Projet de loi de finances pour 2018

Mission Action extrieure de l'Etat

Programme 151 Franais l'tranger et affaires consulaires
Examen du rapport pour avis Compte-rendu

M. Christian Cambon, prsident. - Nous poursuivons l'examen des avis de la commission sur le projet
de finances pour 2018, par celui portant sur le programme 151 Franais l'tranger et affaires
consulaires . Cet avis ne fera pas l'objet de vote, celui-ci tant rserv jusqu' la semaine prochaine,
aprs l'examen des deux autres programmes de la mission Action extrieure de l'Etat , le
programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde et le programme 185 Diplomatie
culturelle et d'influence .

M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur pour avis. - Le programme 151 finance les dpenses du rseau
consulaire et, donc, l'ensemble des services destins aux Franais tablis hors de France (qui sont
environ 2 millions) ainsi qu'aux Franais de passage l'tranger qui reprsentent, quant eux, un flux
de plus de 21 millions de personnes par an. De ce programme relve aussi la dlivrance des visas. Je
commencerai par une prsentation des crdits du programme 151 et cderai ensuite la parole mon
collgue co-rapporteur Rachid Temal.

Pour 2018, les crdits du programme 151 enregistrent une baisse de 18,8 millions d'euros, soit environ
4,9% et s'tablissent 368,44 M. Une part importante de ce budget est constitue de crdits de
personnel (228,43 M).

La baisse enregistre pour 2018 s'explique par le caractre temporaire de l'enveloppe (15,3 M)
prvue en 2017 pour les lections prsidentielle et lgislatives. Elle est aussi lie, dans une moindre
mesure, la diminution des crdits de titre 2 (- 3,85 M).

Pour le reste, les crdits destins au programme 151 connaissent peu d'volution en 2018 :

Les crdits de fonctionnement du rseau consulaire reprsentent 12,4 millions d'euros, un montant
bien modeste pour faire fonctionner le premier rseau consulaire mondial.

Compos de 212 postes au 1er janvier 2017, celui-ci n'a cess de se restructurer et d'innover pour offrir
une prsence universelle moindre cot. Cela a t rendu possible grce au dveloppement de formes
allges de prsence consulaire telles que les postes gestion simplifie et les agences honoraires,
ainsi qu' une politique volontariste de modernisation des procdures et de simplification des
dmarches pour les usagers.

C'est ainsi que se met progressivement en place un consulat numrique , dont une tape majeure
fut en 2016 la mise en service du registre en ligne des Franais l'tranger. L'anne 2018 verra, quant
elle, le lancement de la pr-demande en ligne des passeports et des cartes d'identit ainsi que de la
possibilit de payer en ligne les droits de chancellerie.

L'envoi postal scuris des passeports biomtriques, qui vite aux usagers de revenir au consulat pour
le retrait, est entr en vigueur en septembre 2017 dans 36 pays reprsentant 60 % des passeports
dlivrs. Certes, le basculement, le 15 septembre dernier, du traitement des demandes de cartes
d'identit dans le systme TES gnre un recul dans les facilits offertes aux usagers puisque ceux-
ci ne peuvent plus transmettre leurs demandes par l'intermdiaire des consuls honoraires. Les
demandeurs de cartes sont dsormais pris de se rendre au poste consulaire dont ils dpendent, seul
dot des appareils de lecture des empreintes, ce qui peut occasionner des dplacements fastidieux.
Pour la remise est envisag moyen terme un systme d'envoi scuris des cartes d'identit sur le
modle de celui instaur pour les passeports. Mais, soulignons-le, cela ne sera possible, pour des
raisons de scurit, que dans les pays garantissant la prsence d'un oprateur postal fiable.
Quoiqu'en baisse par rapport l'anne prcdente, l'activit du rseau en direction des Franais de
l'tranger est reste soutenue en 2016 : 231 932 demandes de passeports traites, 75 369 cartes
d'identit dlivres, 116 365 actes d'tat civil tablis.

Les crdits d'intervention destins l'aide sociale s'lvent pour 2018 17,6 millions d'euros, soit peu
ou prou le mme montant qu'en 2016. Ces crdits, rappelons-le, servent principalement financer les
prestations d'aide sociale dlivres par les postes aux personnes en difficult - la communaut
franaise l'tranger n'tant pas, contrairement une ide reue, compose seulement d'expatris
aiss -, ainsi que des subventions de faible montant destines des centres mdico-sociaux, des
organismes d'entraide ou oeuvrant en faveur de l'adoption internationale. A noter, cette anne, une
rvaluation de l'enveloppe destine financer les rapatriements sanitaires et hospitalisations
d'urgence.

? Enfin, l'enveloppe de crdits destine aux bourses scolaires est reconduite en 2018 110 millions
d'euros. C'est une stabilisation dont nous prenons acte, aprs des annes de diminution puisque son
montant en loi de finances tait pass de 125 millions d'euros en 2015, 115 millions d'euros en 2016,
puis 110 millions d'euros en 2017. Cependant, comme les annes prcdentes, la dotation
budgtaire sera complte par un nouveau prlvement sur l'excdent d'exploitation constat fin
2014 dans les comptes de l'Agence pour l'enseignement franais l'tranger (AEFE). Cette soulte
reprsenterait encore 9,6 millions d'euros fin 2017 et, compte tenu du montant estim du
prlvement pour 2018, elle s'lverait encore 7,6 millions d'euros fin 2018. Grce cette soulte
apparemment inpuisable, la rvaluation de la dotation budgtaire parat pouvoir tre diffre cette
anne encore. Elle n'en sera pas moins ncessaire moyen terme au vu de l'augmentation continue
du nombre d'inscriptions dans le rseau de l'AEFE et de la progression des frais de scolarit (en
moyenne +1 400 en quatre ans).

Un mot sur les visas, qui font l'objet de l'action n 3, les crdits inscrits cette action tant
exclusivement des crdits de personnel. En 2016, le nombre de demandes (3,5 millions) a lgrement
flchi (-1,5 %), les attaques terroristes sur le territoire national ayant eu un net impact sur la demande
de visas pour le tourisme. Plus de 3 millions de visas n'en ont pas moins t accords, le taux de refus
s'tablissant 11%. Les recettes associes cette activit restent donc importantes, quoiqu'en lgre
baisse en 2016 : 185,7 millions d'euros contre 187 millions d'euros en 2015. Consquence de cette
baisse : le programme 151 n'a pu bnficier en 2017 de produits issus des recettes visas qui lui avaient
permis en 2015 de financer quelques emplois temps plein hors plafond au profit de l'activit
visas. Celle-ci est toutefois repartie la hausse sur le premier semestre 2017 (+ 15 %), laissant esprer
de meilleurs rsultats en fin d'anne. Je passe maintenant la parole mon collgue co-rapporteur.

M. Rachid Temal, co-rapporteur pour avis. - Je souhaiterais, particulirement l'attention de ceux

d'entre nous qui rejoignent cette commission, dresser un tableau de la population franaise
l'tranger en 2016, dernire anne pour laquelle les chiffres sont connus. Je reviendrai ensuite sur le
droulement des scrutins lectoraux qui ont donn lieu une forte mobilisation du rseau consulaire
en 2017.

Comme l'a indiqu mon collgue en introduction, les Franais tablis hors de France reprsentent une
communaut de plus de 2 millions de personnes, dont 1,8 million inscrites au registre au 31 dcembre
2016, soit une hausse de 4,16 % par rapport l'anne prcdente. Il est vraisemblable que la
perspective des lections prsidentielle et lgislatives de 2017 ait incit un certain nombre de Franais
non encore inscrits le faire. La possibilit, compter de juin 2016, de s'inscrire en ligne au registre a
sans doute jou aussi dans cette hausse.
L'Union europenne est la premire zone accueillir des Franais, elle en compte environ 660 000 en
2016. Elle est suivie de l'Amrique du Nord (260 000) et de l'Afrique (257 000). Les cinq premiers pays
en termes de communaut franaise tant la Suisse (180 000), les Etats-Unis (158 000), le Royaume-
Uni (140 000), la Belgique (125 000) et l'Allemagne (118 000).

En 2016, la taille de la communaut franaise l'tranger crot dans toutes les rgions du monde, sauf
en Afrique subsaharienne et en Amrique latine o elle stagne.
Concernant la situation des communauts franaises se trouvant l'tranger, je souhaiterais mettre
l'accent sur deux proccupations : d'une part, la scurit ; d'autre part, les consquences du Brexit sur
la situation des Franais rsidant au Royaume-Uni.

La scurit des Franais rsidant l'tranger est une priorit pour le gouvernement, comme l'a rappel
le ministre lors de son audition. On pense, bien sr, la menace terroriste, mais il y a aussi, ne
l'oublions pas, les sismes, les catastrophes naturelles, les crashs ariens.... Les consulats sont en
premire ligne pour y faire face. Sous l'gide du centre de crise et de soutien, ils laborent des plans
de scurit rassemblant toutes les informations ncessaires en cas de crise, les modes opratoires et
les mesures prendre pour la mise en scurit des ressortissants.

A ce sujet, j'ouvre une parenthse pour voquer la directive sur la protection consulaire. Devant tre
transpose d'ici le 1er mai 2018, cette directive europenne, qui impose tout Etat membre
d'apporter aux ressortissants des Etats membres non reprsents dans un Etat tiers la mme
protection consulaire qu' ses propres ressortissants, pourrait avoir des consquences
particulirement lourdes pour la France, compte tenu de l'tendue de son rseau consulaire. Le
gouvernement a veill ce qu'un mcanisme de remboursement des frais engags soit prvu.
Nanmoins, nous ne pourrons demander le remboursement que des frais que nous mettons nous-
mme la charge de nos propres ressortissants, ce qui exclut les rapatriements collectifs en cas de
crise. Il nous faudra tre vigilants toute drive.

Un mot maintenant des perspectives concernant nos compatriotes rsidant au Royaume-Uni, qui sont
tout particulirement inquiets des consquences du Brexit. Cette inquitude se manifeste dj depuis
un an par une forte sollicitation des consulats europens sur le territoire britannique (demandes de
naturalisation, de titres d'identit...). Certes, le 26 juin 2017, le Royaume-Uni a prsent une
proposition relative aux droits des citoyens de l'UE offrant des droits assez semblables ceux
actuellement garantis par l'UE et qui vise faciliter l'obtention de statut de rsident permanent pour
les citoyens tablis depuis plus de 5 ans. Nanmoins, de nombreux points doivent encore tre prciss,
les inquitudes concernant notamment le maintien des droits sociaux et de l'accs aux soins pour les
retraits, la possibilit pour les tudiants d'obtenir facilement des visas d'tudes ainsi que la lenteur
et la complexit de la procdure pour obtenir ce statut de rsident permanent. Nous ne manquerons
pas d'tre attentifs ce dossier tout au long des ngociations.

Enfin, je voudrais revenir sur les scrutins lectoraux qui se sont drouls en 2017 - lection
prsidentielle d'avril-mai et lections lgislatives de juin -. En effet, c'est le rseau consulaire qui a
organis ces scrutins au profit des quelque 1,3 million de Franais l'tranger inscrits sur les listes
lectorales.

Plusieurs innovations introduites rcemment devaient faciliter leur droulement. Ainsi, la possibilit,
ouverte aux consulats depuis novembre 2015, de transmettre les procurations aux mairies par voie
lectronique, qui permet une baisse significative des dlais d'acheminement.

Vos rapporteurs regrettent en revanche que l'obligation de choisir entre l'inscription sur la liste
lectorale consulaire et celle de la commune franaise de rattachement, prvue par la loi du 1er aot
2016, en vue d'viter les problmes lis la double inscription, n'ait pu entrer en vigueur en vue des
scrutins de 2017. Cette mesure suppose en effet l'intgration des listes lectorales consulaires dans le
Rpertoire lectoral unique, opration informatique longue et complexe qui est en cours.

Concernant les modalits de vote, n'tait autoris pour l'lection prsidentielle que le vote l'urne ou
par procuration alors que pour les lections lgislatives, le vote par correspondance l'tait galement.
Le recours au vote lectronique, initialement envisag pour les lections lgislatives, a d tre
suspendu en raison d'un risque important de cyber-attaques. En consquence, le dispositif prvu pour
le vote a t renforc : le nombre de bureaux ouverts et les tournes consulaires destines recevoir
les procurations des lecteurs ont t augments, le dlai d'inscription pour le vote par
correspondance a t report. Malgr ces correctifs, le taux de participation aux lections lgislatives
a t moins lev que lors des lections lgislatives de 2012, pour lesquelles le vote lectronique avait
concern 57 % des lecteurs. Le vote lectronique n'est pourtant pas une solution abandonne - il
reste, ce jour, l'une des quatre modalits de vote autorises pour les lections consulaires de 2020 -
, mais le nouveau contexte oblige prendre davantage de prcautions pour garantir la scurit des
scrutins.

Pour conclure, mme si nous ne votons pas aujourd'hui sur ce programme, je tiens prciser que je
m'abstiendrai car s'il est vrai que l'essentiel de la diminution de ce budget est lie l'absence de
l'enveloppe exceptionnelle prvue en 2017 pour l'organisation des lections, les crdits de titre 2 du
programme connaissent aussi une baisse alors que l'activit du rseau et le nombre de Franais
l'tranger ne cessent d'augmenter. Cela pose question pour l'avenir.

Mme Hlne Conway-Mouret. - Merci pour cette prsentation trs dtaille. Ce programme est
important pour nos compatriotes qui dcident de quitter la France de manire temporaire ou plus
permanente et qui sont, comme vous l'avez rappel, de plus en plus nombreux. Or, malgr le surcrot
d'activit que cette croissance implique pour notre rseau consulaire, les moyens de celui-ci
continuent de baisser. Les rcents discours du Prsident de la Rpublique la Confrence des
Ambassadeurs et devant l'Assemble des Franais de l'tranger allaient tout fait dans le bon sens,
s'agissant du rle de la France dans le monde et de la contribution qu'y apportent les Franais
l'tranger. Et pourtant, dans le dtail, les crdits d'aide sociale dvolus aux conseils consulaires pour
aider nos compatriotes l'tranger sont en diminution (-1,84%) alors que ceux allous aux organismes
locaux d'entraide et de solidarit (OLES) progressent. Par ailleurs, je m'interroge sur la baisse (- 3,24 %)
des crdits de personnel consacrs l'activit visas alors que celle-ci est en forte croissante. L
encore, je relve un dcalage entre la volont affiche et la ralit des moyens allous.
M. Richard Yung. - Concernant la suppression de la rserve parlementaire, je note qu'un nouveau
dispositif associant les parlementaires la distribution de subventions sur leurs territoires est en train
d'tre adopt par l'Assemble nationale. Il faudra peut-tre que, le moment venu, nous fassions de
mme pour les parlementaires des Franais de l'tranger afin de restaurer cette modeste marge de
manoeuvre que la rserve reprsentait pour ceux-ci (3 millions d'euros par an). Concernant les bourses
scolaires, la stabilisation de la dotation constate cette anne fait suite une forte diminution les
annes prcdentes, alors mme que le nombre d'lves augmente chaque anne de 4 %. Quant au
prlvement sur l'AEFE, il est discutable car il s'opre sur des rserves constitues par les cotisations
verses par les parents d'lves pour financer les projets de dveloppement des tablissements. Ce
n'est pas une manire satisfaisante de financer l'enseignement franais l'tranger. Concernant le
soutien que le rseau consulaire franais apporte aux autres Etats qui, soulignons-le, existe depuis
longtemps dans le cadre de l'entraide consulaire communautaire, la difficult pour mettre en oeuvre
les remboursements sera de recenser prcisment les nationalits des ressortissants bnficiant d'une
assistance, alors que les circonstances (vacuations en cas de crise notamment) ne s'y prtent pas
toujours.

M. Olivier Cadic. - Je remercie les rapporteurs d'avoir voqu la situation des Franais vivant au
Royaume-Uni qui sont effectivement inquiets et dans l'incertitude quant leur avenir. Je voudrais
revenir sur l'obligation qui est faite aux Franais de l'tranger de se rendre aux consulats pour effectuer
une demande de passeport qui reprsente une forte contrainte. Certes, un dispositif Itinera de recueil
mobile des demandes a t mis en place pour les personnes rsidant loin des postes. Pour autant, sa
mise en oeuvre s'avre fastidieuse et coteuse, y compris en termes de personnel. Le systme, au
demeurant, manque de fiabilit. A l'inverse, l'Allemagne autorise ses consuls honoraires disposer des
quipements permettant le recueil des donnes biomtriques, et, partant, des demandes de
passeports, un dispositif qui a, semble-t-il, fait ses preuves. Ne devrait-on pas s'en inspirer pour viter
des dplacements nos concitoyens et des cots l'administration consulaire ? Les rapporteurs
pourraient-ils interroger le ministre ce sujet ? L'organisation actuelle n'est pas satisfaisante. A titre
d'exemple, depuis la fermeture l'anne dernire du consulat d'Edimbourg, les Franais installs en
Ecosse qui souhaitent faire une demande de passeport doivent se rendre Londres en avion.

M. Robert del Picchia. - Pour les Franais de l'tranger, les crdits de la rserve parlementaire
bnficiaient surtout aux coles. Ils permettaient le financement de petits projets ou l'achat de
matriels pour de petits montants, ce qui n'en constituait pas moins une aide apprcie par chaque
tablissement. Esprons qu'une solution pourra tre trouve avec le gouvernement. Concernant les
prlvements sur les rserves de l'AEFE en vue du financement des bourses scolaires, nous aurons
l'occasion d'y revenir lors de l'examen de l'avis sur le programme 185 Diplomatie culturelle et
d'influence . J'avais interrog le ministre de l'poque sur la pratique consistant ponctionner les
fonds de roulement des tablissements du rseau de l'AEFE, qui m'avait rpondu que cela s'tait
produit une fois, mais ne s'tait pas renouvel. Or, je peux tmoigner que cela continue. Le lyce
franais de Vienne s'est ainsi vu prlever un million d'euro, somme qui avait t provisionne partir
des cotisations verses par les parents d'lves pour participer la rhabilitation du rfectoire. Ce
procd est trs mal peru par les parents d'lves contributeurs, dont un grand nombre sont,
rappelons-le, des parents d'enfants trangers scolariss dans notre rseau. Il faut que cette pratique
cesse. Concernant l'aide que nos consulats doivent apporter aux ressortissants des autres Etats
membres, il faut souligner que c'est une charge pour notre rseau car nombre de nos partenaires ont
peu de consulats l'tranger. J'aimerais tre sr qu'il y aura des remboursements. S'agissant de la
suspension du vote lectronique pour les lections lgislatives, le risque tait surtout mis en avant par
les mdias, dans le contexte des suites de la campagne prsidentielle amricaine. Pourtant les enjeux
n'taient pas comparables. Quand bien mme on aurait eu un doute sur une lection, il suffisait de la
refaire ; l'chelle d'un consulat, ce n'tait pas insurmontable. Les risques, au demeurant, existent
tout autant pour le vote l'urne. Enfin, j'observe que parfois ce sont les mesures draconiennes prises
en matire de scurit du vote qui in fine empchent les lecteurs de voter. J'espre qu'on reviendra
au vote lectronique pour les lections consulaires, je le souhaite d'autant plus que j'tais l'origine
de la loi sur le vote lectronique ces lections. C'est une question d'ordre pratique pour de
nombreuses personnes rsidant loin des bureaux de vote.

M. Christian Cambon, prsident. - C'est aussi un enjeu pour la participation des Franais de l'tranger
aux lections qui, alors que leur nombre s'accrot, ne sauraient tre privs de ce droit.
M. Ronan Le Gleut. - Je tiens saluer le travail prsent par les rapporteurs et leurs observations tout
fait pertinentes. Vous avez fait rfrence aux postes gestion simplifie (PGS), mais il faut aussi
voquer le dveloppement inquitant des postes prsence diplomatique (PPD), qui sont des
ambassades dont la section consulaire a t supprime et dont les services consulaires sont assurs
par un poste consulaire de rattachements. C'est par exemple le cas au Honduras, au Cap-Vert, au
Paraguay, une vingtaine de pays tant aujourd'hui concerns.

M. Christian Cambon, prsident. - C'est une vraie difficult dont nous reparlerons lors de l'examen du
programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde . Certaines ambassades ont vu
leurs moyens rduits portion congrue.

M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur. - Nous prenons acte de vos remarques et nous relayerons vos
principales observations et interrogations l'occasion de notre intervention en sance publique.
Concernant la rserve parlementaire, il faut redire qu'il ne s'agissait pas de clientlisme, mais
d'apporter un soutien de la Rpublique des concitoyens loigns du territoire national, un soutien
peu lev mais important pour ses bnficiaires. Concernant les prlvements sur les rserves de
l'AEFE, il faut admettre que, lorsque l'on met toutes les pices dans la mme bourse, il est difficile de
dire ensuite d'o elles viennent et c'est une mthode bien connue que de puiser la fin dans ce qui
reste. Il faudrait pouvoir distinguer l'origine des fonds via une comptabilit analytique. Nous ne
manquerons pas de soulever cette question.
Concernant le dcalage entre les discours et la ralit, c'est malheureusement une pratique assez
courante. S'agissant de la baisse des crdits de titre 2 prvus l'action 3 au profit des visas, elle
s'explique par une diminution attendue des fonds reverss par le Fonds de scurit intrieure (FSI),
compte tenu de la rduction des travaux et dpenses engags pour amnager les locaux destins
l'accueil du public ou payer du personnel, cette volution tant elle-mme corrle l'externalisation
croissante du traitement des demandes de visas.

M. Rachid Temal, co-rapporteur. - Je partage les observations qui ont t faites sur les contraintes
lies au systme scuris de recueil des demandes de passeports et les limites du dispositif mobile
Itinera, qui prsente la fois des problmes de fiabilit et de disponibilit. Le modle de deuxime
gnration est en train d'tre dploy, alors que le ministre travaille la mise au point d'une troisime
version qu'on espre plus performante. Nous insisterons sur ce sujet en sance publique. Concernant
les bourses scolaires, au-del de la question du prlvement sur les rserves de l'AEFE, il me semble
que l'enjeu est celui de la prsence franaise dans le monde et de la contribution du rseau franais
d'enseignement au rayonnement de notre pays. On ne peut se contenter de rustines. Sur la protection
que les postes consulaires franais sont susceptibles d'apporter titre individuel aux ressortissants
d'autres pays europens, il est difficile de prvoir ce stade quels seront les effets d'une directive qui
n'est pas encore en application, mais nos craintes sont lies l'tendue de notre rseau. Mme si
l'entraide consulaire entre Etats membres existait dj pour la gestion des crises, il s'agit l d'un
contexte tout fait nouveau. Il nous faudra en valuer les effets quand nous aurons un peu de recul.
De mme pour les Franais rsidant au Royaume-Uni, dont nous suivrons attentivement l'volution de
la situation. Malgr sa modestie, ce programme 151 est important car il supporte le service public
destin aux Franais de par le monde. Quant la rserve parlementaire, il ne s'agissait pas, en effet,
de clientlisme, mais d'un dispositif public. Il faudra que le mcanisme destin la remplacer concerne
aussi les Franais de l'tranger, qui ne sauraient tre des Franais de second rang.

M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur. - Je confirme que des valises Itinera de troisime gnration
sont en train d'tre dveloppes. Concernant les bourses, nous indiquerons que le prlvement sur les
rserves de l'AEFE peut avoir des consquences. Enfin, il faudrait voir aussi ce que nous pourrions faire
au niveau de la dotation d'quipement des territoires ruraux (DETR) pour dgager quelques marges de
manoeuvre au profit des Franais de l'tranger.

M. Olivier Cadic. - Quel est le cot du nouveau modle Itinera ? Les dcisions sont prises sans
concertation et sans analyse pralable des cots. Il faudra investiguer cette question.

M. Christian Cambon, prsident. - Mes chers collgues, je vous rappelle que le vote sur ce budget est
rserv dans l'attente de l'examen la semaine prochaine des autres programmes de la mission Action
extrieure de l'Etat .