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Theresa Adrio

OFERTA DO ENSINO FUNDAMENTAL EM SO PAULO:


UM NOVO MODELO

THERESA ADRIO*

RESUMO: Este trabalho prope-se a refletir sobre o contedo e as im-


plicaes, para a oferta da educao bsica, de duas das principais me-
didas que sustentaram a reforma da educao paulista implantada pelo
primeiro governo de Mario Covas (1995-1998). So elas: a reorgani-
zao das escolas da rede estadual e a poltica de municipalizao do
ensino fundamental mediante a adoo de convnios.
Palavras-chave: Descentralizao. Municipalizao. Reforma educacio-
nal. Gesto educacional.

ELEMENTARY EDUCACTION SUPPLY IN SO PAULO: A NEW MODEL

ABSTRACT: This paper is aimed at fostering a reflection about the


contents of two educational measures and their implications for ba-
sic education supply in the state of So Paulo. They are the reorga-
nization of schools within the state educational system and the
policy of municipalization of elementary education through the
adoption of partnerships, two of the main measures that supported
the educational reform implemented by governor Mrio Covas be-
tween 1995 and 1998.
Key words: Decentralization. Municipalization. Educational reform.
Educational administration.

* Doutora em Educao e professora do Departamento de Educao da Universidade Estadual


Paulista (UNESP, Rio Claro). E-mail: theadriao@yahoo.com.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 29, n. 102, p. 79-98, jan./abr. 2008 79


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ste artigo resulta da anlise do contedo presente nas medidas


propostas pelos rgos do sistema estadual de educao do esta-
do de So Paulo, em especial pela Secretaria Estadual de Educa-
o (SEE ) e pelo Conselho Estadual de Educao de So Paulo (CEE),
com vistas a implementar as diretrizes educacionais defendidas pelo go-
verno em exerccio para o perodo de 1995-1998: racionalizao e re-
forma da estrutura administrativa da Secretaria, descentralizao e
desconcentrao dos recursos e mudanas no padro de gesto.
O objetivo foi selecionar aquelas mais evidentemente direcionadas
a alterar a funo e o modelo de organizao que caracterizavam o funci-
onamento do sistema educacional paulista, principalmente quanto
oferta do ensino fundamental. Para tanto, destacam-se as aes desenca-
deadas a partir do que ficou conhecido como Reorganizao das escolas da
rede estadual de ensino, que definiram o novo perfil organizacional da SEE
ao alterar o padro de oferta da educao bsica, tendo por ponto de par-
tida mudanas na organizao das prprias escolas. Complementarmen-
te, apresentam-se os mecanismos adotados para a induo dos convnios
entre o governo do estado e os municpios, genericamente denominados
de parcerias, que redundaram na municipalizao do ensino fundamen-
tal, inaugurando um novo padro de atendimento a esta demanda.
Com um discurso fundado na necessidade de alterao no mode-
lo de gesto e no perfil de oferta da educao bsica, o primeiro governo
de Mario Covas, tendo a professora Teresa Roserley Neubauer da Silva
frente da Secretaria da Educao, divulga, em 22 de maro de 1995, as
Diretrizes Educacionais para o Estado de So Paulo relativas ao perodo de
janeiro de 1995 a dezembro de 1998. Espelhando o esprito de sua po-
ca, a posio do governo assemelha-se s orientaes reformadoras para a
educao apresentadas, a partir de meados dos anos de 1980, por dife-
rentes autores e agncias internacionais de financiamento, como o Banco
Mundial, se no suficientemente analisadas, ao menos bastante divulga-
das no perodo.
Correndo o risco da simplificao, para efeito do aqui em desta-
que, tais reformas, conservadoras nas palavras de Marcio da Costa
(1995) , estabeleciam uma relao direta de causa e efeito entre o mo-
delo de gesto da educao na Amrica Latina e a baixa qualidade da
educao obrigatria. Propunham, em sintonia com a nova ordem,
uma mudana no papel atribudo ao Estado para a oferta e manuteno

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da educao. O contedo, explicitamente propagado, sugeria que o Es-


tado deixasse de ser o responsvel prioritrio pelo financiamento e ma-
nuteno da educao bsica e passasse a exercer a funo de gestor des-
sa mesma educao (Peroni, 2003; Adrio, 2001).
Para tanto, ao invs de investir diretamente recursos pblicos e
manter um aparato administrativo que oferecesse os servios educacio-
nais, caberia ao Estado induzir parceiros (sociedade civil, empresas, n-
veis inferiores de governos etc.) a se responsabilizarem por essa oferta,
resguardando-se a tarefa de definir o produto educacional a ser atingido
e os mecanismos para aferio da qualidade desse produto. Para esse fim,
alm das mudanas em todo o aparato poltico e institucional da SEE,
cujas implicaes para todos os sistemas de ensino do Estado fogem ao
proposto neste trabalho, duas medidas fundaram o novo cenrio do en-
sino pblico paulista: a reorganizao das escolas da rede estadual e a
generalizao das parcerias com os municpios.
No caso do estado de So Paulo, a mudana na gesto da educa-
o bsica, implantada pelo governo em exerccio naquele perodo, sig-
nificou a criao das condies para a municipalizao do ensino funda-
mental, posteriormente reforada pela EC-14/96, que criou o FUNDEF.

Reorganizao das escolas: diviso do ensino fundamental


Publicada a Resoluo favorvel do CEE, em 21 de novembro de
1995, a SEE implanta o Programa de Reorganizao das Escolas da Rede
Pblica Estadual (Decreto n. 40.473), pelo qual foi realizada uma das
mais profundas mudanas na rede paulista de ensino.
As alteraes propostas, das quais a mais evidente a oferta de
equipamentos escolares diferentes das quatro primeiras e das quatro lti-
mas sries do ensino fundamental e do ensino mdio, so baseadas em
um conjunto de justificativas. A primeira delas, ao afirmar que a escola-
rizao obrigatria de oito anos atingia apenas 50% dos ingressantes, pa-
recia buscar evidncias de que a incapacidade da rede em atender digna-
mente populao, que a ela teve acesso a partir da dcada de 1970,
resultava do prprio mecanismo que permitiu o acesso dessa populao
escolarizao: implantao da escola obrigatria de oito anos.
Outra justificativa, aparentemente tcnica, afirmava que a escola que
atende a todas as oito sries do ensino fundamental comprovadamente

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gera problemas pedaggicos srios (grifo meu), posio similar encon-


trada no parecer do CEE sobre a medida. Essa crtica genrica escola de
oito anos soma-se outra, no menos ambgua, segundo a qual experi-
ncias j consagradas confirmavam a tese de que agrupamentos de alu-
nos com idades prximas seriam mais producentes para o trabalho pe-
daggico.
Tais experincias so apresentadas rede no documento Mudar
para melhorar: uma escola para a criana outra para o adolescente, por meio
de modelos de organizao da educao bsica em 14 pases, to dspares
quanto Sucia e Chile. Apesar dos modelos variarem em sua organizao,
a seleo buscava demonstrar que apenas o Brasil possua um nvel de es-
colaridade composto por oito sries consecutivas. O Chile, por exemplo,
teria trs ciclos de quatro anos (o que no corresponderia verdade) e a
Sucia dois ciclos de seis anos. Parece, pelos exemplos arrolados, que a SEE
no buscava questionar a presena das oito sries em um nico prdio, uma
vez que o documento no se referia ao local utilizado pelos diferentes pa-
ses para a oferta dos diferentes nveis de ensino, mas sim existncia das
oito sries oferecidas por um mesmo sistema de ensino (SEE, 1995, p. 25).
O objetivo, de acordo com o decreto, seria garantir a escolarizao
de oito anos e melhorar o atendimento pedaggico por meio da adoo de
iniciativas como sala ambiente, laboratrios e espaos adequados s dife-
rentes srie/idade. Chama a ateno o detalhamento do modelo de escola
que o governo desejava implementar, ao mesmo tempo em que divulgava
a necessidade de ampliao da autonomia para as escolas, inclusive peda-
ggica, como condio para a melhoria da qualidade do ensino.
O texto oficial caracterizava a rede de escolas estaduais como ocio-
sa, dada a mdia de 33 alunos por professor.
Por ltimo, a SEE fundamenta a necessidade da reorganizao das
escolas na caracterizao de que os equipamentos no se adequavam ao
alunado, em funo da heterogeneidade etria deste ltimo.
O decreto define a organizao das escolas da rede estadual em qua-
tro modelos: o primeiro composto apenas pelos quatro primeiros anos do
ensino fundamental, em escolas que funcionem, preferencialmente, em
dois turnos; o segundo, por escolas constitudas pelos quatro ltimos anos
do ensino fundamental; o terceiro, por este ltimo perodo de escolarizao
e mais o ensino mdio; e o ltimo apenas por escolas que oferecessem o
ensino mdio.

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O governo comprometia-se a implementar gradativamente a mu-


dana, respeitando as especificidades locais. No entanto, basta observar
o percentual de 63% de escolas reorganizadas no perodo de um ano
(1995 a 1996) para perceber a rapidez com que a medida foi conduzida.
Ressalta-se que setores da sociedade civil organizada, como os sindicatos,
e escolas de todo o estado manifestaram-se contrrios medida e, em
alguns casos, tentaram suspend-la, por meio de medidas judiciais. Esse
foi o caso da representao impetrada por um conjunto de educadores e
pais de alunos de Ribeiro Preto junto Promotoria da Infncia e da
Juventude daquela cidade. No mesmo sentido, manifestam-se o Frum
Estadual em Defesa da Escola Pblica e o Frum Municipal em Defesa
da Escola Pblica do Municpio de So Paulo, entidades que congregam
diferentes setores organizados em torno da questo educacional.
Como fonte de informao e parmetro para adequao da pro-
posta de reorganizao, segundo a Secretaria, foi distribudo s unidades
escolares,1 no final de 1995, o manual para orientao tcnica Educa-
o paulista: corrigindo rumos. Mudar para melhorar: uma escola para a
criana e outra para o adolescente. O documento apresentava as alterna-
tivas experimentadas pelos municpios de Buritizal (com 2 escolas esta-
duais), Piraju (com 8 escolas estaduais) e Valinhos (com 17 escolas esta-
duais), tidos, pelo governo, como representativos das situaes dos
municpios do estado de So Paulo, ilustradas pela tabela a seguir:

Tabela 1
(Relao entre nmero de escolas e municpios)
Nmero de escolas Nmero de municpios
estaduais
1 116
2a5 261
6 a 10 104
11 a 20 79
21 a 50 48
51 a 100 13
acima de 100 4
Total 625
Fonte: SEE, 1995. Obs: no so computadas as escolas unidocentes.

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Pela tabela, nota-se que a maior parte dos municpios possua en-
tre 2 e 5 escolas. Apesar da ausncia de dados a respeito do tamanho
dessas escolas, de se supor, inclusive por conta de informaes da pr-
pria SEE, que seriam escolas pequenas. Tais condies, somadas nme-
ro reduzido de escolas com poucas salas , podem ter causado dificulda-
des de acesso e locomoo para a populao usuria, tendo em vista a
reorganizao imposta.
As alternativas versavam sobre a criatividade dos municpios-pilo-
to na ocupao de novos espaos para atender s orientaes de separar
as diferentes sries da educao bsica:

(...) destacam-se, por exemplo, o uso de equipamentos municipais (EMEI


[Escola Municipal de Educao Infantil]) para abrigar classes de Ciclo
Bsico CB, o uso de espaos comunitrios para o atendimento do suple-
tivo: transporte, pela municipalidade, dos alunos de 5 srie em diante
de escolas isoladas geograficamente (...), o uso diferenciado de espaos
independentes em um mesmo estabelecimento etc. (SEE, 1995, p. 5)

A criatividade mencionada parecia pressupor a diminuio da ofer-


ta, pelos municpios, da educao infantil, uma vez que estes propunham
o uso dos espaos destinados a esta modalidade de ensino para o ofereci-
mento das sries iniciais do ensino fundamental, com a substituio das
classes de pr-escola pelas de ensino fundamental.2 Esse mecanismo, ge-
neralizado nos municpios do interior paulista, redundou na criao de um
hbrido de escolas de educao infantil e ensino fundamental, implicando
a diminuio paulatina do atendimento da primeira etapa da educao b-
sica. A tabela abaixo pode auxiliar a melhor perceber a situao:

Tabela 2
(Nmero de escolas por estrato de nmero de classes 1994)
5 8 sries do ensino fundamental Ensino mdio
n classes n escolas % n escolas %
1a5 997 16, 6 686 29,1
6 a 10 1807 31,0 681 28,8
11 a 15 1786 29 430 18,2
16 e mais 1369 7 564 23,9
Fonte: CIE/SEE

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De acordo com o manual, a redefinio da ocupao dos prdios


deu-se, nestes municpios, a partir do cruzamento entre a demanda aten-
dida por bloco de sries e o tamanho do prdio: escolas maiores para ado-
lescentes e menores para crianas. No texto no h informaes que indi-
quem preocupaes da SEE quanto distncia entre a residncia dos alunos
e a escola de destino, quanto s dificuldades do quadro docente etc.
Em dezembro de 1995, o Decreto n. 40.510 ampliou para 5 ho-
ras o trabalho dirio com os alunos do perodo diurno. No mesmo dia,
pela Resoluo n. 265, de 4/12/95, a SEE define a sistemtica de rema-
nejamento de alunos e professores para, no ano seguinte, implantar a
reorganizao das escolas: os alunos seriam remanejados para unidades
escolares selecionadas de acordo com as propostas apresentadas pelas es-
feras governamentais locais.
A partir de janeiro de 1996, visando a racionalizar e informatizar
procedimentos relativos autorizao oficial anual para transformao de
escolas, instalao, criao e extino de classes, a SEE passou a publicar
a relao de unidades escolares (UEs), com seus respectivos nmeros de
classes por grau e modalidade de ensino, a partir do que qualquer altera-
o na situao das escolas efetivar-se-ia apenas mediante expressa auto-
rizao do titular da pasta.
Passado um ano da experincia da reorganizao, pela Resoluo n.
169, de 20/12/96, a Secretaria remete aos rgos centrais de sua estrutu-
ra, as Coordenadorias, a seleo das novas escolas a serem reorganizadas,
observando que o remanejamento dos alunos, sempre que possvel, de-
veria ocorrer em reas de abrangncia das escolas. Mantm a mesma ori-
entao sobre a quantidade de turnos e veda o funcionamento de classes
de Suplncia I e de pr-escola nos equipamentos da rede estadual.
O processo de adequao da situao dos profissionais da educao
continuou o mesmo do ano de 1995. Os professores, lotados em escolas
reorganizadas, poderiam remover-se, por meio de processo de atribuio
de aulas em 1997, fazendo inscrio na escola de destino para onde fos-
sem remanejados os alunos/classes. Os especialistas e integrantes do qua-
dro de apoio permaneceriam nas escolas.
de se notar a diminuio drstica na quantidade total de escolas
durante o perodo: de 6.783 unidades existentes em 1995, 5.919 en-
contravam-se em funcionamento no ano de 1998 e 864 escolas foram
fechadas. Para Arelaro (1999, p. 87),

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(...) houve surpreendentemente reduo do nmero de escolas estaduais


(no total, 864), que por sua vez traduziriam a denncia que tem siste-
maticamente sido feita de que, ao lado da argumentao positiva da re-
duo dos perodos de funcionamento, deu-se, de forma concomitante,
expressivo aumento do nmero de alunos em cada sala de aula, em to-
dos os perodos de funcionamento escolar, com significativa reduo no
nmero de professores.
Como parte da avaliao do primeiro ano de governo, publicada
pela revista Escriba, rgo do gabinete do governador, foi considerado
benefcio da reorganizao (...) [a] melhor utilizao dos equipamentos
com diminuio de 7.500 classes, desativao de 120 escolas e elimina-
o da construo de 1.400 novas salas de aula (Escriba, 1996).
A base de dados utilizada para a reorganizao das escolas resultou
do cadastramento geral dos alunos do ensino fundamental e mdio da rede
estadual (Decreto n. 40.290, de 31/08/95), iniciando ao final do primei-
ro ano de governo e coincidindo com o perodo de trmino do ano letivo.
A justificativa presente no texto do decreto remetia a medida necessida-
de de conhecer exatamente o nmero de alunos do estado de So Paulo
para evitar a duplicidade de matrculas e a formao de classes ociosas.
Embora houvesse, na poca, um movimento no sentido de reivin-
dicar a realizao de um censo escolar que pudesse apresentar dados edu-
cacionais mais confiveis, a Secretaria optou por limitar-se a proceder ao
levantamento do nmero de matrculas j existentes como fonte de in-
formao ou legitimao para suas aes. Em funo disso, os dados que
subsidiaram a implementao da reorganizao das escolas referiam-se
apenas aos alunos j includos no processo de escolarizao.

Parcerias: nova diviso de responsabilidades?


Articulado s mudanas apresentadas at aqui, o outro elemento a
compor o conjunto de aes que alterou o modelo de gesto da educa-
o no estado de So Paulo relaciona-se adoo do mecanismo das par-
cerias para a oferta do ensino fundamental.
Embora a SEE adotasse os municpios como parceiros prioritrios
para a oferta do ensino fundamental, outras formas de parceria foram es-
timuladas e implantadas durante o perodo. Em geral, estas se referiam
participao da iniciativa privada na oferta de servios at ento reservados
ao Estado.

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Foi com a Resoluo n. 234, de 2 de outubro de 1995, que a


parceria escola pblica/setor privado passou a ser normalizada. Segundo
a resoluo, o estmulo s parcerias justificava-se em virtude da respon-
sabilidade do estado na definio dos termos para a consolidao dos par-
ceiros, pela importncia da educao para o desenvolvimento econmico
estadual e pela necessidade de descentralizar e desconcentrar aes de
forma a propiciar a autonomia de gesto a nvel local.

As parcerias podem estar desenvolvendo aes localizadas e abrangentes. En-


tende-se por aes localizadas aquelas que constituem iniciativas locais, ou seja,
partem da base para o centro do Sistema da Secretaria. Exemplos: adoo de
uma escola por empresa, investindo na preservao de seu patrimnio (pintu-
ra) ou na parte pedaggica. As aes abrangentes so iniciativas centralizadas,
isto , as aes ou projetos que envolvam uma parte significativa ou toda a
Rede, com a participao de um ou mais parceiros. (SEE, 1999, disponvel em:
<http://www.educacao.sp.gov.br/projetos/parceria/>)

Na prtica, incentivava-se que as escolas, por meio da Associao de


Pais e Mestres (APMs), desenvolvessem atividades conjuntas com a comu-
nidade, relativas manuteno do prdio ou de equipamentos, aquisio
de materiais, promoo de atividades culturais e de programa de capacita-
o da equipe escolar etc. A parceria deveria ser aprovada pelo Conselho
Escolar (CE) e obedecer ao protocolo de intenes que integrava a resolu-
o, alm de estar condizente com as diretrizes da SEE.
Na diviso de papis, definida pela resoluo, caberia secretaria
apoiar mecanismos que promovessem, a partir da iniciativa das UEs, proje-
tos de parcerias descentralizadas, tendo em vista a sempre invocada auto-
nomia da gesto. Seriam funes dos parceiros da sociedade civil: elaborar
os projetos junto com a UE, aplicar recursos financeiros e eventualmente
humanos para o desenvolvimento desses projetos e participar do gerencia-
mento dos recursos. As parcerias deveriam priorizar o provimento de re-
cursos financeiros, humanos e materiais e o fornecimento de mobilirio,
equipamentos, livros para a biblioteca etc. A responsabilidade pela gesto
dos recursos seria da APM.
O contedo do protocolo ilustra a tendncia da poltica educacio-
nal aqui apresentada de descentralizar, para a esfera da sociedade, respon-
sabilidades pela manuteno e melhoria do ensino pblico. Parece que o
estmulo participao da populao se desloca do mbito dos processos
decisrios para a esfera da manuteno fsica da escola, fortalecendo um

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discurso que co-responsabiliza o usurio pela qualidade, ou pela m quali-


dade, do servio educacional, ao mesmo tempo em que se observa a dimi-
nuio da presena do estado na oferta desse mesmo servio.
Alm das parcerias entre escolas e setor privado, a presena de me-
canismos de convnio entre estado e municpio para a oferta da educao
bsica foi a tnica do processo de descentralizao da oferta educacional
aqui destacado.
Inicialmente, mantm-se a sistemtica dos convnios entre o gover-
no estadual e os municpios, recurso existente desde o incio da dcada de
1980, como mecanismo para repassar aos municpios responsabilidades
pela oferta educacional (Arelaro, 1999). Exemplo pode ser encontrado na
Resoluo SE n. 182, de 10 de julho de 1995, que dispe sobre convnio
com as prefeituras para o uso de material de apoio didtico, por meio da
instalao do Centro Integral de Material de Apoio Didtico, de responsa-
bilidade do municpio.
Tambm na perspectiva do estmulo municipalizao, promul-
gada a Lei Estadual n. 9.143,3 de 9 de maro de 1995, que fixa normas
para criao, composio, atuao e funcionamento dos Conselhos Muni-
cipais de Educao (CME). Por esta Lei, os Conselhos Municipais passam a
ter carter normativo, consultivo e deliberativo e a integrar os sistemas
municipais criados pelo executivo. Ao CEE cabe a fixao dos critrios e con-
dies para delegao de competncias aos CMEs, os quais, entre outras atri-
buies, devem colaborar com o poder pblico municipal na formulao
da poltica educacional e na elaborao do plano municipal de educao
(art. 4, inciso II). A Lei previa, tambm, a existncia do Conselho Regio-
nal de Educao englobando um ou mais municpios , o qual deveria
auxiliar na formulao das diretrizes para o desenvolvimento educacional
da regio.
Com vistas a formalizar os processos de constituio dos conselhos
municipais e regionais de Educao, em 10 de maio de 1995 homolo-
gada a Deliberao 9/95 do CEE. Dentre as catorze atribuies dos CMEs
previstas na deliberao, destaca-se a aprovao dos convnios de ao inter-
administrativa que envolvam o poder pblico municipal e as demais esfe-
ras do poder pblico ou setor privado (art. 2, inciso VII). As competncias
delegadas pelo CEE para os CMEs referem-se ao ensino fundamental e edu-
cao infantil. Porm, no caso de os municpios comprovarem o atendi-
mento demanda dessas modalidades de ensino, poderiam ser ampliadas
para o ensino mdio (art. 3).

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Outra medida, normalizando a transferncia de aes do governo


estadual para os municipais e para as escolas, encontra-se no Decreto n.
40.626, de 8 de janeiro de 1996, que autoriza a SEE a celebrar convnio
com municpios e APMs4 para reforma, construo e ampliao de prdios
escolares, no implicando obrigaes financeiras especficas ao Estado.
Os anexos do decreto constituem-se de documentos sucintos e
prescritivos a serem preenchidos pelos parceiros, para o que prevem a
presena de duas testemunhas. Por eles, so fixadas as condies e as res-
ponsabilidades das partes: municpios, APMs e a SEE. As obrigaes da SEE
limitam-se ao acompanhamento tcnico, fiscalizao e incorporao,
junto Procuradoria do Patrimnio Imobilirio, das alteraes nos pr-
dios. J aos municpios ou s APMs caberia a execuo tcnica e financeira
dos convnios.
Porm, o estmulo transferncia do ensino fundamental para os
municpios foi intensificado com o Decreto n. 40.673, de 16 de feverei-
ro de 1996, que institui o Programa de Ao de Parceria Educacional Es-
tado-Municpio para atendimento do ensino municipal municipalizao,
medida oficialmente justificada pela necessidade de se melhorar a quali-
dade e a eqidade do ensino fundamental pblico, por meio da distri-
buio mais adequada de responsabilidades entre Estado e municpios.
O Programa foi

(...) lanado em abril de 1996, no Palcio dos Bandeirantes, ao reforar os


objetivos de estender o acesso a toda a populao infanto-juvenil amplian-
do os anos de permanncia na escola (...). Reflete a convico de intensifi-
car o processo de descentralizao do ensino, particularmente de 1 a 4 s-
ries do Ensino Fundamental e com a institucionalizao do Fundo de Ma-
nuteno e Desenvolvimento de Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio, e responde aos princpios de racionalizao e de otimizao dos
recursos, definindo a atuao e aplicao prioritria dos Estados e munic-
pios nesses graus de ensino. (Escriba, 1997, s/n)

Complementarmente, o programa era justificado pela necessidade


de fortalecer a autonomia do Poder Municipal e o controle das ativida-
des escolares pelas comunidades locais; de promover a descentralizao,
com base no princpio da responsabilizao numa nova percepo do
atendimento aos problemas que a sociedade apresenta e, por fim, de
atender aos artigos 240 e 249, pargrafos 1 e 2, da Constituio do
Estado.5

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Levando isso em considerao e colocando em prtica diretrizes go-


vernamentais j definidas em 1995, este decreto, na prtica, induz muni-
cipalizao da rede estadual, em consonncia, inclusive, com o esprito do
FUNDEF, que viria a ser, posteriormente, institudo pela Lei Federal n. 9.424,
de dezembro de 1996.
O decreto, em seu artigo 1, institui a parceria entre estado e muni-
cpio por meio de ao conjunta entre os respectivos executivos para de-
senvolver o ensino fundamental. Sua implantao seria gradativa e em fun-
o da adeso dos municpios para assuno total ou parcial da rede
pblica estadual e da gesto educacional. De acordo com documento de
avaliao elaborado pelo prprio governo,

Em 1996, a partir do Decreto n. 40.673, de 16/2/96, que instituiu o


Programa de Ao de Parceria Educacional Estado-municpio para aten-
dimento do ensino fundamental, foram firmados os primeiros convnios
com 46 municpios que assumiram 151 escolas, 1460 classes, 49.429
alunos e 949 professores efetivos. (Escriba, 1996, s/n)

Ainda segundo o decreto, a absoro das escolas pelos municpios


deveria levar em conta a capacidade tcnica-administrativa-financeira de
cada municpio, cabendo ao governo estadual cooperar por meio da
instituio do processo de avaliao do sistema de ensino, com a finalida-
de de proceder s correes necessrias para implantao do Programa (ar-
tigo 4).
O convnio insiste na idia de ao compartilhada6 entre as duas
esferas governamentais, cabendo SEE: a assistncia tcnica para a elabo-
rao do plano municipal de educao, estatuto e plano de carreira do
magistrio, regimento escolar, assessoria para instalao do CME, alm de
outros instrumentos e mecanismos que se fizessem necessrios para a ges-
to da rede escolar.
Segundo o material elaborado pela Secretaria da Educao para sub-
sidiar os municpios na implementao de seus sistemas, os municpios
constituem-se parceiros privilegiados da gesto educacional. Parceria sig-
nifica igualdade de condies para propor, debater, implementar polticas
e estratgias, assumir e compartilhar responsabilidades (SEE, 1997, p. 9).
Quanto ao pessoal, a secretaria estadual comprometia-se a transferir
funcionrios7 tcnicos, administrativos e docentes necessrios, co-respon-

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sabilizando-se por sua capacitao. O valor do convnio seria estabelecido


mediante aporte de recursos da SEE e contrapartida do municpio. O con-
vnio indicava tambm que os recursos seriam repassados em funo de
Plano de Trabalho baseado no Decreto n. 40.722, de 20 de maro de
1996, que dispe sobre a prvia autorizao do governador para celebra-
o de convnios no mbito da administrao centralizada e autrquica. A
prestao de contas seria feita junto ao Tribunal de Contas do Estado e a
vigncia do convnio, prevista para cinco anos, podendo ser desfeita, por
acordo entre as partes ou denncia por desinteresse de qualquer das par-
tes, com aviso prvio de 90 dias.
Em matria publicada no mesmo ano em que a SEE instituiu o pro-
grama de parceria, o jornal O Estado de S. Paulo (1996, p. B-8) informava
que

A Secretaria Estadual de Educao quer intensificar a municipalizao da


rede escolar de 1 grau. A meta passar s prefeituras todos os alunos de
5 milhes de alunos nos prximos dois anos. Com elas as administraes
municipais vo receber todos os professores efetivos e os prdios onde fun-
cionam as unidades.

Apesar de paulatina, perceptvel a transferncia de matrculas da


rede estadual para os municpios. Os resultados expressos nos dados de
matrcula total do ensino fundamental indicam o desempenho, no pri-
meiro governo de Mario Covas, do processo de municipalizao por meio
de parcerias. H que se frisar o estmulo dado pelo FUNDEF a partir de
1998. A tabela a seguir permite a visualizao do processo de transfern-
cia de matrculas:

Tabela 3
(Matrculas no ensino fundamental por dependncia administrativa)

1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2002 2002

Estado 5078538 87,5% 4634560 81,2% 4436407 78,8% 3864835 72,8% 3285131 62,9%

Municpio 726704 12,5% 1075850 18,8% 1194819 18% 1511184 27,2% 1935951 37,1%

Total 5805242 100% 5710410 100% 5731226 100% 5376019 100% 5221082 100%

Fonte: CIE/SEE

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Se em 1996, a rede estadual atendia 87,5% da demanda para o


ensino fundamental, em 2002, o percentual de alunos atendido por essa
rede era de 62,9%, contra 37,1% das redes municipais, indicando a
manuteno da tendncia de transferncia deste nvel de ensino para os
municpios.
Em meados de 1996, outro decreto8 estabeleceu que as reformas
ou construes de prdios escolares passassem a ser enquadradas no pla-
no de obras estaduais no municpio, obedecendo s normas pedaggicas
da SEE e s orientaes tcnicas da FDE. No mesmo perodo, o Decreto n.
40.903, de 12 de julho de 1996, autorizava a SEE a celebrar convnios
com 103 municpios para aquisio de veculos para transporte de alu-
nos, tendo por pblico-alvo alunos do ensino fundamental residentes na
zona rural. Tambm em conseqncia dos convnios, a SEE poderia, tran-
sitoriamente, doar materiais inservveis e/ou excedentes aos municpios
que assumissem classes desativadas da rede estadual.
Com a aprovao da nova LDB, o CEE, mantendo a tendncia de
transferncia do ensino fundamental para os municpios, traa, por meio
da Indicao n. 1/97, diretrizes para a constituio dos Sistemas Muni-
cipais de Ensino,9 segundo as quais haveria dois caminhos para a ampli-
ao da oferta de vagas dessa etapa da educao bsica. O primeiro, por
meio da criao de seu prprio sistema, de acordo com as orientaes
expressas na Lei Estadual n. 9.143/95 e em outros documentos legais
elaborados sobre o assunto pelo CEE.10 O segundo seria integrar-se ao sis-
tema estadual, para o que o municpio deveria procurar a SEE. Embora a
LDB permitisse ainda uma terceira opo, a composio com o Estado de
um sistema nico para o atendimento ao ensino fundamental, essa pos-
sibilidade sequer chegou a ser tratada.
Para a criao dos sistemas municipais no estado de So Paulo e de
outras formas de colaborao entre estado e municpios para a oferta da
educao bsica, segundo o Colegiado, o critrio bsico a ser seguido pelas
duas esferas governamentais deveria ser o respeito ao interesse geral. Em
vista disso, a autonomia do sistema municipal deveria valorizar o esprito
de cooperao, por meio da sintonia entre as decises na rbita munici-
pal e as diretrizes de mbito estadual. Por outro lado, o CEE advertia o sis-
tema estadual para que respeitasse as aspiraes legtimas dos municpios,
criando condies para a busca de solues prprias por parte dos siste-
mas municipais.

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Em 1998, outra alterao nas normas para estabelecimento das


parcerias, por meio de convnios entre estado e municpios, resultou do
Decreto n. 43.072, de 4 de maio de 1998, que disciplinou a questo
aps a aprovao do FUNDEF. De acordo com o decreto, a continuidade
do Programa de Parceria Educacional entre Estado e Municpios passa a
se viabilizar mediante a transferncia de alunos e recursos materiais e o
afastamento de pessoal docente, tcnico e administrativo, que implicar
no repasse de recursos originrios do FUNDEF.
A partir deste momento, a lgica da descentralizao da oferta do
ensino fundamental no estado de So Paulo passaria a ser a do Fundo,
cabendo SEE a defesa dos benefcios da municipalizao e do FUNDEF.
O contedo de uma reportagem publicada no jornal O Estado de
S. Paulo ilustra as consideraes efetuadas at aqui. Sob o ttulo Cresce
parceria entre Estado e setor privado, a matria apresenta pinceladas do
que consistiria uma das veias da reforma da educao no Brasil, a partir
de posies defendidas por Patrcio Millan, coordenador para programas
sociais do BIRD, quando em visita Braslia.
Segundo as regras do BIRD, instituio que financia projetos para o desen-
volvimento do Terceiro Mundo, o governo brasileiro aposta na municipa-
lizao do ensino de crianas de 7 a 14 anos como ponto de partida da re-
forma. (...) Mesmo no ensino municipalizado, a reforma inclui a integrao
entre iniciativa privada e comunidade em modelos de parcerias para criar
novas fontes de financiamento. (O Estado de S. Paulo, 1998, p. A-10)
Segundo a reportagem em So Paulo, a Secretaria Estadual de
Educao desenvolve uma espcie de plano piloto (idem, ibid.).

Consideraes finais
A Secretaria de Educao talvez tenha sido a esfera da administra-
o estadual que, no perodo analisado, mais radicalmente levou adiante a
pretenso de alteraes no aparelho do Estado, proclamada pelo governo
de Fernando Henrique Cardoso, mediante o Plano de Reforma no Aparelho
do Estado (1995), e assumida pelo governo estadual paulista. Para tanto,
levou a cabo um projeto de reforma na educao paulista deflagrado em
sua totalidade desde o primeiro dia de governo, para o que, em nome da
racionalizao dos investimentos em educao, cerceou qualquer possibili-
dade de negociao com setores divergentes.

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A mudana no papel atribudo ao estado aparece tambm na op-


o pelo carter redistributivo da ao estatal, como forma de se alcan-
ar uma possvel eqidade na oferta do servio prestado. Para tanto, a SEE
autoproclamava-se a instncia responsvel por elaborar a poltica educa-
cional para o estado, dado o conseqente papel de liderana no setor que
o atendimento, no incio da dcada de 1990, de 80% da demanda do
ensino fundamental e mdio lhe reservava. interessante observar que
foi justamente o elemento identificado como responsvel pelo baixo de-
sempenho da educao no estado o gigantismo da rede que legiti-
mou o referido papel de liderana.
Parece pertinente lembrar que perspectivas pautadas numa raciona-
lidade meramente econmica compuseram a agenda das reformas educa-
tivas nos anos de 1990. Com vistas a subsidiar opes de polticas otimi-
zadoras, tais perspectivas assentavam-se em resultados de correlaes e
pesquisas organizadas ou selecionadas por agncias internacionais a respei-
to do impacto dos diferentes insumos educacionais sobre a qualidade do
produto da escola. De modo geral, os estudos indicavam que insumos
como aumento de salrio, diminuio do nmero de alunos por classe e
natureza da formao prvia dos profissionais da educao representavam
um esforo de investimento no justificvel em pases em desenvolvimen-
to, dado que medidas menos custosas, como distribuio de livro didtico
e descentralizao da gesto, tambm incidiriam positivamente sobre o de-
sempenho dos alunos nos exames de sondagem da qualidade do ensino
(cf. Lockeheed & Vespoor, 1989; CEPAL-UNESCO, 1992).
Inserida nessa lgica, a opo tomada pela SEE reorganizao das
escolas da rede estadual de ensino instituiu a separao em prdios dife-
rentes das quatro primeiras sries do ensino fundamental e das quatro l-
timas sries dessa modalidade de ensino e a separao desta modalidade
da subseqente, o ensino mdio. Segundo o documento que apresentou
as diretrizes governamentais para a educao paulista, a reorganizao das
escolas representaria um dos mecanismos necessrios ao aumento da racio-
nalizao da rede. Antes que uma medida de carter pedaggico, como foi
veiculado pela SEE, a reorganizao das escolas visava diminuio de gas-
tos e de desperdcios do sistema, expressa em um hipottico excessivo n-
mero de professores e de salas. Dividiram-se as escolas e os nveis de ensi-
no; quebrou-se, ao meio, a escola de oito anos e pulverizou-se, pelo interior
do estado, uma infinidade de arranjos institucionais para garantir a oferta,
pelos municpios, do ensino fundamental.

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Em nome do aumento da eficincia e da eficcia da rede estadual,


justificaram-se as medidas de descentralizao tomadas pela Secretaria
que implicaram o processo ainda em curso de transferncia do ensino
fundamental para grande parte dos municpios de So Paulo. Essa pers-
pectiva descentralizadora de carter intergovernamental (Galvo, 1997)
resultou no aprofundamento da tendncia do governo estadual em se de-
sobrigar da oferta de parte da educao bsica, ainda que mantendo so-
bre seu controle a definio dos parmetros bsicos para seu funciona-
mento: termos dos convnios, padro de avaliao etc.
O resultado das intervenes do governo estadual expressou-se, as-
sim, no redesenho da rede estadual do ensino e na conseqente alterao
da gesto e da oferta da educao bsica no estado. So mudanas inscri-
tas no que, durante os anos de 1990, se convencionou chamar de refor-
ma e racionalizao do aparelho do Estado, a faceta anti-social de muitas
das polticas adotadas no perodo.

Recebido em janeiro de 2006 e aprovado em maro de 2007.

Notas
1. Segundo o Frum Estadual em Defesa da Escola Pblica e a APEOESP, nem todas as escolas
tiveram acesso a este documento.
2. O ocorrido no municpio de Rio Claro exemplo dessa orientao, conforme trabalho de
Adrio e Silveira (2005).
3. Lembramos que a medida anterior LDB e se baseia no artigo 71 da Lei n. 5.692/71.
4. O mesmo decreto trata dos convnios com Associaes de Pais e Mestres (APMs). Neste, os
signatrios so a secretria e o diretor executivo das APMs que, no caso de So Paulo, o
diretor da escola.
5. O artigo 240 fixa para os municpios a prioridade no atendimento ao ensino fundamen-
tal. O artigo 249 prev a colaborao entre as esferas governamentais para o oferecimento
da educao bsica.
6. De acordo com os artigos 211, 212 e 213, da CF, e os j citados 240 e 1 e 2 do artigo
249, da Constituio Estadual.
7. Os profissionais da educao que atuavam nas unidades escolares transferidas, caso fossem
professores, seriam remanejados para escolas prximas, quando se tratassem de especialis-
tas ou profissionais dos setores administrativo ou operacional, seriam removidos ex-officio
(Comunicado DHRU n. 7, 29 abr. 1996).
8. Decreto Estadual n. 40.904, de 12 de junho de 1996, que altera o Decreto n. 36.546,
de 15 de maro de 1993, responsvel por instituir o Programa de Ao Cooperativa Esta-
do-Municpio para construes escolares.

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Oferta do ensino fundamental em So Paulo: um novo modelo

9. De acordo com os artigos 11e 18 da nova LDB.

10. Del. CEE 6/95 e 9/95 e as Indicaes CEE 4/95 e 6/95.

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