III

Los oxigenes del federalismo nioparense

(1820-1831)

por NOEM GOLDMAN

 C
on la cada del poder
central en 1820 emergi
una nueva realidad: el
esfuerzo por afirmarse por
parte de los Estados autno-
mos provinciales. Este proce-
so, ms importante que las lu-
chas entre caudillos, es, a la
vez, ms difcil de captar y de
evaluar y provee una muy in-
teresante perspectiva sobre la
naturaleza de los problemas
implicados en la cuestin de la
organizacin nacional argenti-
na, as como permite modifi-
car algunos enfoques y rever
simplificaciones en el anlisis
de los fenmenos del caudi-
llismo y del federalismo rio-
platenses.
Los Estados autnomos
surgidos a partir de 1820 no
fueron el producto de la dis-
gregacin de una nacin pree-
xistente sino el punto de parti-
da para una organizacin pol-
tico-estatal sobre la nica uni-
dad socio-poltica existente en
el perodo: la ciudad-provin-
cia. El conjunto de normas fis-
cales, legislativas y polticas
que las provincias se otorga-
ron, luego del fracaso del in-
tento de constituir un Estado
rioplatense, testimonia los es-
fuerzos de las elites provincia-
les por consolidar, ms all de
la voluntad de los caudillos,
espacios soberanos, aunque
sin perder la denominacin de
"provincias". Esta designacin

A A
equvoca deriva por un lado de la tradicin administrativa espa-
ola, an vigente en el primer perodo independiente para desig-
nar a las Gobernaciones Intendencia, y, por el otro, de la calidad
de provincias que les otorgaron los gobiernos centrales durante
los breves lapsos de su existencia. Pero la provincia autnoma no
fue una prolongacin de la antigua provincia de intendencia, si-
no una ampliacin del papel poltico de las ciudades soberanas
-mediante la definicin de un nuevo rgimen representativo- al
punto de configurar una soberana independiente.
Las "provincias" no surgieron as como partes integrantes de
un Estado superior a ellas, sino como Estados independientes que
llegaron incluso progresivamente a asumirse como sujetos de de-
recho internacional. De modo que la tendencia a confluir en lo
que ser el futuro Estado Nacional argentino convivi, durante la
primera mitad del siglo XIX, con la tendencia a la autonoma de
la provincia.

LA CADA DEL PODER CENTRAL EN 1820 Y LA

FORMACIN DE LOS ESTADOS PROVINCIALES

Cuando en julio de 1819 Rondeau reemplaz a Pueyrredn en

el cargo de director, el Congreso prosegua con los proyectos mo-
nrquicos al aprobar en sesin secreta, en noviembre de 1819, las
tratativas realizadas en Europa para coronar al duque de Luca,
Carlos de Borbn. En la Banda Oriental la elite montevideana
vea con buenos ojos la incorporacin del territorio al dominio
portugus, mientras el prestigio de Artigas se desmoronaba en su
territorio, aunque en el Litoral persista en calidad de Protector de
los Pueblos Libres. Esto ltimo favoreca al rgimen directorial,
que esperaba sacar provecho de su dudosa poltica portuguesa de
prescindencia frente al avance portugus. Buenos Aires intent
entonces doblegar al Litoral con reiteradas invasiones a Santa Fe
y la promocin de disidencias internas en Corrientes y Entre
Ros, que slo lograron consolidar a aquellos partidarios de Arti-
gas, como Estanislao Lpez en Santa Fe y Francisco Ramrez en
Entre Ros.
En octubre de 1819 una nueva tentativa de someter a la disi-
dencia artiguista en Santa Fe se enfrent con la negativa del ejr-
cito del Norte de auxiliar al gobierno. En enero de 1820 un gru-

106-
po de oficiales, entre quienes se en-
contraban Juan B. Bustos, Jos M. i si
Paz y Alejandro Heredia, se suble-
v en la Posta de Arequito en con- I
tra del Directorio, iniciando as el
breve proceso de derrumbe del po-
der central. En efecto, el pedido
realizado por Rondeau a los portu-
gueses instalados en la Banda LJL . im *i 1 uNNit
Oriental, para que intervinieran a su
favor sobre los disidentes de los te-
rritorios de Entre Ros y Santa Fe, TlZii
desencaden una fuerte reaccin 1*5
P . ^Sht p f
armada de estas provincias. En fe- . Ctr* Ai * <!.
brero de 1820, el ejrcito porteo

^ .
fue vencido en los Campos de Ce-
peda por las fuerzas del Litoral,
conducidas por Ramrez y Lpez,
que exigan la disolucin del Con-
greso y la renuncia del director
m P
p
f i

Rondeau.
Iglesia catedral de Santa Fe. Corte
Esta derrota gener en Buenos transversal y fachada principal.
Aires una crisis poltica sin antece- Cario Zucchi, 1832.
dentes. 1 El Cabildo de Buenos Ai-
res asumi en febrero de 1820 la funcin de gobernador y procla-
m la disolucin del poder central, renunciando en nombre de
Buenos Aires a su rol de capital de las Provincias Unidas. Surgi
entonces una nueva entidad poltica: la provincia de Buenos Ai-
res, que, en febrero de 1820, firma el Tratado del Pilar para al-
canzar un acuerdo de paz con las fuerzas del Litoral. El tratado
suscrito con Ramrez y Lpez propuso como futuro sistema de
gobierno del pas el de "federacin", aunque su organizacin se
postergara hasta la reunin de un congreso en San Lorenzo, en
el que los representantes deberan ser libremente elegidos por
"los pueblos".
Qu consecuencias tuvo la disolucin del poder central sobre
el conjunto del territorio? La desaparicin del Directorio no hizo
ms que acelerar el proceso de disgregacin de la antigua estruc-
tura virreinal que los gobiernos revolucionarios ya haban inicia-
1
Proceso que ser analizado en el captulo V.

107-
do, para dar nacimiento a verdaderas soberanas autnomas. Du-
rante la primera dcada revolucionaria, como resultado de las as-
piraciones de los pueblos al ejercicio de su soberana, junto con
las necesidades de la guerra de independencia, haban surgido
nuevas provincias en los lmites de las ciudades y sus jurisdiccio-
nes a partir de la disgregacin de las antiguas provincias del r-
gimen de intendencias. En 1813, el Segundo Triunvirato cre el
Gobierno Intendencia de Cuyo al separar a Mendoza, San Juan y
San Luis de la Intendencia de Crdoba. En 1814, el director Po-
sadas form las provincias de Entre Ros y Corrientes al separar-
las de la Intendencia de Buenos Aires. A su vez la Intendencia de
Salta del Tucumn se dividi para dar nacimiento a las provincias
de Salta y Tucumn. En 1818 Santa Fe se separ, por voluntad
propia, de Buenos Aires.
Santiago del Estero, en 1820, y Catamarca, en 1821, deciden
declarar su independencia de Tucumn. La Rioja se separa de
Crdoba en 1820, y Jujuy de Salta en 1834. Con el nombre de
Repblica del Tucumn, Bernab Aroz intenta sin xito mante-
ner reunidas a las provincias de Tucumn, Catamarca y Santiago
del Estero entre 1819 y 1821. Lo mismo ensaya Ramrez, al reu-
nir, entre 1820 y 1821, a las provincias de Entre Ros, Corrientes
y Misiones en la denominada Repblica de Entre Ros.
Sin embargo, es necesario distinguir los intentos de separacin
de pueblos de las capitales de provincias intendencia anteriores a
1820 de los movimientos autonomistas del '20, en el sentido de
que los primeros, aunque basados en el principio de la retrover-
sin de la soberana a los pueblos, no siempre implicaron una re-
forma del orden administrativo intendencial ni una ruptura con
los esfuerzos de unidad emprendidos por los gobiernos revolu-
cionarios. A partir de 1820, por el contrario, mientras la estructu-
racin jurdico-poltica de una nueva nacin deviene un objetivo
cada vez ms incierto, otros instrumentos legales buscaron reor-
ganizar un orden social viable en cada espacio provincial y con-
ciliar la autonoma de los Estados con la firma de pactos interpro-
vinciales. El pacto de 1831 tuvo al respecto un rol fundamental y
proporciona una clave para la comprensin de la naturaleza del
federalismo de la poca. No obstante, son necesarias algunas con-
sideraciones previas en relacin con los equvocos que rodearon
el uso del concepto "federacin" en la historiografa argentina.

IOS
FEDERACIN O CONFEDERACIN?
Existi una frecuente confusin entre federalismo y confede-
racionismo. Jos Carlos Chiaramonte ha llamado la atencin so-
bre el hecho de que este equvoco se vincul con la visin histo-
riogrfica que consideraba a las provincias, formadas en el Ro de
la Plata luego de 1820, como partes de un Estado nacional argen-
tino preexistente. Adems, la confusin prolonga la manera en
que este asunto era ya tratado por la literatura poltica previa a la
experiencia del constitucionalismo norteamericano.
En efecto, hasta el momento en que se proclam la constitu-
cin de Filadelfia en 1787, que funda el primer Estado federal en
Norteamrica, los tratadistas polticos slo conocan una forma
de federacin: la confederacin como unin de Estados indepen-
dientes. De modo que cuando se abordaba el tema del federalis-
mo se tomaban los ejemplos de las experiencias histricas cono-
cidas como liga aquea, confederacin helvtica o confederacin
norteamericana. Ms an, lo que la doctrina poltica entenda ge-
neralmente por federalismo era una forma de Estado opuesta a la
unidad. Esto explica por qu cuando los editores norteamericanos
de El Federalista reflexionaban sobre el pasaje de la primera ex-
periencia confederal norteamericana - f u n d a d a en los artculos de
la Confederacin de 1781- al Estado Federal, sintieron la necesi-
dad de distinguir lo federal de lo nacional. Lo federal se identi-
ficaba all con lo confederal y lo nacional designaba al Estado
federal que se presentaba como una nueva solucin de compro-
miso frente al fracaso de la experiencia confederal para organizar
una nacin.
En efecto, el nuevo Estado Federal norteamericano surgido en
1787 cre una soberana nica, del conjunto de la nacin, que se
yuxtapuso con las soberanas de los Estados miembros. Pero el
uso indistinto de federalismo para designar formas diferentes de
asociacin, tales como el Estado Federal, las confederaciones o
simples ligas, se prolong durante el siglo XIX. La historiografa
argentina lo recogi al agrupar y confundir bajo un mismo con-
cepto todas las tendencias a la autonoma expresadas luego de la
Independencia. As, bajo la nocin de federalismo se asociaron,
sin distincin, reivindicaciones muy diversas que surgieron luego
de 1810 y que pudieron ir desde el simple pacto entre provincias
hasta la unin confederal. Incluyendo all tambin a las expresio-
nes del antiguo derecho autnomo de los "pueblos", combatido

109-
sin demasiado xito por las reformas borbnicas.
Parece entonces ms adecuado designar como tendencias fe-
derales a las que se manifestaron con fuerza durante el proceso de
creacin del Estado federal de 1853 y reservar la denominacin
de tendencias confederales a las que predominaron durante la pri-
mera mitad del siglo XIX. La diferencia entre ambas formas de
organizacin poltica - l a confederal y la federal- permite cono-
cer y definir mejor la naturaleza de las unidades polticas que par-
ticiparon realmente en el proceso abierto por la Independencia,
as como la ndole de los conflictos poltico-militares que se sus-
citaron. Pues luego de la Independencia la construccin de nue-
vos Estados era algo indefinido y, por lo tanto, la naturaleza po-
ltica de las llamadas "provincias" fue tambin algo abierto a di-
versas posibilidades: una, la de convertirse en Estados indepen-
dientes, otra, la de integrarse a una unidad mayor, supraprovin-
cial, el futuro Estado Nacional argentino.
En 1824 Buenos Aires convoc a un nuevo Congreso Consti-
tuyente que, en lo que respecta a la Constitucin proclamada, no
tuvo ms xito que su predecesor; su contenido unitario fue nue-
vamente rechazado por las provincias. Luego del fracaso de
1827, en el Ro de La Plata slo quedaron los Estados provincia-
les que alcanzaron una formalizacin "provisoria" de sus relacio-
nes mediante la firma de un acuerdo conocido luego como el Pac-
to Federal. El 4 de enero de 1831 se suscribi un acuerdo entre
las provincias de Corrientes, Buenos Aires, Entre Ros y Santa
Fe, al que posteriormente se incorporaron las dems provincias.
En el artculo primero, las provincias firmantes expresaron su vo-
luntad de paz, amistad y unin, "reconociendo recprocamente su
libertad (...) la independencia, representacin y derechos". El
pacto es una alianza que se concibe a s misma como provisoria
y que, de manera imprecisa, alude a la futura organizacin fede-
ral del pas. En ella es expreso el reconocimiento de la libertad y
de la independencia de cada una de las provincias signatarias, y
se delega en una "Comisin Representativa de los Gobiernos de
las Provincias Litorales de la Repblica Argentina" slo la con-
certacin de la paz y la guerra y la organizacin de la fuerza mi-
litar necesaria en caso de guerra. Es decir, las provincias que
suscribieron el pacto se reservaban para s prcticamente todo el
ejercicio de la soberana con muy escasa delegacin de funciones
estatales; no se fijaba la creacin de un poder central por encima
de los poderes de los Estados. El objetivo de convocar al Congre-

110-
so Constituyente fue bloqueado por la oposicin de
Buenos Aires -dilatndose indefinidamente-, mien-
tras la Comisin Representativa era disuelta. Con el
trmino "federacin" el pacto dio as lugar de hecho
mm
a una dbil organizacin confederal, que se conserv
fi.m
hasta la proclamacin de la Constitucin Federal de
ft 'Ui
1853.
En suma, lo que se entenda por federalismo en el -ai
Ro de la Plata, especialmente por parte de los caudi- w
llos federales, era alguna forma de confederacin que i*
permitiese resignar lo menos posible el control poli- * *
tico de su provincia. En este sentido, la historia po- 'rri*
ltica del perodo se caracteriz por esa perma-
nente ambivalencia de sus protagonistas, tal co-
, . _ . , . . . IWOM
mo surga del Pacto Federal: el reconocimiento
de la libertad, de la independencia y,
de hecho, de la soberana de cada pro- *
vincia, por un lado, y la frecuente alu- ...llmil I_JL : .l
sin, por el otro, a una posible organi-
r
r o Proyecto de monumento a la
zacin nacional. L a s constituciones Confederacin Argentina. Alzado.
Carl Zucch
provinciales remitan a una futura na- , 1836.
cin utilizando trminos tales como:
"Repblica", "Repblica Argentina" o
"Estado Argentino".

EL ESTADO PROVINCIAL Y EL EJERCICIO

DE LA SOBERANA

Al producirse la crisis de 1820, las provincias conservaron las

instituciones heredadas de la dominacin espaola y las que se
haban creado durante el primer decenio de existencia indepen-
diente. El rgimen de las Ordenanzas de Intendentes perdur en
diversos aspectos, pero ms se atiende a las disposiciones del Re-
glamento Provisorio del 3 de diciembre de 1817. Con el surgi-
miento de los Estados autnomos, aparecieron los textos consti-
tucionales provinciales - e l primero es el de Santa Fe en 1819-.
Estas constituciones y las leyes complementarias rigieron el de-
senvolvimiento institucional provincial.
Un punto de vista frecuente en la historiografa argentina sos-

111-
tuvo que las constituciones provinciales reprodujeron lo conteni-
do en ese Reglamento, cuya letra revelaba la influencia de la
Constitucin del Estado de Massachusetts de 1780. Sus disposi-
ciones habran quedado en la mayora de las provincias regulan-
do el sistema electoral, el rgimen municipal y la organizacin
judicial. En realidad, las constituciones provinciales difirieron,
tanto del Reglamento de 1817 como entre s, en cuestiones sus-
tanciales relacionadas con la definicin de la ciudadana, las atri-
buciones del gobernador, o el mismo rgimen electoral.
En general, las constituciones provinciales rioplatenses, en la
medida en que tendan a fundar la autonoma provincial frente a
las tentativas de unificacin estatal, monrquicas o republicanas
unitarias, siguieron los lincamientos del constitucionalismo repu-
blicano al establecer un poder legislativo basado en la soberana
popular. Este nuevo poder fue con frecuencia rudimentario; la or-
ganizacin judicial, por otra parte, no lleg a constituirse en un
tercer poder.
Antes de que surgiera la Legislatura, el Cabildo de cada ciu-
dad o villa ejerca funciones sobre su respectivo centro urbano y
la zona rural de su dependencia. La fijacin de la eleccin de los
cabildantes por sufragio popular, bajo la forma del Cabildo
Abierto, termin por hacer que cada Cabildo tendiera a desempe-
ar funciones legislativas provinciales. Pero la necesidad de con-
siderar los intereses de la campaa - c o m o consecuencia de la mi-
litarizacin producida por las guerras de independencia- y los an-
tagonismos de sta con la ciudad, y particularmente con las elites
urbanas que dominaban en ella, dieron origen a las legislaturas.
En la mayora de las provincias, los nuevos textos constituciona-
les proclamados a partir de 1820 crearon las Salas de Represen-
tantes, pero en otras, como fue el caso en Buenos Aires, la Sala
surgi por una ley especial, o por transformacin de las Juntas
Electorales convocadas para elegir diputados.
Sin embargo, la rivalidad entre los cabildos y las Salas de Re-
presentantes no deriv exclusivamente de la superposicin de ju-
risdicciones, sino del hecho de ser dos instituciones de naturale-
za histrica diferente. Mientras el Cabildo era expresin del sta-
tus de ciudad, de acuerdo con el ordenamiento comunal hispni-
co, la legislatura representaba, con carcter de ciudad y campaa,
a la nueva entidad poltica "provincia". As, las nuevas sobera-
nas autnomas fueron el resultado de la incorporacin de la cam-
paa en la definicin de un nuevo rgimen representativo que, se-
gn el ordenamiento poltico del rgimen espaol, careca como
tal de representacin en los cabildos. Al final de este proceso to-
dos los cabildos desaparecieron, con excepcin del de Orn en
Salta, que subsisti hasta la organizacin nacional. Los curatos,
divisiones eclesisticas que despus tomarn el nombre de depar-
tamentos, se convirtieron asimismo en circunscripciones electo-
rales.
La calidad estatal independiente de los Estados provinciales se
manifest as al definir facultades para el ejercicio de la sobera-

En 1853, Alberdi define a los catorce gobiernos provinciales surgidos

en 1820 como gobiernos de "carcter nacional por el rango, calidad y
extensin de sus poderes". En su opinin esto era producto de la pol-
tica de Buenos Aires, que habra iniciado el proceso de usurpacin de
as atribuciones soberanas de la nacin.

"Instalado para dar ejemplo de imitacin a las dems provincias, y

propagar de ese modo indirecto el establecimiento del sistema repre-
sentativo en todo el pas, sucedi lo que era de esperar, que todas las
provincias crearon su gobierno local a ejemplo de Buenos Aires, com-
puesto de los tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Entonces tu-
vimos catorce gobiernos constituidos separadamente, en lugar del go-
bierno nacional, que qued vacante y acfalo, conforme al plan de
Buenos Aires.
Ese sistema, que tiene 32 aos de existencia, debi su origen al gobier-
no provincial de Buenos Aires, creado en 1821. Todas las provincias se
dieron su Sala con soberana ordinaria y extraordinaria, su Poder Eje-
cutivo y su Poder Judicial.
(...) Las provincias interiores copiaron al gobierno local de Buenos Ai-
res, no slo el hecho de su existencia, sino tambin la extensin de sus
facultades y el crculo de sus poderes o atribuciones; y de este modo el
ejemplo del gobierno provincial de Buenos Aires, imitado por todas las
dems, hizo nacer en cada una un obstculo a la organizacin nacio-
nal, el cual reside en la dificultad que hoy experimentan para despren-
derse del uso de las facultades nacionales a que se han acostumbrado
ya por el espacio de 30 aos. "

Extrado de Alberdi, Juan B., Derecho pblico provincial argentino,

Talleres Grficos Argentinos de L. J. Rosso, Buenos Aires, reedicin 1928
(I a ed. 1853), pgs. 117-118.

113-
na. Estas prerrogativas se expresaron en los textos constitucio-
nes pero tambin en la legislacin provincial relativa a la justicia,
finanzas pblicas, comercio exterior, defensa del territorio, rela-
ciones interprovinciales, amonedacin, regulacin de pesas y me-
didas, ejercicio de patronato y organizacin de la enseanza.
Un indicador de relevancia de la afirmacin de una soberana
estatal provincial aparece en la definicin de la ciudadana -cues-
tin estrechamente vinculada con la soberana-. Las constitucio-
nes provinciales muestran la persistencia del sentimiento de iden-
tidad americana en coexistencia con el provincial. En el Estatuto
Provisorio de Santa Fe, primer texto constitucional provincial,
promulgado por Estanislao Lpez en 1819, slo existen la pro-
vincia y Amrica. No hay ninguna mencin de una posible uni-
dad rioplatense; el artculo 3 declara as: "Todo americano es ciu-
dadano". En el artculo 5 se suspende este derecho a "cualquiera
que por su opinin pblica sea enemigo de la causa general de la
Amrica, o especial de la Provincia". En suma, las referencias
son al "pas" o a la "patria" santafesina, por un lado, y a "Amri-
ca" o "Amrica del Sud", por el otro.
Las constituciones de Entre Ros (1822), Corrientes (1824),
Catamarca (1823) y Santa Fe (1841) confieren la ciudadana no
slo a los nativos de la provincia sino a los de las Amricas an-
tes espaolas. Las de Jujuy (1839) y Crdoba (1821 y 1847), y
el proyecto de constitucin para Buenos Aires (1833), la limitan
al nativo, pero tambin la admiten, con ciertas condiciones y por
cierto tiempo, para cualquier extranjero. Las de San Juan (1825),
San Luis (1832) y Tucumn (1852) no determinan nada al res-
pecto.
Por otra parte, existieron diversas formas de expresar la rela-
cin entre esa afirmacin de soberana estatal provincial y los
proyectos constitucionales de alcance "rioplatense" o hispanoa-
mericano. En las constituciones de Santa Fe (1819), Corrientes
(1824) y Santiago del Estero (1832) no hay ninguna mencin al
proyecto de reunin de un Congreso Constituyente. En estos tex-
tos es la provincia la que asume todas las atribuciones estatales
consideradas "nacionales" en lo que respecta a guerra, comercio
exterior, relaciones con la Iglesia, etc.
Los textos de Crdoba (1821), Salta (1821) y Entre Ros
(1823) s contienen referencias a una posible asociacin poltica
de las provincias rioplatenses, con la consiguiente limitacin de
la soberana que ello implicara. Estas manifestaciones traducen la

114-
 Reglamento Constitucional para la nueva provincia
de Catamarca dado por su asamblea del 11 de julio de 1823

Reproducimos algunos de los artculos ms significativos del Captu-

lo III:
"De los derechos del ciudadano, de la ciudadana y modo de perderse
o suspenderse ".
Art. 27- Todo ciudadano es miembro de la soberana de la provincia.
Art. 28- En esta virtud tiene voto activo y pasivo en los actos y forma
que designe la ley.
Art. 29- Todos los hijos nativos de esta provincia, y dems americanos
naturales de cualquier pueblo o provincia de los territorios, que fue-
ron espaoles de ambas Amricas, que residan en ellas de presente, y
que residiesen en adelante, son ciudadanos, siempre que usen de la re-
cproca las respectivas provincias, y gocen los derechos de tales acti-
vos y pasivos, conforme a las declaraciones de este reglamento, o, por
su vaco, de la constitucin del congreso, o de su reglamento proviso-
rio.
Art. 30- Las prerrogativas de ciudadana se pierden por detito que me-
rezca pena de muerte, infamia, expatriacin (...)
Art. 34- Tienen adems suspensos estos derechos los que no tienen em-
pleo, oficio u ocupacin til, y los jornaleros que no tengan casa y lu-
gar, y modo de vivir honesto y conocido, y aquellos por ltimo que no
tengan probada su adhesin a la causa de Amrica y de la independen-
cia provincial de Catamarca.

Extrado de Ramos, J. R, El derecho pblico de las provincias argentinas,

con el texto de las constituciones sancionadas entre los aos 1819 y 1913,
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1914,

tendencia confederal predominante en la poca, como lo expresa

claramente la Constitucin de Crdoba al afirmar: "La provincia
de Crdoba es libre e independiente, reside esencialmente en ella
la soberana y le compete establecer sus leyes fundamentales por
constituciones fijas, y entretanto por reglamentos provisorios..."
Tambin manifiesta: "...en cuanto no perjudique los derechos
particulares de las dems provincias y los generales de la confe-
deracin". 2
Fracasado el proyecto unitario en 1827, la reunin de una

:
R a m o s . J u a n P. El derecho pblico de las provincias argentinas, con el texto de las
constituciones sancionadas entre los aos 1819 y 1913, F a c u l t a d d e D e r e c h o y C i e n -
cias Sociales. Buenos Aires, 1914, tomo 1, pgs. 153 y 161.

115
Convencin Nacional en 1828 revel que las provincias no esta-
ban dispuestas a continuarlo. Con la firma del Pacto Federal se
fortaleci entonces la tendencia al ejercicio de la soberana, sal-
vo en lo que concerna al manejo de las relaciones exteriores que
fue delegado, no definitivamente, en el gobierno de Buenos Ai-
res. Paralelamente creci la influencia poltica de Buenos Aires
sobre la mayora de los gobiernos provinciales, reflejando as
tanto su podero -acompaado de la negativa de Rosas a consti-
tuir el pas- como la imposibilidad de los Estados provinciales de
trascender su autonomismo.
Esta calidad de Estados soberanos e independientes de las lla-
madas "provincias" se observa tambin en los pactos interprovin-
ciales, en relacin con el carcter que investan los representan-
tes provinciales. En efecto, los enviados provinciales llegaron a
ser considerados agentes diplomticos y sus instrucciones parti-
ciparon de esa calidad, es decir, se enmarcaron en el derecho in-
ternacional. As, por ejemplo, en las reuniones secretas de la Jun-
ta de Representantes de Buenos Aires, al tratarse la ratificacin
del Pacto de 1831, Flix de Ugarteche informa: "...Que por lo de-
ms, la comisin al considerar el presente tratado, no haba per-

Pedro de Angelis responde a Pedro Ferr, gobernador de Corrientes,

por el ataque de ste ante el rechazo de Buenos Aires a convocar a una
nueva asamblea constituyente prevista en el Pacto Federal:

"La soberana de las provincias es absoluta, y no tiene mas lmites que

los que quieren prescribirle sus mismos habitantes. As es que el pri-
mer paso para reunirse en cuerpo de nacin debe ser tan libre y espon-
tneo, como lo sera para Francia el adherirse a la alianza de Ingla-
terra.
La Repblica Argentina no reconoce poderes preponderantes, y la
igualdad poltica es un dogma fundamental del Estado como la civil.
Hombres y gobiernos, todos son iguales entre s, y tan monstruoso y
absurdo sera considerarse dueo de la vida de un individuo, como dis-
poner de las prerrogativas de una provincia."

Extrado de Ravignani, E., Relaciones interprovinciales. La Liga Litoral

(1829-1833), Documentos para la Historia Argentina, Jacobo Peuser,
Buenos Aires, tomo XVII, pg. 196.

116-
dido de vista que los pueblos de la Repblica en su actual estado
de independencia recproca, se hallaban en el caso de otras tantas
naciones igualmente independientes; y por lo tanto, les eran apli-
cables los principios generales del derecho de las naciones".
Pero, aunque el afianzamiento del ejercicio de las soberanas
provinciales tendi a consolidarse luego de 1831, creci parale-
lamente la influencia de Buenos Aires en la mayora de los go-
biernos provinciales, mientras se fue debilitando, con la exten-
sin de la prctica de las facultades extraordinarias, el desarrollo
de la legalidad constitucional. Desde 1820 a 1835 el incremento
de las facultades extraordinarias del Ejecutivo respondi a las ne-
cesidades locales de cada provincia. Desde 1835 en adelante se
advierte, en cambio, que el aumento de atribuciones del Ejecuti-
vo -conformando las facultades extraordinarias o la suma del po-
der pblico- constitua un principio orgnico usado para la con-
servacin y el desarrollo del rgimen poltico. Por ejemplo: la
ley bonaerense del 7 de marzo de 1835, que otorg la suma del
poder pblico al gobernador Rosas, no contena limitacin algu-
na de carcter funcional, refirindose las restricciones impuestas
al cumplimiento de ciertos objetivos religiosos y polticos. A par-
tir de 1835 el uso de los poderes extraordinarios para regular el

Proyecto de un panten dedicado a los hombres ilustres de la Repblica Argentina,

por erigirse en la ciudad de Buenos Aires. Vista en perspectiva. Cario Zucchi, 1831.

- 117
mando poltico dio como resultado que en algunas provincias se
concedieran esas atribuciones por todo el perodo legal de go-
bierno.
En suma, la debilidad de las provincias del Litoral o del Inte-
rior para constituir el pas, frente a la persistente negativa de la
Provincia de Buenos Aires, gobernada por Juan Manuel de Rosas,
reflejaba no slo el podero de la ltima sino tambin la escasa
posibilidad, aun teniendo en cuenta las reiteradas expresiones de
unidad nacional, de trascender la dbil relacin confederal.

EL CAUDILLISMO: LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD

En la mayora de los estudios sobre el fenmeno del caudillis-

mo en Hispanoamrica durante el siglo XIX predomin la idea de
un jefe local que conduca a las masas rurales, en una lucha con-
tra el gobierno y las elites urbanas. A esta idea se asoci otra se-
gn la cual los caudillos habran impedido el establecimiento de
poderes legales e instituciones republicanas, tal como lo expuso
Domingo Faustino Sarmiento en Facundo. Otra de las caracters-
ticas fundamentales que los historiadores latinoamericanos han
sealado como distintiva del caudillismo fue la utilizacin siste-
mtica de la fuerza para dirimir las disputas pblicas o de inters
personal. El caudillo apareca as como un jefe de tropas que no
eran profesionales sino que estaban compuestas por grupos arma-
dos, organizados sobre la base de un sistema informal de obe-
diencia, que se sostena por relaciones de tipo patrn-pen o pro-
tector-protegido. Estas visiones predominaron tambin en la his-
toriografa argentina aunque se distinguieron dos lneas de anli-
sis del proceso posindependiente: la que consider a los caudillos
como representantes de las fuerzas "anrquicas" e "inorgnicas"
de las provincias, que habran impedido el proceso de organiza-
cin nacional iniciado en 1810, y la que sostena que los caudi-
llos impulsaron proyectos de organizacin constitucional de ca-
rcter federal.
Ahora bien, si se reubica a los caudillos dentro del proceso de
desarrollo de las tendencias autonmicas, se puede adoptar una
mejor perspectiva para entender, frente a la mayor o menor sin-
ceridad de sus expresiones, las a veces muy cambiantes posicio-
nes en favor o en contra de los intentos de organizacin constitu-

1 18
cional, as como explicar por qu tendieron a basar su dominio en
formas republicanas y representativas de gobierno. Pues, los pro-
psitos de creacin de una nueva repblica y la legalidad consti-
tucional aparecen asociados en el Ro de la Plata, desde la dca-
da del ' 10, a la lucha por la Independencia, a la consolidacin de
Estados provinciales, a la instauracin de un "espacio pblico" y
de un rgimen representativo liberal (la llamada "feliz experien-
cia de Buenos Aires", entre 1820 y 1829). Dentro de estas expe-
riencias, los lenguajes empleados, al igual que las prcticas pol-
ticas y las instituciones, revelaron una compleja imbricacin de
tradiciones polticas a veces contradictorias, en la que no ocupa-
ron un lugar menor las derivadas de la tradicin hispnica. Lo
cierto es que el conjunto de las soberanas provinciales adopt,
segn se vio, ciertas formas "republicanas representativas", a las
cuales no escaparon los mismos regmenes de caudillos, como
solucin provisional para legitimar un orden social y poltico lue-
go de las luchas de Independencia, pero tambin para resistir a las
tendencias hegemnicas de Buenos Aires. Una nueva y compleja
relacin se estableci as entre legalidad, coercin e incluso terror
-segn se ver en el rgimen de Juan Manual de Rosas- en los
regmenes de caudillos. Pero lo interesante es que el "dogma" de
la soberana popular se convirti, en varios de esos sistemas, en
el fundamento de relaciones sociales y prcticas polticas tradi-
cionales. Un buen ejemplo de ello es el caso de Juan Facundo
Quiroga en La Rioja.
Quiroga comenz una rpida carrera de ascenso al poder en
1816, cuando fue nombrado capitn de las milicias de San Anto-
nio; en enero de 1818 pas a desempear el cargo de comandan-
te de Malazn; en 1820 fue nombrado sargento mayor y coman-
dante interino de los Llanos; en 1822 el gobierno le confiri el
grado de coronel y el empleo de comandante general de la pro-
vincia; en 1827, la Sala de Representantes le concedi el grado
de brigadier. Este tipo de ascenso militar fue caracterstico del pe-
rodo revolucionario. Tulio Halperin Donghi fue quien seal la
incidencia de la militarizacin en el surgimiento y consolidacin
del poder de las autoridades locales de justicia, de polica y de
milicias, y mostr cmo Quiroga surgi, al igual que otros caudi-
llos del perodo posindependiente, dentro y no en contra de las
nuevas estructuras de poder establecidas en Buenos Aires, Cr-
doba y La Rioja desde 1810. Es decir, el evidente desplazamien-
to de las bases de poder hacia sectores sociales rurales antes mar-

119-
ginados de la vida poltica no habra tenido consecuencias impor-
tantes en el equilibrio poltico-social provincial, debido a que el
caudillo habra surgido ms como delegado del gobierno central
que como representante de sus hombres. Pero en los hechos la
fuerza militar rural se constituy en La Rioja en la nueva base de
sustentacin del poder poltico.
El ascenso al poder de Quiroga se bas en el control militar de
los Llanos y se vincul con un rasgo peculiar de esta regin. Los
Llanos constituan una zona codiciada por la provincia de San
Juan, que se abasteca de su abundante ganado. A partir de 1819
esta zona recibe creciente atencin por parte del gobernador, pues
se trata de asegurar un mbito rural en peligro. Al mismo tiempo
crece la dependencia de toda la provincia con respecto a ella y a
quien se arroga su defensa y proteccin. El provecho que Quiro-
ga extrajo de esta circunstancia termin por exceder el mbito
militar para extenderse a su estrategia comercial personal. A par-
tir de 1823, Quiroga cuenta con consignatarios en San Juan, por
medio de los cuales abastece de carne al comercio minorista de
esa ciudad y enva ganado a invernar. As, tanto la accin militar
como comercial del caudillo se combinaron para neutralizar los
peligros que se cernan sobre los Llanos, consolidando la juris-
diccin provincial pero tambin su propio poder.
Por otra parte, el caudillo alcanza rpidamente notoriedad en
el Interior. En 1826, se lanz a la conquista de las provincias del
Norte, en oposicin a los rivadavianos, consolidando un bloque
de las provincias centrales (La Rioja, Cuyo, Crdoba y Santiago
del Estero) y contribuyendo al fracaso del ltimo intento de orga-
nizacin nacional ensayado desde Buenos Aires entre 1824 y
1827. Pero el Interior, pese a los triunfos de Quiroga, no logr
consolidar una unidad poltica estable. En 1829 el caudillo se vio
enfrentado en lucha armada con el general Paz, que se haba apo-
derado de Crdoba para formar la Liga Unitaria. Mientras tanto
en 1828 se haba instalado en Santa Fe, bajo los auspicios de su
gobernador, Estanislao Lpez, una Convencin denominada
"Nacional". Con el apoyo de esta Convencin, el gobernador
santafesino organiz el Ejrcito de la Unin y design como jefe
del segundo cuerpo al caudillo riojano. Quiroga se enfrent dos
veces a Paz pero fue vencido en las clebres batallas de La Tabla-
da (1829) y Oncativo (1830). Estas derrotas condujeron al caudi-
llo a establecerse en Buenos Aires, donde fue recibido con gran-
des honores. En 1831, Quiroga recuper el dominio del Interior,

120-
con el apoyo de la Liga del Litoral, al ven- ^ ^ ^ ^ ^
cer al ejrcito unitario al mando de La- Jfl^Hfe
madrid. Pero la muerte lo encontr M
sorpresivamente en Barranca Yaco, <
al regresar de una misin poltica
al Norte que le haba sido enco-
mendada por Rosas en 1835.
Si se observa la organizacin
poltica de La Rioja durante la
actuacin de Quiroga, se nota la
vigencia de un cierto ordena-
miento legal ms establecido de
lo que suele suponerse. Ciertos
aspectos de las relaciones entre
los poderes provinciales riojanos
- e l gobierno y la Sala de Repre-
sentantes- y el caudillo sugieren Juan Facundo Quiroga. Dibujo de A. Onslow.
la necesidad de matizar esa ima- Litografa de Bacle.
gen de un caudillo que, seguido
por sus huestes, domina a su antojo una tierra de nadie. Por una
parte, se puede constatar que, junto al poder de Quiroga, se man-
tuvo una rudimentaria estructura poltica, a veces de origen colo-
nial; por la otra, se advierte que el desarrollo de instituciones es-
tatales en la provincia no fue una simple formalidad. Por el con-
trario, estas instituciones aunque sumamente rudimentarias tra-
ducen el surgimiento de nuevas condiciones polticas, que se ins-
criban dentro de los esfuerzos por consolidar soberanas provin-
ciales autnomas en el Ro de la Plata durante la primera mitad
del siglo XIX.
A diferencia de las otras provincias, La Rioja, como Buenos
Aires y Mendoza, no logr darse una constitucin para regular el
funcionamiento de sus poderes, lo que no significa que no exis-
ti ningn tipo de normas. Por el contrario, de la documentacin
existente se desprende la vigencia parcial del Reglamento Provi-
sorio de 1817; pues para la eleccin de gobernador se habra
adoptado un rgimen electoral diferente del dispuesto en ese Re-
glamento. La Sala de Representantes sancion a su vez leyes pro-
vinciales durante los perodos en que sesion.
Asimismo, el gobernador provincial, que an era de algn mo-
do un continuador del teniente gobernador del perodo colonial,
conservaba un conjunto de atribuciones de carcter tradicional,

121-
acrecentadas luego de 1820 por nuevas funciones en materia ju-
dicial y militar. As, los nombramientos de oficiales y comandan-
tes de las milicias se aprobaban por medio de despachos o de co-
municaciones con el sello del gobierno. El gobernador no se de-
sentenda tampoco, en su carcter de capitn general de la provin-
cia, de los diferentes aspectos relacionados con la organizacin
de las milicias, el reclutamiento de tropas y la preparacin mili-
tar para hacer frente a las amenazas armadas internas o externas.
La justicia en segunda y ltima instancia qued igualmente a su
cargo. Junto al poder del caudillo existieron as efectivas funcio-
nes de gobierno, parte de ellas de origen colonial.
De manera que, si bien Quiroga se apoy en milicias de la
campaa, no es menos cierto que las zonas rurales no constituye-
ron mbitos ajenos a cualquier tipo de ordenamiento institucio-
nal. Numerosas son las evidencias que revelan la vigencia de una
reglamentacin articuladora de las relaciones militares entre las
milicias del caudillo y el gobierno provincial. En 1820 se resta-
bleci el Reglamento de Milicias del 14 de enero de 1801, y se
mantuvieron disposiciones del Reglamento Provisorio de 1817
para la organizacin miliciana; incluso el reclutamiento de la tro-
pa estuvo a menudo encuadrado dentro de las disposiciones vi-
gentes al ser convocada a travs de las jerarquas militares depar-
tamentales. Lo cierto es que el poder del caudillo, basado en par-
te importante en relaciones informales de tipo familiar, amistosa
y comercial, se sostuvo tambin en un conjunto de relaciones for-
males. Este rasgo puede observarse asimismo en sus actividades
privadas. En su condicin de ganadero, comerciante y prestamis-
ta de grandes sumas de dinero, Quiroga actu con frecuencia en
el marco de las normas, muchas de ellas de origen espaol, que
regulaban las relaciones comerciales de la poca, como la escri-
turacin de la compra de tierras o el pago de derechos de expor-
tacin a su provincia.
Sin embargo, no cabe afirmar que el caudillo se someti a las
disposiciones de las autoridades provinciales, sino reconocer la
existencia de una relacin ms compleja entre legalidad y legiti-
midad en los regmenes de caudillos, en un perodo en que la for-
macin de liderazgos polticos se vincul con la afirmacin de
soberanas provinciales que coexistieron conflictivamente con
proyectos de organizacin nacional.

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