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As Relaes Externas Brasil-frica no governo Lula (2003-2010)

Henrique Gerken Brasil (IEB/USP) henrique.gerken@gmail.com

Resumo: A Poltica Externa Brasileira para a frica durante os governos Lula da Silva (2003-2010) tida como
uma grande mudana em relao aos perodos anteriores, tendo como argumento o aumento no comrcio bilateral e
no nmero de projetos de cooperao, a abertura e reabertura de embaixadas brasileiras no continente africano, o
perdo de dvidas e o investimento brasileiro direto em alguns pases africanos. Este trabalho tem como objetivo
analisar um pouco mais detidamente cada uma dessas dimenses, por meio de pesquisa em banco de dados, a fim de
refletir como a poltica externa desse perodo se apresenta diferente de outros momentos.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Governo Lula; Relaes Brasil-frica.

Abtract: The Brazilian Foreign Policy towards Africa during the Lula administration (2003-2010) is seen as a major
shift in relation to other periods, considering the increase in the bilateral exchange and cooperation projects, the
establishment and reopening of Brazilian embassies on African territory, debt pardon and Brazilian direct
investment. This paper aims to analyze with more details each one of these dimensions of the Brazilian foreign
policy, in order to clarify the differences of this period regarding the foreign policy to Africa.
Keywords: Brazilian Foreign Policy; Lula Administration; Brazil-Africa Relations.

1. Introduo

A inflexo da poltica externa brasileira durante os governos Lula, de um eixo Norte-Sul


para um Sul-Sul, considerado uma das principais caractersticas do perodo. Segundo a
literatura especializada, ao fim do perodo no havia dvida sobre as mudanas nas prioridades
externas e nos parceiros estratgicos1. A frica, por sua vez, dentro desse contexto de mudana,
tornou-se uma prioridade da poltica externa brasileira.

A poltica exterior de Lula, em relao frica, representaria, nas palavras de Sombra


Saraiva, um rompimento de anos de silncio e afastamento, durante os quais o Brasil teria
apenas observado a marginalizao dos pases africanos. Com a dupla Lula e Amorim, o Brasil
retoma sua poltica africana.2 Saraiva enfatiza positivamente as novas relaes entre os dois lados
do Atlntico; o Brasil institui ciclo virtuoso de cooperao e projetos altrustas para com a outra
margem do Atlntico. A poltica africana de Lula, continua, estaria calcada em bases mais
slidas, por um lado, uma estratgia conjunta dos interesses nacionais e dos empresrios e

1
Janina Onuki e Amncio Oliveira. O espao do IBAS na Poltica Externa Brasileira. In: Lessa, Antnio e Oliveira,
Henrique Altemani. Parcerias estratgicas do Brasil: a dimenso multilateral e as parcerias emergentes. Belo
Horizonte: Fino Trao, 2013, p. 15.
2
Jos Flvio Sombra Saraiva. frica e Brasil: o Frum de Fortaleza e o relanamento da poltica africana do Brasil
no governo Lula In COELHO, Pedro Motta P. e SARAIVA, Jos F. S. (org.). Frum Brasil-frica: Poltica,
Cooperao e Comrcio Braslia: IBRI, 2004, p. 298-299.
diplomatas; e, por outro lado, legitimada por consenso social e poltico advindos da sociedade
brasileira3. Entretanto, os prprios Lula e Amorim diferem dessa afirmao do consenso. Lula
no deixa de apontar as crticas vindas dos editoriais, taxando a poltica externa de equivocada4.

Em outro sentido, Paulo Visentini coloca a poltica africana de Lula como foco da
cooperao Sul-Sul, um dos pilares da poltica externa do perodo, e, num plano mais amplo,
como estratgia de insero internacional brasileira. Ao analisar as relaes, ele questiona se a
nova cooperao se baseia na solidariedade ou no interesse5. Nessa linha, o governo brasileiro
tenta equilibrar uma relao multipolar, no plano da cooperao Sul-Sul, onde o Brasil projeto
sua imagem pela relao e ao mesmo tempo permite a prpria atuao dos pases africanos no
cenrio internacional; e os interesses capitalistas da comunidade empresarial brasileira, que busca
novos espaos fora do Brasil6. Ainda, como ambos autores apontam, a aproximao brasileira se
d num contexto de crescimento econmico dos pases africanos e do interesse de outros atores
internacionais, como China e ndia7.

Este trabalho pretende pontuar as principais dimenses em que a aproximao brasileira


ocorreu, com o objetivo de, ao final, verificar a hiptese da coerncia entre os diversos aspectos
da frica na agenda internacional brasileira. A primeira dimenso a ser pontuada a poltica,
que, para esse trabalho, consiste tanto na diplomacia de visitas de Estado ao continente quanto
nas visitas de Estado recebidas por dirigentes africanos. Ainda dentro da dimenso poltica ser
analisada a iniciativa de abertura e reativao de representaes diplomticas no continente.

A segunda dimenso a ser analisada a cooperativa, que se desdobra em vrios campos


que podem ser avaliados. O primeiro o perdo de dvidas externas de pases africanos, iniciativa
que ocorre desde a dcada de 1990, no mbito de um movimento tanto do Fundo Monetrio
Internacional quanto do Banco Mundial para aliviar as contas nacionais de pases pobres e com
alto endividamento, sendo que a maioria deles do continente africano. O segundo campo da
cooperao o humanitrio, que organizada no Brasil, desde 2004, pela Coordenao-Geral de
Aes Internacionais de Combate Fome, dentro do mbito do Ministrio das Relaes

3
Saraiva. frica parceira do Brasil Atlntico. Belo Horizonte: Fino Trao, 2012, pp. 97-99.
4
MRE. 2006 n. 99, p. 38.
5
Paulo Visentini et al. Histria da frica e dos africanos. Petrpolis: Vozes, 2014, p. 205.
6
Idem, p. 218.
7
Seria o que eles chamam de Renascimento africano. Visentini, p. 207, e Saraiva, p. 98.
Exteriores. Na sequncia, a cooperao tcnica e educacional mais um desdobramento da
cooperao brasileira. Organizando as iniciativas brasileiras est a Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC), tambm vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores. A partir de 2005
foi feito um relatrio sobre as aes, e segundo o mesmo, de 2005 a 2010 foram gastos cerca de
US$2,3 bilhes em cooperao para o desenvolvimento, entre cooperao tcnica, cientfica,
educacional e assistncia humanitria, entre outras.

A terceira dimenso a econmica, que tambm sofreu mudanas com a nova


administrao, podendo ser dividida nos mbitos comercial e de investimento. Gradativamente, o
fluxo comercial entre o Brasil e os pases africanos foi aumentando, chegando, ao fim do perodo,
a 5 vezes mais do que no fim do perodo Fernando Henrique, com destaque a parceiros como
frica do Sul, Nigria e Angola. Por outro lado, os investimentos brasileiros diretos aumentaram
proporcionalmente com a internacionalizao de empresas brasileiras, principalmente no setor
extrativo.

II. Dimenso poltica

Um dos elementos mais conhecidos da poltica externa do presidente Lula foi a prtica
constante de viagens de Estado. Nesse sentido, Lula deu continuidade chamada diplomacia
presidencial de Fernando Henrique Cardoso. Trabalhamos com a conceituao de Srgio
Danese, pela qual a diplomacia presidencial seria caracterizada pela conduo pessoal de
assuntos de poltica externa, fora da mera rotina ou das atribuies ex officio, pelo presidente8.
Nesses termos, a denominao da poltica externa de Lula como ativa e altiva pelo chanceler
Celso Amorim se encaixa na atuao do presidente na conduo de sua diplomacia. Em relao
s visitas de Lula ao continente africano, sua diplomacia difere da de seu antecessor. As viagens
de Lula, pelo menos nas visitas aqui analisadas ao continente africano, no se pautam apenas por
eventos ou estmulos externos. Fernando Henrique, por outro lado, tinha sua agenda pautada
principalmente por compromissos externos, como aponta seu chanceler Lampreia em
memorandum de 1995: as viagens de Fernando Henrique ocorreriam por posses presidenciais,
compromissos multilaterais regionais e internacionais, e visitas bilaterais9. Lula foi frica 29
vezes, entre visitas de Estado e visitas multilaterais, em 23 diferentes pases. No perodo todo, fez

8
Srgio Danese. Diplomacia Presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 51.
9
Idem. P. 399.
um total de 258 viagens, ficando a frica atrs apenas da Amrica do Sul (59) e da Europa (40).

Tabela 1. Visitas do Presidente Lula por regio


Regio 2003-2006 2007-2010 Total
Amrica do Sul 28 31 59
Amrica Central 4 15 19
Amrica do Norte 3 4 7
Europa 14 26 40
frica 18 11 29
sia 4 7 11
Oriente Mdio 3 5 8
Antrtida 0 1 1
Multilaterais 29 55 84
Total 103 155 258
Fonte: Elaborao prpria, a partir de MRE. Visitas internacionais do Presidente Lula e visitas ao Brasil de Chefes
de Estado e de Chefes de Governo

O presidente Lula visitou a frica em todos os anos de seus dois mandatos. A frica,
junto com a Amrica do sul, como visto na tabela acima, claramente foi posicionada com um dos
eixos da poltica externa do novo governo, com prioridade para as relaes sul-sul. Nos discursos
oficiais, o discurso culturalista de antes d espao a um discurso mais objetivo, com a tentativa de
equilibrar um posicionamento tanto idealista quanto realista, deixando claro os interesses
concretos brasileiros. A descrio dessa poltica externa direcionada frica feita em relatrio do
Ministrio de Relaes Externas exemplifica esse raciocnio:

Trata-se de poltica solidria e humanista, que almeja reduzir


assimetrias, promover o desenvolvimento e combater a pobreza. H, no
entanto, ganhos concretos auferidos pelo Brasil em seu relacionamento
com a frica: o acesso a novos mercados, vantajosas oportunidades
econmicas e maior influncia em foros multilaterais. Ou seja, o
engajamento com a frica eleva o perfil internacional do Brasil. (grifo
nosso)10

Amorim refora esse ponto, ao dizer que a dimenso econmica-comercial no dita


completamente as relaes, mas que se busca fortalecer o vnculo poltico com uma regio de
ligaes histricas e culturais com o Brasil. Nesse sentido, Lula realiza diversos priplos no
continente africano, em 23 diferentes pases, durante 29 visitas de Estado. Houve tambm um
aumento significativo das visitas de chefes de Estado e chanceleres africanos ao Brasil,
considerando visitas bilaterais, de Estado, alm das visitas multilaterais, num total de 47 visitas
de chefes de 27 Estados africanos.

Na esteira da diplomacia de visitas, o perodo Lula tambm estabeleceu uma poltica de


abertura de postos diplomticos na frica, praticamente em todos os anos, com exceo de 2009
(ano de menor intensidade, quando ocorreu apenas uma visita de Lula ao continente). Apesar de
Danese no citar a abertura de embaixadas e representaes como parte da diplomacia
presidencial, acreditamos que essa iniciativa, aqui tida em propores inditas, se encaixa com a
diplomacia afirmativa de Lula. Cabe notar que em 6 casos de abertura de postos, o pas recipiente
havia recebido no ano anterior ou no mesmo ano uma visita de estado, e em outros 4 casos os
pases haviam recebido visitas anteriormente. Desse modo, a abertura de representaes pode ser
colocada no que Danese chama de follow up ou mesmo de preparao das visitas presidenciais,
oferecendo mais elementos para uma aproximao poltica dentro dos interesses concretos
brasileiros, e tambm diferenciando esse momento de outros, pois coloca a abertura de
embaixadas dentro de uma linha diplomtica mais ampla, no sendo um ato vazio.

O Brasil mantm relaes diplomticas com todos as 54 naes africanas. Em 2003 o


Brasil mantinha 16 embaixadas e 2 consulados-gerais (na Nigria e frica do Sul). A partir de
ento, iniciou-se a poltica de abertura de embaixadas, com a representao em So Tom e
Prncipe. Em 2004, procedeu-se a reabertura da embaixada na Nigria e da criao do posto da
Repblica Democrtica do Congo; em 2005, ocorre a reabertura dos postos da Etipia, Cameroun
e Tanznia; em 2006, a criao das embaixadas de Benin, Guin Conacri e Guin Equatorial,
Sudo e a reabertura da de Togo; em 2007, criao da representao de Botsuana e reabertura da
de Zmbia; em 2008, as aberturas em Mali, Repblica do Congo e Burkina Faso; e, finalmente,

10
Ministrio das Relaes Exteriores. Resumo Executivo do Balano da Poltica Externa Brasileira 2003-2010, p. 20.
em 2010, as aberturas em Mauritnia, Serra Leoa e Malau. No total, foram 20 novos postos,
sendo 7 reaberturas11. Nos outros 17 pases sem representao permanente, so responsveis
cumulativamente embaixadores de pases vizinhos. Na esteira da reciprocidade, 17 pases
africanos estabeleceram legaes em Braslia, a saber: Benim, Botsuana, Burkina Faso, Congo,
Etipia, Guin-Conacri, Guin-Equatorial, Guin-Bissau, Mali, Malaui, Mauritnia, Nambia,
Qunia, Sudo, Tanznia, Zmbia e Zimbbue 12 . A frica setentrional e Meridional so
completamente abarcadas pelas legaes diplomticas brasileiras, restando sem representao
permanente pases centro-africanos, Somlia, Eritreia e Djibuti, Madagascar e Comores, Gmbia,
Lesoto e Suazilndia.

III. Dimenso Econmica

O perdo das dvidas externas dos pases africanos com o Brasil tambm foi um elemento
muito discutido e criticado, repercutindo tanto nos mandatos de Lula quanto nos de sua
sucessora. Apesar de no ser um ato isolado brasileiro na comunidade internacional, mais um
ato de repercusso na imprensa, normalmente acusando a poltica externa brasileira de
ideolgica13. Entretanto, desde o fim da dcada de 1990, h uma iniciativa do Fundo Monetrio
Internacional com o fim de aliviar o peso de pases em desenvolvimento altamente endividados,
chamada Iniciativa HIPC (High Indebted Poor Countries)14. Essa iniciativa congrega os credores
internacionais, que negociam tanto no mbito do Clube de Paris quanto bilateralmente. O Brasil
participa desde ento como credor internacional de diversos pases africanos, com quem
contratou financiamento nas dcadas de 70 e 80 para exportao de produtos brasileiros. Da lista
de 39 pases altamente endividados, 33 so africanos15. Desde 2003, o Brasil participou como

11
A embaixada na Lbia foi aberta em 2011
12
Elaborao a partir do stio do Itamaraty na internet:
http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3663&Itemid=112&lang=pt-BR e
Nedilson Jorge, 2011.
13
Alguns exemplos so http://www.oab.org.br/noticia/2649/oab-estranha-perdao-frequente-de-lula-a-divida-de-
africanos ; http://oglobo.globo.com/opiniao/brasil-ajuda-cleptocracia-africana-9363750 ;
http://veja.abril.com.br/blog/ricardo-setti/politica-cia/brasil-perdoa-divida-de-ditador-africano-que-tem-fortuna-de-
bilhoes-de-dolares-mansoes-na-europa-iates-e-colecao-de-carros-de-luxo/
14
HIPC Initiative (High Indebted Poor Countries: Pases pobres altamente endividados): lanada em 1996, pelo FMI
e Banco Mundial, com o objetivo de assegurar que nenhum pas tenha uma dvida que no possa pagar. Desde ento,
a comunidade internacional, governos e organizaes trabalham juntos para que as dvidas de pases pobres cheguem
a nveis sustentveis. https://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm
15
So eles: Benin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Repblica Centro Africana, Chade, Comoros, Repblica do
Congo, RD Congo, Costa do Marfim, Eritreia, Etipia, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Libria, Madagascar,
credor em 13 acordos de reduo e cancelamento de dvidas no Clube de Paris, negociando
dvidas com Congo-Kinshasa, Congo-Brazaville, Senegal, Gabo, Nigria, Guin-Conacri,
Guin-Bissau, Costa do Marfim16

Aps a negociao, bilateral ou via Clube de Paris, os termos da mesma so discutidos em


reunies no mbito do Ministrio da Fazenda, no rgo colegiado do Comit de Avaliao de
Crditos ao Exterior (COMACE). A Secretaria executiva desse comit encabeada pela
Secretaria de Assuntos Internacionais (SAIN), tendo como membros da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, Secretaria do Tesouro Nacional, Ministrio das Relaes Exteriores,
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Banco Central e Banco do Brasil. Aps o
parecer desse comit, o Ministro da Fazenda encaminha os termos da negociao e motivos para
a Presidncia da Repblica, que por sua vez envia ao Senado Federal por meio do instrumento
chamado Mensagem ao Senado Federal, solicitando a aprovao com base nos pareceres
tcnicos. No Senado, o processo discutido na Comisso de Assuntos Econmicos, que o
transforma em Projeto de Resoluo do Senado. Uma vez discutido e aprovado, a Comisso torna
a deciso norma jurdica por meio de Resoluo do Senado. Esse trmite processual segue o rito
da Lei 9.665/98, que autoriza o poder executivo conceder remisso parcial a crditos a outros
pases, e do artigo 52, inciso V da Constituio Federal, pelo qual compete ao Senado Federal
autorizar operaes externas de natureza financeira. No , portanto, um caminho ideolgico
para o perdo e renegociao de dvidas externas. Ainda, segundo essa lei, o Brasil no pode
conceder remisso total de dvidas, como s vezes ocorre nas negociaes do Clube de Paris.

A partir dos processos em tramitao na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado,


foi possvel verificar quais pases africanos renegociam suas dvidas com o Brasil. De todos os
devedores em relao ao Brasil, dentre os africanos, apenas Guin-Conacri no encerrou
negociaes. Dentro do mbito do Clube de Paris, a Guin recebeu 100% de perdo, mas a
legislao brasileira no permite a remisso total, apenas parcial, e portanto espera a retomada
das negociaes17. As negociaes comearam em sua maioria j na dcada de 90, mas o
processo como um todo no imediato. Durante o perodo Lula, o perdo de dvidas de 3 pases

Malaui, Mali, Mauritnia, Moambique, Nger, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Serra Leoa, Somlia, Sudo,
Tanznia, Togo, Uganda, Zmbia. https://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm
16
Todas as negociaes podem ser consultadas em http://www.clubdeparis.org/en/sections/pays-creancier/brazil
17
Ata da 31a Reunio da COMACE, de 01.03.2013, p. 77.
foram aprovadas no Senado: Moambique, Nigria e Cabo Verde, numa dvida total de US$487
milhes, e remisso de cerca US$400 milhes. Os outros pases tiveram negociaes ao longo do
perodo, mas o processo interno de aprovao ocorreu aps o perodo Lula.

Praticamente todas as dvidas so oriundas do antigo programa brasileiro de


financiamento de exportao, o Fundo de Financiamento s Exportaes (FINEX), que foi
absorvido pelo Programa de Financiamento s Exportaes (PROEX), em 1991, cujos crditos
foram concedidos na dcada de 1970 e 1980. Apenas no caso de So Tom e Prncipe os crditos
foram tomados em 2007, pelo PROEX, j dentro do mbito da cooperao sul-sul, para compra
de alimentos e produtos essenciais, e a negociao do reescalonamento ocorreu em mbito
bilateral18.Os outros casos todos foram negociados em primeira instncia no Clube de Paris,
como dito.

Tal iniciativa no representa uma vantagem econmica ou financeira imediata nem para o
Brasil, nem para os pases endividados. No entanto, o movimento se encaixa em dois
pensamentos da poltica externa de Lula, que no deixam de estar dentro da cooperao
internacional. O primeiro um movimento geral da comunidade internacional para buscar os
objetivos do milnio, no qual o perdo de dvidas se encaixaria na meta 15 do 8o objetivo; o
segundo um movimento que toma fora no perodo Lula, de retomada do comrcio com os
pases endividados como forma de estimular o desenvolvimento desses pases e a partir da
encontrarem mais fora para escapar da tendncia estrutural de endividamento19. Isso vai ao
encontro do interesse brasileiro de aumentar oportunidades de investimento, considerando que a
renegociao de dvidas condio para estabelecer novas linhas de crdito, por parte das
instituies financeiras brasileiras20.

Outro relevante aspecto da dimenso econmica das relaes entre o Brasil e o continente
africano a de investimentos. No perodo estudado, a frica aumenta sua atrao tanto de
investimentos brasileiros quanto de fluxos comerciais. A maior parte dos investimentos se
concentra em reas de extrao de recursos minerais, o que tambm pode ser relacionado com o
18
Parecer n. 288/2013 da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
19
Segundo o Relatrio Nacional para os Objetivos do Milnio, o Brasil, entre 2005 e 2010 renegociou dvidas com
pases pobres no montante de US$1 bilho. Presidncia da Repblica, Relatrio Nacional de Acompanhamento 2010,
p. 159.
20
Pedro da Motta Veiga. A frica na agenda econmica do Brasil: comrcio, investimentos e cooperao. In:
Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n. 116, 2013, p. 16.
aumento dos intercmbios comerciais. Entretanto, mesmo considerando o aumento do
investimento brasileiro, a maior parte do investimento direto permanece com os pases europeus,
e, mais recentemente, com a China.

A instituio Fundao Dom Cabral elabora relatrios sobre as empresas transnacionais


brasileiras desde 2007, fornecendo algumas informaes que so teis, porm no completas,
sobre a medida e participao brasileira nos investimentos na frica. Segundo o relatrio relativo
ao ano de 2010, o continente africano estava como o quinto local onde mais empresas brasileiras
estavam sediadas, mais precisamente em 21 pases21. Na mesma medida, a presena dessas
empresas na frica foi a terceira que mais aumentou nos anos analisados pelos relatrios da
Fundao. Apesar de no constar o montante investido pelas empresas, os relatrios trazem um
elemento que ajuda a quantificar a presena das empresas brasileiras no continente africano,
considerando ainda que esses documentos no abarcam a totalidade das empresas, mas as
maiores e as que respondem aos questionamentos da Fundao. As empresas brasileiras de maior
presena na frica esto concentradas nos setores de minerao, construo civil e explorao de
petrleo. Segundo Vieitas e Aboim, essa concentrao ocorre pela dificuldade institucional e
logstica de concretizao de negcios nos pases africanos, mas os grandes projetos dessas
empresas tm atrado outras de menor porte, que representam cadeias de fornecedores para esses
projetos22.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) o principal


provedor de recursos para as empresas brasileiras na frica, principalmente na forma de
investimento direito externo, mas tambm por meio de programa de financiamento a exportaes.
O financiamento a exportaes estimulado sobretudo pelo Programa de Financiamento s
Exportaes (PROEX) gerido pelo Banco do Brasil. Por meio de pesquisa no sistema do BNDES,
foi possvel encontrar operaes de investimento na frica, em apoio a empresas brasileiras. No
perodo analisado, as operaes concentraram-se em Angola, num montante de USD1.6 bilhes.
Os projetos so sobretudo de construo civil, como servios de construo de centros de
tecnologia e escolas, de infraestrutura rodoviria, obras de aproveitamento e transporte
21
Fundao Dom Cabral. Ranking das Transnacionais Brasileiras 2011, p. 27. Os pases so frica do Sul,
Moambique, Angola, Mali, Lbia, Libria, Mauritnia, Marrocos, Guin-Conacri, Guin Equatorial, Tunsia, Gabo,
Malau, Egito, Congo, Zmbia, Cabo Verde, Nigria, Arglia, Qunia e Cameroun.
22
Deborah Vieitas e Isabel Aboim. frica: Oportunidades para empresas brasileiras. In: Revista Brasileira de
Comrcio Exterior n. 116.
hidreltrico e de abastecimento de gua.

IV. Dimenso comercial

Ao lado da visitas e aberturas de embaixadas, as relaes comerciais entre o Brasil e o


continente americano so um assunto recorrente no debate sobre a poltica externa para a frica.
De fato, o intercmbio comercial cresceu fortemente no perodo do governo Lula, impulsionado
por uma promoo comercial h muito no vista para o continente. Mas, do mesmo modo, outros
inmeros elementos devem ser considerados na anlise dessas relaes para se ter a exata noo
do quadro. No apenas o fluxo comercial com a frica cresceu, mas o intercmbio do Brasil com
o mundo e tambm o da prpria frica.

Comeando pelos dados mais gerais, o fluxo comercial entre Brasil e frica, de acordo
com os dados pesquisados no sistema AliceWeb, da Secretria de Comrcio Exterior, do
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, aumentou continuamente entre
2003 e 2010, saindo do patamar de US$6,138 bilhes para US$20,564 bilhes. Por si s, um
nmero significativo, pois demonstra um aumento de mais de 3 vezes, crescimento muito
superior ao do perodo anterior. O perodo imediatamente anterior, como aponta Ribeiro23, de
1996 a 2002, tambm contou com aumento desse comrcio, nem sempre contnuo, mas
registrando em 2002 um aumento de 43% (US$5,04 bilhes) em relao a 1997 (US$3,5
bilhes)24.

Outra perspectiva desse quadro o comparativo entre a participao da frica e de outros


blocos ou pases no intercmbio total brasileiro, o que permite uma noo melhor do papel do
continente africano nas relaes com o Brasil. No grfico abaixo foram colocadas lado a lado a
evoluo da participao no comrcio brasileiro da Unio Europeia, EUA, Amrica Latina, China
e frica. Tanto Unio Europeia quanto Estados Unidos tm uma queda de participao no
perodo, apesar de a americana ser maior. China e Amrica Latina 25 fazem o movimento
contrrio, com a Amrica Latina tendo um crescimento menos acentuado que o da China, que
praticamente triplicou. A frica, por sua vez, tem um pequeno aumento at 2007, quando mostra

23
Cludio Oliveira Ribeiro. Relaes Poltico Comerciais Brasil frica (1985-2006). Tese de Doutorado FFLCH-
USP, 2007, p. 187.
24
Conforme consultado em aliweb.mdic.gov.br.
25
Os dados foram retirados das publicaes da SECEX. Amrica Latina inclui Caribe a partir de 2007.
leve diminuio. A maior participao ocorreu em 2007, com 7,08%, apesar do grande
crescimento individual, que acaba sendo diludo no crescimento geral do comrcio brasileiro.

Grfico 2. Participao no fluxo comercial entre Brasil e diversos parceiros, 2003-2010

30.00
25.94 25.16
23.26 23.88
25.00 21.94 22.52 22.26 22.54
20.85 20.55 21.47 20.80 21.45
20.55
20.01 19.30
20.00 18.66
17.41 18.41 17.28
15.72
14.41 13.15 14.70
15.00 12.80 12.18
9.83
10.00 8.31
6.55 6.59 7.15 7.08 6.99
5.50 5.74 6.79 6.11 5.36
5.06 6.35
5.00

0.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Unio Europeia EUA Am. Latina China frica

Fonte: Elaborao a partir de dados da Secex/MDIC. Em US$1.000.

O auge do intercmbio com o continente africano no perodo ocorreu em 2008, no


patamar de US$25,932 bilhes, para, na sequncia da crise financeira mundial, diminuir e em
seguida iniciar uma leve retomada. Observa-se, assim, que dentre os principais parceiros
comerciais brasileiros, a frica ainda encontra-se abaixo dos principais fluxos comerciais, o que
no deve ser interpretado como algo irrelevante. O crescimento do intercmbio era notvel at o
momento da crise de 2008, como possvel observar no grfico abaixo contendo apenas o
comrcio entre Brasil e frica. Alm disso, frica e Amrica do Sul juntos representam mais de
20% do comrcio brasileiro, elemento nada irrelevante, tendo em vista o conjunto das relaes
comerciais brasileiras.

V. Dimenso Cooperativa

A aproximao brasileira ganha contornos mais prticos com a cooperao humanitria e


a cooperao internacional para o desenvolvimento, que se tornam um dos pilares das relaes.
Justamente pela baixa capacidade financeira e o alto endividamento dos pases africanos, que
surge como impedimento para o aumento do comrcio, a cooperao tcnica aparece como a
opo mais exequvel para a presena brasileira na frica. Desse modo, o continente africano o
maior destinatrio de projetos de cooperao tcnica brasileira, cujo auge foi o ano de 2010, com
57% do oramento total26. Os pases africanos de lngua portuguesa, por sua vez, so os maiores
destinatrios de projetos, principalmente nas reas de sade, agricultura e educao. A
cooperao tcnica com base em projetos organizada pela Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), que foi criada em 1987, tambm dentro da estrutura do MRE. O objetivo dos projetos de
cooperao tcnica a transferncia de tecnologia, nas reas de agricultura, sade, educao e
reforo institucional.

A cooperao humanitria comea a ganhar organizao com a criao de um


departamento especifico dentro do Ministrio das Relaes Exteriores, a Coordenao-Geral de
Aes Internacionais de Combate Fome (CGFome). Foi criado tendo em mente ser o lado
internacional do programa Fome Zero, coordenando a poltica externa brasileira nos temas de
segurana alimentar e nutricional, desenvolvimento rural e cooperao humanitria. O diplomata
Milton Rond foi um dos idealizadores, assim que o presidente Lula assumiu o governo27. A
principal ao do CGFome em relao frica a doao de alimentos.

No caso da assistncia humanitria, no perodo de 2008 a 2010, foi possvel verificar que
23 pases africanos foram destinatrios de assistncia brasileira, em 3 rubricas: colaborao
financeira, doao de alimentos e doao de medicamentos. Os principais destinatrios foram
pases da CPLP, com 20 aes (Moambique recebendo 8, Guin-Bissau 4, So Tom e Prncipe
e Cabo Verde 3, Angola 2); Zmbia, com 5; Togo, Sudo e Qunia 3; e frica do Sul 2. No total,
os dispndios foram de US$7,966,718.99, sendo que 97% disso em colaboraes financeiras,
2.6% em medicamentos e apenas 0.1% em alimentos28.

As iniciativas de cooperao tcnica, com base no ideal de cooperao horizontal, foram


priorizadas pelo baixo custo relativo e maior impacto nos pases recipientes. Esse ideal baseado
no conceito de diplomacia solidria, colocando-se o Brasil disposio com o fim de colaborar
na promoo do progresso econmico e social de outras naes em desenvolvimento. Desse
modo, princpios basilares da cooperao brasileira assim como da diplomacia brasileira so o

26
Idem, p. 15.
27
Rossi, p. 182.
28
Compilao a partir do stio http://cooperacaohumanitaria.itamaraty.gov.br/acoes
respeito soberania e a no interveno em assuntos internos de outras naes, e desvinculadas
de interesses comerciais e fins lucrativos29.

Os pases africanos de lngua portuguesa, conhecidos tambm pelo acrnimo PALOP, so


destinatrios da maior parte dos projetos de cooperao, principalmente nas reas de agricultura,
sade e educao. Exemplos podem ser citados, como o apoio para a criao da primeira
universidade pblica em Cabo Verde; a criao de um Centro de Formao Profissional em
Angola; construo de um laboratrio de produo de medicamentos antirretrovirais em
Moambique; a instalao de um escritrio regional da Embrapa em Gana; e os programas de
bolsas de estudos para alunos de graduao e ps-graduao, que abarcam todos os pases
africanos (PEC-G e PEC-PG)30.

No instrumento de pesquisa de projetos constante no stio da internet da ABC, foi


possvel encontrar 427 diferentes projetos de cooperao com os pases africanos, considerando
os chamados projetos estruturantes e projetos pontuais, no perodo entre 2003 e 2010. Houve um
aumento gradativo na quantidade de projetos ao longo do perodo, com o auge de projetos
ocorrendo justamente em 2010, com 108 aes. Mais de 55% dos projetos se concentraram em
Moambique, So Tom e Prncipe, Cabo Verde, Angola e Guin Bissau, nessa ordem, dentro de
35 diferentes pases. A extenso de temas e setores abrangidos pela cooperao tcnica brasileira,
espelhando o nmero de pases, grande e variado, mas tambm mostra uma concentrao nas
reas de agricultura, sade e educao, com destaque para aes da Embrapa e Fiocruz.

VI. Consideraes finais

No perodo que abarca o governo Lula, todas as dimenses da poltica externa brasileira
para a frica tiveram relevante incremento, o que no significa que partiram do zero, quebrando
um longo silncio brasileiro em relao ao continente africano. Tambm no significa uma
priorizao desse continente na poltica externa como um todo, mas antes o reflexo de uma
mudana de orientao na formulao da poltica externa, que coloca as relaes Sul-Sul como o
leitmotiv da diplomacia brasileira.

29
Ipea. COBRADI 2005-2009, p. 32.
30
Patrcia Soares Leite. O Brasil e a Cooperao Sul-Sul em trs momentos de poltica externa. Braslia: FUNAG,
2011, p. 184.
As figuras do presidente Lula e do chanceler Celso Amorim foram centrais para o
incremento diplomtico no perodo. Desse modo, o que chamamos de dimenso poltica, com as
visitas e embaixadas e incluindo a a retrica presidencial , teve papel fundamental para o
crescimento dos outros aspectos. A dimenso cooperativa, um dos pilares da diplomacia com
nfase Sul-Sul, foi enormemente influenciada pelo movimento de abertura e reabertura de novos
postos diplomticos, que servem de canal de comunicao para as demandas de pases africanos.
Nota-se que a cooperao brasileira j era conhecida e estabelecida, principalmente nos pases
africanos de lngua portuguesa, pelas afinidades culturais e lingusticas. As embaixadas permitem
uma expanso dos projetos alm dos PALOPs. Os investimentos diretos e o perdo de dvidas
tambm esto ligados com a diplomacia presidencial, pois em ambos a ao positiva do
presidente leva adiante iniciativas que necessitavam de estmulo. Por outro lado, a dimenso
comercial no to afetada pela dimenso poltica como as outras, uma vez que tanto o comrcio
brasileiro quanto o africano e o mundial esto num cenrio de crescimento no perodo. Alm
disso, no h uma expanso da pauta bilateral de comrcio, continuando o grosso das
importaes brasileiras baseadas no petrleo, e as exportaes em alimentos.

Assim, a poltica externa brasileira para a frica no perodo do governo Lula de fato
representou um aprofundamento das relaes externas entre Brasil e frica, mas no um
rompimento de um longo afastamento, herdado de outros perodos. A conjuntura internacional
permitiu uma aproximao comercial e poltica, e o presidente teve o mrito de ir alm da
resistncia da opinio pblica e investir nesse movimento de aproximao como base do aumento
da projeo internacional brasileira, valorizando tambm, assim, a posio dos pases africanos
no contexto internacional.