de
gestin. Actualmente, solo cuenta con 401
inspectores laborales para supervisar a ms
de 200 mil empresas inscritas. Se tiene que
fortalecer econmica e institucionalmente la
SUNAFIL para incrementar el nmero de em-
presas que fiscaliza, formales e informales.
Por ltimo, la productividad depende en
gran medida del capital humano desarrolla-
do, por lo es necesario impulsar su acumu-
lacin mediante programas de capacitacin
tcnica a cargo de instituciones acreditadas
17 A diciembre de 2007, las reservas internacionales netas acumularon un total de 27.689 millones de dlares (un 25,9 % de PIB).
233
Per
o reconocidas por su buen desempeo. Asi-
mismo, a travs de fondos pblicos concur-
sables, se puede brindar incentivos para que
este tipo de instituciones brinden sus servi-
cios a muchas ms personas, generando as
un incremento de la productividad a partir de
la mayor capacitacin.
2. Institucionalidad
La literatura indica una relacin positiva
de causalidad entre la institucionalidad y el
desarrollo de las economas.17 Cuanto mayor
sea la debilidad de las instituciones, menos
crebles y confiables son las polticas imple-
mentadas y, por lo tanto, sus efectos podran
ser parciales, nulos o incluso contrarios a los
objetivos originales. La precariedad de las
instituciones es resultado la falta de corres-
pondencia entre los intereses de las autorida-
des de turno y las polticas pblicas. Segn el
ndice global de competitividad, nuestro pas
se ubica en el puesto 118 de 144 economas
en el pilar Instituciones y en el puesto 127 en
el subpilar Instituciones Pblicas.
Segn Glaeser y otros (2004), la insti-
tucionalidad de un pas depende su capital
humano, por ello, se debera impulsar la pro-
fesionalizacin de los trabajadores pblicos,
principalmente de los tomadores de decisio-
nes, mediante la adopcin generalizada y
ms rpida de las polticas establecidas por
la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SER-
VIR). Dicha institucin tiene como principal
objetivo la modernizacin de la funcin pbli-
ca en todos los niveles de gobierno, para que
transite hacia un servicio civil meritocrtico,
flexible y con altos niveles de eficiencia. Esto
redundara en entidades que revisaran opor-
234

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

tunamente sus planes, objetivos, procesos,
roles y perfiles generando una mejora sus-
tancial en la provisin de servicios pblicos y,
por lo tanto, del bienestar.
Sin embargo, al inicio de sus actividades
en junio 2014 18
en febrero de 2015, solo 111
instituciones de las ms de 2.000 que existen
en el pas se encuentran en trnsito hacia la
reforma de SERVIR. De ellas, el 77% perte-
nece al gobierno nacional (ministerios, orga-
nismos reguladores, ejecutores y tcnicos,
entre otros), el 18% a gobiernos locales y el
5% a gobiernos regionales. El avance resulta
lento y representa un desafo importante en
el proceso de descentralizacin y fortaleci-
miento de las instituciones pblicas.
Por ltimo, en los ltimos aos, el Banco
Central de Reserva del Per se ha destaca-
do como un referente entre las instituciones
pblicas por su buen desempeo, transpa-
rencia, independencia, autonoma y, sobre
todo, por la profesionalizacin de sus traba-
jadores. Al respecto, el personal del banco
recibe constantes capacitaciones nacionales
e internacionales y estn sujetos a la posibi-
lidad de recibir una subvencin parcial o to-
tal de estudios de posgrado en reconocidas
universidades mundialmente. Adems, desde
el ao 1961, el banco imparte cursos de ex-
tensin universitaria para jvenes universita-
rios o recin egresados con el objetivo de fo-
mentar el talento humano. Tradicionalmente,
los estudiantes ms destacados del curso se
incorporan al personal de Banco Central, lo
que contribuye a mantener y renovar los cua-
dros tcnicos. En dicha lnea, recientemen-
te los principales organismos supervisores19
tambin implementan programas formativos
que les permite contar con recursos humanos
calificados.
3. Riesgos fiscales
La historia econmica moderna de nues-
tro pas da cuenta de una serie de ciclos mal
administrados. En el perodo 1960-2007,
diversos estudios20 muestran que las dispo-
siciones fiscales en el Per contribuyeron a
exacerbar el auge y agudizar las recesiones,
en lugar de estabilizarlos con una poltica
procclica. La primera medida contracclica
ocurri en el perodo 2007-2008 al ejecutar
una poltica fiscal contractiva del gasto du-
rante el auge; luego, ante el crecimiento casi
nulo del ao 2009, el gasto pblico recin se
increment en 2010 usando el supervit fis-
cal generado en los dos aos previos. No obs-
tante, dicha respuesta tarda en opinin de
mltiples analistas permiti un crecimiento
mayor al del nivel precrisis en un contexto
de desaceleracin global. Por lo tanto, resul-
ta importante potenciar el uso de la regla de
gasto estructural que establece resultados
fiscales estructurales21 para los siguientes

17 Revisar North (1990), Glaeser y otros (2004), Acemoglu y otros (2001, 2002), Hnatkovska y Loayza (2004), Chirinos (2007) y Ramrez
y Bigio (2006), entre otros.

18 El 4 de julio de 2013 se promulg la Ley 30057 que establece la creacin de SERVIR y su reglamento.

19 Destacan la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de
la Propiedad Intelectual (INDECOPI), el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), el Organismo Super-
visor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte
(OSITRAN), el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS).

20 Revisar Vsquez y Mesas (1999), Castillo y otros (2006) y Mendoza (2013). En un anlisis intencional, Stein, Talvi y Grisanti (1998)
encontraron que en el perodo 1990-1995 nuestro pas fue ms procclico que el promedio de Amrica Latina.

21 A diferencia del resultado fiscal convencional (posicin neta de ingresos y gastos fiscales), el resultado estructural deduce de las cuentas
fiscales el impacto del ciclo econmico y de los principales precios internacionales, con el fin de evaluar los cambios en el balance fiscal
asociados a medidas discrecionales de poltica fiscal (BCRP, 2008).

tres aos y limita el gasto no financiero del
gobierno general. 22
De esta manera, tam-
bin se aseguran mayores recursos para el
fondo de estabilizacin fiscal (FEF) que tie-
ne por objetivo la generacin ahorro pbli-
co que permita incrementar la capacidad de
respuesta del Estado ante escenarios que
podran producir impactos directos sobre la
economa nacional, como perodos recesivos.
Cabe mencionar que, a diciembre de 2014, el
FEF arroj un balance de 9.160 millones de
dlares, menos de un sptimo de las reservas
internacionales netas en el mismo perodo
(62.308 millones de dlares).
En el ao 2014, la presin tributaria
en nuestro pas alcanz el 16,5% del PIB,
lo que la ubica por debajo del promedio de
Amrica Latina y resulta menos de la mitad
en comparacin con los pases de la OCDE.
El nivel de presin tributaria es un elemento
fundamental en las polticas fiscales, puesto
que representa el insumo primario (ingresos)
para cumplir con sus objetivos (a travs de
gastos). Sin embargo, los bajos niveles de
recaudacin responden principalmente a la
elevada informalidad, donde la evasin y elu-
sin tributaria que supera el 35% sobre el
impuesto general a las ventas (IGV)y el 50%
sobre el impuesto a la renta. Por lo tanto,
es necesario promover polticas que permi-
tan una adecuada fiscalizacin de la econo-
ma informal y, al mismo tiempo, fomenten
la formalidad. Asimismo, se debera lograr la
reduccin de costos de cumplimiento de los
contribuyentes mediante la simplificacin del
sistema tributario.
Gracias a las polticas activas de descen-
tralizacin y la gran expansin econmica de
22 Implementado desde 2013 en el marco de la Ley 30099 (Ley del Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal).
23 De los 25 presidentes regionales elegidos para el perodo 2011-2014, uno fue revocado, cuatro detenidos y procesados por presuntos
actos de corrupcin y en total 20 deben responder por investigaciones sobre irregularidades en la ejecucin del gasto y procedimientos
administrativos.
235
Per
los ltimos aos, las arcas de los gobiernos
subnacionales han crecido de forma signifi-
cativa: de un presupuesto pblico asignado
9.700 millones de soles en 2005, hacia 2014
el monto se ha quintuplicado a 52.147 mi-
llones. Tambin creci su peso relativo en el
presupuesto nacional: en 2005 solo el 19%
del presupuesto pblico se destinaba a los
gobiernos subnacionales, mientras que en
2014 aument al 38%, es decir, se duplic en
ese perodo.
Sin embargo, la ejecucin de dichos re-
cursos no logr superar el 80% en los lti-
mos cinco aos y surgieron mltiples casos
de corrupcin23 sobre el gasto pblico. Este
fenmeno limit las polticas fiscales expan-
sivas adoptadas hacia fines de 2014 en un
contexto de desaceleracin econmica. Al
respecto, resulta claro que las autoridades no
cuentan con el capital humano idneo para
aprovechar los recursos asignados, por lo
que se propone la adopcin de SERVIR en las
gerencias pblicas y que se fortalezcan los
mecanismos de monitoreo de la Contralora,
de modo que se realicen auditorias anuales
obligatorias hoy facultativas que aseguren
las transparencia de la gestin.
4. Desarrollo del mercado de capitales
El mercado de capitales permite una
buena asignacin de los recursos financieros
y potencia el crecimiento econmico, aumen-
tando y mejorando el ahorro y la inversin.
Asimismo, es el mecanismo de intermedia-
cin financiera ms eficiente y transparente
para poner precio, dar liquidez y aumentar el
236
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
valor de los activos intermediados. Adems,
complementa y compite con el financiamien-
to ofrecido por el sistema financiero, redu-
ciendo costos y mejorando los mecanismos
de financiamiento.
Se debera revisar la permanencia del
impuesto a la ganancia de capitales con el
objetivo de dinamizar el desarrollo del mer-
cado de capitales y lograr competir en el Mer-
cado Integrado Latinoamericano (MILA). En
Chile, Colombia y Mxico, socios del MILA, no
se gravan las ganancias de capital obtenidas
por transar en instrumentos lquidos en sus
bolsas. Chile elimin el impuesto a las ganan-
cias de capital en su mercado en el 2001 y el
resultado fue una enorme expansin y desa-
rrollo: tanto la negociacin de acciones como
el mercado de bonos se multiplicaron ms de
diez veces en menos de una dcada. Desde
que se modific en el 2010, el impuesto a las
ganancias de capital en el Per ha recauda-
do muy poco cerca del 20% de lo estimado
cuando se propuso, lo que demuestra que
la principal motivacin del impuesto no tiene
sustento; adems, solo representa el 0,1%
de la recaudacin por impuesto a la renta.
Por ltimo, el presidente del Banco Central ha
manifestado pblicamente que la eliminacin
del impuesto a la ganancia de capital es de-
seable y ayudara al desarrollo del mercado
de capitales peruano.
Por otra parte, la actual estructura tri-
butaria desincentiva el ahorro y la inversin
en el mercado de capitales, pese a que ob-
tiene rendimientos hasta 50 veces ms altos
que una cuenta de ahorros. 24
De esta manera,
desde el ao 2010, las colocaciones del sis-
tema bancario peruano al sector privado han
crecido a un ritmo anual de un 13%, mientras
24 La rentabilidad acumulada 2003-2013 del ndice general de la bolsa de valores de Lima (IGBVL) alcanz un 543%, mientras que la tasa
de ahorro promedio en el sistema financiero ascendi al 10,4%.
que los bonos emitidos por el sector privado
en el mercado de capitales peruano han de-
crecido a una tasa del 0,3%. En ese sentido,
las transacciones de compra y venta de ac-
ciones estn afectas al impuesto general a la
venta sobre el monto total de la operacin y
no sobre la ganancia. Asimismo, la rentabili-
dad obtenida en el mercado de capitales a
partir de valores de empresas que ya efec-
tuaron el pago de impuestos est sujeta al
pago de impuesto a la renta. Por el contrario,
las operaciones del sistema financiero y la
rentabilidad generada se encuentran exone-
rados de dichos tributos.
Asimismo, es fundamental que el mer-
cado de capitales sea una herramienta de
inclusin, extendiendo sus operaciones hacia
las medianas y pequeas empresas. Al res-
pecto, la creacin del Mercado Alternativo de
Valores (MAV) representa una iniciativa que
busca facilitar el financiamiento de las media-
nas empresas 770 firmas potenciales segn
informacin de la Cmara de Comercio de
Lima y canalizar liquidez suficiente para un
sector con altos niveles de crecimiento. Sin
embargo, el avance ha sido lento: a diciem-
bre de 2014 solo siete empresas se encuen-
tran listadas en el MAV con programas de
emisin de acciones por un total de ms de
75 millones de dlares. Por ltimo, se debe-
ra impulsar el Mercado de Facturas, de modo
que las medianas y pequeas empresas sean
capaces de descontar sus facturas en la Bolsa
de Valores de Lima (BVL). Para lograrlo, la
bolsa y el Registro Central de Valores y Liqui-
daciones (CAVALI) se asociaron recientemen-
te para que las facturas tengan un registro
electrnico y se reduzcan los riesgos operati-
vos. Esta alternativa competira directamente

con el factoring25 ofrecido por las empresas
del sistema financiero y permitira un mayor
acceso de la negociacin de las facturas como
ttulos de valor otorgando liquidez a las em-
presas que venden y perodos de gracia para
las firmas adquirientes.
5. Medidas macroprudenciales
La ltima crisis econmica y financiera
internacional dej en evidencia la importan-
cia del sistema financiero como un instru-
mento de crecimiento econmico y, al mis-
mo tiempo, como una fuente importante de
vulnerabilidad. Al respecto, la principal lec-
cin de poltica resulta la adopcin de me-
didas macroprudenciales que fortalezcan la
normativa y permitan la implementacin de
mecanismos de supervisin y regulacin para
asegurar la estabilidad financiera. En snte-
sis, dichas medidas buscan mitigar riesgos fi-
nancieros sistmicos y acompaar el enfoque
de regulacin microprudencial con la solven-
cia de las instituciones.
En el caso peruano, la estabilidad finan-
ciera depende de tres instituciones: el Banco
Central, encargado de la estabilidad de pre-
cios y administrar las polticas monetarias; la
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS),
que supervisa las entidades del sistema fi-
nanciero y se encarga de asegurar su solven-
cia de manera; y el Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF), encargado de la adminis-
tracin fiscal. Las medidas implementadas en
nuestro pas tuvieron como objetivo evitar un
excesivo crecimiento del crdito del sistema
financiero, reducir el impacto desestabiliza-
dor de los grandes flujos de capitales y limi-
tar el riesgo cambiario en un contexto de una
25 El factoring permite que las empresas que cuenten con facturas puedan obtener liquidez (descontada de gastos y comisiones) de las
empresas del sistema financiero.
237
Per
economa dolarizada como la nuestra (Choy
y Chang, 2014).
A pesar de que los indicadores muestran
una relacin saludable entre el sistema finan-
ciero y la economa, el principal reto reside
en mejorar la coordinacin interinstitucional
para alinear las agendas particulares de los
reguladores a favor de la estabilidad financie-
ra. Asimismo, resulta importante continuar la
identificacin y medicin ex-ante de los ries-
gos, mecanismos de transmisin y vulnerabi-
lidades de riesgo sistmico.
IV. Conclusiones
E
n los ltimos aos, la evolucin de la
economa peruana se ha visto afecta-
da por el comportamiento de la econo-
ma global, dada su integracin al mercado
internacional. En el perodo 1993-2010, el
ritmo de crecimiento promedio anual alcan-
z un 5,2%. Si bien el crecimiento agrega-
do ha sido positivo, se distinguen dos episo-
dios de profunda desaceleracin en los aos
1998 y 2009 asociados con la crisis asitica/
rusa y la subprime, respectivamente. La pri-
mera afect al pas mediante la cada de las
lneas de financiamiento externas hacia pa-
ses emergentes, lo que gener una contrac-
cin de las lneas de crdito y un aumento
del tipo de cambio. Inclusive, de septiembre
a octubre de 1998 se rompi la cadena de
pagos. Esto, sumado a los estragos del fen-
meno del Nio, produjo una cada del PIB de
un 0,4% en 1998, luego de crecer a un pro-
medio anual del 6,4% de 1994 a 1997. Las
respuestas correspondientes a una poltica
fiscal anticclica se implementaron recin en
238
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
1999, mediante el adelanto de bonificaciones
por escolaridad y aumento salarial a emplea-
dos pblicos, retiro temporal de depsitos de
compensacin por tiempo de servicio. As, du-
rante 1999 se experiment un dficit fiscal del
3,4% del PIB. En cuanto a las respuestas de
poltica monetaria, el Banco Central intervino
en el mercado cambiario para reducir la vola-
tilidad del tipo de cambio. Asimismo, entreg
redescuentos en dlares con el objetivo de cu-
brir los dficit de encaje de los bancos (cau-
sados por la salida de capitales extranjeros).
La crisis subprime afect severamente
a nuestra economa a travs de los canales
comercial y financiero. En lo comercial, la cri-
sis origin una fuerte cada de las exporta-
ciones, el enfriamiento de la actividad econ-
mica y la consecuente cada en los ingresos
tributarios. El Estado propuso un paquete de
medidas que no se concentraron en preve-
nir la desaceleracin o recesin, sino en el
financiamiento de la inversin pblica. En lo
financiero, previo al quiebre de Lehman Bro-
thers, se observ un elevado flujo de capita-
les de corto plazo atrados por las altas tasas
de inters. En respuesta, el Banco Central in-
tervino el mercado cambiario comprando d-
lares. Luego de la cada de Lehman Brothers,
el pnico financiero origin una mayor aver-
sin al riesgo por economas emergentes y
con ellos se enfrentaron perodos de iliquidez
y restriccin sobre el financiamiento interna-
cional. Debido a la dolarizacin del sistema
financiero, la entidad monetaria inyect liqui-
dez mediante la reduccin de los encajes y,
posteriormente, la disminucin de la tasa de
referencia,
Respecto de las variables socioeconmi-
cas, se encontr que la poblacin ms vulne-
rable se vio menos afectada luego de la crisis
subprime, de modo que las respuestas de
poltica ante esta crisis fueron ms efectivas
para proteger a la poblacin vulnerable, aun-
que no es posible atribuir que este haya sido
el nico factor para el mejor resultado. Las
distintas condiciones macroeconmicas du-
rante el estallido de cada crisis, los cambios
en los instrumentos de poltica, as como en
el marco de los hacedores de poltica, tam-
bin pudieron haber influido.
Las caractersticas de nuestra econo-
ma pueden condicionar que los canales de
transmisin de las polticas se vean afecta-
dos, de modo que no tengan los efectos es-
perados. As, se propone la implementacin
de programas de capacitacin tcnica a cargo
de instituciones acreditadas, la creacin de
incentivos adecuados para la formalizacin
y la simplificacin de trmites en la creacin
de nuevas firmas, lo que se relaciona con la
reforma laboral y la reduccin de la informa-
lidad. Asimismo, se debera impulsar la pro-
fesionalizacin de los trabajadores pblicos,
mediante la adopcin de las polticas estable-
cidas por SERVIR, y fortalecer los mecanis-
mos de monitoreo de la Contralora en espe-
cial para los gobiernos subnacionales.
Con el objetivo de reducir los riesgos
fiscales, se recomienda potenciar el uso de
la regla de gasto estructural que limita el
gasto no financiero. Respecto del desarrollo
del mercado de capitales, se debe revisar la
permanencia del impuesto a la ganancia de
capitales. Finalmente, dada la importancia
del sistema financiero para el crecimiento
econmico, se recomienda adoptar medidas
macroprudenciales que fortalezcan la norma-
tiva y permitan implementar mecanismos de
supervisin y regulacin para asegurar la es-
tabilidad financiera.
 239

Per

Patricia Prez Malca

Bachiller en economa por la Universidad del Pacfico y mster en administracin pblica por la Universidad de
Columbia. Se desempea como economista principal del Instituto Peruano de Economa y como docente en la
Universidad del Pacfico. Ha sido consultora en Partners in Population and Development, investigadora auxiliar
del Instituto de Estudios Peruanos y consultora en la Universidad del Pacfico. Ha participado en la elaboracin
de estudios relacionados con el mercado laboral, crecimiento y competitividad regional, entre otros temas.

Vctor Fuentes Campos

Bachiller en economa de la Universidad del Pacfico. Ha sido jefe de prcticas en el Departamento de Economa
de la Universidad del Pacfico. Se desempea como economista del Instituto Peruano de Economa. Ha parti-
cipado en la elaboracin de estudios relacionados con la infraestructura, el sistema previsional y el desarrollo
regional. Actualmente se encarga del anlisis del crecimiento y la competitividad subnacional.

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Poltica monetaria y fiscal:
ha aprendido Amrica Latina a mitigar los
efectos de las crisis? El caso de Uruguay
Silvia Vzquez*
I. Introduccin
P
ara una economa pequea y abierta,
y con una estructura productiva basa-
da en los recursos naturales como es el
caso uruguayo, los choques de origen externo
y los climticos le imprimen una elevada vola-
tilidad a la actividad productiva, con los con-
secuentes efectos en los indicadores sociales.
La prociclicidad de las polticas fiscal y
monetaria tiende a amplificar los efectos del
ciclo econmico, ms an si su implementa-
cin es histrica y sistemtica, puesto que
deja a la poltica econmica sin instrumentos
para aliviar los efectos sociales cuando pro-
ducto de una crisis la economa entra a una
fase recesiva.
Diversos Estudios como los de Frankel
et al (2013) y Vegh y Vuletin (2012) califican
a Uruguay entre los pases que an no se
han graduado en materia de polticas fiscal
1
y monetaria anticclicas, bajo el entendido de
que, al igual que la mayora de pases de la
regin, cuenta con una historia de polticas
procclicas, pero que, por otra parte, a dife-
rencia de los que muestran un mejor desem-
peo econmico y social en los ltimos aos,
* Las ideas contenidas en este documento no comprometen a la institucin en la que la autora se desempea.
1 Still in school.
241
Uruguay
contina hasta hoy sin lograr implementar
polticas anticclicas (Frankel, Vegh y Vuletin,
2013; y Vegh y Vuletin, 2012). En los ltimos
10 aos, en que Uruguay ha registrado tasas
de crecimiento econmico extraordinarias, si
se hubiese contado con la institucionalidad y
medidas adecuadas, el pas habra tenido una
gran oportunidad para cambiar la larga histo-
ria de prociclicidades.
Segn concluyen Frankel, Vegh y Vuletin
(2013), a partir del anlisis de una muestra
de 94 pases desarrollados y en desarrollo,
y en lnea con otros estudios, existira una
fuerte causalidad entre la calidad de las insti-
tuciones y la capacidad de ejecutar una pol-
tica fiscal menos procclica. Asimismo, segn
concluyen Vegh y Vuletin (2014), las polticas
procclicas explican los malos indicadores so-
ciales. Segn estos resultados, Uruguay no
habra salido de la trampa de la prociclicidad
por las debilidades institucionales y, por lo
tanto, las polticas procclicas seran las res-
ponsables de una evolucin negativa de los
indicadores sociales.
Sin embargo, tras la revisin del desem-
peo econmico y de los indicadores sociales
en los ltimos 30 aos, el presente anlisis
242
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
muestra que, por una parte, si bien Uruguay
no ha logrado darle un signo contracclico a sus
polticas por el contrario, ha sido claramente
procclico, no cabra a priori responsabilizar
a la debilidad institucional en sentido amplio,
ya que la institucionalidad uruguaya est po-
sicionada en diferentes rankings internacio-
nales entre las de mejor salud en Amrica
Latina y el Caribe e, incluso, en el mundo. Por
otra, a diferencia de muchos pases, Uruguay
sorte sin mayores dificultades solo con
una desaceleracin la crisis internacional de
2008-2009, y desde 2004 con una clara po-
ltica econmica de signo procclico sus indi-
cadores sociales han mejorado.
En este contexto, cmo se explica que
sin hacer correctamente la tarea, en materia
de polticas fiscal y monetaria Uruguay logra-
ra sortear la crisis financiera internacional que
golpe duramente a varias economas? Y, si de
acuerdo con los rankings internacionales las
instituciones en Uruguay gozan de buena sa-
lud y los distintos gobiernos han manifestado
sistemticamente su decisin de implementar
polticas anticclicas, por qu Uruguay no lo-
gra salir de esa trampa? Qu nos ensean las
y duras crisis que transit Uruguay en los lti-
mos 30 aos acerca de qu comportamientos
profundizar y cules evitar?
Y mirando hacia el futuro, ante el evi-
dente cambio de signo de la larga y extraor-
dinaria fase expansiva que transit la econo-
ma uruguaya por ms de una dcada, cabe
preguntarse hasta qu punto son sostenibles
las notorias mejoras de los indicadores so-
ciales. En este sentido, se torna crtica la
pregunta acerca de cules son los espacios
de poltica que podran contribuir a sostener
los buenos indicadores sociales logrados en
Uruguay ante un cambio de signo del ciclo
econmico. Para responder estas preguntas,
en la siguiente seccin se analizan las carac-
tersticas de la economa uruguaya, repasan-
do sus ciclos y crisis en los ltimos 30 aos
y el desempeo de los indicadores sociales.
En la tercera seccin se presenta una sntesis
de las instituciones, principales lineamientos y
resultados de las polticas fiscal y monetaria.
En la cuarta seccin se identifica la relacin
entre la poltica fiscal y la monetaria con el
ciclo econmico, evaluando si en los ltimos
aos de gran dinamismo econmico se ha lo-
grado adoptar un sesgo anticclico, para ge-
nerar los espacios de poltica que mitiguen el
impacto social de una eventual reversin del
ciclo econmico. En la quinta seccin se ana-
lizan comparativamente, las crisis que afec-
taron a la economa uruguaya en los ltimos
30 aos. A tales efectos se dar cuenta de la
magnitud de las crisis, sus causas, mecanis-
mos de transmisin e impacto social, tratan-
do de inferir el grado de responsabilidad de
las polticas fiscal y monetaria tanto en la g-
nesis como en la superacin de las crisis. Por
ltimo, y sobre la base de las secciones pre-
cedentes, en la sexta seccin se reflexiona y
se trata de inferir los aprendizajes de las cri-
sis acerca de qu se puede y no hacer desde
las polticas fiscal y monetaria para mitigar el
impacto social de estas. Se busca identificar
los desafos que persisten para evitar nueva-
mente que choques externos que afecten el
nivel de actividad reviertan las mejoras so-
ciales logradas. En esta direccin, se intenta
aportar algunas pistas sobre la agenda pen-
diente de polticas.
II. La economa uruguaya en
perspectiva
A. Aspectos generales de la economa
uruguaya
Uruguay es un pas con casi 3,5 millo-
nes de habitantes, con una economa que

puede ser calificada de pequea2, el tercero
en Amrica Latina, y la cuarta mayor tasa
3
de crecimiento promedio de los ltimos diez
aos en Amrica Latina y el Caribe (5,4%,
luego de Per, Repblica Dominicana y Ar-
gentina). Los indicadores sociales muestran
un pas que se ubica en los primeros lugares
de la regin en materia de distribucin de in-
greso, pobreza, esperanza de vida al nacer,
mortalidad infantil, por sealar algunos de
los ms importantes.4
Al ao 2014, la economa uruguaya acu-
mul desde 2004 un crecimiento excepcional
78,4%, punta a punta, a precios constan-
tes de 2005 y alcanz un rcord en materia
de exportaciones y de captacin de inversin
extranjera directa (IED)5, lo que tuvo conse-
cuencias positivas en materia de empleo y
pobreza, variables que tambin exhiben re-
sultados excepcionales.
Al mismo tiempo que se desacelera el
crecimiento econmico desde 2013, asoman
indicios de fragilidad de los equilibrios macro-
econmicos, puesto que el dficit de cuenta
corriente, que en 2012 super el 5,4% del
PIB (y que en 2014 habra superado el 6%)
refleja el exceso de gasto interno, en particu-
lar de consumo, privado y pblico. El dficit
fiscal supera desde hace ms de un ao el 3%
del PIB, pese al fuerte crecimiento econmico
de los ltimos aos y a la mayor recauda-
cin tributaria, mientras que la inflacin, que
an permanece en un dgito, es superior a la
meta durante ms del 90% del perodo desde
2 Registra un PIB per cpita de 55.597 de dlares, preliminar 2014.
3 Luego de Chile y Argentina, datos corregidos por la paridad de poder adquisitivo 2014, www.imf.org. Si se compara el PIB per capita en
dlares corrientes es el mayor de Amrica Latina.
4 De acuerdo con los datos del Banco Mundial, entre los pases de Amrica Latina y el Caribe con informacin para los ltimos aos 2011
y 2012 registra el menor valor del ndice de Gini, el menor porcentaje de personas pobres y es el octavo respecto de la esperanza de
vida al nacer.
5 Para ms detalles, ver Vzquez (2014).
243
Uruguay
2007, y la tercera ms alta de la regin luego
de Venezuela y Argentina.
Desde el punto de vista de calidad ins-
titucional, diferentes rankings ubican a Uru-
guay en lugares destacados de Amrica Lati-
na y el Caribe. A modo de ejemplo, ocupa el
segundo lugar en el Worldwide Governance
Indicators (Banco Mundial), el primero en
el Democracy Index (The Economist Unit,
2013), Corruption Percepcion Index (Trans-
parency International, 2013), Prosperity In-
dex (Legatum Institute, 2013), Global Pea-
ce Index (Institute for Economics & Peace,
2013), Press Freedom Index (Reporters wi-
thout Frontier, 2013) y en el Economic Clima-
te Index (GVF & IFO, 2013).
B. Ciclo del producto, crisis e impacto
social
Desde el ao 1980 la economa urugua-
ya registra una tasa de crecimiento prome-
dio anual del 2,5%. Durante este perodo re-
gistr dos profundas crisis: la crisis de 1982
y la de 2002. Tambin registr procesos de
contraccin en 1995 por el efecto tequila,
y muy brevemente en 2009 por los efectos
de la crisis financiera internacional; estos dos
episodios fueron definitivamente menos pro-
fundos y ms cortos, al punto de no consi-
derrselos crisis. Asimismo, ms all de los
efectos rebote de las dos grandes crisis, se
identifican dos perodos de fuerte dinamismo
econmico, el de los aos noventa y el que
244

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

se registra desde 2005. Previo a la crisis de se registr un perodo de elevado dinamis-

1982, a fines de la dcada de 1970, tambin mo.

GRFICO 1
PIB EN LA ECONOMA URUGUAYA, 1980-2014
EN PRECIOS DE 2005 (EN PORCENTAJES)

15
650
12

9 8,9
8,4
6,8
550
6
Miles de millones

Miles de millones
3

0
450
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
-3

-6
-7,1
350
-9
-9,3

-12

-15 250

Fuente: Banco Central del Uruguay.

En el grfico 2, se ilustra que los ciclos del lativamente alto grado de formalizacin del mer-
producto se reflejan directamente en la tasa de cado de trabajo y de la poblacin urbana en com-
desempleo,6 lo que se explica, en parte, por el re- paracin con el resto de los pases de la regin.

6 Ambas variables presentan una correlacin de -0,64 con un perodo de rezago.

 245

Uruguay

GRFICO 2
CRECIMIENTO, DESEMPLEO Y POBREZA*
VARIACIN ANUAL DEL PIB EN PRECIOS DE 2005,
TASA DE DESEMPLEO Y PERSONAS BAJO LA LNEA DE POBREZA (EN PORCENTAJES)

20 50

45
15
40

35
10
30

5 25

20
0
15
1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012
10
-5
5

-10 0

% var. PIB Desempleo Pobreza

Fuente: Sobre la base de datos del Banco Central del Uruguay y del Instituto Nacional de Estadstica (INE); y Alves y otros, La desigualdad
del ingreso en Uruguay entre 1986 y 2009, Documento de Trabajo 03/12, Instituto de Economa, 2012.
* Se grafica una serie de pobreza que resulta de aadir series oficiales disponibles. No obstante, las lneas de pobreza de las diferentes
series son calculadas bajo metodologas diferentes que impediran una comparacin directa. En tal sentido, y ante la carencia de otra
fuente de informacin, se presentan estas cifras estrictamente a modo de referencia. Pobreza: 1986-2001, base 1996; 2001-2002, base
2002; 2002 a la fecha, base 2006. Para dar cuenta del grado de incomparabilidad de las series, en 2002 la pobreza sobre la base de
1996 era un 25,1%, (y un 16,7% segn la Cepal), mientras llegaba al 35,2% segn la metodologa sobre la base de 2006 (no existe dato
para 2001 en esta base). Si se empalman ambas series por tasas de variacin tomando la base 2006 y llevndola hacia atrs, la pobreza
en el ao 1986 alcanzaba el 66,1%, muy por encima del valor estimado por diferentes autores para esa poca (alrededor del 46%). Por
lo tanto, el grfico puede ser ledo al interior de los tramos 1986-2001, y desde 2002 en adelante, los niveles no se corresponden a
una misma metodologa. Se trabaja con la informacin de localidades de 5.000 o ms habitantes para poder incluir la informacin ms
antigua, disponible con esa apertura. Las tasas corresponden a porcentaje de personas pobres, que es ms elevada que la de hogares,
dado el mayor nmero promedio de hijos en los hogares de menores ingresos.

En este sentido, las dos grandes crisis, y
en menor medida, la crisis del ao 1995, se
reflejaron en la tasa de desempleo. A diferen-
cia de la del ao 2009, en que no se registr
un gran impacto en el mercado laboral ni en
la tasa de desempleo, que se mantuvo a los
mismos niveles que en 2008.
Por su parte, los niveles de pobreza res-
ponden an con mayor correlacin a los cam-
bios en el mercado de trabajo, con un coe-
ficiente de correlacin entre ambas series es
de 0,67, tambin con un rezago, lo que indica
que al bajar el desempleo, al ao siguiente, se
observa una disminucin de la pobreza. Hay
una fuerte correlacin a su vez entre pobreza
e indigencia (0,85, con persistencia hacia el
siguiente perodo que fue de 0,86), lo que po-
dra indicar que existe un grado de severidad
de la pobreza, que es mayor en Montevideo
que en el interior del pas. Cabe sealar que
no se identifica una relacin significativa entre
desempleo e indigencia, seguramente porque
la poblacin que se encuentra bajo la lnea de
indigencia no accede al mercado de trabajo.
Es necesario indicar que la crisis del ao
1982 dej a la sociedad sumida en elevados
niveles de pobreza,7 lo que ocurri en un
contexto de ruptura institucional, dado que

7 Ver Das (2008) para una sntesis ms detallada.

246
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
recin en 1985 se recuperaban las institucio-
nes democrticas, tras la dictadura que rigi
de 1973 hasta ese ao. En dicho perodo las
polticas sociales perdieron su relevancia y
recin en los aos noventa, cuando la eco-
noma recupera su ritmo de crecimiento, en
el marco de un plan de estabilizacin soste-
nido sobre una banda cambiaria, la pobreza
comienza a disminuir y, con ello, mejoran la
mayora de los indicadores sociales como,
por ejemplo, la pobreza, la distribucin del
ingreso y la mortalidad infantil.
En materia de distribucin de ingresos,
como sealan Bucheli y Rossi (1994) y Vi-
gorito (1999), en la dcada de 1990 la dis-
tribucin permaneci relativamente estable
entre los deciles, sin embargo, se registraron
cambios en la distribucin intergeneracional,
con un sesgo pro adultos mayores (pasivos
en la seguridad social) en detrimento de la
infancia.
La crisis del ao 2002 volvi a generar
un duro impacto en materia de pobreza, al-
canzando su mximo en el ao 2004 (39,9%
29,9% por hogares, segn datos del INE,
con metodologa sobre la base de 2006). En
materia de distribucin del ingreso el impacto
no fue tan fuerte dado que la crisis fue trans-
versal a toda la sociedad.
La disminucin de la pobreza desde
2004 es producto del sostenido crecimiento
econmico y, en consecuencia, de la crea-
cin de nuevos puestos de trabajo, lo que fue
complementado por un Plan de Emergencia
para atender a la poblacin ms vulnerable,
que fue seguido desde 2007 por un Plan de
Equidad. Ambos programas prevean transfe-
rencias directas a las familias, que en princi-
pio estaban condicionadas al logro de ciertos
8 Esto no implica que antes no tuvieran acceso al sistema de salud, ya que el servicio pblico brindaba cobertura universal, sino que ahora
tienen acceso a un proveedor privado de servicios de salud.
objetivos asistencia escolar y controles de
salud de los nios, sin embargo, no se ge-
neraron los mecanismos para garantizar su
cumplimiento. La cada de la pobreza y la
mejora de la distribucin de los ltimos aos,
ms all de las mejoras del mercado de tra-
bajo, respondi a la aplicacin de polticas
sociales ad hoc.
Otro elemento, ms marginal, que ha-
bra impactado es la reforma de la salud que
se est desarrollando en los ltimos aos. En
Uruguay desde principios del siglo pasado los
servicios de salud, as como de educacin,
son de acceso universal en el sector pbli-
co. Con la ltima reforma de salud, adems
de los trabajadores, sus hijos menores de
18 aos y su cnyuge tienen el derecho de
acceder al sistema privado de salud. En l-
neas muy generales, el Estado transfiere a
los prestadores privados de salud un monto
(cpitas) por paciente que ingresa bajo este
rgimen (Fondo Nacional de Salud, FONASA).
El valor de estas cpitas es asignado como un
ingreso ficto o simulado a las familias, por lo
que el ingreso computado en el hogar para el
clculo de pobreza se incrementa.8
En sntesis, en el contexto de Amrica
Latina y el Caribe, la economa uruguaya pre-
senta buenos indicadores sociales e institu-
cionales y en la actualidad se encuentra en lo
que pareciera ser el fin del largo ciclo expan-
sivo que se inici a mediados de la dcada
pasada. A la fecha completa una dcada de
crecimiento excepcional que le permiti me-
jorar varios indicadores econmicos y, sobre
todo, marcadas mejoras en los indicadores
sociales. Al respecto, se registran bajas tasas
de desempleo, elevado salario real, relativa-
mente bajas tasas de pobreza e indigencia y

mejoras en la distribucin del ingreso. Entre
los aspectos a los que hay que poner atencin
estn los (des)equilibrios macroeconmicos,
ya que tanto el dficit de la cuenta corrien-
te de la balanza de pagos como la inflacin
que sistemticamente se encuentra por en-
cima del rango objetivo dan cuenta de un
exceso de gasto, pblico y privado, y esto en
el contexto de una marcada prdida de com-
petitividad de la economa, cuyo dinamismo
est condicionado al desempeo del merca-
do de los commodities agroindustriales, que
a su vez est supeditado al desempeo de
las economas emergentes (que estn dando
seales de prdida de dinamismo). La revi-
sin de los ltimos 30 aos de la economa
uruguaya da pautas del estrecho lazo entre
los ciclos del producto y los indicadores so-
ciales, lo que lleva a plantear la pregunta de
si en un contexto econmico menos dinmico
son sostenibles los avances conseguidos en
materia social.
III. Instituciones, resultados y
principales lineamientos de
las polticas fiscal y monetaria
A. La poltica fiscal
El Estado uruguayo es centralista y su
estructura administrativa se organiza en 19
departamentos, cada uno con un gobierno
departamental, que manejan presupuestos e
instrumentos muy limitados en comparacin
con el gobierno central. Los diferentes nive-
les de la administracin estatal nacional y
departamental operan con un presupuesto
quinquenal correspondiente a la duracin
9 Ley N 17.947 Endeudamiento interno, 08/01/2006; Ley 18.834. Rendicin de cuentas y balanza de ejecucin presupuestal ejercicio
2010 (04/11/2011) modifica algunos parmetros. Contempla clusulas de escape.
247
Uruguay
de gobierno en todos los niveles adminis-
trativos que debe rendirse anualmente. Si
bien las rendiciones estn previstas para dar
cuentas sobre lo ejecutado en el ao cerra-
do y ajustar eventuales desvos, en algunas
administraciones suele constituirse en un es-
pacio para renegociar e incluir diferentes par-
tidas de gasto.
A la hora de definir el presupuesto no
opera ninguna regla fiscal, lo ms cercano es
un tope de endeudamiento, impuesto des-
de 2006 y con ajustes en 2010,9 que opera
como una limitante final del gasto, luego de
agotarse las vas de financiamiento moneta-
rio o de ajustes tributarios que dejan margen
a la expansin del gasto, solo limitado en un
ao electoral.
1. Estructura institucional
La estructura institucional cuenta como
actores principales con los tradicionales Mi-
nisterio de Economa y Finanzas, Oficina de
Planeamiento y Presupuesto e Intendencias
departamentales. No obstante, en el dise-
o institucional aparecieron nuevos actores
en las ltimas dcadas, asociados al surgi-
miento y dispersin de figuras de derecho
privado y propiedad estatal que apuestan a
la mejora de la eficiencia, aunque en conse-
cuencia gener problemas de control. Otras
nuevas figuras estn previstas a partir de la
ley que habilita los acuerdos de participacin
pblico-privado (PPP), que se espera doten
en el futuro de una mayor eficiencia al Es-
tado, aunque generan una nueva zona gris
en materia de control de la gestin. Por otra
parte, las principales decisiones impositivas
y de gasto recaen en el Gobierno Central,
248
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
ya que las intendencias municipales mane-
jan decisiones y recursos relativamente muy
limitados.
2. Empresas pblicas (EEPP)
En la etapa de la sustitucin de impor-
taciones, el nmero de empresas pblicas en
Uruguay se expandi muy por debajo de lo
observado en los pases de Amrica Latina y
el Caribe. Del mismo modo, tras el Consen-
so de Washington, no hubo una ola de priva-
tizaciones en Uruguay, en un marco en que
adems monopolios mediante las empre-
sas pblicas en su conjunto eran superavita-
rias. Entre estas se encuentran las mayores
empresas del pas y operan bsicamente en
reas de servicios pblicos (electricidad, tele-
fona bsica, agua y saneamiento) y refinera
de combustibles, que en general son merca-
dos monoplicos, aunque en algunos secto-
res ha surgido la competencia producto del
avance tecnolgico, como la telefona celular
o la generacin de electricidad por biomasa.
Con las reformas de segunda genera-
cin que se implementaron a mediados de los
aos noventa, ante la imposibilidad de avan-
zar hacia un esquema de privatizaciones, ya
que se inhabilit por consulta popular, se pro-
cur dotar a los mercados de mayor nivel de
competencia, creando agencias y otros meca-
10
nismos de desmonopolizacin.
en los sectores relevantes se contina ope-
rando mediante monopolios pblicos, lo que,
en algunos casos, produce que no se llegue a
niveles ptimos de eficiencia en relacin con
10 Para ms detalles ver Das (2008).
las tarifas. Estas fijadas como precios ad-
ministrados se utilizan con frecuencia como
ancla para la inflacin o, por el contrario, con
fines fiscalistas para recaudacin. A esto se
suma que las agencias reguladoras no siem-
pre operan con la independencia necesaria y,
por lo tanto, las empresas pblicas no ope-
ran de manera eficiente. A la fecha, persisten
monopolios pblicos en refinacin de com-
bustibles, distribucin de energa elctrica, y
telefona baja.
Las empresas pblicas en su conjunto
no han sido deficitarias, por lo que su im-
portancia en el sector pblico ms que por
su impacto presupuestal pasa por la inefi-
ciencia que introduce en el resto de los mer-
cados, afectando la capacidad de compra de
los consumidores y los costos de produccin,
debido a que los costos de ciertos insumos
crticos, como energa y combustibles, estn
muy por encima de los costos regionales.
3. Estructura impositiva
La estructura impositiva presenta una
elevada participacin de impuestos indirec-
tos (66%), de los que el impuesto al valor
agregado (IVA) representa el 55% de la re-
caudacin. En el ao 2008 se aprob una
Ley de reforma del sistema tributario, para
ordenar y simplificar el sistema, y dotarlo de
No obstante, mayor progresividad, para ello se introdujo
el impuesto a la renta de las personas fsicas
(IRPF) y as incrementar la participacin de
los impuestos directos (33% de la recauda-
cin en 2013).
 249

Uruguay

GRFICO 3
RESULTADO FISCAL: INGRESOS Y EGRESOS DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO (SPNF)
(EN PORCENTAJES DEL PIB)

30% 10%

8%
20%
6%

10% 4%
Ingresos y gastos

2%

Resultados
0% 0%

-2%
-10%
-4%

-6%
-20%
-8%

-30% -10%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ingreso GC Otros ingr. SPNF Egresos prim. SPNF

Resultado global Resultado prim. SPNF

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

Como se puede inferir del grfico 3, la 4. Estructura del gasto pblico

presin tributaria es elevada,
senta una restriccin a la hora de disear la
poltica fiscal. Si bien la recaudacin tributa-
ria de la Direccin General Impositiva (DGI)
representa el 21% del PIB, hay que sumar-
le lo que recauda el Banco de Previsin So-
cial (BPS) como contribucin obligatoria de
los trabajadores, llegando al 28,5%. A esto
hay que adicionar los impuestos municipales
contribucin inmobiliaria y otros, de modo
que la presin tributaria se ubica en torno al
30%. Asimismo, la tasa de IVA (principal im-
puesto) es de un 22%, lo que constituye otro
grado de restriccin a la hora de incrementar
la recaudacin por esta va.
11
lo que repre-
En lnea con el pionero Estado de bien-
estar que oper en Uruguay desde las pri-
meras dcadas del siglo pasado, existe un
elevado gasto social, que explica, en parte,
que los indicadores sociales en Uruguay sean
relativamente mejores que en el resto de la
regin.
Entre los cambios en materia de gasto
en los ltimos aos, destaca la cada casi a
la mitad del peso del pago de intereses, pa-
sando del 5,8% en 2003 luego de la crisis
de 2002 al 2,8% en 2013 (ver grfico 4), lo
que se explica por la disminucin de la tasa
de inters internacional y la apreciacin de

11 De acuerdo con el informe de la OCDE (2015), Uruguay cuenta con la quinta mayor presin tributaria de Amrica Latina y el Caribe, en
lnea <http://www.oecd.org/dev/americas/america-latina-caribe-ingresos-fiscales-edicion-2015.htm>.
250
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
la moneda local, en el marco de una eleva-
da participacin de la deuda en moneda ex-
tranjera y del crecimiento del PIB medido en
dlares. Otra partida que disminuy su par-
ticipacin es el gasto en pasividades, que de
todas maneras contina siendo muy elevado,
debido a la estructura etaria. La disminucin
de la participacin responde bsicamente a
los efectos de la reforma de la seguridad so-
cial del ao 1995, que crea un rgimen mixto
basado en dos pilares solidaridad intergene-
racional ms capitalizacin individual, que
se espera que alivie el peso en lo fiscal con
los aos.
GRFICO 4
ESTRUCTURA DE EGRESOS:
TRANSFERENCIAS E INTERESES
(EN PORCENTAJES DEL PIB)
25
20
4,2
15 4,7
5,1
5,7
2,5
10 3,6
11,3 9,8
8,5
5 to pblico aument de manera significativa,
0 inclusive como porcentaje del PIB. En con-
2001 2003 2007
Transferencias Intereses Pasividades
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uru-
guay y del Ministerio de Economa y Finanzas.
El espacio que han liberado las partidas
de intereses y pasividades ha sido reasignado
a transferencias a las familias, que duplica
su participacin. Este rubro comenz a ganar
especial magnitud con el Plan de Emergen-
cia del ao 2005, para paliar los duros efec-
tos sociales de la crisis de 2002 y el Plan de
Equidad del ao 2007. Estas transferencias
condicionadas influyeron en la mejora del n-
dice de Gini de los ingresos en los ltimos
aos (OCDE/CELAC, 2014).
Otro cambio ha sido la profesionalizacin
de la gestin de deuda pblica, que adems
de disminuir sensiblemente como porcentaje
del PIB, mejor su perfil en materia de plazos,
estructura de monedas y tasas. La desdola-
rizacin de la deuda pblica representa uno
de los mayores avances en el fortalecimiento
ante choques externos. La amplificacin del
efecto de las crisis se debe a que, al esta-
llar, se produjo una fuerte depreciacin de la
moneda local que impact directamente en
el incremento del peso del pago de intereses
en el presupuesto pblico. Esto, adems de
profundizar la restriccin financiera y afectar
la cuenta corriente de la balanza de pagos,
redujo de manera automtica los mrgenes
para disponer del gasto pblico para mitigar
los efectos sociales de las crisis.
8,4
En sntesis, debido al crecimiento ex-
traordinario de la economa y el incremento
2,8
de la recaudacin en los ltimos aos, el gas-
9,2
2013
secuencia, pese al crecimiento extraordinario
de la economa, ha crecido tambin el dficit
fiscal, que desde hace ms de un ao supera
el 3% del PIB. Con un gasto en aumento y
con la prdida de importancia relativa de ru-
bros tan importantes como los de intereses y
pasividades, las transferencias a las familias
se han incrementado sustancialmente, lo que
explica, en parte, la mejora de los indicadores
sociales. La gestin de la deuda ha permitido
disminuir uno de los frentes ms vulnerables
de la poltica fiscal ante los choques externos.
 251

Uruguay

GRFICO 5
DEUDA PBLICA BRUTA Y NETA Y GRADO DE ENDEUDAMIENTO EN MONEDA EXTRANJERA
(DEUDA EN MILLONES DE DLARES)

120 40.000

35.000
100

Grado de endeudamiento
30.000
En porcentajes del PIB

80
25.000

60 20.000

15.000
40
10.000
20
5.000

0 0
III.00

II.01

I.02

III.03

II.04

I.05

III.06

II.07

I.08

III.09

II.10

I.11

III.12

II.13

I.14
1999

2002

2005

2008

2011
% Deuda bruta en moneda extranjera Deuda bruta Deuda neta

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay.

B. La poltica monetaria te largos lapsos estuvo supeditada a polticas

cambiarias activas, donde el tipo de cambio
En Uruguay puede hablarse de una po- operaba como instrumento comercial y dis-
ltica monetaria activa recin desde el ao tributivo12 y, en las ltimas dcadas, como
2002, puesto que, previo a esa fecha, duran- ancla nominal de los precios (ver grfico 6).

12 Durante mucho tiempo, hasta las reformas liberalizadoras de los aos setenta, existan tipos de cambio mltiples que operaban como
mecanismo de transferencias de recursos entre diferentes agentes.
252

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 6
POLTICA MONETARIA-CAMBIARIA: VARIACIN INTERANUAL DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL (TCN) Y
DEL NDICE DE PRECIOS DEL CONSUMO (IPC) (EN PORCENTAJES)

180

150
Objetivo TCR BM
120
Banda cambiaria Poltica monetaria activa - IT
Crowling peg
90
TPM
60

M1
30

-30
ene-80
mar-81
may-82
jul-83
sep-84
nov-85
ene-87
mar-88
may 89
jul 90
sep-91
nov-92
ene-94
mar-95
may-96
jul-97
sep-98
nov-99
ene-01
mar-02
may-03
jul-04
sep-05
nov-06
ene-08
mar-09
may 10
jul-11
sep-12
nov-13
Var. TCN Inflacin 12 m

Fuente: Elaboracin propia.

Para comprender las restricciones que mico-financieras, que se acentuaron por la

enfrenta la poltica monetaria, cabe sealar apreciacin real generada en ambos casos.
que la economa uruguaya est altamente Con el fin del plan de estabilizacin, desde
dolarizada. La alta inflacin crnica alta que 2002 la poltica monetaria ha operado con
qued tras el agotamiento del modelo de in- diferentes instrumentos y ha establecido di-
dustrializacin por sustitucin de importacio- ferentes metas operativas. Hasta 2005, en el
nes, condujo a que los agentes econmicos marco de una demanda de dinero muy ines-
buscaran proteger sus activos. Tras la libera- table, la poltica monetaria oper con sesgo
lizacin financiera del ao 1974, se dieron las conservador para impedir el desborde infla-
condiciones para lo hicieran, dolarizando sus cionario y reconstruir la confianza en la po-
activos financieros, y generndose una dolari- ltica monetaria (Licandro y Licandro, 2010).
zacin cultural, restriccin aun ms complica- Desde 2004 el Banco Central ha opera-
da de manejar que la dolarizacin financiera. do sobre la base de objetivos de inflacin. Al
En este marco, la poltica cambiaria ac- inicio controlaba la base monetaria primero
tiva pareca exitosa para bajar la inflacin con metas puntuales y, luego, con metas de
desde fines de la dcada de 1970 hasta no- rango y, desde 2007, la poltica monetaria
viembre de 1982 (crowling peg), y tambin comenz a operar de forma explcita bajo un
durante los aos noventa (bandas cambiarias esquema de objetivos de inflacin (IT, por In-
hasta junio de 2002). En ambos casos, los flation targeting)13 utilizando la tasa de inte-
planes de estabilizacin fueron abruptamen- rs (TPM: tasa de poltica monetaria) como
te interrumpidos por profundas crisis econ- instrumento operativo. En junio de 2013

13 Se plantean objetivos explcitos de inflacin desde 2003, aunque recin desde setiembre de 2007 se define como un esquema de IT con
tasa de inters como objetivo operativo. Desde junio de 2013 el objetivo operativo es el M1 ampliado.

cambi la TPM por el control del M1 amplia-
do. 14
En relacin con su institucionalidad, los
cometidos del Banco Central del Uruguay
(BCU) corresponden a los de toda autoridad
monetaria. Por ms que se ha discutido y se
han presentado proyectos para dotarlo de
mayor independencia, el BCU contina ope-
rando bajo un diseo institucional que ha-
bilita la dominancia fiscal. El presidente del
banco es nombrado por el presidente de la
Repblica, quien lo puede relevar del car-
go, y los miembros del directorio, incluido su
presidente, son seleccionados por sus com-
petencias tcnicas y requieren de la acep-
tacin del Parlamento. El mandato dura los
mismos cinco aos que la administracin de
gobierno, por lo que existe una correlacin
entre la coyuntura poltica y las decisiones
del BCU.
En el marco del esquema de objetivos
de inflacin se ha creado una nueva institu-
cionalidad, que es el Comit de Coordinacin
Macroeconmica, integrado por miembros
del Ministerio de Economa y Finanzas y del
Banco Central, que contempla otros objeti-
vos adems del de estabilidad de precios. El
objetivo de inflacin actualmente es de un
5% con un rango de ms o menos 2% en
un horizonte de 24 meses. En este contexto,
el Comit de Poltica Monetaria (COPOM) del
BCU maneja los instrumentos para el logro
de esta meta inflacionaria. Actualmente ma-
neja rangos de referencia indicativos para el
crecimiento del M1 (M1 ampliado, que es un
M1 que incluye adems cuentas de ahorro a
la vista).
Si se revisan las condiciones que segn
Bernanke y Mishkin (1997) se requieren para
14 Este agregado (M1) se define como M1 ms depsitos de ahorro a la vista.
253
Uruguay
la implementacin exitosa de este esquema,
se puede apreciar que son condiciones que
conducen a mejorar la institucionalidad de la
poltica monetaria. Entre estas condiciones
destacan la de un mandato claro, donde la
estabilidad de precios sea prioridad respec-
to de otros objetivos; el anuncio explcito del
objetivo cuantitativo; tomar decisiones consi-
derando un conjunto amplio de informacin;
la autoridad monetaria debe contar con la su-
ficiente autonoma operativa para cumplir su
objetivo; las decisiones deben estar sujetas
a elevados estndares de transparencia; la
autoridad monetaria debe ser responsable de
los resultados de su gestin, para limitar pro-
blemas de inconsistencia temporal y tener la
credibilidad necesaria para cumplir su man-
dato. Adicionalmente, un aspecto positivo del
rgimen de metas de inflacin es que permite
combinar elementos de reglas y discrecin.
Siguiendo a Gianelli y Licandro (2013),
en un grupo de 27 economas que a nivel glo-
bal aplican este esquema, segn releva un
estudio del Banco de Inglaterra, el uruguayo
se caracterizara por tener el tercer objetivo
de inflacin ms alto. Si bien el Comit de
Poltica Monetaria cuenta con un nmero de
seis integrantes, solo los tres miembros del
directorio son los responsables de tomar las
decisiones, por lo que es el de menor nmero
de responsables. Junto con el de Serbia, el
COPOM de Uruguay es el que sesiona me-
nos veces al ao (cuatro) y, junto con Brasil
y Per, su perodo de mandato coincide con
el del gobierno. Como Per y Colombia, se
recurre al uso de otros instrumentos, tales
como el manejo de encajes marginales para
la entrada de capitales, en una lgica de po-
lticas macroprudenciales.
254

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 7
VARIACIN INTERANUAL DE LA INFLACIN EFECTIVA Y RANGO OBJETIVO (PISO, TECHO E INFLACIN)
(EN PORCENTAJES)

14

12 Inflacin efectiva

10

0
jul-04

ene-05

jul-05

ene-06

jul-06

ene-07

jul-07

ene-08

jul-08

ene-09

jul-09

ene-10

jul-10

ene-11

jul-11

ene-12

jul-12

ene-13

jul-13

ene-14

jul-14

ene-15
Fuente: sobre la base del Banco Central del Uruguay y del Instituto Nacional de Estadstica (INE).

Tal como se aprecia en el grfico 7, en turales y no se corrigen en pocos aos, pues

materia de resultados sobre la estabilidad de operan como una limitacin para la efectivi-
precios, Uruguay ha encontrado fuertes difi- dad de la poltica monetaria. Sin embargo,
cultades para cumplir el objetivo de inflacin. es importante que hayan sido identificados y
Asimismo, en la comparacin regional, se- que estn en la agenda del Banco Central,
gn Licandro y Gianelli (2013), es el pas que que est desarrollando para corregir estas
muestra mayores dificultades para alinear las limitantes. Entre las innovaciones ms cru-
expectativas del mercado al objetivo anuncia- ciales se encuentra la creacin de la Unidad
do, y adems es el que muestra el mayor des- Indexada (UI) en el ao 2003, a la salida
vo de la inflacin respecto al objetivo. Como de la crisis. Esta unidad ha colaborado con
dato significativo, en ms del 90% de los me- la desdolarizacin del sistema y de la deu-
ses transcurridos desde 2007, la inflacin se da pblica. Los activos y pasivos financieros
ubic por encima del rango objetivo. privados tambin han evolucionado en este
Por otra parte, los mrgenes para la po- sentido. Esta unidad, si se acompaa por un
ltica monetaria no son muy amplios. El pre- adecuado desarrollo de la institucionalidad y
sidente del Banco Central (Graa, 2014), al del manejo de la poltica, contribuir en los
referirse a los factores que debilitan los me- avances. No obstante, mientras los mrgenes
canismos de transmisin de la poltica mone- de la poltica monetaria permanezcan limita-
taria, identific entre ellos la fragmentacin dos, es an ms crtico el grado de coordina-
y segmentacin de los mercados financieros, cin con la poltica fiscal y de ingresos.
la falta de desarrollo del sistema financiero, Otro aspecto incorporado recientemen-
el escaso desarrollo del mercado de deuda te en la poltica monetaria y que es relevante
privada, crditos hipotecarios limitados, la en economas pequeas y altamente dolari-
inexistencia de un mercado accionario, la es- zadas es la adopcin de criterios macropru-
casa educacin financiera de los agentes y denciales, con la implementacin de nuevos
un mercado de dinero en pesos que requiere instrumentos como el manejo de encajes
ser reconstruido. Estos factores son estruc- marginales sobre capitales externos.

En sntesis, la poltica monetaria se
encamina hacia un logro ms eficiente de sus
objetivos, mediante la creacin de la UI, la
adopcin del esquema IT para controlar la in-
flacin, el desarrollo de una institucionalidad
apropiada para operar bajo este esquema y
la introduccin de instrumentos macropru-
denciales. Parte de los logros ha sido la ma-
yor monetizacin del sistema y el esfuerzo
por bancarizarlo. No obstante, el avance an
preliminar en varios de estos aspectos, en un
marco de ingreso de capitales que ha finan-
ciado un exceso de demanda y los problemas
de coordinacin con la poltica fiscal y sala-
rial, hace que hasta el momento la confianza
no sea suficiente para que las expectativas
de los agentes se alineen a los objetivos in-
flacionarios anunciados, haciendo que la po-
ltica monetaria pierda eficacia. Si bien la
inflacin se mantiene en un dgito, la regla
ha sido ubicarse por encima del rango meta
y constituye la tercera ms alta de Amrica
Latina y el Caribe, factor que ha conspirado,
entre otros, contra la competitividad de la
economa uruguaya.
IV. Polticas y ciclo econmico
A. Ha sido anticclica la poltica fiscal?
Para determinar si la poltica fiscal ha
sido pro-a-anticclica, se pueden considerar
diferentes indicadores. Teniendo en cuenta la
gran volatilidad del PIB de la economa uru-
guaya, para ser ms exigentes con la medida,
15 Ms an en Uruguay, donde tradicionalmente la deuda ha sido externa y que depende, por lo tanto, de la tasa de inters internacional,
del tipo de cambio y del monto de endeudamiento que se hereda.
255
Uruguay
se analizar el grado de correlacin existente
entre el ratio gasto pblico/PIB y el nivel del
actividad (PIB a precios de 2005).
Una poltica fiscal anticclica implica que
en aos de crecimiento del PIB (mayor PIB
real), el gasto crece menos proporcionalmen-
te, es decir, an se podra expandir el gasto,
pero no sera expansivo si lo hace menos que
el PIB. Por lo tanto, cabe esperar una corre-
lacin negativa entre PIB y el ratio gasto/PIB.
Para analizar el caso uruguayo, se opt
por considerar las partidas de gasto pblico
corriente primario del sector pblico no finan-
ciero (SPNF). Al ser corriente, se estn exclu-
yendo las inversiones que, por una parte, no
son de relativa mayor magnitud y que ade-
ms responden a decisiones que pueden es-
capar del timing del ciclo u obedecer a facto-
res ms estructurales. Por otra, se considera
el gasto primario, ya que el pago de intereses
es una partida exgena en el corto plazo,15 o
sea, el pago de estas partidas no influye en
los sesgos ms contractivos o expansivos de
la poltica fiscal.
En el grfico 8, cada punto muestra la
relacin para un ao determinado entre el
PIB y el ratio gasto/PIB. Una poltica antic-
clica se reflejara en una relacin negativa
entre ambas variables. Sin embargo, en el
perodo 1999-2013 aos disponibles bajo la
misma metodologa de cmputo se obser-
va una correlacin de 0,667, o sea, positi-
va, por lo que no solo no sera anticclica,
sino marcadamente procclica coincidiendo
con los resultados de Frankel, Vegh y Vuletin
(2013).
256
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
RELACIN ENTRE NIVEL DE ACTIVIDAD Y TAMAO DEL GASTO PBLICO, 1999-2013
(PIB EN MILES DE MILLONES DE PESOS A PRECIOS DE 2005; RATIO GASTO CORRIENTE PRIMARIO DEL
700
PIB real
650
600
550
500
2007
450
2006
2005
400
2004
2003
350
300
22% 24%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay y del Ministerio de Economa y Finanzas.
Se aprecia que durante casi todos los
aos del perodo, la relacin es positiva, sal-
vo el ao 2001, puesto que se estaba ingre-
sando a la crisis del ao 2002 y, debido a la
cada del PIB, se evit ajustar ms el gasto.
En los aos 2003 y 2004, con el inicio de la
recuperacin tras la crisis del 2002, hubo que
recobrar la confianza de los mercados, y en
particular, renegociar la deuda pblica que
haba quedado al borde del default, por lo
que la poltica fiscal fue contractiva, a pesar
de que en el ao 2004 hubo elecciones. Y en
el ao 2011, en que la economa continuaba
creciendo a tasas muy dinmicas. Estos aos
fueron las excepciones que confirman la regla
de que la poltica fiscal ha sido procclica.
Por otra parte, en el perodo 2009-2013,
se ha expandido ms el gasto, alcanzando los
mayores ratios del perodo, en un contexto
de fuerte crecimiento del PIB,. Las restriccio-
nes de financiamiento explican el componen-
te procclico del perodo de cada del PIB de
1999 a 2002, en que el Estado no solo no
GRFICO 8
(GC+BPS)/PIB)
2013
2012
2011
2010
2009
2008
1999
2000
2001
2002
Egresos primarios SPNF/PIB
26% 28% 30% 32%
compensaba desde el gasto pblico la con-
traccin del sector privado, sino que, tras una
larga historia de polticas procclicas, no tena
margen para financiar el tamao del gasto,
y al contraerlo, profundizaba los efectos de
la crisis.
Si se analizara el comportamiento del
rubro transferencias, en el que por lo general
hay mayor flexibilidad de manejo del gasto y,
por lo tanto, un margen para la discreciona-
lidad, el sesgo en los ltimos aos sera an
ms procclico. Pero este tipo de medidas es
una de las razones de la mejora de los indi-
cadores sociales en los ltimos aos. Por lo
tanto, en este ltimo tramo permaneceran
los factores que identificaban Rial y Vicen-
te (2008) para la poltica fiscal entre 1976
y 2006 en relacin con que al natural com-
ponente fiscal endgeno, a la hora de expli-
car la prociclicidad en el Uruguay, se suma la
orientacin expansiva de egresos discrecio-
nales en perodos de auge y una tendencia
contractiva en recesiones.
 257

Uruguay

B. Ha sido anticclica la poltica la moneda. Considerando que Uruguay es y

monetaria?
Siguiendo a Vegh y Vuletin (2012) Uru-
guay an no se ha graduado en materia mo-
netaria, pues ha aplicado durante dcadas
una poltica monetaria procclica, y contina
con el mismo sesgo. En este estudio, en-
tre una muestra de 47 pases en desarrollo,
Uruguay presenta el coeficiente de correla-
cin que ubica a su poltica monetaria como
la quinta ms procclica en el perodo 1960-
2009 y el sexto lugar si solo se considera el
perodo 2000-2009.
Mientras una tercera parte de la muestra
de pases en desarrollo logr pasar del grupo
de los que aplicaban una poltica monetaria
pro a los de una anticclica, los autores identi-
fican que la mayor dificultad para adoptar un
sesgo contracclico es lo que llaman el fear of
free falling (FFF). 16
Un pas presenta un ele-
vado FFF cuando ante una fase de prdida
de dinamismo teme bajar la tasa de inters
como medida anticclica, porque se podra
generar un sudden-stop, esto es, una brusca
interrupcin del flujo de ingreso de capitales,
revirtiendo el signo de la cuenta de capitales,
lo que precipitara una fuerte depreciacin de
ha sido en el pasado una economa que ex-
hibe un elevado grado de dolarizacin, una
fuerte depreciacin no solo implica un rpi-
do y elevado pass through a la inflacin, sino
que adems amenaza fuertemente la estabi-
lidad financiera de la economa, puesto que
los activos y pasivos financieros pblicos y
privados estn muy dolarizados.
Para analizar la poltica monetaria de los
ltimos 30 aos, cabe sealar que en Uru-
guay la mayor parte del tiempo hasta 2002
hubo una poltica cambiaria activa, por lo que
ms que discutir el signo de la poltica mone-
taria, habra que reconocer directamente que
no era activa.
Desde 2002, segn Brum, Carballo y Es-
paa (2012), independiente de la medida de
tasa natural de inters que se utilice, y salvo
el ltimo trimestre de 2008 en que la tasa de
inters de la poltica monetaria se elev con-
siderablemente en respuesta a la crisis inter-
nacional, esta ha adoptado un signo expansi-
vo. Si se considera que desde el ao 2003 la
economa uruguaya ha crecido sin interrup-
cin y en algunos tramos a tasas histrica-
mente muy elevadas, se podra concluir que
la poltica monetaria ha sido procclica.17

16 Uruguay se posiciona entre los de mayor FFF: ocupa el lugar 11 entre 47 pases en el perodo 1960-2009. No obstante, varios de los
pases que aparecen con mayor FFF que Uruguay para todo el perodo, lo han bajado considerablemente en los ltimos aos, como el
caso de Chile, que les ha permitido pasar al grupo de los que aprendieron.

17 Hay que considerar que la tasa de poltica monetaria nunca super un dgito con expectativas de inflacin cercanas al 10%, lo que ha
determinado tasas de inters reales prcticamente nulas.
258

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 9
TASAS DE POLTICA MONETARIA (TPM). SEPTIEMBRE DE 2007 A JUNIO DE 2013 (EN PORCENTAJES)

30

25 Tasa de poltca monetaria

Tasa media de mercado (T.M.M.) 1/
20
T.M.M. Promedio del Mes 2/
15

10

0
sep-07

ene-08

may-08

sep-08

ene-09

may-09

sep-09

ene-10

may-10

sep-10

ene-11

may-11

sep-11

ene-12

may-12

sep-12

ene-13

may-13
Fuente: Sobre la base del Banco Central del Uruguay.

La poltica monetaria fue expansiva du- dficit en la cuenta corriente de la balanza de

rante algunos perodos de gran dinamismo pagos supera el 6% del PIB, en un marco de
econmico debido a la necesidad de man- dficit fiscal superior al 3%
tener el delicado equilibrio entre los objeti- En este marco, un incremento mayor de
vos de inflacin y el tipo de cambio real. En la tasa de inters que le imprimiera un signo
tiempos de elevada liquidez internacional, de contracclico a la poltica monetaria, habra
mnima tasa de inters internacional, y de acentuado la sobreapreciacin de la moneda,
mejora de los fundamentos macroeconmi- afectando ms an al sector transable de la
cos e indicadores de riesgo en Uruguay, hubo economa. Es una situacin que opera con la
un fuerte ingreso de capitales al pas. El in- lgica del FFF pero en la parte inversa del
greso de capitales permiti financiar el auge ciclo.
de demanda interna, que a su vez presion Al respecto, en los ltimos aos las auto-
sobre el precio de los no transables, y a la ridades monetarias comenzaron a implemen-
vez, apreci fuertemente la moneda (el tipo tar instrumentos macroprudenciales, puesto
de cambio nominal cay un 19,6% de 2004 que si adems del objetivo inflacin se suma
a 2013), conduciendo a una elevada aprecia- el objetivo del tipo de cambio real, se deber
cin real, puesto que el tipo de cambio real disponer de un segundo instrumento adems
cay un 41,4%, pese al fuerte incremen- del agregado monetario (o la equivalente
to de los precios internacionales que oper tasa de inters, hasta 2013). En tal sentido,
en la mayor parte del perodo entre 2004 y el Banco Central ha ido perfeccionando el uso
2014. A modo de indicador de los efectos de de encajes bancarios marginales sobre capi-
la apreciacin real, al cierre del ao 2014 el tales externos.
 259

Uruguay

V. Las crisis en tnica comparada: comparacin para visualizar la profundidad

causas, magnitud e impacto y duracin de cada proceso. Tal como se
social aprecia en el grfico 10, la crisis del ao
1982 sera comparable en magnitud a la
En primer lugar, y siguiendo la del ao 2002. En tanto, en 1995 y 2009
metodologa de Vegh y Vuletin (2014)18, se se registran cadas del PIB pero con una
identifican los episodios de crisis objeto de magnitud relativa muy menor.

GRFICO 10
EPISODIOS DE CRISIS EN URUGUAY, 1976-2013: MEDIA MVIL DE 4 TRIMESTRES DEL NDICE DE
VOLUMEN FSICO (IVF) DEL PIB EMPALMADOS EN BASE DE 2005=100

160

140

120

100

80

60

40
1976,01
1977,02
1978,03
1979,04
1981,01
1982,02
1983,03
1984,04
1986,01
1987,02
1988,03
1989,04
1991,01
1992,02
1993,03
1994,04
1996,01
1997,02
1998,03
1999,04
2001,01
2002,02
2003,03
2004,04
2006,01
2007,02
2008,03
2009,04
2011,01
2012,02
2013,13
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay.

En el cuadro 1, se presenta una serie para facilitar la identificacin de los aspectos

de informacin e indicadores que pretenden en comn y los que las diferencian.
caracterizar las crisis de los ltimos tiempos,

18 Segn esta metodologa, una crisis comienza cuando la media mvil de cuatro trimestres del PIB en valores constantes cae, y culmina
cuando retoma el valor pre-crisis.
260

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

CUADRO 1
CARACTERIZACIN DE LAS CRISIS DESDE 1982, SEGN LA SITUACIN DE CADA VARIABLE UN AO
ANTES Y UN AO DESPUS DE SU DETONACIN

1982 1995 2002 2009?

Comienzo de la
4 0 13 0
Duracin cantidad de contraccin
trimestres respecto de
la detonacin Hasta recuperacin del
ndice de Volumen 34 4 14 2
Fsico

Profundidad- contraccin En el ao anterior al

-9,6% 1,0% -6,6% 7,6%
del indicador del IVF del trimestre
PIB
En el ao posterior al
-8,3% 2,5% -10,2% 2,7%
trimestre

aumento i* Efecto Devaluacin en Crisis

(Volker Tequila; crisis Brasil (1999) financiera
De demanda agregada 1979); rusa y Argentina internacional
devaluacin de (2001)
Choques que detonaron Argentina
las crisis Crisis del Aftosa +
De oferta agregada petrleo y - sequa. Crisis -
crisis bancaria bancaria

Crowling peg19 Banda Banda Tipo de

Al momento de la crisis anunciado cambiaria cambiaria cambio libre
c/ paridad c/ paridad
deslizante deslizante
Rgimen cambiario
Tipo de Banda Tipo de Tipo de
Luego de la crisis cambio real cambiaria cambio libre cambio libre
competitivo con paridad
deslizante

Tipo de cambio real-nivel Promedio doce meses

-35% -1% -15% 0%
respecto a promedio previos
1980-2014 Doce meses posteriores 5% -2% -2% -4%
Saldo en cuenta En el trimestre en que
corriente-acumulado en -4,4% -1,0% -2,4% -1,3%
comienza
doce meses, porcentaje
del PIB Un ao despus -3,4% -1,0% 2,8% -1,9%

Resultado fiscal- resultado Ao anterior No disponible -3,1% (*) -3,4% -1,6%

del Sector Pblico global,
porcentaje del PIB Ao posterior -6,3% (1985) -1,7% (*) -2,6% -1,1%

Deuda pblica en Ao anterior 91% (**) na 82% 68%

moneda extranjera como
porcentaje de la deuda Ao posterior 85% (**) na 96% 64%
pblica total

Inflacin- acumulada En el mes anterior 13,5% 44,3% 6,5% 7,5%

12 meses
Ao posterior 62,8% 26,3% 24,6% 6,9%

Fuente: Elaboracin propia en base a MEF, BCU e INE. Nota: * 1995 tomado de PNUD (1999). ** 1982-1983: porcentaje de deuda externa/total.

19 En espaol este rgimen se denomina paridad deslizante.


Las crisis de 1982 y 2002 fueron gran-
des crisis; la primera dur casi diez aos, ge-
nerando nuestra dcada perdida, mientras
que la segunda tuvo una salida ms corta,
aunque vena acumulando choques adversos
y contraccin desde 1999. Durante los aos
de las crisis, las cadas del producto que se
acumulaban tenan ribetes dramticos. A di-
ferencia de estas crisis, la de 1995 fue solo
un episodio de contraccin y en la de 2009 no
se registr crisis alguna.
Durante las dos grandes crisis, adems
de fuertes choques de demanda, se registra-
ron choques de oferta, vinculados a las difi-
cultades en la cadena de pagos derivadas de
la crisis bancaria, al precio del petrleo, la
epidemia de aftosa y la larga y profunda se-
qua. Asimismo, en ambas crisis los shocks
provenan de los pases vecinos y debido a
la fuerte dependencia comercial y financiera
con Argentina o Brasil, las crisis originadas
en estos pases afectan con mayor fuerza a
la economa uruguaya que cuando se regis-
tran en Mxico, Rusia, sudeste asitico o el
mundo desarrollado en general. Si bien lue-
go del ao 2002 la dependencia comercial
de bienes es mucho menor, an es eleva-
da en materia de servicios (el turismo, por
ejemplo) y en materia financiera.
261
Uruguay
Las crisis registradas en el perodo 1982
a 2002 se registraron en contextos de rigi-
dez cambiaria, que no solo afectaba la capa-
cidad de reaccin de la economa que deba
prescindir del ajuste cambiario como esta-
bilizador automtico, sino que adems, los
choques llegaron en situaciones de elevada
apreciacin real, que en el caso de la crisis de
1982 constitua un atraso cambiario. La apre-
ciacin real se tradujo en un dficit en cuenta
corriente de balanza de pagos, sntoma del
desequilibrio macro, en parte explicado por el
el exceso de gasto pblico. En ambos casos,
la situacin termin con fuertes depreciacio-
nes de la moneda y un elevado nivel de deu-
da externa neta.
A esta prdida de competitividad se
lleg como consecuencia de los planes de
estabilizacin de precios basados en el tipo
de cambio como ancla nominal (ver grfico
11) y al exceso de gasto interno financiado
con flujos externos. La dificultad para ajus-
tar el exceso de gasto que presionaba sobre
el precio de los no transables, y la lentitud
para implementar reformas estructurales que
operaran sobre la oferta agregada, dotando
al sector productivo de mayor productividad,
haca insostenible los planes, que terminaron
en una crisis con fuerte impacto social.
262

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 11
UNA HISTORIA DE PLANES DE ESTABILIZACIN: TIPO DE CAMBIO REAL
TIPO DE CAMBIO REAL BASE 2010=100

170

150

130

110

90
Noviembre 1982- Fin de -
Junio 2002 - Fin Desde junio 2002 hasta
70 rgimen Crowling peg
rgimen de banda la fecha: tipo de cambio
(tablita)
cambiaria determinado en el mercado
50
ene-77
ene-78
ene-79
ene-80
ene-81
ene-82
ene-83
ene-84
ene-85
ene-86
ene-87
ene-88
ene-89
ene-90
ene-91
ene-92
ene-93
ene-94
ene-95
ene-96
ene-97
ene-98
ene-99
ene-00
ene-01
ene-02
ene-03

ene-05
ene-06
ene-07
ene-08
ene-09
ene-10
ene-11
ene-12
ene-13
ene-14
ene-04
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay.

La crisis del ao 1995 fue de menor mag- parte, no tuvo efectos importantes en el inter-
nitud, porque no provena de los principales cambio de Uruguay, en un marco de desacople
socios comerciales (Brasil y Argentina)20 y la si- de las economas emergentes, que gradual-
tuacin en materia de competitividad en el pas mente ganaban participacin como destino de
era normal. Aunque la inflacin era muy eleva- la exportacin de commodities uruguayos y
da, en el marco del plan de estabilizacin me- que adems sostenan con su dinamismo los
diante la banda cambiaria estaba convergiendo precios en los mercados de las materias pri-
desde el 130% que alcanz en enero de 1991, mas del pas. Por otra parte, el tipo de cam-
a un dgito en 1998. Asimismo, la situacin bio nominal libre permiti operar el ajuste por
fiscal estaba en relativo equilibrio, por lo que precios en vez de cantidades, esto es, la fle-
no haba presiones sobre la cuenta corriente y xibilidad cambiaria aport al ajuste que en el
disminuan las vulnerabilidades es ese aspecto. sector real no se sinti dramticamente. Asi-
En la crisis de 2008-2009, al igual que mismo, en un marco de ingreso de inversin
en la de mediados de los aos noventa, el extranjera directa histricamente elevado,
choque externo impacta en un momento de el ajuste del tipo de cambio nominal result
fuerte dinamismo econmico y de relativo compensado, y por tanto tampoco adquiri
equilibrio macro, aunque la inflacin era la va- mayor magnitud.
riable que indicaba un cierto exceso del gas- En sntesis, resultaran claves el tipo,
to, en un marco de fuerte ingreso de capitales magnitud y duracin de los choques, a lo que
financieros e inversiones extranjeras direc- se suma si adems son de oferta o si provie-
tas que afectaban el tipo de cambio real. No nen de los pases vecinos y la existencia previa
obstante, nuevamente analizando los meca- de equilibrios macroeconmicos, como un tipo
nismos de transmisin de la crisis financiera de cambio real que no est demasiado desali-
internacional, se puede apreciar que, por una neado y, sobre todo, la flexibilidad cambiaria.

20 Con el Mercosur en el ao 1991 el comercio uruguayo de bienes, y ms an de servicios, estaba muy concentrado en los pases vecinos.
 263

Uruguay

Para analizar el impacto social de las corresponden a la misma metodologa, por

crisis, se presenta en el cuadro 2 una snte- lo que se pueden comparar los impactos en
sis de las principales variables para las que el entorno de la crisis (datos homogneos),
existe informacin disponible. Cabe sea- pero no con rigurosidad los niveles entre di-
lar que los indicadores en algunos casos no ferentes aos.

CUADRO 2
IMPACTO SOCIAL DE LAS CRISIS DESDE 1982, SEGN LA SITUACIN
DE CADA VARIABLE UN AO ANTES, DURANTE Y UN AO DESPUS DE SU DETONACIN

1982 1995 2000 2009?

Ao previo -0,3 0,9 -10,7 7,3

Salario real- variacin
tasa promedio de 12 Ao de la crisis -20,7 -2,9 -12,4 3,3
meses (en porcentajes)
Ao posterior -9,1 0,6 -0,1 4,0

Ao previo 6,2 9,2 15,3 8,3

Desempleo- tasa
Ao de la crisis 11,2 10,3 17,0 8,2
promedio de 12 meses
Ao posterior 13,9 11,9 16,9 7,5

Ao previo na 15,3 18,8 24,4

Pobreza porcentaje de
personas viviendo bajo Ao de la crisis na 17,4 35,2 21,5
la lnea de pobreza
Ao posterior 46,2 (1986) 17,2 39,4 18,7

Ao previo na 0,423 0,447 0,441

ndice de Gini Ao de la crisis na 0,427 0,452 0,441

Ao posterior 0,423 0,432 0,448 0,427

Fuente: Elaboracin propia en base a BCU, MEF e INE.

Notas:
Salario real: Calculado sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica. Variacin de promedio anual, base julio de 2008.
Desempleo corresponde a localidades de ms de 5.000 habitantes (INE) salvo 1982, tomado de Alves et al. (2012) para Montevideo.
Pobreza: 1986: dato de PNUD (1999); 1995: INE base 1996; 2002 y 2009: INE base 2006.
Gini: hasta 2002 calculado por IPES para Vzquez (2011); 2009: INE. Sobre ingresos a precios de 2005.

El salario real cay un 20,7% en 1982
y sigui a la baja en los aos siguientes, en
el marco de una crisis muy larga. En 2002,
el salario real, tambin en lnea con el PIB y
el desempleo, ya vena cayendo de manera
importante. Al ao siguiente del estallido de
la crisis se comenz a estabilizar. La masa
salarial estaba muy contrada, ms que nada
por el elevado desempleo.
No se cuenta con informacin sobre la
situacin de pobreza en 1982, pero los datos
de 1986 dan cuenta de la dureza del impacto.
En 2002, la poltica fiscal que no haba sido
anticclica no tuvo la capacidad financiera
para mitigar los efectos de la crisis, ni va im-
puestos ni va gasto pblico o transferencias
ms all de lo contemplado en el seguro de
desempleo u otros mecanismos ya existen-
tes. Los efectos de ambas crisis fueron tan
profundos y generalizados que no afectaron
de manera muy marcada la distribucin del
ingreso prevaleciente.
Respecto de los episodios de 1995 y
2009, no hubo un gran impacto social, ya
264

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

que o no tuvieron efectos o los cambios en venan mejorando aunque an eran elevados.
las variables respondieron a factores ms Debido al contexto de fuerte crecimiento
estructurales. En 1995 la situacin de pobreza econmico con que se llegaba a 2009, el salario
no era relativamente tan mala y, en el ao de real presentaba fuerte incremento (7,3%), y
contraccin del nivel de actividad, la cada del disminua la tasa de desempleo, situacin que
salario real fue del -2,9% y se increment la permiti que la pobreza continuara bajando
tasa de desempleo del 10,3% al 11,9%. Estas durante la crisis internacional. La poltica fiscal
variables reflejaban el impacto de la crisis y los va transferencias explica adems la mejora en
efectos de la integracin al Mercosur, puesto que la distribucin del ingreso.
un mayor nivel de apertura implic una prdida Como se desprende de los grficos 12 y
de competitividad en la industria y dificultades 13, la elevada relacin entre salario real y el
para incrementar la productividad en un desempleo y salario real privado y pobreza,
contexto de rigidez cambiaria. En el episodio explican la respuesta de los indicadores so-
de 2009, en cambio, los indicadores de pobreza ciales durante el ciclo.

GRFICO 12
SALARIO REAL Y DESEMPLEO. 1970-2013. NDICE DE SALARIO REAL (GENERAL, PBLICO Y PRIVADO)
BASE 2008=100 Y TASA DE DESEMPLEO (EN PORCENTAJES)
210 18

190 SR. General SR. Privado SR. Pblico Desempleo 16

14
170
12
150
10
130
8
110
6
90 4
70 2

50 0
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Instituto Nacional de Estadstica.

GRFICO 13
SALARIO REAL PRIVADO Y POBREZA:
NDICE 2008=100 Y PERSONAS VIVIENDO BAJO LA LNEA DE POBREZA (EN PORCENTAJES)

ISR 140
130

120

110

100

90
R2 = 0,846
80

70
60
10 15 20 25 30 35 40 45 50
% personas bajo LP

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Instituto Nacional de Estadstica.


Si se observa el comportamiento de los
ltimos aos (puntos ms cercanos al borde
superior derecho del grfico 13), se podra
apreciar que cerca de un cierto umbral de
10% de pobreza, los incrementos del salario
real ya no son tan eficientes para disminuir
el nmero de personas viviendo bajo la lnea
de pobreza. Esto se debe, en parte, a que el
mercado de trabajo est operando prctica-
mente en niveles de pleno empleo, y a que la
cantidad de personas que permanece bajo la
lnea de pobreza y las que caeran por de-
bajo sin las transferencias efectivas o impu-
tadas estn excluidas socialmente. Algunos
estudios dan cuenta de que se verifican dis-
tintos grados de avance segn las diferentes
medidas multidimensionales de pobreza que
se utilicen ms all del ingreso (Colafrances-
chi, Failache y Vigorito, 2013).
El Estado de bienestar tradicional con
sus instrumentos de poltica social no estaba
preparado para atacar el problema de la po-
breza, puesto que ya no solo se reduce a los
ingresos que se corregira con el ciclo, sino
que es un problema de exclusin del sistema,
que se expresa en la falta de capacidades
para ingresar al mercado de trabajo (adiccio-
nes, desnutricin, educacin insuficiente). A
esto se suman nuevos factores como el em-
barazo adolescente que obliga a la madre
a desertar prematuramente del sistema edu-
cativo, por lo que los nios son criados sin
los cuidados necesarios o elevada desercin
escolar, por mencionar algunos. Asimismo, la
infantilizacin de la pobreza identificada por
Juan Pablo Terra dcadas atrs y que medi-
ran Filgueira y Katzman (2001) se traduce
en la reproduccin de situaciones de exclu-
sin.
Por lo tanto, cerca del umbral del 10%
de pobreza, los relativamente elevados in-
crementos de salario real comenzaran a per-
der efectividad para sacar de la pobreza. No
265
Uruguay
obstante, sumados a la poltica de transfe-
rencias directas del gobierno, ayudan a ex-
plicar la cada del ndice de Gini de 0,441 en
2009 a 0,388 en 2013 (datos INE). En este
sentido, OCDE (2014) seala que las transfe-
rencias pblicas son relevantes para la me-
jora de la distribucin del ingreso aunque, a
diferencia de otros pases de la regin, y ba-
sado en Perera y Llamb (2014), sealan que
en Uruguay esto no obedece a una mayor
calificacin del capital humano. En la misma
lnea, Alves y otros (2012) sealan tambin
la incidencia en la mejora del indicador de las
partidas imputadas, en el marco de la refor-
ma del sistema nacional de salud.
VI. Han aprendido las polticas
fiscal y monetaria a mitigar los
efectos sociales de las crisis?
Segn la revisin de los episodios de
crisis de los ltimos 30 aos, se plantea la
pregunta respecto de si la diferencia entre la
magnitud de los efectos sociales se relaciona
con el tipo de choques y sus mecanismos de
transmisin o con las respuestas de polti-
cas, es decir, el sortear ilesos la crisis del ao
2009, fue suerte o aprendizaje?
A. Qu se aprendi de las crisis
Una respuesta a modo de titular se po-
dra resumir en que, tras analizar los episo-
dios de crisis, su gnesis e impactos, se po-
dra concluir que se aprendi, pero que an
subsisten fuertes vulnerabilidades. Resultan
claves el tipo, magnitud y duracin de los
choques si son de demanda o de oferta, si
provienen de los pases vecinos, si se acumu-
lan diferentes unos con otros, el contexto
externo, la existencia previa de equilibrios
macroeconmicos catalizados en un tipo de
266
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
cambio real que no est demasiado desali-
neado y, sobre todo, la flexibilidad cambiaria.
La crisis del ao 2002 fue superada con
mayor rapidez que la del ao 1982, porque los
aos siguientes fueron positivos en los trmi-
nos de intercambio y en el dinamismo de las
economas emergentes, pero adems porque
se desarrollaron instrumentos y se tomaron de-
cisiones de poltica para enfrentarla. Los avan-
ces en esa direccin crearon las condiciones de
la economa en 2009 y que le permitieron salir
ilesa de la crisis internacional. Asimismo, en un
marco de fuerte dinamismo y recuperacin de
los indicadores macroeconmicos de la econo-
ma uruguaya en 2009, la elevada liquidez y
baja tasa de inters en el mercado financiero
internacional explica un extraordinario ingreso
de inversin extranjera directa. Esta abundante
fuente de financiamiento permiti que en los l-
timos aos la demanda interna sustituyera a las
exportaciones como factor de dinamismo de la
demanda agregada, y neutraliz las presiones
de depreciacin de la moneda.
Si bien las condiciones del contexto exter-
no seran una variable clave para explicar las
diferencias entre las grandes crisis de 1982 y
2002 con los episodios de 1995 y 2009, no todo
es fortuito, sino que tambin son clave una se-
rie de aprendizajes desde 2002.
Habindose alternado desde 1985 a la
fecha tres partidos en el gobierno, se pueden
identificar grandes lneas generales de apren-
dizaje, ya que hay consignas objeto de fuertes
cuestionamientos en el pasado que en la ac-
tualidad revisten la calidad de polticas de Es-
tado. Entre ellas, y en primer lugar, se encuen-
tra la importancia de la flexibilidad cambiaria,
pero tambin la conciencia de que la inflacin
sea baja y estable, honrar los compromisos
21 Esta ley crea una serie de exigencias e incentivos con el objeto de bancarizar el sistema. Por ejemplo: descuentos de 2 y 4 puntos por-
centuales del IVA en compras realizadas con tarjeta de crdito y dbito, respectivamente, o la exigencia a partir de determinadas fechas
de pagar los salarios y alquileres mediante el sistema bancario.
financieros del pas, atraer activamente las in-
versiones extranjeras directas, y que la mejora
de los indicadores sociales no son solo spillo-
vers, sino que las polticas sociales forman par-
te de los programas econmicos de gobierno,
en la medida que son pilares en toda estrategia
de desarrollo sostenible e inclusivo.
Por su parte, como se desprende de las
secciones precedentes, tambin hubo apren-
dizajes en materia de poltica fiscal. Entre los
logros ms destacables se encuentra que las
polticas de transferencias mitigan el efecto so-
cial de una crisis (Plan de Emergencia Social en
2005), como, por ejemplo, cuando la economa
retomaba el crecimiento tras la crisis de 2002 y
la pobreza alcanzaba niveles mximos. Poste-
riormente, aparece el tope de endeudamiento
como un sustituto imperfecto de una regla fis-
cal, pero con el nimo de disciplinar al gasto p-
blico. La gestin de deuda pblica, entre otros
factores, logra bajar su grado de dolarizacin,
lo que implica disminuir un frente de vulnerabi-
lidad importante ante choques adversos.
Respecto de la poltica monetaria, el pri-
mer logro fue recuperar la capacidad de tener
una poltica activa desde 2002, hecho que in-
cluso bajo expectativas racionales, en un mun-
do de rigideces nominales, tiene un amplio es-
pacio de efectividad de poltica. En este marco,
la adopcin de un esquema de objetivos de in-
flacin (IT) para estabilizar los precios, y el con-
secuente desarrollo institucional requerido por
este esquema marcan aprendizajes importan-
tes. Del mismo modo, la creacin de la Unidad
Indexada (UI) en el marco de la mejor institu-
cionalidad de la poltica monetaria, contribuyen
a monetizar la economa. Esto, sumado a la in-
troduccin de mecanismos macroprudenciales
y la Ley de inclusin financiera21 recientemente

aprobada, tienden a mejorar los mecanismos
de transmisin de la poltica monetaria. Los fac-
tores que limitan la eficacia de estos mecanis-
mos se encuentran identificados por la autori-
dad monetaria y estn en su agenda.
No obstante, en un marco de baja mone-
tizacin, la importancia de la recuperacin de la
poltica monetaria activa desde 2002 no pasa
por su efectividad, sino por haber dotado a la
economa de flexibilidad en un precio tan clave
como el tipo de cambio nominal. Esta flexibi-
lizacin brinda a la economa un estabilizador
automtico ante episodios de este tipo, evitan-
do que toda la carga del ajuste se procese en el
sector real, que en un contexto de relativa in-
flexibilidad de precios como el del salario real o
las tarifas de los servicios monoplicos, termi-
ne ajustando por nivel de actividad y empleo,
con el consabido impacto social.
No obstante, revisando las crisis y sus
impactos sociales, se pueden tambin encon-
trar pistas acerca de los desafos pendientes
para las polticas fiscal y monetaria.
B. Desafos pendientes para la poltica
fiscal y monetaria
Entre los desafos de la poltica fiscal, se
encuentra, en primer lugar, salir de la trampa
de la prociclicidad que amplifica los efectos
del ciclo. La poltica fiscal uruguaya contina
siendo procclica y, en los ltimos aos, este
sesgo se ha pronunciado an ms. El anli-
sis de las dos grandes crisis deja en eviden-
cia que, cuando no se dispone de mrgenes
para aplicar una poltica anticclica en pero-
dos de crisis, es imposible mitigar los efec-
tos sociales de las crisis que en este pas,
dada la correlacin entre actividad, empleo y
pobreza, son inevitables.
22 Donde no operan factores como la restriccin de financiamiento que aparece como determinante de la situaciones de prociclicidad en la
fase de crisis.
267
Uruguay
Cerrar un ciclo expansivo con un dficit
fiscal de ms de un 3% del PIB, indica cla-
ramente que no se ha aprendido sobre este
punto. Segn Vegh y Vuletin (2013), y tratn-
dose de la fase expansiva del ciclo22, se podra
decir que la importante expansin del gasto
pblico en los ltimos aos se debe a factores
de debilidad institucional. Sin embargo, revi-
sando los diferentes rankings internacionales
sobre calidad institucional, Uruguay aparece
posicionado en el primer o primeros lugares
de Amrica Latina y el Caribe y muchas ve-
ces muy bien posicionado a nivel global. Esto
podra inducir a rechazar la hiptesis, de que
en el caso uruguayo exista una relacin de
causalidad entre la debilidad institucional y la
prociclicidad de la poltica fiscal. No obstante,
si bien a nivel de Estado-sociedad la institucio-
nalidad gozara de buena salud, s se pueden
identificar fallas institucionales en materia fis-
cal que podran explicar el no haberse gra-
duado en esta rea de poltica, y la falla ms
notoria es la ausencia de una regla fiscal.
Debido a las elevadas restricciones que
imponen la elevada presin fiscal y la rigi-
dez del gasto pblico, la regla fiscal se hace
imprescindible para evitar desequilibrios fis-
cales. En un contexto donde las corporacio-
nes han ganado mucho poder, en particular
los sindicatos, el gobierno queda debilitado
a la hora de contener el gasto en perodos
de expansin econmica, lo que ya reviste
la gnesis de la prociclicidad en fases con-
tractivas. Una regla fiscal dotara a las auto-
ridades del empoderamiento necesario para
ejecutar la poltica eficientemente.
Otra falla institucional es la dificultad
para regular los precios de servicios de los
monopolios pblicos, que se utilizan como ins-
trumentos antiinflacionarios o recaudatorios y
268
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que, por lo tanto, introducen ineficiencias en
el mercado. Tambin la constitucin de los
directorios de entes autnomos y servicios
descentralizados, que, dado el diseo insti-
tucional, terminan siendo capturados por las
corporaciones, menguando as la capacidad de
las autoridades de ejecutar la poltica fiscal.
Por su parte, los desafos de poltica en
materia monetaria pasan tambin por mejoras
institucionales. Bajo un esquema de IT, donde
el ancla del sistema de estabilizacin son las
expectativas de los agentes, la credibilidad de
los anuncios es una piedra angular. Y la cre-
dibilidad se construye desde las instituciones.
Los requisitos de caractersticas institu-
cionales para un exitoso IT identificados por
Bernanke y Mishkin (1997) conforman una
primera lista de tareas: mejorar la composi-
cin del directorio, seguimiento, informacin,
estabilidad de reglas y comunicacin de ob-
jetivos, entre otros. En Uruguay ya se est
avanzando en esa direccin. Asimismo, desde
la crisis internacional de 2008-2009, qued
seriamente cuestionada la efectividad de los
mercados para resolver automticamente los
problemas, el rol del banco central vuelve a
adquirir relevancia ms all de la administra-
cin de los instrumentos operacionales para
cumplir el objetivo de inflacin respecto de
la necesidad de llevar a cabo una poltica con-
tracclica, bajo recaudos macroprudenciales.
En este marco, el banco central adems de
ser independiente, debe contar con instancias
de coordinacin con las dems reas de pol-
tica. Tambin en este sentido, se estara en la
direccin correcta. No bastante lo anterior, si
hubiera que priorizar por una mejora institu-
cional pendiente, habra que sealar la inde-
pendencia efectiva del banco central, puesto
que con el actual diseo termina operando
una dominancia fiscal, lo que en un marco de
la poltica fiscal es procclica es doblemente
peligroso.
En una economa que durante dcadas
cont con el tipo de cambio como ancla, donde
la regla era fcilmente identificable, la imposi-
bilidad de cumplir con el objetivo inflacionario
y la dificultad para alinear las expectativas de
los agentes con dicho objetivo, remarcan la
urgencia de avanzar decididamente en la re-
construccin de la confianza, y para ello, ade-
ms de acelerar la agenda del Banco Central
del Uruguay, se requiere la cooperacin de la
institucionalidad de la poltica fiscal.
Tras largos procesos de crisis, los agen-
tes tambin aprendieron que los sistemticos
excesos de gasto interno entre ellos el gasto
pblico en un contexto de apreciacin real
consistente a su vez con el exceso de gasto,
frente a un choque de ciertas caractersticas,
conducen a crisis profundas. Los agentes se
protegen recurriendo a la dolarizacin, que
conspira contra los mecanismos de transmi-
sin de la poltica monetaria, restndole efica-
cia. Por lo tanto, como en el largo plazo no se
puede engaar sistemticamente a los agen-
tes, la consistencia entre la poltica fiscal, mo-
netaria y de ingresos es un prerrequisito para
avanzar en el rea de la poltica monetaria.
Una mejor institucionalidad de la poltica fis-
cal es tambin una condicin para construir la
credibilidad en la poltica monetaria.
En sntesis, y mirando hacia el futuro, se
identifican los aprendizajes de las polticas
fiscal y monetaria y los espacios en que se
debe mejorar en ambas reas, que son, en
general, de corte institucional.
En la actualidad, est llegando al fin de
una fase extraordinariamente expansiva del
ciclo econmico que ha durado ms de una
dcada, en el contexto de una marcada apre-
ciacin real, del fortalecimiento de los sindi-
catos y de las polticas sociales focalizadas
en transferencias directas. Estos factores ex-
plican bsicamente la notoria mejora de los
indicadores sociales en los ltimos aos. Ante

esta situacin, la prociclicidad puede tornar
vulnerable nuevamente la sostenibilidad de
esas mejoras sociales, puesto que el ciclo
comienza a revertirse y la economa pierde
dinamismo, lo que imposibilita mantener los
bajos niveles de desempleo y los elevados sa-
larios reales, asimismo, el poder de negocia-
cin de los sindicatos podra verse afectado
a pesar de su fortalecimiento institucional en
los ltimos aos. En la misma lnea operara
el proceso de depreciacin real que comienza
a registrase y que afectar el valor relativo
del salario real y la expansin de la deman-
da interna. En caso de perder dinamismo la
base tributaria, que ya es restringida por la
elevada tasa de impuestos y el elevado dficit
fiscal, se hace ms difcil recurrir a las trans-
ferencias directas como mecanismo paliativo.
Se podra concluir, por lo tanto, que los facto-
res que explican las mejoras sociales tienen
un alto componente procclico, por lo que su
sostenibilidad aparece amenazada.
En este marco se percibe claramente la
importancia de romper desde lo institucional
con la trampa de la prociclicidad y de repen-
sar las polticas sociales desde un enfoque
que contemple la construccin de capacida-
des y el desarrollo de capital humano, lo que
adems de contribuir a la mejora de los indi-
cadores sociales, conforma activos que tras-
cienden el ciclo y que estn en la base de un
modelo de desarrollo sostenible e inclusivo.
VII. Conclusiones
C
omo sealan diversos estudios, las
polticas fiscal y monetaria en Uru-
guay han sido largamente procclicas
y, como se ha mostrado en este anlisis, lo
continan siendo. Tras la revisin de distintos
episodios de crisis, se puede apreciar que en
los ltimos 40 aos desde la profunda crisis
269
Uruguay
del ao 1982 la economa habra aprendido
a salir con rapidez y menores costos de estos
episodios. Es ms, no solo no registr una
crisis en el perodo 2008-2009, sino que du-
rante ese tiempo la economa continu cre-
ciendo y sus indicadores sociales mejorando.
En este contexto, este documento se propu-
so responder cmo se explica que, sin haber
dotado de un signo anticclico a las polticas
fiscal y monetaria, Uruguay lograra sortear
exitosamente un choque como el de la crisis
financiera internacional que golpe duramen-
te a varias economas.
Parte de la respuesta se relaciona con
las caractersticas de los choques, sus meca-
nismos de transmisin y el contexto externo,
pero tambin a los aprendizajes. Entre ellos,
en materia de poltica econmica, tras la alter-
nancia de tres partidos polticos en el gobier-
no, destaca la existencia de ciertos consensos
nacionales, que antes no haba, respecto de
la importancia de la estabilidad macroecon-
mica, de cumplir los compromisos asumidos,
del respeto de las reglas de juego y de que la
mejora de los indicadores sociales requieren
de polticas sociales activas.
Especficamente, los avances en mate-
ria de poltica monetaria es la flexibilizacin
cambiaria desde 2002, que permite que el
tipo de cambio opere como un estabilizador
ante la ocurrencia de choques para recuperar
el control de la poltica monetaria. Esto, en el
marco de una agenda poltica que viene in-
corporando, y en una direccin adecuada, los
temas relevantes en lo monetario, financiero
y macroprudencial. Y en la poltica fiscal, se
destaca como avance la desdolarizacin de la
deuda pblica, que ha sido una de las princi-
pales fuentes de vulnerabilidad.
No obstante, se identifican tambin la
persistencia de ciertas vulnerabilidades como
la sostenibilidad de los logros alcanzados en
materia de indicadores sociales, puesto que
270
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
la mejora en materia de pobreza est asocia-
da, por una parte, a las mejoras en el mer-
cado de trabajo, que es producto del largo
ciclo expansivo que registr la economa y el
fortalecimiento de los sindicatos, y, por otra,
a la poltica de transferencias de ingresos,
que adems de reducir pobreza e indigencia
mejor, junto con otras polticas sociales, la
distribucin del ingreso. Hay que sealar que
fue posible mantener la poltica de transfe-
rencias gracias a la evolucin favorable de
variables exgenas y a la disponibilidad de
recursos fiscales propia de la fase expansiva
del ciclo. A diferencia de otros pases, no se
logr una acumulacin de capital humano y
el desarrollo de mejores competencias que
permitan sostener, va mayor productividad,
las mejoras conseguidas en materia de ingre-
sos ms all de la fase expansiva del ciclo. De
modo que el carcter procclico de la poltica
fiscal permiti amplificar los efectos positivos
sobre los indicadores sociales durante la fase
expansiva que se registr desde 2004, pero,
en la medida que no gener ahorros, sino que
aument el dficit fiscal al 3% del PIB, har
imposible mantener esos resultados en la fase
de desaceleracin que se viene configurando.
Por otra parte, y reconociendo los avances en
el rea monetaria, el hecho de que inflacin
se ubique dentro del rango meta ha sido la
excepcin ms que una regla. En un marco de
dominancia fiscal, con una poltica fiscal pro-
cclica, la falta de independencia de la poltica
monetaria conspira contra sus esfuerzos por
ganar credibilidad.
Si la teora y la evidencia coinciden en
sealar la bondad de una poltica fiscal antic-
clica y los sucesivos gobiernos al asumir han
manifestado sistemticamente su decisin de
implementar este tipo de polticas, por qu
Uruguay no logra salir de esa trampa? Aun-
que las instituciones uruguayas gozan de bue-
na salud, se carece de una institucionalidad
apropiada para ordenar estos aspectos clave
de la poltica econmica a la hora de mirar su
impacto en las variables sociales. Esto es, an
no existe una regla fiscal que habilite a los go-
biernos a implementar polticas anticclicas en
un contexto de fuertes corporaciones con cre-
ciente poder, lo que en s mismo se constituye
en otra de las debilidades institucionales que
limitan a los gobiernos a la hora de implemen-
tar su poltica econmica.
En sntesis, tras analizar los episodios de
crisis, su gnesis e impactos econmico-so-
ciales, y teniendo como polticas que contri-
buyan al desarrollo sostenible e inclusivo, se
podra concluir que desde la poltica econmi-
ca se ha aprendido, pero que an subsisten
fuertes vulnerabilidades para sostener los lo-
gros alcanzados en una inminente reversin
del ciclo econmico.
 271

Uruguay

Silvia Vzquez
Investigadora del Departamento de Economa de la Universidad Catlica del Uruguay, donde es la editora res-
ponsable de los Cuadernos de Economa y consultora de proyectos. Se ha desempeado como consultora para
diversos organismos, pblicos y privados, en el pas y el exterior, tales como el Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo, la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), el Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado (Uruguay), Ministerio de Hacienda de la
Repblica (Paraguay) y la Comisin Sectorial del Mercosur. Se desempe como gerente del Departamento
Econmico de PriceWaterhouse (actual PWC, Asuncin). Es economista por la Universidad de la Repblica
(Uruguay), magster en economa aplicada por la Pontificia Universidad Catlica de Chile y candidata a doctora
en economa por la Pontificia Universidad Catlica de Argentina.

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Econmicas, Universidad de la Repblica.

Tiempo perdido? El aprendizaje
macroeconmico en Venezuela, 1983-2014
Fernando Spiritto
I. Introduccin
E
ste texto tiene por objetivo analizar
cmo ha sido la respuesta macro-
econmica de los decisores pblicos
(policy makers) ante los choques externos
o perturbaciones econmicas internaciona-
les que ha sufrido Venezuela desde 1983.
Se intenta evaluar en qu medida las insti-
tuciones venezolanas ha asimilado los apren-
dizajes derivados de las crisis en el manejo
macroeconmico del pas. Se entiende por
aprendizaje la capacidad del sistema polti-
co y econmico de alcanzar y mantener los
equilibrios macroeconmicos bsicos ante
perturbaciones externas y presiones inter-
nas. Las variables de mayor influencia en el
equilibrio macroeconmico son la balanza de
pagos, el saldo fiscal y la poltica monetaria,
los que a su vez determinan las tasas de in-
flacin, de inters, el tipo de cambio y los
niveles de salarios, el ingreso per cpita y
la pobreza. Mantener el equilibrio macroeco-
nmico significa, a efectos de este anlisis,
baja inflacin, posicin fiscal y de balanza de
pagos sostenible en el tiempo, tipo de cam-
bio sin tendencia a la sobrevaluacin y tasas
de inters reales positivas. Tener en orden
1 En la literatura se mencionan otros factores que contribuyen a un desarrollo sostenido, como la educacin, la ubicacin geogrfica, la
infraestructura o la inversin en bienes de capital (Landes, 1998; Acemoglu y Robinson, 2012).
273
Venezuela
la esfera macroeconmica es condicin ne-
cesaria para que un pas logre desarrollarse
de manera sostenida.1 Como es obvio, esta
descripcin representa una situacin ideal
aunque existen pases que se le acercan en
gran medida.
La dinmica macroeconmica venezola-
na se entiende a partir de la relacin entre
las instituciones polticas y la exportacin del
petrleo. El pas es un ejemplo clsico de una
economa petrolera con todas las particulari-
dades que ello implica. El 96% de las divisas
que entran al pas proceden de la exportacin
de hidrocarburos. La disponibilidad de un
amplio ingreso externo es la fuente de dis-
torsiones macroeconmicas causadas por po-
lticas fiscales y monetarias expansivas que
no corresponden con la capacidad productiva
de la economa.
La poca disciplina fiscal y monetaria sien-
tan las bases de las crisis macroeconmicas y
los severos ajustes que conllevan. El ingreso
petrolero es voltil debido a la naturaleza de
los mercados internacionales. Y como las ex-
pectativas sociales son crecientes, el ingreso
distribuido tender siempre a ser insuficien-
te. Se abre as la perspectiva del ajuste ante
un crculo perverso: el gasto creciente genera
274
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
dficit fiscal, inflacin, sobrevaluacin de la
moneda (dutch disease), deterioro del sector
externo y, como respuesta esa situacin, los
gobiernos deben disminuir el gasto pblico,
devaluar la moneda, aumentar las tasas de
inters, con el consiguiente efecto negativo
en los salarios y en los niveles de pobreza.
As se resume la historia reciente de la ma-
croeconoma venezolana.
Venezuela, cuya economa es petrole-
ra, muestra una limitada capacidad para el
aprendizaje macroeconmico y las lecciones
de los ajustes anteriores no fueron asimila-
das. Esto hace del pas un caso especial en
la regin latinoamericana que hoy est mejor
preparada, en comparacin con pocas ante-
riores, ante eventuales choques externos y
ante el deterioro que se observa en la econo-
ma internacional en trminos de crecimiento
y flujos de comercio (CEPAL, 2014).
Las crisis macroeconmicas
por Venezuela durante el perodo 1983-2014
son las siguientes: la de 1983 con el colapso
del precio del petrleo y crisis mundial de la
deuda; la de 1989 con la cada del precio del
petrleo a partir de 1986 y agotamiento de
las reservas internacionales en 1988; la crisis
bancaria, fuga de capitales y control de cam-
bios de 1994; los efectos de la crisis asitica
en 1998; la crisis poltica y huelga petrolera
en 2002.
En la segunda y tercera seccin se anali-
za la evolucin de la macroeconoma por me-
dio de los indicadores clsicos (fiscal, moneta-
rio, crecimiento y sector externo) dividiendo
el perodo 1983-2014 en varios subperodos,
determinados por distintos eventos de auge
y crisis que son descritos en detalle. En las
conclusiones y recomendaciones se exponen
algunos arreglos institucionales, ampliamen-
te conocidos, que podran servir al objetivo
de lograr la estabilidad macroeconmica me-
diante las restricciones al gasto fiscal.
II. Las crisis del perodo 1983-
1989: el colapso del modelo
petrolero
La devaluacin del bolvar y la suspen-
sin de su libre convertibilidad el 18 de fe-
brero de 1983 sealan el inicio de la crisis
del modelo petrolero venezolano y la culmi-
nacin de un largo ciclo de estabilidad econ-
mica que comenz en los inicios de los aos
sesenta y que con muy notables excepciones
(devaluacin en 1961, aceleracin inflaciona-
ria de mediados de los aos setenta, dficit
comercial y contraccin en 1978) se caracte-
riz por alto crecimiento y baja inflacin. En
el origen de este episodio se encuentran los
factores que determinarn la economa en las
dcadas siguientes, puesto que la concentra-
cin de la actividad productiva se traducir
en volatilidad macroeconmica. Depender de
sufridas un solo producto de exportacin aumenta la
vulnerabilidad de la economa ante los mer-
cados internacionales por razones obvias. Las
violentas oscilaciones de la produccin, las
importaciones, el gasto pblico o la inflacin
no constituyen el ambiente adecuado para la
produccin.
El ingreso puede aumentar o disminuir
ser voltil en una economa petrolera, mien-
tras que el gasto tiende a aumentar de forma
sostenida. No hay incentivos para ahorrar las
rentas del petrleo, dado que provienen del
exterior y no de los impuestos generados por
la produccin interna. Cuando el ingreso re-
sulta insuficiente para cubrir el consumo pri-
vado o pblico, se recurre al endeudamiento.
El abundante gasto pblico genera expansin
monetaria y con ello inflacin. Hasta que en
algn momento el proceso no puede conti-
nuar y se hace necesario el ajuste. En suma,
el rentismo petrolero tiende a ser poco di-
versificado, importador, voltil, inflacionario,
dependiente e inclinado al endeudamiento.

Las altas tasas de inters en los Esta-
dos Unidos y la disminucin del precio del pe-
trleo fueron los factores externos de mayor
incidencia en la devaluacin del bolvar en
1983. Tambin hay que mencionar la crisis
mexicana, resultado del mismo ambiente ex-
terno, cuyo cenit deriv en la cesacin de pa-
gos de la deuda externa de agosto de 1982.
Venezuela no pudo mantenerse al margen de
este acontecimiento que inaugur la dcada
perdida del desarrollo latinoamericano.
El efecto inmediato de la crisis mexicana
para los pases deudores fue el cierre de las
lneas de crdito y la demanda de pago de
los prstamos otorgados a corto plazo, a lo
que se sum una persistente fuga de capita-
les que el pas vena experimentando desde
1981 producto del psimo manejo que hizo
el Banco Central de Venezuela de las tasas
de inters, que ese ao permanecieron por
debajo de las tasas internacionales.2 El caso
mexicano desat en Venezuela una ola es-
peculativa contra el bolvar y los bancos in-
ternacionales comenzaron a presionar para
recuperar los fondos otorgados. En 1983, la
deuda externa del pas representaba el 39%
del PIB y el 185% de las exportaciones tota-
les (Echeverra, 1984a, p. 219). La concen-
tracin de pagos vencidos en 1983 sumaba
ms de 16 mil millones de dlares, de los 27
mil millones a los que ascenda la deuda p-
blica externa total.
Al peso de la deuda se agreg la cada
del ingreso petrolero en 1982 y 1983, 3.500
millones de dlares y 2.000 millones de dla-
res respectivamente (Daz Bruzual, 1984, p.
57). Esto agrav la situacin en que se en-
contraba la balanza de pagos del pas. Sola-
mente en 1983 los vencimientos de la deuda
2 A partir de 1979 la Reserva Federal de los Estados Unidos implement una poltica monetaria restrictiva (altas tasas de inters) para
contrarrestar la inflacin (sobre el 10%), que se gener por la cuadruplicacin de los precios del petrleo durante los aos anteriores.
De 1981 a 1984 las tasas alcanzaron el 20% lo que redujo la inflacin, pero a costa de una severa contraccin y alto desempleo.
275
Venezuela
equivalan al 82% del ingreso petrolero de
ese ao (Echeverra, 1984a, p. 220). En fe-
brero de 1983 el bolvar estaba sobrevalo-
rado en un 30% con respecto al dlar, lo que
gener una oleada especulativa y el aumento
de las importaciones en los aos anteriores
(Daz Bruzual, 1984, p. 57).
El Quinto Plan de la Nacin de 1975 con-
templ la expansin y creacin de una am-
plia gama de empresas pblicas en las ms
diversas reas productivas, especialmente
en las industrias pesadas, como el aluminio
y el acero. Se trat de un gran impulso (big
push) al desarrollo que provocara un efecto
multiplicador en la economa privada fomen-
tado la produccin de bienes intermedios y
las exportaciones no tradicionales. Este am-
bicioso programa de inversiones pblicas
consumi grandes cantidades de recursos y
se ejecut con graves fallas gerenciales, lo
que finalmente deriv en que estas empre-
sas se convirtieran en un pesado lastre para
las finanzas pblicas. Todava peor, embar-
c al pas en una carrera de endeudamiento
en todas sus modalidades a corto y largo
plazo; del poder central y de los organismos
autnomos que, junto con los otros excesos
del gasto pblico, termin generando presio-
nes inflacionarias, desaceleracin del creci-
miento (apenas un 2,1%) y desequilibrio en
la cuenta corriente de la balanza de pagos
en 1978.
La devaluacin del bolvar en 1983 inau-
gur en Venezuela una era de declive poltico
y econmico. La inflacin de ese ao no re-
sult tan alta como se esperaba, un 7% con-
tra el 10% en 1982, lo que se debi a la dis-
minucin de inventarios acumulados por las
empresas en los aos anteriores y al control
276

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

de precios. En 1984, las importaciones dis-
minuyeron un 50% respecto del ao anterior,
bajando de 13.584 millones de dlares 6.409
millones, sin que se presentaran mayores in-
convenientes (Palma, 1985, p. 70). Este he-
cho puso de manifiesto los excesos del ren-
tismo y una moneda sobrevaluada. Los aos
siguientes estarn marcados por la escasez
de recursos fiscales y de divisas, porque el
precio del petrleo permanecer deprimido,
exceptuando el ao 1991 que fue la primera
guerra del Golfo.
Los ajustes fiscales desde 1983 y un
bajo precio del petrleo comparado con el
auge anterior pero estable de 1984 a 1985
alrededor de 26 dlares por barril mejo-
raron la balanza de pagos, aunque a costa
de una severa contraccin interna del 5% en
1983, del 1% en 1984 y del 2% en 1985.
El servicio de la deuda externa se mantuvo,
por lo que se destinaron recursos a la reac-
tivacin interna. Desde 1978 la economa no
haba crecido.
A mediados de la dcada de 1980 el
mercado petrolero continuaba en problemas
para los productores, la dbil demanda y una
produccin mundial en ascenso presionaban
los precios a la baja. La cuotas de produccin
establecidas por la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP) para el ao
1982 no fueron respetadas por los miembros
del cartel y Arabia Saudita amenaz con inun-
dar los mercados, al tiempo que los pases
no OPEP continuaban aumentado su produc-
cin.3 Los precios colapsaron, lo que signific
para Venezuela una merma en sus ingresos
de aproximadamente 5.000 millones de dla-
res (Rodrguez, 1985, p. 51).
La acumulacin de reservas durante
1984 y 1985 permiti al gobierno de Jaime
Lusinchi iniciar una poltica expansiva que re-
animase a la economa sumida en una severa
contraccin desde 1983. En paralelo con el
pago puntual de la deuda externa, se inici
un programa especial de inversiones y otros
estmulos que aumentaron el gasto pblico.
El resultado fue un robusto crecimiento del
6,8% y una cada del desempleo desde 13,4
% en 1984 al 10,3% en 1986; el gasto inter-
no neto como porcentaje del PIB creci del
9,2% en 1984 al 9,1% en 1986, al 14,8% en
1987, y al 28,8% en 1988 (Hausmann, 1995,
cuadro 9.2, p. 257).
La poltica keynesiana del gobierno se
tradujo en altos dficits fiscales como porcen-
taje del PIB de un 4,5% en 1986, un 5,9% en
1987 y un 9,9% en 1988 (Hausmann, 1995).
La inflacin alcanz niveles rcord en 1987
(40,3%) y 1988 (35,5%) como resultado de
los dficits fiscales y de la devaluacin del bo-
lvar en diciembre de 1986 que alcanz el 96%
(Hausmann, 1995). La respuesta a la inflacin
fue la implementacin de controles de precios
que causaron escasez de productos de consu-
mo masivo.4 El rechazo del gobierno a hacer
los ajustes correspondientes aumento de las
tasas de inters que eran negativas, corte del
gasto pblico y aumento de impuestos signi-
fic que el pas se quedara sin reservas inter-
nacionales en diciembre de 1988.5

3 En 1982, como respuesta a la dbil demanda, la OPEP redujo su produccin de 31 millones de barriles diarios (MBD) a 18 MBD, para
defender los precios. Arabia Saudita actuara como el gran regulador bajando o subiendo la produccin a conveniencia del cartel. En
marzo de 1983, la OPEP baj los precios por primera vez en la historia, de 34 dlares a 4,29 por barril.

4 El control de precios de 1987 cubri una amplia gama de productos, desde alientos esenciales como la leche hasta entradas al cine.
El resultado fue el desabastecimiento de productos de todo tipo y largas colas para adquirirlos. La rabia expresada durante el estallido
social de febrero de 1989 tuvo a los abastos o supermercados de urbanizaciones y barrios como el primer objetivo. La experiencia con
el desabastecimiento se repiti en 2007 y con mayor gravedad en 2013 y 2014. En esta materia no hubo aprendizaje.

5 Lusinchi, perteneciente al partido Accin Democrtica, demor las medidas ante las elecciones generales de diciembre de 1988.

El nuevo gobierno de Carlos Andrs P-
rez (1989-1993) no tuvo ms remedio que
implementar un severo programa de ajuste
bautizado como El Gran Viraje. En enero de
1989 el pas apenas contaba con 300 millo-
nes de dlares en reservas lquidas (Haus-
mann, 1995, p. 261), por lo que se firm un
convenio de facilidad ampliada con el Fondo
Monetario Internacional y de ajuste estructu-
ral con el Banco Mundial. El alcance del pro-
grama no se limit exclusivamente al mbito
fiscal y cambiario, sino que abarc un amplio
espectro de reformas estructurales en lnea
con el Consenso de Washington. El conjun-
to de medidas contemplaba, entre otras, la
liberacin del tipo de cambio, la eliminacin
de subsidios y del control precios (con excep-
cin de una cesta de productos esenciales),
el aumento de las tasas de inters, la aper-
tura de la economa mediante la disminucin
de aranceles y la privatizacin de empresas
estatales.
Los costos de este programa fueron
grandes para el pas. El PIB se redujo en
6
un 10% al tiempo que la inflacin alcanz el
nivel rcord del 81% y permaneci sobre el
30% hasta 1992. Los salarios se contrajeron
un 11%, lo que sumado al deterioro de la d-
cada anterior alcanz el 45%. El desempleo
se mantuvo prcticamente igual en 1988 y
1989 (casi 10%) para disminuir al 8,8% en
1990 y al 7,5% en 1991. Estos nmeros ocul-
tan el crecimiento de la economa informal
que no dej de aumentar durante los aos
posteriores hasta alcanzar ms de la mitad
de la fuerza de trabajo.
De 1990 a 1992 aument el PIB con ta-
sas de crecimiento superiores al 6%, lo que
suscit confianza en el sector privado, esti-
6 Los datos que a continuacin se reportan fueron tomados de Nam, 1993, captulo 5.
277
Venezuela
mul la inversin en algunos sectores como
el de materias primas y reanim las exporta-
ciones no tradicionales. En el plano fiscal, en
1990 y 1991 se alcanzaron pequeos supe-
rvits, pero en 1992 el dficit fiscal alcanz el
6,2% del PIB. En esta reactivacin influy el
precio del petrleo en 1991 y la renegociacin
de la deuda externa, que relajaron la discipli-
na fiscal ante los problemas polticos del ao
y el fracaso de la reforma tributaria debido a
que no se logr consenso entre los partidos
y la sociedad, que era uno de los puntos b-
sicos del programa de 1989. Durante el resto
de la dcada el dficit fiscal fue uno de los
principales problemas econmicos.
Los aos ochenta del siglo fueron nefas-
tos para Amrica Latina y para Venezuela en
particular. En 1989 el ingreso por exportacio-
nes petroleras era la mitad de lo que haba
sido en 1981: en dlares de 1990, el ingreso
petrolero cay de 20.000 millones de dla-
res en 1981 a 10.000 millones en 1989. A
fines de la dcada el ingreso per cpita era un
20% inferior al que disfrutaban los venezola-
nos diez aos antes (BID, 1990, p. 216). En
1984 el desempleo lleg al 14% cuando en
1978 estaba en un 4,3%, para luego mante-
nerse cercano al 10%. En este ambiente de
empobrecimiento sostenido, se incubaron los
factores que originaron el estallido social de
1989 (Spiritto, 1989).
El plan econmico del gobierno de P-
rez buscaba restablecer los equilibrios ma-
croeconmicos perdidos en la dcada ante-
rior y cambiar la naturaleza de la economa
para hacerla menos dependiente del Estado
y del petrleo, y ms competitiva y abierta al
mundo (Cordiplan, 1990): El VIII Plan de la
Nacin est basado en el reconocimiento de
278
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que el modelo de desarrollo que rigi el pas
por ms de tres dcadas se agot El gran
desafo consiste en ejecutar una nueva es-
trategia de desarrollo en momentos de una
profunda crisis econmica, social, moral y
cultural La nueva estrategia requiere de un
Estado fortalecido y eficiente que promueva
la competencia y que estimule la expansin y
consolidacin de una moderna economa de
mercado, sobre la que debe recaer la respon-
sabilidad fundamental del futuro desarrollo
nacional (p. 7). La crisis poltica que estall
en el pas durante los aos siguientes y los
golpes de Estado de 1992 le quitaron toda la
viabilidad a esos objetivos. La demostracin
de que el petrleo ya no era suficiente para
impulsar el desarrollo no fue suficiente para
crear un consenso social en torno a una nue-
va estrategia econmica. Con el nuevo auge
petrolero a partir de 2003, se cometieron los
mismos errores de los aos setenta y ochen-
ta. Nada o casi nada se ha aprendido de las
terribles experiencias precedentes.
III. La economa durante perodos
de ajuste y auge: 1990-2014
El perodo que desde 1990 a 2014 pue-
de descomponerse en tres subperodos. El
primero de 1990 a 1998 se caracteriz por
grandes penurias fiscales causadas por la vo-
latilidad del precio del crudo y por tres ajus-
tes importantes en 1994, 1996 y 1998. El
segundo de 1999 a 2003, que empieza con
un cambio poltico de gran calado y una pol-
tica econmica ortodoxa como respuesta a la
crisis de 1998. El tercero de 2003 a 2014, en
que hay un auge petrolero sin precedentes
que se agota debido a los excesos fiscales y
a la quiebra institucional del rgimen econ-
mico. En esos 24 aos, las polticas fiscales
procclicas fueron la norma, lo que empuj
constantemente a la economa hacia los des-
equilibrios macroeconmicos en la forma de
dficits fiscales, alta inflacin, devaluacin de
la moneda, dbil crecimiento y empobreci-
miento colectivo. Los incentivos negativos del
rentismo operaron plenamente e impidieron
el aprendizaje macroeconmico.
A. El perodo de ajuste: 1990-1998
De 1990 a 1998 la economa venezola-
na mostr un bajo crecimiento, alta inflacin
y dficits fiscales persistentes. Los precios
del petrleo se mantuvieron por debajo de
los picos de 1973 y 1980 y con tendencia
a la volatilidad lo que se reflej en la acti-
vidad econmica (ver grfico 1). Luego de
la gran contraccin de 1989, el PIB repunt
como resultado del mayor gasto pblico y la
respuesta positiva del sector privado a las
medidas de liberalizacin. En 1990 el precio
del petrleo lleg a casi 21 dlares por barril
por la invasin de Irak a Kuwait para lue-
go disminuir a 16 dlares en 1991 y 1992.
Los ingresos no petroleros se mantuvieron
estancados debido al fracaso de la reforma
tributaria. El aumento de la liquidez y la mi-
nidevaluaciones al tipo de cambio (crawling
peg) obligaron al Banco Central a una costo-
sa poltica de absorcin monetaria. No obs-
tante, la inflacin se mantuvo sobre el 30%
hasta finales del siglo.
 279

Venezuela

GRFICO 1
VENEZUELA: PRECIO DEL PETRLEO, 1990-2013 (EN DLARES)

110
100.06
105 97.94
100 96.66
95 86.73
90
85
80
75 66.7
70 61.8
65
55.9
60 52.01
55
50
45 40.53
40 33.66
35 26.97
26.31
30 22.61
20.78 19.63 20.35
25 16.87 16.67 17.38 16.31
20 14.79 14.78 16.08
11.44
15
10
5
0
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Fuente: Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo.

En 1993 el precio del petrleo cay a En 1993 se acentuaron las tendencias

14 dlares por barril, lo que provoc una que caracterizarn la economa venezolana
contraccin del gasto pblico. El ambiente en los aos posteriores. As, la carrera en-
sociopoltico se complicaba al mximo como tre inflacin y devaluacin ser ganada por
resultado de los golpes de Estado de 1992 y la primera, lo que ocasiona la sobrevaluacin
la destitucin del presidente Prez.7 El ingre- de la moneda y afecta al sector manufactu-
so petrolero como porcentaje del PIB cay al rero y a la balanza de pagos por la tendencia
10,6% frente al 19% que haba alcanzado en a las importaciones. Los persistentes dficits
1991. El PIB apenas creci con respecto a
8
fiscales se financiarn con devaluaciones su-
1992, mientras que el saldo global de la ba- cesivas, lo que producir mayor inflacin y
lanza de pagos fue negativo en 706 millones polticas monetarias contractivas (altas tasas
de dlares, resultado que mejor respecto de inters), convirtindose en un obstculo
de 1992 (-1.139 millones) y que represen- para la inversin privada.
t un buen nivel de reservas internaciona- En enero de 1994 los problemas eco-
les producto de 14 meses de importaciones. nmicos empeoraron. El nuevo gobierno de
El dficit fiscal ya presente en 1992 (-10.3) Rafael Caldera (1994-1999) debi enfrentar
continu en 1993 (-6,7) y la inflacin alcanz una crisis bancaria, gestada en un ambien-
la preocupante tasa de un 46%, la ms alta te de contraccin, inflacin e inadecuada
1989. supervisin durante los meses anteriores.

7 Prez fue destituido bajo cargos de malversacin de fondos en mayo de 1993 y su perodo fue completado, hasta enero de 1994, por el
prestigioso historiador Ramn J. Velsquez.

8 Los datos de 1993 fueron obtenidos de Purroy (1994, p. 18).

280

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

La crisis afect a un tercio de los depsitos
bancarios y cost el equivalente del 11% de
PIB (Krivoy, 2002, pp. 1 2). Se experiment
una rara confluencia de factores negativos
al hacerse presentes todos los elementos que
pueden contribuir a una crisis bancaria: una
economa dbil, con instituciones poco efec-
tivas y un sistema financiero frgil; un pro-
grama de reformas econmicas mal secuen-
ciadas; banco cargados de activos de mala
calidad, acumulados a los largo de muchos
aos de prstamos a relacionados, financia-
dos con dinero de los depositantes; finalmen-
te, escasas oportunidades de inversin fuera
del sistema bancario (Krivoy, 2002, p. 260).
La ayuda del Banco Central a la banca
aument la base monetaria en un 66% y ori-
ginaron una fuga neta de capitales de 3.730
millones de dlares; el PIB se contrajo un 3%
y la demanda agregada en un 4,5% (Maza
Zavala, 1999: 9). Durante los aos siguien-
tes, la inflacin se mantuvo en niveles muy
altos, alrededor del 60% en 1994 y 1995,
debido a las devaluaciones experimentadas
por el bolvar. Ante la fuga de capitales, el
gobierno no tuvo otra opcin que establecer
un control de cambios que dur desde julio
de 1994 hasta abril de 1996.
En 1995 las inversiones de la apertura
petrolera y el aumento del precio del petrleo
hicieron crecer ligeramente el PIB9. No obs-
tante, en 1996 el gobierno decidi corregir
las distorsiones creadas por la crisis banca-
ria y el control de cambios. Para ello imple-
ment un ajuste que buscaba desregular la
economa parecido al que se hizo en 1989
y firm un acuerdo para obtener un crdito
puente (stand by) del Fondo Monetario In-
ternacional. La Agenda Venezuela, como se
denomin al programa, liber tanto el tipo de
cambio estableciendo una banda de flota-
cin que dur hasta 2002, como los precios
con excepcin de una cesta de productos
bsicos, y las tasas de inters, asimismo
aument el precio de la gasolina, el impuesto
a las ventas de 12,5% al 16,6% y de ser-
vicios pblicos. La Agenda tambin extendi
y reformul varios programas sociales tales
como el subsidio familiar administrado por
medio de las escuelas, las comidas escola-
res o los programas de guarderas. Aunque el
ajuste logr resultados positivos al restable-
cer el equilibrio externo y fiscal, ayudado por
la mayor recaudacin fiscal y por el aumento
de los precios del petrleo, su resultado ms
visible fue una inflacin del 99%, la tasa ms
alta de la historia del pas. Nuevamente, el
PIB mostr una pequea tasa de crecimiento.
El ao 1997 fue bueno si se compara
con los resultados de los aos anteriores. El
precio del crudo disminuy de 19 a 17 dlares
por barril, pero los volmenes exportados
crecieron dando al pas un respiro en su
sector externo (Maza Zavala, 1999, p. 27).
El gasto pblico, que haba repuntado a fines
del ao anterior, y el efecto de las inversiones
petroleras de la apertura se hicieron sentir
para generar un crecimiento cercano al
6%10. La demanda agregada recibi un
fuerte impulso por los aumentos nominales
de ingreso que recibieron los trabajadores,
resultado de la reforma laboral de ese ao,
cuyo aporte fundamental fueron los bonos
por el cambio en el rgimen de prestaciones

9 La apertura petrolera comenz a principios de los noventa con la participacin, como socios de Petrleos de Venezuela (Pdvsa), de la
inversin privada en la rehabilitacin de campos inactivos, en la exploracin a riesgo y ganancias compartidas y en asociaciones estra-
tgicas para la explotacin de la faja petrolfera del Orinoco.

10 En 1996 y 1997 las empresas petroleras internacionales pagaron alrededor de 7.000 millones de dlares por el derecho a explorar a su
propio riesgo reas potencialmente ricas en hidrocarburos (Krivoy, 2002, p. 203).
 281

Venezuela

sociales (Palma, 1999, p. 136). La inflacin
pas del 99% en 1996 al 50% en 1997,
marcando una clara tendencia descendente
hasta llegar al 12% en 2001. En el ao 1996
la crisis bancaria ya haba pasado, por lo
que los bancos estaban mejor capitalizados
y la inversin extranjera haba tomado
importantes posiciones en el sector.
En 1998 la volatilidad del petrleo jug
nuevamente en contra de la economa vene-
zolana. En julio de 1997 la crisis asitica co-
menz en Tailandia y se extendi por Asia, y
en los meses siguientes a Rusia y Brasil. Se
trat del tpico estallido de una burbuja en
la construccin y de un sobreendeudamien-
to del sector privado en moneda extranjera.
Cuando los inversionistas se percataron de
ese hecho comenz la fuga de capitales y la
devaluacin de las monedas. La OPEP no vio
lo que vena y en agosto de ese ao y aumen-
t la produccin11. El resultado fue una cada
en picada de los precios del petrleo debido a
la recesin y a la acumulacin de inventarios.
En el caso venezolano, el precio cay de 17
dlares por barril en 1997 a 11 en 1998.
Los ingresos fiscales petroleros cayeron
un tercio, aproximadamente 6,000 millones
de dlares respecto de 1997; el gasto presu-
puestado ajustado en un 10% y a pesar de
ello el dficit fiscal ascendi al 4,2% del PIB
(Palma, 1999, p. 141)12. La fuga de capita-
les signific grandes pedidas de divisas para
el Banco Central, el que tuvo que elevar las
tasas de inters con el consiguiente efecto
negativo en el crdito y en la economa no
petrolera. La balanza comercial mostr un
saldo negativo de 1.175 millones de dlares,
el primero en muchos aos. No obstante, la
contraccin del PIB fue de aproximadamente
un 1%, al tiempo que la inflacin ascendi al
30% inferior a la de 1997 (38%) y el des-
empleo subi un 1% para situarse en 11,5%
(Maza Zavala, 1999, p. 29).
Al finalizar 1998, la crisis de la deuda
pareca estar bajo control en el pas13, ya que
durante los tres quinquenios anteriores hubo
amortizaciones y refinanciamientos que redu-
jeron su peso de manera significativa: la deu-
da total (interna y externa) era el equivalen-
te del 62% del PIB en 1990 mientras que en
1998 haba descendido al 29,3%. Ambos tipos
de deuda comenzaran a repuntar unos aos
ms tarde en medio de otro auge petrolero.
Los indicadores sociales muestran un
fracaso rotundo del sistema en el perodo
1978-1998. El porcentaje de personas pobres
abarcaba al 33% de la poblacin en 1977 y
20 aos despus esa cifra haba aumentado
al 67,2% (Riutort, 1999, p. 18). En 1978 la
tasa de desempleo era aproximadamente de
un 4% mientras que en 1998 alcanz el 11%.
En 1978 el sector informal abarcaba a me-
nos del 30% de los trabajadores y en 1998
aument a cerca del 48% del total (Barcia,
2003). De 1982 a 1998 el salario real se re-
dujo un 70% (Guevara, 1999, p. 56).

11 El aumento de produccin se aprob para acomodar la presin de varios pases que pedan mayores cuotas de produccin y se mostraban
renuentes, o simplemente no respetaban, las vigentes. Por ejemplo, en esa poca Venezuela produca a toda capacidad, luego de haber
aumentado su produccin en un 40% en el perodo 1992-1998 (Yerguin, 2011, pp. 84 y 119).

12 En el perodo 1994-1998 no se hicieron reformas tributarias importantes. El IVA, aprobado por una ley habilitante en la corta adminis-
tracin del presidente Velsquez, fue sustituido en 1994 por un impuesto a las ventas de menor efectividad. De igual forma, los ingresos
tributarios petroleros disminuyeron por la cada de los precios. El ingreso fiscal petrolero disminuy del 11,4% del PIB en 1996 al 6,2%
en 1998.

13 Para Amrica Latina lo peor de la crisis tambin haba pasado. De 1986 a 1993 el peso de la deuda en el PIB de la regin haba cado
del 67% al 42%, mientras que el servicio de la misma con respecto a las exportaciones totales lo haba hecho del 25% al 11%. De igual
manera, el flujo de capitales a la regin se haba elevado de un promedio de 10.000 millones de dlares durante 1983-1990 a 50.000
millones en 1992-1993 (Cline, 1994, p. 17).
282
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Se prepar as el terreno para un cam-
bio poltico de enorme trascendencia, ocurri-
do en 1999 con el ascenso de Hugo Chvez
al poder.
B. La macroeconoma del chavismo:
1999-2003
La poltica macroeconmica del chavis-
mo puede dividirse en dos etapas . La pri-
mera, de 1999 a 2003, se desarrolla bajo
el signo de la volatilidad de los precios del
petrleo y la necesidad de ajustar la econo-
ma a estos. La segunda, a partir de 2004
hasta 2014, cuando el despegue econmico
de China y la buena marcha de las econo-
mas desarrolladas (hasta 2007) y emergen-
tes, generaron un auge de materias primas
en el que el precio del crudo alcanz niveles
rcord en trminos reales. Durante los 15
aos del gobierno chavista la economa y el
sistema poltico sucumbieron a los impulsos
rentistas y el pas se hizo mucho ms depen-
diente del petrleo. La distribucin acelerada
del ingreso petrolero, la regulacin excesiva
de la economa y la progresiva disminucin
de la capacidad productiva del sector pbli-
co y privado fueron las marcas distintivas del
perodo. Todo, en el marco de una sociedad
polarizada, donde los desequilibrios macro-
econmicos y la debilidad institucional son
producto de que el gobierno no repara en los
efectos negativos en la economa que tienen
las medidas que buscan solo una legitimacin
poltica.
En 1999, el primer ao de Chvez en el
poder, la crisis gestada un ao antes se sinti
con toda su fuerza, puesto que el PIB cay
14 Tambin puede hablarse del socialismo del siglo XXI, bajo la presidencia de Hugo Chvez entre 1999 y 2012 y de Nicols Maduro a partir
de ese ltimo ao.
15 Entre las leyes aprobadas, despertaron mucha preocupacin con respecto a la propiedad privada las de hidrocarburos, de pesca y de
zonas costeras.
ms de un 6%, la pobreza y el desempleo
aumentaron en un 2%, y la inflacin se des-
aceler del 23 al 25% producto de la cada
en el consumo. Aunque el precio del petrleo
repunt de 11 a 16 dlares por barril, el go-
bierno mantuvo una actitud prudente en ma-
teria fiscal, logrndose un pequeo supervit
del 1% del PIB aproximadamente. Se recort
el gasto pblico y el gobierno ahorr recur-
14
sos en el Fondo de Inversin para la Estabi-
lizacin Econmica (FIEM) creado durante la
presidencia de Rafael Caldera en 1998. Los
recursos acumulados en el FIEM comenzaron
a aumentar con el repunte de los precios del
petrleo a mediados de ao, pero a costa de
una poltica de endeudamiento interno con
tasas de inters cercanas al 40%. En otras
palabras, el gobierno se endeud interna-
mente para acumular dlares en el FIEM, sin
un claro sentido de oportunidad (Santos y Vi-
llasmil, 2006, p. 352).
La crisis del ao 2002 no se explica sin
considerara los factores polticos. Desde 1999
hasta 2002, el pas se polariz ante la actitud
radical y contraria a la bsqueda del consenso
de Hugo Chvez. Claro ejemplo de ello es la
resolucin 1.011 del Ministerio de Educacin
en 2000 interpretada por las clases medias
como un intento de controlar e ideologizar el
sistema educativo con supervisores itineran-
tes y la forma inconsulta en que se aproba-
ron 41 leyes mediante habilitacin legislativa
al presidente a finales de 2001. Estos hitos
tuvieron gran importancia en el proceso que
culmin con las protestas populares y el gol-
pe de Estado de abril de 200215.
En 2000, el precio del petrleo aument
hasta 26 dlares el barril desde 16 dlares
 283

Venezuela

el ao anterior16. Los ingresos petroleros ge-
neraron un supervit fiscal del 4% y aumen-
taron las reservas internacionales. El gobier-
no abandon la austeridad de 1999 y pis el
acelerador fiscal y monetario, estimulado en
gran medida por la creciente perturbacin
poltica. Hizo uso tambin del financiamiento
del Banco Central mediante los diferenciales
cambiarios que obtiene de la disparidad de
los precios de venta y compra del dlar. Las
trasferencias al fisco por este concepto as-
cendieron al 1% del PIB en 2000 y al 2% en
2001 (Len, 2003, p. 172)17. La contraccin
de 1999 se revierte y se logra un crecimien-
to econmico aproximadamente del 4% en
2000 y 2001.
En 2001 la volatilidad petrolera nueva-
mente se hizo presente y el precio cay a
20 dlares por barril debido al aumento de
los suministros globales . A pesar de ello,
18
el gobierno mantuvo el sesgo expansivo, in-
tentando mantener el tipo de cambio, en un
ambiente poltico que favoreca la salida de
capitales, y de febrero de 2001 a febrero de
2002 las reservas internacionales cayeron en
5.000 millones de dlares (Rodrguez, 2003,
p. 124). La prdida de reservas no se pudo
mantener y el ajuste se hizo inevitable. En
febrero de 2002 el Ejecutivo anunci el fin
del sistema administrado de bandas para el
tipo de cambio en vigencia desde 1996, lo
que conllev a una devaluacin del 82,5%, a
la adopcin de un impuesto al dbito banca-
rio y al recorte del gasto pblico estimado en
1,6% del PIB (Rodrguez, 2003).
Los eventos de abril complicaron la si-
tuacin al mximo: la turbulencia poltica se
uni a la inviabilidad fiscal y cambiaria para
causar dos verdaderos annus horribilis (2002
y 2003) en la historia contempornea de Ve-
nezuela: el PIB per cpita cay cerca de un
20%, la pobreza e indigencia aumentaron de
un 44% y un 18% en 2000 a un 48% y un
22% en 2002 respectivamente; la inflacin
del 16% en el 2000 al 31,1% en el 2003; el
desempleo del 12% en 2000 a casi el 16%
en 2003.
Es necesario sealar que en los
resultados globales de los aos 2002 y 2003
es necesario separar los efectos causados
por la huelga petrolera de fines de 2002 y
comienzos de 2003, lo que no resulta fcil.
Estimaciones citadas por Rodrguez (2003,
p. 138) lo sitan en casi el 10% del PIB.
Asimismo, frente a la huelga petrolera de
2003, el gobierno impuso un severo control
de cambios que ha durado por ms de una
dcada, a pesar de que los motivos para su

16 Dos hechos se tradujeron en resultados positivos para los productores. Primero, la crisis asitica quedaba atrs, trayendo un considerable
aumento de la demanda mundial de petrleo de 2,5 millones de barriles por da entre 1998 y 2000. Segundo, la nueva poltica de la OPEP
de disminuir la produccin para sostener los precios, acordada en la reunin de Riad de marzo de 1998, y apoyada por el gobierno de
Chvez (Yerguin, 2011, p. 123).

17 El uso fiscal de las ganancias cambiarias del Banco Central de Venezuela permitida en la Ley y de uso frecuente en los aos anterio-
res es un antecedente temprano de lo que sern las polticas macroeconmicas del chavismo. La extrema centralizacin del poder en
la presidencia, al punto de desconocer la autonoma del Banco Central, y la centralidad de los objetivos polticos en desmedro de los
econmicos, explican el carcter heterodoxo del gobierno en materia econmica, que lo llevan, por ejemplo, a implementar medidas
de austeridad en 1999 o de expansin en 2000. Por qu buscar nuevas fuentes de ingreso en medio de un perodo de altos precios
del petrleo? Una razn es la necesidad de impulsar la economa al mximo ante los pobres resultados de 1998 y 1999. En 2000 no
haban grandes proyectos de infraestructura en desarrollo y las privatizaciones se detuvieron de forma permanente. Tambin se requera
compensar la fuga de capitales producto de la desconfianza en el programa econmico y la situacin poltica, hechos que depriman la
demanda privada y obstaculizaban la acumulacin de reservas internacionales. Por no haber implementado ninguna iniciativa en materia
de deuda pblica, el pas continu disminuyendo en trminos netos su deuda externa (no as la interna que se triplic de 1999 a 2001),
lo que a su vez restaba recursos para el gasto interno. Todo lo anterior, unido al anclaje cambiario, se tradujo en una disminucin de la
inflacin desde el 23% en 1999 al 16% en 2000 y al 12% en 2001.

18 El estallido de la burbuja.com influy en la cada de los precios pero el efecto de los atentados terroristas de septiembre en Estados
Unidos fue casi nulo.
284
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
vigencia cada acentuada de la produccin
petrolera en 2003 y consecuente escasez
divisas fueron superados en 2004.
En suma, desde el punto de vista ma-
croeconmico, el perodo 1999-2003 resume
los problemas institucionales causados por
el rentismo petrolero. Poco se aprendi de la
difcil dcada anterior. Los resultados econ-
micos de ese quinquenio fueron negativos al
producirse una reduccin del PIB per cpita
de un 16% y un aumento del desempleo de
tres puntos respecto de 1999. No obstante,
la inflacin fue, en promedio, sensiblemen-
te inferior durante 1999-2003 (21%) que en
1993-1998 (57%), debido al uso ms eficien-
te del anclaje cambiario por la mayor dispo-
nibilidad de divisas. Si bien el nuevo gobierno
asumi el poder con un programa econmico
moderado, centrado en los problemas fisca-
les y de balanza de pagos de 1998 y muy
alejado del socialismo posterior, pronto cedi
a los incentivos polticos de la abundancia,
aumentando el gasto en 2000 y adoptando
una actitud confrontacional que al final des-
emboc en el ajuste econmico y la crisis po-
ltica de 2002.
En 2003 la volatilidad se hara presente
de nuevo, pero en un sentido inesperado: co-
menzaba un auge petrolero incluso superior
en precios reales y en duracin al de 30
aos antes (Yergin, 2011, 185). Venezuela
volvera a cometer los mismos errores.
C. Un nuevo ciclo de auge y crisis,
2003-2014
En 2003 los precios del crudo comenza-
ron la marcha ascendente y el petrleo vene-
zolano aument de 20 dlares por barril en
19 Tambin influy la especulacin financiera en la forma de derivados y otros instrumentos que sirvieron para diversificar los portafolios de
los inversionistas.
2001 a 100 en 2012. Este auge represent
un monto gigantesco en ingresos, equivalen-
te a tres veces su PIB y fue muy superior
al de otros pases latinoamericanos que tam-
bin se beneficiaron de los buenos precios
de los commodities como Bolivia y Chile con
190% y 185% del PIB respectivamente (Mo-
naldi, 2013, p. 488).
La bonanza del perodo 2003-2014 fue
causada por un shock de demanda debido a la
buena marcha de la economa mundial y, en
particular, de la de pases emergentes como
China e India, y a la debilidad de la oferta re-
sultado de la renuencia de las empresas petro-
leras a invertir en el sector ante la experiencia
traumtica de finales de los aos noventa.19
La gran recesin de 2007-2008 caus un re-
troceso de los precios en 2009 y 2010, lo que
nuevamente impact el desempeo econmi-
co de Venezuela, aunque la tendencia ascen-
dente se reanud en 2012 hasta 100 dlares
por barril y 96 dlares en 2013.
Se cometieron los mismos errores de los
ao anteriores en el manejo institucional que
el gobierno le dio al ingreso petrolero. Con la
agudizacin del conflicto desde 2002, se es-
timul la expansin del gasto para legitimar
polticamente a las autoridades utilizando la
marcha ascendente del ingreso petrolero. En
2003 se lanzaron las misiones, o programas
sociales de sesgo clientelar, como respues-
ta a la creciente oposicin enfrentada por el
gobierno. Tambin se acentuaron las prcti-
cas heterodoxas en el manejo de las finanzas
pblicas, de cara al referendo revocatorio de
2004: ganancias cambiarias, uso de reservas
excedentarias y, por ltimo, el financiamiento
monetario puro y simple por parte del Banco
Central.
 285

Venezuela

Esta situacin fue convalidada por las
reformas de la Ley del Banco Central de Ve-
nezuela de 2005, 2009 y 2010, que permitie-
ron al Ejecutivo la disposicin de buena parte
de las reservas internacionales en diferentes
fondos de uso discrecional y la obtencin de
crditos directos para sus programas de de-
sarrollo. Con la reforma de 2005 se cre el
Fonden (Fondo Nacional para el Desarrollo
Nacional) con las divisas generadas por Pdv-
sa y entregadas al Banco Central a partir de
la figura nada precisa de un nivel adecuado
de reservas cuyo exceso le es transferido y
gastado sin ningn control parlamentario. La
nueva institucionalidad financiera bolivariana
rompi con la regulacin presupuestaria es-
tablecida en el artculo 314 de la Constitu-
cin, que obliga al Estado a ejecutar sus gas-
tos en el marco de una Ley de presupuesto.
En la prctica, el gobierno dispone canales de
gasto (Fondo Chino y presupuesto de Pdvsa,
entre otros muchos) que impiden su adecua-
da fiscalizacin. En total el gobierno cre, de
2004 a 2013, 16 fondos que han administra-
do 257.000 millones de dlares en las ms
variadas actividades (crditos al sistema pro-
ductivo, infraestructura, vivienda y compra
de armas, entre otras). 20
Fonden recibi de Pdvsa y del Banco
Central ms de 100.000 millones de dlares
de 2005 a 2012 (Guerra, 2013, p. 51), lo que
impact negativamente a las reservas inter-
nacionales del pas y a la empresa petrolera
al dejarla sin recursos suficientes para la in-
versin en el sector. Pdvsa, que genera 96 de
cada 100 dlares que ingresan a Venezuela,
ha sido abrumada con toda clase de respon-
sabilidades ajenas al negocio petrolero. Por
ejemplo, de 2003 a 2012, la empresa destin
para el financiamiento de las misiones ms
de 32.000 millones de dlares.21 Este exce-
so de responsabilidades aument su deuda
comercial y financiera, generando un estan-
camiento, con tendencia a la baja, de la pro-
duccin de hidrocarburos.22 Por su parte, la
persistente sobrevaluacin de la moneda se
tradujo en dficits operativos en bolvares,
puesto que el cambio bolvar-dlar no es su-
ficiente para cubrir sus gastos, que debieron
ser financiados por la emisin monetaria del
Banco Central.
Como ha sido tradicional en la econo-
ma petrolera venezolana desde 1973, los
aos de altos ingresos del crudo son tambin
aos de grandes dficits fiscales y endeuda-
miento. En el perodo que va de 1998 a 2014,
el sector pblico solo mostr supervits en
los 1999, 2000, 2004 y 2005, por lo que la
persistencia del creciente dficit fiscal se ha
tornado en un problema particularmente gra-
ve desde 2006 al punto que en 2014 lleg
20 puntos del PIB.23 Por su parte, la deuda
pblica tambin ha crecido en paralelo con
los altos precios del petrleo reafirmando el
tradicional carcter procclico de la poltica
fiscal. La deuda total (interna y externa, in-
cluyendo a Pdvsa) creci de un 37 % del PIB
en 1998 a un 54,1% en 2012 (Guerra, 2012,
p. 80). El carcter heterodoxo de la poltica
fiscal del gobierno se manifest tambin, a

20 Mayela Armas, $ 257 millardos han manejado fondos paralelos en nueve aos, El Universal, 20 de agosto de 2013, pp. 1-8.

21 Mayela Armas, $ 32,2 millardos destin Pdvsa a las misiones en 9 aos y medio, El Universal, 17 de agosto de 2012, pp. 1-9.

22 En 2012, la deuda financiera ascenda a 40.216 millones de dlares, lo que representa un aumento de 1.234% con respecto a 2006;
la produccin descendi de 3.279.000 de barriles diarios en 1998 a 2.910.000 en 2012; la nmina aument de 50.000 trabajadores en
1998 a 111.342 en 2012.

23 Ecoanaltica: El problema de la deuda en Venezuela: un tema recurrente, octubre de 2014.

286

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

partir de 2005, en la emisin de deuda ex-
terna (en muchos casos en dlares y pagada
en bolvares) destinada no al financiamiento
de proyectos productivos, sino a la estabili-
zacin del mercado paralelo de divisas lo que
se tradujo en una importante de fuga de ca-
pitales.
Los excesos fiscales han generado las
tasas de inflacin ms altas del mundo: un
promedio de 32% en el perodo 2008-2013
con un pico de 56% en este ltimo ao y
un estimado de un 60% a un 70% en 2014
(ver grfico 2). El creciente gasto pblico y
el financiamiento monetario de los dficits
son los principales culpables de la acelera-
cin inflacionaria. El gasto del sector pbli-
co consolidado pas de un 33,1% en 2000
a un promedio del 39% en 2010-2013, con
el rcord del 51% del PIB en 2012, que fue
un ao electoral. 24
Al creciente gasto pblico
se sum el financiamiento monetario de los
dficits del gobierno y de las empresas pbli-
cas (incluida Pdvsa) resultado de las men-
cionadas modificaciones a la Ley de Banco
Central, lo que tuvo como consecuencia que
la liquidez monetaria aumentara un 743% de
2006 a 2013.25 Las autoridades econmicas
no tomaron en consideracin los efectos de la
gran masa monetaria en un contexto de ba-
jas tasas de inters y de control de cambios.
Ni las abundantes importaciones, que crecie-
ron de 14.492 millones de dlares en 1999
a 50.000 millones en 2012,26 ni los estrictos
controles de precios impuestos en paralelo
con el control de cambio de 2003, pudieron
contener el ascenso de los precios, muy por
encima de los niveles latinoamericanos. La
altsima inflacin del pas es una rareza en
la economa internacional, donde la inflacin
cae y la deflacin surge como una preocupa-
cin en la mayora de los pases de Europa e
incluso en los Estados Unidos.27

GRFICO 2
VENEZUELA: INFLACIN, 1991-2013 (PORCENTAJE DE AUMENTO ANUAL)

110,0
100,0
90,0
80,0
70,0
60.0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0
1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: CEPAL, Cepalstat. Consultar http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp.

24 Vctor Salmern, Desajuste en las cuentas del gobierno acelera la inflacin, El Universal, 7 de septiembre de 2014, pp. 1-7.

25 Entre 2010 y 2013 el crecimiento fue 311%. Fuente: Banco Central de Venezuela. www.bcv.gov.ve.

26 Vctor Salmern, El pas camina hacia un ajuste a pesar del boom petrolero, El Universal, 3 de diciembre de 2012, pp. 1-6.

27 En 2008 el gobierno y el Banco Central acordaron la reconversin del bolvar quitndole tres ceros. En un primer momento se habl del
fortalecimiento de la moneda (bolvar fuerte) y luego de facilitar las transacciones comerciales y financieras. No estn claras los objetivos
de la medida.
 287

Venezuela

La mayor fuente de distorsiones de la las bajas tasas de inters internas aseguran

economa venezolana actual proviene de la
poltica cambiaria. El pas sufre los rigores de
un control de cambios desde 2003, ao en
que el paro petrolero gener el colapso de
la produccin y la consiguiente escasez de
divisas. A pesar de que el aumento de los
ingresos en los aos posteriores pudo servir
para eliminarlo, el gobierno lo utiliz como
una herramienta de gran utilidad en la gran
variedad de controles que implementara
posteriormente. 28
El problema bsico del sistema cambiario
ha sido su tendencia creciente hacia la sobre-
valuacin de la moneda como forma fallida
de control inflacionario y la existencia desde
2010 de varias tasas cambio, lo que crea in-
numerables distorsiones en la economa. La
alta inflacin interna le otorga al bolvar un
mayor poder adquisitivo externo que interno
y, por lo tanto, la demanda del dlar es cons-
tante y creciente tanto para importaciones de
insumos y bienes de consumo como para el
ahorro de los hogares o la especulacin. Un
ejemplo claro de la tendencia a la sobreva-
luacin se presenta en el perodo 2005-2010
cuando el gobierno mantuvo fio el tipo de
cambio en 2,15 bolvares por dlar, al tiempo
que la inflacin se mantuvo en un promedio
del 28% anual. La enorme masa monetaria y
una demanda prcticamente infinita para las
divisas. La diferencia entre la tasa de cambio
oficial y la del mercado paralelo que acta
como la principal referencia de los precios in-
ternos asciende al nivel rcord del 500%, lo
que tiene como consecuencia la escasez y el
racionamiento del dlar, adems de una baja
produccin nacional por la falta de insumos.
Si a esto se agrega el control de precios a que
est sometida una gran parte de la canasta
de consumo, se acenta la escasez de bienes
y servicios que se observa en el mercado.29
Los desequilibrios macroeconmicos
que se profundizan desde 2006 se explican
en parte por la radicalizacin del programa
poltico de Chvez, ao en que aspir exi-
tosamente a la reeleccin bajo la bandera
del socialismo. En 2007 propuso una refor-
ma constitucional, que no tuvo mayora en
el referndum de ese ao, para dar definir al
Estado y a la economa bajo ese parmetro.
En 2009, logr aprobar mediante referndum
una enmienda constitucional que estableci
la reeleccin indefinida. Fueron aos de mu-
cho activismo poltico y campaas electora-
les que, obviamente, requirieron el gasto de
abundantes recursos fiscales.30
El socialismo se tradujo en una mayor
intervencin estatal en la economa y en

28 El carcter poltico del control de cambios ha sido ratificado por uno de los dirigentes del partido gobernante: El control de cambios en
Venezuela no es una medida econmica, es una medida poltica porque si quitamos el control de cambios ustedes (la oposicin) sacan
los dlares y nos tumba. Mientras gobernemos tendremos que tener control de cambios (Aristbulo Istriz, gobernador del Estado
Anzotegui). Tal Cual, 15 de julio de 2014, http://www.talcualdigital.com/Nota/visor.aspx?id=105054&tipo=AVA. Sobre este tema vale
la pena recordar las palabras de F. A. Hayek sobre los controles de cambio en el sentido de ser medios efectivos, aunque no lo parezcan
a primera vista, de coartar la libertad de los ciudadanos: Una vez que el individuo no es libre de viajar, de comprar libros o revistas
extranjeras, una vez que todos medios de contacto con el extranjero pueden ser restringidos de acuerdo al funcionario que aprueba o
cuya opinin es considerada necesaria, el control efectivo de la opinin es mucho mayor que el ejercido por cualquier gobierno absoluto
de los siglos XVII o XVIII (1994, p. 101).

29 El Banco Central calcula el ndice de escasez, que es el porcentaje de veces que en que un producto especfico no est disponible en los
establecimientos que los venden. El porcentaje global ha aumentado desde el 13,3% en 2010 hasta el 24,9% en 2014.

30 Jorge Giordani, uno de los funcionarios con ms poder en el rea econmica durante los gobiernos chavistas, reconoci la dependencia de
la poltica fiscal de los objetivos polticos y electorales, particularmente en las elecciones presidenciales y locales de 2012: La superacin
(de los desafos electorales) se consigui con un gran sacrificio y con un esfuerzo econmico y financiero que llev el acceso y uso de
los recursos a niveles extremos que requerirn de una revisin para garantizar la sostenibilidad de la transformacin econmica y social,
Testimonio y responsabilidad ante la historia, 18 de junio de 2014, www.aporrea.org/ideologa/a1900011.html.
288
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
polticas distributivas y clientelares, que han
llevado a los persistentes dficits fiscales y
al creciente endeudamiento. El gobierno
decidi reforzar las misiones, mantener los
subsidios31 y acentuar la sobrevaluacin de
la moneda. La coyuntura del ao 2006 era
propicia para la eliminacin del control de
cambios en virtud de los crecientes ingresos
petroleros, pero tal medida
considerada.
Las estatizaciones y expropiaciones de
activos productivos marcaron los aos 2007
y 2008; se estatiz compaas de servicio
pblico como Cantv (telecomunicaciones) y
Elecar (Electricidad en Caracas), adems de
la produccin de acero (Sidor) y se modifica-
ron los contratos con las compaas extran-
jeras que trabajaban en la Faja Petrolfera del
Orinoco, aumentado la participacin del go-
bierno en los joint ventures o alianzas estra-
tgica, elevando los impuestos y expropiando
sus activos as como el de varias compaas
que prestaban servicios de ingeniera y trans-
porte. Tambin se estatizaron productoras y
distribuidoras de alimentos, plantas cemen-
teras y bancos. El gobierno, al considerarlos
sectores estratgicos, asumi directamente
la gerencia de esas actividades incurriendo
en enormes gastos para el pas y generando
costosos litigios como en el caso de las pe-
troleras. Sin duda, una regulacin eficiente
hubiera sido ms eficaz para alcanzar los ob-
jetivos propuestos y hubiera liberado recur-
sos para ser invertidos en otras necesidades
sociales.
Durante el perodo 1999-2003, el go-
bierno de Chvez mostr cierta tolerancia
hacia el sector privado en el sentido de no
querer sustituirlo como proveedor de bienes
31 En especial el de la gasolina que tiene un enorme costo para el fisco y constituye un subsidio regresivo puesto que son los dueos de
vehculos los que se benefician del mismo.
y servicios. El enfrentamiento era poltico y
por ello privilegi la participacin de la inver-
sin extranjera en el mercado nacional como
sustituto de capitales locales. Un caso emble-
mtico fue la autorizacin a la multinacional
AES para comprar la Electricidad de Caracas
en 2000 y el acuerdo implcito para que la
misma transnacional lanzara una Oferta P-
nunca fue blica de Adquisicin de acciones, OPA que
no tuvo xito para controlar Cantv a pesar
del riesgo de crear un supermonopolio que
abarcara las telecomunicaciones y la electri-
cidad.
En este sentido, la prestigiosa revista
The Economist sintetiz de la siguiente ma-
nera el proyecto chavista de la poca: Ni
socialista ni comunista. Al contrario de Fidel
Castro, Hugo Chvez no propone la abolicin
de la propiedad privada. Pero el sector priva-
do que l tiene en mente consiste en encla-
ves de inversin extranjera y pequeas fir-
mas dependientes del Estado. Ninguno podra
amenazar su control del poder (6 de febrero
de 2003). Tal como se seal, esa orientacin
cambi radicalmente a partir de 2006 con el
giro hacia el socialismo al punto de afectar
las garantas a la propiedad privada.
El socialismo del siglo XXI, como lla-
m Chvez a su proyecto poltico, se mani-
fest igualmente mediante la aplicacin de
una amplia gama de regulaciones al sector
privado. Al control de cambio y precios, se
sumaron regulaciones en materia de manejo
de inventarios en contra del acaparamiento,
de distribucin de productos, tasas de inte-
rs y gavetas obligatorias para la asignacin
de crditos. Los derechos de propiedad se
vieron afectados puesto que la expropiacin
de empresas y activos se hizo muy fcil en

virtud de atribuciones que el gobierno se dio
a s mismo mediante leyes habilitantes que el
Parlamento aprob en varias oportunidades.
En 2008, en el marco de la tercera Ley Habi-
litante, Chvez promulg la ley para la de-
fensa en el acceso de los bienes y servicios
que le permiti declarar de utilidad pblica, y
por tanto sujeto a expropiacin expedita, la
cadena de comercializacin de los productos
considerados de primera necesidad. En ene-
ro de 2014, el presidente Maduro, tambin
habilitado por el Parlamento, promulg la
ley orgnica de precios justos, que derog
la ley antes mencionada, que lo facult para
la fijacin de precios mediante el anlisis de
las estructuras de costos de los productos y
su margen de ganancias que en ningn caso
superar el 30%, dotando al gobierno de am-
plios poderes para la fiscalizacin de la acti-
vidad econmica y la posibilidad de sancionar
prcticas consideradas como ilcitos adminis-
trativos. La fijacin de las tasas mximas de
ganancias de las empresas es un caso tpico
de planificacin centralizada al estilo de la ex
Europa comunista.
Como ha sido la regla en el pasado, el
desempeo global de la economa ha estado
asociado al nivel de los precios del petrleo.
Durante el auge 2003-2014, las polticas pro-
cclicas, basadas en los altos ingresos petro-
leros, han estimulado la demanda agregada
en el consumo, por lo que las importaciones
aumentaron debido a la sobrevaluacin de
la moneda, compitiendo con la oferta nacio-
289
Venezuela
nal y, por ende, desindustrializado al pas,
fomentado el crecimiento de los servicios y
haciendo desaparecer la exportaciones no
petroleras. Cuando los precios del petrleo
retrocedieron en 2009 y 2010, el gobierno
recort el gasto pblico y aument los im-
puestos empeorando la recesin. Lo relevan-
te del rentismo petrolero es que no importa
cun alto suban los precios, las necesidades
creadas por el consumo y la sobrevaluacin
de la moneda (el efecto voracidad) siempre
tienden a ser mayores. Es por eso que a me-
diados de 2014, con precios petroleros cer-
canos a 100 dlares por barril, la economa
vena desacelerndose y los dlares eran es-
casos en el mercado oficial haciendo que el
paralelo alcanzara niveles rcord.
El crecimiento econmico del perodo
2003-2014 tiene varias caractersticas que se
derivan de la condicin petrolera de la econo-
ma venezolana. En primer lugar, no se com-
pagina con los enormes recursos manejados
durante el perodo. Como se observa en el
grfico 4, el PIB per cpita creci un 19,8%
durante 1999-2011, cuando otros pases de
la regin lo hicieron a tasas muy superiores.
El gasto pblico perdi capacidad para gene-
rar crecimiento econmico. La magnitud de
ingreso petrolero entre 1999 y 2013 fue de
casi 700.000 millones de dlares comparado
con 348.980 millones en los 40 aos ante-
riores (Larrazbal, 2013, p. 3). El socialismo
en este caso no result un modelo muy efi-
ciente.
290

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

GRFICO 3
AMRICA LATINA: VARIACIN PORCENTUAL DEL PIB PER CPITA, 1999-2011 (EN DLARES DE 2000)

Bolivia 26,78
Brasil 33,62
Chile 42,91
Colombia 37,45
Costa Rica 31,30
Rep. Dominicana 55,53
Honduras 28,17
Mxico 13,58
Nicaragua 24,36
Panam 70,55
Paraguay 18,58
Per 65,36
Uruguay 35,40
Venezuela, RB 19,82
0 10 20 30 40 50 60 70 80

Fuente: Base de datos del Banco Mundial, http://databank,worldbank.org.

En segundo lugar, el crecimiento eco- exageradas regulaciones gubernamentales

nmico acentu la dependencia petrolera y
la concentracin de la produccin. En 2014,
96 de cada 100 dlares que ingresaban al
pas provenan de la exportacin petrole-
ra. Las exportaciones no petroleras caye-
ron de 7.606 millones de dlares en 2005
a US 3.800 millones en 2012.32 El peso del
sector industrial (transables) en el PIB pas
de 17,3% en 1998 al 13,7% en 2013.33 La
manufactura ha sido el sector ms golpea-
do por la volatilidad econmica, ya que ha
mostrado tasas de contraccin mayores que
los otros sectores de la economa (vanse
los datos de Weisbrot y Johnson, 2012, p.
10). Tiene razn Rodrik (2008, p. 5) al de-
cir que los bienes transables sufren ms que
otros sectores de las imperfecciones de mer-
cado que bloquean el cambio estructural y
la diversificacin econmica. En el caso ve-
nezolano, deben enfrentar la sobrevaluacin
de la moneda, las altas importaciones, las
y las escasas salvaguardas a los derechos
de propiedad. El crecimiento del perodo ha
estado liderado por los actividades como la
construccin (dependiente del gasto pbli-
co), las comunicaciones (servicios altamen-
te inelsticos e importadores), las finanzas
(beneficiarias de la alta liquidez) y el comer-
cio (empleo inestable y de bajos sueldos).
Se trata de un crecimiento voltil por la alta
dependencia del ingreso petrolero y basado
en el consumo ms que en la inversin.
La volatilidad macroeconmica de Vene-
zuela, causada por la instabilidad de los pre-
cios del crudo, es el factor de mayor peso en
el mercado de trabajo y en los niveles de po-
breza. El panorama social del pas, entonces,
depende de la sostenibilidad de la poltica
econmica que histricamente se ha topado
con el obstculo de la cada del ingreso petro-
lero y la necesidad del ajuste externo, fiscal
y en el mercado de trabajo. La pregunta no

32 Vctor Salmern, El pas camina hacia un ajuste a pesar del boom petrolero, El Universal, 3 de diciembre de 2012, pp. 1-6.

33 Roberto Deniz, Peso de la industria en el PIB cay a 13,7% en 2013, El Universal, 29 de abril de 2014, pp. 1-5.
 291

Venezuela

se centra en los indicadores sociales, sino en
cmo se sostienen en el tiempo.
Los resultados sociales
1999-2014 reflejan la evolucin del mercado
petrolero internacional. Los altos precios se
traducen en una expansin fiscal que estimu-
la la demanda agregada y el gasto social del
gobierno. El consumo crece en mayor medida
que la inversin, promovido por la sobreva-
luacin de la moneda. En este contexto, los
ndices de pobreza caen cuando se les mide
por el nivel de ingreso de las familias. Como
se observa en la grfico 4, en 1999 y 2002
la pobreza aument debido a los efectos de
la volatilidad petrolera y a los conflictos pol-
ticos que paralizaron la actividad productiva.
del perodo En los aos siguientes, los ndices caen para
mantenerse relativamente estables en aos
de alto ingreso, esto implica que el gasto p-
blico y las misiones no son las nicas polti-
cas adecuadas para reducir la pobreza a los
niveles de un pas desarrollado. Igualmente,
los niveles de ingreso debieron ser suficien-
tes para reducir todava ms a la poblacin
considerada como pobre, pero los grados de
reduccin no son muy distintos a los de otros
pases latinoamericanos, tal como se observa
en el grfico 5.

GRFICO 4
VENEZUELA: POBREZA E INDIGENCIA, 1990-2012 (EN %)

60,0

50,0 Indigencia

Pobreza
40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
1990 1992 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: CEPAL, Cepalstat. http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp.

GRFICO 5
AMRICA LATINA: REDUCCIN DE LA POBREZA ENTRE 1999 Y 2011 (PORCENTAJE DE POBLACIN)

60
1999 2011
50

40

30

20

10

0
Amrica Latina Brasil Colombia Paraguay Per Venezuela

Fuente: CEPAL, www.eclac.org. http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp.

292
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Aunque la alta tasa de desempleo cay
considerablemente del 15% en 2002-2003 a
niveles cercanos al 7% en 2012 (vase gr-
fico 6), esta cifra esconde muchos aspectos
negativos. No es solo el hecho de que los
nuevos empleos se encuentran en sectores
de bajos salarios y que son inestables como
el comercio y el gobierno, sino que tambin
se cuestionan aspectos metodolgicos en la
medicin. Por ejemplo, basta con que una
persona haya trabajado una semana o tenga
una jornada reducida para que se considere
VENEZUELA: TASA DE DESEMPLEO NACIONAL, 1995-2012 (EN PORCENTAJES)
18
16
13,5
14
12,4 12,1 12,1
11,4
12 10,6
10,2
10
8 6,8
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: CEPAL, Cepalstat . http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp.
IV. Recomendaciones
Qu lecciones podemos extraer para el
futuro de la experiencia que acabamos de re-
visar? La ms importante es que Venezuela
necesita un equilibrio macroeconmico, tal
como se defini al principio: baja inflacin,
tasa de cambio estable, supervit fiscal y ta-
sas de inters reales positivas. Para ello, es
vital mantener el gasto pblico dentro de l-
mites razonables que impidan el exagerado
crecimiento de la masa monetaria y evitar la
sobrevaluacin de la moneda para fomentar
empleado. De igual manera, la considerable
reduccin del coeficiente Gini, que pas de
0,941 en 1998 a 0,405 en 2012 (Cepal-Ce-
palstat), no significa nada en s misma, pues-
to que la igualdad puede encontrarse en cual-
quier contexto autoritarios, de pobreza o de
carencia de oportunidades que fomenta la
emigracin. El aumento del ingreso per c-
pita que han experimentado los venezolanos
durante el auge petrolero, se ha dado en un
contexto de inflacin, inseguridad y desabas-
tecimiento.
GRFICO 6
16
15,6
14,3
12,5
8,9
8
7,3
6,9 6,9
2002 2003 2004 2005 2006 2007
2008 2009 2010 2011 2012
la reindustrializacin del pas. Venezuela tiene
una ventaja adicional en el ingreso petrolero,
que a pesar de la volatilidad de los precios,
le proporcionar recursos para compensar los
efectos negativos que tales medidas puedan
causar en la poblacin.
El problema macroeconmico bsico
es la volatilidad causada por una masa de
ingresos externos que al aumentar o dis-
minuir distorsiona la economa por me-
dio de polticas procclicas, que aceleran el
gasto cuando el ingreso es alto y lo dis-
minuyen cuando es bajo, amplificando as
 293

Venezuela

las distorsiones.34. La respuesta es institu- medidas radicales. En la economa internacio-

cional y se concreta con la implementacin
de mecanismos de ahorro que sean respe-
tados y tengan continuidad sobre la base de
acuerdos polticos. De esta manera, se podra
sostener el gasto real para evitar la inflacin
resultante del ingreso de los flujos externos a
la economa, la sobrevaluacin de la moneda
que afecta al sector de bienes transables, o
legar activos a las generaciones futuras.
Las polticas pblicas diseadas para
manejar eficientemente altos flujos de divi-
sas provenientes de la explotacin de recur-
sos naturales abarcan un amplio espectro.
Entre otros, podemos mencionar los siguien-
tes mecanismos institucionales:
1. Dolarizacin y caja de conversin
Son variaciones del patrn oro adapta-
das a las circunstancias modernas de las mo-
nedas de reserva. Implica renunciar a la po-
ltica monetaria y dejarla en manos del banco
central emisor, en este caso la Reserva Federal
de los Estados Unidos. Con la caja de conver-
sin se establece un tipo de cambio fijo con el
dlar y la moneda nacional debe estar respal-
dada en su totalidad por la divisa extranjera.
La masa monetaria es equivalente a las reser-
vas internacionales. Ambos arreglos conllevan
la necesidad de supervits fiscales, tasas de
inflacin inferiores a las exteriores y tasas
de inters positivas para impedir la salida de
capitales. Los riesgos de deflacin aumentan
ante una poltica econmica tan ortodoxa. Es
un esquema inflexible, ms viable al final de
procesos hiperinflacionarios que requieren
nal actual, la flexibilidad en el tipo de cambio
y polticas expansionistas en caso de recesin
son recomendables. Un pas como Venezuela,
que dispone de un flujo apreciable de dlares
por la exportacin petrolera, tendra algunas
ventajas adicionales para mantener el siste-
ma, pero la eventualidad de una cada de los
precios la sometera a un ajuste excesivo su-
poniendo que el arreglo se mantiene.
2. Fondos de estabilizacin
Es la prctica ms usada cuando se bus-
ca neutralizar los efectos de grandes flujos
de ingreso en la economa y los choques ex-
ternos negativos. Con esta medida, se busca
mantener constante el gasto pblico, aho-
rrando en los buenos tiempos y gastando
en los malos. El uso de estos fondos debe
estar sujeto a estrictas reglas, lo que supo-
ne un slido acuerdo poltico e instituciones
fuertes. Deben evitarse subterfugios como
endeudarse utilizando al fondo como cola-
teral. Tienen larga tradicin en Venezuela,
desde los recursos ahorrados en la tesorera
a principios del siglo XX, pasando por los fon-
dos contracclicos de las primeras reformas
de la Ley del Banco Central, hasta el Fondo
de Inversiones de Venezuela (FIV) donde se
ahorr parte de los ingresos del primer auge
petrolero de 1973, y el FIEM de 1998 cuyos
recursos fueron utilizados casi en su totalidad
en 2003 como respuesta a la crisis econmica
y poltica de esos aos. Existen tambin los
fondos soberanos, tpicos de pases petrole-
ros, que invierten los excedentes en activos

34 Van der Ploeg y Poelhekke (2009) sostienen que la llamada maldicin de los recursos es en realidad un problema de volatilidad. Su
estudio arroja que cuando en las exportaciones los recursos superan el 19% del total, la desviacin estndar del crecimiento aumenta
hasta el 7,37%. Si se controla por la volatilidad, y se toma el ingreso per cpita en el largo plazo, en su modelo los recursos tienen un
efecto positivo en el crecimiento. La volatilidad afecta el tipo de cambio y de all a la inversin y la productividad: la enfermedad holan-
desa afecta al sector transable de la economa. Las polticas procclicas de los gobiernos agudizan el problema y por ello es necesario un
sistema financiero desarrollado que absorba los choques internos y externos.
294
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
financieros y reales. Sobresale en este caso
el noruego, cuyos recursos solo se pueden
utilizar para fines fiscales en una pequea
proporcin (4% al ao) y que tiene como ob-
jetivo dar solidez a los fondos de retiro con
un sesgo intergeneracional.
3. Distribucin directa de la renta
Con ello se busca quitar a discreciona-
lidad del gobierno en el manejo del ingreso
petrolero, el cual se distribuira directamente
a los ciudadanos (como se hace en Alaska) o
se ahorrara en fondos para financiar necesi-
dades especficas de la poblacin como salud,
educacin, retiro o infraestructura (Rodrguez
y Rodrguez, 2012).
4. Poltica fiscal de balance estructural
Tal como se aplica en Chile desde el go-
bierno de Ricardo Lagos, esta regla busca
mantener el gasto estable durante expan-
siones y recesiones. Consiste en mantener
en cada presupuesto anual un nivel de gasto
compatible con los ingresos que se recauda-
ran cuando la economa est ocupando ple-
namente el PIB potencial y cuando el precio
del cobre est en su equilibrio de mediano
plazo. Por consiguiente, cuando la economa
est sobrecalentada, la poltica fiscal recau-
da ms tributos pero no incrementa el gasto,
por lo cual acumula ahorros; y cuando est
en recesin, utiliza aquellos fondos o se en-
deuda para cubrir la merma de ingresos aso-
ciada a la menor actividad econmica; as se
mantiene la tendencia del gasto inalterada
(Ffrench-Davis, 2008, p. 400).
De los esquemas arriba mencionados,
los fondos de estabilizacin y la regla fiscal
de balance estructural parecen ser los ms
apropiados para un pas como Venezuela. No
son tan inflexibles como la dolarizacin o la
distribucin directa, aunque tambin requie-
ren del compromiso de los polticos y de la
sociedad. Hay que recordar que estos esque-
mas estn diseados para lidiar con los exce-
sos fiscales y la volatilidad y no para dar res-
puesta a la gran cantidad de problemas que
aquejan a la economa venezolana. Otras re-
formas estructurales son necesarias en reas
como la educacin, el fomento industrial, la
infraestructura y el comercio internacional.
Pero lograr estabilidad macroeconmica es
requisito esencial para que las reformas en
estas reas tengan xito.
V. Conclusin
D
esde fines de 2014, Venezuela se
enfrenta a otro proceso de ajuste en
un entorno de estanflacin. La aguda
escasez de divisas y la consiguiente cada de
las importaciones son signos de recesin, a
lo que se suma una inflacin estimada de un
60 a un 70%, resultado de la monetizacin
del dficit fiscal y los problemas de oferta,
que obligarn al gobierno a recortar el gas-
to pblico y los subsidios (el de la gasolina,
el ms importante) y a devaluar la moneda
para restablecer el equilibrio fiscal. Como ha
sido el caso, lo anterior se traducir en una
cada del consumo, aumento de impuestos y
desempleo.
Esto se ver agravado en el corto plazo,
porque los precios del petrleo han comen-
zado a mostrar una tendencia descendente.
De julio a diciembre el precio del barril ha
descendido cerca del 50%, lo que es produc-
to, entre otros factores, de la abundancia de
oferta en los mercados por la lenta recupera-
cin de la economa mundial, el aumento de
la elaboracin de petrleo de esquistos (shale
oil) en los Estados Unidos y de la intencin de

Arabia Saudita de no dejarse arrebatar mer-
cados y aumentar su produccin. Tambin
influy el fortalecimiento del dlar. Para un
pas con los problemas fiscales de Venezuela,
esta situacin es grave, por lo que un ajuste
se hace necesario.
En relacin con el modelo petrolero, la
economa venezolana prcticamente no ha
cambiado en estos 30 aos. Los impulsos de
la poltica econmica inherente al rentismo
petrolero son ms fuertes que nunca y el pas
contina dependiendo del crudo como antes.
Sobrevaluacin de la moneda, gasto pbli-
co creciente, sesgo importador, controles de
precios, tarifas rezagadas, y su correlato de
endeudamiento externo e interno son par-
te integral de la poltica econmica que los
gobiernos de Hugo Chvez y Nicols Maduro
implementaron en el marco del auge petrole-
ro que comenz en 2003.
El pas contina mostrando el sndrome
de la voracidad fiscal que acompaa al rentis-
mo petrolero. El gasto pblico no solo es in-
eficiente, puesto que no genera crecimiento,
sino tambin es desordenado y opaco. El pre-
supuesto nacional es apenas una de las dis-
tintas vas para distribuir la renta junto con
los crditos adicionales y una gran cantidad
de fondos para-presupuestarios de absoluta
discrecionalidad del presidente.
Los gobiernos chavistas han utilizado
todos los recursos a su disposicin para fi-
nanciar los dficits fiscales y de balanza de
pagos, incluyendo el financiamiento moneta-
rio por parte del Banco Central. La hiperinfla-
cin se ha evitado porque el aumento de la
liquidez monetaria se compens con impor-
taciones, fuga de capitales mediante la ven-
ta de bonos en dlares y un estricto control
de precios que gener desabastecimiento. A
pesar de la abundante liquidez en paralelo
con un control de cambios, se produjo una
persistente inflacin que se encuentra entre
295
Venezuela
las ms altas del mundo. El precio del dlar
artificialmente bajo estimula una demanda
ilimitada que produce escasez de la divisas y
obliga a su racionamiento, creando desabas-
tecimiento de bienes de todo tipo. La escasez
de insumos para la produccin crea fuerzas
recesivas como fue evidente en el ao 2014.
La cada del precio del petrleo en el segundo
semestre del ao constituye una psima no-
ticia para un gobierno que vena quedndose
sin margen de maniobra ante la crisis.
La poltica econmica de los gobiernos
chavistas es un tpico caso de populismo ma-
croeconmico, tal como lo definen Dornbusch
y Edwards (1991, p. 9, traduccin propia):
Un enfoque econmico que enfatiza el cre-
cimiento y la distribucin del ingreso y resta
importancia al riesgo de la inflacin y dficits
financieros, restricciones externas y la reac-
cin de los agentes econmicos a polticas
agresivas al margen del mercado. Como es
evidente en la experiencia latinoamericana,
tales episodios terminan en ajustes internos
cuando los dficits de balanza de pagos no
pueden seguir financindose.
Las diferencias entre el auge petrolero
de 1973 y de 2003 son ilustrativas. Durante
el primero, buena parte de los ingresos fue
destinada a la creacin de activos producti-
vos e infraestructura que de haberse admi-
nistrado eficientemente hubieran podido ali-
viar la dependencia petrolera. En el perodo
1973-1978, los sectores de mayor crecimien-
to fueron la construccin (14,2%), transpor-
te y comunicaciones (10,4%) y manufactura
(8,6%). En perodo de crisis, la construccin
encabez la cada con un -10,4% mientras
el transporte y comunicaciones cay en un
-3,1%. La manufactura apenas creci un
1,5% (Echeverra, 1984b, pp. 50 y 76).
Por su parte, en el segundo auge de 2003
los ingresos se han destinado en su mayora
al consumo, cuya volatilidad se relaciona con
296

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?

el nivel de ingreso petrolero. La construccin consumo no ha podido ser aprovechada por

fue el motor del crecimiento econmico en
2011 y 2012 debido a la gran inversin de la
misin Gran Vivienda Venezuela
lo fue durante 1973-1978. La manufactura,
por ejemplo, continu descendiendo como
proporcin del PIB de un 18% en 1998 a un
14% en la actualidad. Las exportaciones no
petroleras pasaron, en el mismo perodo, de
5.200 millones de dlares a 3.200 millones.
La gran magnitud de la demanda de
el sector privado para diversificar la econo-
ma y aumentar la produccin. La oferta que
35
al igual que debi generar la demanda agregada del in-
menso gasto pblico no se materializ de-
bido al gran nmero de obstculos que ha
enfrentado el sector privado a lo largo de los
gobiernos chavistas: escasez de divisas, ex-
propiaciones, cerco regulatorio, debilidad del
Estado de derecho, psima infraestructura, e
inseguridad ciudadana, entre otros factores.

35 Mensaje de fin de ao del presidente del Banco Central, 2012.

Fernando Spiritto
Politlogo por la Universidad Central de Venezuela (UCV). Tiene una especializacin en economa por la
Universidad de Colorado y un mster en polticas pblicas por la Universidad de Georgetown (Estados Unidos).
Es profesor de la Universidad Central de Venezuela y de la Universidad Catlica Andrs Bello en las reas
de polticas pblicas y regulacin econmica. Ha sido asesor de la Comisin de Finanzas del Congreso de la
Repblica de Venezuela y consultor de la Oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Se desempe tambin como asesor en materias regulatorias y financieras para la Compaa Annima
Nacional Telfonos de Venezuela. Es investigador del Instituto Fermn Toro en Caracas y consultor de la
Fundacin Konrad Adenauer.

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A
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planeta en la cual los niveles de desigualdad son elevados. Sin embargo, lo
que agrava particularmente esta observacin es que, independientemente de
los indicadores que se utilicen para definir la pobreza y la indigencia, alrededor de los
lmites entre un segmento y otro, existe una gran cantidad de personas sumamente
sensibles a cambios en sus ingresos y que, por lo tanto, alternan permanentemente
ubicndose en uno u otro lado de ese indicador socio-econmico. Este grupo de elevada
vulnerabilidad es, por lo anterior, el candidato ideal para sufrir las consecuencias de
shocks externos que pudiera recibir la economa domstica.

Tal como se analiza en los artculos referidos a 12 pases latinoamericanos,

la mayora de las economas estudiadas en este libro muestran un cierto grado de
aprendizaje en los ltimos 30 aos en pos de mejorar su gestin ante shocks externos.
En algunos pases como Brasil, Chile, Per y Colombia, la institucionalidad luce mucho
ms fuerte, con sistemas de tipo de cambio flexible, reglas fiscales (ms o menos
institucionalizadas, y con carcter contracclico) y ciertas polticas macroprudenciales
que garantizan una cierta estabilidad del sistema financiero. Otros pases, como
Costa Rica, Ecuador, Mxico y Uruguay, han tenido respuestas adecuadas frente a
las crisis, pero no hay mayores garantas de que estas mismas respuestas puedan
darse en crisis futuras, a menos que estas se produzcan en contextos internacionales
favorables. Paraguay y Bolivia an necesitan avanzar ms en el establecimiento de
reglas de poltica econmica, mientras que en Argentina y Venezuela, es imperioso
reestablecer reglas en el mbito de la liberacin del sistema de precios, y recrear una
institucionalidad que coadyuve a un mayor equilibrio fiscal y la independencia de la
poltica monetaria.

ISBN: 978-956-7684-15-1