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DE LA CONSTITUCIN
Noviembre 2017
AUTORES
Presentacin 7
Qu debe reformarse?
El modelo de organizacin territorial 13
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PRESENTACIN
Somos conscientes de las dificultades que supone abrir un proceso de reformas, espe-
cialmente, por la prctica poltica seguida hasta ahora, que ha impedido realizarlas
cuando eran necesarias. Consideramos que esa prctica debe rectificarse. No tenemos
otra alternativa que abrir el debate de la reforma e ir desbrozando el camino a medida
que avanzamos. Solo a travs de un debate poltico, con participacin y transparencia y
debidamente asesorado por expertos independientes, podremos encontrar las solucio-
nes ms adecuadas que fortalezcan la legitimidad democrtica y la capacidad de inte-
gracin del sistema autonmico.
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I. EL SENTIDO DE ESTA INICIATIVA
Todos los Estados han tenido crisis constitucionales, a las que han debido enfrentar-
se con determinacin, y tambin Espaa puede hacerlo. En este sentido, resulta pre-
ciso el restablecimiento del orden constitucional, con el uso proporcionado de los
instrumentos que ofrece el propio ordenamiento. Sin embargo, ello no implica negar
la existencia de un conflicto poltico que debe ser abordado. Por tanto, an en las dif-
ciles circunstancias actuales, no podemos renunciar a un reencuentro. En el marco
constitucional, debe buscarse un acuerdo que ahonde en el origen del conflicto y del
que resulten propuestas para su encauzamiento.
Ese dilogo debera haberse iniciado tras la sentencia del Tribunal Constitucional
sobre el Estatut, en cuanto, al margen de sus consecuencias jurdico-constituciona-
les, supuso un punto de inflexin en el crecimiento del independentismo en
Catalua. Sin embargo, no se hizo. Desde entonces, el Gobierno del Estado ha ape-
lado a la legalidad como instrumento de superacin del conflicto, dejando desaten-
dido el flanco poltico para su reconduccin. El Gobierno de Catalua, por su parte,
decidi impulsar la va unilateral hacia la independencia a partir de un entendi-
miento del principio democrtico como criterio absoluto que permita contradecir
la Constitucin y el Estatuto, esto es, pretendiendo disociar democracia y
Constitucin. Con ese objeto, haba creado un Consejo Asesor para la Transicin
Nacional, a fin de asesorar sobre las actuaciones a realizar para el logro del objetivo:
alcanzar la independencia a travs de un referndum o, en caso de no aceptarlo el
Estado, de una declaracin unilateral.
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lmite a los intentos secesionistas pero tambin una garanta para las aspiraciones de
autogobierno pues ese marco no es inamovible. De hecho, el dilogo debera versar
sobre el acuerdo en torno a las reformas necesarias para la renovacin del pacto terri-
torial. No nos referimos nicamente a la reforma de la Constitucin sino tambin de
los otros componentes de la Constitucin territorial, en concreto de los Estatutos de
Autonoma y de determinadas leyes.
En segundo lugar, ese dilogo debe ser institucionalizado, en la sede del Congreso,
con el asesoramiento de quienes conocen la problemtica de nuestro modelo de
Estado. Existe desde hace aos dilogo en las universidades y asoman en los ltimos
tiempos llamamientos al dilogo en la sociedad civil. Sin embargo, ha faltado dilogo
institucional en el rgano que representa a toda la ciudadana: el Congreso. All estn
representados todos, tambin los independentistas catalanes. Es cierto que estn en
minora. Sin embargo, no se trata de adoptar decisiones por mayora sino de hacer
propuestas para buscar acuerdos. En este sentido, puede plantearse la creacin de
una ponencia con diputados de distintos grupos polticos que planteen propuestas de
reforma. Recordemos que la elaboracin del primer borrador de Constitucin se hizo
con el acuerdo de personas tan distintas ideolgicamente como Fraga y Sol Tura. En
cualquier caso, su actuacin deber ser ms transparente y participada que entonces,
pues los tiempos son distintos.
No parece adecuado un dilogo bilateral del Gobierno del Estado con los grupos pol-
ticos que defienden la independencia, por distintos motivos. Por un lado, supone
excluir a los representantes de buena parte de la ciudadana, tanto de Catalua como
del resto de Espaa. Por otro, es evidente que no se encuentran en la misma situacin.
No puede negociar en igualdad de condiciones quien reclama el cumplimiento de una
legalidad que evidentemente ha sido vulnerada con quien pretende actuar de forma
consciente en contra el ordenamiento jurdico.
En tercer lugar, en esta situacin debera ser el Gobierno del Estado, a travs de su
mayora parlamentaria, quien lidere esta bsqueda de acuerdos sobre la reforma del
modelo de organizacin territorial. Si no lo hace, las propuestas pueden proceder
tambin de otros grupos polticos, intentando incorporar a todos; tambin, lgica-
mente, a la mayora gubernamental.
Finalmente, ese dilogo slo debe tener dos lmites de partida. Por un lado, no se
puede mantener el statu quo, esto es, se trata de introducir cambios en el modelo
territorial; por otro, debern explorarse otras posibilidades menos traumticas que el
referndum de independencia. En este sentido, se trata de buscar un nuevo marco de
autogobierno, que sea sometido a referndum tanto en Catalua como en el conjun-
to de Espaa. Esto requiere la reforma constitucional pues resulta preciso constitu-
cionalizar el modelo de organizacin territorial, pero no slo. Tambin puede reque-
rir la reforma de los Estatutos de Autonoma y determinadas reformas legales.
4.- En este contexto, este grupo de profesores, preocupados por la actual crisis constitu-
cional, hacemos un llamamiento a las fuerzas polticas para que encaren el debate
sobre la reforma del modelo territorial. Pero no slo eso. Nos hemos reunido a inicia-
tiva propia para aportar ideas y respuestas a las cuestiones que puedan surgir en el
proceso de bsqueda de acuerdos y en la preparacin de las reformas que atiendan a
los problemas y a las necesidades existentes.
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Hace aos que la mayora de nosotros venimos apelando a la necesidad de reformas;
advirtiendo que fallaban algunas piezas para que el reparto del poder territorial fun-
cionara bien. Ahora lo hacemos colectivamente para demostrar que es posible llegar
a consensos razonables desde posiciones tericas, e incluso ideolgicas, distintas.
5.- Ante la actual crisis poltica, es necesario tratar de encontrar una va de salida en la
reforma del modelo de organizacin territorial; una reforma que no se limita a la
reforma de la Constitucin pero debe encontrar en sta los fundamentos que le den
sentido y coherencia.
Pero las razones contrarias al referndum no son solo de orden jurdico. El refern-
dum que pregunta si o no a la independencia provoca la ruptura de la comunidad
poltica. Un resultado ajustado en contra de la independencia no zanja el problema y
habr generado una gran divisin interna. Si el resultado es favorable al si por escaso
margen se abrira un proceso irreversible que provoca, en todo caso, un alto nivel de
confrontacin. Por ello, el referndum no puede plantearse antes de intentar otros
cauces menos traumticos como es la reforma constitucional del modelo territorial.
Por ello, pretendemos hacer un repaso al sentido de la reforma para apuntar los pro-
blemas ms relevantes del modelo territorial que requieren ser modificados. Nos
ocupa, por tanto, el procedimiento y el alcance de esta reforma.
6.- Importa destacar, como presupuesto, que hablamos de reforma, no de proceso cons-
tituyente. Son dos institutos jurdicos distintos. La reforma est regulada en la propia
Constitucin, que fija sus procedimientos, lmites y controles. En general, supone
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cambios parciales de la norma suprema. El proceso constituyente, por su lado, impli-
ca cambios polticos radicales, a menudo revolucionarios, y la asamblea constituyen-
te carece de lmites para establecer una nueva Constitucin en cuanto poder origina-
rio.
7.- Desde esta perspectiva, resulta fundamental desterrar del ideario colectivo el miedo
a la reforma constitucional. Es un procedimiento que debe normalizarse tambin en
Espaa, como lo est en los restantes Estados europeos. Las constituciones histricas
espaolas han solido acabar mal. Ante los problemas y crisis constitucionales no se
ha procedido a la reforma constitucional sino que se ha optado por la revolucin o el
golpe de Estado y, en su caso, la apertura de un perodo constituyente o la instalacin
de un rgimen autoritario. Aspiramos a acabar con esta secular maldicin del consti-
tucionalismo espaol acudiendo a las clusulas de reforma, como hacen los dems
Estados europeos.
En este sentido, la Constitucin de 1978 abre todas las posibilidades a la reforma cons-
titucional en cuanto no tiene clusulas de intangibilidad y, por tanto, todo su conteni-
do puede ser objeto de reforma. En eso se diferencia de las constituciones alemana o
italiana. Por ello, cuando se ha planteado ante los tribunales constitucionales de esos
pases la posibilidad de celebrar un referndum de independencia en una parte del
Estado, ambos tribunales lo han rechazado. Frente a ello, el Tribunal Constitucional
espaol se ha mostrado ms abierto al considerar que, aunque la Constitucin lo pro-
hbe en su redaccin actual, no impide su consideracin como una aspiracin poltica
que podra reconocerse a travs de una reforma constitucional.
8.- La Constitucin prev un doble procedimiento de reforma, uno ms rgido (art. 168
CE) y otro menos (art. 167 CE), diferencindose en virtud de la materia que resulta
afectada. En general, debera procurarse la reforma por el procedimiento del art. 167
porque facilita el desarrollo del proceso, pero, en algn caso, podra ser preciso utili-
zar el procedimiento del art. 168.
El procedimiento agravado del art. 168 se aplica nicamente cuando la reforma afec-
ta a alguna disposicin del Ttulo Preliminar, de la seccin 1 del Captulo 2 del Ttulo
I (derechos fundamentales) o al Ttulo II (Corona), sin que pueda hacerse una inter-
pretacin extensiva de las disposiciones reservadas a este procedimiento (DTC
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1/1992). En este caso se requieren mayoras ms cualificadas (dos tercios de ambas
Cmaras) pero sobre todo es un procedimiento ms complejo pues debe aprobarse en
dos legislaturas distintas: aprobacin del principio de reforma, disolucin de las
Cortes, constitucin de nuevas Cortes que aprueban la reforma y referndum obliga-
torio de ratificacin. La Constitucin permite por esta va la reforma total de la
Constitucin. Esto sirve para reforzar la idea de que cualquier contenido constitucio-
nal resulta reformable pero no puede considerarse un proceso constituyente pues
continan aplicndose los lmites constitucionales a la reforma y el control constitu-
cional del procedimiento.
Se ha dicho que las exigencias de este procedimiento hacen casi imposible la refor-
ma. Sin embargo, es una afirmacin exagerada. Por un lado, un procedimiento simi-
lar existe en Blgica y en otros pases europeos sin que haya impedido los cambios
constitucionales. Por otro lado, hay formas de facilitar el proceso. As, el principio de
reforma se puede aprobar al final de la legislatura y de esta manera se evita que pro-
voque la disolucin anticipada. La reforma puede culminarse, por tanto, en una nica
legislatura, si la idea de reformar se ha aprobado al final del anterior.
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to de urgencia y lectura nica y sin un mnimo debate pblico, pese la trascendencia
de su contenido. Por tanto, resulta preciso que el debate sobre la reforma constitucio-
nal sea pblico y transparente.
11.- Las reformas que precisa la Constitucin de 1978 son varias y de diversa ndole. As,
en un listado no exhaustivo podemos mencionar la incorporacin de una clusula
europea, la modificacin del orden sucesorio en la Corona, el reconocimiento de
garantas de algunos derechos sociales, la mejora de la calidad democrtica de las ins-
tituciones, etc. Sin embargo, pese a la existencia de esos problemas, debemos ser
conscientes de que no pueden ser abordados todos a la vez. Se trata abrir un tiempo
de reformas, en el que se vayan aprobando a medida que exista el consenso suficien-
te para ello. Y, al mismo tiempo, sera necesario un profundo cambio en la cultura
poltica y, por tanto, en el actuar- de los partidos con representacin parlamentaria.
En este sentido, nos ocupamos nicamente de las reformas que afectan al modelo
territorial porque las consideramos urgentes y prioritarias.
12.- Al plantear en este momento la reforma del modelo territorial, cuando todos estamos
preocupados por la situacin de Catalua, la primera pregunta a responder es por
qu la reforma del modelo territorial ayuda a abordar la crisis de Catalua. Ante ello,
partimos de constatar que la crisis provocada por la demanda de secesin en
Catalua es tambin, aunque no slo, un sntoma concreto y singular de los proble-
mas advertidos en el desarrollo del sistema autonmico.
El movimiento secesionista en Catalua, como antes el del Pas Vasco con el Plan
Ibarretxe, se refuerza por los problemas no resueltos del Estado autonmico. Los que
hemos seguido ambos procesos somos conscientes de la importancia determinante
que ha tenido la crtica al sistema autonmico por unas deficiencias que, en gran
medida, son reales para atraer hacia el independentismo a una parte de la sociedad.
Por ello, se trata de ofrecer flancos ms protegidos frente a la descalificacin y, con
ello, a la legitimacin de la opcin independentista. En definitiva, construir un mode-
lo territorial slido que haga ms difcil su deslegitimacin.
En todo caso, el conjunto del sistema autonmico alcanz un grado notable de des-
centralizacin en un desarrollo impulsado por los acuerdos autonmicos de 1981 y
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1992. As, en 2001 se completaron los grandes traspasos a todas las Comunidades
(educacin y sanidad). Sin embargo, desde entonces funciona con defectos estructu-
rales graves pues ms all de descentralizar no parece haberse logrado el funciona-
miento coherente e integrado de diecisiete comunidades polticas con el Estado.
13.- Ante esta situacin, debemos abordar la reforma del modelo territorial basndonos
en las tcnicas del federalismo pero sin darle excesiva importancia al trmino con el
que se califique al Estado.
14.- El Estatuto de Autonoma es, a la vez, fuente superior del ordenamiento autonmico
y ley orgnica del Estado. Esta doble condicin ha generado muchos problemas,
especialmente en la reforma de los Estatutos y en la relacin entre ellos y las leyes
bsicas del Estado. Estos problemas se han agudizado a partir de la STC 31/2010, al
considerar que el Estatuto es una Ley orgnica ms, cuya relacin con las restantes se
rige por el principio de competencia. De esta forma, nos dice el Tribunal que la cali-
ficacin de su funcin como materialmente constitucional tiene un alcance pura-
mente doctrinal o acadmico. Esta devaluacin de la funcin del Estatuto en el
modelo de organizacin territorial supone eliminar la idea de Constitucin territorial
que, en la prctica, haba sido la forma de suplir las lagunas del modelo territorial en
la Constitucin, ms all de los acuerdos autonmicos y las sentencias del Tribunal
Constitucional.
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Es evidente que la norma institucional bsica de una Comunidad Autnoma (art. 147.1
CE) no puede ser una ley orgnica ms. Por ello, sera conveniente configurar al
Estatuto como el equivalente a las constituciones de los territorios en los sistemas fede-
rales; subordinado, obviamente, a la Constitucin. Debera quedar despojado de su
carcter de ley orgnica pero tambin de su funcin en la distribucin de competencias,
que correspondera a la Constitucin. Habra de ocuparse, por tanto, de las cuestiones
internas de la Comunidad que no afectan a las restantes. Eso incluye no slo la organi-
zacin territorial e institucional sino tambin una parte dogmtica con los derechos
reconocidos en el ejercicio de sus competencias y los rasgos que identifican a la
Comunidad. Desde el punto de vista procedimental, solo debera requerir la aprobacin
del Parlamento de la Comunidad Autnoma respectiva, no de las Cortes Generales.
16.- Otro problema que resulta necesario abordar es la escasa participacin de las
Comunidades en las decisiones y en las instituciones del Estado.
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A su vez, las Comunidades Autnomas no intervienen en la designacin de los inte-
grantes de distintas instituciones del Estado cuya actuacin les afecta directamente,
especialmente el Tribunal Constitucional. En Alemania, los Lnder intervienen en la
designacin de los magistrados constitucionales.
17.- En general, advertimos que los instrumentos y los rganos que permiten las relacio-
nes entre Comunidades y de stas con el Estado no estn contemplados en la
Constitucin. Las tcnicas de relacin o son puramente informarles, con la inseguri-
dad jurdica que ello conlleva, o son poco eficaces y estn desequilibradas (conferen-
cias sectoriales). Por ello, la Constitucin podra recoger algunos principios y carac-
teres generales de la colaboracin autonmica, as como la participacin de las
Comunidades Autnomas en la Unin Europea, quizs tambin a travs del nuevo
Senado territorial.
En los dos sentidos anteriores, ese Senado territorial podra conectar a las
Comunidades con las normas y las polticas de la Unin Europea, que asume cada
vez ms espacio tanto del Estado como de las Comunidades.
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sentar. Es evidente que este modelo tiene contraindicaciones como la ralentizacin
de las decisiones o la injerencia de los partidos, que deben tenerse en cuenta. No obs-
tante, es el que mejor ha resuelto los dos grandes problemas que han aquejado a nues-
tro modelo: la excesiva conflictividad y la escasa participacin de los territorios en las
decisiones que les afectan, de los que deriva el dficit de integracin que padecemos.
Existen, en cualquier caso, otras posibilidades. Por ejemplo, los senadores pueden ser
elegidos directamente por los ciudadanos, si bien en circunscripciones electorales
que seran las Comunidades Autnomas en vez de las provincias. Ocurre que, en rea-
lidad, este Senado resulta en gran parte una repeticin del Congreso porque las listas
electorales corresponden a los partidos polticos. En consecuencia, no sera un rga-
no de participacin y acuerdo de los territorios y el Estado sino una segunda cmara
partidista, con algn matiz diferencial por la distinta circunscripcin utilizada.
Tambin se ha defendido un modelo similar al Bundesrat austraco, esto es, con una
composicin ponderada en relacin a la poblacin y designacin de los senadores por
los Parlamentos de los Lnder. No obstante, la experiencia austraca nos muestra que
estamos tambin ante una cmara de representacin de los distintos grupos polticos,
que se solapa con la Cmara baja, y no ante una cmara de representacin de los terri-
torios.
En el sistema alemn, que lleva muchos aos desarrollando este federalismo coope-
rativo, se suele criticar la exigencia de acuerdo para adoptar determinadas decisiones
en cuanto dificulta la asuncin de responsabilidades y ralentiza la propia adopcin de
la decisin. Sin embargo, en Espaa el problema es otro: la ausencia de relaciones de
colaboracin. Por tanto, el objetivo primero es configurar una organizacin del
Estado en clave de cooperacin, teniendo presente, lgicamente, la experiencia de
otros Estados para intentar evitar los problemas que se han advertido en ellos.
18.- Finalmente, el ltimo aspecto en el que debe incidir la reforma del modelo de orga-
nizacin territorial es la financiacin autonmica. La Constitucin apenas contiene
normas sobre financiacin, de forma que la LOFCA ha desarrollado esa funcin
materialmente constitucional y el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera ha sido el
cauce para una deficiente participacin de los territorios en la concrecin del mode-
lo, tanto por la preeminencia del Estado en su proceso de toma de decisiones como
por la falta de transparencia en su actuacin. La Constitucin puede incluir normas
fundamentales del sistema de financiacin, con aproximacin a la atribucin de
recursos segn las capacidades de ingreso y criterios de solidaridad, incluyendo los
principios de igualdad social y de ordinalidad (arts. 156, 157 y 158 CE), as como
garantizar la participacin de las Comunidades en la concrecin de ese modelo.
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IV. LAS REFORMAS EN RELACIN A CATALUA
19.- Como apuntbamos antes, las reformas planteadas permiten afrontar la crisis de
Catalua pues su solucin slo puede hacerse de forma estable en el marco de la
reforma del modelo de organizacin territorial. Por tanto, se trata de afrontar los pro-
blemas del sistema autonmico y encauzar, en ese marco, la situacin de Catalua. Si,
por el contrario, se persigue una solucin especfica para Catalua, de carcter
coyuntural y desgajada del conjunto del modelo, no habremos solventado el proble-
ma a largo plazo.
Dicho esto, es evidente que la crisis territorial presenta en Catalua dos elementos
adicionales: aade la reivindicacin de los hechos diferenciales y su reconocimiento
nacional y plantea como alternativa, no la reforma constitucional, sino la secesin de
Espaa tras la celebracin de un referndum. Se cuestiona, por ello, si la reforma del
Estado autonmico tiene algn sentido en Catalua; tambin se dice, en el otro extre-
mo, que toda reflexin sobre la reforma del modelo territorial esconde nicamente la
intencin de resolver el conflicto cataln. Hemos expuesto ya porqu ni una ni otra
posicin nos convence.
Es obvio que las posiciones independentistas niegan las virtudes de una reforma
constitucional, pero el objetivo es plantear propuestas que sean aceptadas por la
mayora social. Dicho de otra forma, no se trata de negociar las reivindicaciones de
los partidos independentistas, tal y como estos las plantean, sino de atender a la per-
cepcin de la sociedad en la que se manifiestan. El problema no es lo que quieren
los secesionistas pues lo que quieren es la independencia. La cuestin es discernir
que ha permitido a su opcin ser apoyada por una parte importante de la sociedad
catalana.
Desde esta perspectiva, un proceso de reformas del modelo territorial puede abordar
tres cuestiones en relacin a Catalua: el reconocimiento de la singularidad, la recu-
peracin de los contenidos estatutarios desactivados por la sentencia sobre el Estatut
y la remisin al Estatuto de aquellos aspectos identitarios o de organizacin institu-
cional o territorial que slo afectan a ese territorio y no a los restantes, ni al funcio-
namiento del Estado.
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excluidas para los que tienen las mismas caractersticas (la lengua en Baleares y
Valencia) y no pueden suponer un trato econmico (financiacin) no equitativo.
En este sentido, algunos miembros del grupo han sugerido la incorporacin de una
Disposicin Adicional especfica para Catalua en la que se aborden las cuestiones
identitarias, competenciales y de relacin con el Estado. Esto permitira reconocer
la singularidad de Catalua sin necesidad de modificar el art. 2 de la Constitucin y
simplificar el procedimiento en cuanto no se modifica el marco constitucional
comn sino que se establece un rgimen jurdico singular. No obstante, cualquier
solucin aceptable para Catalua debe serlo para el resto de Comunidades, a partir
del reconocimiento por todos de la diversidad de Espaa. Para ello resulta impor-
tante que los tratamientos diferenciados puedan sustentarse en justificaciones
objetivas.
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los ciudadanos del Estado sobre la adaptacin de la Constitucin al nuevo modelo de
organizacin territorial que en este documento propugnamos.
En este sentido, debera partirse de dos criterios: por un lado, la prioridad, esto es,
establecer un listado de reformas prioritarias a abordar en primer trmino; por otro,
utilizar tambin como criterio la posibilidad real de alcanzar acuerdos. Con estos
presupuestos puede plantearse una reforma por fases o reformas sucesivas.
Conscientes de la precaria cultura de reforma constitucional existente en Espaa
resulta imprescindible una exploracin previa para hacer una programacin flexible
de objetivos. De esta forma, el debate sobre las reformas debe ser abierto y amplio
para, a partir de l, ir concretando reformas prioritarias y sobre las que exista acuer-
do para proceder a culminarlas por el procedimiento que corresponda, preferible-
mente por el del art. 167 CE, si resulta constitucionalmente adecuado.
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