La poltica econmica durante la
administracin Sam er
l. UNA V ISION GLOBAL
Debido a la aca lo rada po lmi ca qu e ha envu elto a
la Admin istrac i n Samper, el anli sis obj etivo de
sus polticas se ha tornado un fen meno algo inu -
sual. De hec ho, los juicios qu e se hacen ace rca del
gobierno dependen en gran med id a de la pos ic in
del analista en el espectro po ltico. El presente tra-
bajo, aunqu e escr ito por un mi embro del eq uipo
econmi co de l gob ierno, intenta ofrecer un a visin
Secretari o Ej ecutivo de la Comisin Econmica para Am ri ca
Latina y el Caribe (Cepal) de las Naciones Unidas. El autor fue
D irector del Departamento Nacional de Planeac in y Ministro
de Hacienda y Crdito Pbli co durante la Administracin Samper.
El presente traba jo se expu so ori gina lmente en el semin ario
sobre "El mod elo econmi co colombia no: institucion es, desem-
peo y perspectivas", organi zado por el Instituto de Estudios La-
tin oame ri ca nos de la Universidad de Londres, en abril de 1996.
Fu e actua li zado en agosto de 1998 y revisa do marginalmente en
nov iembre del m ismo ao. El autor agradece a Cam il o Tova r por
su co laboracin en la rea li zac in de este trabajo . Para evitar
anali zar los eventos macroeconmicos acontecidos durante la
Ad mini strac in Pastrana, en especial los efec tos de los nuevos
choq ues externos y las medidas adic iona les de aju ste fi sca l, as
como la reestim acin de las cuentas del sector pbl ico, a lo lar-
go de este trabajo se utili za n en forma exclu siva los datos co-
lombia nos di spon ib les en julio de 1998.
)os Anton io O campo G. 1
ms equil ibrada . Cua lqui er ba lance obj etivo debe
tener en cuenta, fuera del anlisis de las medida s
ado ptadas por la prop ia Ad m ini strac i n, los ele-
mentos de co ntinu idad co n gobi ernos anteriores,
las responsab i 1id ades de autoridades independi entes
y las limitac io nes qu e ambos enfrentaron.
Visto desde esta perspect iva, el gobi ern o del Pre-
sidente Samper tu vo tanto elementos de co ntinu idad
como de di sco ntinuid ad co n res pecto a la Ad minis-
trac i n Gaviri a. El nu evo gob iern o mantuvo la aper-
tura come rc ia l y la inversi n extranj era co nceb id a
a comi enzos de los aos noventa, y la po lti ca de
apertura a las inversion es de l secto r privado de
reas trad ic io nalmente rese rvadas al Estado. As i-
mi smo, mantuvo la reforma de la seguridad soc ial
adoptada en 1993, la prestac i n desce ntralizada
de serv ic ios soc iales d ispu esta por la Co nstituci n
de 199 1 y la tendenc ia asce ndente del gasto soc ial
qu e aco mpa a ambos procesos. Por otra parte,
algunos programas fueron refo rmu lados y, lo que
es ms importante, se dio un a nu eva orienta c i n
genera l al qu ehace r del gobiern o, en la q ue se hi zo
nfas is en la po lti ca soc ial y en el desa rro ll o de la
infraestructura. El foco de la poltica econm ica
cambi a lo largo del tiempo. En una primera eta-
pa, se dio prioridad a la necesidad de corregir los
desequilibrios que caracterizaro n el patrn de crec i-
miento de com ienzos de la dcada de los noventa y
al uso de po lticas concertadas de ingresos y salarios
como comp lemento de las polticas de demanda
para frenar la infl ac in . Como consecuencia de los
efectos contraccionistas que tuvo la poltica eco-
nmica durante esta primera fase, que se hi ciero n
ev identes a comienzos de 1996, a partir de este ao
y durante 1997, la poltica monetaria pas a jugar
un papel ms expans ivo sobre la actividad eco-
nmi ca, a medid a que las autoridades fiscal es co-
menzaban a enfrentar el deterioro de las finanzas
pblicas. En 1998 el escenario econmico estuvo
dominado por la especu lacin cambia r a vinculada
a nuevos choques externos y a acontecimientos
polticos internos .
Las polticas monetaria y camb iara adoptadas por
el Ban co de la Repbli ca in c idieron c iertamente en
la evo lucin de la economa. Por este motivo, la
preposicin "durante", que figura en el ttulo del
presente trabajo, resulta ms adecuada que la alter-
nativa "de", al referirse a las polticas y resultados
macroeconmicos del perodo que ana li zamos. Las
medidas adoptadas por el gob iern o y el banco cen -
tral tambin se vieron afectadas, a su vez, por c ho-
ques externos, especia lm ente aquel los que experi-
mentaron los pases vecinos y el mercado in terna-
ciona l del caf y, ms rec ientemente, por las pertur-
baciones de los mercados internacionales decapita-
les a partir de la cris is asitica, y el deterioro simu l-
tneo de los mercados de productos bsicos . La lu-
cha contra el trfico de estupefacientes tuvo repercu-
siones importantes en la actividad econm ica del
occidente del pas . Adems, la eco noma tambin
sufr i la influenc ia -an no cuantificada y probable-
mente imposible de cua ntificar- de la crisis poltica
intern a. Por ltimo, la violencia desatada por la
156 COYUNTURA ECONOMICA
guerrill a puede haber afectado la confianza de los
inversionistas. Otros factores, especialmente e l
"efecto tequila" y la decertificac in de los Estados
Unidos en torno a la lu cha contra las drogas, no tu -
vieron, por el contra ri o, repercusiones eco nmicas
importantes.
Una conclusin centra l de este trabajo es que el
intento de combinar una eco noma ms libera l con
un a poltica soc ial muy activa no ha sido un a tarea
fcil. Las dificultades fiscales obedecen en gran
medida a las presiones generadas por esta dualidad
de la estrategia de desarrollo. De hec ho, estas pre-
siones se remontan a los co mi enzos de la dca da,
cuando se puso en marcha el programa de apertura
econm ica y, en forma simultnea, en la Constitu -
cin de 1991 , se incrementaron considerab lemente
las responsabilidades del Estado en el mb ito soc ial
2
y en otras reas
Durante el gobierno de Samper se lograron grandes
progresos en dos reas cru cia les del Plan N ac iona l
de Desarrollo, "El Salto Social": el desarrollo soc ial
y la infraestructura. En el primer caso, se conso lid
el aumento ms importante del gasto socia l de
cua lquier pas en Amrica Latina, continuando un
proceso que se haba iniciado a fines de la Admi-
ni strac in Gaviria . Como veremos, ell o se reflej
en aumentos importantes de la cobertura de servicios
sociales. Dentro de los ava nces de la Administracin
debe contarse tambin la capacidad para combinar
estos avances bsicos en la poltica soc ial con la
creacin de la Red de Solidaridad, que log r llegar
a los secto res ms pobres de la poblac in, in cor-
porando por lo dems innovaciones instituc iona les
que se haban logrado con el Plan Nac ional de Re-
Vase la visin del autor sobre los problemas pl anteados
por esta dua lidad de las estrateg ias a prin cipios de los aos
noventa en O campo (199 2).
habi 1itac i n d urante admini strac io nes anteri o res.
En el caso de la infraestru ctura, la ejecuc i n del
Pl an incluy un impo rtante programa de privati za-
c io nes y un a mayo r pa rti c ipac i n del secto r pri vado
en las nu evas in versio nes .
En bu ena medid a grac ias a los x itos co n la in co r-
porac i n del secto r privado a actividades reservadas
al Estado, las tasas de inversi n fuero n altas pa ra
los patro nes hi st ri cos del pas y, pese al ag itado
ambi ente po ltico, la inversi n extranj era d irecta
alcanz mx imos hi st ri cos. La co nti nuidad de las
po lt icas tendi entes a in se rtar la eco noma en las
corri entes de la globa l izac in debe tambin anota rse
como un hec ho pos iti vo; no obstante, pudo haber
tenido costos en trmin os de los ba lances extern os
y la generac i n de em pleo, co mo se ver ms ade-
lante. Los coefic ientes de endeud amiento, p bli co
y extern o, se mantu v iero n en niveles moderados .
A unq ue algun os inte rm edi ari os (espec ialm ente
peq ueos) ex perim entaro n dificultades, el sistema
fin anc iero nac ional no enfrent ri esgos sistmi cos.
De esta manera, pese a los deseq uili bri os de co rto
plazo, que lg ica mente han atra do la atenc i n de
los anali stas en los l t imos aos, los prin c ipa les
facto res fun da mentales de largo plazo qu e afectan
el crec imi ento eco n mi co perm anec ieron s lidos
y, en los casos del ca pital humano y la infraestru c-
tura, mej ora ro n. Las po lti cas ambi entales tam bin
experim entaron c ierto ava nce, aunqu e a un ritm o
ms lento de lo esperado.
Po r el lado negati vo, se destaca n cuatro elementos.
El primero fu e el aumento del desempl eo. En efecto,
el di agnst ico ini c ial sob re las condi c io nes del
mercado labo ral, qu e resalt la escasez ms que la
abund anc ia de mano de o bra como el elemento
do min ante, fue, sin d ud a, el princ ipal error de per-
cepc i n eco nmi ca en la prim era etapa de l man-
dato. En seg undo lu ga r, la sobrestim ac i n de los
in gresos (sobre todo tributari os) en las proyecc iones
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
fi sca les elaboradas a prin c ipios de la ad ministrac i n
fue tambi n un desac ierto, ya qu e induj o un au-
mento de la in versin del secto r pbli co qu e no
pud o mantenerse y retras los esfu erzos tendi entes
a aju star las fin anzas pb li cas. En te rce r lu gar, den-
tro de las respo nsab ili dades del banco ce ntral, la
co mpetitivid ad del tipo de ca mbio se pospu so como
obj eti vo de polti ca, con lo cual se to rn aro n ms
o nerosos los aju stes mac roeco nmi cos ante las re-
c ientes co nm oc io nes extern as. Este ha sido, por lo
dems, un elemento de co ntinui dad desd e que el
Banco de la Rep bli ca adq uiri su auto noma en
199 1. No obstante, la di spos ic i n de la Junta D irec-
tiva del Banco a establ ece r co ntro les a los fluj os ex-
tern os de ca pital debe considerarse un facto r co m-
pensato ri o en este mb ito . Por ltimo, pese a los
impo rtantes prog resos reg istrados en mater ia de
po ltica tec no lg ica y promoc i n de las ex po rta-
c io nes, y al inte nto de co loca r la co mpetiti yid ad en
un lu ga r pri oritari o de las acc io nes pbli cas y pri-
vadas, s lo se alca nza ro n res ultados mod estos en
la rev ita li zac i n de las po lticas secto ri ales.
En los mbitos restantes de po lti ca y del desempeo
econmi co se pu ede hacer una lectura interm ed ia.
Ell o se ap li ca al crec imi ento econmi co en general,
a la infl ac i n e in cl uso a la po lt ica f isca l. En las
secc io nes 111 y IV se p rese nta un balance co mpl eto
de estas rea s. En prin c ip io, cabe destaca r qu e,
pese a la lectura muy negati va de parte de muc hos
observ adores nac io nales, la economa col ombi ana
co nt inu crec iendo a tasas qu e, aunque algo in fe-
riores a las reg istradas desde medi ados de los aos
oc henta, superaro n el pro medi o de Amri ca Latin a.
As mi smo, es prec iso reca lca r qu e ni el gobi ern o
del Pres idente Samper ni el Banco de la Repbli ca
evadi ero n la neces id ad de ado pta r impo rtantes pa-
quetes de aju ste mac roeco n mi co, tanto para enfri ar
la eco noma tras el crec imi ento exp los ivo de la de-
manda agregada intern a en 1992- 1994, como pa ra
enfrentar el deteri o ro de las cuentas fi sca les en
157
aos ms recientes. Estos resultados fu ero n sob re-
sa li entes, si se los sit a en el co ntexto de la grave
c ri sis po ltica por la que atraves el pas durante
este perodo. De hec ho, la firmeza de las in stitu -
ciones democrti cas y la res istencia de la economa
tras un perodo hi st ri co de gran turbu lenc ia deben
co nsiderarse, sin duda, muestras importantes de la
so lidez de la soc iedad co lomb iana.
El resto del artculo se co ncentra en un an li sis de-
ta ll ado de cuestiones macroeco nmi cas y fi sca les y
en los efectos del Pl an Nacio nal de Desa rrollo so-
bre la in versin soc ial y la infraestru ctura, co n refe-
rencias apenas margi nales a otras po lticas y sucesos.
En la seg und a secc in se prese nta, a modo de tras-
fondo, un exa men de la po ltica mac roeco nmica
ap li cada durante la Admin istrac i n Gaviria y sus
res ultados. En la tercera se exti end e el exa men al
gobiern o del Pres idente Samper. En la cuarta se
anali za ms a fondo la poltica fisca l. Po r ltimo, en
la qui nta secc in se abord an suc intame nte los pr in-
c ipa les log ro s del Pl an en los mbitos de l desarroll o
soc ial y de in fraestructura.
11. LA POLI TI CA MACROECONOMICA DURANTE
LA ADMINISTRACION GAVIRIA
Los primeros aos de la dcada actual se ca ra cte-
riza ron por grandes ca mbios en las modalidades de
po ltica econmi ca y en el patrn de crec imi ento
preva lec ientes en Co lombia dura nte la segunda
mitad de los aos oc henta. Los princ ipa les meca-
nismos de poltica mac roeco n mi ca adoptados a
med iados de esa dcada para hacer frente a la cr isis
que expe rim ent el pas en los aos anteriores,
fueron el mantenimi ento de un a fuerte co mpetiti-
vid ad ca mbi aria, el reto rn o a un a gesti n fisca l or-
todoxa y la menor dependencia del fina nc iami ento
externo . Se red uj eron los dfic it fisca l y en cuenta
corr iente reg istrados en la primera mitad de la d-
cada y, de hec ho, hubo aos en los cua les la eco-
158 CO YUNTURA ECONOMICA
noma mostr un supervit en la cuenta corr iente
de la ba lanza de pagos. Bajo el impu lso que le dio
ini c ialmente la breve bon anza cafetera de 1986, la
economa vo lvi a crece r, impul sada por el dina-
mismo de los sectores produ cto res de bienes comer-
c ializables (Cuadros 1 y 2). Pese a la alta protecc in
arance lar ia y no arance lari a, las expo rtac iones no
tradic iona les tuvieron un desempeo notab le. La
exp lotaci n de importantes deps itos de petr leo y
carbn co ntribuy, igual mente, al auge expo rtado r.
A l fina l del pe rodo de auge de las expo rtac iones,
en 1991, los b ienes y serv ic ios expo rtados repre-
se ntaban el 22,7% del PIB, lo que se co mpara co n
un promedio de 14,4% en 1980-1985, y mostraba n
un grado de d iversificaci n mu cho mayor que en
1985 (va nse los Cuadros 2 y 3) . La pr in c ipa l fa ll a
de esta fase de expa nsi n fue la tend enc ia al alza
de la in flac i n. Adems, a fin es de la dcada de los
oc henta el ri tmo de crec imi ento eco n mi co tend i
a disminuir. La in satisfacc i n provocada por los
resultados en materia de inflac i n y c rec imi ento, y
los efectos de demostrac in de po lticas simil ares
ap li cadas en otros pases, co nduj ero n a un a se ri e
de reform as estru cturales, que se ini c iaron co n ca u-
tela a fines de la Administrac i n de Barco y se ace-
leraron en la pr imera etapa de l gob ierno del Pre-
sidente Gaviria.
En el mbito extern o, estas reformas introd uj eron
modifi cac iones profu nd as en los regmenes de co-
mercio exterior, inversi n extranjera y ca mbios inter-
nac ion ales. En un ao y med io, entre febrero de
1990 y agosto de 199 1, se elimin aro n prctica mente
todas las restri cc iones cuantitativas a las im porta-
c iones y el arance l promedio se red uj o de 43, 7% a
14,3%; poster iormente, cuando se adopt el ara nce l
extern o co mn co n Venezue la, se red uj o an ms,
al 11 ,7%, en marzo de 1992. Este proceso estuvo
acompaado por negoc iaciones comerc iales acti-
vas, que co ndujeron a la estru cturac i n de un a rea
de li bre comerc io en el Grupo And ino (e n la que
Cuadro 1. VARIABLES DE POLITICA ECONOMICA
75-79 80-85 86-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Tasa de ca mbio real (1986 = 100) 78,6 70,8 100,1 111 ,S 108,3 102,8 103,4 9S,6 96,5 94,1 89,2 9 1,6 a
Tasa de int ers real
Operaciones de mercado abierto 4,5 6,7 8,4 -3,3 2, 1 4,1 9,0 6,7 4, 1
CDT (90 das) 10,3 6,4 4,9 4,8 -0,5 2,S S,4 9,S 8,6 4,7 8,2 a
Tasa promedio de co locacin 14,1 12,6 12,8 8,1 10,9 14,3 18,1 17,6 13,3 16,6 a
Creci miento rea l de la oferta moneta ria
M1 4,1 0,2 2,7 -15,4 -1,2 9,9 8,5 6,7 -1 1,2 -1,7 S, 1 -19 1 b
M2 9,0 8,1 3,6 0,8 -2,0 13,3 11,9 14,2 6,5 0,5 4, 1 1 '7 b
M3 10,3 4,0 1,1 -2,0 11,3 13,3 15,2 10,9 0,7 6,9 2,0 b

Operaci ones de mercado abierto (pas ivo a fin de ao como % del PI 8) 1,6 2,3 6,3 6, 1 3,9 1,9 0,3 0,7 0, 1 0,0 a

Creci mi ento real interno S,6 8,S 10,6 -7,4 0,8 22,2 20,9 17,5 6,9 4,5 4,2 b

Casto total del sector pblico no financiero(% del PIB)

Dane (causacin ) 19,8 27,2 27,7 28,2 28, 1 30,0 30,6
ON P (operaciones efectivas de caja , de t r.:~nsferencia intragubernamentales) 24,3 25,1 27,0 28,6 27,6 32 ,2 36,2 36,9
Ministerio de Hacienda 30,3 32,0 35,8 37,2 36,0 e

Supervit o dfi cit fi sca l conso lidado, neto de privatizaciones (% del PIS) -1,5 -5,3 -1 ,5 -0,5 0,0 -0,1 0,1 0,1 -0,4 -1 ,9 -3,0 -3 ,0 e
Gobierno central -0,2 -3,3 -0,9 -0,7 0,4 0,2 -0,3 -1,4 -2,4 -3,7 -4,0 -4,9 e
Resto del sector pblico -1,3 -2,0 -0,6 0,2 -0,4 -0,3 0,4 -2,8 0,1 1,0 -0,7 2,3 e
Privatizaciones 2,6 0,3 0,9 3,7 0,8 e
Total, inclu yendo los ingresos por privati zaciones 2,8 -0,1 -1,0 0,7 -2,3 e

Deuda del go bierno centra l (% del PIB) 13,3 2 1,5 20,5 18,3 19,0 17,4 14,3 15,5 15,8 19,3 20,6
a
Primer semes tre.
b junio.
e
Proyeccion oficia l disponi ble en jul io (Ministerio de Hacienda).
Fu entes: Banco de la Repblica, Dane, DNP y Ministerio de Hacienda.

Cuadro 2. INDICADORES DE DESEMPEO MACROECONOMICO

75-79 80-85 86-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Crecimiento del PIB 5,0 2,6 4,6 4,3 2,0 4,0 5,4 5,8 5,8 2,0 3,1 3,3 a
Valo r agregado bienes comercializables 4,9 1,8 5,7 5, 1 2, 2 0,8 2, 1 1,3 4,7 -0,4 1,3 5,9 a
Valo r agregado bienes y servicios no comercial izab les 5, 1 3,2 3,7 3,2 2,0 5,4 5,3 7,8 6,2 4,0 3,4 1,7 a

Crecimiento de la demanda agregada interna 4,8 2,4 3,4 2,3 0, 1 10,0 12,1 12,0 4,8 1,9 3,9 0,0 a

Tasa de ocupacin (% de la poblacin en edad de trabajar) 45,8 48,2 50,9 52,2 53, 5 54,6 55,0 54,6 54,6 52,9 52,5 53 o b
D esempleo urbano (% de la poblacin econmica ment e activa ) 9,4 11 ,1 11 ,4 10,5 10,2 10,2 8,6 8,9 8,8 11,2 12,4 15: 1 b
lnn acin (IPC fin de ao)
Promedio 23,9 26,7 22 ,3 32,4 26,8 25 ,1 22 ,6 22,6 19,5 21 ,6 17,7 20,7 b
U ltimo ao del perodo 28,8 22,4 32,4
Exporta ciones(% del PIB a precios de 1975) 15,0 14,4 18,5 20,7 22,7 23, 1 23,3 22,0 22,5 24,3 25,5 27,4 a

Saldos de la ba lanza de pagos( % del PIB o tasa de ca mb io de paridad de 1994)

Comercial 3,5 -3, 1 3,9 4,2 6,2 2,3 -2,7 -3,3 -3,3 -2 ,9 -3,0 -2,7 a
Cu enta corriente 1,3 -8,1 0,3 1,2 4,9 1,7 -3,7 -4,4 -5, 1 -6,4 -6,3 -6,3 a

~Proyecc in ofi cial disponible en julio (DNP).

Primer semestre.
Fuente: Dane.
Cuadro 3. DIVERSIFICACION DE EXPORTACIONES
1980 1985
Caf 59,8 49,1
Petrleo y sus deri vados 2,6 12,9
Otros m inerales 0,3 5,2
No tradi c iona les 37,3 32,8
Fu ente: Banco de la Repblica.
s lo parti c ipa parc ialmente Per ); la adopcin de
un arance l comn co n Venezue la y Ecuador; la
susc ripc i n de un acuerdo de libre co merc io con
Chi le; y la creac i n de una nu eva rea de li bre co-
merc io, el G rupo de los Tres, integ rado por Colom-
b ia, M x ico y Venez uela.
En otras reas, en 1991 se suprimieron los lmites
impu estos a las remesas de utilidades y las autori-
zaciones previas de inversiones extranjeras directas,
con la excepcin, en este ltimo caso, de los servic ios
pb li cos, los grandes proyectos mineros y los fondos
de inversiones; se mantuvo, adems, el requisito de
aprobac i n prev ia de invers iones en instituc iones fi-
nancieras por parte de la Superintendencia Banca ria,
que tambin se a plica a los co lombi anos. En 1991 , la
reform a cambi aria autoriz a interm ediarios a rea lizar
transacciones de divisas sin control previo del Banco
de la Repbli ca, y liberaliz significativamente el uso
de cuentas bancarias en el extranjero. En 1993 el
banco central rea liz una reform a ms ambiciosa en
este ca mpo, cuyo elemento ms importante fu e la
sustitucin del sistema de regul ac i n de los flujos de
capital en fun c in del destino fin al de los prstamos
por un sistema basado en su vencimiento. A pesar de
esto, las transacciones en divisas, sobre todo de ca pi-
tal, siguieron sometidas a estrictas regulac iones, inclui-
da la obligacin de canal izar los ingresos por concepto
de exportac iones y los flujos de capital a travs de in-
term ed iarios autorizados para operar en el mercado
de d ivisas .
160 COYUNTURA ECONOMICA
1990 1991 1994 1997
20,9 1 ~, 8 23,5 19,6
28,9 20,6 15,5 23,6
10,2 12,9 13,3 11 ,2
40,0 47,8 47,6 45,6
En el plano interno, la Constitu c in de 1991 otorg
autonoma al Banco de la Repbli ca, con plenos
poderes para el manejo de las polticas monetaria y
ca mbi ari a. Tambi n se adopt un a refo rm a fin an-
c iera, co n el objeto de fom entar la competencia en-
tre intermed iarios fin ancieros, manteni endo estri ctas
regul ac iones prudenci ales,. Adems, se ini c i un
proceso moderado de privatizac in, qu e incluy la
venta de algun os bancos pbli cos y empresas en
las cuales tena partic ipac i n el Instituto de Fomento
Industri al, y abri un conjunto de o bras de infraes-
tru ctura a la invers i n privad a. En 1990 tambi n se
reali z un a reforma moderada del rg imen laboral,
qu e red und en un a mayor fl ex ibilid ad de ese mer-
cado, pero tambi n redujo las restri cc iones im-
puestas a la activ id ad sin d ica l. En 1993 sta se
compl ement con una reforma ms ambi c iosa del
sistema de seguridad socia l, que permiti una amplia
parti c ipac i n de fondos privados de pensiones, y
establ ec i un sistema competitivo de prestac in de
servi c ios de sa lud .
A diferencia de lo que acontec i en otros pases, pa-
ralelamente con este proceso se produjo un aumento
notabl e del gasto pb lico. Este paradj ico elemento
del paquete globa l de reform as, que se anali za en la
secc in IV, ob lig a la Admini strac i n Gaviri a a
concebir dos reformas tributari as, en 1990 y 1992.
La po ltica mac roeco nmi ca atraves po r un a seri e
de ciclos agudos de pare y siga durante este perodo.
Deb ido a la tendencia ascendente de la infl aci n,
en diciembre de 1990 y enero de 199 1 se adopt
un estricto programa de estab ilizac in , que inclua
una drsti ca contracc in monetaria, una reva lu ac in
de la moneda y una moderada restri cc in del gasto
pblico (C uadros 1 y 2). Las operaciones masivas
de mercado abi erto qu e ca racteriz aron esta polti ca
fu eron objeto de crticas severas, por consi dera rse
que podran ser contraprodu ce ntes, ya que, a travs
del alza en la tasa de inters, generaban ince ntivos
a la entrada de ca pitales y elevaban significati-
vamente los pagos del banco central po r co ncepto
de intereses, ex igiendo, po r lo tanto, mayo res ope-
rac iones de mercado ab ierto para contrarresta r estos
efectos mo netari os expansionistas.
A partir de septi embre de 199 1, el banco ce ntra l
aut nomo aceler la reva lu ac i n e hizo un giro de
180 grados en la poltica monetaria . Desde fines de
ese ao, sta se o ri ent a redu c ir las tasas internas
de inters, a fin de frenar la ac umulacin de reservas
intern ac ion ales generada por las operaciones de
arbitraj e de intereses y red uc ir el costo c uasifisca l
de las operaciones de mercado ab ierto. Como co n-
sec uencia de este ca mbio de polti ca, se produjo
una explosi n de todos los agregados monetari os y
creditic ios. Paralelamente, el rp ido incremento de
los ingresos fiscales, acentu ado por la reform a tribu-
tari a de 1992, se tradujo en un a de las expans io nes
ms rpidas del gasto publi co de la hi stori a eco-
nmi ca de Co lombi a, a pesar de lo cual el dfic it
co nsolidado del sector pblico se mantuvo bajo
control. As las cosas, el"pare" de 1991 fue suced ido
por un noto rio "siga" en 1992 y 1993 .
A fines de 1993, la Junta Directiva del Banco de la
Repbli ca co menz a inqui etarse co n el rp ido
c rec imi ento de la demanda agregada e hi zo, por lo
tanto, un nuevo giro hac ia un a po ltica monetaria
ms restri ctiva en 1994. Como la poltica fiscal
continu siend o expa nsio nista, la eco noma se
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
movi hac ia una combinac i n de un a polti ca fiscal
ex pans ioni sta co n un a poltica monetaria co ntrac-
c io ni sta. La preocupacin ini c ial del banco central
al adoptar un a poltica mo neta ri a ms restri ctiva
fue cmo retomar el contro l mo netario en el con-
texto de una eco noma ms ab ierta. Por este motivo,
en enero de 1994 se establec i un sistema deban-
das ca mbi ar as que permita, a travs de la flex ibi-
lid ad limitada del tipo de ca mbio, recupera r el
co ntro l mo netari o 3 Fuera de esta flex ibilidad, el
nuevo sistema ca mbiara tena dos caractersticas
importantes: era un sistema de flotacin suc ia, ya
que el ban co central intervena en el mercado den-
tro de la banda, y preanunci la poltica ca mbiara
por primera vez en la hi sto ri a econmi ca modern a
de Co lomb ia. La nu eva poltica indujo un a nu eva
o leada de reva lu ac in, acompaada de tasas de
inters cada vez ms altas y de un a reducc i n de la
tasa de crec imi ento de los agregados moneta ri os y
cred itic ios; esta red ucc i n fue, sin embargo, muy
lenta, como reflej o, sin dud a, del dinamismo de la
demanda.
El programa de estab ilizac i n de 199 1 se refl ej en
un a "reces in a la co lombi ana": un crec imi ento del
PIB del 2,0% con un estancami ento de la demanda
intern a. Las polticas monetaria y fiscal expa nsio-
ni stas ap li cadas en los aos sigui entes produjeron,
por el contrari o, un c rec imi ento exp losivo de la de-
mand a ag regada inter na, que aument 10,0% en
1992 y 12, 1% en 1993 en trminos rea les. El cre-
c imi ento del PIB se ace ler, igu almente liderado
por los sectores productores de bienes y servi c ios
no comercia li zab les, hasta ll ega r a un 5,4% en el
ltimo ao. La nueva combinacin de polticas
ap li cada en 1994 provoc un a leve di sminuci n
del crecimi ento de la demanda agregada, que de
Vase Urrutia (1995).
161
todos modos sigui expandindose a tasas muy
altas (cerca del 10% en trminos reales), y estuvo
acompaada de una nu eva aceleracin del cre-
c imiento del PIB, que lleg al 5,8%. Sin embargo,
como un todo, la muy rpida expansin de la de-
mand a agregada en 1991-1994 (un promedio de
7,9% por ao), slo se reflej parcialmente en un
mayor creci miento econmico (4,3%, algo inferior
al c recimi ento EJel PIB en la segunda mitad de los
aos ochenta) y este ltimo se hizo, a su vez, muy
dependiente de los sectores no comercializables.
De hecho, mu chos sectores productores de bienes
transables, sobre todo la agricultura y algunas in-
dustrias productoras de manufacturas 1ivianas, ex-
perimentaron crisis severas, debido a la creciente
compete nci a de las importaciones. Adems, pese a
la expansin de la demanda y al crec imiento eco-
nm ico, la generac in de emp leo perdi dinamismo
desde 1993 (vanse el Cuadro 2 y el Grfico 1) un
hecho que debe asoc iarse, por lo tanto, a las dificul-
tades que experimentaron los sectores comercia-
lizab les, as como a los incrementos en las contribu-
ciones a la seguridad social (vase ms adelante).
No obstante, la tasa de desempleo continu la ten-
dencia descendente que la haba caracterizado
desde la segunda mitad de los aos ochenta. El
Grfico 1. INDICADORES LABORALES
Tasa de participacin laboral y tasa de ocupacin
Mar-S4 Mar-86 Mar-88 Ma r-90 Mar-92 Mar-94
Fuente: Dane.
162 COYUNTURA ECONOMICA
cambio temporal en la tendencia al aumento de la
participacin laboral fue, as , crucial en este resul-
tado. En 1993-1994, el desempleo urbano alcanz
un promedio de 8,7%, el nivel ms bajo registrado
desde principios de la dcada de los ochenta.
La diferencia entre el crecimiento de la demanda
agregada y del PIB indi ca que, en el contexto del
rgimen de apertura comercial adoptado a partir de
1990, gran parte del aumento de la demanda interna
se ca naliz hacia las importac iones. Entre tanto,
debido a la fuerte revaluacin del peso, y pese a los
efectos positivos de los acuerdos de integrac in so-
bre las ventas a otros pases de la reg in, la notab le
expansin de las expo rtacion es que se haba iniciado
a mediados de la dcada de los ochenta se inte-
rrumpi a medi ados de 1991 . Estos dos factores se
reflejaron, a su vez, en un deterioro rpido de la
cue nta corriente de la balanza de pagos, que pas
de un supervitdel4,9% del PIB en 1991 (ca lcul ado
a un tipo de ca mbio de paridad de 1994) a un
dfic it de 4,4% en 1994. Este dficit fue financiado
fund amenta lmente con cap itales de largo plazo,
especialmente con crecientes inversiones extranjeras
directas (Grfico 2). Por otra parte, el paquete de
estabilizacin de 1991 haba logrado detener la
Tasa de desempleo
16 , ------------------------------.
15
Mar-96 Mar-98 Ma r-86 Ma r-88 Mar-90 Ma r-92 Mar-94 Mar-96 Mar-98
 Grfico 2. FINANCIAMIENTO EXTERNO
Fuentes de financiamiento externo
(% del PIB a tasa de cambio de paridad de 1994)
12,---------------------,
JI
O Inversin extran jera directa
JO O Deuda de largo plazo
9 Deuda de corto pa lzo
. 125
Fu ente: Ban co de la Repbli ca .
tende nc ia ascendente de inflac i n. Desde 1992, la
contin uac i n, a un ritm o ms lento, del descenso
de la inflac in, en med io de un rpido crecimie nto
de los agregados monetarios y de la demanda interna
estuvo asoc iado, po r lo tanto, a la reva lu ac i n rea l
y a la consec uente abso rcin de la expa nsi n de la
demanda a travs del deteri oro de la cuenta co rri ente
de la ba lanza de pagos.
Si a Jo anteri o r se sum a la evo lu c in del ahorro y la
inversin, se tiene un a imagen caba l de la evo lu c in
de los agregados macroeco n mi cos . La tasa de
inversin real reg istr un bru sco camb io en este
perodo: en 199 1 descendi al ni ve l ms bajo en
tres dcadas, estim ado co mo proporcin del PIB,
pero lu ego tuvo un in cremento espectacul ar, y ya
en 1994 haba alca nzado los niveles ms altos de
los ltimos trei nta aos. El c iclo fue an ms pro-
nun c iado en el caso de la invers i n privada, y ms
en la rea l q ue en la no min al, lo que indi ca que los
prec ios relativos de los b ienes de cap ital experi-
mentaron flu ctu acio nes fuertes. La tasa no min al de
inversi n privada, que puede interpretarse co mo el
esfu erzo de ahorro necesario para financiar dicha
inversin, no fue mu y elevada en 1994, y tampoco
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
Deuda externa
(% de las exportaciones de bienes)
375
325
275 ,.-----,
.,--.: \/ '
225 ' .....
Pblica
175
75
difiri mayormente de las alca nzadas a fi nes de los
aos setenta y en algunos aos del segu ndo lu stro
de la dcada de los ochenta; adems, fue ms baja
qu e los niveles mx imos de com ienzos de los aos
setenta (G rfi co 3). Esto indi ca que el alto coefic iente
de la inversin pri vada rea l fue esenc ialmente un
refl ejo del descenso del precio relativo de los bienes
de cap ital o, en otras palabras, que la reva lu aci n
rea l y la disminu c i n en los arance les genera ron
un a transferencia masiva de rec ursos hacia la ac u-
mulacin de cap ital privado.
El aum ento de la inversi n pr ivada co in c idi co n
un a disminucin marcada del aho rro privado . Como
co nsecuencia de ello, el superv it que ve na reg is-
trando el sector privado co nsistentemente desde
mediados de los aos sete nta y que asce ndi a un
mx im o del 4% del PIB en 1991, expe riment un
vuelco, que se tradujo en un dficit sin precede ntes,
superior al 6% del PIB, en 1994 (G rfico 3) . No
existe un deterioro co mparab le del balance del
secto r privado en la hi stori a eco n mi ca de Co lo m-
bia. El deseq uilibrio se finan c i con un crecimiento
rpido de la inve rsin extranj era directa y del en -
deud amiento privado extern o, facilitado, en este
163
 Grfico 3. AHORRO E INVERSION
Formacin bruta de capital fijo
(% del PIB a precios corrientes y constantes)
1 1970
2~------------~------------~~
1973 1976 1979 1982 1985 1988 199 1 1994 1997
Fuente: Dane y Departamento Nacional de Planeacin .
ltimo caso, por la reforma camb iari a de 1993,
que, por lo tanto, puede interpretarse como una
efectiva libera lizac in de la cuenta externa de
capita les. En 1994 el coeficiente de endeudamiento
privado externo duplicaba con creces el de 1991 y
superaba el nivel mximo anterior, que se haba
alca nzado a mediados de la dcada de los ochenta .
Sin emba rgo, el coefic iente globa l de endeuda-
miento externo permaneci estable, grac ias a la
reduccin del financiamiento del sector pblico en
los mercados internac iona les (Grfico 2).
111. LA GESTION MACROECONOMICA DURANTE
LA ADMINISTRACION SAMPER
A. los supuestos iniciales del gobierno
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, los
objetivos de la poltica macroeconmica que se
propuso la Administracin Samper eran mantener
el rpido ritmo de crecim iento econmico y las
altas tasas de inversin privada que se haban al-
canzado en 1994. Al mismo tiempo, se propuso co-
rregir los desequilibrios que haba experimentado
el crec imi ento econm ico a partir de 1992, es de-
164 COYUNTURA ECONOMICA
Ahorro interno e inversin del sector privado
(% del PIB a precios corrientes)
20,-------- - - ----------------------,
6~--------~----------------~~
1970
1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997
c ir, la excesiva expa nsin de la demanda agregada
interna, la revaluacin real, los consecuentes dete-
rioros de la balanza de pagos y prdida de dina-
mismo de las exportaciones no tradicionales, la ex-
ces iva dependenci a del crec imi ento econmico de
los sectores no comercia li zables y el descenso del
ahorro privado. De hecho, a juicio de las nuevas
autorid ades econm icas, debido a esos desequi-
librios, el patrn de crecimiento del perodo 1992-
1994 era in sostenib le. Esta opinin era compartid a
por el Banco de la Repblica que, como se sea l
anteriormente, ya haba realizado un giro hacia
un a polti ca monetaria ms contraccionista a co-
mienzos de 1994.
El sUpuesto bsico del gobierno era que era posible
un "aterrizaje suave", es decir, que los desequilibrios
podan correg irse sin afectar sign ificativamente el
crec imi ento econmi co y la inversin, mediante la
rpida compensac i n del descenso de la demanda
agregada y del menor crecimiento de los sectores
productores de bienes y servicios no comercia li-
zables por una expans in ms ace lerada de la pro-
duccin de bi enes transables. Uno de los supuestos
bsicos era que un cambio de esta naturaleza deba
se r fac ilitado por un a deva lu ac i n rea l moderada.
Las altas tasas de inversi n in crementaba n la oferta
agregada a un ri tmo de 5,5% a 6,0% anu al, lo que
tenda a confirmar qu e era pos ibl e materi ali za r este
escena ri o 4 . Se espe raba que el crec imiento fu era
alto en 1995 y experim entara un a leve desace-
lerac i n en 1996, para lu ego aum entar nueva mente
en 1997 y 1998 . Por otra parte, se espe raba q ue la
ba lanza de pagos mostrara el dfic it en la cuenta
corriente ms alto en 1995 para luego descender,
sobre todo en 1997 y 1998, cuando los nuevos ya-
c imi entos petro leros de Cusiana comenza ran a
prod ucir a plena ca pac id ad .
Las proyecc iones in iciales in d icaba n que el in c re-
mento de los in gresos fi sca les permitira un a ex-
pansi n de los gastos del secto r pblico ms lenta
que en la ltima etapa de la Admini stracin Gaviri a,
pero consistente con los obj eti vos de l nuevo go-
b ierno resumi dos en el Pl an Nac ional de D.esa rro ll o.
En el Pl an se afirmaba que el aumento de las in ver-
siones en cap ita l humano e infraestructura ("capital
soc ial", de acuerdo con la termin o loga all utili zada)
era esencial para ace lerar el crec imi ento econ mi co
en form a sostenible. Sin embargo, el gobiern o central
reg istrara dficit pers istentes a lo largo del mand ato
pres idencial, 1995- 1998, qu e se contra rresta ra n
co n los superv it reg istrados en el resto del sector
pb li co, manteni endo los balances conso lidados
del secto r p bli co cerca nos al punto de eq uili bri o.
Po r lo tanto, la po i ti ca fi sca l ex iga el traspaso del
superv it del resto del secto r pbli co al gob iern o
central.
O tros dos temas que preoc upaban al gob iern o eran
cmo redu c ir el ri esgo de q ue se prod uj era un a "en-
fermedad ho landesa" como resultado de los mayores
Vanse al respecto, Botero et al. (1995) y Ocampo (1995).
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
ingresos petro leros a pa rt ir de 1997 y cmo armo-
ni za r las metas de crec im iento co n la baj a en la in-
fl ac i n. Para ev ita r lo primero, se present al Con-
greso un proyecto pa ra crear un fo ndo de esta -
bili zac i n petro lera, que fue aprobado en 1995.
Adems, po r co nsiderarse q ue en Co lo mb ia la
infl ac i n era fund amentalmente inerc ial, deb ido a
las prct icas muy arraigadas de ind izac i n (ta nto
lega les como informa les, en este ltimo caso como
resul tado de la indi cac i n generali zada de los
contratos pri vados), el gobierno consider necesario
compl ementa r el manejo de la demanda agregada
con un a po ltica de ingresos y sa lari os, con base de
un pacto soc ial trip artito . El pri mer pacto de esta
naturaleza, el Pacto Soc ial de Prod uctividad, Precios
y Salari os, fue firm ado en d ic iembre de 199 4 . En
poco tiem po se convirti en un mecan ismo muy
d in mi co, q ue no s lo permita a las partes firm antes
negoc iar sa lari os mnim os y mo ni to rea r co lecti-
va mente la evo lu c i n de los prec ios, sino ta mb in
anali za r y negoc iar d istintos aspectos de la po ltica
eco nmi ca y soc ial, incl uidas materias ta n deli cadas
como las normas ap li ca bl es a la actividad sind ica l.
El pacto rec ibi un gran respa ldo ini c ial de los sin-
d icatos y de los gremios empresa ri ales, pese a las
cri t icas de observado res o rtodoxos. Sirv i, adems,
co mo base para estab lecer la in flac i n esperada y
no la pasada como base pa ra la fij ac i n del sa lari o
mnimo (y, de manera refl ej a, los pb li cos) y de los
aju stes de los prec ios regul ados po r el gobiern o .
. Este ca m bio crti co de las prcticas de in d izac i n
fue el fun damento de la Ley 242 de 1995, q ue de-
termin que todos los aju stes lega les po r in flac i n
se hara n co n base en las metas de inf lac i n. Su
ap li cacin se suspe ndi efecti va mente en 1997
debido a la opos ic i n de los sind icatos, pero la fij a-
c i n de prec ios y sa lari os (m nimos y pb li cos) por
pa rte del gobiern o sigui hac indose en los aos
siguientes co n base en las metas de in flac i n (ex-
cepto en los casos de ed ucac i n y servic ios pb li cos
165
en 1996-vase ms ade lante). Desafortun ada mente,
este camb io en las reg las de indizac i n no se ex-
tendi a las prct icas privadas.
Por ltimo, ca be sealar que, aunqu e el nuevo go-
bierno fu e c rt ico de la ve loc id ad co n la que la ad-
mini strac i n Gaviri a haba rea li zado la apertura
co mercia l, la consideraba al mismo ti empo un com-
ponente necesa rio de la reestructurac i n de la eco-
noma co lombia na en la era de la globa li zac i n.
Por este motivo, mantuvo di c ha poltica. De hec ho,
se adoptaron nu evas ini c iati vas, en especi al la sus-
cripc in del ara nce l extern o com n andino, la crea-
c in de la Co muni dad Andin a en sustituci n del
Grupo Andino, y el apoyo al Area de Libre Comercio
de las Amricas y a las negoc iac iones comerc iales
entre la Comunid ad Andin a y el M ercado Co mn
del Sur (Mercosur). Sin embargo, se co nsideraba
tamb in q ue las polticas sectoriales eran un co m-
p lemento necesario de un rg imen comerc ial ms
ab ierto, lo que lo ll ev, entre otras medidas, a im -
pul sa r un a poltica tecno lg ica ms acti va, a fomen-
tar ms acti va mente las exportac io nes, a crea r el
Consejo Nacional de Competitividad y suscribir
ac uerd os de competiti vid ad co n varios secto res, a
promover acuerd os de absorcin de cosec has para
var ios bi enes agrco las sensib les y en usar modera-
damente los instrumentos de protecc in contra la
competenc ia desl ea l. En el sector ca fetero, se hi zo
nfas is en red uc ir el endeudam iento de producto-
res peq ueos y med ianos y a reestru cturar la pro-
ducc in y la comercializac i n para adaptar el sector
a un amb iente in ternaciona l ms competiti vo; este
fue el esq uema que sirvi de base para la renovacin
del co ntrato de ad ministrac i n del Fondo Nac iona l
del Caf por di ez aos ms, que se suscr ibi con la
Federac in Nac io nal de Cafeteros en 1997. Como
se sea l en la introd ucc i n, estas ini c iativas para
rev itali zar las polticas sectoriales s lo log raro n re-
sultados modestos; este tema no se abordar, si n
embargo, en el presente trabaj o.
166 COYUNTURA ECONOMICA
El gobiern o tambin mantu vo un rg imen de inver-
sin extranjera abierto, suscribi el acuerdo del Acuer-
do Multilateral de Garanta de Invers io nes, promovi
varios acuerdos bilatera les para proteger la inversi n
extranj era d irecta, present varias inic iativas al Co n-
greso para eliminar la d isposicin constitucional que
estab lece la exp ropi ac in sin indemni zaci n y par-
ti cip activamente en negoc iac iones internac ion ales
en curso sobre in versin extranj era directa. No
obsta nte, se ap licaron algun as restricc iones a la
compra directa de finca raz por parte de extranjeros
no res identes, como una med ida contra el lavado de
dinero. El gobiern o no fue partidario, por el contrario,
de una li berali zac in ms genera li zada de la cuenta
de ca pitales de la ba lanza de pagos y, como se ver
ms ade lante, propuso al ba nco central va ri as ini -
ciati vas para contro lar el endeudamiento externo .
B. La evolucin de la poltica mcroeconmica
A partir del diagnstico mencionado sobre la in -
sostenibi li dad de la rpida ex pansin de la dem and a
agregada, la atenci n de las autor id ades se centr
ini cia lmente en pone r freno al endeud ami ento ex-
terno pr ivado, que se co nsideraba el obj etivo fun-
damental de po ltica. El nuevo gob iern o sostena
que un estri cto contro l de las corr ientes de capi tal,
basado en el in strum ento de encajes al endeud a-
m iento extern o, era esenc ial para co ntrarrestar las
expectativas de reva lu ac in . Por lo dems, dado el
cuantioso dficit en cuenta corr iente qu e presentaba
la economa en 1994, se cons id eraba que las co-
rri entes de capita l eran la ni ca fu ente de pres i n a
la baja del tipo de cam bi o. En retrospectiva y a la
luz de l consenso surgido despu s de la crisis mex i-
ca na, resulta paradjico que el nuevo gobiern o ha-
ya tenido que lu char tanto para que en el debate
eco nm ico se vo lviera a prestar atenc i n central a
la reva lu ac i n rea l y al dficit en cuenta corri ente,
y qu e tantos ana li stas los hayan considerado en su
mome nto como temas secundarios.
Tan importante como lo anterior era el hec ho de
que el endeudamiento externo del sector privado
tambin se co nsidera ra como una de las fuentes de
deterioro del ahorro privado. Ms an, era ev idente
que el crecimiento de la demanda privada deba
reduc irse para ev itar una crisis de la balanza de pa-
gos . Por lo tanto, para que no produjera un ajuste
que se concentrara exclusivamente en la inversin
privada, el ahorro privado deba recuperarse. Tam-
bin es paradjico que, antes de que el nuevo go-
bierno volviera a colocar el tema del deterioro del
ahorro privado en el centro del debate econ-
mico, no se le hubiera prestado suficiente atencin
en los anlisis econmicos realizados en el pas.
Por estas razones, el gobierno apoy tambin las
polticas adoptadas por el banco central con el
objeto de reducir la rpida expa nsin del crdito
interno.
La discusin entre el nuevo gobierno y el banco
centra l sobre la necesidad de intensificar el control
al endeudamiento externo condujo, en agosto de
1994, a su fortalecimiento a travs de dos meca-
ni smos. En primer lugar, se exigi un depsito en el
banco central para todos los prstamos externos
con menos de cinco aos de plazo, cuyo monto era
mayor entre menor fuera el plazo de vencimiento.
Cuando se liberaliz la cuenta de capitales, en
septiembre de 1993, se haba exigido un depsito
denominado en dlares para todo prstamo con
vencimiento inferior a 18 meses; en marzo de 1994
esta exigencia se haba hec ho extensiva a los prs-
tamos a menos de tres aos, pero los mayores con-
troles no fueron efectivos para detener la fuerte
expa nsin del endeudamiento privado 5 En segundo
Una de las razones dad as para tomar las decisiones men-
c ionadas en los meses anteriores a agosto de 1994 fue que los
agentes privados haban contrado deudas ante la expectativa
de adopcin de controles ms estri ctos. Vase Banco de la Re-
pblica (1995).
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
trmino, se hi cieron ms estrictas las regula ciones
sobre endeudamiento comercial, mediante la reduc-
cin de seis a cuatro meses del plazo mximo de
giro para las importaciones de bienes de consumo
e intermedios, y la imposi cin de lmites cuanti-
tativos al prefinanciamiento de las exportaciones.
Los control es de cap ital fueron eficaces en tres
sentidos diferentes . En primer trmino, redujeron el
endeudamiento externo privado, debido al mayor
riesgo cambiario que suponan los crditos a ms
largo plazo y a la menor oferta de prstamos de ese
tipo en el mercado. En segundo lugar, modificaron
las expectativas de devalu acin. Ambos factores
contribuyeron. a frenar la revaluacin real entre
agosto de 1994 y marzo de 1996; la crisis mexicana,
as como los acontecimientos polticos posteriores,
reforzaron este cambio de orientacin de las
expectativas cambiaras. Por ltimo, los controles
tambin mejoraron el excelente perfil del endeu-
damiento externo colombiano, uno de los factores
fundamentales de la solidez de su balanza de pagos.
De hecho, ste fue uno de los principales factores
que incidi en la evaluacin positiva de riesgo del
pas por parte de la banca internacional y las agen-
cias calificadoras de riesgo durante el efecto tequila,
en 1995, y en menor medida, durante la c risi s fi-
nanciera internacional de 19986 .
Las tasas de inters internas se convirtieron en el
foco del debate macroeconmico en 1995-1996.
Desde el punto de vista del gobierno, ste fue un
hecho inesperado, lo cual reflejaba, sin duda, dife-
rencias de opinin entre el gobierno y el banco
central con respecto al grado de restriccin que
deba tener la poltica monetaria para frenar la ex-
En Ocampo y Tovar (1997) se presenta un anlisis detallado
de las normas sobre corri entes de capi tal y su eficacia en los
aos noventa. Crdenas y Barrera (1997) presentan una visin
alternativa, que coincide con la anterior en muchos aspectos.
167
pansin de la demanda agregada y controlar la
infl ac in , objetivos que ambos claramente com-
partan . En efecto, las tasas de inters reales, que ya
a med iados de 1994 haban alcanzado los picos
anteriores de 199 1, sigui ero n aumentando durante
el segundo semestre de ese ao (G rfico 4). Para el
segundo trimestre de 1995 era ev idente, desde el
punto de vista del gob iern o, que el aju ste de las
tasas de inters era exces ivo, tal como lo demostraba
la severa co ntraccin de la demanda privada. La
principal causa de preocupacin del gob ierno era
la combin ac i n de altas tasas de inters co n el
elevado endeud ami ento que los age ntes privados
haban heredado del exces ivo c rec imi ento del
crdito intern o a partir de 1992 . En esas c ircun s-
tancias, no s lo ex ista el peligro de que las altas
tasas de ' inters tuvieran efectos contracc ion istas
mayores a los prev istos, sino que tambin produjeran
un deterioro de las ca rteras bancarias, aun que
partiendo de un nivel ini c ial muy s lid o, grac ias a
la ap li cac i n de norm as prudenciales adec uadas.
En esas c ircunstancias, el gob ierno y el Banco de la
Repb li ca negoc iaro n, a mediados de 1995, un a
mezcla de Po ltica fisca l y monetari a ms equilibrada
que la que haba prevalecido hasta entonces . Co mo
resu ltado de este ac uerdo, las tasas de Inters
Grfico 4. TASAS DE INTERES REAL
30,-- - -- -- - - - -- - - - - - - - ,
25
Tasa de ca pt acin a 90 d as (COT)
Ene-90 Ene-9 1 Ene-92 Ene-93 Ene-94 Ene-95
Fu ente: Ban co de la Repb li ca.
168 COYUNTURA ECONOMICA
quedaron suj etas a contro les temporales entre junio
y agosto de 1995. En julio se red ujo levemente el
encaj e ex igid o por los depsitos en cuenta corr iente
y en diciembre el que se aplicaba a los depsitos
del sector publico, pero ese mismo mes se inc re-
ment el correspo ndi ente a los depsitos a trmi no.
Al mismo ti empo, el ca mbi o en la poltica fiscal se
reflej en algun os recortes de gastos y en la apro-
bacin de un a nueva reforma tr ibutar ia, q ue en
espec ial aume nt la ta rifa bsica del IVA de 14% a
16% y fortaleci los controles tributarios. Las tasas
de inters mantuvieron una tendencia descendente
durante la mayor parte del segundo semestre de
1995, pero tuvieron un notab le repu nte a f ines de
ese ao y co mien zos de 1996 . El alto nivel de estas
tasas y la drstica co ntracc i n del c rd ito intern o
rea l provoca ron otra ola de co ntrovers ias en los pri-
meros meses de 1996, cuando la situ ac i n comen-
zaba a afectar seve ramente la demanda agregada
intern a. Las discusion es sob re los efectos de la
cri sis poltica sobre la actividad econmi ca hi c ieron
an ms co mpl ej as estas co ntrovers ias 7 .
En febrero y marzo de 1996, nu evos ac uerd os entre
el gobierno y el Banco de la Repblica y el giro de
las expectativas camb iari as co nd uj eron a c ierta
liberali zaci n del endeudam iento externo. Se rebaj
a tres aos el plazo de ve nc imi ento de los prstamos
suj etos a encaje, se amp li nuevamente a se is meses
el plazo de giro para las impo rtac ion es de bienes
de consumo e intermed ios y se establec i un nu evo
sistema para facilitar el prefinanciamiento de las
expo rtac io nes. Estas medidas impli caban la ado p-
c i n de un a postura monetaria ms neutra[, lo cua l
permiti que las tasas de inters baj ara n a partir del
segu ndo trimestre de 1996.
La s op ini on es del gobi erno respecto de la comb in ac in
Ene-96 Ene-97 Ene-98
deseab le de las polticas fiscal y mon etari a se presentaron a
mediados de 1996 en Ministerio de Hacienda y Crdi to Pblico
(1996).
Aunque las tasas de inters disminuyeron bastante,
el proceso no fu e lo suficientemente rpido para
evitar una nueva afluencia de capitales en el segundo
semestre de 1996 -inducid as por el margen sus-
tancial para el arbitraje de intereses y por la reva-
luac in que generaban las propias entradas de ca-
pital- y una importante desaceleracin de la acti-
vidad econmica, que fue ms severa de lo previsto
en 1996 y comienzos de 1997. Para fin es de 1996,
se haba producido un a bonanza de ingresos de
capitales, que se reflej en un registro extraordinario
de endeudamiento externo en el ltimo trimestre
de 1996, en firm es intenciones de mayor endeu-
dami ento por parte de age ntes pblicos y privados,
y en un aumento de la inversin extranjera directa,
en parte debido a las privatizaciones. Aunque el
efecto monetario de la acumulacin de rese rv as
internac ional es se esteriliz mediante operaciones
de mercado abi erto, amenazaba co n romper el
piso de la band a cambiara y, por lo tanto, co nducir
a la eco noma a una nueva oleada de revalu ac in .
Estos fenmenos, junto co n los desequilibrios ex-
ternos que haban ca racteriz ado a la economa en
los aos precedentes y la clara percepcin de que
se vena gestando un deterioro fis ca l estructural ,
ll eva ron al gobierno, en enero de 1997, a decretar
una emergenc ia econmica, med iante la cual se
establecieron impuestos explcitos (Tobin) a la
entrada de capitales y un conjunto de ajustes fisca les.
Estos ltimos incluan la ado pc in de un programa
de austeridad del gasto y algunas medid as tributarias,
que se esperaba redujeran el dficit fiscal y, por
ende, el endeudamiento pblico externo. Las fu ertes
crticas de qu e fueron objeto estas medidas in c i-
dieron, sin dud a, en la declaracin de su inexequi-
bilidad por parte de la Corte Constitucional en mar-
zo. No obstante, la percepcin del gobierno fu e
que di chas normas haban sido esenciales para evi-
tar un a nueva revaluac i n. En efecto, enviaron al
merca do un a importante seal de que las autori-
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
dades no estaban dispu estas a permitir qu e la es pe-
culacin provocara una ruptura del piso de la banda
cambiara. Asimismo, e igualmente importante, cen-
traron el debate econmico en la importanci a de
las reformas estructurales de las finanzas pbli cas 8 .
Debido al di ctamen de la Corte Constitucional, en
los meses siguientes se adoptaron medidas ordinarias
de po ltica, que sustituyeron en parte las tom adas
en enero. En particular, el gobi erno impuso hasta el
mes de junio un a sobretasa arancelaria para com-
pensar la insuficienci a de ingresos tributarios. Tam-
bin present un proyecto de reforma tributari a
que contena varios elementos del paquete de
emergencia econmica, que fueron aprobados por
el Congreso a mediados de ao. El banco central
sustituy el impu esto Tobin por co ntroles ms es-
trictos de capital. Se extendi de 36 a 60 meses el
plazo de vencimiento de los prstamos sujetos a un
deps ito obligatorio en dl ares del 50%. En mayo,
el mecanismo fu e sustituido por un sistema conforme
al cual se exiga a todos los prstamos un depsito
a 18 meses denominado en pesos, equivalente al
30% del total del crdito e ind epe ndiente de su
plazo de vencimiento.
El co nsenso sobre la conveniencia de establecer
controles ms estri ctos a las entradas de capitales
para moderar las presiones reva lua c ionistas estuvo
acompaado, as, por la adopcin de una combi-
nacin de polticas fiscales y mon etarias ms equi-
librada. Mientras el gobierno aminor el ritmo de
crec imi ento del gasto y emprendi nuevas ini c iativas
para aumentar los in gresos tributarios, la polti ca
monetaria adopt, segn hemos visto, una ori en-
tacin ms neutral. Las voluminosas operaciones
Vase un a buena recop ilac in de op ini ones respecto de la
emergencia, incluida la de l gobierno, en Debates de Coyuntura
Econmi ca, No. 41, marzo de 1997.
169
de mercado abierto (OMAs) necesarias para este-
rilizar la entrada de cap itales de fines de 1996, tu-
vieron un efecto significativo sobre el manejo mo-
netario. En enero de 1997 el banco central haba
elevado las OMAs a 2000 mill ones de dlares, lo
que se compara con 900 millones tres meses antes.
Durante todo el ao, se program la magnitud de
ta les operaciones en los montos necesarios para
mantener la base monetaria dentro de los niveles
moderados que estaban previstos en el programa
macroeconmico. En el contexto de una baja de-
manda inicial de crd itos del sector privado, el
descenso de las tasas ap li cab les a las operaciones
de mercado abierto y a las captac iones de la Teso-
rera (TES) cre las condiciones que condujeron a
una reduccin generalizada de las tasas de inters
internas.
Durante 1998, el escenario macroeconmico estuvo
dom in ado por la espec ul acin cambiaria asoc iada
a los choques en los mercados internacionales de
capita les y de prod uctos bsicos (especia lm ente
petr leo) y, durante algunos episod ios, a aconte-
cimientos po lticos internos 9 . La co rri da co ntra las
reservas fue espec ialmente notor ia en enero-febrero
y en mayo-j unio, coinc idiendo en gran medid a con
procesos similares en otros mercados emergentes.
Para defender el techo de la banda camb iaria, el
Banco de la Repblica utiliz las tasas de inters
internas como la variab le de ajuste, co n gran seve-
Este hecho se ap lica especia lmente a los episodios camb iari os
de mayo-junio. En la semana anterio r a la primera vue lta de las
elecciones presiden c iales (3 1 de mayo) se produjo la primera
o la de especulaciones; aunque se afirmaba que obedeca a la
posib le vi cto ri a del candidato liberal, Horacio Serpa, algunas
enc uestas del momento indicaban que poda sa lir tercero y re-
sultar, por lo tanto, elimin ado de la segunda ronda (21 de juni o) .
Por este motivo, esta h iptesis es probab leme nte inadecuada. La
especu lac in cont inu despus de 1<. victoria de d icho ca ndidato
en la primera vu elta, pero desapareci tras la segunda, cuando
fue elegido Andrs Pastrana.
170 COYUNTURA ECONOMICA
ridad du rante la segu nda corrida . Los contro les de
cap ital tambi n se volvieron menos estrictos en
enero 10 . La contracc in monetaria generada por la
desacumu lacin de reservas internacionales no
estuvo acompaada por la creac in de liquidez, en
parte por razones de poltica (no al imentar la cada
de las reservas) y en parte deb ido a un difci l pro-
ceso de aprendizaje sobre cmo garantizar una
li quidez suficiente con mtodos no trad ic ionales
(la adqu isicin de ttulos del gobierno en el mercado
secundario y redescuentos de ttulos y crditos
privados), ante la ausencia de los mecanismos tradi-
ciona les (acumu lac in de reservas internacionales
y reduccin de los pasivos no monetarios del banco
centra l) y la renu enc ia del Banco a ut ili za r otros
(reducc iones de los encajes, el mtodo que fue
adoptado ms tarde en el ao para generar li qu idez,
ya bajo la Administrac in Pastrana). Sea como fuere,
las tasas de inters intern as ac usa ron un marcado
aumento, sobre todo en mayo-junio, superando
rp idame nte en trm inos rea les, in cluso los picos
anteriores de fines de 1995 y comi enzos de 1996.
Pese a que se moderaron levemente tras las elec-
c ion es presid enc iales del 21 de j un io, continuaban
en rcords histricos al mom ento en que el Pre-
sidente Pastrana asumi la presidencia, el 7 de
agosto de 1998, y se incrementaran nuevamente
durante las nuevas con mociones del mercado inter-
nacional de cap itales que se desencaden poco
despus con la moratori a de la deuda ru sa (vase el
Grfico 4).
C. Desempeo
La expectativa de que era posib le un "aterrizaje
suave" se cump li inicialmente en 1995, ao en el
'0 El deps ito en pesos ex igid o a los prstamos ex tran jeros se
redujo del 30% al 25% y su plazo de venc imi ento de a a 12
meses.
que, d~ hec ho, el desempeo de todos los indica-
dores mac roeconm icos fue muy satisfactor io
(va nse los Cuadros 1 y 2 y los G rficos 1 a 3). Tal
como se prevea, la demanda agregada ex periment
un a leve desacelerac i n, pero sta s lo afect
marginal mente al crec imiento del PIB, qu e conti nu
crec iendo a un ritmo rpido, del 5,8%. La co ns-
tru cc in de vivienda y la actividad manufacturera
sufri ero n un a co ntracc in m s brusca, que se com-
pens en gran parte co n el rpido crec imiento de la
produ cc i n minera, algunos servicios din micos
-entre otros, los de te leco muni caciones- y, lo qu e
era ms importante desde el punto de vista del go-
bi erno, las exportaciones, la ag ri cultura, y la infra-
estructura . La inversin pblica y privada registraron
nuevos picos, en tanto que el desempleo permaneci
en niveles hi stricamente bajos. Por ltimo, la in -
fl ac in disminuy, debido al efecto co njunto del
menor crec imiento de la demanda, la po lti ca de
ingresos y sa lari os y las bu enas cosec has.
A com ienzos de 1996, las perspectivas era n mucho
menos alentadoras. Las altas tasas de inters refle-
j aban un sobreaju ste de la po lti ca monetari a y
co nstituan el principal motivo de preoc upac in .
Adems, la economa empezaba a verse afectada
po r dos conmoc iones de origen ex terno : un a cada
del precio intern ac ion al del caf y las cris is eco-
nmicas de Venez uel a y Ecu ador. Por ltimo, la
crisis po ltica haba comenzado a provoca r retrasos
en las invers iones ; es difc il , sin embargo, distinguir
este facto r de otros q ue influan en esa vari abl e, en
espec ial la disminu c in de la demand a interna y las
altas tasas de inters intern as. Para los patrones
co lo mbianos, se produjo, por lo tanto, un "aterrizaj e
brusco". El crec imi ento del PIB fue lento, de 2, 0%,
como res ultado de un a fu erte desace lerac in de la
demanda agregada. Efectivamente, tanto el co nsumo
de los hogares como la inversin privada reg istraron
un a ca d a, por lo que el comportamiento del sector
publi co fu e ese nc ial para ga ranti za r an un dina-
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
m ismo moderado de la demand a agregada interna
(1 ,9%) . La contracc in fu e parti cul armente marcada
en la construcc in pr ivada, la mayora de las
act ivid ades manufactureras y el caf, qu e de hecho
expe rim entaron reces ion es . El desempleo tambi n
aum ent en form a significativa . Pese a la lenta ex-
pansin de la demanda interna, la infl ac in au-
ment, debido a choques de oferta provenientes de
alg unos serv ic ios indi zados (educac in y servi c ios
pb li cos) y a la notab le inercia de otros prec ios .
Sin embargo, se logr controlarfinalmente el rpido
crec im iento de la dem anda intern a qu e haba
ca racterizado el auge de 1992-1994. El lo se refl ej,
adems, en la prim era mejora qu e ex periment el
ba lance co merc ial desde 1992. Tan im portante co-
mo ell o, pese a su ca d a, la tasa de inversin tota l se
mantuvo muy por encima del ni ve l regi strado du -
rante la desace lerac in de 1991, a un nivel excep-
c ion almente elevado para los patrones histri cos
del pas, 19,2% del PIB (vase el Grfico 3).
El retorno a una posi ci n monetaria ms neutral
desde mediados de 1996, cre las condi c ion es ne-
cesarias para la rec uperac i n eco nmica, qu e se
produjo co n un rezago. H asta el primer trim estre de
1997, siguieron predom in ando las fue rzas contrac-
c ioni stas11, pero en el segu nd o trimestre de 199 7
comenz un a fuerte recuperacin ; para fines del
ao y comi enzos del primer trim estre de 1998, la
economa estaba en pl eno auge, con tasas de crec i-
" Muchos anali stas han atribuido la moderada reducc in del
PIB trim estral en el primer trimestre ele 1997 (-0,3%) a la incer-
tidumbre provocada por las medidas de emergenc ia econmi ca.
En contra de este punto de vista, las encuestas empresa ri ales
indica n que las expectati vas mejoraron durante el trimestre. A
ni vel intern ac ional, las med idas de emergencia tambin redu jeron
el margen de rendimientos (sp reacl) de los bonos soberanos de
Colomb ia, lo que indica que la imagen del pas mejor en ese
perodo. Por lo tanto, la minireces in de comienzos de 1997
respond i a otros factores, espec ialmente al pronun ciado des-
ce nso de la produ cc in de caf y los ingresos cafeteros durante
la cosec ha de 1996/97 .
171
mi ento an uales que superaban el 5%. Los efectos
positivos de las meno res tasas de inters estuv iero n
acompaados por un a rec uperac i n temporal de
los precios intern ac ion ales del caf y un aumento
de las expo rtac ion es no tradicionales, apoyados en
parte por la rec uperac i n de los pases vecinos . En
cualquier caso, el desempeo in satisfactori o del
primer semestre de 199 7 y la prdida de d in ami smo
qu e se ev idenc i desde el seg undo trimestre de
1998, debido a un a polti ca mon eta ri a nu evame nte
contraccionista , qu edaron reflej ados en las tasas de
crec imi ento anu al del PIB, qu e se situ aro n en to rno
al 3% en ambos aos. Es interesa nte se al ar que
este proceso co in c idi co n tasas de inversin altas
para los patrones del pas (17,5% del PIB, a prec ios
co nsta ntes) y un a pronun c iada redu cc i n de la
infl ac i n de prod uctos diferentes a alim entos.
Efectivamente, en 1997, por prim era vez desde que
el Banco de la Repblica es un a autoridad aut-
no ma, se cumpli co n la meta de infl ac i n. Durante
el primer semestre de 1998, la infl ac i n sin alimentos
continu descendi endo, pero los efectos de El Nio
sob re los precios de los alimentos in c idi eron sob re
la infl ac i n total. La moderada ex pansin de la de-
mand a agregada y el uso de indi zaci n prospectiva
para a fij ac i n de precios y sa larios por parte del
gobiern o, co ntribuyeron a la disminu c in de la
inflac i n sin alimentos .
En co nclu sin, durante la Administracin Samper
se log r co ntrol ar el crec imi ento insostenible que
ca racteri zaba la demand a intern a al inicio del go-
bi ern o . El PIB c reci a un a tasa med ia anu al de
3,5% en 1995 -1 998 12 , que super el pro medi o lati-
noa meri ca no (2,9%) aunque fu e infer ior a la que
haba reg istrado el pa s desde med iados de los aos
12 Si el crecim iento econmi co d(: 1998 es inferior al previsto
por la Ad mini strac in Samper (3,3% segn el Cuad ro 2), d icho
promed io puede redu c irse, aunque s lo en un a dcima.
172 COYUNTURA ECONOMICA
oc henta. La inversi n co ntinu siendo relativa mente
alta; de hec ho, a precios co nstantes, la tasa med ia
de inversin de 1995- 1997 (18,8%) super la de
199 1-199 4 (16, 4%) y el promedio hist ri co desde
1965 (16,3%). As pu es, la brec ha significativa entre
el crec imi ento de la oferta y la demanda agregadas
que ha tenid o el pas desde 1996 se ha trad uc ido en
un exceso de la capac idad produ ctiva , que propo r-
cion a la base para una rec uperacin no infl ac ionari a
de la economa. Desde la perspectiva de la fu erte
infl ac i n in erc ial que ca racte riz a a Colombia, la
red ucci n de la infl ac i n sin alimentos (6,7 puntos
porcentuales entre julio de 1994 y julio de 1998,
frente a 6,3 puntos entre juli o de 1990 y juli o de
1994) tambin pued e co nsiderarse un x ito relativo,
sobre todo po rqu e se rompi la barrera hi st ri ca de
la infl ac i n del ltimo cuarto de siglo (20%).
En el lado negativo, la prin c ipal co ntrapa rtid a de
esta situacin fu e el aumento del desempleo. En
efecto, el in cremento sbito de la desoc upac in en
los ltimos aos tom por so rpresa a los analistas,
dado que el diagnstico preva leci ente a med iados
de los aos noventa era qu e los mercados labora les
posibl emente enfrentaran limitac ion es de oferta
ms que de demanda. Co mo se desprende del Gr-
fico 1, tres factores incidi eron en el rp ido au-
mento del desempl eo. En primer lu ga r, tal co mo se
sea l en la secc in 11 , la generac in de emp leo
perdi impulso a partir de 1993, en medi o de un
auge de la demanda y un ace lerado c rec imi ento
del PIB. Tal como se indi c ah, ell o obed ece pro-
bablemente a los efectos estru cturales de la pene-
tracin de impo rtac iones sobre los sectores pro-
ductores de bi enes comerciali za bl es y al in cremento
simultneo de las contribucio nes a la segurid ad
soc ial. En segundo trmino, la reducc i n del empl eo
fue espec ialm ente agud a durante la desacelerac i n
de 1996- 1997, lo cual pu ede reflejar tambin los
factores estru ctural es men c ion ados. Fin almente, en
los ltimos trimestres, po r razo nes que an no est n
c laras, la tend enc ia al alza de la participacin
labo ral, que se hab a interrumpido en 1993, retom
su curso asce ndente.
Una segu nd a ser ie de res ultados adve rsos tiene q ue
ver con la incapac id ad para co rregir el desequilibrio
de la cuenta co rri ente de la balanza de pagos qu la
eco noma co lo mbi ana hab a ac umul ado durante
los aos de auge de la demanda. Como se indi ca en
el Cuad ro 2, aunqu e la tendencia de la balanza
comercial ha sido moderada mente pos itiva en los
ltimos aos, el aumento de los pagos de intereses
y, sobre todo, de remesas de utilidades, ha co n-
tribuido al deterioro de la cuenta corr iente. En el
plano interno, el manten imi ento del dficit en cuenta
co rri ente muestra la incapac idad para reve rtir las
tendencias adversas del ahorro nac iona l; en el plano
extern o, se ha presentado pese a la tendencia nu e-
vamente ascendente de la relac i n entre exporta-
c iones y PIB y, en particular, del dinamismo de las
expo rtac ion es de petrleo (vanse los Cuadros 2 y
3). As pues, la ause nc ia de un a tendenc ia clara-
mente positiva de la balanza comerc ial se puede
atribuir a la evo lu c i n de los prec ios de algunos
principales produ ctos de exportacin -q ue ha frus-
trado, en particular, el auge esperado de los ingresos
petroleros- y a la evolucin del tipo de ca mbi o real.
Aunque la marcada tendencia a la reva lu ac in que
caracteri z el perodo 1990-1994 se fren, no fue
posible revertirla, ta l y como el gobiern o hab a
co nsiderado necesa rio hacerl o en 1994. En los lti-
mos aos ha hab ido debates internos aca lorados en
torno a los determin antes de l tipo de ca mbio rea l 13 .
La opinin dominante en el banco central y en gran
parte de los anali stas acadmi cos ha sido qu e la
sobrevaluacin respo nda sobre todo a presiones
13
Vanse, en parti cu lar, los traba jos recopilados en Montenegro
(1997).
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
fiscales (el rp id o c rec imi ento de los gastos o el
dficit presupuesta!, co n nfas is en uno u otro se-
gn el auto r) 14 Por el co ntrario, el gobierno hi zo
hin cap i en que las presiones hac ia la ap rec iac i n
provenan de la cuenta de cap itales de la balanza
de pagos y en la necesidad de usar ms acti va mente
el tipo de ca mbio nomin al; seg n esta percepcin,
en el contexto de un a fuerte indizac in, la evo lu c i n
del tipo de cambio nominal tiene efectos rea les de
ca rcter permanente o (al menos) prolongado 15 Si
bien, como hemos visto, la Junta del Banco de la
Repblica fue varias veces favorable a los co ntro les
a los fl ujos de cap ita l basados en el sistema de en-
caj es, c iertamente manifest un sesgo hac ia la
revaluacin al estab lecer el tipo de cambio nom in al;
su preferencia "revelada" por una moneda fuerte
obedece, sin duda, a los efectos positivos que sta
ej erce tericamente sob re la infl ac in 16
Cabe recalca r que, pese a los altos dficit de la
cue nta corri ente, la magnitud y estru ctura del finan-
14
Es interesa nte sea lar que la crt ica ms enrgica a la idea
ortodox a, segn la cua l la reva lu acin y las altas tasas de inters
obedecan al dficit fisca l, no provino en rea lidad del gobierno,
sino del ana lista empresa rial ms influ yente, Javier Fernndez
Rivas, en su anli sis regular de las condic iones macroeconm icas.
Vase Prospectiva Econmica y Finan c iera , va ri os nmeros.
" Vase las opi nion es del autor en Ocampo y Gmez (1997).
Slo para el registro hi stri co, cabe agregar que, en su ca rc ter
de M inistro de Hacienda, el autor expres en dos ocas iones al
Banco de la Repliblica, a mediados y fines de 1996, la opin in
de que la banda ca mbi aria deba devaluarse.
16
Esta preferencia se hi zo eviden te de dos maneras . En primer
lugar, el Banco adopt dos decisiones explcitas en la dcada
del noventa que prod ujeron un a reva lu ac in nomin al (e l camb io
de l sistema de certifi cados de ca mbio en octubre de 1990 y la
reva luacin de la ban da camb iaria en d iciembre de 1994) pero,
hasta agosto de 1998, nin guna que generara una devalu ac in
nominal, pese, en este ltimo caso, a las presiones frecuentes
sobre el lmite superior de la banda desde 1995. En segundo
luga r, las bandas ca mbiari as siempre se han fij ado con base en
la inflaci n esperada; co mo las metas de inflacin se cum pli eron
s lo en 1997, ello ha generado pres iones hacia la reva luacin
rea l, ya que no han hecho correcc iones posteriores de la banda
para ten er en cuenta este hecho.
173
ciamiento externo han sido favorables. De hecho,
la inversin extranjera directa ha sido la prin c ipal
fuente de financiamiento, equival ente al 4,1% del
PIB en 1995-1997 (ca lcul ado a un tipo de ca mbio
de paridad de 1994) frente al 1,4% del PIB en
1991-1994. Este incremento se presenta an si se
consid era que todos los ingresos por concepto de
privatizaciones han correspondido a inversin ex-
tranjera directa , supuesto que, co mo es obvio, no
es estrictamente vli do 17 Por lo tanto, el finan-
ciamiento del dficit con endeudamiento ha sido
co nsistente co n coefi c ientes de endeudamiento
externo establ es y bajos. Adems, el perfil de la
deud a extern a ha continuado siendo exce lente,
dado que no se ha rec urrido a prstamos de co rto
plazo para cubrir el dfi c it en cuenta co rri ente
(vase el Grfico 2) .
Debe sea larse, finalm ente, que la combin ac in de
altas de inters, desace lerac in de la actividad eco-
nmi ca y competenc ia crec iente en el sector fin an-
c iero -debido a la reforma financiera de com ienzos
de la dcada, a las pri vatizac iones y a entrada de
inversionistas extranjeros, principa lmente espaoles-
gener difi cultades a algunos intermedi ario s fi-
nan c ieros. Para enfrentar esta situacin, se adopt
un a po ltica orientada a promover la ca pitalizac in
de las entidades, fusiones e invers i n extranj era.
A lgun as in stitu c io nes (generalmente pequ eas)
fu eron intervenidas por la Superintendencia Ban-
ca ri a, con acc io nes paralelas por parte del Fondo
de Garanta de Institu ciones Fin anc ieras, Fogafin,
para cap ita li zarlas, otorgar les crd ito o pagar el
seguro de deps itos. Es importante resaltar que en
todos los procesos de sa lvamento se tuvo como
17
La inve rsin extranjera directa, neto ele los ingresos por
privatizac iones, ascendi al 2,3% del PIB en 1995- -1997 (ca lcu-
lado al mismo ti po ele cambi o ele paridad ele 1994) frente al
1,2% registrado en 1991- 1994 .
174 COYUNTURA ECONOMICA
gua centra l el ob li gar a los acc ionistas de las enti -
dades respectivas a absorber todas las prdidas en
que haban incurrido, evitando utilizar rec ursos
pb li cos con tal propsito. Las cooperativas de
ahorro y crdito pasaron tambin a se r vigi ladas
por la Superintendencia Ban ca ria en 1997, para
superar las defici enc ias de la supervisin qu e haca
hasta entonces Dancoop. En el contexto del forta-
lecimiento de largo pl azo de las regul ac iones y
control es financi eros internos, estas polticas fu eron
efectivas en evitar un a cri sis fin anc iera en 1996-
1997 (que, en cua lquier caso, hubi era sido muy
pequea). Adems, en 1997 se present al Congreso
un proyecto de reforma finan c iera, orientado a me-
jorar la supervisi n y los meca ni smos para intervenir
los intermediarios en dificultades, que no fu e apro-
bado durante el perodo gubern amental.
Obviamente, la cri sis de li quidez y las alts im as ta-
sas de inters que han prevalec ido desde el segundo
trimestre de 1998, conjuntamente con la desace-
leracin de la actividad eco nmica, se han refl ej ado
en un debilitami en to adiciona l de algunos inter-
mediarios fin anc ieros, que condujo a las med idas
de emergencia econm ica decretad as por la Adm i-
nistrac i n Pastrana en noviembre de 1998. Sin em-
bargo, la ausencia de riesgos sistmi cos en esta
rea se reflej a en la ca pac idad del sistema fin anc iero
co lombi ano de abso rber estos c hoqu es generando
prdid as que son muy peq uea s para los patro nes
de lo qu e constituye un a crisis fin anc iera a nivel
intern ac io nal. Se refleja tambi n en las co ntinuas
eva lu aciones favora bl es del sistema y las regula-
ciones finan c ieras co lomb ianas por parte de las
age nc ias ca li ficadoras de riesgo.
IV. LAS FINANZAS PUBLICAS
El deteri o ro de las fin anzas pb li cas ha pasado al
centro del debate eco nmi co desde 1996 . Los pro-
blemas fi sca les recientes so n atribuibl es funda-
mentalmente a la rpida expansin del gasto publico
en los aos noventa. Segn estim ac iones del
Departamento Nacional de Planeacin, mientras
en 1990 el gasto consolidado del sector pblico,
descontadas las transferencias entre entid ades del
gobierno, eq uivala al 24,3% del PIB, en 199 7
haba aume ntado al36,9%; para 1998 se prev un a
reduccin del1 % del PIB (vase el Cuadro 1). Cabe
destacar que, segn las estimac iones alternativas
del Banco de la Repblica, las c ifras del Depar-
tamento Nac iona l de Planeacin subestiman el ta-
mao del sector pblico al inicio de la dcada y,
por ende, sobrestim an el incremento del gasto du-
rante los ai'os noventa 18 . En marcado contraste con
las ca ractersticas de la expansin anterio r del sec-
tor pblico de fines de los aos setenta y com ienzos
de los oc henta que se conce ntr en las empresas
pblicas, la expansin reciente ha estado vin cul a-
da al crecim iento relativo de las adm ini strac iones
pblicas (especia lmente los gobiernos loca les) y
del sistema de seguridad socia l 19
Esta expans in ha estado acompaada, sin embargo,
de un incremento paralelo de los ingresos del secto r
pblico, espec ialmente de los im p uestos del
gobierno centra l y las co ntribuc io nes a la segurid ad
soc ial, y en menor medida de los impuestos muni-
c ipa les y los in gresos netos de las empresas del
gobierno. La Adm ini stracin Gaviria rea li z dos
reformas tributarias, en 1990 y 1992 , y el gobierno
del Presidente Samper dos adic ion ales, en 1995 y
1997. Como consec uen c ia de esas reformas, lata -
rifa bs ica del impuesto al valor agregado se elev
del 10% al 16% y la mx im a del impu esto a la
renta del 30% a 35 %; tamb in se adoptaron var ios
18
Vase O ca mpo (1997).
19
En Sn chez el al. (1995) y O ca mpo (1997) se presenta un
an li sis detall ado de las tend enc ias de las fin anza s pC1b licas en
los ltimos arios.
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
mecanismos para mejorar la fiscalizacin. Mientras
la reform a de 1990 fue concebida para compe nsa r
la reduccin de los ingresos del gobierno pro-
venientes de arance les a las importaciones, las de
1992 y 1995 estuvi eron claramente destinadas a
finan c iar el aumento del gasto. Aunque la reforma
tributaria de 1997 incluy ciertos elementos que
compensaban el descenso de los ingresos del go-
bierno, se centr en la reduccin de la evasin y los
resquicios tributarios permitidos por las leyes .
Simultneamente, las contribuciones a la seguridad
soc ial se elevaron del 13,5% de la nmina en 1990
al 25 ,5% en 1996 20 , primero en virtud de las atri-
buciones del Instituto de Seguros Soc iales y lu ego
de los mandatos de la ley 100 de 1993 , que modific
el sistema de seg urid ad social.
En vista de los mayores ingresos, hasta 1995 el au-
mento de los gastos fue consistente con el eq uilibri o
de las finanzas pb li cas conso lidadas, q ue inclu so
presentaron un cua ntioso supervit en 1994 si se
toman en cuenta las entradas extraordinarias pro-
venientes de la 1ic itac in de los serv icios de telefona
ce lul ar. Desde entonces, se han observado evidentes
signos de deterioro fiscal. Si se excluyen los in gresos
por concepto de privatizaciones, el dfic it del go-
bierno central creci ace leradamente, pasa ndo de
un vi rtu al equ ilibrio en 1993 a un dfi c it previsto
para 1998 equ iva lente al 4,9% del PI B. Aunque los
desajustes recientes no se diferenc ian en mayor
medida del dficit que tena el gobierno ce ntral a
comienzos de los aos oc henta, en aos recientes
ha estado compensado con supe rvit del resto del
sector pb li co. Por este motivo, el dfic it co nso li -
20
Se incluyen aqu las contribuc iones para pensiones y seguros
de sa lud y ri esgos profesiona les, pagadas tanto po r el empleador
como por el empl eado . Hasta 1993 correspo nd en a aqu ell as
ca nce lad as po r el sector privado al instituto de Seguros Social es;
desde enton ces, a las contribuc io nes qu e paga n tanto el sector
pri vado como el pb li co al sistema de segurid ad soc ial.
175
dado del sector pblico alca nz slo un 3,0% del
PIB en 1997, significativamente inferior al reg istrado
a comi enzos de la dcada de 1980, cuando super
el 7% del PIB en 1982 y 1983. El mejoramiento
previsto para 1998 no se mate riali zar , debido a la
rec iente co ntracc i n eco nmi ca y a la ca d a de los
precios de los productos bsicos. No obstante, el
dficit proyectado para 1998 (3 ,0% del PIB) no in-
cluye el cuanti oso supervit del Banco de la Re-
pblica, que alcanza r un a c ifra ce rca na al1 % del
PI B. Co n arreg lo a la s disposiciones lega les vigentes,
este superv it se transferir al gob ierno en 1999 y,
por ell o, s lo se reflejar en las cuentas fiscales en
d icho ao . Cabe resa ltar, adems, que gran parte
del dficit conso lid ado se ha cubi erto en los ltimos
aos co n in gresos provenientes de las privatiza-
c iones (vase el Cuad ro 1). De esta manera, la fi-
nanc iac i n del dficit conso lid ado no ha generado
neces idades impo rtantes de endeudami ento neto
(Cuadro 1).
La expa nsi n de los gastos refleja un a seri e de
decisiones de poltica adoptadas por el Estado
co lo mbi ano en diferentes mo mentos. Segn un
rec iente anli sis de la Co misi n de Rac ion aliz ac in
del Gasto y de las Fin anzas Pblicas, lo anterior
indi ca que el dfic it tiene un ca rcter "estru ctural" 2 1 .
Las decisio nes ms importantes fueron las adoptadas
en 1991 por la Asamb lea N ac io nal Co nstitu ye nte,
que reform el sistema judi c ial y aumen t signifi-
cativame nte las transferencias a los departamentos
y los muni c ipi os co n el fin de financ iar mayo res in-
versio nes soc iales y extender la cobertura del sistema
21
Comisi n de Rac ionali zac in del Ga sto y de las Finanzas
Pblicas (1997); va nse tambi n O ca mpo (1997) y Hern ndez y
Gmez (199 8). La manifestacin ms clara de la rigidez estruc-
tural es la relac in entre los gastos "obligatorios" (desembolsos
d ispuestos lega lmente ms pagos de inters) y los in gresos del
gob ierno ce ntral que, de acuerdo co n Hernndez y Gmez,
aument de menos del 50% a principios de la dcada a 85% en
1998.
176 COYUNTURA ECONOMICA
de seg urid ad soc ial. La correlacin entre el rp ido
incremento del gasto soc ial y las limitac iones fi sca les
que ha ac umul ado el pas muestra las dificultades
que ha enfrentado para conciliar un a economa
ms libera l con un a poltica social activa. No obs-
tante, cabe destacar que un a parte importa nte del
in cremento de los gastos obedeci a otros factores
(vase ms ade lante) y qu e los desembolsos de la
segurid ad social ti enen otros determinantes. En el
caso del gobierno central, estos ltimos obedec ieron
a tres factores simultneos: i) la ley 100, promulgada
en 1993, que in strument los mandatos consti-
tucionales, elev las co ntribuc io nes a la seguridad
social y oblig al gob ierno a pagarlas efectivamente;
ii) el in cremento notable en nm ero de empl eados
del sector pblico qu e ll ega ron a la edad de jubi-
lac in en la dcada actual (q ue se ha reflejado en
un in cremento del nmero de pensionados pblicos
de alrededor del1 0% por ao), un efecto retard ado
de la rp id a expa nsin del empl eo pblico en los
aos sesenta y comi enzos de los sete nta; y iii ) las
genero sas disposiciones del rgi men de pensiones
militares, que no fueron reformadas por la ley 10022
Se ha estimado que la dinmica de gastos establec ida
por la Co nstituc i n de 199 1 y la ap li caci n de las
leyes que la desarrollaron tuvieron un costo per-
manente eq uivalente al 4,2 % del PIB 23 . Este por-
centaj e represent tres cuartas partes del aumento
de los gastos del gobierno central entre 1990 y
1998, excl uidos los pagos de intereses (5 ,5% del
PIB, seg n lo ind ica el Cuadro 4). No obstante,
22
Uno de los rasgos ms prob lemti cos del rg imen de pen-
siones mi li tares es que la base para el c lculo de las pensiones
es el salari o v igente del personal activo . De esta manera, el in-
cremento de los sa larios rea les del person al militar decretado en
1992 (y ap li ca do gradualmente, hasta 1997) se tradujo en un
rp ido aumento del costo global de las pensiones correspon -
d ientes.
2
3 Va se O campo (1997).
Cuadro 4. COMPOSICION DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL
(Operaciones efectivas de caja)
Como % del PIB Variacin como o/o Crecim iento real
del PIB anual

1990 1994 1995 1996 1997 1998 1991-1994 1995-1998 1991-1994 1995-1998

Gasto propio 5,2 7,1 7,2 7,4 8,2 6,9 1,9 -0,2 12,1 1,9
Corri ent e 3,2 4,8 4,8 4,7 5,2 4 ,8 1,6 0,0 14,9 3,0
Inversin 2,0 2,3 2, 4 2,6 3,0 2,0 0 ,3 -0,3 7, 1 -0,3

Transferencias 4,5 6,2 6,7 7,8 7,7 8 ,3 1,7 2,1 12,0 10,6
Regiona les y muni cipales 3, 0 4,3 4,2 5, 1 5,1 5,2 1,3 1,0 12,9 8,2
Seguridad socia l 0 ,9 1,5 1,8 2, 1 2, 1 2,2 0,6 0,7 1 7,7 12,9
Otros 0,6 0,4 0,7 0,6 O,S 0 ,9 -0,2 0,5 -5,8 24,3

Total excluyendo intereses 9,7 13,3 13,9 15,2 15,9 15,2 3,6 1,9 12,1 6,3

Pagos de intereses 1,3 1,4 1,4 2,1 2,3 3,0 0,1 1,7 4,5 26,0
Internos 0 ,3 0 ,7 0,9 1,6 1,7 2,2 0,4 1,5 25,7 37,3
Externos 1,0 0,7 0 ,5 0,5 0,6 0 ,8 -0,3 0 ,2 -6,6 8 ,9

Total 11,0 14,7 15,3 17,3 18,2 18,2 3,7 3,6 11,2 8,6

Fuente: Mini ste rio de Hac ie nda.

tanto la Adm ini stracin Gaviria como el gobierno
del Pres id ente Samper adoptaron decisiones
exp lc itas de po ltica que aumentaron los gastos del
gob ierno en otras reas . El pr imero de ell os otorg
importanc ia pr imord ial a los gastos de justicia y
defensa - in clu idas las alzas de sue ldos en ambos
sectores, que en el segundo se hi c ieron efectivas en
forma grad ual-, en tanto que el gobierno de Samper
se ce ntr en la inversin socia l y en infraestructura .
El aumento del primer tipo de gastos adquiri un
carcter bastante permanente, dado su carcte r de
gastos corri entes; en cambio, el gobierno de Samper
tuvo que retroceder en 1997 y 1998 en su intento
por in crementar los gastos de invers in (vase ms
ade lante).
mente, en virtu d de una serie de decisiones adop-
tadas desde la dcada de los ochenta, el costo de
las crisis de las emp resas pb li cas y de las adm i-
nistraciones pb li cas loca les y region ales se ha
transfer ido al gobierno centra l. Este ha asumido el
costo de las pensiones (ferrocarri les, puertos, Caj a
Agraria) o de las deudas de dichas entidades
(sectores elctrico y de carbn , Metro de Medelln),
o bien ha otorgado prstamos a empresas pb li cas
o a gobiernos regiona les con problemas. M s rec ien-
temente se comenz a aplicar un meca nismo simi lar,
co nsistente en cance lar, con cargo al presupuesto
nac iona l, el costo neto de los subsidios de las tari-
fas de los serv ic ios pblicos que benefic ian a las
fam ili as de bajos in gresos.

La expans in del gasto tamb in ha respondido al En este co ntexto general de expa nsin, se observa,
hecho de que el gobiern o centra l ha actuado en la sin embargo, una clara inflexin en la tenden c ia de
prctica como un "financiador de ltim a instancia" los gastos del gobierno nacional bajo la Adm ini s-
de las entidades pblicas en dificultades. Efectiva- trac in Samper. En el Cuadro 4 los gastos del go-

LA POLITICA ECONOMICA lJURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER 177

bierno se clas ifican en tres categoras. La primera
co mprende los gastos corr ientes y de cap ital de res-
ponsab ili dad directa del gob ierno central, tanto en
trm inos de autonoma lega l como de formu lacin
y ejecucin del presupuesto, que denominamos
"gastos propios" . En la segunda catego ra se encuen-
tran todas las transferenc ias ex igidas por ley,
incluidas las destinadas a los gobiernos regionales
y locales, los pagos de la segur id ad soc ial a los fun-
c ionarios pb li cos y a los pens ionados, las co ntri -
buc io nes y subs idi os a la segur idad socia l d ispuestos
por la Ley 100, las tra nsferencias al sector privado
para cubrir el subsid io a las tarifas de los servicios
pb li cos ap licab les a usuarios de bajos ingresos y
el costo de las prdidas del banco ce ntral. En la
tercera categora se agrupa n los pagos de intereses
por concepto de las deudas interna y externa .
Segn lo in d ica n el Cuadro 4 y el Grfico 5, el cre-
c imiento del gasto exper iment una desaceleracin
significativa durante el gobierno del Presidente
Samper, espec ialmente en el caso de aquellos gastos
cuyo co ntro l directo est en manos del gobierno
centra l. En efecto, los "gastos propios" aume nta ro n
s lo 1,9% al ao en trminos reales durante 1995-
1998, en comparac i n con el 12,1% registrado en
1991-1994. Los pagos del gobierno centra l, inclui-
das las transferenc ias pero excluidos los pagos de
intereses, crec iero n a un a tasa anua l del 6,3%,
com parada con el1 2,1% durante la Administracin
Gaviri a. La reducc in se advirti espec ialmente en
24
Como los datos que figuran en el cuadro 4 se refieren a los
desembolsos en efectivo, sobresti man el incremento de los
gastos hasta 1996 y la contraccin registrada en los ltimos dos
aos, especialmente en 1997. Las deudas flotantes que se
contabili za n en el rezago presupuesta! aumentaron de 1,7% del
PIB en 1994 a 3,2% en 1996, y luego se redujeron a 2,6% del
PIB en 1997 y a un 2,2% programado en 1998. De esta manera,
el incremento de los pagos que se produjo en 1997, medidos
como proporcin del PIB, obedeci en gran medida a la
reducc in del rezago presupuesta !.
178 COYUNTURA ECONOMICA
los dos ltimos aos del mandato, particularmente
cuando se estiman con una contab ilid ad de cau-
sac in, ajusta ndo los desembolsos en efectivo por
las variacio nes de las deudas flotantes, con arreglo
a las metodologas del FMI (vase el Grfico 5) 24
Esto fue evidente tanto en los gastos corrientes
como en los de inversin. En los primeros, se reflej,
en particular, en la evo luc in de los sa lari os reales
bsicos de los emp leados del gobierno central.
Mientras di c hos sa larios aumentaron a una tasa
rea l anua l del 5,6% durante el gob ierno del Pres i-
dente Gaviria, en el de Samper cayeron a una tasa
del 0,6% 25 Por otra parte, el intento de incrementar
los gastos de inversin, acorde con los proyectos de
infraestructura del Plan Nacional de Desarrollo,
deb i aba nd onarse a la lu z de las dificultades f is-
ca les, de manera que, tras aumentar rpidamente y
llega r a su mximo en 1997, los pagos de inversin
del gobierno centra l sufrieron un drstico recorte
en 1998 (Cuadro 4)2 6 . Por ltimo, la auster id ad fis-
ca l tambin se reflej en la reduccin en 1998 de
los gastos consol id ados del sector pbli co, que
bajarn de 37,2% a 36,0% del PIB por primera vez
en la dcada de los noventa (Cuadro 1).
Cabe agregar que los esfuerzos de ajuste se refl ejaron
tambin en una serie de ini c iativas lega les. Fuera
de las reformas tributarias y la fallida emergenc ia
econm ica, deben mencionarse en este contexto al
menos tres iniciativas adiciona les: la Ley 344 de
1996, que rac iona li z algu nas provisiones de gasto;
la Ley 358 de 1997, que estab lec i restricciones al
25 En realid ad aumentaron hasta 1996. De esta ma nera , las
reducc iones de los sa larios rea les se conce ntraron en 1997 y
1998. Estas estimaciones se refieren a los sa lari os bsi cos, segn
c lculos de la Direccin General de Presupuesto del M ini sterio
de Hacienda y Crdi to Pblico.
26
M edida por ca usac in, la cada se inici igualmente en
1997.
 Grfico 5. GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL NETO DE PAGO DE INTERESES
% del PIB
IJ
12
11
10
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 199 7
Fu ente: Ministerio de Haciend a.
end eudami ento de los gob iernos departamenta les
y muni c ipa les; y la Ley 448 de 1998, que estab leci
por primera vez contro les presupuesta les a las
ga rantas oto rgadas po r entid ades pb li cas en favo r
de inversioni stas pr ivados (vase, sobre este ltim o
tema, la Secci n V) . Los proyectos de presupuesto
de 1997, 1998 y 1999 presentados al Congreso por
la Adm ini strac i n Samper inclu yeron igualmente
las medidas de austeridad en el gasto . En 1997 se
prese nt tambi n un proyecto de reforma
constitu c io nal, que pretenda f lex ibi li zar el ga sto
bajo co nd ic io nes fisca les crti cas, el cual desa-
fortunadamente no fue tramitado .
Los pagos de intereses sobre la deud a in terna han
sido otra fuente importante de ex pan si n del gasto
en los ltimos aos, como indica el hec ho de que,
m ientras en 1994 equ iva lan al 1,3% del PIB, en
1998 alca nza rn el 3, 0%. Esto refl ej a la estrateg ia,
adoptada por la Administrac in Gaviria y mantenida
por la Administrac i n Samper, de sustituir deuda
extern a por deuda interna y de elimin ar todos los
subsidios implc itos a las deud as del gobi erno co n
el banco central, ms que un creci mi ento explosivo
de la deuda. El componente infl ac ion ario de las
tasas de inters internas indica que los pagos rea les
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
Tasas de creci mieto real
24,-------------------------------,
19
14
Operac iones efectivas de c.11a
- 1 ~--~--------------------------~
\998 1990 199 1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
de intereses y, por lo tanto, el dfic it de l gob iern o
central, estn sob res tim ados . De hec ho, el dfi c it
operaciona l del gob iern o central, que inclu ye un a
correcc i n por dicho co mponente inflac io nario y,
por ende, refleja sus neces idades rea les de finan-
c iam iento, represent so lamente el 2,9% del PIB
en 1997 y se prev que alca nzar el 3,6% en
1998 27 Por este moti vo, el aumento de los pagos de
intereses ha sido co nsistente co n el mantenimi ento
de coefic ientes moderados de endeudami ento del
gobi erno ce ntral, a saber, 19,3% del PIB a fines de
1997 y un 20,6% prev isto para 1998, c ifras que re-
su ltan levemente inferiores a las corres po ndi entes a
la segunda mitad de los aos oc henta (Cuadro 1).
La deuda total del sector pbli co tamb in es baja
segn los pa rmetros intern ac iona les: 31% del PIB
en 1997, co mparada con un promedio del 39%
para los pases latinoameri ca nos de tamao med io
y grand e, y una proporc i n mu c ho mayor para los
pases de la OC D P 8 .
27
En Ocampo (199 7) se hace un an lis is completo de este
tema.
26
Vase J.P. Margan, Wo rld Fin ancia! M arkets, tercer tr imestre
de 1998, Nueva Yo rk, 1 de ju l io de 1998 .
179
En sntes is, la situac i n fi sca l al fin al del gobierno
de Samper se ca racteriz aba po r ci nco elementos
bs icos: i) gastos del secto r pbli co elevados para
los patro nes hi st ri cos del pas, determin ados
bs ica mente po r no rm as co nstitu c ion ales y lega les;
ii ) un proceso de aju ste en marcha, que ya se haba
reflej ado en una pronun c iad a redu cc i n del
crecimi ento del gasto del gobi erno central y del
secto r pbli co co nso lid ado; iii) un dfi c it consi-
derabl e de l gobi ern o central, signifi ca tivamente
inferi o r si se ca lc ul a so bre un a base o perac io nal
(rea l); iv) un dfic it co nso lid ado moderado; y v)
coe fi c ientes de endeud ami ento pbli co tambi n
moderados. En estas condi c io nes, la Admini strac i n
Samper sostu vo con firm eza qu e no era recom en-
dabl e apli ca r un a terapi a de choqu e y qu e el aju ste
gradual del gasto con stitua una altern ati va ms
razonabl e. De ac uerd o co n los pronun c iami entos
e ini c iati vas del Pres idente Pastrana, es probabl e
que las nu evas auto rid ades sigan un a estrateg ia
simil ar (y rec iban las mi smas crti cas por su enfoque
gradu al). El argumento segn el cual es prec iso
apli ca r un a po lti ca fi sca l an ms restri cti va para
poder reve rtir la po ltica mo netari a contracc ionista
ca ractersti ca de 199 8 no es vlido, ya qu e, de
ac uerdo co n las proyecc ion es ex istentes desde co-
mi enzos del ao, la demanda intern a agregada no
ex perim entara crec imi ento alguno durante el ao
y los gastos fi sca les, un a vez dedu c idos los pagos
de intereses, se reduciran como proporcin del
PIB (va nse los cuadros 1 y 4) . En efecto, en estas
circunstanc ias, el dfi c it del sector pbli co est
fund amentalm ente determinado po r la po ltica
monetari a, debido a los efectos conjuntos del creci-
mi ento eco n mi co so bre los in gresos tributarios29 y
29
Para 1997, Ocampo (1997) estim que el bajo crecimiento
econmi co era responsab le por una red ucc in de ms del 1%
del PI B en los ingresos tributarios, lo que indica que, segn las
defin iciones de la OCDE, los dficit "estructurales" eran inferiores
a los dfic it operaciona les y de caja en esta misma magnitud .
180 COYUNTURA ECONOMICA
de las tasas de inters intern as sobre el servic io de
la deud a del gobi erno.
El ca rcter "estru ctural" del dfi c it fiscal torn a tam-
bi n ms difc il la apli cac i n de un a terapi a de
choque. Co mo seal la Comi si n de Rac io nali-
zac i n del Gasto y de las Fin anzas Pbli cas, las
reas prioritari as del aju ste so n las transferenc ias
del gobi ern o ce ntral a las entid ades territo ri ales, el
sistema de seguridad soc ial y los gastos de defensa
y ju sti c ia del gobi erno ce ntraP 0 Muchas de ell as
ex igen ca mbi os en las no rm as lega les e inclu so
co nstituc ional es. Los recortes de la "burocrac ia" del
gobi ern o ce ntral, y del sistema de co fin anc iac i n
-en el que se han ce ntrado las crti cas de la gesti n
fisca l en los ltimos aos-, aunqu e atractivos desde
el punto de vi sta po ltico, s lo tendrn di v idendos
pequ eos31 En co nsec uenc ia, pa ra ll eva r a ca bo el
aju ste fis ca l, se r prec iso contar con un co nse nso
po lti co so bre las reform as necesa ri as. En este
se ntido, el nu evo gobi ern o ti ene dos grandes ven-
taj as polti cas co n las cuales no co nt la Ad -
ministrac i n Samper: una fu erte c redibilidad y un a
co nc ienc ia ms ampli a, en la ciudadana y en la
cl ase polti ca, sobre la neces id ad de apli ca r un
aju ste fiscal , resultado de los intensos debates de
los ltimos aos. An en estas co ndi c io nes, el ca-
mino de las refo rm as no estar libre de esco ll os. Es
ms, dada la ri gidez de los gastos del secto r p b lico,
el ajuste fiscal ex igir aumentar ms qu e redu c ir la
tributac i n. Si bi en unos contro les tributarios ms
enrgicos se rn de gran ayud a -continu ando en
Jo Vase Com isin ele Racio nali zac i n del Gasto y de las
Fin anzas Pblicas (1997).
JI Los gastos del gobierno central por co ncepto de sueldos y
sa larios, exc lui dos los sectores de defensa y ju sti c ia, equi va len a
s lo el 0,9% del PI B en 1998 . De ta l manera, un recorte apre-
ciabl e de dichos gastos t iene efectos re lati vamente pequeos
sobre el gasto total. Por otra parte, el total de erogaciones del
sistema naciona l de cofinanciacin eq ui va le al 0,5% del PI B.
esta materi a, por lo dems, la lu cha co ntra la evas i n
qu e ca racteri z la gesti n tri buta ri a d urante la Ad-
32
mini strac i n Samper -en las actuales c ircun sta nc ias
ser in sufic iente. Como indi ca n las estim ac iones
de Hern ndez y Gmez (1998), s lo med iante una
comb in ac i n de ingresos ms altos y gastos ms
baj os del gobiern o ce ntral, q ue debern incluir
meno res transferenc ias a los gob iern os reg io nales,
pod rn generarse los aj ustes necesa ri os en las
fin anzas del gobi ern o central.
V. UNA MIRADA SUSCINTA A ASPECTOS FUN-
DAMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
En los Grfi cos 5 y 6 se prese nta in fo rm ac in ms
detall ada sobre los dos prin c ipales compo nentes
del Pl an N ac ional de Desa rro ll o de la Adm ini s-
trac i n Samper: la inversi n soc ial y en in fraes-
tructura. Segn lo indi ca el G rfico 6, el gasto so-
c ial ha reg istrado un in cremento impres ionante
en los aos noventa. Mientras entre 1980 y 1992
flu ctu entre el 8% y el 1O% del PIB, en la dcada
actu al crec i rpidamente, hasta ll ega r al 12,2%
del PIB en 1994 y a un promedi o de 15, 4% en
1996- 1997. La m itad de este aum ento es atri bui -
bl e a la expa nsi n del sistema de seguridad soc ial,
como reflejo de su mayor cobertura y de los factores
especficos que in flu yen en el costo de las pensiones
del gobiern o (vase la secc i n IV). La otra mitad
puede atri bui rse a las transferencias a los depa rta-
mentos y m unic ipios destinadas a inversi n soc ial,
espec ialmente en edu cac i n y sa lud , y al creci-
m iento d irecto del gasto soc ial de l gobiern o central,
espec ialmente durante la Admini strac i n Samper.
En el p lano sectorial, un a pa rte importa nte del cre-
c imi ento corresponde a gastos en seguridad soc ial,
32
La D IAN ha estim ado que la evasin del IVA d ism inu y de
35, 1% en 1994 a 30,3 % en 1996.
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER
con un d in am ismo tamb in noto ri o de las inve rsio-
nes en ed ucac i n y sa lud . Como co nsecuenc ia de
esto, la im age n q ue ex ista de Co lo mb ia hasta hace
poco tiempo, segn la cual el pas sub inve rta en
los secto res soc iales, ha qu edado en pa rte superada.
De hec ho, de ac uerdo co n datos de la CEPAL, es el
pas latin oa meri ca no que reg istra el ri tmo ms
ace lerado de in cremento del gasto soc ial en los
aos noventa ; este ha alca nzado un ni ve l simil ar al
de los pases de la reg i n q ue, segn esta entidad,
presenta n un alto ni ve l de inversi n soc iaP 3 .
El aum ento de los gastos se refleja en un a co n-
siderabl e expa nsin de los servicios soc iales (Cuad ro
5) 34 La expa nsi n ms ace lerada es aq uell a que
presenta la cobertura de los servi c ios de seguri dad
soc ial en sa lu d, que se in crement del 24% en
1993 al 57% en 1997. Las tasas de asistenc ia esco lar
reg istraro n tambin un aumento del 48% al 60% en
este mi smo perodo, concentradas en educaci n
sec unda ri a. Paralelamente, se lograro n ava nces en
los programas destin ad os a mej o rar la ca li dad de la
ed ucac in y de los se rv ic ios de sa lu d . La cobertura
de los se rvic ios de agua y alcanta rill ado ta mb in
tu vo un a expa nsi n rpid a. En todos los casos, la
expa nsi n de la cobertura ha benefi c iado fun da-
menta lm ente a la po bl aci n ms pobre. Como con-
sec uenc ia de ell o y de la ampli ac i n de la cobe rtura
de otros servicios pbli cos, la pobreza, _expresa da
en trmi nos de neces idades insatisfec has, reg istr
una d rsti ca redu cc i n, del 33% al 27% en 1993 -
1997, a un ri tmo anua l mayor que la reg istrada en
1985-1993 . Esta mejo ra fu e pa rt ic ul armente noto ri a
33
Vanse las comparaciones pert inentes en Departamento
N ac iona l de Planeacin, co n ba se en datos de CEPAL (1997) .
34
En D epartamento N ac iona l de Pl aneacin (1998) se presenta
un anl isis detal lado de los avances alca nzados duran te la
ejecucin del Plan Nacional de Desa rroll o "El Sa lto Socia l". La
ma yor parte de los datos presentados en este prrafo y en el resto
de esta seccin prov ienen de esta fuente .
181
 Grfico 6. GASTO SOCIAL
Total Composicin sectoria l
16 16
Educaci n y deporte
14 O Salud
14
Total O Seguridad soc ial
12 O Vivienda
12 O Otros
10

10

Fuente: Departame nto Nac iona l de Pl aneac in .

Cuadro 5. INDICADORES DE CONDICIONES DE VIDA

Censo Encuesta de calidad de vida

1985 1993 1993 1997

Necesidades bsicas insatisfechas

Nacional
Pobreza(%) 45,6 37,2 32,7 26,9
Indigenc ia (%) 22,8 16,8 13,5 9,0
Urbano
Pobreza(%) 31,2 26,8 20,6 17,5
Indige nc ia (%) 11 ,3 8,8 4,0 3,3

Rural
Pobreza(%) 72,6 62 ,5 60,9 49,6
Indigen cia (%) 44,4 35,5 35,5 22,8

Tasas de cobertura de asistencia escolar (netas)

Prima ri a 6 1,5 75,2 83,4
Secundaria 37,7 47,8 59,7

Cobertura de la seguridad social

% de la pob lac i n tota l 23,7 57,2

Servicios pblicos
Energa 78,5 86,0 93,8
Agua 73,1 80,0 85,6
Alca ntar ill ado 59,4 63,3 70,8

Calidad de la vivienda
Materiales inadecuados 13,8 7,3 7,6
Hac inamiento 19,4 12,8 11,0
Ca re nc ia de serv icios bs icos 21,8 10,4 5,7

Fuente: Departamento Nac iona l de Planeac i n.

182 COYUNTURA ECONOMJCA

en las zonas rurales. Cabe agregar que la pob reza,
expresada como proporc in de la poblacin que se
encuentra bajo la lnea de pobreza, tamb in se
redujo en el perodo 1994-1997, pero s lo en las
reas urbanas (vase el Cuad ro 6) . La distribucin
del ingreso mejor en todo el pas en 1994-1996,
pero sufr i cierto deterioro en las zonas urbanas en
1997 . En relacin co n otros programas socia les
contemp lados en el Plan Nac ional de Desa rrollo,
cabe anota r que se logra ro n avances notables en la
cobertu ra de la Red de Solidaridad Soc ial (creada
poco despus de ini c iado el gob ierno) y en materia
de capac itac i n tcni ca y de desarrollo de los
programas de apoyo a las microempresas, y logros
intermedios en el rea de la vivienda soc ial, en tan-
to que en los programas de desarrollo rural ca m-
pes ino, sobre todo de reforma agrari a, los resultados
fueron frustrantes .
En el Cuadro 7 se presentan comparaciones entre
las in ve rsiones pblicas en infraestructura de Co-
lomb ia y los promedios de Asia-Pacfico y Amrica
Latina, sobre la base, en estos ltimos casos, de
3
estimaciones del Banco Mundial s. En general , en
1991 -1994 las inversiones correspondientes fueron
Cuadro 6. PORCENTAJE DE HOGARES BAJO LA
LI NEA DE POBREZA
1991 1994
Nacional
Pobres(%) 57,7 54,4
Indigentes (%) 23,6 20,8
Urbano
Pobres(%) 49,1 45 ,3
Indigentes(%) 15, 3 12,6
tan reducidas como las de Amrica Latina en ios
aos ochenta y considerablemente inferiores a la s
de Asia-Pacfico en el mismo perodo y a las de
Amri ca Latina en la dcada del setenta. En trminos
internac ionales, las inversiones correspondi entes a
las reas de energa y transporte fueron bajas; en
cambio, las destinadas a telecomunicac iones fu eron
altas. Este patrn de invers iones co ncuerda, en tr-
minos genera les, con lo observado en las compa-
rac iones internac ionales sobre acervo de capital y
servic ios de infraestructura en 1995, segn las cual es
Co lombia tena un a d otac in relativam ente
adecuada de servic ios de tel ecomunicaciones, pero
in adecuada en los sectores de energa y, sobre
todo, de transporte 36
Los esfuerzos realizados desde fines de los aos
oc henta en este mbito se orientaron a complemen-
tar la inversin pbli ca con inversiones privadas,
motivo por el cua l han estado vincu ladas con el
proceso paralelo de privatizac in . Las medidas ini -
cia les en esta direcc in fueron adoptadas durante
la Administracin Barco, que privatiz parte de los
servicios ferroviarios. Posteriorme nte, durante el
gobierno del Presidente Gaviria, se privatizaron los
serv icios portuarios, se disearon las primeras con-
cesiones para atraer capita l privado a la infraes-
tru ctura de transporte, se abrieron la generac i n
elctrica y las telecomunicaciones a la inversi n
1997 privada (lo que incluy, en este ltimo caso, servicios
de valor agregado y la telefona ce lular, y un intento
52,7 frustrado de privatizar la Empresa Nac iona l de
19,4
Telecomunicaciones, Telecom), y se crearon tres
com isiones enca rgadas de la regulacin de los ser-
42,7
11 ,3

35 Banco Mundial (1995). Las inversiones en actividades pe-

Rural
Pobres(%) 75, 9 74,8 77,0 tro leras y mineras, inclu idas en la definicin ampli a de "infra-
Indigentes(%) 41 ,0 39,3 38,9 estructura" utilizada en el Plan Nac ional de Desarrollo, no se in-
cluyen en el anlisis, a fin de facilitar una comparac in adecu ada
con las cifras internacionales.
Fu ente: Departamento Naciona l de Planeac in .
36 Vase Departamento Nac ional de Planeacin (1995).

LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAMPER 183

Cuadro 7. INVERSION EN INFRAESTRUCTURA
(%del PIB)
Asia-Pacfico
1980 1970s
Total 4,3 3,7
Transporte 1,6 1,6
El ectri c idad 2,1 1,7
Telecomuni cac iones 0,6 0,5
Fuente: Ban co Mundi al (1995 ) y Departamento Nacional de Planeacin.
vicios pblicos de gas y energa, telecomunicaciones
y agua potable.
Este proceso se intensific durante la Administracin
Samper. Los servicios telefnicos de larga distancia
nacional e internacional quedaron abiertos a la
competencia, y algunos de los principales activos
de generacin elctrica fueron privatizados en 1996-
1998. Este proceso sigui un modelo implcito segn
el cual empresas privadas y empresas pblicas
nacionales y municipales coexistiran, compitiendo
entre s en los sectores en los cuales esto era posible,
y las segundas seguiran operando en los mercados
en que existan monopolios naturales, como la red
nacional de transmisin de electricidad. Por otra
parte, las comisiones reguladoras de servicios
pblicos adoptaron reglamentaciones modernas
integrales para todos los sectores . En 1995 comenz
a funcionar la Superintendencia de Servicios Pbli-
cos Domiciliarios, y ese mismo ao se crearon el
Comit de Inversin Privada en Infraestructura y
una oficina de coordinacin y promocin de los
proyectos correspondientes en el Departamento
Nacional de Planeacin . Estas entidades permitieron
mejorar el seguimiento del plan de infraestructura
privada, y el anlisis de la distribucin de riesgos
entre los sectores privado y pblico. Esto condujo a
un completo rediseo del programa de concesiones
184 COYUNTURA ECONOMICA
Amrica latina Colombia
1980s 1991-1994 1995-1998
2,8 2,9 4 ,6
0,7 0,9 1,1
1,6 1,2 2, 5
0,4 0,7 1,1
en el sector de transporte y a la eliminacin o
significativa reduccin de los riesgos asumidos por
el sector pblico en los sectores de energa y
telecomunicaciones, asoc iados al otorgamiento de
garantas a las inversiones privadas. En relac in
con este aspecto, se promulgaron normas legales
orientadas a asegurar la medicin y presupuestacin
adecuadas de los riesgos asumidos por el gobierno
y las empresas del sector pblico al otorgar dichas
garantas (Ley 448 de 1998). En conjunto con el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa-
rrollo, se analiz igualmente la posibilidad de crear
nuevos servi c ios de financiamiento para los pro-
yectos privados de infraestructura.
Los resultados obtenidos fu eron extraordinarios .
Aunque las expectativas del Plan slo se concretaron
parcialmente, las inversiones en infraestructura se
incrementaron en forma vigorosa, de 2,9% del PIB
en 1991-1994 a 4,6% en 1995-1998, lo que coloc
a Colombia en la categora de pases con inversiones
relativamente altas en infraestructura segn los
patrones internacionales (vase el Cuadro 7) . Este
incremento obedeci fundamentalmente a las
inversiones privadas y benefici a todos los sectores
(Grfico 7) . Debido a las limitaciones fiscales, las
inversiones en transporte fueron inferiores a las
metas establecidas. La atraccin de inversiones
 Grfico 7. INVERSION EN IN FRAESTRUCTURA
P.blica y privada
O Privada
Pblica
r-
r-
r-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fu ente: Departamento Nac ional ele Planeacin.
pri vadas a este secto r tam bi n fue ms d ifc il que lo
que se prev i o ri ginalmente. Po r lo tanto, en com-
pa rac in con los ni ve les intern ac io nales, el secto r
de tra nsporte sigui mostrando un c ierto rezago.
As imi smo, en 1998 se produj o un a bru sca contrac-
ci n de las in ve rsio nes del secto r pblico en este
secto r, deb ido a las medid as de aju ste fi sca l, pese a
lo c ual las inversio nes totales en infraestru ctura de
transporte siguiero n siendo ms elevadas qu e los
reg istros hi st ri cos ex istentes hasta 1994.
La expa nsi n de la cobertura de los serv ic ios pbli-
cos fu e uno de los resultados de las elevadas inver-
siones en infraestru ctura (vase el Cuadro 5) . Se
reflej , en particul ar, en el auge de los servic ios de
telecomuni cac iones; la extensi n acelerada de la red
de gas; el aumento notabl e de la capacidad de
generac i n term oe lctri ca, qu e ha redu c id o la
dependencia de los servicios de electri cidad de las
condiciones climato lgicas (lo que qued confir-
mado durante el rec iente fenmeno de El Nio); y la
mejo r conservac i n y mantenimiento de la red vial
nac iona l (de ac uerd o con las encuestas rea li zadas
po r IN VIAS, el porcentaje de ca rreteras nac ionales
en buenas cond ic io nes aument de 37% a 76%)37.
Composici n sectorial
Telecomun icaciones
r- O Energfa excluyendo petrleo
Transporte
e-
199 7 1998
Co mo lo hemos se alado, un o de los prin c ipales
di agnsti cos del Pl an Nac ion al de Desa rro ll o era
que la in sufic ienc ia de cap ital hum ano e infraes-
tructura se haba co nvertid o en un a restri cc i n
importante al crec im iento econmi co de Co lo mbi a.
Po r lo tanto, los prog resos en estas dos reas repre-
se ntan un gran ava nce. En algun os mb itos, entre
otros en lo que respecta a las co nd ic io nes para la
rea liz ac i n de in ve rsio nes privad as en infraes-
tru ctura, el pas ha ll egado a oc upar un a pos ic i n
de vanguardi a a ni ve l regio nal. Po r lo tanto, entre
las tareas ms impo rtantes qu e se les plantea n a las
auto ridades fi sca les en el fu turo ce rca no, se en-
cuentran el d iseo de un programa grad ual de
aju ste qu e no sac rifi q ue los log ros cuantitativos en
estas reas; el incremento simultneo de la efic iencia
del gasto soc ial y del gasto en infraestru ctura -ya
qu e ser prctica mente impos ible contar con nu evos
rec ursos f isca les para mej o rar la cobertura y ca lid ad
de estos servic ios-; y seguir estimul ando las inver-
sio nes pri vadas en infraestru ctura sin in currir en
ri esgos fi sca les indebidos. Esto no parece impos ib le,
37
En Departamento Nac ion al ele Planeacin (1998) se presenta
una eva lu acin ms detall ada ele estos temas.
LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA ADMINISTRACION SAM PER 185
dado el moderado coeficiente de endeudamiento del sector pblico durante la dcada actual y la
pblico que tiene Colombia, el ajuste de los gastos consolidacin de mecanismos eficientes para atraer
ya iniciado, el aumento significativo de los ingresos inversiones privadas en infraestructura.

186 COYUNTURA ECONOMICA

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