¿Colombia Encontró Por Fin Una Reforma Agraria Que Funcione?

CO LO M BIA EN CO N T R PO R FIN
UNA REFO RM A AG RARIA Q UE

F UN C IO N E ?
Albert Berry*
IN TRO D UCCI N
I gual que la mayora de pases latinoamericanos, Colombia se ha

caracterizado por una extrema desigualdad en la distribucin del
acceso a la tierra agrcola (Comit Interamericano de D esarrollo
agrcola, 1965) y una grave ambigedad en torno de los derechos de
propiedad. Estos problemas han contribuido a muchos otros males
econmicos y sociales, entre ellos las oleadas de violencia que
recorrieron peridicamente al pas durante el siglo XX y parte del XIX1.
Los observadores, los partidos polticos y los gobiernos advirtieron
peridicamente esos graves problemas y, en ocasiones, hicieron
esfuerzos para reformarla estructura agraria en estos y otros aspectos
conexos. Si alguno de esos esfuerzos hubiera logrado mejorar la
distribucin de la propiedad de la tierra por tamaos o clarificado los
derechos a la tierra en forma positiva, la desdichada situacin actual
de C olombia h abra sido bast ant e diferent e (Berr y, 1999).
D esafortunadamente eso no sucedi. La gama de esfuerzos fue muy
amplia, y al menos una iniciativa emprendida en la dcada de 1930
parece haber tenido potencial para un gran impacto positivo2.
* D epartamento de E conoma, Universidad de Toronto, M unk C entre for

I n t er n at ion al St ud ies 358S, Tor on t o, C an ad , M 5S 1A1,
berry2@chass.utoronto.ca. Traduccin de Alberto Supelano. Fecha de recepcin:
5 de enero de 2000, fecha de aceptacin: 6 de diciembre de 2001.
1
Para un comentario breve y reciente, ver T irado M eja (1998). Revisiones ms
exhaustivas se presentan en Snchez (1985) y O rtiz Sarmiento (1994).
2
E l trmino xito se debe usar con cuidado en este contexto, puesto que los
diversos actores tenan diferentes objetivos: unos, promover un modelo de cambio;
algunos, promover otro modelo y otros, oponerse al cambio. E ntre quienes
buscaban un mejor acceso para los pequeos poseedores actuales o aspirantes, el
objetivo de algunos era simplemente desactivar las fuentes de malestar par a
preservar la estabilidad mientras que otros queran un cambio ms radical.
R E VI STA DE E C O N O M A I N ST I T U C I O N A L , VO L . 4, N . 6, PRIM ER SE M E ST R E / 2002

C O LO M BIA EN C O N T R PO R FIN UNA REFO RM A AG RARIA Q UE F UN C IO N E ? 25
La historia de la reforma agraria colombiana se debe analizar

teniendo en cuenta el teln de fondo de la experiencia ms general.
La presin por una reforma de la estructura agraria surge de una
combinacin de problemas percibidos, incluida la pobreza, la injusticia,
la ambigedad (especialmente en torno de los derechos de propiedad)
y la ineficiencia. La gravedad de estos problemas fundamentales y su
importancia relativa varan de acuerdo con la estructura agraria
existente, la cultura, la escasez de tierra y otros factores. Y, como es
natural, tambin el alcance de los problemas resultantes: malestar,
violencia, inestabilidad poltica, etctera, y de los posibles remedios.
En situaciones de gran escasez de tierra, en las que su distribucin es
muy desigual y la mayora de las personas trabajan como arrendatarios
en la tierra de otros, la presin suele adoptar la forma de un
movimiento por la tierra para los que la trabajan; a veces lleva a una
actitud menos extrema, por ejemplo, mejorar los contratos mediante
los cuales se compra directa o indirectamente el trabajo de estas
personas, bien sea con un salario ms alto, mayor libertad de accin
para los trabajadores o un convenio ms predecible, de mayor duracin,
permanencia, etctera. En donde no hay escasez de tierra, el problema
puede girar en torno de quin tiene la primera opcin a las tierras
pblicas, qu infraestructura construir el Estado en las tierras recin
colonizadas, si la propiedad es independiente de la explotacin o la
tierra ociosa revierte al Estado y, por tanto, queda a disposicin de
otros aspirantes. Las soluciones viables dependen tambin de las
caractersticas y la capacidad del gobierno, que puede o no tener mucho
poder en relacin con los dems actores del drama.
Las reformas eficaces pueden seguir diversas trayectorias, unas ms
adecuadas a unas circunstancias que a otras. Estas posibles trayectorias
dependen de la economa del sistema agrario, los problemas
administrativos y la poltica. En donde no hay otra manera de dar
tierras a la mayora de los que la necesitan excepto expropiarlas a los
propietarios (o poseedores) actuales, puede ocurrir una grave
confront acin. L a mayora de las reformas eficaces que se
emprendieron en esas condiciones se hicieron rpidamente, a pesar
del alto costo administrativo3 o de alguna injusticia; por ejemplo, la
3
Prosterman y Riedinger (1987, 183- 4) citan el ejemplo de Taiwn, en donde
un cuerpo independiente de administradores que huyeron del continente despus
de la victoria comunista establecieron un exhaustivo sistema de registro de tierras,
que luego finaliz meticulosamente en un proceso de revisin parcela por parcela
y familia por familia, y de solucin de las reclamaciones de retencin, que de
nuevo fue super visado estrechamente por comits locales dominados por los
beneficiarios.
26 Albert Berry
desigualdad horizontal entre antiguos propietarios, y de alguna

ineficiencia, como sucede cuando la distribucin de tierras no siempre
pone la tierra apropiada en las manos apropiadas. No obstante, estos
problemas a menudo se atenan cuando los receptores naturales son
ya agricultores, por cuanto suele tener sentido que posean la tierra
que estn cultivando. O tra caracterstica de las reformas ms exitosas
es el establecimiento de un tope (o topes mximos) a la tierra4, que
desanime la reconcentracin de la tierra y ayude a mantener bajos los
precios de mercado con lo que se reduce el potencial para invertir los
ahorros en ese activo y a su vez se pueden incrementar los ahorros
reales y la inversin real en la agricultura y en otros sectores. Los
topes que ms se discuten son los que determinan la cantidad de
tierra que puede mantener el propietario actual (Prosterman y
Riedinger, 1987, 182-186). D onde la presin por la tierra se satisface
en una frontera, el principal desafo no es el de superar la dificultad
poltica para expropiar tierras a los grandes poseedores, sino el de
impedir la creacin de grandes posesiones en la frontera, para que
todas las familias que necesitan tierras las obtengan. Los pases con
experiencias exitosas de colonizacin (como los Estados Unidos en
el oeste) aprobaron leyes que limitaban el tamao mximo de las
fincas recin creadas a un tamao suficiente (en este caso, a 160 acres)
para asegurar una distribucin relativamente equitativa y no generar
demasiada incertidumbre en torno a los derechos de propiedad, y
dieron apoyo adecuado mediante inversiones en infraestructura
(carreteras, mercados, comunicaciones, etctera).
Colombia nunca ha sido un pas de tierra escasa a la manera de
muchos pases asiticos y el desafo ha sido ante todo, aunque no
exclusivamente, el de manejar la frontera en tal forma que se atenen
las presiones y se cree una estructura agraria satisfactoria. E s
importante sealar cuatro caractersticas del patrn de desarrollo del
control de la tierra y de su uso desde la poca de la independencia de
Colombia (que originalmente se llam G ran Colombia).
1. La ambigedad acerca de quin controla o debe controlar la
tierra ha sido una caracterstica/ problema tan notable como la
desigualdad en la distribucin legal de la tierra. La ambigedad ha
obedecido a una combinacin de situaciones en las que la propiedad
no se ha definido jurdicamente, de interpretaciones opuestas acerca
de lo correcto o legal, y de inconsistencia entre la ley y la prctica.
2. El Estado ha sido un actor importante o potencial por diversas
razones; la ms obvia, el hecho de que la mayor parte de la tierra
4
M s en general, una tendencia a distribuir la tierra en parcelas pequeas.
agrcola explotada fue una vez de dominio pblico5; as, las decisiones
del Estado acerca de cmo enajenar esa tierra y en qu condiciones
eran esenciales. La manera de poner en prctica las leyes de tierras
era en parte un asunto de capacidad administrativa del gobierno. A
veces, el gobierno actu como rbitro entre las partes que tenan
disputas de tierras y problemas conexos.
3. El Estado no fue un actor coherente debido a que las diversas
partes y facciones tenan visiones algo diferentes acerca de los
problemas agrarios, pero an ms importante porque los gobiernos
locales favorecieron sistemticamente a los grandes poseedores (o
aspirantes a propietarios), mientras que el gobierno nacional adopt
una amplia gama de posiciones, dependiendo del partido en el poder,
la situacin y otros factores.
4. El dominio de la tierra formaba parte del problema ms amplio
del control de los factores de la produccin agrcola, entre ellos el
trabajo, el otro factor principal. M uchas de las tensiones que se
presentaron a travs de los aos se pueden ver como contiendas entre
grandes y pequeos poseedores (o aspirantes a esas dos categoras),
pero tambin como disputas entre el trabajo y la tierra o el capital, en
donde quienes controlaban la mayor parte de la tierra tambin
necesitaban acceso al trabajo; de aqu, las discusiones sobre las leyes
de vagancia y la coercin a los trabajadores, mientras que los
trabajadores que suministraban trabajo buscaban mejores condiciones
para aplicarlo, la mejor de las cuales era poseer tierra.
Entre estos actores, el gobierno nacional era quiz el que tena
ms posibilidades de adoptar una perspectiva amplia que incluyera el
bienestar de todas las partes, incluida la necesidad general de una
oferta adecuada de alimentos. Por tanto, desde muy temprano intent
lograr un equilibrio entre intereses. Sin embargo, muchos de los
resultados de su intervencin no fueron planeados ni deseados.
Algunas de sus polticas iniciales concentraron la tierra, como la
divisin de los resguardos (reservas para la poblacin indgena), que se
realiz entre 1830 y 1860 (Safford, 1995, 120). En este proceso de
concentracin fue ms importante la enajenacin sustancial de la tierra
pblica durante el siglo XIX, a cambio de la compra de bonos
depreciados del gobierno; en este caso, el principal objetivo era rescatar
las finanzas y el crdito del gobierno nacional. Tambin se cedieron
tierras pblicas en grandes extensiones para inducir a los inmigrantes
extranjeros a que tomaran posesin de ellas. Pero gran parte de las
5
E n 1850, Agustn C odazzi estim esta participacin en el 75% (L egrand,
1989, 6).
28 Albert Berry
tierras entregadas no se explotaron, y cuando las leyes hicieron

depender la continuacin de la propiedad de su explotacin, gran
parte fue abandonada. D esde la poca en que las apropiaciones de
esas tierras enajenadas empezaron a ser efectivas a cierta escala (en la
dcada de 1870 con el auge transitorio de la quina), esas leyes de
explotacin fueron derogadas con la intencin de proteger a los
colonos contra las reclamaciones de los grandes poseedores (ibd.,
121). No obstante, las leyes tuvieron pocos efectos y los poderosos a
menudo se salieron con la suya.
El escenario que se conform en las dcadas de 1920 y 1930 origin
el primer y ms serio intento de una reforma agraria importante en
Colombia, el nico cuyo xito pudo haber tenido gran impacto en la
posterior evolucin de la economa y de la sociedad (Berry, 2000).
Los acontecimientos conspiraron para que Colombia estuviera ms
cerca de una reforma real que cualquier otro pas de la regin en esa
poca y luego, para inducir al gobierno central a que retrocediera en
el momento crtico6. El esfuerzo fue el resultado de una combinacin
de desigualdades, injusticias y tensiones crnicas; de las tensiones
adicionales asociadas al rpido crecimiento de la produccin cafetera
y otros elementos de prosperidad durante la dcada de 1920, y de las
nuevas presiones asociadas a la reversin de esas tendencias progresivas
cuando los efectos de la depresin mundial repercutieron en Colombia
en la dcada de 1930.
La experiencia internacional muestra que son raras las condiciones
que llevan a reformas agrarias muy positivas. En algunos casos es
importante la participacin extranjera; cuando eso no sucede, una
combinacin especial de factores internos debe crear la apertura para
el cambio. La combinacin que se present en Colombia a comienzos
de los aos 30 inclua un alto grado de malestar rural que preocup a
los dirigentes polticos por su impacto desestabilizador y a quienes lo
vean como un grave impedimento para una adecuada produccin
6
E s por supuesto verdad que las reformas agrarias de Amrica L atina no
lograron el resultado de crecimiento con equidad de un pas como Taiwn.
M xico y Bolivia ilustran el caso de una reforma parcial que produjo algunos
beneficios pero no una transformacin total de la economa y de la sociedad.
Irnicamente, quiz el respaldo ms fuerte al campesinado fue el que le dio el
gobierno de Trujillo en la Repblica D ominicana, a comienzos de la dcada de
1930 (Turits, 1997); pero, para decirlo en trminos suaves, el proceso no fue
participativo. C ada una de estas experiencias tuvo su propia historia particular y
sus condiciones limitantes, de modo que el hecho de que los beneficios alcanzados
hayan sido limitados no implica que no hubiera ninguna esperanza en las
circunstancias diferentes de C olombia.
agrcola7, especialmente de alimentos, en un momento en que su oferta

pareca insegura. En esa misma poca, importantes personajes del
Partido Liberal consideraron que los colonos y pequeos propietarios
insatisfechos eran un recurso poltico al que podan recurrir.
D iversos factores contribuan al malestar rural. La desigualdad
junto con la inseguridad/ambigedad de la distribucin de la tierra
es una causa frecuente de conflicto y tensin 8, especialmente cuando
se complementa con el sentimiento de quienes tienen poca o ninguna
tierra acerca de la injusticia de que parte de la tierra que est en manos
de los grandes terratenientes les pertenece legtimamente a ellos, como
sucedi en Colombia. O tra caracterstica de la situacin colombiana
fue el conflicto entre partidos y la historia de violencia peridica,
concentrada en las zonas rurales9. Con este teln de fondo explosivo,
el estallido de un conflicto a gran escala depende de los ingredientes
que se agreguen a la mezcla10. El estancamiento o reduccin de los
ingresos asociado a la depresin mundial y el aumento de la presin
de la poblacin sobre la tierra fueron elementos de la mezcla
7
L a idea de que los grandes latifundistas eran ineficientes e inflexibles, y que
esa debilidad contribuira a un alza de los precios de alimentos a medida que
avanzara el desarrollo, fue un elemento de la escuela estructuralista de pensamiento
latinoamericano (Kafka, 1961). M uchos obser vadores de C olombia comentaron
la paradoja de grandes haciendas que usaban la tierra extensivamente, mientras
que las ms pequeas intentaban ganar a duras penas la subsistencia mediante el
cultivo intensivo de tierras de baja calidad; quiz el ms conocido fue L auchlin
C urrie, que dirigi la misin del Banco M undial en C olombia a finales de la
dcada 1940 (Internacional Bank for Reconstruction and D evelopment, 1950).
8
L a falta de claridad en la titulacin de tierras es especialmente caracterstica
de las nuevas zonas de frontera; los conflictos surgen fcilmente debido a que la
tierra se disputa continuamente y a que el E stado no es suficientemente fuer te
para resolver las disputas en sus propios trminos. G ran parte de la experiencia
latinoamericana durante largos perodos se ajusta a esta categora a medida que
la colonizacin se desplaza de las tierras bajas densamente pobladas a zonas
selvticas. Parte de la expansin ha cubierto la produccin para el mercado interno,
pero ant e t odo se ha dirigido a las export aciones. E n cualquier caso, los
colonizadores campesinos entran en conflicto con los empresarios territoriales.
9
E l antagonismo entre los dos partidos polticos ha sido histricamente una
importante fuente de hostilidad que, junto con la igual fortaleza de estos dos
grupos, ayuda explicar la alta tasa de mortalidad en C olombia por la violencia
poltica durante ms de cien aos, en comparacin con aquellos pases en donde
un grupo militar fuerte y opresivo controlaba el poder tan completamente que
ninguna otra fuerza se le poda enfrentar (M aingot, 1968). Sin embargo, la
actual oleada de violencia en C olombia no parece obedecer mucho a este factor.
10
Brown (1971, 194- 5) con cluye que es probable que h aya suficien t e
desesperacin, ira, privacin relativa percibida y conciencia para empezar un
levantamiento en muchas comunidades rurales de Amrica L atina en un da
cualquiera... Por tanto, cuando la elite rural local empieza a perder su dominio,
usualmente debido a circunstancias econmicas o polticas de ms alcance, el
activismo campesino surge rpidamente, a menudo con poca o ninguna influencia
de la agitacin externa.
30 Albert Berry
colombiana en la dcada de 1930. A finales de la era cafetera (1880-

1930), durante la cual ese producto se convirti en la exportacin
dominante del pas, la tierra se hizo cada vez ms valiosa y se crearon
las condiciones para una crisis del conflicto por la tierra. L a
rentabilidad de las exportaciones cafeteras fue el ingrediente esencial.
Esto precipit un incremento de los ingresos del gobierno y, junto
con los recursos extranjeros, hizo posible una explosin de inversiones
pblicas en infraestructura, que aument an ms el valor de la tierra
y la demanda de trabajo. La rpida expansin de la red de transportes
y la creciente demanda de caf llevaron a una apreciacin del valor de
la tierra agrcola y a que los empresarios se lanzaran a la caza de
tierras, lo que llev a un gran incremento de la usurpacin de terrenos
ocupados por colonos entre 1918 y 1931. La combinacin de la presin
de las usurpaciones y la creciente confianza en que acciones contrarias
suyas podan tener frutos (L egrand, 1986, 93)11 desataron una
contraofensiva campesina despus de 1928, durante la cual se
invadieron muchas de las grandes haciendas formadas anteriormente;
en ese momento, el problema de las tierras pblicas se convirti en
un grave problema poltico nacional e indujo al gobierno a intervenir
para clarificar la definicin legal de la propiedad privada (ibd., xvii).
Entretanto, la preocupacin de las autoridades nacionales por la
produccin agrcola se relacionaba en parte con el impacto del conflicto
sobre la produccin 12, pero tambin con el problema, de largo plazo,
de la estructura de la tierra. El gobierno, concentrado cada vez ms
en las necesidades del proceso de industrializacin, se preocup an
11
D urante el perodo 1870- 1920, los conflictos se centraron en la resistencia
de los colonizadores campesinos contra la usurpacin de los empresarios agrcolas.
Antes de 1874, los colonos independientes no estaban en posicin de luchar, y
el proceso de creacin de las grandes haciendas parece haber sido principalmente
pacfico. D espus de esta fecha, los colonos se opusieron a esa tendencia con
mayor frecuencia. E l factor decisivo que los lanz en esa direccin, de acuerdo
con L egrand (1986, 64), fue la aprobacin de la legislacin nacional que respaldaba
los derechos de los colonizadores; los colonos recurrieron a menudo a las leyes
de 1874- 1882, que clarificaban su derecho a asentarse en dominios nacionales lo
que implicaba que la tierra era legalmente suya. Aunque en general las leyes no
surtieron efecto, s influyeron en la percepcin de los colonizadores acerca de su
situacin y los incentivaron para entablar demandas judiciales colectivas, aunque
usualmente sin xito porque los terratenientes estaban en connivencia con las
autoridades locales.
12
L os terratenientes respondieron a las iniciativas de los colonos con su
expulsin, pero evitaron ir a juicio por temor a perder. L os colonos, aunque ms
exit osos que an t es, n o podan obligar a los t err at en ien t es a acept ar sus
reclamaciones y el resultado fue un conflicto crnico. L os terratenientes se
mostraron cada vez ms descontentos, se expresaron temores al conflicto de clase
y las perturbaciones parecieron perjudicar los esfuerzos para elevar la produccin
agrcola.
ms por la produccin agrcola para el mercado domstico, gran parte

de la cual provena del sector de pequeos agricultores, y menos por
las exportaciones; esto dirigi su atencin a la necesidad de una poltica
de reforma agraria. M uchos observadores identificaron el monopolio
de la tierra en grandes latifundios como la causa del retraso agrcola
(Lpez, 1927; Uribe, 1936). El apoyo a los pequeos agricultores
incluy el primer programa de colonizacin planificada del pas y
una histrica decisin que la Corte Suprema adopt en 1926 que
haca an ms difcil que los grandes poseedores reclamaran la
propiedad de la tierra. El advenimiento de la G ran D epresin, que
puso fin al auge econmico colombiano, constituy un argumento
adicional en favor de la colonizacin; el gobierno proporcion entonces
pasajes gratuitos de ferrocarril para que los desempleados retornaran
a las zonas rurales. Las haciendas, castigadas por la reduccin de los
beneficios, intentaron restablecer los bajos salarios y las difciles
condiciones de trabajo de los aos anteriores al auge (Palacios, 1980;
Jimnez, 1986). M ucha gente se lanz entonces a buscar sus propias
parcelas y su independencia13. Un porcentaje creciente intent
asentarse en tierras pblicas mejor localizadas o en terrenos no
utilizados de las grandes propiedades en vez de dirigirse a las zonas
de colonizacin.
Una vez que el movimiento de los colonos avanz, estos se
convirtieron en capital poltico movilizable, en particular por el Partido
Liberal, que acababa de volver al poder. E n consecuencia, los
problemas de la violencia y la productividad se juntaron y el gobierno
se concentr en la necesidad de resolver el problema de la tierra. En
esta poca se esgrimieron en Colombia todos los argumentos comunes
en favor de ayudar y defender a los pequeos colonos y se adoptaron
diversos enfoques para enfrentar los dos problemas que perciban los
responsables de poltica: el conflicto y la violencia ligados a las
reclamaciones enfrentadas en las zonas de frontera y la inadecuada
produccin agrcola. Un enfoque judicial que aplicara la norma de la
Corte Suprema de 1926 habra privado a los terratenientes de grandes
territorios y habra sido demasiado radical para que tuviera
posibilidades de xito14. L a compra y parcelacin de grandes
propiedades se consideraba amistosa y lgica. La compra de tres
13
E l crecimiento de la poblacin colombiana que se aceler durante la primera
mitad del siglo, en esa poca se acercaba al 2% anual.
14
M adrid (1944, citado en L egrand, 1986, 145) estim que 3/ 4 partes de la
propiedad privada habran revertido a la nacin si se hubiera puesto en prctica
la propuesta de 1933 (derrotada en el C ongreso). Sus implicaciones quiz no
habran sido demasiado diferentes a las de la norma de la C orte Suprema de
1926.
32 Albert Berry
haciendas en zonas de grave conflicto y la disposicin de dar ttulos

gratuitos a los colonos que las ocupaban a finales de los aos 20 y
comienzos de los 30 no bastaron para calmar el malestar social, pero
el costo fiscal fue muy alto y el gobierno decidi que de all en adelante
los campesinos deban pagar la totalidad del valor de mercado.
El programa fracas cuando los campesinos se negaron a pagar
tierras que consideraban pblicas y, por tanto, legalmente a su
disposicin (Legrand, 1986, 139). Cuando la respuesta legislativa
finalmente adopt la forma de la Ley 200 de 1936, el equilibrio de
poder se haba desplazado a favor de los terratenientes. El movimiento
de los colonos perdi influencia poltica debido a la cooptacin de
sus dirigentes polticos y la disensin interna sobre el programa de
parcelacin. Las luchas por la tierra continuaron, pero la amenaza
izquierdista que planteaban cedi gradualmente cuando los
representantes de los colonos buscaron posiciones en el partido que
estaba en el poder.
El presidente Lpez estaba entonces empeado en el proceso de
construir una base de poder entre los trabajadores urbanos. Entre
tanto, los grandes propietarios lanzaron una sofisticada campaa
contra su rgimen canalizando la hostilidad de la lite contra cualquier
ampliacin del poder del Estado sobre el problema de la tierra, con la
pretensin de que el gobierno intentaba suprimir la propiedad privada
y lanzando advertencias contra el peligro de una revolucin. Lpez
se convenci de que poda recuperar el poder poltico si resolva el
asunto de la tierra en favor de los terratenientes15. El gobierno continu
afirmando el objetivo de ampliar las propiedades campesinas
independientes, revoc los ttulos de la tierra ociosa y apoy los
proyectos de colonizacin y parcelacin. Pero la Ley 200 de tierras,
concebida para favorecer a los colonizadores (H irschman, 1965),
fortaleci de hecho la posicin de los grandes propietarios agrcolas,
al facilitar la reclamacin de tierras que consideraban suyas, y anul
el argumento de que esas tierras eran an de dominio pblico. Al
mismo tiempo, impuso una prima a quienes aspiraban a desalojar a
los pequeos colonos para impedir conflictos por reclamaciones. Esto
15
La motivacin de Lpez ha sido tema de debate. Algunos autores (por ejemplo,
C ronshaw, 1986) le acreditan su positivo intento de ayudar a los pequeos
poseedores aspirantes pero le atribuyen falta de ejecucin. Snchez (1977) y
L egrand (1986) son ms negativos, y afirman que Lpez y sus asociados planearon
que el efecto fuera conservador. Aunque la L ey 200 proclam la funcin social
de la propiedad, en ltimas favoreci a los grandes propietarios porque su artculo
facilit a los grandes y los pequeos la reclamacin de tierras pblicas si las
ponan a producir. L egrand (1986, 141) subraya el hecho de que Lpez prometi
a los grandes propietarios que la ley los ayudara a legitimar sus ttulos.
fue acompaado de una ley contra la vagancia que facilit el traslado

de los colonos expulsados (Safford, 1995, 141). Todos estos factores
contribuyeron sin duda al escalamiento de la violencia rural que
explot una dcada ms tarde. En suma, la Ley 200 poco o nada
contribuy a frenar la continua apropiacin de tierras pblicas en las
zonas de frontera ni a afrontar las tensiones entre colonizadores y
grandes empresarios alrededor de las tierras, que continuaron siendo
una causa esencial del conflicto social en el campo colombiano. El
fracaso para resolver el problema de la tierra cuando pareca haber
una posibilidad contribuy notablemente a la Violencia, la peor
oleada de violencia que atribul a Colombia. Aunque las primeras
interpretaciones, an hoy muy comunes, tendan a considerarla un
producto del odio entre liberales y conservadores y dieron poco peso
a sus orgenes sociales y econmicos, no hay duda de que estos factores
fueron muy importantes. E n vez de mejorar la situacin de los
campesinos que aspiraban a tener tierra, la Ley 200 parece haber sido
contraproducente por cuanto promovi su privatizacin por los
propietarios y la expulsin de colonos16. La tasa de privatizacin de
tierras pblicas aument drsticamente durante la Violencia; de un
promedio de 60.000 ha por ao entre 1931 y 1945 a 150.000 ha
entre 1946 y 1954 y a 375.000 ha entre 1955 y 1959 (Legrand, 1989,
13, que cita a D iot, 1976), de modo que de acuerdo con la experiencia
histrica se puede inferir que la incidencia de la expulsin tambin se
increment17.
16
E l efecto presumiblemente no deseado de alentar las expulsiones mediante el
temor de los grandes poseedores de que era peligroso tener colonos en las tierras
que reclamaban. L a L ey 100 de 1944, otro esfuerzo para llevar el orden a la
sociedad rural, a menudo se ha descrito como una ley que restableci los ser vicios
de los arren dat arios, exigien do aclarar las con dicion es pact adas en t re el
terrateniente y el arrendatario mediante contratos escritos. Tambin se puede
pensar en esta ley como un intento de atenuar los desastres inesperados creados
por la L ey 200 (Safford, 1995, 141). E sta no logr el objetivo de reintroducir los
servicios de los arrendatarios. La falta de juicio para predecir los efectos indirectos
de la legislacin se repiti en los aos sesenta, cuando se desalent la renta de
la tierra, especialmente en los cultivos compartidos, lo que llev a otra oleada de
desalojos y a otro sesgo en la estructura agraria (ver ms adelante).
17
La concepcin, que una vez fue comn, de que la L ey 200 resolvi el conflicto
agrario de los aos treinta hasta que la lucha preelectoral desat la violencia de
1946 parece simplista y errnea. L as continuas tensiones con los trabajadores
arrendatarios llevaron a que los grandes propietarios intentaran comprar su parte
o a que los desalojaran y remplazaran con trabajadores asalariados; algunos incluso
sustituyeron la tierra cultivada por praderas para reducir el nmero de trabajadores
requeridos, lo que hizo an ms difcil que los campesinos pudieran ganarse la
vida. L as fricciones entre campesinos fueron comunes. L a Violencia de las dos
dcadas de 1948- 65, que dej 200.000 muertos y 800.000 personas sin hogar
(O quist, 1980), no fue un simple conflicto poltico ni una simple guerra campesina,
sino un fenmeno complejo con muchas causas y muchos mecanismos (Z amosc,
34 Albert Berry
Nunca ser posible establecer qu tan cerca estuvo este intento de

reforma agraria de ejercer un gran impacto positivo sobre la historia
de la estructura agraria colombiana. Existan motivaciones de diversas
perspectivas. Exista el deseo de ayudar a los colonos en su lucha,
quiz en parte debido a un sentido de justicia, pero ciertamente con
la esperanza de que ayudara a evitar una crisis alimentaria; exista el
reconocimiento/creencia de que las grandes fincas eran improductivas
y causa esencial del estancamiento de la produccin; exista el temor
a una escalada de la violencia; finalmente exista el incentivo poltico
de utilizar a los colonos como grupo de apoyo poltico. E stas
motivaciones eran suficientes? Q u tipo de reforma agraria habra
sido polticamente posible? Aunque se reconoca que las grandes
haciendas eran una fuente de ineficiencia (los resultados de la
investigacin en esta materia eran por supuesto mucho menos
completos en esa poca que hoy en da), la idea de una reforma
plenamente igualitaria que hubiera eliminado las grandes haciendas
(como sucedi en Japn, Corea y Taiwn) habra sido demasiado
radical para tener posibilidades. En esa poca, la nica manera de
igualar la distribucin habra sido expropiar a bajos precios, y esto
habra creado mucha resistencia, como se puede ver en la reaccin
que se organiz pocos aos despus de que los terratenientes
percibieran una grave amenaza contra ellos. Algunos estaban
dispuestos a vender sus propiedades, pero el prohibitivo drenaje fiscal
de un amplio programa basado en este enfoque es tambin obvio. D e
modo que hay dos preguntas fundamentales. Primera, se podra haber
hecho lo suficiente en defensa de los derechos de los pequeos
agricultores para afectar la estructura agraria como un todo en el curso
del tiempo? Segunda, habra sido posible que los autores de la poltica
adoptaran las medidas adecuadas para alcanzar ese objetivo? En cuanto
a la primera, hay argumentos para responder que s. Un programa
que hubiera adoptado la interpretacin de los colonos acerca de las
leyes de asentamientos de 1874 y 1882 habra resuelto el problema,
pero habra generado muchos conflictos con los grandes hacendados
que se haban apoderado de tierras que los colonos consideraban suyas.
1986; L egrand, 1986; G ilh ods, 1974; C ronsh aw, 1986). Berquist (1986)
argumenta que la pobreza y la inseguridad de los pequeos productores de caf
los convirti en la principal vctima y actor de la Violencia de 1948- 65. L a
violencia llev al colapso la autoridad del E stado y con la anarqua resultante,
estallaron muchas formas de lucha armada. E n las zonas de frontera se tena que
luchar por la tierra, quiz con poca atencin a la afiliacin poltica. L a violencia
poltica a menudo oblig a que los pequeos vendieran a precios muy bajos y a
que pudieran acumular otros que empezaron siendo pequeos pero con buenas
conexiones (Safford, 1995, 143).
La rectificacin de gran parte de la injusticia anterior, como la definan

los colonos, habra sido una tarea gigantesca. Un objetivo ms realista
habra sido el de implementar de facto las disposiciones de
asentamientos en tierras que estaban en proceso de colonizacin y
desarrollo, es decir, concentrar el esfuerzo en la colonizacin futura y
no en la que ya haba tenido lugar; en otras palabras, seguir un camino
similar al de los Estados Unidos. En la dcada de 1930 an restaba
colonizar una extensa parte del territorio colombiano. Como ya se
seal, durante este proceso hubo mucha tensin, violencia e injusticia;
habra sido imposible evitarlas totalmente y muy difcil controlar
suficientemente la colonizacin para afectar mucho el resultado. Pero
esto, junto con las modestas contribuciones de la redistribucin de
haciendas compradas y la expropiacin de haciendas seleccionadas,
era quiz lo m ejor que se poda h acer. L a clarificacin e
implementacin de las leyes de asentamientos habra establecido
vigorosos grupos de propietarios que se habran convertido en una
poderosa fuerza en defensa de sus intereses y sus derechos. Este
modelo se podra haber difundido cuando se reconociera su
factibilidad. D e haber sido posible poner en prctica algo de esta
especie en la mitad de las zonas agrcolas recin colonizadas en el
medio siglo posterior a la dcada de 1930, la estructura agraria hoy
sera muy diferente.
Los autores de la poltica tenan posibilidades de identificar esta
solucin y de ponerla en prctica? No conozco nada cercano a esta
visin que se haya debatido en esa poca. Una razn para que la
discusin no girara en torno a esa opcin es su carcter esencialmente
de largo plazo, mientras que la mayora de las polticas responden a
presiones de ms corto plazo. Aunque hubiese existido esa visin, su
implementacin habra sido un gran desafo, debido a que la aplicacin
de las leyes en las zonas de frontera es un desafo en cualquier contexto,
y a que el gobierno central colombiano no tena capacidad para
controlar efectivamente las tierras del interior. Un posible escenario
habra sido una serie de promesas incumplidas, como las de los tratados
que el gobierno de los Estados Unidos hizo con varios de sus grupos
indgenas, para romperlas sistemticamente ms tarde. Una estrategia
exitosa tambin habra requerido un nivel razonable de apoyo del
sector pblico a los pequeos propietarios de la nueva frontera, de
modo que, a diferencia de los olvidados ejidatarios de M xico pero
igual que los pequeos agricultores de los pases del Este asitico, su
productividad se hubiera elevado a travs del tiempo, y hubiera dado
lugar a una prspera agricultura de pequeos propietarios. Es posible
que en Colombia haya sido ms fcil satisfacer esta condicin que
36 Albert Berry
imponer la misma ley de asentamientos. En retrospectiva, Colombia

dispuso y proporcion algn apoyo de este tipo; en el caso del caf
fue muy importante, aunque se debe admitir que se ejecut
esencialmente a travs de las oficinas de la Federacin de Cafeteros.
D ado un punto de partida en el que el gobierno vea aparecer una
crisis de produccin, tena el incentivo para encaminarse en esa
direccin. La experiencia de muchos pases ha mostrado que cuando
existe un sector de pequeos propietarios razonablemente seguro y
prspero, este puede ejercer presin sobre los gobiernos para que
proporcionen la investigacin, la extensin, el crdito y otros tipos de
apoyo que les son necesarios18.
Cualesquiera que fueran las posibilidades ex ante de una reforma
productiva en los aos treinta, la historia tom un curso diferente, y
las dcadas siguientes vieron la feroz Violencia por la que el pas se
hizo notorio.
REFO RMA AGRARIA EST ILO A O S SESEN TA: LA LEY 135 D E 1961
Y LO S USUARIO S
D esde el casi xito de los aos treinta, los gobiernos colombianos

han afrontado los problemas de estructura agraria en diversas ocasiones
y de diferentes maneras, siempre en un marco de altos niveles de
conflicto rural y violencia. El perodo posterior de actividad en esta
rea fue el de los aos sesenta y comienzos de los setenta.
E n la dcada de 1960, C olombia entr en un perodo de
crecimiento agrcola relativamente rpido aunque dualista (3,5% anual
entre 1950 y 1990), caracterizado por una expansin de la agricultura
comercial y una agricultura tradicional (campesina) generalmente
estancada, la cual fue responsable de los altos niveles permanentes de
pobreza rural19. El crecimiento de la agricultura comercial, sobre todo
en los sesenta, fue en parte una respuesta a los incentivos para
mecanizar e intensificar el uso de insumos modernos y, en parte, al
modelo de proteccin contra las importaciones ( Jaramillo, 1998, 29).
D ebido a este modelo dualista de crecimiento, la demanda de trabajo
creci lentamente, apenas al 0,6% anual entre 1950 y 1987. La
agricultura comercial slo proporcion el 18% de los nuevos empleos
18
H ayami y R uttan (1985) establecen este punto en una famosa comparacin
entre el eje del respaldo pblico a la agricultura en los E stados Unidos y en el
Japn.
19
E n 1992, cerca de 4,2 millones de personas, 31,2% de la poblacin, estaban
en la pobreza extrema
( World Bank, 1994).
rurales entre 1950 y 1980, mientras que los cultivos campesinos

proporcionaron casi el 70% (Berry, 1992). Es razonable suponer que
este modelo de crecimiento excluyente aliment las tensiones sociales
y la violencia en las zonas rurales20.
La confluencia de fuerzas que crearon las condiciones para una
reforma diferan de varias maneras de las de los aos treinta. Las
presiones internas respondan a algunas de las mismas preocupaciones
que en los aos treinta; el conflicto rural era el ms importante, puesto
que el dramtico episodio de la Violencia de finales de los cuarenta
y los cincuenta era an muy reciente; la preocupacin por el rezago
de la produccin de alimentos y la motivacin poltica directa de
recaudar votos estaban presentes, aunque la primera era tal vez ms
dbil que en el perodo anterior, y la ltima no tena el mismo potencial
dentro de la estructura del Frente Nacional bipartidista. Entre tanto,
el creciente poder de los agricultores comerciales modernos era otra
diferencia importante con los aos treinta y contribuy a la parlisis
de los esfuerzos de reforma agraria (de Janvry y Sadoulet, 1990). La
agricultura moderna y mecanizada empez a sustituir la ganadera
extensiva en las tierras planas frtiles alrededor de finales de la Segunda
G uerra M undial, pero sobre todo a comienzos de los aos cincuenta,
lo que cre un nuevo grupo de presin ms a tono con la burguesa
industrial. L os pequeos agricultores no participaron en los
incrementos de productividad de este proceso, puesto que ni el crdito
ni las nuevas tecnologas que los hicieron posibles estaban a su
disposicin. Fajardo (1986, 93) y otros se refieren a las masivas
expulsiones de campesinos durante este perodo; parte de ellas
obedecieron al desplazam ien t o de an t iguos t rabajadores y
arrendatarios de las haciendas tradicionales cuando estas pasaron a la
agricultura moderna, y parte a la forma como se desarroll la
Violencia.
Igual que a comienzos de los aos treinta, algunos reconocieron
que la estructura agraria de Colombia era muy desigual. H ernn Toro
Agudelo, que escriba en La Calle, anticip la evidencia acerca de este
punto que se reflej despus en el censo agrcola de 1960. Aunque el
sector campesino suministraba de hecho una menor proporcin de la
20
Algunos estudios muestran una asociacin entre bajas tasas de empleo o de
crecimiento de la produccin e intensidad de la violencia r ural ( World Bank,
1996 y Bejarano, 1988), lo que quiz refleje un crculo vicioso que va de la
violencia a la baja inversin, a las bajas oportunidades de empleo y a la violencia.
D e acuerdo con el D epartamento N acional de P laneacin (1990), la Violencia
puede haber reducido en el 16% el pib agrcola en los aos ochenta. L a evidencia
regional indica un impacto de la violencia sobre la inversin privada en irrigacin.
38 Albert Berry
produccin de alimentos que en los aos treinta21, el peso negativo

de un sector agrcola improductivo y el mercado rural para la
produccin de la industria colombiana eran an significativos. En
esta materia, el debate colombiano tendi a ser paralelo al de toda la
regin, por la influencia de los anlisis de la FAO acerca de Amrica
Latina, que se reflejaron en las discusiones de Punta del E ste
organizadas por la Alianza para el Progreso. A pesar del impresionante
crecimiento de la agricultura comercial moderna, este se concentr
en artculos diferentes de los componentes principales del consumo
tradicional de alimentos (excepto el arroz). Mientras tanto, el aumento
de la poblacin alcanz su nivel pico de 3% o algo mayor. Cuando el
precio de los artculos bsicos se elev en un promedio del 40% anual
entre 1955 y 1959, esto impresion a los polticos.
Entre tanto, aunque el plebiscito del Frente Nacional confirm el
fuerte respaldo a este acuerdo de colaboracin entre los dos partidos
dominados por la lite, el Partido Liberal tuvo algunos cambios, entre
ellos el descenso del dominio de la lite, que histricamente haba
sido especialmente notable en el mbito nacional (ibd., 96). Esta
fragmentacin en la base del Partido Liberal represent una amenaza
para el acuerdo bipartidista, una de cuyas manifestaciones fue el auge
del M ovimiento Revolucionario Liberal (M RL ), cuyo surgimiento
tambin se relacion con la Revolucin cubana y la oleada de
optimismo a que dio lugar. El malestar rural no slo se mantuvo en
alza sino que adopt un carcter rebelde, en busca de autonoma de
los dos partidos y de su sofocante acuerdo de colaboracin. La
manifestacin ms dramtica de esta bsqueda adopt la forma de
repblicas independientes, de las que M arquetalia fue la principal y
el smbolo. En general, el Frente Nacional adopt el mismo enfoque
represivo del dictador Rojas hacia los grupos campesinos que siguieron
el camino de la autodefensa. L os preparativos para atacar a
M arquetalia estaban en marcha en 1962, pero la solidaridad de la
poblacin local retras ese ataque22.
21
Sobre su participacin exacta haba una diferencia considerable de opinin,
que reflejaba la debilidad de las estadsticas agrcolas en C olombia. M ientras que
P laneacin ( D N P , 1982b) estimaba la participacin campesina en la produccin
total de alimentos en el 55%, Siabato (1986) utiliz las encuestas nacionales de
hogares para llegar a una cifra del 28%.
22
D os aos despus, la falta de dicha solidaridad permiti una toma a mano
armada con un desplazamiento de poblacin que contribuy directamente a la
guerr a d e guerr illas (F ajard o, 1986, 90). L a rep resin sobre las zon as
independientes como M arquetalia, con su independencia del dominio de los dos
partidos y sus ideas revolucionarias, contribuy al crecimiento de la guerrilla.
A diferencia del episodio de los aos treinta, las instituciones

externas (internacionales) desempearon un papel importante en el
surgimiento de los esfuerzos ms recientes23. As como las reformas
de Asia oriental fueron desencadenadas por la Revolucin china una
dcada antes, la Revolucin cubana despert en la poltica extranjera
norteamericana la conciencia de una amenaza similar en el hemisferio,
y la ayuda de Estados Unidos a Amrica Latina se condicion a
reformas sociales, entre las cuales la reforma agraria era muy
importante (Perry, 1985, 103). Entre algunos polticos locales tambin
se prest nueva atencin a la poltica social y a las fuentes de malestar
en Amrica Latina. En Colombia, Carlos Lleras Restrepo, luego
presidente, acept que la defensa contra una revolucin de base rural
semejante a la de China no era exclusivamente un asunto militar sino
que requera mejorar las condiciones de vida de los pobres rurales
(Lleras R., n.d., citado en Perry, 1985, 104-105).
Aunque importantes, las corrientes extranjeras parangonaron en
esencia el pensamiento nacional. Pese a que la situacin agraria de
Colombia era extrema, Centroamrica ya se haba convertido en una
caldera de conflicto cuando se acentuaron pautas similares del conflicto
entre el avance de la agricultura comercial de exportacin y la poblacin
campesina. En G uatemala, un gobierno civil emprendi una reforma
agraria en respuesta a problemas similares a los que se padecan en
Colombia y fue derrocado con ayuda de la CIA de los Estados Unidos
(Coatsworth, 1994). La reconsideracin de la cuestin agraria en
Colombia se plasm en un proyecto que el M inistro de Agricultura
present al Congreso en 1959. Las presiones contra una reforma
importante fueron, como es usual, muy fuertes. Igual que en los aos
treinta, los partidarios del statu quo presentaron en forma articulada
y persuasiva sus puntos de vista en la arena de debate. La Sociedad
Colombiana de Agricultores (SAC ) minimiz la idea de una extrema
desigualdad en la estructura agraria (al menos hasta que las cifras del
censo ridiculizaron su argumento) e impuls la idea de que el problema
23
E sta participacin puede en principio ser fuente de optimismo porque el
apoyo externo puede ayudar a romper lazos polticos locales y porque algunas de
las reformas ms exitosas de este medio siglo se han beneficiado de ese apoyo.
Q uiz las reformas agrarias ms exitosas desde el punto de vista del bienestar
fueron las de Taiwn y C orea. L a de Japn tuvo menos impacto en la evolucin
econmica subsiguiente del pas, pero muy grande sobre la estabilidad poltica,
de acuerdo con la mayora de los obser vadores (M ontgomery, 1984, 116). E stas
tres experiencias de reforma tuvieron el importante estmulo externo de los E E .
UU., y en el caso de Taiwn, el reconocimiento de que el fracaso en resolver el
descontento agrario poda llevar a la revolucin, como lo demostr la C hina roja
a los nuevos gobernantes nacionalistas chinos.
40 Albert Berry
real del sector era la falta de incentivos a la inversin, la falta de una

poltica de desarrollo y la inseguridad. Sostuvo que la propiedad
privada se deba respetar, impuls la colonizacin como medio para
proporcionar nuevas pequeas propiedades, e incluso mostr
preocupacin porque una redistribucin de la tierra poda inundar
los mercados de bienes agrcolas (Fajardo, 1986, 105). Lauchlin Currie
present su plan (O peracin Colombia) para un proceso de desarrollo
centrado en las ciudades en el que vea la solucin a la pobreza rural
en la creacin de ms empleos urbanos remunerativos. Aunque sus
detalles no concordaban con la visin de la mayora de los opositores
de la reforma agraria, el programa respald con mayor fuerza
intelectual esa posicin en el debate.
La medida inicial (la Ley 135 de 1961, qu fund el Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria, Incora) fue adoptada por el
primer gobierno del Frente Nacional del liberal Lleras Camargo, con
el respaldo de la Alianza para el Progreso y su retrica reformista. La
ley y la manera de aplicarse reflejaron su carcter de compromiso.
Aunque muchos miembros de la burguesa industrial queran una
reforma, por las razones antes sealadas, el poder de los grandes
terratenientes an era enorme y el compromiso natural era optar por
la va de la colonizacin (que no pareca perjudicar a nadie), al tiempo
que se prometa que la propiedad privada slo se tocara en casos
especiales. E l destacado dirigente conservador lvaro G mez
H urtado acept que la Ley 135 era indispensable24. Sin embargo, fue
una ley muy controvertida. Los grandes terratenientes fueron muy
crticos en un lado y la izquierda, en el otro.
El Incora empez actividades en tres municipios del Tolima en
donde el conflicto era agudo. M s de la mitad de sus proyectos y el
75% de la titulacin durante los aos sesenta se llevaron a cabo en las
zonas rojasde intenso conflicto campesino, influencia de la guerrilla
y estricto control militar; sus actividades fueron coordinadas con las
de las fuerzas armadas (Perry, 1985, 105-106). D urante 1962-1970,
los principales rubros del gasto fueron en mejoramiento de la tierra y
el crdito subvencionado (ambos, superiores a una cuarta parte),
mientras que la compra de tierras slo lleg al 8,30%; esto mostraba
24
Arango AA . VV. (1987, 14) juzgan el episodio de 1961 como una lucha entre
el enfoque gran burgus de C urrie y el de pequea propiedad de L leras. Aunque
este ltimo gan la batalla, M ariano O spina Prez (jefe del Partido C onservador)
logr limitar la gama de accin del Incora y reducir sus actividades a la reversin
de tierras ociosas al E stado (como se decret en la L ey 200 de 1936), titulacin
de tierras pblicas, inversin en irrigacin y otras obras de infraestructura y
algunas compras en zonas de conflicto agudo.
que la ley buscaba fomentar la colonizacin dirigida, al tiempo que el

Estado proporcionaba la infraestructura, econmica y social25.
M uy pronto hubo indicios de que este esfuerzo de reforma no
aliviara la crisis del pas agrario. Aunque en sus primeros proyectos
haba en principio un tope de 50 ha, ste no se aplic a los que el
Incora recibi de la Caja Agraria (el banco de crdito agrcola del
sector pblico colombiano) y de otras entidades, y en todo caso la
norma se poda infringir a discrecin del M inistro de Agricultura.
Como resultado, ninguno de los proyectos del Incora la cumplieron.
En algunos casos, la concentracin de la tierra fue de hecho muy alta
en la supuestas zonas de reforma; en 1975, los dos proyectos en los
que el Incora haba invertido la mayor parte del dinero eran los que
tenan mayores niveles de concentracin de la tierra. Era frecuente
que los beneficiarios pequeos tuvieran que satisfacer la ley al pie de
la letra, pagando las mejoras que reciban, mientras que en las tierras
de grandes propietarios bien relacionados esas deudas se cancelaban
(Perry, 1985, 108, citando comentarios algo velados de Planeacin,
1977, tomo 1, 14). El costo de las inversiones en mejora de tierras,
financiadas en parte con crdito del Banco M undial, era muy alto
(Incora, 1970, 20). El crdito obligatorio supervisado y el alto nivel
de intervencin del Incora en la seleccin de cultivos y el uso de
insumos arrojan dudas sobre la validez del modelo de reforma agraria
del Incora. En todo caso, este no logr un resultado muy positivo26.
Despus del primer estallido de actividad, el ritmo se fren durante
el gobierno conservador de G uillermo Len Valencia (1962-66). La
administracin de Carlos Lleras Restrepo, mucho ms eficaz, cuyas
opiniones se comentaron antes, asumi el problema agrario con ms
seriedad. La Ley 1 de 1968 suministr ms financiacin al Incora,
pero tambin fij un perodo de 10 aos al final de los cuales la tierra
deba ser transferida a los aparceros o arrendatarios que la haban
solicitado, aunque fij condiciones difciles de satisfacer para lograr
esa transferencia (Fajardo, 1986, 111). Igual que otras leyes que
afectaban las relaciones entre propietarios y arrendatarios, sta fue
contraproducente porque cre un incentivo para que los propietarios
25
A comienzos de los aos setenta, la evidencia de Amrica L atina indicaba
que la colonizacin dirigida no logr sus objetivos, mientras que la colonizacin
espontnea fue ms satisfactoria (N elson, 1973).
26
Perry (1985, 109) informa que, en 1966, un tercio de los colonos de los
proyectos del Tolima haba abandonado sus fincas debido a los malos suelos u
otras condiciones negativas. Argumenta que el crdito obligatorio era uno de los
problemas. Arango AA . VV . (1967, 19) informan que en los proyectos del drique
estudiaron, la relacin entre crdito y activos era muy pequea, lo que refleja en
parte la aversin al riesgo de los productores.
42 Albert Berry
aceleraran el proceso de desplazamiento de los arrendatarios. En junio

de 1974 slo se haban convertido en propietarios 1.819 de los 545.000
arrendatarios inscritos, el 2,3%, y de acuerdo con Vallejo M eja (1974,
302 y 312), a expensas de pequeos o medianos propietarios. El
perjuicio resultante habra sido menor si la siguiente administracin
no hubiera sido en general hostil a la reforma agraria, pero en todo
caso tena pocas oportunidades de lograr un resultado positivo.
La medida positiva potencialmente ms importante de esta
administracin buscaba profundizar la reforma agraria promoviendo
la organizacin campesina (la Asociacin Nacional de Usuarios
Campesinos, ANUC ), pero finalmente tambin fue contraproducente,
al menos en el sentido de que suscit una dura represin de la siguiente
administracin, despus de escapar de las manos de sus creadores. Se
supona que poda ser una especie de seudogrupo de presin de los
destinatarios de servicios del gobierno en las zonas rurales, an
esencialmente controladas por el mando del gobierno27. Lleras advirti
la necesidad de la participacin de los campesinos para garantizar
que la reforma agraria los favoreciera, y entendi que estos no se
organizaran a menos que les fuera evidente su potencial (Fajardo,
1986, 111). Advirti el valor potencial de una alianza obrero-
campesina para transformar las zonas rurales, y despus lament la
falta de apoyo de los trabajadores organizados al campesinado, debido
en parte a que el movimiento de los trabajadores era dbil en esa
poca, lo que dificultaba su presencia clara y continua en el campo
(ibd., 123). En los dos primeros aos de su existencia, la direccin
ideolgica de la ANUC fue la de sus fundadores, pero la instalacin de
la nueva administracin conservadora de M isael Pastrana en 1970
llev a un cambio drstico. Los opositores de la reforma agraria
encontraron disposicin en el nuevo gobierno, y la respuesta represiva
de la administracin aliment la divisin dentro de la ANUC .
La ANUC fue desde el inicio un grupo heterogneo cuyos miembros
iban desde agricultores capitalistas pequeos y medianos hasta
trabajadores sin tierra. Era entonces susceptible de divisin y sus
diferencias internas fueron hbilmente explotadas por los opositores
de la reforma. No obstante, su influencia aument durante la primera
fase, que cubri los aos setenta. En opinin de Fajardo (1986, 124),
los costosos efectos del modelo de desarrollo vigente no slo recayeron
sobre los grupos rurales sino tambin sobre grupos urbanos, lo que
27
L a AN UC fue creada por el M inisterio de Agricultura en 1967. E l primer
C ongreso de 1970 fij sus objetivos y limit sus actividades a la ejecucin de
programas oficiales (Fals Borda, 1982, 146). Para historias detalladas de la anuc,
ver Z amosc (1986) y Rivera C usicanqui (1987).
dio mucha legitimidad a sus objetivos. El control de la ANUC exigi

un alto grado de represin, incluido el asesinato de varios dirigentes
(Comit de Solidaridad con los Presos Polticos, 1974, 103). La lnea
dura que adopt el gobierno radicaliz la asociacin, y llev a un
enfrentamiento entre moderados y radicales (Fajardo, 1986, 112). La
confrontacin con el gobierno y el carcter de su estrategia de
desarrollo convencieron a muchos miembros de la ANUC de que haba
llegado el momento de presionar fuertemente para tener acceso a la
tierra, que las invasiones eran el nico camino para lograr ese objetivo
y que tambin era esencial lograr el control de sus propias finanzas y
su administracin (ibd., 125). E l grupo de lnea dura era an
mayoritario y las invasiones se volvieron comunes. Lo que empez
como una manera aceptable de involucrar a los campesinos como
grupo de presin participante en un proceso de reforma los perjudic
hasta llegar a la represin y establecer las medidas para el siguiente, y
bast an t e diferen t e, en foque del problem a del cam pesin o,
principalmente durante el gobierno de Alfonso Lpez.
En sntesis, el mandato del Incora era proporcionar un paliativo
en vez de una reestructuracin (Binswanger y D eininger, 1997; de
Janvry y Sadoulet, 1990). Nunca se discuti seriamente una reforma
importante y mucho de lo que se hizo fue mal ejecutado. Se desalent
el arriendo de la tierra en todas sus formas y, como en muchos pases,
esto llev al desalojo masivo de los aparceros (Kalmanovitz, 1978a;
Binswanger y D eininger, 1997). La falta de un tope general a la
propiedad de la tierra condujo a que, a finales de los aos ochenta, de
3,3 millones de ha. tituladas a travs de los aos por el Incora, el 60%
estuviera en manos de los grandes hacendados (Legrand, 1989, 27),
lo que reflejaba por una parte que el Incora se concentr en la titulacin
y por otra, la tendencia de los colonos pequeos a desbrozar tierras
que luego transferan a los hacendados. Los efectos de estos dos graves
errores de planeacin fueron agravados por un aparentemente alto
nivel de ineficiencia y corrupcin dentro del Incora ( Jaramillo, 1998)28.
Pero cualquiera que sea la importancia de estas ltimas debilidades,
es claro que el programa era demasiado pequeo para que hubiera
tenido un impacto duradero sobre la desigualdad de la propiedad de
la tierra. En 1972 slo se haban otorgado tierras a 13.367 familias
fuera de las zonas de colonizacin con un promedio de 18,8 ha. (Perry,
28
L os crticos argumentaban que el Incora a veces compr tierra de baja calidad
a precios muy altos a terratenientes como los M arulanda, contra el consejo del
abogado que recomend extinguir el dominio debido quiz a que el ttulo era
bastante dudoso en esta rea del departamento del C esar (Perry, 1985, 110,
citando a Tobn, 1972 e IIC A - C IRA , 1970).
44 Albert Berry
1985, 111, citando al IICA- CIRA, 1970), cuando quizs medio milln
de familias buscaba tierras. D e modo que la reforma no tuvo
prcticamente ningn efecto sobre las grandes propiedades de las
mejores tierras del pas. La concentracin de la tierra puede incluso
haber aumentado.
L os aos sesenta vieron el continuo avance de la agricultura
capitalista moderna. L a reforma agraria aceler ese desarrollo
mediante el temor a la expropiacin. Tambin contribuyeron la
aprobacin de la exencin del impuesto a las exportaciones
(Certificado de Abono Tributario, CAT ) en 1967 y la reduccin del
tipo de cambio que se logr con la adopcin del sistema de devaluacin
gota a gota.
LAS EMPRESAS CO MUN ITARIAS: N O TA D E PIE D E PGINA EN

LA H ISTO RIA D E LA PO LTICA AGRARIA EN CO LO MBIA
El esfuerzo final para resolver el dilema del descontento campesino

(en esta poca, el conflicto era particularmente agudo en la costa norte)
sin expropiar la tierra a los grandes propietarios ni hacer grandes
gastos para crear fincas pequeas potencialmente productivas adopt
la forma de las empresas comunitarias. El IICA- CIRA apoy y asesor
esta iniciativa, luego de concluir que no haba tierras suficientes en la
frontera agrcola para incrementar significativamente el rea de los
minifundios existentes ni aumentar su nmero en vista de que las
empresas comunitarias existentes mostraban una alta densidad de
familias en la tierra y mayor capacidad para proporcionar el sustento
por unidad de tierra (IICA- CIRA, 1970, 15). El Incora adopt este
enfoque (Incora, n. d.). E l anterior M inistro de Agricultura y
fun cion ario del I I C A - C I R A , Arm an do Sam per G ., in form
positivamente acerca de los primeros esfuerzos que seguan esta
direccin (Samper, 1971), y el Acuerdo de Chicoral, logrado por una
comisin bipartidista con fuerte representacin de las familias antiguas
terratenientes, la defini como una sustitucin de la asignacin
individual de tierra a los pequeos propietarios (Perry, 1985, 117).
Esto se consagr en la Ley 4. de 1973. El elemento colectivo era
atractivo para muchos observadores de inclinacin izquierdista (ibd.)
y Lpez, que pronto sera el Presidente, tambin estaba a su favor
(ibd., 121-123). El control del Incora sobre estas empresas era
prcticamente total, desde la eleccin de sus miembros (beneficiarios)
hasta una estricta supervisin de sus actividades y la exigencia de que
recibieran crdito supervisado. Como se haba anticipado, la superficie
de tierra por familia era menor en este arreglo (de 12 a 14 ha. en las
fincas creadas en Sucre, Bolvar y Crdoba; ver Incora, 1974) que las
cerca de 19 ha. en el enfoque de parcelas individuales adoptado
previamente. En 1974, se haban creado 1.177 empresas con 11.832
miembros; la mayora fracas (ibd., 119). Las razones del fracaso
fueron fcilmente identificadas en un estudio del ao 1977 realizado
por las instituciones que las haban promovido (IICAO EA e Incora,
1977), incluida la inadecuada cantidad de tierra, la baja calidad
(reflejada en el hecho de que el 60% de la tierra se utiliz para
produccin ganadera), la incertidumbre de la tenencia y la falta del
crdito o de oportunidad del crdito.
Igual que en los diversos episodios de la historia de la poltica
colombiana hacia el sector campesino, ste tena su lgica y sus
partidarios honrados pero mal informados. La agricultura comunal
tiene espacio en muchos pases y no se debe desacreditar de antemano.
Pero en donde funciona bien, normalmente existe una antigua base
institucional de actividad colectiva o un fuerte y evidente beneficio
mutuo derivado de esa actividad 29 que minimiza la divisin, el
oportunismo y otros problemas potenciales. Si no existen esas
caractersticas, falla, sobre todo cuando el apoyo del gobierno no tiene
un nivel adecuado, no es bien planeado ni oportuno30.
EL D ESARRO LLO RURAL IN TEGRAD O (D RI)
La siguiente fase de la poltica campesina colombiana, iniciada a

comienzos de los aos setenta, fue un rechazo de la reforma agraria
como se entenda comnmente: un proceso que modifica la estructura
agraria y el acceso a la tierra, en favor de un intento de elevar la
productividad de las pequeas fincas existentes. En principio, esa
poltica tiene un mrito obvio; entre otras cosas, es la continuacin
esencial de toda redistribucin de la tierra. A diferencia de la legislacin
contra las formas tradicionales de tenencia (anterior) o la bsqueda
de una redistribucin de tierras basada en el mercado (posterior),
este enfoque tena mucho en su favor, aun cuando, igual que los dems
puede haber fallado cuando se juzga de acuerdo con el criterio de
29
C omo suele ocurrir en grupos de pequeos propietarios que se benefician
con un sistema de irrigacin, y como quiz sucedi en la mayora de las empresas
comunitarias colombianas que fueron la base del optimismo sobre este enfoque.
30
Una de las experiencias mejor estudiadas de este tipo es la conversin, en el
Per, de las antiguas haciendas costeras productoras de azcar en cooperativas
agrcolas y su posterior divisin en fincas pequeas cuando se present la
oportunidad a los miembros de las cooperativas (M elmed- Sanjak y C arter, 1996).
46 Albert Berry
impactos importantes y duraderos sobre los ingresos de los miembros

ms pobres del sector agrcola31.
La situacin que confront era difcil, igual que la de comienzos
de los setenta y la inauguracin del gobierno de Pastrana. E l
estancamiento de la agricultura campesina, muy notable entre 1950 y
1975, fue uno de los factores del resurgimiento de la violencia rural;
la continua frustracin de los campesinos se acentu con el derrumbe
de las esperanzas de reforma agraria, ahora claramente un fracaso, y a
juicio de algunos observadores, con el aumento de la concentracin
de la tierra durante esa dcada (por ejemplo, Kalmanovitz, 1974, 95)
y el proceso de proletarizacin 32. Se advirti que la ANUC estaba fuera
de control, pues encabez ms de 800 invasiones en 21 departamentos
durante 1972 (Escobar, 1972). Para abreviar, las luchas por la tierra
se acentuaron nuevamente.
Entre tanto, en la estrategia econmica de la administracin de
Pastrana se vea a los pequeos agricultores como un obstculo para
lograr el objetivo de elevar el nivel de ingresos, obstculo que se poda
superar encontrando empleos mejor remunerados en las zonas urbanas,
en donde se esperaba que la construccin fuera un importante
generador de empleo (D epartamento Nacional de Planeacin, 1972).
En una famosa reunin de 1972 se logr el Acuerdo de Chicoral, que
adopt algunas decisiones, entre ellas la de suprimir la opcin de
expropiacin por las difciles condiciones que estableci para ejecutarla.
Tom medidas para mejorar la oferta de crdito a la agricultura
moderna y ligar ese crdito a la ayuda tcnica. En el nterin, antes de
que entraran en pleno vigor las cuatro estrategias, alrededor de las
cuales se construy el plan de desarrollo de Pastrana, su gobierno dio
inicio al D RI , aunque algunos lo juzgaron incompatible con la lgica
bsica del plan, en especial con las ideas del D r. Currie. Pero tena
respaldo internacional y se poda considerar un sustituto de la reforma
agraria: una manera de aumentar el ingreso de los pequeos
agricultores sin transferirles tierras de los ms grandes. D urante la
dcada de 1960 haba aumentado la frustracin entre los profesionales
ligados a la agricultura porque los sistemas agrarios tpicos de Amrica
Latina parecan impedir el pleno florecimiento de la Revolucin Verde,
cuyo potencial era entonces claro debido a los drsticos aumentos de
31
C omo se seala ms adelante, las opiniones sobre los beneficios del drivaran,
un resultado natural del deficiente estado de las estadsticas agrcolas en C olombia,
que hace muy difcil evaluar este programa.
32
L as cifras son inadecuadas con respecto a ambas preguntas. L a opinin de
Fajardo acerca de la segunda obtiene algn respaldo de las cifras presentadas por
Berry (1983).
produccin que se lograron en otras partes del mundo en desarrollo.

Sus beneficios se limitaban al estrecho sector comercial moderno,
estrecho por lo menos en trminos del nmero de personas
involucradas. El Centro Internacional del M az y el Trigo en M xico
(C immyt) y su compaero local, la E scuela del Posgrado de
Agronoma de Chapingo, emprendieron un proyecto piloto en Puebla
(M xico) en 1967, que demostr que los avances en variedades de la
revolucin verde podan ser provechosos en fincas pequeas si se
complementaban adecuadamente con crdito y se basaban en un
diagnstico socio-econmico de los beneficiarios para conseguir el
mximo impacto; el proyecto tambin destac los beneficios de la
colaboracin institucional33, la participacin de las comunidades
organizadas, la infraestructura adecuada y los precios estables (de
Janvry, 1981, 234). El Banco M undial lleg a aceptar esas ideas a
comienzos de los aos setenta. La experiencia de C hapingo se
convirti en punto de referencia para las agencias de desarrollo rural;
en Colombia, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) estaba bien
situado para ser la institucin central. Los tres primeros proyectos
que se emprendieron en Colombia confirmaron las conclusiones
basadas en Puebla, incluida la importancia de tener suficiente tierra.
E n el P lan Nacional de Alimentacin y Nutricin (PAN ), la
estrategia de la siguiente administracin, la de Lpez M ichelsen, esta
poltica encaj muy bien y se le asign un lugar destacado. La escasez
de alimentos haba jugado su papel en cada una de las estrategias de
reforma anteriores. En este caso, la importancia de una adecuada oferta
de alimentos para todos, ahora destacada por estudios que resaltaban
los problemas nutricionales de los nios colombianos, fue un punto
focal en las discusiones con los bancos internacionales. Entre tanto,
un informe de Planeacin (D NP -D ireccin D RI , 1979, 58) indic que
los pequeos agricultores estaban perdiendo sus propiedades, en
general y en los distritos del D RI 34. El programa ofreci la esperanza
de tratar ambos problemas. Fue estructurado para ocuparse de la
33
E n los esfuerzos de reforma agraria del Incora, esta institucin intent prestar
todos los ser vicios conexos, lo que llev a la duplicacin con otras instituciones
y a la mala voluntad.
34
C omo ya se seal, haba una gran diferencia entre la estimacin de P laneacin
de que en 1975 la participacin del campesinado (menos de 20 ha.) en la
produccin de alimentos era del 55% y la cifra de Siabato, de apenas el 28%
(Arango AA . VV., 1987, 20- 21). A la luz de su estimacin, Siabato argument que
tena ms sentido concentrarse en los programas de desarrollo y en el esfuerzo
de los campesinos en donde fuera ms rentable, es decir, en tierras no mecanizables
y en productos intensivos en trabajo, incluidos algunos bienes exportables, bienes
de lujo, etctera.
48 Albert Berry
produccin de alimentos y se centr en el uso creciente de fertilizantes

junto con las mejores variedades, pero no en la mecanizacin ni, por
supuesto, en la expansin de la tierra; otro objetivo era frenar la
migracin rural-urbana. El gobierno de Lpez consider que esta
iniciativa campesina era compatible con la modernizacin agrcola
del sector de gran escala.
La primera fase de 5 aos, cuyo costo programado era de 280
millones de dlares, 170 de los cuales eran extranjeros, se vio retrasada
por la ineficiencia administrativa y los trmites burocrticos. La
limitada descentralizacin de las agencias nacionales era un problema
para la ejecucin; en la prctica, sus actividades en el nivel local eran
difciles de controlar (Fajardo, 1986, 137). Aun as, 1976-1980 fue
un perodo de buen crecimiento, los participantes eran elegidos de
acuerdo con el criterio de que tuvieran potencial comercial y se les
proporcionaban abundantes recursos. En junio de 1979, el programa
cubra 207 municipios y 38.000 familias, el 42% de la meta establecida
para esta primera fase 35. A pesar de los problemas, el nivel
relativamente generoso de recursos invertidos (en comparacin con
los esfuerzos anteriores) se tradujo claramente en una mejor y ms
oportuna disponibilidad de crdito para permitir una explotacin ms
intensiva de las fincas, una mayor oferta de servicios bsicos del
gobierno, como educacin y salud, agua potable, electricidad y mejor
acceso a los mercados (D RI , 1982, citado por Fajardo, 1986, 139). En
la evaluacin de Planeacin (1982a), el beneficio era mayor cuando
los agricultores no tenan limitacin de tierras, por ejemplo, se pensaba
que aunque en el proyecto del oriente antioqueo las fincas eran
pequeas, esta no era una restriccin importante para la produccin
y los ingresos. Este era un grupo relativamente bien dotado, como
parece haber sucedido por lo general en el caso de las experiencias
ms exitosas (de Janvry, 1981, 147). Por contraste, en el caso de los
agricultores de Crdoba, que producan ante todo para su subsistencia
(con una tenencia inestable), el programa no produjo ganancias tan
sustanciales (Arango AA. VV., 1987).
En esta primera fase, el DRI fue parte de la estrategia de produccin
del Plan de D esarrollo. En la segunda fase, 1980-82, los campesinos
llegaron a ser considerados parte del problema de la pobreza y un
objetivo de la poltica social. C uando el crecimiento se redujo y
surgieron problemas fiscales a comienzos de los aos ochenta, los
rubros de gasto social perdieron peso y los recursos se distribuyeron
35
E n diciembre de 1981, haba una lista de 71.051 beneficiar ios asistidos
directamente.
por regiones de acuerdo con criterios polticos clientelistas (ibd., 16).

E n 1983-86, el D RI se restableci como proyecto orientado a la
produccin, pero en un contexto de recursos muy escasos. Y sigui
siendo un elemento importante de la poltica agrcola rural en
Colombia, con alzas y bajas desde esa poca36.
La evaluacin ms favorable posible del D RI concluira que se bas
en una interpretacin vlida de las necesidades del sector campesino,
que se transform de una operacin piloto a pequea escala, dirigida
por un grupo de profesionales locales jvenes y dedicados, en un
programa prcticamente nacional (Lacroix, 1985, 33), en el que se
aprendi a medida en que se avanzaba37, que tuvo un importante
impacto positivo sobre la produccin de alimentos y los ingresos
campesinos, y un efecto desalentador sobre los precios de los alimentos
y la desigualdad rural. Esta evaluacin puede ser exacta. La falta de
datos adecuados para evaluar el impacto del D RI hace imposible saber
si su impacto global fue grande o no. Se han observado suficientes
ganancias directas en la produccin local38 y hay evidencias de un
aumento de los rendimientos acumulados de los campesinos que lo
hacen plausible39, aunque la limitada cobertura del crdito slo hara
posible un gran impacto total si hubiera grandes efectos positivos
colaterales. D e haber sido as, los beneficios podran haber sido
compensados por otras fuerzas negativas que actan en el sector
agrcola colombiano. Si el desempeo fue muy positivo, obedeci a la
contribucin de factores como el slido grupo de profesionales que
36
L acroix (1985, 30) describe la evolucin de los objetivos de manera algo
diferente a la de Arango AA . VV.; seala que en su inicio, el programa se concibi
con un nfasis en el aumento del nivel de vida en las zonas rurales, ante todo
mediante el aumento de la produccin, pero que gradualmente se concentr en
la produccin de alimentos y excedentes comerciables, haciendo del alivio de la
pobreza un beneficio secundario bienvenido pero no necesario. Seala que, a
mediados de los ochenta, las zonas del proyecto se eligieron nicamente por su
potencial de produccin.
37
L acroix (30- 32) muestra que el ica primero afront el reto de las mejoras
tcnicas para elevar los rendimientos y la produccin de los sistemas campesinos
de cultivos mltiples existentes (que implicaba mejorar los mtodos de extensin
para elevar el nivel de educacin de los agricultores en los principios de la
agronoma), luego el de la ayuda a los agricultores para obtener crdito y
comercializar, y finalmente el de las mejoras sociales en materia de nutricin,
salud y educacin. N o debe sorprender que el tercer tipo de beneficio fuera el
ms difcil de alcanzar.
38
L acroix (1985, 32) seala que los incrementos de produccin en algunos
cultivos fueron tan elevados, que generaron problemas de comercializacin, lo
que confirma la opinin de que se hizo poco esfuerzo de planeacin para enfrentar
esas contingencias.
39
Una revisin detallada de la experiencia de un municipio se presenta en
Z andstra AA . VV .(1979).
50 Albert Berry
ayudaron a iniciarlo y mantenerlo; el firme compromiso poltico en

el momento crucial de la transicin de un programa piloto a un
programa mucho ms amplio; el desarrollo de la tecnologa en
respuesta a las necesidades reales de los pequeos agricultores que
eran sus clientes; el hecho de que muchos proyectos se realizaron en
comunidades establecidas desde hace mucho tiempo y con algn grado
de cohesin, y al apoyo peridico de las agencias internacionales, en
particular para ayudar a atenuar las discontinuidades resultantes de la
rotacin de personal en las oficinas locales de las agencias del sector
pblico (Lacroix, 1985, 33).
Una visin intermedia lo vera como un enfoque prometedor que
requera ms tiempo, recursos y esfuerzo (por ejemplo, para mejorar
el desempeo institucional) para tener un mayor impacto positivo en
el pas. Adems de los impedimentos burocrticos ya mencionados40,
la decisin de concentrarse en el cultivo de alimentos redujo los
beneficios potenciales para los agricultores. El fracaso para atacar el
problema clave del mercadeo tambin limit los beneficios. La
presencia de economas de escala subraya el valor de las asociaciones
de productores para contratar colectivamente el transporte (Arango
AA . VV ., 1987, 22). Aunque se hubieran superado todas estas
limitaciones, el impacto potencial del DRI sobre la poblacin campesina
en conjunto habra sido limitado por el bajo nmero en condiciones
de convertirse en pequeos agricultores eficaces, quiz el 10% del
total de familias campesinas (es decir, cerca de 120.000) (Fajardo,
1986, 148). Tal vez los efectos indirectos (de desbordamiento) habran
beneficiado a algunos pequeos agricultores adicionales, pero un efecto
realmente amplio habra requerido un mejoramiento del acceso a la
tierra (cantidad de tierras y seguridad de la tenencia) para la gran
mayora de ellos.
En el otro extremo, algunos han considerado que el D RI no fue
ms que un plan general que favoreca al gran capital, por cuanto
mantena bajos precios de los alimentos, bajos salarios y atenuaba el
malestar 41. Infortunadamente, la falta de datos adecuados hace
40
L acroix (1985, 30- 33) est de acuerdo en que la coordinacin entre las diversas
instituciones sectoriales involucradas sigui siendo un problema a mediados de
los ochenta. Tambin seala que el gran respaldo que el programa logr entre la
poblacin rural t uvo cost os al mismo t iempo que beneficios; los polt icos
intentaron utilizarlo para fines distintos de los relacionados con el proyecto.
Jaramillo (1998, 97) seala que la influencia poltica se hizo sentir cada vez ms
en las operaciones del dri desde que C olombia adopt la nueva C onstitucin en
1991, que prohibi la prctica anterior de financiar proyectos polticos de los
miembros del C ongreso que apoyaban la administracin.
41
M oncayo (1986) considera que fue diseado para consolidar la funcin esencial
del sect or de pequea escala: producir aliment os barat os para facilit ar la
imposible hacer una buena lectura de los cambios en la productividad

del sector campesino a causa del programa del D RI . La M isin
Agropecuaria (M inisterio de Agricultura y D epartamento Nacional
de Planeacin, 1990) concluy que el sector obtuvo ganancias de
rendimientos durante la dcada siguiente o algo ms42, pero que sus
beneficios se redujeron por la cada de los precios reales de sus
principales cultivos ( Jaramillo, 1998, 33). El incremento del ingreso
de las familias campesinas provino principalmente de los ingresos
ajenos a la finca, incluida la participacin de las mujeres en esas
actividades. No obstante estos reveses, hubo ganancias en muchos
aspectos del nivel de vida rural (Berry, 1978; Lpez y Valdes, 1998)43.
Q uizs habran sido suficientes para aliviar tensiones en ausencia de
los perturbadores efectos de la industria de la droga, que muy pronto
apareci en escena.
REFO RMA D E LA ESTRUCTURA D E LA T IERRA BASAD A EN EL

MERCAD O (EN EL CO N TEXTO D E O TRAS REFO RMAS
FAVO RABLES AL MERCAD O )
A comienzos de la dcada de 1990, la violencia rural era de nuevo

muy aguda, alimentada por una mezcla mortal de fuertes grupos
guerrilleros, la industria de las drogas y los paramilitares. L a
administracin G aviria (1990-94) lanzaba su aperturade la economa
a los mercados internacionales44. Su impacto sobre la agricultura y,
acumulacin general evitando la quiebra de la agricultura del campesino o su

conversin en pequeas unidades capitalistas. H orowitz (1993) modela la reforma
como una estrategia de los ricos para dar poco y retroceder siempre que fuera
posible.
42
C omo hizo Balczar (1990), quien estima un gran aumento, del 82% (quizs
dudoso por ser tan extremo), de los rendimientos de la fincas pequeas de 1973-
76 y 1988, mientras que considera que los rendimientos de las fincas grandes se
estancaron.
43
L a informacin ideal para juzgar el impacto neto de las diversas fuerzas que
influyeron en la vida rural colombiana durante estos aos habra incluido un
censo agrcola para arrojar luz sobre los cambios en la distribucin de la tierra
y encuestas de ingresos para clarificar los patrones de distribucin del ingreso.
D esde 1960 no se ha hecho un censo agrcola realmente til, y no se dispone de
ninguna encuesta demostrablemente comparable de los ingresos en las zonas
rurales anterior a los aos noventa. Uno de los confusos trozos de informacin
para los aos noventa es la drstica cada de la desigualdad del ingreso reportada
entre 1991 y 1995, cuando el coeficiente de G ini cae de 0,57 a 0,44 (O campo
aa. vv., 1998). E ste descenso es tan rpido que desafa toda credibilidad; aunque
sera casi imposible que una reduccin tan fuerte hubiera realmente ocurrido en
un inter valo tan breve, existe la posibilidad de que, aunque exagerados, los datos
indiquen un descenso de menores pero a la vez significativas proporciones.
44
E l carcter drstico de este cambio se refleja en el hecho de que la relacin
entre importaciones y pib salt del 15,5% en 1990 al 46,9% en 1997 ( Jaramillo,
1998, 124).
52 Albert Berry
en particular, sobre las familias ms pobres de ese sector era

imprevisible, en parte porque la estructura agraria del pas era
inadecuadamente entendida dada la escasez de informacin 45, y en
parte porque tambin dependa de los vaivenes de los precios
internacionales; previamente, la barrera proteccionista proporcionaba
alguna defensa contra esas fluctuaciones; despus era menos capaz
de cumplir esa funcin. A finales de los aos ochenta, los precios
internos de muchos artculos agrcolas se redujeron drsticamente
debido a una combinacin de la elevada tasa de cambio real de finales
de esa poca (un resultado de las entradas de capital), el derrumbe del
tratado internacional del caf en 1989 y la cada de los precios
internacionales de productos bsicos a niveles histricamente bajos.
El ambiente empeor an ms por la recesin del mundo industrial y
una sequa local. En el peor ao agrcola del siglo en Colombia, 1992,
el producto agrcola cay en 12,6% y el producto agropecuario total
(incluida la ganadera), en 1%. El desplazamiento ms general de los
cultivos semestrales hacia cultivos permanentes y ganadera durante
la dcada de 1990 es preocupante desde el punto de vista de la
demanda de trabajo y compatible con la creciente concentracin de
la tierra, algo que no se puede verificar estadsticamente debido a la
falta de datos46.
45
E n las ltimas dcadas hubo una rpida expansin de la frontera agrcola,
una mayor participacin de los seores de la droga en la propiedad rural y un
significativo cambio tecnolgico; como ya se seal, la informacin para describir
las tendencias de la estructura agraria est muy rezagada, para decirlo suavemente.
46
E l nico censo agrcola colombiano relativamente completo y til corresponde
a 1960. D esde entonces, los estudiosos de la estructura agraria han sido obligados
a confiar en la evidencia catastral (conceptualmente no comparable con un censo
agrcola) y en otras fuentes de informacin parciales y dispersas. Adems, la
frontera agrcola se ha estado desplazando continuamente y en los ltimos aos,
la inseguridad rural ha dificultado pensar siquiera en la recoleccin de dicha
informacin en grandes zonas del pas, lo que acenta la muy defectuosa imagen
de las tendencias de la estructura y la concentracin de la tierra. Sin embargo,
cuando no exista este ltimo problema, la clara falta de inters del gobierno en
esos datos, que se reflej en la decisin de no emprender o llevar a cabo censos
agrcolas, plantea la pregunta de si la decisin de abstenerse de hacer los puede
haber sido estratgica en algn sentido. Una comparacin entre los datos censales
de 1960 y los datos catastrales de 1988 arroja un menor grado de concentracin
en ese ltimo ao (D epartamento N acional de P laneacin, 1990, 100), despus
de hacer un ajuste debido a que una unidad censal puede estar conformada por
ms de una unidad catastral. E sto no pone fin a la historia puesto que las
proporciones de conversin por tamaos elaboradas por cega para este propsito
pueden no haber sido exactas. Si se descarta esta posibilidad, la comparacin
indica que la categora de 500 y ms ha. perdi terreno frente a las unidades ms
pequeas y que el coeficiente de G ini de concentracin de la tierra entre las
unidades catastrales se redujo de 0,868 en 1960 a 0,840 en 1988 (ibd., 101). Un
estudio de Lpez (1986), basado en las cifras catastrales de 1961 y 1984 mostr
un ligero aumento de la concentracin, pero la M isin Agropecuaria (1990, 102)
El paso hacia un comercio ms libre, como el de comienzos de los

aos noventa, es un candidato natural como factor contribuyente a
una crisis cuya gravedad fue mayor para los cultivos semestrales
importables ( Jaramillo, 1998, 83). E l sector de grandes fincas
mecanizadas no tuvo la flexibilidad para ajustarse rpidamente a la
eliminacin del crdito subsidiado; muchas fincas cayeron en la trampa
de la deuda y el sector respondi recurriendo a un enrgico cabildeo
(Deininger, 1999, 655). La crisis deterior la relacin entre el gobierno
y casi todos los gremios agrcolas e impidi los esfuerzos conjuntos
que se necesitaban para aliviarla. Sometido a presin, el gobierno
aprob un plan formal de recuperacin a comienzos de 1993 y una
nueva Ley Agraria en 1994. El rgimen de poltica comercial liberal
fue modificado gradualmente por diversas medidas de apoyo a cultivos
especficos. Sin embargo, a pesar de la considerable actividad del
gobierno, el producto agrcola total continu estancado entre 1992 y
1997, ante un descenso de la produccin de cultivos semestrales. Este
difcil escenario constituye el contexto del ms reciente esfuerzo de
reforma agraria en Colombia, con un enfoque orientado al mercado
que refleja la tendencia de la poca hacia el uso de las fuerzas del
mercado cuando es posible. Un factor adicional que facilit el cambio
del anterior enfoque de reforma agrario fue la prdida del Incora de
su fuente tradicional de finanzas, un porcentaje de los impuestos a las
importaciones agrcolas, que fue eliminado con la liberalizacin del
comercio de productos agrcolas. En todo caso, los 35 aos del enfoque
anterior fracasaron claramente para lograr un mejoramiento
significativo de la estructura agraria47; una gran parte del presupuesto
anual promedio del Incora, 40 millones de dlares desde finales de la
dcada de 1980 se gast en una gigantesca burocracia (ibd.). La meta
considera que esta es una metodologa dudosa puesto que slo se incluyeron 15
millones de ha. en el primero de esos aos. N o se informa cuntas se incluyeron
en 1984, pero probablemente fueron por lo menos 30 millones, puesto que el
total para 1988 era cercano de 45 millones de ha. L os datos de la M isin indican
que, entre 1960 y 1988, la cantidad de tierra registrada aument en ms de 12
millones de ha., el 44% de la base de 1960 en las regiones que fueron cubiertas
por el primer censo. E n las regiones de frontera que entonces no se incluyeron
C aquet, G uajira y C hoc se registraron otros 5,46 millones de ha. en 1988
(ibd., 98- 99). H ubo entonces una gran expansin de tierras tituladas durante
este perodo.
47
E l coeficiente de G ini de la distribucin de parcelas aadidas al registro
catastral entre 1960 y 1988 era de 0,773 frente a 0,868 para las registradas en
el censo de 1960; los programas de titulacin del Incora y otros programas
explican buena parte del aumento de la superficie y de la distribucin de las
nuevas tierras cuando se asignaron inicialmente (M isin Agropecuaria, 1990,
118). Pero parece haber ocurrido alguna reconcentracin posterior a la asignacin
original, de modo que la reduccin neta del coeficiente de G ini era pequea,
como se indic en la nota de pie de pgina anter ior.
54 Albert Berry
inmediata del nuevo programa de transferencia negociadade tierras

a los pequeos propietarios aspirantes era subsidiar (hasta un 70%
del precio negociado de la tierra) la compra de 1 milln de ha. para
beneficiar a 70.000 familias entre 1995 y 1998 ( Jaramillo, 1998, 93).
Es demasiado pronto para valorar seriamente este ltimo esfuerzo
para enfrentar los problemas agrarios en Colombia, sobre todo por
las inestables y violentas condiciones actuales y porque se han hecho
o probado interesantes refinamientos desde su lanzamiento, cuya
promesa slo puede ser clarificada despus de cierto tiempo. Por una
parte, refleja (al menos en los experimentos que se llevan a cabo en
cinco municipios escogidos) un nivel de competencia en la planeacin
mucho mayor que el del enfoque anterior (ver ms adelante). Por la
otra, la magnitud del desafo es subrayada por la historia anterior de
fracasos en Colombia y, ms generalmente, de los sistemas agrarios
de tipo latinoamericano. La reforma exitosa de estos sistemas es ms
difcil que en pases como Japn, Corea y Taiwn, en donde los nuevos
propietarios eran antiguos arrendatarios que ya cultivaban la tierra y
en donde no se requera ningn cambio importante en el aspecto
operativo de la agricultura. Este rasgo hizo ms fcil que las reformas
se efectuaran rpidamente, lo que evit el peligro de falta de
continuidad. En Colombia, la necesidad de extender la reforma a
travs del tiempo para que tenga un impacto total significativo deja
campo a ese peligro. Adems, algunos errores de planeacin del
enfoque anterior se trasmitieron al nuevo enfoque.
Rpidamente surgieron varios problemas. Los subsidios para
compra de tierras encontraron una fuerte resistencia institucional y
poltica. D cadas de manejo clientelista, dominado por los polticos
locales, llevaron a que la transformacin del statu quo fuera una tarea
difcil ( Jaramillo, 1998, 95; H ollinger, 1998). Los procedimientos de
aplicacin quedaron sin definir en la ley y las discusiones se
prolongaron desde 1994 hasta 1997. Existan dificultades prcticas
bastante predecibles asociadas a las negociaciones entre beneficiarios
pobres y hacendados poderosos. A finales de 1997, se haban
distribuido 224.000 ha., principalmente a travs de compras directas
del Incora y no mediante transacciones subsidiadas entre propietarios
actuales y pequeos propietarios aspirantes, las cuales eran el eje del
nuevo enfoque; y de nuevo salieron a la luz escndalos de corrupcin
en torno del proceso de adquisicin ( Jaramillo, 1998, 96).
Para que una reforma agraria que busca crear un sector slido de
pequeos agricultores tenga xito, suelen ser esenciales diversos tipos
de apoyo del sector pblico. D os reas importantes en Colombia son
la irrigacin y la investigacin-extensin. La institucin responsable
de la irrigacin, el INAT , no ha tenido una historia de desempeo

decente, debido a una combinacin de fuentes externas e internas de
ineficiencia (un patrn de seleccin de proyectos a travs de vnculos
clientelistas48, y un sindicato fuerte respectivamente) y a un error de
dise o: un n ivel excesivamen t e elevado de subsidios a los
beneficiarios49.
La ejecucin de las nuevas polticas de investigacin agrcola
propuestas por la administracin de G aviria fue tambin muy lenta.
La creacin de una nueva institucin, Corpoica, cuyo fin era que el
sector privado se involucrara en esos procesos, llev a conflictos; a
mediados de 1998, haba recibido poco apoyo financiero de fuentes
privadas porque la institucin segua siendo tratada por el M inisterio
de Agricultura como una agencia del gobierno y an era muy
centralizada. El desempeo de un D RI reactivado en la cofinanciacin
de proyectos de desarrollo rural tambin se deterior en ese momento;
la Constitucin colombiana de 1991 prohibi la prctica anterior de
financiar rutinariamente los proyectos polticos de miembros
favorables a la administracin, pero tambin afect operaciones como
las del D RI (ibd., 97). Esto rompi la tradicin de no interferencia en
el D RI y llev a confrontaciones con el Banco M undial y el Banco
Interamericano de D esarrollo, dos importantes fuentes de fondos del
D RI ; el apoyo multilateral finaliz en 1997 y los proyectos polticos
llegaron a ms de la tercera parte del presupuesto del D RI .
Algunas de las dificultades anteriores que afectaron el nuevo
esfuerzo de reforma reflejan debilidades de los programas
complementarios como los ya mencionados; otras reflejan problemas
de planeacin o errores de la ley de reforma que pueden en principio
ser corregidos, y muchos de los cuales se heredaron del enfoque
anterior; ya se han probado varios refinamientos en un proyecto piloto
de cinco municipios, entre ellos50:
1. La creacin de un mecanismo que facilite el uso de fondos de
donantes para financiar inversiones distintas a la simple compra de
tierra (como en la propia ley).
2. La reduccin de la meta del ingreso agrcola de los beneficiarios
por un tercero, basada en planes especficos del proyecto elaborado
48
E l debilitamiento general del ejecutivo durante la presidencia de Samper dio
ms injerencia a los jefes regionales poderosos en la seleccin de proyectos y
beneficiarios.
49
L a resistencia interna eventualmente fue derrotada con el desmantelamiento
de los sindicatos y una reduccin de 2.500 a 1.000 empleados. L a consecucin
de prstamos extranjeros fue ms difcil de lo que se esperaba, en parte debido
a la deficiente historia de desempeo del inat en los aos ochenta con pequeos
proyectos de irrigacin financiados por el Banco M undial ( Jaramillo, 1998, 96).
50
E sta seccin se basa principalmente en D eininger (1999).
56 Albert Berry
por ellos y que incluye ingresos no agrcolas. Igual que otras reformas,
la de 1994 estableci una alta meta de ingresos que supona la
participacin de tiempo completo en la agricultura, lo que implicaba
un tamao promedio de la parcela de cerca de 15 ha. La concentracin
de los beneficios en relativamente pocas familias tiene ventajas
polticas como silenciar la crtica de que el programa no es
suficientemente generoso y aun conseguir que el 10- 15% del
campesinado bien organizado colabore con el Incora (Deininger, 1999,
669). Pero esto no es social ni econmicamente defendible.
3. El traslado de la responsabilidad de la aprobacin de fondos de
reforma agraria de la oficina principal del Incora a las oficinas
regionales y de recursos a las comunidades locales, y el requisito de
que el concejo municipal debe estar en funcionamiento para que un
municipio pueda aspirar a esos fondos.
4. La insistencia en un proceso pblico transparente de aprobacin
de proyectos, con supervisin, etctera, con la esperanza de que los
beneficiarios tengan as mejores condiciones para negociar y usar
eficientemente la tierra que obtienen. Antes de estos programas piloto,
los beneficiarios se solan escoger de manera arbitraria y ad hoc. A
pesar de los nuevos lineamientos, el Incora sigui actuando en secreto
y seleccionando caso por caso. Los comits de seleccin a menudo
fueron conformados con antiguos trabajadores de las fincas en venta;
aunque habra sido posible incluir nuevos agricultores, especialmente
en fincas antes utilizadas en forma poca intensiva, tendi a suceder lo
contrario por el inters de esos antiguos trabajadores en excluir a
otros (ibd., 657, 669).
5. Un mayor esfuerzo para identificar la demanda potencial, para
familiarizar al pblico con la Ley de Reforma Agraria y para recoger
datos sobre las caractersticas de los beneficiarios potenciales, incluida
una investigacin de sus medios econmicos; verificar la coherencia
de dicha informacin (algo que no era parte de la prctica anterior
del Incora) para eliminar solicitantes no calificados; los nombres de
los que son aceptados y rechazados se anuncian pblicamente, lo que
parece haber aumentado la responsabilidad y la comprensin del
alcance de la reforma. Un programa de entrenamiento de los
beneficiarios ayuda a elegirlos de acuerdo con su disposicin y sus
intereses.
6. La creacin de las bases para un mercado eficaz, lo que implica
identificar la oferta en forma ms ordenada que antes, con base en la
ecologa, la disponibilidad de fincas ms grandes, etctera. Para limitar
la presin al aumento de los precios de la tierra, los municipios deben
proporcionar evidencia de que la oferta de tierra existente es por lo
menos tres veces mayor que la que se va a transar con la reforma.

7. M ucha mayor atencin al cumplimiento de las condiciones para
el xito econmico de los beneficiarios. Esto incluye un fuerte nfasis
en el desarrollo de proyectos crebles para la finca como parte del
proceso total; de acuerdo con D eininger (1999, 659), la elaboracin
de proyectos modelo (ejemplares) ha demostrado ser esencial. La
identificacin de O NG locales que pueden prestar asistencia tcnica y
de instituciones financieras diferentes del banco agrcola del Estado
(la Caja Agraria) tambin es central. Los planes municipales deben
incluir una lista de proveedores calificados de asistencia tcnica y las
posibles fuentes de crdito.
8. Relacionado con los puntos anteriores, un esfuerzo por integrar
la reforma agraria a otras prioridades de desarrollo municipal,
mediante el estmulo a la elaboracin de proyectos productivos. En
los cinco municipios se han iniciado programas alternativos para
satisfacer las necesidades de las familias no seleccionadas como
beneficiarios de la reforma agraria, como microempresas, etctera.
La reforma agraria negociada requiere mucha iniciativa de los
beneficiarios (como la colonizacin espontnea), formacin de grupos,
seleccin de planes de finca viables, anlisis del potencial productivo
de las fincas que se podran comprar, negociacin y arreglos de crdito.
La mayora de los aspirantes necesitan ayuda al menos en algunas de
estas fases. En los cinco municipios piloto, una cuarta parte de los
preseleccionados eran analfabetos, el 70% tena experiencia agrcola
y muchos estaban ansiosos de conseguir tierra (ibd., 660). M uchos
entraron en grupos organizados previamente, pero los grupos tenan
muy poca capacidad para resolver problemas, conflictos, etctera. En
la experiencia piloto, casi todos esos grupos se disolvieron y fueron
remplazados por otros con ms intereses comunes. D e modo que se
desarroll un programa de entrenamiento en profundidad para los
preseleccionados (un nmero casi dos veces mayor que los beneficiarios
finales), que inclua algunas ideas generales sobre el comportamiento
cooperativo en el desarrollo y sobre anlisis econmico. El temor inicial
a la falta de destrezas locales para el desarrollo de este programa no
ha sido de hecho vlido, pues existen universidades locales, O NG ,
organizaciones de agricultores y agencias del gobierno (incluido el
Incora). Los costos administrativos de 1.800 dlares por familia son
menos de un tercio de lo que el Incora gastaba previamente y bastante
razonables en trminos absolutos. Los precios que se pagan por la
tierra pueden ser el 40% menores de los que pagaba el Incora por
tierras comparables en el rgimen anterior (ibd., 660).
58 Albert Berry
Es claro que el nuevo enfoque refinado de los cinco proyectos

piloto tiene mucho a su favor, tanto en aspectos de diseo que reflejan
mejor las realidades agrarias (en particular la necesidad de un subsidio
inicial y de asistencia para hacer productiva la nueva finca51) como en
un serio esfuerzo por controlar la corrupcin y la ineficiencia que
perjudicaron el enfoque anterior. Cul es su potencial, de llevarse a
cabo tan bien como podra esperarse? D ebido a que depende
abiertamente de un conjunto de condiciones que no se pueden cumplir
automtica ni fcilmente una administracin local eficiente, una
planeacin agrcola seria y la disponibilidad de ayuda tcnica y de
crdito la velocidad con la que se puede responder a las necesidades
de los aspirantes colombianos es mucho menor que la de la reforma
al estilo de Asia oriental. Empezar por los municipios que satisfacen
las condiciones y luego proceder a otros, ganando experiencia en el
camino, es una tarea prometedora. Suponiendo que este plan se pueda
mantener, hay otros cuatro problemas que determinarn cun lejos
avanzar este enfoque de la reforma: la financiacin, la voluntad
poltica, la oferta de tierras para venta voluntaria y el porcentaje de
municipios que lleguen a satisfacer las condiciones. Si, para mencionar
una cifra redonda, se esperara mejorar el acceso a la tierra de 400.000
familias (60% ms que el nmero de unidades tituladas por el Incora
entre 1960 y 1988 (M isin Agropecuaria, 1990, 114) y los costos
fueran de 10.000 dlares por unidad52, un total de cuatro mil millones
51
Binswanger (1987, 1091) alude al problema fundamental de financiar a las
personas pobres, al hecho de que pedir dinero en prstamo para comprar tierra
con todos los mercados perfectos y una tecnologa neutral a la escala requiere
reducir el consumo por debajo de lo que se podra ganar en el mercado de
trabajo. Tambin se pueden endeudar los nuevos agricultores pequeos o estrechar
el margen de seguridad de tal modo que un porcentaje sustancial pierda la tierra
de nuevo. E n otras palabras, para que los pequeos propietarios puedan mantener
las tierras que una vez poseyeron se puede requerir un subsidio muy alto y/ o un
buen sistema de apoyo para que un campesino sin tierra se convierta en propietario;
la falla para reconocer este hecho puede llevar a menores tasas de super vivencia
de los beneficiarios pequeos de las que esperan los reformadores de mercado.
Tomando en cuenta que las imperfecciones del mercado abaratan el trabajo en
las fincas familiares, C arter y M esbah (1993) encontraron que las unidades muy
pequeas pueden sobrevivir porque la tierra es valiosa para garantizar el empleo
en un mercado de trabajo imprevisible y con desempleo, pero por encima del
rango de tamao en donde este efecto es importante, el precio de reserva de la
tierra cae drsticamente con el tamao debido a las restricciones de capital o al
uso de tierra adicional.
52
D eininger (1999, 660, 668) informa que el costo administrativo promedio en
los cinco municipios piloto ha sido de 1.800 dlares, menos de la tercera parte
de los del enfoque anterior, en donde esos costos ascendan a casi la mitad del
presupuesto total, l5.000 dlares por beneficiario a comienzos de los aos noventa.
Si el costo de la tierra se mantuviera en 8.000 dlares, el total sera de 10.000.
E sto depende por supuesto de la cantidad de tierra suministrada.
dlares no puede ser considerado excesivo. Corresponderan a ms

de 25 aos de gasto del Incora a la tasa de finales de los aos ochenta
y a un pequeo porcentaje del costo actual de enfrentar la inseguridad
que afecta al pas. Si se dispone de tierras y se cumplen las dems
condiciones, es necesario aumentar el presupuesto anual para que el
nmero anual de beneficiarios se incremente de los 15.000 anuales
implcito en las cifras anteriores. Es posible que la escasa voluntad
poltica sea un impedimento ms real que las restricciones fiscales.
Aunque la oposicin tradicional de quienes temen ser expropiados
est ausente o sea menor que en los esfuerzos anteriores de reforma,
hay un conjunto diferente de opositores: el de quienes pierden el
control nepotista del proceso de reforma. Lo que se requiere es un
alto nivel de respaldo poltico, basado en una comprensin del
potencial del programa y de la falta de alternativas para resolver los
problemas rurales. ste ser necesario, puesto que la cobertura de las
reformas de lenta aplicacin enfrenta el riesgo de cancelacin o de
reduccin en el momento en que las condiciones polticas se vuelven
menos favorables.
Una gran incgnita es la cantidad de tierra disponible para compra.
En las actuales condiciones de inseguridad, es posible que supere las
expectativas. Por otra parte, si la seguridad y la solidez de la economa
rural mejoran, los precios de la tierra pueden aumentar y hacer que el
programa sea ms costoso y difcil de ejecutar. Tambin se desconoce
la cobertura potencial de una reforma como sta, que puede ser
inaplicable en una regin dada por la falta de cualesquiera de las
condiciones comentadas anteriormente. Sin embargo, puesto que
parece ser promisoria en algunos contextos, sta no debe ser una gran
preocupacin en este momento; lo esencial es refinar el enfoque y
mantener su impulso a medida que arroje buenos resultados.
La evidencia que se revisa en la literatura sobre la reforma agraria
basada en el mercado confirma la necesidad de ser cauteloso. Cuando
se complementa con una reforma confiscatoria tradicional, el nuevo
enfoque puede ser ms promisorio, en parte a travs del efecto
amenaza que puede llevar a que los propietarios sean ms flexibles
ante la expropiacin y a reducir los precios de la tierra. Lo mnimo
que se puede hacer es eliminar las restricciones legales a la subdivisin
de la tierra (Lipton, 1993a, 651). Los sistemas de crdito pueden
requerir topes para ser operativos. Eliminar los subsidios que favorecen
a los grandes agricultores o a sus cultivos puede ser una valiosa medida
de respaldo al crdito o a las leyes agrarias que ayudan a los pobres, y
ser coherente con la estrechez fiscal y la dedicacin a hacer que la
reforma funcione. L a reduccin de los subsidios contribuye a
60 Albert Berry
desalentar la oposicin de los ricos contra las reformas puesto que

stas son menos costosas para ellos sin tales subsidios53.
Ya es demasiado tarde para que una reestructuracin de la
estructura agraria aporte beneficios tan grandes como los que
produjeron las reformas ms exitosas de Asia o como los que se habran
conseguido con una reforma importante en la Colombia de los aos
treinta. Por otra parte, existe la ventaja de que en un proceso de
desarrollo ms tardo es posible comprar a los propietarios con un
porcentaje del PIB menor del que se habra necesitado antes. La actual
situacin es tan crtica, que es valiosa cualquier medida que pueda
reducir significativamente la pobreza rural, la tensin y la violencia.
LECCIO N ES D E LA EXPERIEN CIA CO LO MBIANA
L os esfuerzos para modificar la estructura agraria son procesos

polticos cuyos resultados dependen principalmente del equilibrio del
poder poltico entre las fuerzas contendientes. De modo que la primera
y ms importante pregunta acerca de la experiencia en un pas dado
se refiere al carcter de ese equilibrio. En Amrica Latina, rara vez ha
habido muchas oportunidades para que se creen las condiciones
favorables para los enfoques tradicionales de la reforma agraria. An
as, en la historia de esos intentos ha habido resultados mejores y
peores, y la diferencia entre ellos tambin puede reflejar factores como
las posiciones que han adoptado las instituciones internacionales
pertinentes y la comprensin tcnica de la estructura agraria del pas
y de las implicaciones de estructuras alternativas. La historia de la
poltica agraria colombiana en el siglo XX ensea varias lecciones, en
su mayora compatibles con la experiencia ms general de los pases
en desarrollo.
D esde el punto de vista de las caractersticas que hacen que un
esfuerzo de reforma tenga resultados positivos si se lleva a cabo, se
pueden mencionar varios elementos:
1. El programa debe ser bastante amplio para que tenga impacto
agregado sobre la estructura de la tierra y, por ende, sobre la pobreza;
los programas cuyo objetivo es atenuar en el corto plazo el malestar o
la pobreza ms aguda son entonces una mala apuesta.
2. Los topes a la cantidad de tierra que pueden mantener los
propietarios actuales y la cantidad que se debe asignar a los
beneficiarios deben ser suficientemente bajos para que tengan gran
impacto; en casos como el de Colombia, donde la redistribucin de
53
E sta fue la experiencia en el noreste del Brasil (Lipton, 1993a).
la tierra en las zonas colonizadas del pas ha sido bloqueada

histricamente, la ausencia de medios para impedir la concentracin
en los asentamientos de la frontera es an ms fundamental.
3. El apoyo efectivo a los pequeos beneficiarios de la reforma
agraria es siempre importante y a menudo esencial para su desarrollo
eficiente.
4. O tras formas de apoyo a los pequeos agricultores no
beneficiarios pueden lograr mucho si se llevan a cabo de manera eficaz,
y quiz han hecho una contribucin muy positiva a travs del D RI .
Pero para mantener su potencial deben involucrar un flujo sustancial
de recursos, una buena comprensin de lo que se necesita y un alto
grado de continuidad. En vista de que la comprensin inicial de lo
que funciona mejor no es por lo general muy buena, es muy importante
la capacidad para aprender, modificar y refinar.
Si se acepta que en Colombia nunca pudo ocurrir una importante
redistribucin de la tierra, quiz la mejor alternativa habra sido un
desarrollo equitativo de la frontera cuando esta se puso gradualmente
en cultivo, esencialmente una medida preventiva en vez de una medida
curativa54. En principio, esta opcin habra sido ms fcil que la
redistribucin de tierras ya reclamadas o controladas por los grandes
propietarios, puesto que ese grupo tena intereses creados mientras
que los futuros grandes propietarios que obtenan tierras en la frontera
no constituan an un grupo de presin. Pero esta alternativa requera
cumplir varias condiciones difciles: primera, un grado de previsin
para reconocer que durante varias dcadas entraran en produccin
nuevas t ierras muy ext ensas y que su dist ribucin afect ara
54
L a importancia de impedir la concentracin de la tierra es pertinente en
primer para lugar los futuros eventos del frica subsahariana. Aunque la historia
agraria reciente de C olombia guarda menos paralelo con la de frica subsahariana
que con la de otras regiones de Amrica L atina (por ejemplo, en buena parte de
Amrica C entral los sistemas de tierras comunales se extinguieron con la intrusin
de los espaoles), el peligro actual en frica subsahariana es que cuando los
sistemas comunales den lugar a derechos de propiedad occidentalizados se presente
una concentracin de tipo latinoamericano, con resultados muy semejantes. L os
detalles del proceso de concentracin son tenebrosamente similares. E xiste un
debat e legt imo sobre los mrit os relat ivos de la eficacia de los sist emas
tradicionales de derechos a la tierra en varias partes del frica subsahariana y del
grado en que se pueden mantener cuando sea deseable. Pero no puede haber
ningn debate sobre la amenaza de concentracin de la tierra a travs de una
combinacin de procesos polticos y econmicos insalubres. L o que es bastante
claro es la necesidad, tambin all, de un sistema de topes a la tierra que suprima
la amenaza de esa concentracin, d mayor seguridad a los pequeos propietarios
y, no sin razn, enfrente al gobierno con el hecho de que su tarea es la de
intervenir y apoyar a los pequeos propietarios. E n muchos pases esto se har
con dedicacin nicamente cuando no haya ninguna alternativa clara.
62 Albert Berry
gradualmente el nivel general de desigualdad del acceso a la tierra en

el pas; segunda, el reconocimiento de que el nivel de apoyo a los
nuevos pequeos agricultores debera ser considerable, en vista de la
baja o escasa calidad de la tierra y de la necesidad de infraestructura;
tercera, una comprensin de las causas del fracaso de los esfuerzos de
colonizacin dirigida en Amrica Latina y del mayor xito de los
esfuerzos de colonizacin espontnea; esa comprensin era necesaria
para que el Estado prestara su apoyo de manera correcta: usualmente
no paternalista y favorable al mercado; y, finalmente, suficiente poder
poltico y capacidad administrativa en todo momento para impedir
las incursiones predecibles de los aspirantes a grandes propietarios en
la frontera.
En esta poca, con una frontera menos extensa que hace cuarenta
aos, la reforma negociada que hoy se est probando puede ser la
mejor opcin disponible. Parece tener un potencial considerable si se
lleva a cabo de manera profesional y dedicada.
L as lecciones de naturaleza ms poltica de la experiencia
colombiana, aparte del hecho obvio de que siempre habr una
oposicin del statu quo poderoso contra las propuestas de una reforma
importante, y del corolario de que las condiciones que pueden hacer
posible una reforma seria que enfrenta una fuerte oposicin
normalmente sern transitorias, incluyen:
1. E l hecho de que, aun dentro de una forma de gobierno
generalmente dominada por la lite, las diferencias de poltica agraria
entre los partidos polticos y los gobiernos han sido considerables.
Las medidas adoptadas o contempladas por el gobierno de Lpez
Pumarejo en los aos treinta no habran sido posibles con un gobierno
conservador. La creacin de la ANUC por el gobierno de Lleras Restrepo
no habra sido considerada por el gobierno conservador anterior o
los posteriores.
2. Si lo anterior es cierto, el costo de la alternacin de la presidencia
entre los dos partidos durante el Frente Nacional (y de la exclusin
de otras voces polticas) puede haber sido elevado para la poltica
agraria. Los gobiernos de corta vida son una razn ms, entre otras,
para que las reformas exitosas se suelan hacer rpidamente.
3. Algunas formas de falta de continuidad poltica implican que la
oportunidad de la reforma es efmera. O tras, que generalmente
involucran polticas ms aceptadas o programas ya establecidos,
imponen sus costos mediante discontinuidades polticas que previenen
o impiden el aprendizaje institucional por la experiencia y el
refinamiento de los programas. M achado (1986, 9) deplora las
inconsistencias y la falta de una poltica clara en materia de poltica
agraria en general, la falta de estudios acerca de esa poltica y la gran

dificultad para conseguir datos slidos para evaluar dicha poltica.
4. Aunque los acont ecimient os ex post h an t enido pocas
posibilidades de demostrarlo en Colombia, quiz sea cierto, como
crea Lleras Restrepo, que el dar poder a los pobres rurales es esencial
para consolidar una estructura agraria saludable o para establecerla55.
5. Tambin es difcil evaluar cuantitativamente la hiptesis, muy
convincente en general, de que el hecho de no haber enfrentado
exitosamente la pobreza y el malestar rurales mediante una poltica
agraria astuta ha sentado las bases para el fortalecimiento de los grupos
guerrilleros (Fajardo, 1986, 90) y abonado el terreno para la industria
de drogas ilcitas (Barragn, 1999), una raison dtre de las fuerzas
paramilitares y, en ltimas, el nico factor explicativo importante de
la actual crisis social, poltica y econmica colombiana.
6. La poltica econmica en todas sus aspectos ha tomado una
dimensin internacional que era mucho menos evidente durante la
primera mitad del siglo, en parte debido a la presencia del Banco
M undial, el FM I y otras instituciones semejantes; en parte, a la mayor
preocupacin de los pases industriales por la posibilidad de
revoluciones sociales despus de las de China y Cuba, y en parte debido
al mayor flujo de ideas entre los pases. En consecuencia, ha habido
una importante participacin internacional en todas las actividades
relacionadas con la reforma del gobierno colombiano durante el ltimo
medio siglo. D ebido al flujo relativamente libre y rpido de ideas, es
difcil establecer la influencia neta de estos actores internacionales,
bien sea a travs de sus creencias o a travs de su dinero. Es indudable
que el mayor fracaso de las agencias internacionales en el ltimo cuarto
de siglo, durante el cual prestaron considerable atencin a la pobreza,
fue su negativa a participar en los procesos de reforma agraria hasta
el reciente apoyo del Banco M undial a las reformas basadas en el
mercado. Ese fracaso parangona al de la lite nacional. Como seala
Christodoulou (1990, 187-192), el Banco M undial tradicionalmente
ha rehuido el ms importante de todos los ajustes estructurales
deseables por razones polticas. Prosterman, Temple y H anstad (1990,
4-5) indican que otra razn para que la reforma agraria no sea tema
de atencin consistente o coherente para los donantes de ayuda o las
autoridades de poltica en los pases en donde la carencia de tierras es
aguda puede ser la invisibilidad de los pobres, de modo que el problema
aparece en forma notoria slo cada dcada en algunos pases en donde
55
E n el contexto de la exitosa reforma agraria de posguerra en Japn, esta era
la firme creencia del general M acArthur, basada en el consejo del famoso
especialista Wolf L adejinsky, cuyos escritos se recopilaron en L adejinsky (1977)
64 Albert Berry
la revuelta o el hambre atraen la atencin de los medios de

comunicacin, el pblico y los gobiernos. H oy, con la mayor aceptacin
de la idea de una reforma per se, es probable que los beneficios se
reduzcan debido a la consagracin al enfoque del mercado.
Es importante la manera como los actores clave entienden los
problemas agrarios. En el perodo que estudiamos se han sostenido y
expuesto muchas opiniones equivocadas o por lo menos mal
orientadas, y estas parecen haber tenido impacto sobre los resultados.
Entre ellas:
1. La siempre difundida impresin de que los pequeos agricultores
son econmicamente menos eficientes que los grandes, a pesar de
una rica evidencia que apunta en la direccin opuesta o que, por lo
menos, exige que se tenga una opinin muy ponderada en esta materia.
Aunque algunos actores destacados, como Lleras Restrepo, tenan
una visin generalmente positiva del potencial de los sistemas agrcolas
pequeos, esta visin nunca fue de aceptacin general, incluso entre
los agrnomos, que tienden, como muchos otros, a confundir la
productividad del trabajo y de la tecnologa moderna con la eficiencia
econmica.
2. Una comprensin defectuosa de las implicaciones de los diversos
contratos entre propietarios y arrendatarios, que a menudo como en
Colombia llev a legislar ingenuamente contra ciertas formas o a
tratarlas como criterio que afectaba la posibilidad de expropiacin de
la tierra, y en consecuencia se alent a los propietarios a expulsar a los
arrendatarios. Para que esas medidas tengan alguna posibilidad de
xito, en caso de que sean deseables (lo que suele ser un tema
complicado), se deben emprender rpidamente para impedir las
tcticas obstructivas, la evasin, etctera, para no mencionar la garanta
de que el gobierno siguiente no derogue la legislacin, como en esencia
ocurri en Colombia entre los gobiernos de Lleras y de Pastrana.
3. La atormentadora idea de que la agricultura cooperativa tena
mucho en su favor, sin una slida comprensin de las condiciones en
las que as suceda, condujo a los diseadores de poltica por otro
camino.
4. Cuando la informacin sobre la realidad agraria es muy limitada,
se acenta la tendencia general a apoyarse en modelos simplistas. Las
visiones marxistas rgidas han guiado algunas interpretaciones del
mundo campesino en Colombia, mientras que las visiones neoclsicas
rgidas han guiado otras. Ambas estn bastante alejadas de la verdad.
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¿Colombia Encontró Por Fin Una Reforma Agraria Que Funcione?

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¿Colombia Encontró Por Fin Una Reforma Agraria Que Funcione?

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CO LO M BIA EN CO N T R PO R FIN

UNA REFO RM A AG RARIA Q UE

I gual que la mayora de pases latinoamericanos, Colombia se ha

* D epartamento de E conoma, Universidad de Toronto, M unk C entre for

R E VI STA DE E C O N O M A I N ST I T U C I O N A L , VO L . 4, N . 6, PRIM ER SE M E ST R E / 2002

La historia de la reforma agraria colombiana se debe analizar

desigualdad horizontal entre antiguos propietarios, y de alguna

tierras entregadas no se explotaron, y cuando las leyes hicieron

agrcola7, especialmente de alimentos, en un momento en que su oferta

colombiana en la dcada de 1930. A finales de la era cafetera (1880-

ms por la produccin agrcola para el mercado domstico, gran parte

haciendas en zonas de grave conflicto y la disposicin de dar ttulos

fue acompaado de una ley contra la vagancia que facilit el traslado

Nunca ser posible establecer qu tan cerca estuvo este intento de

La rectificacin de gran parte de la injusticia anterior, como la definan

imponer la misma ley de asentamientos. En retrospectiva, Colombia

D esde el casi xito de los aos treinta, los gobiernos colombianos

rurales entre 1950 y 1980, mientras que los cultivos campesinos

produccin de alimentos que en los aos treinta21, el peso negativo

A diferencia del episodio de los aos treinta, las instituciones

real del sector era la falta de incentivos a la inversin, la falta de una

que la ley buscaba fomentar la colonizacin dirigida, al tiempo que el

aceleraran el proceso de desplazamiento de los arrendatarios. En junio

dio mucha legitimidad a sus objetivos. El control de la ANUC exigi

LAS EMPRESAS CO MUN ITARIAS: N O TA D E PIE D E PGINA EN

El esfuerzo final para resolver el dilema del descontento campesino

EL D ESARRO LLO RURAL IN TEGRAD O (D RI)

La siguiente fase de la poltica campesina colombiana, iniciada a

impactos importantes y duraderos sobre los ingresos de los miembros

produccin que se lograron en otras partes del mundo en desarrollo.

produccin de alimentos y se centr en el uso creciente de fertilizantes

por regiones de acuerdo con criterios polticos clientelistas (ibd., 16).

ayudaron a iniciarlo y mantenerlo; el firme compromiso poltico en

imposible hacer una buena lectura de los cambios en la productividad

REFO RMA D E LA ESTRUCTURA D E LA T IERRA BASAD A EN EL

A comienzos de la dcada de 1990, la violencia rural era de nuevo

acumulacin general evitando la quiebra de la agricultura del campesino o su

en particular, sobre las familias ms pobres de ese sector era

El paso hacia un comercio ms libre, como el de comienzos de los

inmediata del nuevo programa de transferencia negociadade tierras

de la irrigacin, el INAT , no ha tenido una historia de desempeo

menos tres veces mayor que la que se va a transar con la reforma.

Es claro que el nuevo enfoque refinado de los cinco proyectos

dlares no puede ser considerado excesivo. Corresponderan a ms

desalentar la oposicin de los ricos contra las reformas puesto que

LECCIO N ES D E LA EXPERIEN CIA CO LO MBIANA

L os esfuerzos para modificar la estructura agraria son procesos

la tierra en las zonas colonizadas del pas ha sido bloqueada

gradualmente el nivel general de desigualdad del acceso a la tierra en

agraria en general, la falta de estudios acerca de esa poltica y la gran

la revuelta o el hambre atraen la atencin de los medios de

REFEREN CIAS BIBLIO GRFICAS

Arango, M ariano; C ardona, Alonso; D uque, C onrado; E strada, E fran;

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