LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA

UNA NUEVA AGENDA PARA AMERICA LATINA:

REFLEXIONES DE UNA ECONOMISTA
A PARTIR DE UN ESTUDIO DE LA HISTORIA*
Rosemary Thorp**

Este artculo se centra en un proyecto reciente que revisa cien aos de la historia econmica de Amrica Latina
y extrae algunas conclusiones para la agenda del nuevo siglo. El estudio subraya la importancia de la equidad
en la creacin de las instituciones y la construccin de una base poltica para las medidas redistributivas. La his-
toria muestra que ningn modelo ha favorecido la equidad en Amrica Latina sino que, por el contrario, cada
uno de ellos ha tendido a enraizar la desigualdad con mayor profundidad.
Palabras clave: historia econmica, crecimiento econmico, instituciones polticas, desarrollo econmico,
Amrica Latina, siglo XX.
Clasificacin JEL: N16, O54.

1. Introduccin a esta pregunta, en este artculo se recogen los resultados de un

Cmo puede contribuir un anlisis de la historia econmica
de Amrica Latina en la elaboracin de un plan de accin para el
continente al comienzo del nuevo siglo? Con objeto de contestar
* THORP, R.: Towards a New Agenda for Latin America: An Economists
Insights from a Study of History. Traduccin de Eva Rosa Muo Isac.
Este artculo se basa fundamentalmente en THORP (1998), en especial en
los captulos 1-3, 6 y 9. La autora agradece al Banco de Desarrollo
Interamericano el permiso para su utilizacin; el BDI financi tanto el texto
original como la investigacin que constituy la base para los tres volmenes
anexos mencionados en la nota a pie 1, as como para el libro distribuido
por la Johns Hopkins University Press: Progress, Poverty and Exclusion: An
Economic History of Latin America in the XXth Century, Johns Hopkins
University Press y Banco de Desarrollo Interamericano, 1998. La autora
agradece tambin a todos aquellos compaeros que colaboraron en el
proyecto en el que se basa este artculo. Son tantos que no pueden ser
enumerados aqu. Su trabajo se reconoce en su totalidad en los volmenes
publicados.
** Universidad de Oxford. Latin American Centre.
St. Antonys College.
importante proyecto de investigacin que revisa lo que ha ocu-
rrido a lo largo del siglo XX en Amrica Latina.
El proyecto fue idea del Dr. Enrique Iglesias, Presidente del
Banco de Desarrollo Interamericano. El me invit a dirigir un
programa que durante dos aos ha reunido y fundamentado la
ms importante investigacin que se tiene sobre la historia eco-
nmica de Amrica Latina en el siglo XX. El trabajo se inspira
en tres proyectos de colaboracin anteriores, tambin dirigidos
por m, y recurre a un banco de datos que cubre todo el siglo
recopilado por Valpy Fitzgerald, Pablo Astorga y Shane y Barba-
ra Hunt.
Los resultados ya han sido publicados en un volumen general
y tres volmenes anexos1. En este artculo se ofrecen las princi-
1
Los tres volmenes se han publicado en ingls como: An Economic History
of Twentieth Century Latin America; Palgrave Press y St Martins, 2000.
Volumen 1: The Export Age: The Latin American Economies in the Late

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 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
pales conclusiones respecto al desafo que este tema plantea. Si
el lector desea profundizar en el anlisis y estudiar con mayor
detenimiento dichas conclusiones, deber remitirse a los vol-
menes publicados.
Me he centrado en tres resultados del estudio arriba mencio-
nado:
Primero, a pesar del considerable crecimiento y la moder-
nizacin acaecidas durante este siglo, los registros sobre equi-
dad y bienestar resultan inaceptables. Aunque no se puede
documentar de forma sistemtica la igualdad o la pobreza a lo
largo de todo el perodo, las evidencias muestran que, a comien-
zos del siglo, Amrica Latina ya se caracterizaba por presentar
un elevado nivel de desigualdad, el peor a escala mundial. Este
hecho no ha mejorado; en realidad, se ha arraigado de manera
ms profunda a medida que ha ido transcurriendo el siglo. La
pobreza se redujo durante el perodo de rpido crecimiento de
mediados de siglo, aunque no lo suficiente como para permitir
oportunidades razonables para un gran nmero de personas en
las escalas ms bajas de la distribucin de la renta.
La segunda conclusin es que cada pas ha manifestado
capacidades muy distintas a la hora de enfrentarse a las pertur-
baciones que de forma repetida han golpeado al continente.
Esta circunstancia se debe a la existencia de diferencias signifi-
cativas en las caractersticas polticas e institucionales, fruto, en
parte, de las pautas econmicas divergentes durante el perodo
de economas de exportacin. Al presentar los resultados
correspondientes a cada fase, se ofrecern ejemplos de esto.
Las diferentes capacidades han permitido a cada pas sacar
mayor o menor provecho de las oportunidades y amenazas, y
han conducido a distintos grados de estabilidad y progreso. En
conjunto, sin embargo, y con la notable excepcin de Cuba,
estas variaciones han supuesto muy pocas diferencias desde el
punto de vista redistributivo.
Nineteenth and Early Twentieth Centuries, editores CARDENAS, OCAMPO y
THORP, (2000a). Volumen 2: Latin America in the 1930s: the Role of the
Periphery in World Crisis, editor THORP, segunda edicin (2000). Volumen
3: Industrialisation and the State in Latin America: the Postwar Years, editores
CARDENAS, OCAMPO y THORP (2000b). Los tres libros van a ser
publicados en espaol por el Fondo de Cultura.
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Por ltimo, la tercera conclusin se deriva de la segunda.
Cada pas obtiene diferentes efectos con la aplicacin de ciertas
polticas: lo que determina el resultado de una medida econmi-
ca concreta a menudo tiene tanto que ver con las instituciones y
las estructuras polticas subyacentes como con la naturaleza del
paquete de medidas en s mismo.
En el artculo, se amplan estas conclusiones. Se ofrece un
resumen de los datos obtenidos respecto al crecimiento, la dis-
tribucin, el bienestar y el sistema poltico, considerando, en
primer lugar, las cifras globales y, a continuacin, la gestin de
la poltica econmica y sus resultados durante los grandes
perodos en que se ha dividido el siglo veinte. La conclusin
del artculo se centra en las aportaciones de cara a la nueva
agenda.
2. Las cifras del siglo
En el ao 2000 la renta per cpita continental era cinco veces
superior a la de 1900 (Grfico 1). El PIB, la inversin y el poder
adquisitivo de las exportaciones aumentaron de forma conside-
rable, las cifras se multiplicaron prcticamente por diez durante
la primera mitad del siglo y se incrementaron, de nuevo, en la
misma proporcin durante la segunda mitad (Grfico 2). Con
todo, la media de la renta per cpita de las mayores economas
era del 14 por 100 de la de Estados Unidos en 1900 y del 13 por
100 para la dcada de los noventa. La renta con relacin a la de
los pases del norte de Europa aument durante la primera
mitad del siglo, pero slo para reducirse de nuevo. As, aunque
Amrica Latina progresaba econmicamente, fracasaba a la
hora de ganar terreno en el mundo desarrollado2. La industria
2
Utilizando los datos de Maddison, la relacin con la media de Francia,
Alemania y Gran Bretaa era de en torno al 16 por 100 al final del siglo,
mientras que hacia mediados haba crecido hasta el 23 por 100. El PIB
latinoamericano era alrededor del 30 por 100 del de Espaa e Italia en
1900; durante la primera mitad del siglo, Amrica Latina creci ms
rpidamente y alcanz la cifra del 40 por 100 hacia 1950. Las posiciones se
revirtieron en la segunda mitad. Los clculos estn sujetos a un amplio
margen de error. Se han realizado a precios de 1970 y se basan en datos
para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela.
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GRAFICO 1 GRAFICO 2

PIB PER CAPITA PARA SIETE PIB, INVERSION Y PODER ADQUISITIVO

ECONOMIAS LATINOAMERICANAS* DE LAS EXPORTACIONES EN SIETE
(En dlares) ECONOMIAS LATINOAMERICANAS*

1.000 1.000
$ de 1970 por habitante

Escala logartmica
100

10

19 8
19 0
19 6
19 2
19 8
19 4

36

19 2
19 8
19 4
19 0
19 6
19 2

84
90
19 0
100

7
3
0
1
1
2

4
4
5
6
6
7
0

19

19
19
07

28
35
42
49
56
63
70
77
84
91
14
21
00

Aos
19

19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19

Aos PIB Inversin PAE

* Datos para Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. * Datos para Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela.
FUENTE: THORP (1998: apndice estadstico). FUENTE: THORP (1998: apndice estadstico).

creci del 5 al 20 por 100 del PIB; sin embargo, la proporcin
del comercio mundial correspondiente al continente cay del 7
al 3 por 100 y, a finales del siglo, ms de la mitad de las exporta-
ciones eran todava de productos primarios como el caf, el
petrleo, el azcar, el mineral de hierro y el cobre. La depen-
dencia financiera haba aumentado a medida que se incrementa-
ba la deuda externa y los pases latinoamericanos se debilitaban
ante las perturbaciones exteriores.
Tras todo lo anterior subyace una historia de transformacin
institucional. Por instituciones se entiende no slo las organiza-
ciones habituales, tales como el poder judicial, los bancos centra-
les y las empresas y ministerios de planificacin, sino tambin
las reglas del juego, como los derechos de propiedad e incluso
las costumbres sociales, de gran importancia a la hora de condi-
cionar el comportamiento y la respuesta sociales. Los aos vein-
te fueron una dcada de innovaciones institucionales considera-
bles, en la que los bancos centrales pasaron a ser algo casi
universal por primera vez y las aduanas y las agencias recauda-
doras adoptaron un nuevo diseo. Entre los aos cuarenta y los
aos sesenta se produjo un importante crecimiento en las
empresas pblicas, los bancos de desarrollo, los institutos de
desarrollo industrial de distintos tipos y las agencias agrcolas
promotoras de la tecnologa y los crditos. Durante las dcadas
de los setenta y los ochenta la pauta cambi, alejndose de la
intervencin estatal y encaminndose hacia el libre mercado. De
esta manera, en Amrica Latina se entr en una fase en la que
muchas organizaciones se abolieron, se degradaron o se privati-
zaron, mientras se creaban otro tipo de instituciones y cuestio-
nes como el diseo de unas reglas estables o la construccin de
organismos reguladores asuman una importancia capital.
Los indicadores sobre educacin y salud revelan una mejo-
ra significativa. Durante el siglo XX, la tasa de analfabetismo
se redujo de forma considerable, del 71 por 100 en 1900 al 46
por 100 en 1950 y al 10 por 100 en 19953. Esta importante
3
Estas cifras se calculan sobre adultos de edad mayor o igual a 15 aos.
El total regional es la mediana de los datos para cada pas. Se utiliza la
mediana en lugar de la media debido a que en los ltimos aos, en los que

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reduccin ha cerrado prcticamente la brecha que exista
con relacin a la alfabetizacin entre Amrica Latina y los pa-
ses desarrollados. Tomando a Estados Unidos como pas
desarrollado representativo y utilizando los valores medianos
de las 20 repblicas, la brecha, que en 1900 era de 60 puntos
porcentuales, en 1995 se haba estrechado a tan slo 10 pun-
tos. Esta aproximacin se ha producido fundamentalmente
desde 1930.
La otra cara de estas cifras es que, a pesar del gran esfuer-
zo realizado durante el siglo para expandir la alfabetizacin, a
principios de los noventa Amrica Latina tan slo haba alcan-
zado el mismo nivel que tena Estados Unidos en 1900. De
hecho, aunque la media ponderada de analfabetismo para 1995
era del 13,5 por 100, se podra decir que, en la expansin de la
alfabetizacin bsica para la poblacin adulta, los pases latino-
americanos llevan un retraso frente a Estados Unidos de casi
100 aos4.
La esperanza de vida tambin ha cambiado de forma drstica
durante el siglo XX. De acuerdo con los mejores estimadores
disponibles, la esperanza media de vida era de 29 aos en 1900,
47 aos en 1950 y 68 aos en 1990. En el transcurso de 90 aos,
las cifras han aumentado ms del doble. Esta circunstancia ha
sido posible debido a que el punto de partida era una esperanza
de vida muy reducida, frecuente en 1900, pero desconocida en
la actualidad, con excepcin de unos cuantos pases desafortu-
nados devastados por la guerra5.
Por lo que se refiere a la esperanza de vida, en 1990 los pases
latinoamericanos presentaban un retraso de 40 aos frente a
Estados Unidos, ya que la cifra de 68 aos se alcanz en este
muchos pases han alcanzado tasas de analfabetismo muy bajas, la media
est claramente afectada por unos pocos atpicos como Guatemala o Hait.
Una media ponderada por poblacin proporciona resultados muy similares:
68,2 por 100 en 1900, 42,1 por 100 en 1950 y 13,5 por 100 en 1995.
4
A partir de la cifra de 1995, una prediccin razonable para la
alfabetizacin de adultos de cara al ao 2000 sera del 11,5 por 100, es
decir, dos puntos inferior.
5
La menor esperanza de vida de acuerdo con los datos recientes
recogidos en el Informe sobre Desarrollo Mundial correspondera a Guinea
Bissau y sera de 38 aos. BANCO MUNDIAL (1997), pg. 214.
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ltimo pas en 1950. Se trata de un gran retraso, pero no es, ni
mucho menos, comparable con los 100 aos referentes a la alfa-
betizacin. Esta circunstancia refleja el rpido progreso que
pudo tener lugar en el momento en que se difundieron amplia-
mente ciertas medidas mdicas y de salud pblica, como el sis-
tema de alcantarillado, el agua corriente y las vacunas. De
hecho, durante las tres primeras dcadas del siglo la diferencia
en la esperanza de vida entre Estados Unidos y Amrica Latina
se ampli.
En resumen, la esperanza de vida creci de forma ms rpida
que la alfabetizacin y, de acuerdo con las cifras, parece estar
menos estrechamente correlacionada con los niveles de renta,
lo que refleja el impacto de un sistema generalizado de mejoras
de salud pblica. No obstante, se mantiene una fuerte diferencia
entre los pases ms avanzados y los ms retrasados, que para
ambas variables se solapan.
Con todo, la distribucin de la renta ha empeorado: en la
dcada de los sesenta presentaba probablemente el peor indica-
dor a escala mundial. Esto se agrav an ms a medida que el
continente se hunda en las crisis de la deuda y los procesos de
ajuste de los ltimos veinte aos. Puesto que, por lo que se
refiere al siglo XX, resulta imposible documentar estos patrones
a travs de informes internos (y, de hecho, esta evidencia toda-
va parece frgil y difcil de manejar para los aos sesenta y
setenta), se pretende evaluar las pautas detalladas de la historia
econmica de diferentes economas para intentar comprender la
forma en que la evolucin institucional de los mercados de fac-
tores y las estructuras mercantiles han modelado y se han
incorporado a la distribucin de la renta. Para resumir los resul-
tados de este ejercicio, centraremos nuestro anlisis en las fases
de expansin y en las posteriores recesiones.
3. Los principales perodos de expansin y recesin
En este apartado se presentan las respuestas polticas ante
las oportunidades y amenazas y se analiza la historia distributi-
va a lo largo de cada perodo. Se han identificado dos olas de
expansin a lo largo del siglo, cada una de ellas ha supuesto
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
un crecimiento significativo. La primera finaliz en 1929 y fue
testigo de un fuerte crecimiento impulsado por las exportacio-
nes, acompaado por la consolidacin de las lites terrate-
nientes. Tan slo Brasil estaba creciendo ms rpido que su
sector exportador. Inicialmente se produjo una impresionante
potenciacin de las infraestructuras, como los ferrocarriles y
puertos, y de las instituciones bsicas, como los bancos centra-
les y las agencias recaudadoras de impuestos. En algunos
casos, tambin se progres en el largo camino del desarrollo
humano, con un incremento de la alfabetizacin y el comienzo
de la reduccin de las tasas de mortalidad, en especial cuando
las epidemias empezaron a estar controladas. La segunda ola
se inici entre los aos treinta y los aos cincuenta y finaliz a
principios de la dcada de los ochenta. Se produjo el creci-
miento ms rpido del siglo con un progreso notable tanto en
la produccin como en la productividad del trabajo, apoyado
por una eclosin de infraestructuras y provisin de servicios.
Tambin variaron los indicadores de desarrollo humano.
Hacia los aos sesenta, el porcentaje de pobreza entre la
poblacin estaba disminuyendo, la tasa de analfabetismo se
haba reducido a la mitad y la esperanza de vida se haba dupli-
cado con relacin al comienzo del siglo.
Sin embargo, la historia distributiva es menos afortunada. En
cada ola de expansin se observa una continuacin de la extre-
ma desigualdad de la riqueza con graves consecuencias para la
creacin de las instituciones y los procesos polticos, as como
para el bienestar.
El crecimiento impulsado por las exportaciones
y el atrincheramiento de la desigualdad
Durante el primer perodo de expansin, los resultados
referentes a la distribucin estuvieron fuertemente influidos
por la interaccin entre el tipo de productos exportados y las
principales condiciones econmicas y sociales. La naturaleza
de estos productos convirti a la tierra y al trabajo en recursos
importantes y, como las poblaciones indgenas controlaban
ambos, se les intent arrebatar por la fuerza, lo que, en ocasio-
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11
nes, tuvo repercusiones que no aparecieron hasta aos des-
pus (como en los casos ms relevantes que conllevaron revo-
luciones)6. Los no indios tambin perdieron sus tierras, pero
el afn de tierras y mano de obra, junto con la construccin de
los Estados y la continua conquista, significaron que los cam-
pesinos indios sufrieron una doble explotacin, reforzada por
las actitudes raciales inherentes al perodo colonial y por las
ideas pseudocientficas darwinianas procedentes de Europa.
En Guatemala, Mxico y a travs de gran parte de los Andes,
la explotacin adoptara formas extremas. Aunque en ocasio-
nes los afectados se rebelaron con xito frente a estas tentati-
vas, la resistencia simplemente tendi a retrasar, ms que a
invertir, los procesos de penetracin capitalista y de construc-
cin de los Estados.
Cuando la naturaleza del sector exportador y su insercin en
la economa interior eran de tal forma que las perturbaciones
externas se acomodaban mediante una reduccin de los sala-
rios, con frecuencia surgan las organizaciones laborales, las
huelgas y la violencia y la represin asociadas a las mismas
(petrleo, bananas, minas). Cuando el foco de expansin era la
frontera, como en algunos de los pleitos del caf o en las zonas
templadas, era tpica la violencia de tipo fronterizo, vinculada a
la adquisicin de tierra y a la ausencia de leyes. De forma ms
general, la debilidad de las instituciones favoreca que la disci-
plina laboral fuera sumaria y sin apelacin, en especial en las
zonas remotas.
En trminos polticos, la expansin de las exportaciones con
frecuencia fortaleci, ms que perjudic, la posicin de la lite
terrateniente. La nica excepcin fue Mxico, y por una va
indirecta. Durante el Porfiriato (1876-1911), la clase terrate-
niente se vio intensamente reforzada. La potencia de este pro-
ceso gener la coalicin especial de intereses y la situacin
extrema de presin social que produjeron la Revolucin Mexi-
cana. En general, las protestas fueron reprimidas, gracias en
parte a las divisiones tnicas y a otras diferencias entre las pro-
6
Este apartado se inspira en un trabajo de asesora realizado para el
proyecto por Alan Knight.
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
pias comunidades campesinas y al hecho de que los campesi-
nos deban volver a casa para la cosecha7. Los inversores
extranjeros no intentaron alterar el monopolio sobre la tierra
de las clases terratenientes locales. Aunque la inversin extran-
jera directa se orient en gran medida hacia economas con
exportaciones basadas en la tierra, en raras ocasiones se desti-
n a la adquisicin de tierra (con excepcin de Cuba). Si se
hizo, fue como consecuencia de deudas y las compaas impli-
cadas se mostraban, con frecuencia, descontentas; esto fue lo
que ocurri con Duncan Fox en Per. La tierra de dominio
pblico fue vendida a extranjeros los cuales, sin embargo, rara-
mente la explotaron por s mismos. En cualquier caso, esto no
supuso desafo alguno a la posicin de la clase dominante. Las
razones para la falta de inclinacin por parte de los agentes
extranjeros a invertir en tierras fueron: primero, la existencia
de un sistema de derechos agrarios y propiedades; en segundo
lugar, que no parecan querer implicarse en las complejidades
de unos sistemas laborales cargados de aspectos tnicos (Dun-
can Fox lo expres con claridad en Per); y, por ltimo, la posi-
bilidad de comprar a pequeos productores era una situacin
completamente deseable puesto que les permita traspasar la
carga en las malas pocas.
En los lugares en los que las lites terratenientes tenan un
peso importante, se asisti a la formacin intangible de institu-
ciones en el sentido amplio de la palabra, con sus consecuencias
a largo plazo. El crecimiento, habitualmente, desorganiza a las
fuerzas no modernizadoras y recompensa a la empresa. Esto
fue lo que ocurri en muchos casos en especial en la minera,
en el progreso tcnico del sector azucarero y al inicio de la
industrializacin. Sin embargo, all donde las clases tradiciona-
les se consolidaron y se confirmaron ciertos tipos de institucio-
nes no se logr. La necesidad de construir acuerdos institucio-
nales para garantizar una oferta de trabajo acab empujando a
7
Knight, en CARDENAS, OCAMPO y THORP (2000a). Esta es la
justificacin que se ha dado al fracaso de las revueltas mayas del Yucatn
cuando pareca que tenan en su poder al Estado durante la guerra de
castas de los aos 1840.
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12
muchas empresas exportadoras hacia sistemas en los que los
beneficios no dependan de la receptividad a la innovacin, sino
de la seguridad de disponer de una mano de obra dcil y barata
a travs de cualquier medio, en especial la represin y la inter-
vencin poltica8. Estos sistemas se sostenan gracias a los pre-
juicios tnicos que legitimaban los mecanismos de reclutamien-
to utilizados. La desigualdad se internaliz a un nivel profundo;
vanse, por ejemplo, en el Recuadro 1 las actitudes expresadas
por Mara Jernimo. A medida que se desarrollaban ms institu-
ciones para mantener estos microsistemas, los cambios exigan
estmulos ms radicales, puesto que la desigualdad era funcio-
nal, fomentaba el crecimiento y se afianzaba a travs de comple-
jos acuerdos institucionales. En el caso de la minera el estmulo
lleg y el enganche se abandon; sin embargo, no ocurri as en
las economas agrarias.
En tanto que la propiedad de la tierra se consolidaba de forma
ms clara como una fuente de riqueza y poder poltico y permi-
ta el acceso a otros inputs como los crditos y el agua, la pecu-
liaridad de la tierra como activo pasaba a ser cada vez ms
importante. Aunque mantenida y explotada por muchos hom-
bres de negocios dinmicos en Amrica Latina, la tierra tam-
bin produjo beneficios por su mera tenencia, debido a la infla-
cin y a la especulacin urbanstica que, con frecuencia,
tuvieron lugar durante los aos veinte. Esta caracterstica favo-
reci otro tipo de institucin: la costumbre de mantener la tie-
rra por motivos distintos de los puramente productivos, un hbi-
to que tuvo claras implicaciones para la productividad agrcola.
De esta forma, durante el perodo de expansin impulsada por
las exportaciones, hasta 1929, el crecimiento vari fundamen-
talmente de acuerdo a la lotera de los recursos existentes y a
ciertas condiciones previas. La estabilidad poltica en sentido
bsico era un elemento importante: independientemente de cu-
les fuesen sus recursos, los pases, an divididos por disensio-
nes internas hacia finales del siglo XIX, no parecan atractivos
para el capital extranjero, que fue el motor del desarrollo en
8
BULMER-THOMAS (1994), desarrolla este tema en su informe sobre este
perodo.
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA

RECUADRO 1

MARIA JERONIMO

Mara era una mujer negra de mediana edad de Jaguarina, cerca de Campinas, en Brasil. Antigua aparcera, se convirti en trabajadora del caf y
parte de una cuadrilla de trabajo una vez que el colonato, o sistema de aparcera, termin. En el momento en que ella narraba su historia, a principios de
los aos setenta, viva con su familia en una casa relativamente bien equipada con cuatro habitaciones y cocina, de la que era propietaria, auque todava
era muy pobre. Haba comprado un frigorfico a plazos que, con frecuencia, slo contena agua. Mara era analfabeta pero se expresaba con gran propie-
dad y tema a los contratistas laborales por su defensa activa de los derechos. Senta que sus vecinos le envidiaban por su relativo bienestar y sus relaciones
con ellos eran a menudo tensas. Este material procede de conversaciones mantenidas a lo largo de seis aos a principios de los setenta.
Nac en la hacienda Estiva, mis padres eran colonos .......... cuando lleg el momento de casarme, yo compr mi ajuar, poca cosa. Trabaj tres das y
comerci tres das, compr chatarra, pollos, los vend y con lo que gan compr mi ajuar. Eramos nueve en casa y el dinero nunca era suficiente. Teja,
haca pequeos zapatos de lana y los venda por 200.000 reales dependiendo del precio de la lana. A los ms pobres les venda ms barato, a aqullos
que crea que podan afrontarlo, les venda ms caro. Una vez casada me instal en la hacienda Santa Cruz en Amparo; fuimos colonos durante cuatro
aos. Ms tarde, nos trasladamos a la hacienda Estiva como colonos por otros seis aos ....... Vivimos en la Roseira desde hace siete aos. Fuimos colo-
nos durante 22 aos; nos trasladamos de una hacienda a otra para mejorar nuestras condiciones de vida, pero el patrn vendi la hacienda ......... aqu
los salarios son mejores que en Amparo ............ Poco a poco ahorramos algo de dinero y compramos esta pequea casa ..... La gente de las cuadrillas
somos como perros callejeros ........ (pero incluso as) las cosas antes eran bastante peor; ahora tenemos un salario, todo el mundo trabaja ....... En los
viejos tiempos cada uno tena una parcela de tierra; ahora, los hacendados no permiten usar una parcela ......... Es difcil porque los precios no estn
fijos; antes lo estaban.
Otro miembro de la cuadrilla (Mara R.), una mujer de origen italiano, dice: Este negocio de ricos y pobres empez hace mucho tiempo, cuando la tie-
rra no estaba vendida. Los ms ladinos cercaron la tierra y los dems se quedaron con la boca abierta y trabajaron para ellos. Es esos das, el ms taima-
do se apropiaba de todo. Los otros eran tontos. Ahora esto ya no es posible; cuando uno es pobre, es difcil llegar a ser rico. Trabajando no te haces rico.

FUENTE: STOLCKE (1988), y material proporcionado por el autor.

este primer perodo. Adems del crecimiento, el grado de diver-
sificacin era un factor importante como condicin previa para
la posterior expansin. El alcance de la diversificacin en las
actividades de los sectores no exportadores variaba tanto con la
naturaleza del artculo, como con el tamao del mercado inte-
rior. Dado un determinado tamao mnimo para el mercado, el
caf resultaba ser un producto a exportar especialmente conve-
niente para la diversificacin: se extenda sobre grandes reas,
tenda a estar bajo control nacional y sus necesidades de inver-
sin eran reducidas, lo que significaba que exista un excedente
de manos locales disponibles para inversiones en cualquier otro
sector de la economa.
El grado de tensin social y de represin tambin cambiaba
con la mercanca y con las condiciones previas, lo que tuvo con-
secuencias para el futuro. Una receta segura para la tensin
social y la desigualdad extrema fue, tal y como ya se ha indica-
do, el cultivo de un producto para la exportacin que requera
una ingente cantidad de mano de obra combinada con una gran
poblacin indgena ya existente, a la que los recin llegados
consideraban que tenan que controlar o reemplazar para asegu-
rarse el acceso a la tierra y al trabajo. Estas condiciones estruc-
turales tuvieron diversas consecuencias para las instituciones y
la economa poltica. Por ejemplo, la tensin y la inestabilidad
poltica continua exigan gastos y esfuerzos en el ejrcito y la
polica, que no podan destinarse al desarrollo institucional
necesario para avanzar hacia la acumulacin y el desarrollo
humano. Un caso nico fue Mxico, donde las graves tensiones
produjeron una catarsis con un coste terrible que se tradujo en
la Revolucin de 1910, pero que a su vez impuls la creacin de
instituciones. Otra pauta inusual fue la que sigui Costa Rica,
donde las condiciones especialmente igualitarias con relacin a
la tierra y a la estructura social condujeron a una economa pol-
tica caracterstica que, desde el primer momento, fue propicia
para el progreso del desarrollo humano. Tambin fue promete-
dora a largo plazo para la consecucin de la colaboracin y el
consenso en el sistema de diseo de polticas. Con todo, un
igualitarismo temprano no implic necesariamente el xito de la
poltica econmica en todos los aspectos. Otro caso poco habi-

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13
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
tual fue el de Uruguay, pas en el que el empuje igualitario pro-
cedi fundamentalmente de arriba, de un notable lder poltico.
Aunque las medidas adoptadas fueron excelentes para el desa-
rrollo humano, el sistema poltico fracas a la hora de enfrentar-
se a los problemas econmicos subyacentes, lo que determin
un crecimiento lento de la inversin y la falta de avances en la
productividad agrcola.
Por otro lado, la competencia poltica y una base institucional
desarrollada parecan verse favorecidas por una expansin de
las exportaciones menos basada en el capital extranjero. Donde
ste era importante, tenda a desempear funciones que, de otra
forma, los gobiernos se vean empujados a realizar. De este
modo, la necesidad podra haber tenido efectos beneficiosos en
el aprendizaje y en el desarrollo de capacidades e instituciones.
Las experiencias de Per y Colombia proporcionan un claro
contraste. En Per, la fuerte presencia de capital extranjero y su
relacin simbitica con los grupos empresariales locales facilita-
ron una tradicin de laissez-faire en el gobierno, puesto que
poda depender de este capital para llevar a cabo muchas tareas
bsicas, como la creacin de infraestructuras. Colombia tena
cantidades sustanciales de capital extranjero tan slo en ciertos
bolsillos aislados y mucha necesidad de un gobierno y de insti-
tuciones interiores a todos los niveles para llevar adelante la
incipiente economa del caf. Esta circunstancia favoreci y sus-
tent la respuesta institucional interna, en especial a travs de la
Federacin del Caf. Colombia, y tambin Brasil, se beneficia-
ron adems de la presencia de diversas lites regionales que
necesitaban aprender a comerciar entre ellas en trminos polti-
cos, circunstancia que favoreca la competencia poltica y permi-
ta el desarrollo de las capacidades de gobierno y las relaciones
cooperativas entre las clases altas y el sector pblico.
La respuesta a la crisis de 1929: el movimiento hacia la
industrializacin interna
Tras la depresin de 1929, la recuperacin fue notablemente
rpida. La mayora de los pases participaron en el proceso cre-
ciendo, bien a travs de la expansin de la industria basada en la
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14
sustitucin de las importaciones, bien a travs del desarrollo de
la agricultura para el mercado interior. Con todo, ciertos pases,
en especial Brasil y Colombia, descollaron por su hbil utiliza-
cin de la poltica a la hora de avanzar hacia la recuperacin.
Ambos pases se recobraron pronto y experimentaron un rpido
crecimiento basado en un keynesianismo precoz y en una
buena gestin de los controles. El crecimiento del perodo ante-
rior constituye un pobre indicador del xito relativo de la dca-
da de los treinta y posteriores. Argentina y Cuba, dos pases que
haban crecido especialmente rpido bajo el impulso de las
exportaciones, durante este perodo crecieron con relativa lenti-
tud, constreidos por los muchos factores que les haban con-
ducido a su xito anterior: su prominente posicin de imperios
no oficiales9. Ahora la expansin se vea perjudicada por la rela-
cin semicolonial que haba sostenido con anterioridad el acce-
so privilegiado a los mercados, al capital y al empresariado, la
cual dificultaba la diversificacin hacia otros productos distintos
de los implicados en esa relacin colonial (no oficial, pero real).
La rpida recuperacin de la depresin de 1929 se benefici
adems de la Segunda Guerra Mundial, que ampli los intere-
ses pblicos y privados de EE UU en Amrica Latina como fuen-
te de materias primas estratgicas. El perodo de posguerra
contempl la consolidacin de la industrializacin interna en
todos los grandes pases, aunque de nuevo con grandes diferen-
cias, dependiendo de la forma en que se aprovecharon las opor-
tunidades.
Esta experiencia dispar se puede clasificar en cuatro grupos.
Primero, hubo pases que se industrializaron fuertemente de
acuerdo con un patrn interno. Algunos de ellos intentaron
modificar de forma significativa dicho modelo durante la dcada
de los sesenta, aunque, sin embargo, en la mayora de los casos
se enfrentaron a graves problemas. Este grupo incluira a
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay. En
segundo lugar, hubo pases que, bien por su pequeo tamao,
bien por su especial fortuna en la lotera de recursos, mantu-
9
Daz Alejandro, en THORP (2000).
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
vieron un sector exportador de productos primarios como fuer-
za motriz y que, a su vez, intentaron polticas internas, sobre
todo durante los aos sesenta. Dentro de este grupo estaran
Bolivia, Ecuador, Paraguay, Per, Venezuela y los pases de Cen-
troamrica. Tercero, Cuba debe considerarse de forma separa-
da, como el nico caso de una economa de planificacin centra-
lizada. Y, por ltimo, las restantes islas del Caribe desarrollaron
su propia versin de la industrializacin10.
Las distintas experiencias nacionales se documentan en los
volmenes mencionados en las notas a pie de pgina anteriores,
en concreto en el tercero de los volmenes anexos. En los semi-
narios que precedieron a esta obra se lleg a ciertas conclusio-
nes por lo que se refiere a las luces y las sombras del perodo
de posguerra. El principal punto que deseo resaltar es, de nuevo,
la variabilidad de las experiencias nacionales y la forma en que
cada pas se vio influido por lo que le haba ocurrido con anterio-
ridad. Limitndose a un nico ejemplo, Chile parece ser una
opcin interesante. Chile presentaba un avanzado, y poco habi-
tual, nivel de industrializacin. El dominio del cobre en las expor-
taciones chilenas y la presencia de capital extranjero, con exclu-
sin de los grupos locales, en el sector cprico forzaron a las
lites locales a mirar hacia otras partes y, en concreto, hacia la
industria para aprovechar las oportunidades desde una poca
relativamente temprana. El efecto de los ingentes ingresos pro-
cedentes del cobre sobre el tipo de cambio fue tal que otros bie-
nes comercializables slo pudieron sobrevivir gracias a una
accin estatal realmente fuerte. En los aos veinte y treinta Chile
haba desarrollado unos mecanismos de intervencin que favo-
recan a la industria hasta un grado poco habitual en un pas de
su tamao11, que culminaron con la creacin de la CORFO (Cor-
poracin de Fomento de la Produccin) y el Banco de Desarrollo
Industrial. Tal y como aclaran Ffrench-Davis et al.12, el perodo
de posguerra produjo un crecimiento industrial considerable,
10
Este apartado procede en su mayor parte de los estudios de casos
publicados como CARDENAS, OCAMPO y THORP (2000b), y de los debates
de los seminarios asociados resumidos en la introduccin de dicho volumen.
11
MUOZ (1986: 101); ORTEGA (1989), pginas 33-64.
12
CARDENAS, OCAMPO y THORP (2000b).
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15
importantes incrementos en la productividad y un desarrollo ins-
titucional sostenido. Aunque el grado de interioridad era exage-
rado y haba grandes distorsiones, esto no impidi un crecimien-
to de la industria de un 6 por 100 anual durante tres dcadas. Los
beneficios acumulados a largo plazo fueron sustanciales, como
se demostrara en los aos ochenta y noventa.
Sin embargo, aunque la economa chilena creci, las cifras de
inversin y ahorro fueron reducidas y el crecimiento del PIB
global fue un 25 por 100 inferior a la media regional. Las razo-
nes parecen ir ms all de las distorsiones del propio desarrollo
interior y descansar en la estructura social y poltica13. En Chile
faltaba la voluntad de invertir debido a la incapacidad de los
sucesivos lderes polticos de vencer la falta de confianza empre-
sarial en las tendencias de izquierda ya evidentes en algunos
gobiernos de los aos veinte y treinta, a pesar de que esos
gobiernos fueron los que iniciaron el proceso para el desarrollo
institucional que contribuy a construir el sector productivo. En
torno a estos elementos de desconfianza surgieron las distorsio-
nes de las polticas de posguerra, los conflictos con las compa-
as mineras sobre las cuotas impositivas14 y la inflacin, fruto del
limitado crecimiento y de las batallas distributivas15, lo que pro-
dujo an ms desincentivos para la inversin.
Este era un contexto bastante apropiado para los esfuerzos
reformadores y las reformas parciales de los aos sesenta.
Chile fue el primer pas que introdujo un tipo de cambio fijo en
1965, seguido de un amplio conjunto de medidas que incluan
rebajas fiscales, reducciones arancelarias y una racionalizacin
de la estructura impositiva. La CORFO operaba durante esos
aos, con programas que sentaron las bases para las posteriores
exportaciones de las industrias pesquera y silvcola. No obstan-
te, el contexto poltico no permiti un conjunto coherente de
medidas para el desarrollo que evitase el callejn sin salidade
la produccin para un mercado interno reducido.
13
Vase HIRSCHMAN (1968), para analizar la forma en que la discordia
social se traslad a la inflacin.
14
Vase REYNOLDS y MAMALAKIS (1976).
15
Para el anlisis clsico en estos trminos, vase HIRSCHMAN (1968).
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
De esta forma, a pesar de tener muchos de los elementos ade-
cuados para el buen funcionamiento de la economa poltica y el
rpido crecimiento (una apropiada evolucin de la capacidad
estatal, unos niveles importantes de progreso industrial y un
desarrollo institucional que databa de los aos veinte), Chile
perdi un cierto grado de coherencia poltica. Las aprensiones
de los grupos empresariales hacia las tendencias socialistas
debilitaron la confianza inversora que est en el fondo del fun-
cionamiento adecuado de una economa poltica dentro de cual-
quier sistema econmico mixto.
Por el contrario, en los pases en los que se observaban ele-
mentos de continuidad en la adopcin de polticas adecuadas,
apoyadas por la naturaleza de las relaciones con el sector priva-
do, se aprecian procesos acumulativos ms positivos. En Brasil,
Kubitschek pudo, durante los aos cincuenta y sesenta, apoyar-
se en la poltica de Vargas de los aos treinta; as se consigui
una tradicin de iniciativas pblicas constructivas y coherentes
que facilit el buen funcionamiento de las relaciones con el sec-
tor privado y favoreci los elementos de confianza, que incluso
sobrevivieron a ciertos mares tormentosos. En Colombia, la
estabilidad poltica alcanzada por el Frente Nacional permiti la
acumulacin de experiencia y confianza en su sistema oligrqui-
co y cerrado, aunque eficiente. Slo Colombia tuvo la coheren-
cia interna y la prudencia para resistirse a las tentaciones de los
aos setenta, cuando, de repente, estuvo al alcance de la mano
una fcil solucin a la creciente restriccin fiscal a la que todos
los pases se enfrentaban.
Los pases menos competentes en cuanto a instituciones y al
proceso poltico eran, con frecuencia, pases ms pequeos
seducidos por unas medidas proteccionistas temerarias que fue-
ron ms all de las razonables posibilidades del mercado local.
Esta situacin tendi a la improductividad y a la creacin de
estructuras no econmicas y a ciertos tipos de comportamiento
de bsqueda de rentas menos eficientes. Las economas que, a
pesar del crecimiento, progresaron menos en cuanto a la cons-
truccin de instituciones, actitudes y estructuras polticas que
podan prepararles para el largo plazo fueron probablemente las
dictaduras empresariales de ciertos pases caribeos y de
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16
Amrica Central y Paraguay. En estos casos, el apoyo exterior
hacia estos regmenes fue importante a la hora de cimentar
estructuras y prcticas regresivas.
La equidad bajo la industrializacin impulsada
por el Estado
Ya he descrito que el modelo de economa exportadora se
caracteriz por la desigualdad, en especial cuando la escasez de
mano de obra constrea el crecimiento. Esto es una paradoja,
puesto que la escasez relativa debera determinar que los rendi-
mientos relativos de ese factor aumentasen. En su lugar, se
desarrollaron instituciones para ampliar el acceso a mano de
obra barata, mantener su bajo coste y ejercer un control fuera
del mercado sobre los trabajadores. Cuando el trabajo pas a
ser abundante, como ocurri durante el perodo posterior a la
Segunda Guerra Mundial, estas instituciones ya existan y la
desigualdad sobre la propiedad se fortaleci, en concreto con
relacin a la tierra y al agua. El poder de las lites rurales esta-
ba completamente consolidado, en especial cuando tambin se
desarrollaron las bases urbanas. De hecho, para cambiar estas
instituciones era necesario un esfuerzo demasiado importante.
En realidad, la industrializacin interna, lejos de desafiar a la
estructura de la demanda, respondi simplemente a la estructu-
ra que emanaba de tal sistema social, abasteciendo a una
demanda urbana con bienes de consumo duraderos y con otras
mercan-cas y produciendo con intensidad de capital relativa
que reforz la desigualdad.
El Recuadro 1 proporciona un ejemplo grfico de este empo-
tramiento institucional. Las dos Maras han entendido perfecta-
mente el ncleo de la desigualdad a la que se enfrentan en Bra-
sil: el acceso a la tier ra. Sus frases reflejan la inflexible
resistencia del sistema al cambio: Si uno es pobre, es difcil lle-
gar a ser rico ... somos como perros callejeros.
En algunos pases, los esfuerzos por el cambio consiguieron
cierta redistribucin de la tierra durante los aos sesenta y prin-
cipios de los setenta, aunque ste no fue el caso de Brasil. Sin
embargo, incluso donde hubo redistribucin de tierra, los bene-
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
ficios para la distribucin de la renta y la pobreza no fueron
demasiado grandes16. Con la excepcin de la reforma agraria
mejicana, y hasta cierto punto la boliviana, las cuales redistribu-
yeron tierra a las comunidades indgenas, los ms pobres siguie-
ron sindolo. Aunque en general mejoraron los niveles de vida
para los beneficiarios directos de las reformas agrarias, esto no
afect habitualmente a los miembros ms pobres de la sociedad
rural. Los beneficiarios de las reformas, excepto en Cuba, no
incluyeron a los minifundistas, los jornaleros estacionales y los
comuneros o miembros de las comunidades indgenas que cons-
tituan la mayor parte de la pobreza rural y, en especial, de la
clase indigente. En Per, por ejemplo, se estima que la reforma
agraria de Velasco tan slo redistribuy entre el 1 y el 2 por 100
de la renta nacional mediante transferencias de tierras a cerca de
la tercera parte de las familias campesinas17. Los trabajadores
del azcar en la costa, que eran los trabajadores rurales mejor
pagados, fueron los que percibieron ms beneficios, mientras
que los comuneros, el grupo mayoritario y ms pobre de entre el
campesinado, fueron los que menos recibieron18.
Las mujeres fueron ignoradas en la legislacin sobre la refor-
ma de la tierra, que evit incluirlas de forma explcita como
beneficiarias, darles ttulos de propiedad de tierras o incorporar-
las a los sistemas administrativos importantes y a la adopcin de
decisiones en las cooperativas, las granjas estatales y otras orga-
nizaciones que surgieron del proceso de reforma. Incluso en
Cuba, las mujeres tan slo constituyeron una cuarta parte de los
miembros de las cooperativas de produccin y un porcentaje
todava menor en las granjas estatales19. En Mxico, las mujeres
representaban el 15 por 100 de los miembros ejido; mientras
que en Nicaragua y Per las cifras eran del 6 por 100 y del 5 por
100 de los miembros cooperativos, respectivamente. Las muje-
res fueron excluidas como beneficiarias debido a factores
legales, estructurales e ideolgicos. La estipulacin de que slo
16
Los siguientes dos prrafos se han extrado de KAY (1997).
17
FIGUEROA (1977, pgina 60).
18
KAY (1983, pginas 231-32).
19
DEERE (1987, pgina 171).
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un miembro de cada familia poda ser el beneficiario oficial, es
decir, miembro de la cooperativa o receptor de los ttulos de tie-
rra, tendi a discriminar a las mujeres, dando por supuesto que
el hombre era el cabeza de familia20. Tambin en Chile la refor-
ma agraria reforz el papel de los hombres como principal sos-
tn de la familia y limit las oportunidades de las mujeres para
participar en el funcionamiento del sector reformado, a pesar de
cierta legislacin contraria durante el gobierno de Allende21.
En las reas urbanas, la participacin de la mujer en la fuerza
de trabajo aument con la urbanizacin y la industrializacin,
pero slo dentro de ciertas categoras laborales. Esto fue el
resultado conjunto de una estereotipizacin del trabajo (slo
ciertas ocupaciones eran compatibles con el cuidado de la fami-
lia) y de una falta relativa de educacin. Las mujeres ganaban
menos que los hombres en los mismos puestos de trabajo y ade-
ms sus empleos tendan a estar entre las ocupaciones peor
remuneradas. Esta estructura pas a ser cada vez ms impor-
tante a medida que aumentaba la proporcin de familias encabe-
zadas por mujeres. Estas familias tendan a ser ms pobres que
aqullas en las que el cabeza de familia era un hombre y, por
ello, resultaron especialmente vulnerables y sufrieron de forma
desproporcionada durante el siguiente perodo, cuando sobrevi-
no la recesin.
La desigualdad se agravaba, no es sorprendente, con la natu-
raleza de la poltica pblica. Esta circunstancia tena varios
aspectos. Primero, aquellos que iniciaron las primeras y admira-
bles inversiones de los aos veinte y treinta en seguridad social
en ciertos pases pioneros (Argentina, Brasil, Chile, Cuba y
Uruguay), que durante este perodo fueron seguidos por
muchos otros, nunca pudieron anticipar la evolucin del merca-
do laboral (la dramtica evolucin del sector no legal). En la
dcada de los sesenta, la cobertura para este sector era extre-
madamente limitada22 y, conforme se incrementaba la poblacin
no oficial, el problema pas a ser ms serio. Segundo, los gastos
20
DEERE (1985).
21
TINSMAN (1996).
22
MESA-LAGO (1994, pgina 20).
17
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
en educacin y salud, aunque aumentaban en general, estaban
fuertemente sesgados hacia la provisin urbana. Las cifras res-
pecto al analfabetismo en los medios rural y urbano presenta-
ban diferencias de 40 puntos, o ms, en 1950. El sesgo en cuan-
to al cuidado mdico todava era ms problemtico por su
carcter curativo. Las primeras intervenciones de la sanidad
pblica en los aos veinte y treinta, las campaas de vacunacin
diseadas para controlar las epidemias deban, dada su naturale-
za, alcanzar a la totalidad de la poblacin para ser efectivas. Por
desgracia para la equidad, la siguiente etapa no tuvo tal lgica y
las instalaciones se desviaron hacia los ms ricos y la poblacin
urbana. El dinero se invirti en grandes hospitales en los princi-
pales centros urbanos, ms que en programas de salud prima-
ria. Slo Cuba sigui un camino diferente, que se tradujo en
mejoras considerables en sus indicadores sobre salud.
El gasto en el sector social tambin experiment varias formas
de presin y exclusin. Una de ellas fueron las agencias multila-
terales. El Banco Mundial, en concreto, tom la decisin de
financiar preferentemente inversiones productivas, en especial
en infraestructuras fsicas, una decisin que slo modific duran-
te la dcada de los setenta23. Otro problema fue la financiacin
de ciertas necesidades frente a la competencia, como la defensa.
Costa Rica, que aboli su ejrcito en 1948, fue capaz de gastar
de forma desproporcionada en el sector social.
La respuesta a la ltima crisis del siglo
El proyecto que se resume en este artculo considera todo el
perodo por completo. No tengo espacio suficiente para hacerlo
aqu, pero creo que este problema ser compensado por otros
artculos. En resumen, la recuperacin de la crisis desencadena-
da por la naturaleza insostenible de la deuda contrada durante
la dcada de los setenta ha llevado un largo tiempo a todos los
pases y, de hecho, en la mayora de ellos el proceso est todava
lejos de haberse completado. No slo no estuvieron disponibles
23
Webb, en CARDENAS, OCAMPO y THORP (2000b).
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18
las fciles oportunidades de los aos treinta, a travs de la susti-
tucin de las importaciones y del incumplimiento de la deuda,
sino que adems se experiment una nueva forma de vulnerabi-
lidad ante los movimientos internacionales del capital y los tipos
de inters que, ms que compensar, redujeron la exposicin
cuando las estructuras comerciales se diversificaron. Por otro
lado, la desorganizacin de la economa poltica fue mayor, con
importantes perturbaciones sobre la totalidad de la estructura
empresarial, cuando los intereses industriales salieron perdien-
do, el comercio y las empresas vinculadas a escala internacional
ganaron y la ola de privatizaciones se reforz.
Gradualmente, el movimiento inicial del pndulo a favor de
polticas orientadas al mercado comenz a moderarse y a incli-
narse con lentitud hacia una apreciacin ms madura de la fun-
cin del Estado, las instituciones y la base poltica. Quiz era
necesaria la cada del muro de Berln para generar un compro-
miso serio entre los progresistas para buscar nuevas formas de
polticas mercantiles compatibles con el desarrollo. Ningn pro-
ceso equivalente tuvo lugar en la dcada de los treinta. Adems,
durante este perodo se instauraron nuevas democracias en
muchos pases y aument la sensibilidad a raz del psimo histo-
rial del desarrollo humano de la dcada de los ochenta, lo que
desemboc en el desafo natural de intentar aunar desarrollo
econmico y social. A su vez, las primeras respuestas, que se
canalizaron a travs de fondos de emergencia social iniciados y
financiados desde fuera, comenzaron a evolucionar hacia una
bsqueda ms compleja de soluciones internas y duraderas,
vlidas a largo plazo.
Las diferencias entre pases tambin fueron profundas en este
caso. Durante la dcada de los noventa, algunas naciones fueron
capaces de aprovechar las oportunidades brindadas por el
nuevo consenso en torno a la liberalizacin y la privatizacin de
maneras muy interesantes vinculadas a su propia evolucin. El
recientemente elegido gobierno democrtico de Chile supo
comprometerse con las nuevas reglas del juego con objeto de
apoyar la nueva confianza manifestada por el sector empresarial
y que, histricamente, haba sido su taln de Aquiles. Argentina
utiliz una estrategia similar para terminar con la inflacin.
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
Otros se bajaron de sus precarios asientos para engancharse al
vagn de la privatizacin, mostrando una capacidad discutible
para aprovechar la mayor parte de sus ventajas y limitar sus
peligros. Algunos interpretaron las nuevas demandas sociales
como una oportunidad de cara a innovaciones interesantes y a
cambios reales, mientras que otros vieron amenazas que exi-
gan aumentar el control social. El grado hasta el cual la repre-
sin resultante limitar la viabilidad de las estrategias y su pro-
ductividad es una de las muchas cuestiones que habr que
contestar en el futuro.
4. Conclusiones
Para compensar el informe histrico, se ha prestado ms aten-
cin a la economa poltica y a las estructuras subyacentes que
la influyen. Otra reflexin que surge del proyecto es que, a
menudo, las polticas no funcionan en la forma prevista por sus
protagonistas y presentan resultados diferentes dependiendo
del marco temporal. Por un lado, se encuentra lo que se preten-
de llevar a cabo, medidas que a menudo resultan muy contro-
vertidas el patrn oro, la proteccin, la planificacin, la liberali-
zacin. Por otro lado, su significado real a largo plazo es, con
frecuencia, bastante diferente, lo que puede, o no, percibirse
con el tiempo. Las reformas Kemmerer aplicadas en varios pa-
ses en los aos veinte se centraron en reinstaurar el patrn oro;
de hecho, tuvieron una gran importancia en la creacin de insti-
tuciones monetarias y fiscales, las cuales constituyeron un acti-
vo significativo para un escenario poltico bastante diferente. La
planificacin de la dcada de los sesenta fue especialmente
relevante a la hora de despertar la conciencia sobre la necesi-
dad de datos, la importancia del anlisis econmico y el fomento
de las instituciones de desarrollo. El desarrollo interno en aque-
llos pases en los que las estructuras polticas y las instituciones
lo hicieron posible fue ms importante para la construccin de
un sentido de identidad nacional, la definicin de nuevas funcio-
nes para el Estado y la identificacin de fuentes de crecimiento
de la productividad a largo plazo, que para la creacin de indus-
trias ineficientes tras las murallas arancelarias. Por el contrario,
FEBRERO-MARZO 2001 NUMERO 790
19
en manos de aquellos pases que no disponan de economas
polticas adecuadas, origin fundamentalmente una industria
con costes elevados; y en los pases pequeos, en los que reina-
ba la corrupcin y que, a menudo, tenan una dictadura militar
apoyada desde el exterior, desemboc en la creacin de Esta-
dos botn y de dictaduras empresariales. Con el tiempo, el
principal significado del paradigma neoliberal puede llegar a ser
no su contenido especfico, sino la oportunidad de imponer nue-
vas reglas claras con un fuerte efecto sealizador para aquellos
pases que se encuentran a punto de perder la confianza empre-
sarial e, incluso, de que se derrumbe el propio Estado. Esta
reflexin no est destinada a convertirnos en agnsticos con
respecto a la poltica, sino que pretende fomentar una investiga-
cin ms profunda de las instituciones y estructuras de las que
depende y de aquello que puede generar, cambiar o reforzar.
Por lo tanto, el saldo que presenta el estudio del siglo es una
combinacin de estos aspectos intangibles con un registro obje-
tivo de cosas buenas y malas, de luces y sombras. Las eviden-
cias sobre la pobreza y la exclusin se mantienen amplia y pro-
fundamente arraigadas, en especial en las reas social y
medioambiental. La distribucin de la renta empeor a lo largo
del siglo y los ligeros sntomas de mejora observados en una o
dos ocasiones y la reduccin de la pobreza de los aos sesenta y
setenta fueron abortados por la crisis de la deuda y el consi-
guiente colapso. Durante la etapa de exportacin, se reprodu-
jeron los daos al medio ambiente, se destruyeron los bosques,
y las tierras frtiles se explotaron por sus nutrientes. El dete-
rioro probablemente empeor cuando la industrializacin y la
urbanizacin transfirieron el problema a las ciudades. En las
ltimas dos dcadas, la importancia renovada de las exportacio-
nes asociadas a los recursos naturales ha reavivado el debate
sobre la amenaza al medioambiente que supone el crecimiento
basado en exportaciones primarias. Mientras tanto, los pases
caribeos parecen ser, incluso, ms vulnerables que antes, debi-
do al aumento de la dependencia financiera que se aade a la
prolongada dependencia comercial, a la continua vulnerabilidad
poltica y a la fragilidad ecolgica. En general, durante la ltima
dcada del siglo, la creciente importancia y la inestabilidad de
 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA

los fondos financieros internacionales ha amenazado gravemen-
te la estabilidad macroeconmica y la autonoma poltica de una las que est arraigado son las que dan forma a cada modelo. Es
forma nueva. La maquinaria considerada como un factor crucial
para disipar las sombras (el buen funcionamiento de las relacio-
nes entre sector pblico y sector privado que permite la correc-
ta sintonizacin de las polticas y una burocracia bien prepara-
da) se ha deteriorado en muchos aspectos y lugares en vez de
mejorar.
Con todo, tambin hay progresos: el significativo crecimiento
de la produccin y de la productividad, en especial durante la
segunda mitad del siglo, y el establecimiento de una infraestruc-
tura moderna. A pesar del reciente retroceso, a lo largo del
siglo las estructuras comerciales de los pases mayores, e inclu-
so de algunos pases de menor tamao, se han transformado,
alejndose de la dependencia de unas pocas exportaciones pri-
marias con un futuro incierto. El conocimiento y las capacida-
des se han acumulado y estn ah para ser aprovechadas una
vez que la expansin se encuentre slidamente restablecida.
Los indicadores bsicos de desarrollo humano representan
como media un fuerte avance a lo largo del siglo. Varios gobier-
nos parecen mostrar una diferencia en su capacidad para domi-
nar las tormentas que, sin duda, se les presentarn en el futuro.
Existen signos de que, al menos en ciertos lugares, los polticos
y otros agentes comienzan a reconocer el potencial de la com-
plementariedad entre el crecimiento y la equidad, segn dos
pautas gemelas de aumento de la productividad y de la partici-
pacin. Si pueden desarrollarse estas complementariedades,
con las instituciones necesarias para apoyarlas, y si los agentes
que deciden las polticas pueden identificar y actuar sobre cier-
tos puntos especficos de vulnerabilidad ante las perturbaciones
exteriores, entonces todava es posible rellenar la caja vaca agenda: se requiere un esfuerzo considerable a nivel institucio-
del crecimiento con equidad.
Por ltimo, en qu forma podran estas reflexiones determi- seria de intereses que permita disear y aplicar mejores polti-
nar nuestro modo de pensar de cara al futuro? Se pueden anali-
zar tres direcciones que parecen interesantes frente al nuevo
siglo. Primero, hay que enfrentarse al tema de la equidad con
firmeza. El informe muestra las pocas posibilidades que existen
de que este resultado sea un subproducto de ningn modelo,
puesto que las condiciones estructurales y las instituciones en
esencial alcanzar compromisos polticos fuertes e instituciones
adecuadas para insistir y controlar las reformas, y conseguir un
modelo capaz de producir crecimiento en el contexto actual. No
se puede evitar el duro trabajo que conlleva una reforma institu-
cional sostenida y realmente efectiva, ni la creacin de estructu-
ras eficaces de movilizacin poltica y participacin.
Segundo, la obsesin por unas costumbres o modelos polti-
cos concretos debe terminar de una vez por todas. La capacidad
para hacer algo a partir de una determinada receta es crucial,
ms que la propia receta. El trabajo de Albert Hirschman se ha
centrado durante muchos aos en la tendencia de la poltica de
Amrica Latina de bascular hacia los extremos, fenmeno que
se ha denominado el movimiento del pndulo, del mercado a la
intervencin y vuelta hacia atrs. Hirschman insiste en que la
idea del pndulo es una mala metfora24. Puesto que el pndulo
bascula de forma mecnica, la metfora fracasa a la hora de
mostrar el aspecto ms importante e interesante: los mecanis-
mos de realimentacin que funcionan, o no, para moderar los
movimientos y generar continuidad en la consecucin de un
consenso tras ciertas sntesis ms maduras. El punto de vista de
Hirschman es que, histricamente, en Amrica Latina estos
mecanismos han sido dbiles; existen claras evidencias de que,
en la actualidad, estn cobrando fuerza. Las tendencias extre-
mas hacia el libre mercado, habituales a principios de los ochen-
ta, se han moderado y han dado lugar a un enfoque ms refina-
do sobre el papel del Estado y el potencial que reside en la
interaccin de la sociedad civil y el gobierno. Esta sofisticacin
y la consecucin de un consenso constituye el tercer punto de la
nal y de poltica microeconmica para conseguir una interaccin
cas y que responda al consenso sobre el objetivo de crecimiento
con equidad.
24 En una conversacin con la autora en Princeton, septiembre de 1996.

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 LA NUEVA AGENDA DE AMERICA LATINA
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ton, D.C., Banco Mundial.
 BASE DE DATOS ICE
INFORMACION COMERCIAL ESPAOLA ofrece un servicio de bsquedas bibliogrficas sobre la
informacin aparecida en sus publicaciones peridicas.
PRODUCTOR: Subdireccin General de Estudios del Sector Exterior. Secretara de Estado de Comercio
y Turismo. Ministerio de Economa.
TIPO: Referencial (Bibliogrfica).
TEMATICA: Economa general, economa espaola, economa internacional, teora econmica.
FUENTES: Informacin Comercial Espaola. Revista de Economa.
Boletn Econmico de ICE.
Pases de ICE.
Cuadernos Econmicos de ICE.
COBERTURA TEMPORAL: Desde 1960 para Informacin Comercial Espaola. Revista de Economa.
Desde 1978 para las otras publicaciones.
ACTUALIZACION: Semanal.
VOLUMEN: 15.000 referencias.

MODELO DE REGISTRO
AUTOR: DE GRAUWE, PAUL.
TITULO: PERSPECTIVAS DE UNA UNION MONETARIA REDUCIDA EN 1999 (THE PROSPECTS OF A MINI CURRENCY
UNION IN 1999).
REVISTA: INFORMACION COMERCIAL ESPAOLA. REVISTA DE ECONOMIA.
NUMERO (MES)/PAGINAS: 756 (AGOSTO-SEPTIEMBRE)/9-24, 30 ref.
DESCRIPTORES: INTEGRACION EUROPEA / INTEGRACION MONETARIA / UNION MONETARIA /
CONVERGENCIA ECONOMICA.
IDENTIFICADORES: UEM / TRATADO DE LA UNION EUROPEA.
RESUMEN: En 1998 habr que decidir qu pases entrarn a formar parte de la Unin Monetaria y una de las hiptesis que se contempla
es la de la creacin de una Unin Monetaria reducida. En el presente artculo se analizan las ventajas o inconvenientes de una
Unin de estas caractersticas partiendo de la teora de las reas monetarias ptimas. Seguidamente, se estudian diversas cues-
tiones de economa poltica del Tratado de Maastricht, finalizndose con el anlisis de varios escenarios alternativos del
tamao de la futura Unin Monetaria.
AO DE PUBLICACION: 1996.

Para solicitar informacin, dirjase a Base de Datos ICE. Biblioteca. Ministerio de Economa. P. de la Castellana, 162, planta 1. 28071 Madrid. Telfo-
nos: (91) 349 35 14. Fax: (91) 349 60 75.

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