Entidades territoriales y Marco

Fiscal de Mediano Plazo

FINANZAS PBLICAS
AUTOR: Lina Marcela Prada Garca
 NDICE

Desarrollo temtico
1. Categorizacin de las entidades territoriales y Lmites a gastos de funcionamiento
2. Elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Plazo
Glosario de trminos
Referencias
Textos
Normas

DESARROLLO TEMTICO

1. Categorizacin de las entidades territoriales y lmites a gastos de funcionamiento.

Como venamos desarrollando en la anterior cartilla, en la dcada de los noventa Colombia tuvo un gran
proceso que busc descentralizar el poder y las competencias en materia fiscal, administrativa y poltica.
A raz de dicho proceso, que entre otras cosas fue positivo en muchos aspectos, las entidades
territoriales ganaron alguna autonoma en el manejo de sus recursos.

De esta manera, fueron aflorando las leyes mencionadas en la anterior cartilla y las que desarrollaremos
en esta, dado que la libertad y autonoma que recibieron las entidades territoriales, si bien fue producto
de una excelente iniciativa, debido a la inexperiencia tcnica y administrativa casi nos llevan a una crisis
financiera pblica.

La Ley 617 del ao 2000 nace con el fin de racionalizar los gastos de las entidades. Tiene como propsito
principal fijar techos o lmites a los gastos de funcionamiento y a la asignacin de salarios y honorarios a
sus autoridades, para lo cual estipul que dichas entidades territoriales deben categorizarse anualmente
teniendo en cuenta las siguientes variables:

Ingresos corrientes de libre destinacin (ICLD) convertidos en salarios mnimos legales

mensuales vigentes (SMLMV): se divide el valor de los ICLD entre el valor que haya
tenido el SMLMV en el ao que corresponda.
Poblacin.
Relacin gastos de funcionamiento a ingresos corrientes de libre destinacin (para
verificar que el ente no excedi los lmites de gastos permitidos en el ao anterior en el
cual se produce la categorizacin).

2 POLITCNICO GRANCOLOMBIANO
El valor de los ingresos corrientes de libre destinacin al igual que la relacin gastos de funcionamiento a
ingresos corrientes de libre destinacin los certifica la Contralora General de la Repblica. El dato
poblacional lo certifica el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE).

Esta categorizacin se debe realizar mediante acto administrativo expedido por la autoridad
correspondiente (gobernador o slcalde) antes del 31 de octubre (o sea, a ms tardar el 30 de octubre)
del ao inmediatamente anterior para el cual regir, con fundamento en la informacin del ao anterior.
Para ejemplificar y entender quiz un poco mejor, decimos que la categorizacin del ao X+1 se debe
realizar en el ao X con fundamento en la informacin acumulada a 31 de diciembre del ao X-1
certificada por la Contralora (para los ICLD) y DANE (para la poblacin).

En el caso de que se presentara la situacin en la que el respectivo gobernador o alcalde no expide el

acto administrativo sobre categorizacin en el trmino sealado, esta categorizacin ser realizada por
el Contador General de la Nacin en el mes de noviembre del ao respectivo.

Los ICLD corresponden a aquellas rentas que las autoridades del ente territorial pueden orientar
discrecionalmente, limitados por las competencias que le seala la ley. Para comprender un poco mejor,
podemos decir que equivalen a restar de los ingresos corrientes las rentas que tienen destinacin
especfica por la Constitucin, ley u otra norma expedida por la corporacin de eleccin popular
territorial.

Para efectos del clculo que nos permitir llegar a la categorizacin, decimos que las siguientes son
rentas de destinacin especfica y, por lo tanto, no pueden ser destinados a gastos de funcionamiento en
el nivel territorial:

Sistema General de Participaciones de forzosa inversin.

Los recursos del balance conformados con saldos de apropiacin financiados con
recursos de destinacin especfica.
Recursos de cofinanciacin; entre otros.
Como vemos, los ICLD en Colombia son bastante restringidos, con lo cual podemos decir que estn
bastante direccionados los recursos pblicos. En los municipios grandes, como Bogot, Medelln y Cali,
entre otros, vemos que no es impedimento para llevar a cabo el desempeo financiero respectivo,
aunque con ciertas limitaciones, obviamente. No obstante, no es el mismo caso para las entidades
territoriales, municipios y departamentos pequeos, especialmente en las categoras ms bajas, las
cuales dependen en gran medida de las transferencias que la Nacin les otorga, que como ya dijimos
tienen una clara destinacin especifica por ley.

Vamos a ver como se realiza el proceso de categorizacin de un ente territorial; este se sintetiza en los
siguientes pasos:

Lo primero que debe hacer la entidad es determinar la categora que le corresponder

por poblacin de acuerdo con la certificacin del DANE. La Ley 617 seala unos rangos
poblacionales para estos efectos.

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 Convertir los ICLD certificados por la Contralora General de la Repblica a salarios
mnimos legales mensuales (SMLM), para lo cual se divide el valor certificado por la
Contralora entre el valor que tuvo el SMLM en el ao correspondiente.
Se confronta si los ICLD (convertidos a SMLM) coinciden con los necesarios para la
preclasificacin hecha por poblacin. Si exceden, el ente territorial se puede categorizar
en un rango superior; si no alcanzan, entonces se deber categorizar de acuerdo con sus
ICLD, que en este caso es la variable predominante.
Habindose determinado la categora producto de la conjugacin de las variables
poblacin e ingresos, el siguiente paso es verificar si en el ao anterior se cumpli con
los lmites de gastos. Para lo cual se compara la relacin porcentual gastos de
funcionamiento / ICLD con el porcentaje de gastos autorizado. Si el ente territorial
excedi dicho porcentaje, entonces debe categorizarse en un rango inferior. Es un
castigo para el ente, adems de las posibles acciones administrativas y disciplinarias a las
que haya lugar. El inconveniente es que dicho castigo se hace con un ao de retraso. En
efecto, la categora para el ao X+1 se hace en el ao X con base en la informacin
acumulada a 31 de diciembre del ao X-1, en la que posiblemente hubo el exceso de
gastos.
El siguiente paso es expedir el decreto de liquidacin por parte del gobernador o alcalde
antes del 31 de octubre de cada ao, publicarlo y remitir una copia al Ministerio del
Interior.
La categorizacin municipal y departamental en materia de diseo en nuestro pas ha sido bastante
precaria y superficial, en la medida en que la reglamentacin en esta materia para ambos niveles
administrativos no se ha desarrollado como debera. Por el contrario, en la bsqueda por reconocer la
realidad territorial, esta diferenciacin est teniendo en cuenta ms aspectos de carcter cuantitativo
que cualitativo, lo cual no permite que dicha metodologa pueda influenciar en un rgimen diferenciado.

Colombia es un pas con bastante heterogeneidad entre sus entidades territoriales; esa diferencia no es
menos latente a nivel local y regional, por lo cual, estos criterios utilizados para realizar la categorizacin
se quedan un poco corto en trminos de comparar varios territorios que no tienen nada ms en comn
que su poblacin y un rango de recursos que no ofrecen mucho en materia de anlisis econmico y
financiero.

Una norma bastante importante en el mbito de la modernizacin y organizacin territorial, la Ley 136
de 1994, introdujo las bases de categorizacin territorial, las cuales, aunque han sido objeto de ajustes
mediante la Ley 617 de 2000 y la Ley 1551 de 2012, no han cambiado ni el nmero y la denominacin de
las categoras, ni los criterios de categorizacin.

Como se observa, ninguna de estas normas desarrolla regmenes diferenciados que permitan distinguir
entre gobiernos, organizaciones y funciones, ya que hasta ahora la Ley 1551, y el plazo que abri con
miras a que en el transcurso de dos aos se expidiera una ley que reglamente esta materia, no se ha
desarrollado hasta ahora.

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Bueno, dejando atrs el debate, a continuacin, en la tabla 1 se muestra cmo estn establecidas por ley
las categoras municipales. Dicha ley estableci siete (7) categoras que permiten ubicar a los municipios
en categora especial y municipios de categora primera a sexta. Se clasifican los municipios de mayor a
menor, de acuerdo con los criterios de categorizacin explicados arriba, que se encuentran medidos a
partir de nmero de habitantes e ingresos corrientes de libre destinacin.
Tabla 1. Categoras municipales de acuerdo con la Ley 617 de 2000

Categora municipal Poblacin (n. de Ingresos corrientes de libre destinacin (en

habitantes) SMLM)

Especial >= 500.001 Hab > 400.000

Primera 100.001 500.000 100.000 400.000

Segunda 50.001 100.000 50.000-100.000

Tercera 30.001 50.000 30.000 50.000

Cuarta 20.001 30.000 25.000 30.000

Quinta 10.001 -20.000 15.000 25.000

Sexta = < 10.000 =< 15.000

Fuente: Elaboracin propia con base en la Ley 617 de 2000

Podemos observar los rangos correspondientes a cada categora y podemos remitirnos a los pasos
anteriormente descritos para realizar el ejercicio de categorizar cualquier municipio en Colombia. Hay
dos precisiones que por ley nos hacen en cuanto a la metodologa:

1. Un municipio o distrito debe clasificarse en una determinada categora de acuerdo con

su poblacin; sin embargo, si sus ingresos no corresponden con esta categora, debe
clasificarse en la categora correspondiente a la de sus ingresos corrientes. Con lo cual,
vemos que el criterio principal de categorizacin son los recursos, dado que el criterio de
poblacin es secundario y no se encuentra articulado de manera obligatoria con esta
para determinar la respectiva categora municipal.

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 2. La norma establece una sancin para aquellos municipios que superen los porcentajes
mximos de gastos permitidos para funcionamiento en relacin con sus ingresos
corrientes de libre destinacin; de manera que estos debern descender de categora
para el ao siguiente en el cual se realiza el clculo.
Estos conceptos no son fciles de interiorizar, por lo cual abajo, en la tabla 2, vemos que
la ley tambin ha definido una categorizacin con los lmites del gasto, luego de
organizar a los municipios por las categoras arriba mencionadas con criterios de
ingresos y poblacin.
Tabla 2: Lmites de asignacin para gastos de funcionamiento
de acuerdo con categoras de municipios

Categora Lmite

Especial 50 %

Primera 65 %

Segunda y tercera 70 %

Cuarta, quinta y sexta 80 %

A continuacin, en la tabla 3 veremos la clasificacin que realiz la Ley 1551 de 2012, que aunque se
supone que modifica lo que establece la Ley 617, repite los criterios de clasificacin de los municipios, los
cuatro mencionados en la carta magna. No obstante, en la descripcin que realiza de cada una de ellas
se observa que se incluyen solo tres, la poblacin, los recursos y la importancia econmica, excluyendo
a pesar de que le haya acabado de mencionar, la situacin geogrfica.

No se entiende el significado de la importancia econmica, dado que se define como el peso relativo que
representa el PIB de cada uno de los municipios sobre el departamental; establece una categorizacin
muy similar a la contemplada en la ley anterio,r como lo vemos en la tabla 3.
Tabla 3: Categoras municipales de acuerdo con la Ley 1551 de 2012

GRUPO Categora Poblacin (n. de Ingresos corrientes de Importancia

municipal habitantes) libre destinacin (en econmica

SMLM)

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 Primer grupo: Municipios Especial >= 500.001 > 400.000 Grado uno

grandes
Primera 100.001 500.000 100.000 400.000 Grado dos

Segundo grupo: Municipios Segunda 50.001 100.000 50.000-100.000 Grado tres

intermedios
Tercera 30.001 50.000 30.000 50.000 Grado cuatro

Cuarta 20.001 30.000 25.000 30.000 Grado cinco

Tercer grupo: Municipios Quinta 10.001 -20.000 15.000 25.000 Grado seis

bsicos
Sexta = < 10.000 =< 15.000 Grado siete

Fuente: Elaboracin propia basada en la Ley 1551 de 2012

Adicionalmente, esta ley no modifica nada de lo estipulado en la Ley 617. A manera de conclusin,
vemos que no se ha avanzado mucho en trminos de criterios objetivos de categorizacin de entidades
territoriales, adems no se ha enriquecido mucho el fortalecimiento de la institucionalidad y la
generacin de nuevas entidades territoriales, dado que el criterio reinante son los recursos que posean
dichas entidades, ignorando otro tipo de gestacin de elementos importantes como gobernabilidad,
administracin efectiva, eficacia, entre otras.

Resaltamos que la Ley 1551, en contraposicin a las normas anteriores sobre categorizacin, introduce
una nueva agrupacin, reuniendo entidades de nivel local en grupos de municipios grandes, intermedios
y bsicos. Se puede entrever que el propsito de esta clasificacin es el establecimiento de regmenes
que muestren diferencias en materia de administracin, organizacin, gobierno, entre otras.

En el caso de la categorizacin departamental, la metodologa es la misma que la descrita para los

municipios. Con la Ley 617 de 2000 se categorizaron de manera descendente por medio de la fijacin de
cuatro (4) categoras, tomando en cuenta la poblacin y los recursos. De igual manera, las situaciones
excepcionales descritas para los municipios se hicieron extensivas a los departamentos en los dos casos
desarrollados:

En la situacin en la que los recursos del departamento no coincidan con los de la

poblacin se deber clasificar en la categora que corresponda con el nivel de ingresos
corrientes de libre destinacin.
Si un departamento excede los gastos de funcionamiento establecidos por la ley para la
categora en la que se encuentre clasificado, deber descender a la categora inferior.

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 Tabla 4: Categoras departamentales de acuerdo con la Ley 617 de 2000

Categora Poblacin (n. de Ingresos corrientes de libre

departamental habitantes) destinacin (en SMLM)

Especial > 2.000.000 > 600.000

Primera 700.001 2.000.000 170.000 600.000

Segunda 390.001 700.000 122.001 170.000

Tercera 100.001 390.000 60.001 122.000

Cuarta = < 100.00 = < 60.000

Fuente: Elaboracin propia basada en la Ley 1551 de 2012

Con esto vemos de manera muy resumida como opera la ley para racionalizar el tema del gasto. No es el
mejor mtodo, sin embargo, ha ayudado muchsimo para poder sanear las finanzas territoriales en
trminos de gastos que, como lo habamos mencionado anteriormente, estaban yendo directo a la crisis.

A continuacin, vamos a ver otra ley de suma importancia que retoma aspectos vistos en todas las leyes
desarrolladas en esta unidad para construir un documento que permita a los gobiernos de los diferentes
niveles construir un marco que les permita tener en cuenta diversos aspectos en materia financiera
publica y proyectarlos a mediano plazo, con el fin de medir y determinar la viabilidad, sostenibilidad y
solvencia de la entidad territorial.

Elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Plazo

Como decamos, es una herramienta financiera estipulada por la Ley 819 de 2003. Se denomina Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Por ley se estipula que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno
Nacional presentar a las comisiones econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes un
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate
de la Ley Anual de Presupuesto.

Este marco contendr, como mnimo, los siguientes componentes estipulados en la Ley 819 de 2003:

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a) El plan financiero contenido en el artculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del
artculo 55 de la Ley 179 de 1994.

b) Un programa macroeconmico plurianual.

c) Las metas de supervit primario a que hace referencia el artculo 2 de la presente ley, as como el
nivel de deuda pblica y un anlisis de su sostenibilidad.

d) Un informe de resultados macroeconmicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe
incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del ao
anterior, una explicacin de cualquier desviacin respecto a las metas y las medidas necesarias para
corregirlas. Si se ha incumplido la meta de supervit primario del ao anterior, el nuevo Marco Fiscal de
Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pblica.
e) Una evaluacin de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector pblico.

f) Una estimacin del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes.

g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior.

h) Una relacin de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situacin financiera de la Nacin.

i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los

objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto. (Ley 819 de 2003)

Esta metodologa no est explcitamente contemplada para las entidades territoriales, sin embargo,
como algunos estatutos y otras normas, se replica, y por directrices nacionales las entidades territoriales
deben entregar el Marco Fiscal de Mediano Plazo anualmente para demostrar que estn haciendo bien
la tarea: manejando adecuadamente las finanzas pblicas.

Con la descripcin de esta herramienta hemos finalizado el mdulo de finanzas pblicas; hemos tratado
de resumir los aspectos ms relevantes en materia financiera pblica para poder brindar los
conocimientos y anlisis, por lo menos de manera somera, de algunas nociones que puedan ser tiles en
su gerencia de entidades del Estado.

Espero que toda esta informacin haya sido de su inters y, obviamente, que pueda aportar a sus
carreras, a su proyeccin laboral, y les den los elementos necesarios para convertirse en unos gestores
de lo pblico, con tica, transparencia y un manejo de los recursos pblicos excepcional.

FINANZAS PBLICAS 9
 GLOSARIO DE TRMINOS

Descentralizacin administrativa: Es una de las tres dimensiones de la descentralizacin territorial

y se refiere a la asignacin de las funciones que les corresponde cumplir a las entidades territoriales en
Colombia, los distritos, los municipios y los departamentos. Esta asignacin se realiza por medio de la
Constitucin y las diferentes leyes que desarrollan los preceptos de la carta magna.

Descentralizacin fiscal: Es una de las tres dimensiones de la descentralizacin territorial y se refiere a la

asignacin de los recursos con que cuentan las entidades territoriales en Colombia, los distritos, los
municipios y los departamentos. Estos recursos pueden provenir de transferencias, que son aquellos que
gira la Nacin a las entidades territoriales para los servicios de salud, educacin y agua potable. Tambin
se refiere a los recursos provenientes de impuestos asignados a las entidades territoriales. Esta
asignacin se realiza por medio del marco normativo, propio para Colombia.

Descentralizacin poltica: Es una de las tres dimensiones de la descentralizacin territorial y se refiere a

la asignacin de autoridades propias de las entidades territoriales en Colombia, los distritos, los
municipios y los departamentos. Esta asignacin se realiza por medio de la Constitucin y las diferentes
leyes que desarrollan los preceptos de la carta magna.

Descentralizacin territorial: Es el conjunto de relaciones de diferente naturaleza (poltica,

administrativa, jurdica y econmica) entre una autoridad centralizada y otras entidades
descentralizadas (Hernndez, 1999, p. 80).

Distrito: Los distritos son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la
Constitucin Poltica, que se encuentran sujetos a un rgimen especial en virtud del cual sus rganos y
autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del rgimen ordinario
aplicable a los dems municipios del pas, as como del que rige para las otras entidades territoriales
establecidas dentro de la estructura poltico administrativa del Estado colombiano (Ley 1617 de 2013,
artculo 2).

Entidad territorial: De acuerdo con la Constitucin Poltica de 1991 son entidades territoriales los
departamentos, los distritos y los municipios, y deja en manos de la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial la posibilidad de darles el carcter de entidades territoriales a las regiones, las provincias y las
entidades territoriales indgenas (Constitucin Poltica, 1991, artculos 286 y 329). Las entidades
territoriales son entidades pblicas con personera jurdica, autoridades propias, autonoma
administrativa y fiscal, que ejercen sus funciones sobre un territorio y una poblacin determinados
(Duque Cante, 2015).

Municipio: El municipio es la entidad territorial fundamental de la divisin poltico administrativa del

Estado, con autonoma poltica, fiscal y administrativa, dentro de los lmites que le sealen la
Constitucin y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin en su respectivo territorio (Ley 136 de 1994, artculo 1).

10 POLITCNICO GRANCOLOMBIANO
REFERENCIAS

1.1. Textos
Duque Cante, N. (2015). Caractersticas y alternativas de la organizacin poltico-administrativa de
Bogot. Revista de Derecho, (44), 298-332. Recuperado de
http://loginbiblio.poligran.edu.co:2048/login?url=http://search.ebscohost.com/login.aspx?direct=true&
db=aph&AN=109183722&site=ehost-live

Gaitn Pavia, P., y Ospina, C. M. (1992). Poder local: realidad y utopa de la descentralizacin en
Colombia. Bogot, Colombia: Tercer Mundo.

Constitucin Poltica de Colombia (1991). Asamblea Nacional Constituyente.

Normas

Acto Legislativo 01 de 1945 (junio 18). Reformatorio de la Constitucin Nacional. Congreso de la

Repblica de Colombia. Diario Oficial Ao Lxxx, n. 25769. Pg. 593.

Acto Legislativo 01 de 1968 (diciembre 11). Reformatorio de la Constitucin Nacional. Congreso de la

Repblica de Colombia. Diario Oficial. Ao. Cv, n. 32673. Pg. 641.

Acto Legislativo 02 de 2002 (agosto 6). Reformatorio de la Constitucin Nacional. Congreso de la

Repblica de Colombia. Diario Oficial 44893.

Ley 136 de 1994 (junio 02). Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 41377.

Ley 617 de 2000 (octubre 6). Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto
extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgnica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin y se dictan normas para la
racionalizacin del gasto pblico nacional. Diario Oficial 44188.

Ley 819 de 2003 (julio 9). Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 45243.

Ley 1551 de 2012 (julio 6). Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios. Diario Oficial 48483.

Sentencia C-105 de 2013. Normas para modernizar la organizacin y funcionamiento de los municipios.
Eleccin de personeros municipales. Corte Constitucional.

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