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POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES

POUR UNE APPROCHE DFINITIONNEUE ET DIACHRONIQUE

PAR

Chlo Anne VLASSOPOULOU

Docteur en science politique

La grande difficult de l'analyse comparative, selon E.-W. Kelley, consiste


savoir quelle comparaison faire et pour quelle raison!. Il y a effectivement
diffrentes faons de faire de la comparaison qui dpendent de la perception
qu'a le chercheur de l'objet compar et qui dterminent les questions aux-
quelles il entend rpondre. S'agissant de la comparaison de politiques
publiques, la construction d'un cadre d'analyse passe ainsi, avant tout, par la
faon de percevoir les politiques publiques en tant qu' "unit d'analyse"2.

L'tude de la bibliographie disponible en la matire permet de distinguer


deux grands courants qui ont marqu l'analyse des politiques publiques et qui
partent de questions diffrentes pour dboucher sur des constatations elles-
mmes htrognes. Dvelopps dans les annes soixante-dix et quatre-vingt,
ces courants ont donn naissance diffrents modles d'analyse qui, de
manire plus ou moins explicite, comportent une dimension comparative. Le
dbat dploy autour de ces courants peut se rsumer par une double affirma-
tion qui renvoie justement deux conceptions diffrentes des politiques
publiques. La premire, postulant que "politics determine policy / politics
matter", peroit la politique publique comme une variable dpendante,

1. Kelley (E.-W.) "Universal needs : An inductive framework for comparative policy ana-
lysis", in Ashford (D.-E.) (d.), Comparing public policies. New concepts and methods,
Beverly Hills, London, Sage Publications, 1978, p. 131.
2. Nioche (J.-P.), "De l'valuation l'analyse des politiques puhliques", in FFSP, nO 1,
1982, p. 33.

CURAPP, Les mthodes au concret, PUF, 2000.


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savoir comme le produit des institutions politiques, des pratiques administra-


tives de traditions lgales et des cultures politico-administratives propres
chaque pays. En revanche, la deuxime affirmation partant de l'acceptation
que "poliey determines politics / poliey matters" conoit la politique publique
comme une variable indpendante qui gnre diffrents types de comporte-
ments et d'activits politiques, indpendamment du contexte dans lequel elle
se dploie. Ces deux courants connus sous les intituls de "poliey styles
approaeh" et de "poliey approaeh" seront appels ici "approche de styles de
politique" et "approche de types de politique".

C'est en adoptant un regard critique vis--vis de ces courants d'analyse


que nous tenterons de proposer ici une troisime voie de comparaison des poli-
tiques publiques 3 Notre rflexion est fonde sur une forme de comparaison
qui semble la plus courante dans l'analyse compare des politiques publiques :
la comparaison d'une politique publique spcifique travers les frontires.
L'tude de cas utilise ici comme outil de dmonstration porte sur la politique
de lutte contre la pollution atmosphrique urbaine en France et en Grce.

1 - LES LIMITES D'UNE EXPLICATION UNIVERSELLE4

Si l'analyse comparative a pour principal objectif "d'viter l'enfermement


ethnoeentrique et d'atteindre un certain degr de gnralit"5, la complexit
des objets tudis rend cette tche difficile. Les pages suivantes sont consa-
cres une critique des gnralisations proposes par les approches de types
de politique publique et de styles de politique. Considrant qu'il est possible
d'identifier des variables explicatives universellement valides, ces approches
semblent produire un glissement mthodologiquement fragile : de la recherche
d'un certain degr de gnralisation elles passent la recherche d'une explica-
tion universelle 6

3. La comparaison est perue ici comme un outil mthodologique au service de l'analyse


des politiques publiques plus que comme un objet en soi. En ce sens, les rflexions contenues
dans ce texte renvoient aussi, de manire plus gnrale, l'analyse des politiques publiques en
tant que dmarche analytique.
4. Voir ce sujet l'analyse pertinente de B. Badie et G. Hermet sur "La crise de l'univer-
salisme" et "La crise de l'explication". Badie (B.), Hermet (G.), Politique compare, Paris,
PUF, 1990, pp. 22-36.
5. Dogan (M.), Pelassy (D.), Sociologie politique comparative. Problmes et perspectives,
Paris, Economica, 1982, p. 7 et s. et Antal (A.-B.), Drierkes (M.), Weiler (H.-N.), "Cross
national policy research : traditions, achievements and challenges", in Drierkes (M.) et al.,
Comparative policy research. Learningfrom experience, WZS Publications, 1987, p. 18.
6. Il ne s'agit pas, ici, d'effectuer une analyse exhaustive des deux dmarches prcdem-
ment cites (des lments bibliographiques sont proposs ce titre). Nous nous limiterons
leur prsentation succincte en mettant l'accent sur certains aspects susceptibles de faire vo-
luer la rflexion au sujet l'analyse compare des politiques publiques.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 127

Plus la complexit de l'objet tudi est respecte et plus la pertinence des


gnralisations auxquelles aboutit l'analyse est grande. Ceci dit, l'analyste ne
peut pas se passer de la simplification: la construction de l'objet tudi est
dj en soi une forme de simplification7 puisque il s'agit d'extraire certains
lments de ce que l'on pourrait appeler globalement le "rel", afin de
construire une unit d'analyse. Ce qui importe ds lors c'est de chercher
adapter les ambitions en matire de gnralisation aux contraintes imposes
par le nombre toujours limit des lments retenus. Dans ce cas, la volont
d'aboutir des explications universelles, valables pour tous les temps et les
espaces parat irraliste.

En retenant un nombre de variables la fois limites et suffisamment abs-


traites il est possible de construire des modles d'analyse opratoires indpen-
damment de la spcificit des objets tudis. L'universalit d'un modle
d'analyse garantit-elle pourtant une validit universelle aux explications aux-
quelles il aboutit? Aussi bien l'approche de types de politiques que l'approche
des styles de politique semblent en effet passer par la construction de modles
universalistes en proposant des explications de validit universelle. Une
double rflexion peut tre apporte sur cette dmarche qu'il convient d'expli-
citer dans les pages suivantes: il s'agit d'abord de constater que si l'objectif
recherch est l'universalit, celui-ci ne peut tre atteint que par une simplifi-
cation analytique extrme qui appauvrit considrablement les modles mis en
place ; il s'agit ensuite d'examiner la rsistance de ces modles une fois
confronts la complexit des objets tudis en s'appuyant sur l'exemple de la
politique antipollution. Ce qui ressort travers cette analyse c'est que si la
recherche d'une explication universelle doit passer par la simplification analy-
tique, cette simplification analytique aboutit, son tour, une perception sim-
plifie de la ralit qui donne aux rsultats obtenus un caractre artificiel.

A) Des modles d'analyse simplifis...

Gary Freedman rsume les deux courants d'analyse des politiques


publiques en formulant deux questions de dpart opposes : est-ce que les sp-
cificits d'un type particulier de problmes publics produisent des rponses
plus ou moins identiques travers les frontires ou est-ce que des systmes
politiques diffrents rpondent de manire diffrente des problmes simi-
laires ?8 Selon que l'on adopte l'une ou l'autre de ces interrogations les l-
ments mis en vidence divergent considrablement. Dans le premier cas
l'accent est plutt mis sur les similitudes qui caractrisent le mode de traite-
ment d'un problme public dans diffrents pays tandis que le deuxime cas

7. Boudon (R.), La place du dsordre, Paris, PUF, 1991, p. 123.


8. Freeman (G.), "Do poHcy issues determine poHtics ? State pension poHcy in Britain and
America", communication prsente au colloque annuel de l'Association Amricaine de
Science Politique, Washington D.C., 1984, pp. 2-3.
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insiste surtout sur les diffrences. Dans le premier cas le point de dpart de
l'analyse est la politique publique alors que dans le deuxime c'est l'environ-
nement de cette politique. Deux degrs de simplification semblent caractriser
les approches qui cherchent rpondre ces interrogations. Tout d'abord,
elles impliquent une vision de facto dichotomique de l'objet tudi en ce sens
qu'il devient impossible de concevoir une quelconque interrelation entre la
politique publique et le contexte dans lequel elle est cense agir. Ensuite, elles
dterminent a priori des variables explicatives susceptibles de s'appliquer
n'importe quelle politique publique dans la premire hypothse et n'importe
quel contexte dans la seconde.

Inaugure par T. Lowi en 1964, l'approche de types de politiques cherche


tablir une typologie exhaustive des politiques publiques en postulant que
chaque type de politique correspond une forme d'action spcifique et ren-
voie une "arne de pouvoir" diffrente 9 En fait cette dmarche suppose que
chaque type de politique publique produit un type d'activit politique spci-
fique indpendamment du contexte de son appartenance. Le modle de Lowi
distingue ainsi quatre types des politiques publiques - distributives, redistri-
butives, rglementaires et constitutives - en tablissant une typologie deux
entres selon que la coercition produite par la politique sur son environne-
ment est plus ou moins immdiate et qu'elle affecte directement ou indirecte-
ment le comportement des individus. Construite partir du cas amricain,
cette typologie sera prsente ultrieurement par Lowi comme un instrument
de comparaison transfrontire 1

La contribution principale de cette approche consiste en ce qu'elle recon-


nat, pour la premire fois, la politique publique comme un paramtre essen-
tiel prendre en considration pour la comprhension de l'action publique.
Or, de l prtendre pouvoir tablir une typologie universelle incluant
l'ensemble des politiques publiques et prdterminant la forme d'action
publique laquelle chaque type renvoie c'est prendre le risque, selon l'expres-
sion de W. Parsons, d'une hyper-simplification mthodologiquement fcheu-
sell. En effet, la surdtermination qui caractrise les phnomnes sociaux,
savoir le nombre limit des variables retenues par l'analyste par rapport la
multitude des facteurs susceptibles d'influencer l'objet tudi l2 , ne met pas la
dmarche de Lowi l'abri des critiques. Les partisans de cette approche sont

9. Chaque arne tant caractrise par une structuration particulire comportant des
acteurs, des processus et des rseaux de relations diffrents. Lowi (T.), "American business,
public policy, case studies and political theory", World Politics, vol. XIV, juillet 1964, p. 689.
10. Lowi (T.), "Public policy and bureaucracy in the United States and France" in
Ashford (D.-A.) (d), Comparing public polieies, op. cit., pp. 177-197.
Il. Parsons (W.), Public Poliey. An introduction to the theory and praetiee ofpolicy ana-
lysis, Aldershot, UK, Brookfield, US, Edward Elgar 1995, p. 132.
12. Przeworski (A.), "Methods of cross-national research 1970-83 : an overview" in
Drierkes (M.), Weiler (H.-N.), Antal (A.-B.) (d), Comparative poliey researeh. Lerningfrom
experienee, WZB Publications, 1986, pp. 38-39.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 129

loin d'aboutir un accord sur les variables qu'il convient de retenir afin de
construire une typologie gnralisable de l'activit publique. Ainsi, J. Wilson,
modifie la typologie de Lowi en proposant comme critre de classification le
caractre concentr ou diffus des cots et des avantages induits par les poli-
tiques publiques 13 F. Kjellberg propose galement une troisime typologie
base sur l'allocation directe ou indirecte des biens publics et le type de bn-
fices, individuels ou collectifs, produits par cette allocation14

Vu la complexit de la ralit sociale, le dbat autour des typologies pos-


sibles des politiques publiques est sans fin. Selon les variables retenues,
chaque fois, une nouvelle typologie se met en place faisant merger un aspect
de cette ralit et en dissimulant d'autres. Ds lors, comment peut-on dfinir
par avance que telle ou telle variable est plus pertinente pour la comparaison
qu'on s'engage conduire? Comme l'observe juste titre R. Boudon, "il n'est
pas facile de dterminer a priori si un lment est pertinent ou non par rap-
port au problme tudi; la pertinence d'un caractre ne peut tre dfinie
qu'a posteriori, unefois le cas en question analys"15. Autrement dit, il parat
impossible, par exemple, de prdire si la distribution des cots et ses avan-
tages ou le mode de coercition constituent les critres principaux pour pouvoir
comparer la lutte contre la pollution de l'air en France et en Grce. Dans ce
cas, comment peut-on prsupposer que l'importance de certaines variables est
la mme pour tous les pays pris en considration par l'analyste? "Rien ne per-
met au comparatiste d'tablir la pertinence d'une mme variable"16. Il nous
semble qu'on atteint l les limites de toute approche typologique qui cherche
modliser l'infinie diversit et la complexit du rel partir de critres trop
troits pour pouvoir s'affirmer comme universels.

Si l'approche de types de politiques ne semble tablir aucune limite contex-


tuelle de validit, il n'en va pas de mme pour l'approche des styles de poli-
tiques publiques. Par dfinition, ce courant d'analyse vise montrer la
spcificit des contextes nationaux en identifiant pour chaque pays un style
particulier (policy style) d'laboration et de mise en uvre de ses politiques.
Or, le niveau de gnralisation propos par cette approche n'chappe pas non
plus aux remarques prcdentes.

Tout en intgrant les politiques dans leur contexte d'appartenance, ce qui


constitue l'apport majeur de cette approche, les chercheurs attachs cette
dmarche refusent de considrer que, selon les problmes en question, le style
de politique peut varier. Ils nient ainsi l'ventuelle diversit des modes
d'action publique au sein du mme contexte national. La dmarche demeure
encore, ici, dichotomique en ce sens que la prise en considration du facteur

13. Wilson James (Q.), Political organizations, N.Y., Basic Books, 1973.
14. Kjellberg (F.), "Do policies (really) determine politics? And eventually how ?", Policy
Studies Journal, vol. 5, t 1977, p. 562.
15. Boudon (R.), La place du dsordre ... , op. cit., p. 106.
16. Badie (B.), Hermel (G.), Politique compare ... , op. cit., p. 19.
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contextuel exclut toute rflexion sur la spcificit des politiques publiques. En


outre, afin de pouvoir dmontrer la prsence d'un style commun l'ensemble
des politiques publiques, les variables retenues comme constitutives de ce style
doivent tre la fois d'un nombre limit et d'une gnralit leve pour pou-
voir se confirmer, quelles que soient les politiques tudies ; ce qui ne peut
aboutir qu' des constatations minemment simplificatrices.

L'tude ralise en 1982 sous la direction de J. Richardson cherche


identifier diffrents policy styles travers l'Europe. Afin de contrler l'ten-
due et la complexit de cette mission, les auteurs procdent, eux aussi, la
construction d'une typologie base sur deux variables de gnralit leve tout
en excluant volontairement d'autres facteurs reconnus, cependant, d'une
importance gale 17 Ils aboutissent ainsi une classification des pays euro-
pens partir de deux axes croiss selon que les gouvernements adoptent une
attitude plutt d'anticipation ou d'adaptation face aux problmes rsoudre
et que les relations qu'ils nouent avec leur environnement sont plus ou moins
consensuelles. Partant de la gnralit de ces facteurs, une tude de cas est
effectue dans chaque contexte national aboutissant une matrice qui situe les
diffrents pays entre les quatre cases de la typologie prtablie. Mme si les
auteurs se prsentent nuancs quant la capacit de la notion de "style natio-
nal" tout dire, la validit du modle d'analyse n'est pas mis en cause 18

Comment peut-on gnraliser partir d'une tude de cas? La prise en


considration de deux variables constitue-t-elle un critre suffisant pour
dcouvrir un style national ? Est-ce que leur valeur explicative est la mme,
indpendamment des contextes tudis? Et mme, aprs avoir situ les pays
sur cette matrice peut-on prconditionner l'analyse de la politique antipollu-
tion en considrant qu'elle est plus ou moins consensuelle et plus ou moins
anticipatrice ? Autant de questions qui ne trouvent pas de rponse travers
une approche qui, au nom de la simplicit, refuse de prendre en considration
la complexit des phnomnes tudis.

D'autres tudes qui cherchent identifier un style national des politiques


publiques prsentent galement le mme type de difficults, tout en limitant
pourtant le nombre de pays pris en considration. En gnralisant partir des

17. L'absence de rigueur dans le choix des variables explicatives est ici apparente: "Our
hope is that these two factors will at least be generally accepted as central aspects ofthe poli-
cy system in any one country, even ifreaders would see other factors of equal importance ...
Our one preference remainsfor simplicity", in Richardson (J.) (cd), Policy styles in western
Europe, Boston, Sydney, George Allen & Unwin, 1982, p. 13.
18. "Our own position is that authors such as Lowi and Wilson are absolutely correct in
pointing out that ail policies are not handled in the same way ? We would argue, however,
that it is equally true to say that policies are not so distinctive as to prevent them being acco-
modated in a basic simple typology ofpolicy styles" ; Richardson (J.) (cd), Policy styles ... , op.
cit., p. 5.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 131

politiques de l'environnement en Grande Bretagne et aux tats-Unis, D. Vogel


conclut que chaque pays dispose d'un style de rgulation spcifique 19 Partant
du principe que ces pays se caractrisent par un niveau de dveloppement co-
nomique similaire, il attribue cette diffrence la culture politique prsente
dans chaque cas tudi. Quant L. Lundqvist, il aboutit la mme conclusion
en choisissant comme variable explicative du style national les structures insti-
tutionnelles 20 Pourquoi considrer a priori que l'conomique est un facteur
dterminant dans la comprhension de l'action publique ? Comment rendre
oprationnelles des variables aussi gnrales que la "culture politique" ou les
"structures institutionnelles" ? La fragmentation du systme administratif en
plusieurs secteurs, chacun ayant ses propres pratiques et mme son propre
rfrentiePl, empche de le considrer comme une unit homogne. Y. Mny a
ainsi montr la coexistence en France d'un style national et d'un style sectoriel
qui peuvent la fois s'opposer et partager des lments communs 22

Bref, aussi bien l'approche de types de politiques que l'approche des styles
de politiques publiques souffrent de la mme incohrence, savoir la
recherche d'une explication universelle partir d'instruments analytiques
partiels. La rupture tablie entre "policy" et "politics", empche de mettre en
vidence l'interdpendance qui existe entre les politiques publiques et le syst-
me politique dans lequel elles agissent. La construction des modles analy-
tiques universels oblige limiter considrablement le nombre de variables
explicatives tout en largissant leur gnralit pour les rendre adaptables
n'importe quel cas tudi.

Si la qute d'une explication universelle aboutit la simplification des


modles analytiques utiliss, ces derniers ne peuvent qu'aboutir une concep-
tualisation simplifie des ralits tudies; ce qui sera examin par la suite.

B) ... la simplification de l'objet tudi

Parler en termes de "politiques publiques" constitue une simplification


invitable, car il s'agit d'isoler certains lments de l'infinie complexit du rel

19. Selon ses termes: "environmental regulation does not constitute a unique case of
government regulation in either country ... the two nations regulate the impact of business
decision on the environment as they regulate a wide variety of other dimensions ... ", Vogel
(D.), National styles ofregulation : environmental policy in Great Britain and the United
States, Ithaca and London, Cornell University Press, 1986, p. 195.
20. Lundqvist (L.-J.), "Do political structures matter in environmental politics? The case
of air pollution control in Canada, Sweden, and the United States", in Canadian Public
Administration, printemps 1974, pp. 118-141.
21. Jobert (B.), Muller (P.), L'tat en action. Politiques publiques et corporatismes,
Paris, PUF, 1986.
22. Mny (Y.), "L'application des rglements sociaux au secteur transports", in
Siedentopf (H.), Ziller (J.), Making european policies work/L'Europe des administrations ?,
lEAP, Bruxelles, Bruylant, 1988.
132 LES MTHODES AU CONCRET

afin de construire une unit d'analyse "autonome". En ce sens, tout cadre


d'analyse est simplificateur. Cependant, une dmarche en termes de politiques
publiques implique diffrents degrs de simplification qui dpendent de la per-
ception que l'on a des objets tudis 23 Considrer que ces objets ne sont pas
simples en soi, mais qu'ils incluent le mme degr de complexit que la ralit
dont ils sont extraits, constitue, nous semble-t-il, une dmarche permettant de
limiter autant que possible la simplification analytique. Dans ce cas, l'analyse
des politiques publiques doit reconnatre et respecter la diversit des diff-
rents lments constitutifs des objets qu'elle cherche tudier; ce que les
approches prsentes antrieurement ne semblent pas garantir.

Lorsque l'objectif de la comparaison consiste situer une politique


publique par rapport une typologie, le rsultat obtenu est forcment unidi-
mensionnel : une politique ne peut pas tre caractrise en mme temps comme
rglementaire et distributive ou comme ayant simultanment des cots diffus et
concentrs car cela rend les modles analytiques prcdents caducs. C'est
pourtant le rsultat auquel semble aboutir l'tude d'une politique publique
lorsqu'elle rompt avec les limites imposes par les approches prcdentes.

Un regard attentif sur le contenu de toute politique permet de constater que


celle-ci est loin de constituer un programme d'action cohrent avec des objectifs
clairement hirarchiss et des moyens bien dtermins. Une politique publique
prend plutt la forme d'une nbuleuse o diffrents lments s'entrecroisent
sans qu'il y ait ncessairement une corrlation rationnelle entre eux. Ds lors,
considrer une politique comme une unit cohrente que l'on pourrait placer
dans la case d'une typologie parat illusoire. En revanche, considrer une poli-
tique publique comme une unit composite, et donc complexe, est la seule
dmarche permettant de lutter contre la tendance une simplification extrme.

Pour reprendre l'exemple de la politique de lutte contre la pollution de l'air


en France et en Grce, force est de constater que derrire l'intitul "politique
de lutte contre la pollution atmosphrique" il y a plusieurs "sous-politiques"
chacune formant sa propre arne de pouvoir : la lutte contre les nuisances
industrielles; la lutte contre les nuisances automobiles; la lutte contre la pollu-
tion due aux installations de chauffage. travers un premier regard sur ces
"sous-politiques" on pourrait dire que, selon les critres de J. Wilson, la pre-
mire s'adapte mieux au type : cots concentrs-bnfices diffus (les industriels
doivent limiter leurs pollutions pour permettre aux citoyens de respirer un air
plus pur), tandis que les deux autres conviennent au type: cots diffus-bn-
fices diffus (les citoyens circulent un jour sur deux en voiture individuelle pour
contribuer l'amlioration de la qualit de l'air). Dans quelle case devrions
nous situer la politique de lutte contre la pollution atmosphrique ?24

23. savoir un ensemble d'activits et comportements portant sur un domaine d'interven-


tion publique, comme la pollution, le sida, les transports ... , et formant une politique spcifique.
24. Comme le remarque S. Gustavsson, "in any poliey, indueements are to a varying
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 133

Mais la complexit ne s'arrte pas l. En regardant de plus prs le probl-


me actuel de la pollution automobile, nous pouvons affirmer que, selon les
mesures envisages, le partage entre cots et bnfices se modifie: le contrle
antipollution des vhicules est directement la charge de l'automobiliste
(cots diffus) ; or, le dveloppement et l'installation d'une technologie antipol-
lution, dans l'hypothse o le prix d'achat d'un vhicule ne se fixe pas de
manire arbitraire, est la charge de l'industriel (cots concentrs). S'agit-il
d'une politique caractrise par des cots concentrs ou diffus?

Ceci devient encore plus compliqu lorsqu'on prend en considration le


facteur contextuel. tant donn que la Grce ne dispose pas d'industrie auto-
mobile, la lutte contre la pollution automobile dans ce pays apparat comme
relativement consensuelle et correspond au type : cots diffus-avantages dif-
fus. Ce qui n'est pas le cas de la France qui est un des premiers constructeurs
d'automobiles au monde et o les mesures antipollution suscitent l'opposition
des industriels de l'automobile. Par ailleurs, dans les deux cas, la lutte contre
la pollution industrielle rencontre beaucoup plus d'oppositions. partir de la
politique antipollution, comment peut-on caractriser le style de politique
dans chacun de ces pays plutt conflictuel ou consensuel ?

cela il importe d'ajouter un autre aspect de la complexit qui caractrise


les objets tudis: leur caractre volutif. En effet, les deux courants d'analyse
tudis ici sont a-temporels et donc statiques. Le fait de situer l'objet analys
par rapport un continuum et/ou une typologie indique un tat de fait un
moment donn. Comme le remarquent F. Baumgartner et B. Jones, l'adoption
d'une dmarche diachronique permet de constater que les politiques publiques
constituent des phnomnes dynamiques et donc volutifs. Ainsi, une politique
essentiellement rglementaire peut, par exemple, devenir distributive, ou bien
elle peut demeurer rglementaire mais devenir plus ou moins conflictuelle ; un
style de politique en "t" ne se vrifie pas forcment en "Hl "25.

En matire d'environnement, A. Downs montre comment diffrents enjeux


montent en puissance pendant une priode en gnrant un conflit intense et
dclinent par la suite avec la perte de l'attention porte sur eux par les acteurs
socio-politiques 26 L'tude diachronique de la lutte contre la pollution atmo-
sphrique en France et en Grce conduit aux mmes rsultats. Pour ne donner
que quelques exemples, en France, ce problme a connu diffrents degrs de

(suite note 24) degree distributive, constituent, regulatory and redistributive ... The
problem of political implications ofpublic policy could then be restated as a matter of des-
cription and analysis of a variate", Gustavsson (S.), "Types of policy and types of politics" in
Scandinavian Political Studies, vol. 3, nO 2, 1980, p. 138. Ce que constate galement P.
Sabatier en signalant que "a law can contain different poliey types", Sabatier (P.), "Toward
better theories of the policy process", Political Science & Politics, XXIV, nO 2,1991, p. 149.
25. Baumgartner (F.-R.), Jones (B.), Agendas and instability in american politics,
Chicago and London, The University of Chicago Press 1993, pp. 40-47.
26. Downs (A.), "Up and down with ecology: the issue attention cycle", Publie Interest, nO
28,1972, pp. 38-50.
134 LES MTHODES AU CONCRET

monte en puissance et de conflit alterns avec de longues priodes d'accalmie.


En schmatisant, trois phases paraissent plus visibles, celle du dbut du XIxe
sicle, lorsque la premire rglementation en matire de lutte contre les nui-
sances industrielles a vu le jour, celle des annes soixante o est vote la pre-
mire loi cadre sur la pollution atmosphrique et, surtout, celle des annes
1990 mettant en avant le problme de pollution automobile. Globalement,
durant cette longue priode de deux sicles la politique mise en place se carac-
trise plutt comme adaptative : une mise en cause de diffrentes source de
pollution prcde la mise en place d'une rglementation. Or l'laboration de la
premire loi sur les pollutions atmosphriques et les odeurs en 1961, est le
rsultat d'une stratgie anticipatrice de la part des pollueurs qui ont cherch
contrler cet enjeu avant qu'il n'merge sur l'agenda politique par d'autres
biais. En Grce, cette politique est minemment consensuelle et plutt antici-
patrice tout au long du vingtime sicle. Mais depuis les annes 1980 le probl-
me de la pollution de l'air connat pour la premire fois une priode de forte
politisation suivie d'une conflictualit leve qui sera pourtant apaise durant
les annes 1990. Des phnomnes d'anticipation sont visibles surtout en mati-
re de pollution automobile qui offre des marges importantes de faisabilit.
Comment peut-on donc trancher sur le caractre conflictuel ou consensuel,
anticipateur ou adaptateur du style de politique?

Bref, force est de constater qu'une politique publique peut la fois tre
consensuelle et conflictuelle, anticipatrice et adaptative, rglementaire et dis-
tributive, etc. Et tous ces paramtres fluctuent selon les contextes et les
priodes considrs. Est-ce que dans ces conditions la comparaison des poli-
tiques publiques est encore possible? La recherche d'un modle de comparai-
son prtention universaliste ne peut se faire qu'au prix d'un cadre d'analyse
minemment simplifi qui aboutit forcment une conceptualisation trs sim-
plifie des objets tudis. Le mcanisme consiste construire des modles ana-
lytiques qui permettent de simplifier la ralit tudie de faon pouvoir faire
de la comparaison un moyen de gnralisation portant sur cette mme
ralit 27 Une dmarche base sur le respect de la complexit des politiques
publiques ne permet pas une telle opration car chaque cas tudi dvoile sa
propre spcificit.

Dans ces conditions, il importe de savoir dans quelle mesure il est possible
de comparer des phnomnes complexes. Il nous semble que la comparaison
demeure malgr tout le seul outil analytique permettant, non pas d'expliquer
la complexit toujours inconnaissable, mais de rpondre des questions pr-
cises sur cette complexit28

27. Ce qui semble par ailleurs prconditionner les rsultats de l'analyse: la prise en consi-
dration exclusive du facteur "politique publique" aboutit forcment la tbse "policy mat-
ters" ; en revanche, la seule prise en compte du contexte de ces politiques conduit la thse
"politics matter".
23. Boudon (R.), La place du dsordre ... , op. cit., p. 201.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 135

II - FACE LA COMPLEXIT: DES OBJECTIFS MOINS


AMBITIEUX, DES RSULTATS PLUS RIGOUREUX?

Chercher comparer des phnomnes complexes ncessite une dmarche


diffrente de celle constate prcdemment. Il ne s'agit pas de simplifier les
objets tudis pour les rendre comparables mais de chercher garantir autant
que possible la prise en considration de leur complexit. Leur comparabilit
doit tre assure par la mise en place d'un cadre analytique qui, tout en res-
pectant la diversit du rel, permet de tester la validit d'une srie d'hypo-
thses communes.

Deux propositions peuvent tre avances en vue de garantir le respect de


cette complexit. Il s'agit d'abord, de rompre avec l'approche dichotomique
"policy" versus "politics" pour considrer ces deux paramtres dans leur
interaction29 Il s'agit ensuite d'viter l'analyse statique en faisant de la com-
paraison une approche dynamique. La diversit des situations auxquelles
risque d'aboutir, dans ce cas, la comparaison transnationale d'une politique
publique exclut la recherche d'universalit ainsi que la dtermination a priori
des variables explicatives. Elle donne, nanmoins, plus de rigueur l'analyse
et permet d'aboutir des constatations, certes partielles, mais d'une plus
grande validit.

A) Entre "policy" et "politics" : les problmes publics

Aussi bien l'approche de types de politiques que celle de styles de poli-


tique vacuent de leur interrogation la question des problmes auxquels sont
censes rpondre les diffrentes politiques publiques. Pour reprendre la for-
mulation de G. Freedman, les deux approches cherchent savoir si des pro-
blme similaires sont traits de la mme faon travers les frontires, ou de
manire diffrente selon le style de politique propre chaque pays. Dans le
cadre de cette interrogation, les problmes publics sont en effet considrs
comme des donnes objectives, extrieures l'activit publique et donc sans
intrt pour l'analyse des politiques. Peut-on, cependant, postuler qu'un
problme public, savoir un problme faisant l'objet d'une intervention
publique, renvoie la mme situation problmatique que celle identifie dans
un autre pays? Est-ce que dans deux contextes diffrents, un problme non-
c de la mme manire signifie forcement la "mme" chose? La rponse ces
questions semble plutt ngative.

Les approches en termes de rseaux d'action publique de communauts


des politiques publiques ou de rseaux thmatiques semblent galement porter
une faible attention cette question en privilgiant les relations qui se tissent

29. Comme le signale T. Skocpol, "as politics create policies, policies also remake politics",
Skocpol (T.), Protecting soldiers and mothers : the political origins of social policy in the
United States, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1992, p. 58.
136 LES MTHODES AU CONCRET

entre acteurs 30 Bien sr, il ne s'agit plus de chercher tablir des rgles uni-
verselles : ces approches reconnaissent le niveau "meso" de l'analyse de poli-
tiques publiques qui ne peut aboutir qu' des constatations limites aux cas
tudis 31 Cependant, pour reprendre l'expression de A. Smith, elles tendent
" ngliger la dimension cognitive des rapports interacteurs" et semblent
"plus intresss par l'identification des dpendances en termes d'intrt qu'en
termes de sens partag "32 Cette limite parat compromettante dans le cadre
d'une tude comparative car elle ne permet d'expliquer que partiellement les
diffrences qui apparaissent entre les configurations d'acteurs mobiliss dans
chaque pays autour d'une politique donne. Comment valuer, en effet,
l'importance du milieu mdical franais, versus son absence totale en Grce,
dans la lutte contre la pollution de l'air, si ce n'est en mettant en vidence le
fait que la pollution atmosphrique est perue en France comme un problme
de sant publique?

Il ne s'agit pas ici de soutenir qu'un problme public est le produit pur de
l'imaginaire social, ou politique. La considration d'une situation comme pro-
blmatique trouve toujours son origine dans un phnomne perceptible, soit
par sa propre visibilit, soit par sa mise en visibilit par des spcialistes. Or,
ce qui est indispensable pour qu'un problme "existe" effectivement, c'est sa
mise en discours par la prsentation d'un rapport de cause effet de la part
d'un acteur donn. Autrement dit, la considration d'une situation comme
problmatique au sein d'une socit passe forcement par un processus dfini-
tionnel travers lequel les membres de cette socit construisent le problme
en lui attribuant un contenu 33

La dfinition d'un problme n'est pourtant pas un processus neutre. Tout


problme, pour tre dfini comme tel, ncessite l'identification d'une srie de
causes et donc, par l, la dsignation des responsables qui devront assumer le
cot de sa rsolution. Ds lors, la dfinition implique toujours des gagnants et
des perdants qui se mobilisent soit pour chercher augmenter leurs avantages
soit pour limiter les cots qui leur incombent. Pour reprendre l'expression de
M. Edelma~, "un problme social et/ou public n'est pas une entit vrifiable,
mais une construction servant des intrts idologiques diffrents. L'affirma-

30. La principale diffrence entre ce notions se situe au nombre de participants et la sta-


bilit des liens qui les unissent. Ce que P. Hassenteufel prsente comme un continuum allant
du no-corporatisme au pluralisme. Hassenteufel (P.), "Do policy networks matter? Lifting
descriptif et analyse de l'tat en interaction", in Le Gals (P.) et Thatcher (M.) (d.), Les
rseaux de politiques publiques. Dbat autour des policy networks, Paris, L'Harmattan 1995,
p.92.
31. Sur la considration des politiques publiques comme un "meso niveau d'analyse",
situ entre le "micro" (bas sur l'individu) et le "macro" (bas sur la socit dans son
ensemble) niveaux, voir Parsons (W.), Public Poliey ... op. cit., p. 85 et s.
32. Smith (A.), "Rintroduire la notion du sens dans les rseaux d'action publique", in Le
Gals (P.) et Thatcher (M.)(d.), Les rseaux de politiques publiques ... , op. cit., p. 110.
33. Spector (M.), Kitsuse (J.-L), Constructing social problems, New York, Aldine de
Gruyter, 1987, p. 43.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 137

tion de son origine rduit le dbat une perspective particulire et minimise


ou limine les autres ; chacune reflte une idologie et rationalise une ligne
d'action"34. Bref, dfinir un problme est un processus de construction qui
met en opposition diffrentes perceptions, valeurs et intrts.

Un regard attentif sur la dfinition du problme de la pollution atmosph-


rique permet de constater que celle-ci diverge considrablement entre la
France et la Grce. Pour schmatiser partir d'une ralit srement plus
complexe, nous pouvons affirmer que durant le XIXe et la moiti du xxe
sicles, la pollution atmosphrique en France est perue comme un problme
de sant publique, tandis qu'en Grce elle se dfinit comme un problme
d'organisation rationnelle de l'espace urbain. Paralllement, depuis les
annes quatre-vingt, la pollution de l'air est dfinie, en Grce, comme un pro-
blme essentiellement li la circulation automobile. Ce qui ne se produit en
France qu' partir des annes quatre-vingt-dix. Ces diffrences sont intime-
ment lies aux acteurs qui sont mobiliss autour de la dfinition du problme
et qui ne sont pas forcment les mmes dans chaque contexte tudi. La Grce,
par exemple, n'a pas connu de courant hyginiste qui a influenc, en France,
la rflexion sur les nuisances atmosphriques. De mme, l'absence d'industrie
automobile permet plus facilement qu'en France, la mise en cause de la nuisi-
bilit de cette source de pollution 35

partir du moment o on accepte l'ide qu'un problme public n'est pas


une donne objective, puisqu'il passe par un processus de construction, il
importe de l'intgrer comme un troisime lment de comparaison au mme
titre que la politique publique ou le systme politique. Cette dmarche a l'avan-
tage de se dmarquer d'une vision fragmente entre "policy" et "politics" car la
dfinition d'un problme public sert d'intermdiaire entre l'acteur et l'action :
d'abord, la dfinition d'un problme invite s'interroger sur les acteurs qui
sont son origine et le rapport de force qui s'instaure entre eux lors de la ngo-
ciation des perceptions concurrentes; ensuite, la dfinition accorde au probl-
me public influe directement sur la ligne d'ac~ion choisie pour le rsoudre et
donc sur le contenu de la politique publique. A titre d'exemple, si la pollution
de l'air est dfinie comme un problme de circulation automobile, les mesures
envisages porteront essentiellement sur les sources mobiles de pollution, ce qui
peut signifier, entre autres hypothses, que les industriels ont russi minimi-
ser leur responsabilit en tant que pollueurs.

34. Edelman (M.), Pices et rgles du jeu politique, Paris, Seuil, 1991, p. 46.
35. Le lien entre acteurs et dfinition du problme ne semble pas pourtant unilatral. Si les
exemples prcdents montrent qne la dfinition du problme est lie aux acteurs prsents dans
chaque contexte tudi, cette dfinition peut aussi tre impose de l'extrieur et influencer ces
acteurs. C'est le cas de la dfinition de la pollution atmosphrique comme un problme de pro-
tection de l'environnement, impulse par la diffusion simultane dans le monde occidental,
autour des annes 1970, d'une problmatique environnementale.
133 LES MTHODES AU CONCRET

Dans ces conditions, il est possible de considrer une politique publique


comme l'aboutissement de la dfinition attribue un problme public par
une srie d'acteurs dans un contexte donn. Cette configuration n'est pour-
tant jamais immuable. Une modification des quilibres institus entre ces
acteurs, la mobilisation d'un nouvel acteur, l'apparition d'une dfinition
alternative du problme peuvent susciter la redfinition du problme, une
nouvelle configuration d'acteurs et le changement de la politique publique.
D'o l'importance qu'il y a introduire dans la comparaison une perpective
diachronique.

B) Vers une comparaison dynamique

Si la comparaison n'intgre pas le caractre volutif des politiques


publiques les constatations auxquelles elle parvient ne peuvent avoir qu'une
validit limite. L'tude d'une politique publique dans la contemporanit
n'apporte des informations que pour la priode actuelle qui ne sont aucune-
ment gnralisables ni dans le pass ni dans le futur. Autrement dit, la compa-
raison n'est jamais a-temporelle ; les informations qu'elle apporte ne
concernent que la priode prise en considration par l'analyste. Plus la prio-
de tudie est tendue et plus la validit des constatations est renforce.

L'adoption d'une approche diachronique comporte un double avantage


pour la comparaison des politiques publiques. Dans un premier temps, elle
introduit l'histoire dans l'analyse, ce qui permet au chercheur de comprendre
la spcificit des diffrents contextes d'appartenance des politiques et, par l,
de renforcer la porte de ses explications. Dans un deuxime temps, elle invite
rompre avec la conceptualisation statique des politiques publiques en faisant
apparatre leur caractre volutif, ce qui offre une plus grande rigueur en
matire de gnralisation.

partir du moment o l'on accepte l'ide qu'une politique publique est un


phnomne volutif qui se dveloppe au sein d'un contexte spcifique, lui aussi
en volution, il ne s'agit plus de comparer des politiques publiques mais des
"processus de politiques publiques". Ici, la dtermination a priori des
variables explicatives n'est pas possible car une variable oprationnelle en un
temps "t" peut ne plus l'tre en un temps "Hl". Ds lors, il importe d'entamer
une analyse flexible en laissant "parler" le terrain. Autrement dit, il ne faut
pas hsiter passer par la description de ces processus en intgrant chaque
fois les variables qui paraissent pertinentes pour la comprhension des poli-
tiques tudies 36

36. titre d'exemple, ce serait une erreur de ne pas prendre en compte le rle que joue
l'Union Europenne dans la politique antipollution, partir des annes soixante-dix, et
l'impact qu'elle exerce sur le processus de lutte contre la pollution de l'air au sein des pays
membres.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 139

Pour reprendre l'exemple de la politique de lutte contre la pollution atmo-


sphrique, son contenu change considrablement aussi bien dans le temps que
dans l'espace. En rsumant, il est possible de tracer deux trajectoires d'volu-
tion trs diffrentes entre la France et la Grce. En France, cette politique
porte exclusivement, au dpart, sur la question des odeurs diffuses par les
manufactures. Au milieu du XIXe sicle, elle inclut le problme des fumes
industrielles. Dans les annes cinquante du Xxe sicle une premire rglemen-
tation apparat en matire de gaz d'chappements, et durant les annes
soixante l'attention est porte sur le problme des installations de chauffage.
Enfin, dans les annes quatre vingt-dix, cette politique se roriente de manire
quasi exclusive vers la pollution automobile. En Grce, la politique mene
jusqu'aux annes trente porte exclusivement sur la question de la localisation
industrielle. Ensuite, la question des gaz d'chappement attire l'attention des
dcideurs en suscitant une rglementation beaucoup plus dynamique qu'en
matire industrielle. La pollution industrielle sera rintroduite dans la poli-
tique antipollution la fin des annes soixante dix, pour laisser ensuite la
place la lutte contre la pollution automobile. Enfin, depuis le dbut des
annes quatre-vingt-dix, la lutte contre la pollution de l'air s'oriente de plus
en plus vers la ralisation des grands travaux d'amnagement urbain.

L'analyse de ces processus permet de constater que la politique n'volue


pas dans un vacuum. Dans chaque contexte socio-politique se prsentent diff-
rentes opportunits d'action (ou de non-action) conduisant la
politisation/dpolitisation du problme, la mobilisation de nouveaux acteurs,
l'imposition de nouvelles perceptions du problme. Tous ces lments doi-
vent tre intgrs dans la dmarche du comparatiste soucieux de la validit de
ses constats, aussi bien en matire d'explication que de gnralisation.

La comparaison synchronique des politiques publiques permet d'identifier


des diffrences et des similitudes qui caractrisent une politique publique dans
des contextes diffrents, mais elle reste trs limite dans sa capacit explicati-
ve. L'tat prsent d'une politique est conditionn par un long processus d'vo-
lution dont il est l'manation37 Chercher comprendre cet tat sans se rfrer
au pass risque d'aboutir des explications errones. Par l'introduction de la
dimension historique, la comparaison des processus de politiques publiques
renforce la validit des noncs explicatifs. Ainsi, l'orientation du dbat actuel
sur la pollution de l'air en France vers les risques que ce problme implique
pour la sant publique peut tre lie la tradition hyginiste de cet tat. En
Grce, en revanche, le problme est plutt prsent sous un angle urbanis-
tique, ce qui n'est pas sans rapport avec le rle jou par les ingnieurs urba-
nistes dans ce domaine depuis le dbut du sicle. De mme, la considration de
la pollution atmosphrique comme un problme d'environnement ne constitue
pas une vidence. Avant les annes soixante-dix, ce problme tait dj pr-

37. Knoepfel (P.), Lundqvist (L.), Prud'homme (R.), Wagner (P.), "Comparing environ-
mental policies : different styles, similar content", in Drierkes (M.), Weiler (H.-N.), Antal (A.-
B.) (d), Comparativepolicy ... , op. cit., p.13I.
140 LES MTHODES AU CONCRET

sent sur l'agenda public mais formul en des termes diffrents. Faute d'une
approche historique, l'impact de "l'environnementalisation" de la pollution de
l'air sur la politique antipollution risque de passer inaperu.

Faire de la comparaison une approche dynamique signifie tudier une poli-


tique publique la fois dans le temps et dans des contextes diffrents ; cela
permet d'obtenir une plus grande rigueur dans la gnralisation.
Gnralisation ne signifie par pour autant universalit. Celle-ci ne peut que
prendre la forme d'une proposition suggrant sa mise en essai dans le cadre
d'autres tudes compares. Ainsi, son ventuelle confirmation dans un cas
prcis ne doit pas tre perue comme garantissant sa validit universelle. Il
s'agit plutt d'une hypothse de dpart qui peut tre valide, invalide ou cor-
rige par des analyses ultrieures. La formulation d'une hypothse de gnra-
lisation est, nanmoins, une tape essentielle de la comparaison car de ce que
le comparatiste envisage de dmontrer, dpend l'homognit des donnes col-
lectes qui garantit la comparabilit des diffrents cas tudis.

Ainsi, si l'on considre une politique comme le rsultat de la dfinition


attribue un problme public par une srie d'acteurs dans un contexte
donn, il est possible de supposer que le changement d'une politique publique
rsulte de l'interaction qui s'tablit entre la perception du problme qu'elle
est cense traiter et les acteurs mobiliss autour de ce problm8 En tant
qu'hypothse de gnralisation, cette proposition invite l'analyste suivre,
dans chaque contexte tudi, la faon dont le problme est dfini et de cher-
cher tablir une corrlation avec la configuration des acteurs en prsence.
Pour reprendre l'exemple de la pollution atmosphrique, sa dfinition comme
un problme essentiellement li la circulation automobile semble avoir pro-
duit la mobilisation de diffrents groupes d'intrts lis l'automobile
(constructeurs, concessionnaires, garagistes) antrieurement marginaux ou
indiffrents par rapport au dbat antipollution. En revanche, les industriels,
se voyant progressivement dresponsabiliss, sont de moins en moins prsents
dans ce dbat 39 Dans ce contexte, le contenu de la politique antipollution
change galement, en se rorientant vers des mesures visant la pollution auto-
mobile; il est ainsi intressant de constater que la dernire loi sur la pollution
atmosphrique en France ne prvoit aucune mesure en matire de lutte contre
la pollution industrielle. Des nouvelles pistes d'interrogation surgissent gale-
ment partir de cette proposition qui peuvent faire l'objet de nouvelles hypo-
thses: est-ce que le changement d'une politique peut venir de l'intrieur, par

38. Cette thse est soutenue par F. Baumgartner et B. Jones qui expliquent le changement
de politique par l'interaction entre "poliey image" et "poliey venue" ; in Baumgartner (F.) et
Jones (B.), Agendas and instability... , op. eit.
39. La dfinition de la pollution atmosphrique comme un problme automobile est, dans
chaque pays, l'aboutissement de processus trs diffrents qui ne seront pas examins ici. En
rsumant, la mise en cause de l'automobile comme principale source de pollution est lie, en
Grce, des paramtres propres ce pays, tandis qu'en France elle est fortement influence
par l'action antipollution dploye au niveau europen.
POLITIQUES PUBLIQUES COMPARES 141

les acteurs mobiliss autour d'elle, ou est-ce que la mobilisation d'un nouvel
acteur est ncessaire? est-ce que ce changement peut tre rapide, comme ten-
tent de le dmontrer F. Baumgartner et B. Jones, ou est-ce que seuls des chan-
gements incrmentaux sont possibles?

***
Vouloir aboutir des constatations universelles c'est affirmer tre en
mesure de prendre en considration toutes les variables qui influent sur la
forme et le contenu de l'objet analys; aventure dans laquelle aucun analyste
averti ne serait prt se lancer. L'analyse compare des politiques publiques
ne peut prtendre dcouvrir des rgles universelles qu'au prix d'une extrme
simplification analytique aboutissant forcement une perception artificielle,
sinon illusoire, du rel. Pour faire de la comparaison une dmarche pertinente
d'analyse des politiques publiques, il convient de respecter la complexit face
laquelle elle situe l'analyste tout en restant modeste quant aux objectifs
atteindre. Dans ce cas, la comparaison peut devenir un vecteur d'explication
des phnomnes tudis, et un moyen de gnralisation, somme toute partielle.