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Desafios para a gesto territorial do desenvolvimento sustentvel no Brasil

Luiz Carlos Beduschi Filho1

Ricardo Abramovay2

Artigo apresentado no XLI Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural (SOBER)

27 a 30 de Julho de 2003 Juiz de Fora - MG

Resumo

O artigo discute os desafios do planejamento para o desenvolvimento territorial nas reas

rurais do Brasil. Sua idia central que o Pas necessita de organizaes intermedirias, alm
dos limites municipais, mas aqum dos prprios Estados, que possam corporificar a
construo conjunta de projetos estratgicos, ao alcance da participao real dos grupos
sociais neles interessados. Estes projetos sero a base de uma nova relao entre atores locais
e o Estado, a partir de contratos de desenvolvimento e no mais em transferncias
controladas de recursos.

Palavras-chave: desenvolvimento territorial; economia da aprendizagem; contratos de

desenvolvimento.

Challenges to territorial management for the sustainable development in Brazil.

Abstract

The article refers to the planning challenges for the territorial development of rural areas in
Brazil. Its main concern is that the country needs middle or intermediary organizations,
besides the municipality limits, however below its own states, that may embody a joint
construction of strategic projects where social groups can take part in them. These projects
will be the foundation of a new relationship between the locals and the State, starting from the
development contracts and not in controlled transferences of resources anymore.

Key-words: territorial development; learning economy; contracts of development.

1
Engenheiro Agrnomo, Mestre e Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP.
Autor de Assentamentos rurais e conservao da natureza: do estranhamento ao coletiva, publicado em
2003 pela Editora Iglu/FAPESP. E-mail: beduschi@usp.br
2
Professor Titular do Departamento de Economia da FEA e do Programa de Ps-Graduao em Cincia
Ambiental da USP. Autor de O futuro das regies rurais, publicado em 2003 pela Editora
Universidade/UFRGS. http://www.econ.fea.usp.br/abramovay/
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Desafios para a gesto territorial do desenvolvimento sustentvel no Brasil

1. Apresentao

O maior desafio do planejamento brasileiro consiste em passar de uma lgica de repartio

setorial de recursos e de demanda de balco para uma lgica territorial e de projetos 3.
A dcada de 1990 voltou-se em grande parte a este objetivo sob trs modalidades bsicas. Em
primeiro lugar a ao governamental pauta-se por programas que, em princpio, tm natureza
multissetorial e cuja execuo envolve diversos segmentos da administrao pblica e da
sociedade civil. Alm disso, so fortalecidas organizaes locais os conselhos gestores
formados com ampla participao social - responsveis diretas pela gesto e controle de
polticas pblicas. Por fim, o executivo d incio a novos recortes do territrio nacional por
meio de ao menos trs iniciativas inovadoras: os Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento, o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies
Diferenciadas e o Zoneamento Econmico Ecolgico. Por maiores que sejam as diferenas
entre os objetivos, os mtodos e os resultados de cada uma destas iniciativas, nos trs casos
trata-se de planejar o processo de desenvolvimento com base em recortes territoriais que no
se limitam s cinco regies polticas em que se divide o Pas.

A importncia destas trs realizaes no pode escamotear, entretanto, o contraste flagrante

entre a vontade nacional de descentralizao das polticas de desenvolvimento e os estreitos
limites institucionais em que estas se movem. A menor instncia governamental passvel de
executar polticas pblicas o municpio , na maior parte das vezes, uma unidade eficiente
para controlar gastos tpicos, setoriais e localizados: mas e isso fundamental quando se
trata do interior do Pas ela insuficiente para permitir a revelao dos potenciais
produtivos, das capacidades e das utopias das populaes de uma determinada regio. A
articulao entre polticas setoriais e territrio no Brasil, at hoje, consistiu fundamentalmente
em distribuir incentivos e conceder isenes como formas de estmulo localizao produtiva
em regies deprimidas com base numa deciso do Estado e na execuo e controle de suas
agncias regionais. As superintendncias, os bancos regionais e os fundos constitucionais
respondem a esta lgica redistributiva prpria a um perodo histrico de construo do Estado
cuja exausto se revela nas idias atuais de governana, de parceria pblico-privado e de
Estado em rede. O reforo das atividades econmicas nas sociedades contemporneas passa
menos pela capacidade de o Estado central determinar onde vo situar-se certas empresas, que
no poder de estimular o surgimento do empreendedorismo, de um ambiente localizado
propcio ao reforo do tecido produtivo de cada regio.

Este artigo analisa esta dupla deficincia das polticas territoriais brasileiras a ausncia de
uma institucionalidade voltada articulao localizada de atores diversos e a dissociao
entre polticas de desenvolvimento e a mobilizao de recursos locais que se opem,
ambas, territorializao do processo de desenvolvimento de regies interioranas no Brasil e
formula propostas no sentido de sua superao.

Sua idia central que o Pas necessita de organizaes intermedirias, alm dos limites
municipais, mas aqum dos prprios Estados que possam corporificar a construo conjunta
de projetos estratgicos, ao alcance da participao real dos grupos sociais neles interessados.

3
Este texto uma verso revisada da contribuio ao Estudo de atualizao do portflio dos eixos nacionais de
integrao e desenvolvimento, de 2000-2007 para 2004-2011, realizado pelo consrcio
Monitor/Boucinhas&Campos Consultores para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2002-2003).
Nosso agradecimentos a Carlos Alberto Dria pelos comentrios que evidentemente no o responsabilizam pelo
contedo da verso final do trabalho.
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Estes projetos sero a base de uma nova relao entre atores locais e o Estado, a partir de
contratos de desenvolvimento e no mais em transferncias controladas de recursos.

2. Territrios: novos desafios para o planejamento

Os anos 1990 foram marcados pela notvel volta dos temas de natureza territorial nas cincias
sociais e nas organizaes internacionais de desenvolvimento. As referncias bsicas desta
retomada no foram tanto as teorias da localizao baseadas na oferta e na mobilidade de
certos fatores produtivos e sim as externalidades positivas que, paradoxalmente, as
aglomeraes eram capazes de produzir e que j tinham sido localizadas, desde o final do
Sculo XIX, por Alfred Marshall. O que caracterizava os distritos industriais, segundo
Marshall, no era simplesmente a aglomerao de setores economicamente correlatos, mas,
sobretudo, um fator intangvel, uma certa atmosfera industrial que se materializava em trs
economias externas: a difuso dos conhecimentos, das tcnicas e da tecnologia, o
desenvolvimento de mquinas de produo especializadas e a criao de um importante
mercado local de empregos (OCDE, 2001a:17).

O tema ficou na sombra do incio dos anos 1920 (com a publicao dos ltimos trabalhos de
Marshall) at a descoberta pioneira dos distritos industriais italianos j nos anos 1970, que
imprimiu interessante colorao sociolgica a estas realidades produtivas, destacando o papel
da confiana, do interconhecimento e da interao social entre os indivduos na formao de
um ambiente em que se operava a construo social do mercado (Bagnasco e Trigilia,
1988/1993). Desde ento, e, sobretudo durante a ltima dcada, crescente a preocupao dos
economistas com a dimenso espacial do crescimento econmico. Expresso deste
movimento intelectual, a OCDE cria, em 1994, uma diviso de desenvolvimento territorial
e passa a editar, a partir de 2001 uma publicao anual peridica, As perspectivas territoriais
da OCDE. Logo na primeira pgina do nmero de lanamento desta nova publicao pode-se
encontrar o reconhecimento de que cada territrio dispe de um capital especfico, o capital
territorial, distinto daquele de outros territrios... (OCDE, 2001:15). Inspirado na .idia de
desenvolvimento territorial, Veiga props uma nova definio do meio rural, com base em
critrios territoriais e no setoriais (Veiga et al, 2001, Veiga, 2002).

Territrios no so, simplesmente, um conjunto neutro de fatores naturais e de dotaes

humanas capazes de determinar as opes de localizao das empresas e dos
trabalhadores: eles se constituem por laos informais, por modalidades no mercantis de
interao construdas ao longo do tempo e que moldam uma certa personalidade e,
portanto, uma das fontes da prpria identidade dos indivduos e dos grupos sociais
(Abramovay, 2003). Em torno dos territrios existem certos modelos mentais partilhados e
comportamentos que formam uma referncia social cognitiva materializada numa certa forma
de falar, em episdios histricos e num sentimento de origem e de trajetrias comuns. Os
territrios no so definidos pela objetividade dos fatores de que dispem, mas antes de tudo,
pela maneira como se organizam.

Exatamente por isso, antes de discutir polticas territoriais, necessrio voltar-se ao que so
as novas formas de organizao produtiva no mundo contemporneo e aos novos desafios que
colocam interveno do Estado.

2.1. A sociedade e a economia da aprendizagem

O crescimento econmico que o mundo conheceu entre a II Guerra Mundial e a primeira

crise do petrleo pode ser sinteticamente descrito por um modo de organizao social e
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empresarial que, desde ento, foi significativamente transformado. Na base da pujana deste
perodo histrico est a formao de verdadeiros mercados de massa voltados a bens de
consumo durveis, a comear pelos automveis. A economia de escala a orientao
decisiva da organizao industrial. A contrapartida est na estabilidade do crescimento da
demanda e numa certa padronizao dos prprios produtos. O fordismo caracteriza-se por
grandes plantas industriais, pela reunio de um imenso nmero de trabalhadores em unidades
industriais que funcionam sob um regime altamente hierarquizado e onde a autoridade
industrial centralizada. Um dos mais destacados estudiosos do tema resume o esprito do
fordismo: a separao entre a concepo e a execuo e a centralizao do formato no topo
de uma hierarquia corporativa eram os resultados imediatos (Sabel, 1996/1999:28).

O fordismo se refletiu em polticas de carter eminentemente setoriais e numa viso de

territrio cuja questo bsica era: onde sero localizados os investimentos pblicos correlatos
s grandes plantas industriais e de que maneira o Estado pode interferir na prpria localizao
destas plantas? Dado um certo montante de recursos disponvel para o investimento de
origem privada ou pblica a poltica territorial do Estado consistia em influir, de forma
centralizada, sobre sua localizao. Neste momento, o ator praticamente exclusivo das
polticas industriais (e tambm das polticas agrcolas) era o Estado nacional. O desafio bsico
era criar ou estimular a criao de indstrias essenciais ao desenvolvimento de outras
indstrias e as polticas, nos pases desenvolvidos, tinham, para isso, mbito nacional (OCDE,
2001: 22). Ao mesmo tempo, estabeleciam-se medidas de apoio aos segmentos estratgicos,
para garantir o acesso a certos produtos ou tecnologias e beneficiar-se dos rendimentos de
escala crescente de setores fortemente criadores de riqueza e empregos. Tanto quanto o
planejamento industrial, o planejamento estatal tinha, neste perodo, carter fortemente
centralizado.

As polticas agrcolas eram igualmente centralizadas e voltavam-se a garantir a renda de

agricultores cujos processos de inovao tendiam a deprimir de forma constante os preos das
commodities produzidas. Mesmo tratando-se de agricultura de uma atividade to fortemente
territorializada - o Estado a antes de tudo um gestor de excedentes e de rendas. As
organizaes profissionais agrcolas so eminentemente nacionais e os temas de natureza
ambiental e regional esto, at o incio dos anos 1970, quase inteiramente fora de sua pauta.

As polticas territoriais deste perodo respondem a um modelo piramidal, em que o Estado

responde fundamentalmente pela redistribuio de recursos para as localidades, em funo de
estratgias cuja deciso centralizada.

So inmeros os estudos que, desde o clebre livro de Michael Piore e Charles Sabel (1984),
mostram o esgotamento do modelo fordista de crescimento econmico traduzido na rapidez
impressionante das mudanas na demanda e na capacidade de responder a estas alteraes por
meio de uma organizao produtiva, cujo sucesso apia-se fortemente nas novas tecnologias
da informao e da comunicao. O ambiente desta fase histrica da economia que Piore e
Sabel (1984) caracterizaram pela acumulao flexvel de incerteza muito maior que o do
perodo fordista. A crescente integrao das economias nacionais eleva a turbulncia dos
mercados, reduz o ciclo de vida dos produtos e torna inviveis os custos ligados s formas
inflexveis das grandes plantas industriais, tpicas do fordismo. Foi criado um novo, agitado e
imprevisvel ambiente concorrencial em que no basta ser competitivo no preo: a qualidade
imp-se como critrio absoluto e condio de sobrevivncia. Aumenta de maneira
exponencial a variedade dos produtos e o lugar no mercado depende em grande parte da
capacidade de acompanhar o ritmo alucinante das inovaes: no so mais os grandes que
esmagam os pequenos e sim os rpidos que afastam os lentos, resume Veltz (2002:69). O
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que marca a organizao empresarial contempornea justamente a necessidade de conciliar

a reduo dos custos e as exigncias de diferenciao, e esta necessidade conduz as firmas a
experimentar arranjos descentralizados em contraposio s formas produtivas vigentes at o
final dos anos 1970.

O resultado um padro marcado fundamentalmente pela integrao entre concepo e

execuo no processo produtivo, ou, em outras palavras, pela descentralizao da autoridade
no desenho e na produo de bens e servios (Sabel, 1996/1999:28). A questo chave da
economia (a coordenao entre atores autnomos e soberanos por meio de um sistema sobre o
qual nenhum deles exerce um controle planejado) transfere-se para o interior mesmo da
organizao produtiva. Nas formas centralizadas de organizao industrial, a coordenao
entre as diferentes etapas da fabricao era exercida por meio de hierarquia fixa e
verticalizada. O que muda agora a prpria natureza da cooperao entre atores econmicos,
em virtude da organizao produtiva descentralizada e coordenada por sistemas integrados em
rede.

No s o trabalhador torna-se cada vez mais multifuncional (em oposio especializao

rgida do fordismo), mas a partilha do conhecimento entre os diversos componentes do
processo produtivo torna-se um dos eixos da organizao contempornea. Mais importantes
que o conhecimento dado e estvel so os processos de aprendizagem pelos quais passam as
inovaes. Ora, a aprendizagem , predominantemente, um processo interativo e, portanto,
socialmente imerso (embedded) que no pode ser compreendido sem levar em considerao
seu contexto cultural e institucional (Lundvall, 1992, apud Morgan, 1996/1999:55). E
exatamente neste sentido que multiplicaram-se os termos designando este processo dinmico
que est na base de novas formas de cooperao entre atores econmicos: em vez do
learning by doing(ou by using), tpico do sistema fordista, cada vez mais freqente o
emprego de expresses como learning by interacting, learning from others, learning by
searching, learning by monitoring, learning by experiencing ou learning by sharing.

No se trata evidentemente de desqualificar a experincia prtica ou o aprendizado formal

mesmo porque as prprias organizaes de pesquisa pblica e privada tornam-se atrizes
centrais destes processos de aprendizagem mas de realar o fato de que a coordenao entre
indivduos e empresas passa tambm e de maneira decisiva por conhecimentos tcitos que so
produzidos pela prpria interao social. o que acontece, por exemplo, na aglomerao de
empresas da indstria txtil-vesturio do Vale do Itaja, onde a existncia de importantes
organizaes de apoio potencializa um processo de cooperao e mesmo de diviso de
trabalho entre diversos tipos de empreendimentos locais. Embora o fornecimento de mquinas
e equipamentos no seja local, so contratados na regio servios especializados para sua
manuteno. Alm disso, grandes empresas articulam-se com vrios tipos de empresas
pequenas, muitas das quais de base familiar (Campos et al., 2002:153).

Aprendizagem um processo que vai alm do indivduo e ocorre fundamentalmente no

interior e entre as prprias organizaes. Os processos de inovao tendem a ser mais
freqentes e significativos ali onde existe o hbito do intercmbio entre organizaes (OCDE,
2001 b:17). E neste sentido que se pode falar de aprendizagem organizacional,
qualitativamente diferente (embora complementar, claro) da aprendizagem individual. Num
caso, trata-se de construir e reforar o capital humano: no outro, reforado o capital de uma
certa estrutura (trocas de informaes entre firmas, entre firmas e institutos de pesquisas e
entre os prprios institutos de pesquisa). Um estudo recente na Sucia mostra que 70% das
firmas que haviam promovido inovaes, haviam-no feito em cooperao com outras
organizaes (OCDE 2001 b:17). A reduo das hierarquias e a descentralizao das
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responsabilidades em direo a grupos de empregados de menor nvel tendem a reforar este

processo de aprendizagem por interao. por isso que a OCDE coloca hoje acento na
importncia dos sistemas de inovao: as firmas no inovam sozinhas, mas em interao com
outros atores organizacionais (OCDE, 2001:18).

Estas novas formas de coordenao entre atores mostram que as principais fontes da riqueza
mudaram de natureza. A riqueza repousava ontem nos recursos do solo e do sub-solo, depois
nos produtos manufaturados. De agora em diante, a riqueza repousa, cada vez mais, sobre
nossas capacidades em pesquisa e desenvolvimento, as patentes, os programas de
computador, a organizao e a gesto e, de forma mais geral, sobre o conjunto destes fatores
imateriais que no se desenvolvem por oposio ao setor primrio ou secundrio, mas que
jogam um papel cada vez mais estratgico no desempenho destes dois setores, nomeadamente
por sua combinao. A economia das organizaes prima sobre a economia da produo
(Guigou e Parthenay, 2001:19).

O que est em jogo nas tendncias aqui rapidamente expostas, no so apenas situaes
tpicas e localizadas, mas, antes de tudo, o prprio carter da riqueza e do valor nas
sociedades contemporneas. O que Guigou e Parthenay chamam de economia das
organizaes no supe necessariamente o uso de tecnologias caras e avanadas. O programa
de construo de um milho de cisternas, no semi-rido nordestino, um exemplo de criao
de riquezas no mbito da economia das organizaes: a cisterna de placa foi inventada h
aproximadamente trinta anos, no municpio de Simo Dias, em Sergipe, por um pedreiro que
trabalhara em So Paulo, na construo de piscinas pr-moldadas. A cisterna tem um formato
cilndrico, semi-enterrada, feita de placas de cimento pr-moldadas e curvadas, que servem
para fazer o tanque que armazena a gua (Diniz, 2002:67). O custo, em material, das cisternas
de R$ 600,00. Se a este custo forem acrescentadas toda a mobilizao social que o programa
pressupe e a capacitao a que d lugar, este custo sobe para R$ 1.022,00 nos primeiros dois
anos de sua execuo. O importante no formato deste programa a multiplicidade de atores
envolvidos, que vo desde a Agncia Nacional de guas s prefeituras, passando o que
decisivo pela Articulao do Semi-rido, uma entidade que hoje coordena diversas
iniciativas voltadas convivncia com a seca. To importante quanto a prpria cisterna a
ampliao dos horizontes de relaes sociais dos atores que pode abrir-lhes novas
perspectivas. A cisterna contm informao e densidade social, que so uma riqueza que vai
alm de sua pura funo imediata de armazenagem de gua.

2.2. O territrio como ator social

O avano das novas tecnologias da informao e da comunicao e a ampliao da

mobilidade dos fatores econmicos poderiam ter levado a uma espcie de
desterritorializao do prprio conhecimento. Trata-se de um tema novo nas cincias
sociais e nas polticas pblicas. Mas as principais concluses at aqui obtidas vo num sentido
contrrio e mostram a importncia crescente das formas localizadas de coordenao entre
diferentes tipos de organizao. Arranjos produtivos localizados, sistemas produtivos locais,
clusters, redes de empresas, distritos industriais, meso-sistemas produtivos: embora no exista
unidade conceitual quanto ao significado destas categorias, elas aparecem sempre realando o
papel dos laos no formais entre atores e, sobretudo a dimenso espacializada dos
conhecimentos tcitos com base nos quais eles se relacionam. Donald Johnston (2001:7),
secretrio-geral da OCDE, afirma, na abertura de um Congresso recente, que o ambiente
local um determinante crtico do grau de atividade empresarial registrado. Mas este
ambiente no formado simplesmente por atributos naturais. Exatamente por isso que os
clusters no so apenas concentraes locais de indstrias, mas lugares onde h interaes
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reais entre firmas locais e entre firmas e instituies. H apoio mtuo e coordenao,
resumidos na idia de capital social e de confiana. Nos clusters, os custos de transao para
negociar com fornecedores e colaboradores so baixos porque a confiana alta (Johnston,
2001:7).

Exatamente pelo fato de apoiar-se em formas variadas, dinmicas e evolutivas de

aprendizagem que a inscrio territorial das redes sociais cada vez mais importante nas
economias contemporneas. Este carter localizado do conhecimento e da inovao que
atribui significado especial s polticas de desenvolvimento territorial. A idia de
aprendizagem por interao traz uma nova agenda para a interveno no apoio s atividades
empresariais: pelo fato de nenhum conhecimento poder competir com o conhecimento local,
especialmente com o conhecimento tcito local, que o nvel regional deveria ser o locus
primrio de responsabilidade para o desenho e para a oferta de polticas e apoio s empresas
(Morgan: 1996/1999: 54). a partir da mudana nesta forma de criao do valor e da riqueza
que Charles Sabel (1996/1999) encara a urgncia de modificar o sentido da atuao das
prprias agncias pblicas: o pressuposto mais importante do regionalismo (tanto quanto da
descentralizao das firmas) que os atores locais esto melhor colocados para avaliar sua
particularidade e portanto o que podem aprender comparando sua experincia com outras.

Em outras palavras, a poltica territorial no consiste mais em redistribuir recursos e

riquezas j criadas e existentes, mas ao contrrio, em despertar os potenciais para a
criao de riquezas, iniciativas e coordenaes novas. neste sentido que se pode falar,
com a OCDE (2001 b), de uma economia regional da aprendizagem, de cidades e regies de
aprendizagem. Os territrios no so apenas o receptculo geogrfico neutro onde
empresas, coletividades e indivduos atuam: cada vez mais, eles vo-se tornando
verdadeiros atores, em virtude da interao que promovem entre os conhecimentos das
empresas, dos representantes eleitos, do setor associativo local e dos prprios rgos do
Estado. A essncia dos sistemas produtivos localizados no o setor econmico, mas a rede
produtiva da qual a firma parte (Morgan, 1996/1999:57). O destino dos territrios deixa de
se concentrar numa autoridade ou numa agncia central encarregada de distribuir recursos e
passa a depender da capacidade de criao de riquezas que a prpria interao entre atores
locais capaz de criar. A estrutura piramidal substituda por uma abordagem policntrica,
dotada de mltiplas instncias de deciso.

A importncia da economia das organizaes e da aprendizagem e de sua insero social

localizada traz duas conseqncias centrais para a reflexo em torno das polticas territoriais.

A primeira pode ser resumida na idia de economia regional da aprendizagem, ou

regionalismo experimental (Sabel, 1996/1999). As agncias pblicas voltadas ao
desenvolvimento no se limitam a oferecer um conjunto de bens e de servios ainda
que seja a partir de um diagnstico participativo: elas tambm so desafiadas a
participar deste processo de aprendizagem. Elas no podem limitar-se a trazer
financiamentos ou mesmo treinamentos para melhorar os negcios. A agncia local de
desenvolvimento no deve ser um observador externo e sim um protagonista na
elaborao de projetos e em seu desenvolvimento. A comparao com projetos vindos de
outras regies, a disputa por recursos a partir da qualidade destes projetos, so condies
importantes para que os atores pblicos do desenvolvimento no se fossilizem nos hbitos,
nas tradies e nos poderes locais. Assim, o desafio est justamente em coordenar o processo
de formao e de reestruturao de empresas com servios pblicos voltados a estas
necessidades em transformao, o que supe um formato organizacional estimulado no a
trazer bens e servios a uma certa regio, mas a construir projetos de natureza estratgica.
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3. As instituies do desenvolvimento territorial

As organizaes pblicas voltadas, no Brasil, ao desenvolvimento regional so historicamente

marcadas pela centralizao das iniciativas e pela falta de articulao real com as experincias
vividas pelos atores locais. Este comportamento da administrao pblica, por sua vez,
sinaliza aos atores privados uma conduta adequada a esta atuao do Estado e inibe o
surgimento de iniciativas inovadoras e que reflitam a construo de processos inditos de
aprendizagem localizada. As agncias pblicas organizam-se para distribuir recursos e
conceder isenes o que, alis, a forma tpica de atuao no mbito de polticas setoriais:
com isso, os atores privados e as organizaes locais voltam-se evidentemente obteno
destes recursos. Que se trate de uma assemblia de trabalhadores rurais, de uma reunio de
professores universitrios ou de empresrios, a luta contra a pobreza depende sempre de algo
que o Governo Federal ainda no fez. Se verdade que as instituies consistem em regras,
normas, valores e expectativas dos atores sociais uns com relao aos outros, o ambiente
institucional das regies mais pobres do Pas conduz a que os atores locais esperem do Estado
um conjunto de bens e de servios de que ele cada vez menos dispe e cujo atendimento
parcial nem de longe resolve os problemas a que se destinam.

A universalizao de diversas polticas sociais representou um importante contrapeso a esta

tendncia. A aposentadoria, por exemplo, chega a populaes rurais muito pobres,
praticamente sem qualquer tipo de intermedirios. Seus efeitos positivos fizeram-se sentir no
s na vida das famlias, mas em sua capacidade de reconstruir o tecido econmico de
inmeros municpios deprimidos. A construo de organizaes locais permitiu no s que
outras polticas sociais (bolsa-renda, bolsa-escola, PETI, entre outras) tivessem um foco bem
claro, como ampliou o controle social sobre seu destino.

Por mais importantes que tenham sido, entretanto, os progressos nas polticas sociais, elas,
por si s, no podem conter o desafio de planejar o processo de desenvolvimento e de
emancipao das prprias condies sociais que as tornam necessrias. O clientelismo
caracterstico das polticas sociais brasileiras foi seriamente atenuado com a universalizao
da previdncia, a obteno de recursos por carto magntico e pela impressionante profuso
de conselhos gestores nas mais diferentes reas. Este avano uma condio necessria, mas
nem de longe suficiente para que o desafio do desenvolvimento possa ser enfrentado. E o
formato da relao entre organizaes locais e poder federal no estimula a formulao de
projetos que reflitam as capacidades de descoberta de recursos e potenciais por parte das
regies.

O carter hierrquico do planejamento brasileiro, at o fim do regime militar, no foi

substitudo por um ambiente institucional que refletisse o movimento real de desconcentrao
das atividades econmicas e de fortalecimento de organizaes variadas no interior do Pas. A
distribuio de incentivos fiscais durante os anos 1970 e, de maneira geral, a atuao das
Superintendncias de Desenvolvimento Regional, respondem fundamentalmente a esta lgica
redistributiva: recursos das regies mais prsperas so voltados a estimular atividades
econmicas em regies carentes. Se verdade que em muitos casos atividades inovadoras
puderam ser estimuladas a fruticultura irrigada no Vale do So Francisco, um certo avano
da industrializao txtil e de calados no Cear, a diversificao produtiva do Oeste Baiano e
mesmo os Parques Tecnolgicos de Recife e Campina Grande no menos certo que, de
maneira geral, esta forma de estmulo ao crescimento econmico foi marcada por casos
flagrantes de insucessos e de desvios e, ali onde os projetos foram realizados, contribuiu com
grande freqncia ao reforo da concentrao regional de renda. Alm disso, o trnsito dos
recursos pelo sistema bancrio ainda que estatal determina o acesso praticamente restrito a
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clientes capazes de oferecer-lhe garantias e contrapartidas inacessveis grande maioria das

populaes empreendedoras das regies mais empobrecidas do Pas.

A noo de territrio, tal como exposta at aqui, traz uma nova dimenso prpria
idia de planejamento: no se trata mais de decidir para onde vo recursos j existentes
e sim de criar recursos por meio de organizaes que sejam significativas para os atores
locais. Antes de expor o quadro organizacional brasileiro e de formular propostas para o
desenvolvimento territorial, importante conhecer algumas experincias internacionais neste
sentido.

3.1. Experincias internacionais

So apresentadas aqui experincias internacionais que ilustram algumas das transformaes

do marco poltico-institucional, em curso a partir da dcada de 90, sobre o planejamento para
o desenvolvimento dos territrios. A primeira delas, o Programa LEADER (Ligaes Entre
Aes de Desenvolvimento da Economia Rural), implantado no incio da dcada de 90 na
Unio Europia, trouxe tona a necessidade de se utilizar uma abordagem territorial em
face das crises experimentadas por inmeras reas rurais europias. A abordagem desta
iniciativa, que privilegia o enfoque no planejamento com base na competitividade dos
territrios, incorpora de forma inovadora os aspectos econmicos, ambientais, sociais e
culturais nas suas aes. Alm disso, com a experincia de mais de uma dcada e mais de mil
projetos apoiados, a Iniciativa LEADER acumulou grande quantidade de lies aprendidas,
que podem ser compartilhadas com outros pases que esto se lanando na inovao de seus
processos de planejamento.

A segunda experincia apresentada o Programa EZ/EC (Empowerment Zones and

Entreprise Communities), desenvolvido nos EUA desde 1993. Diferentemente de outros
programas americanos voltados ao meio rural, geralmente baseados em taxas de incentivo
para determinados setores, o programa EZ/EC agrega novos elementos, em especial a noo
de accountability. A sua orientao vai no sentido de conseguir o comprometimento dos
cidados em se engajarem em uma ao de planejamento estratgico de longo prazo, que seja
permanentemente monitorada e envolva os diferentes atores das comunidades. Um dos pontos
de destaque do programa foi a rpida transformao do ato legislativo que o instituiu em
regulamentaes e procedimentos, que orientam os atores e territrios que pretendem se
engajar no programa.

Alm disso, a lgica de planejamento para os territrios baseia-se na participao ativa das
comunidades envolvidas, desde a elaborao de um plano de mdio e longo prazo para a
regio at a implantao e acompanhamento dos projetos. As comunidades tm at seis meses
para desenvolver seus planos e submet-los reviso e os planos devem refletir os quatro
princpios bsicos da Iniciativa EZ/EC, que so: a) oportunidade econmica; b)
desenvolvimento sustentvel; c) cooperao e parcerias nas comunidades (community-based
partnership); e d) viso estratgica de mudana.

Em comum, essas duas experincias inovadoras de planejamento para o desenvolvimento tm

o enfoque na territorialidade do processo, rompendo com a lgica estrita do planejamento
setorial. Alm disso, em ambos os casos, no se trata simplesmente de repasse de recursos
para regies carentes, mas do apoio a projetos que se destacam por seu carter inovador.
 10

Tal enfoque pressupe a participao ativa das comunidades na definio dos rumos dos seus
territrios, ao mesmo tempo em que permite que sejam compartilhadas informaes e
estimuladas parcerias entre os mais diferentes setores localizados em um mesmo espao.

Adotando o princpio segundo o qual o desenvolvimento o aumento da capacidade de os

indivduos fazerem escolhas (Sen, 2000), pode-se afirmar que ambas as iniciativas apontam
caminhos promissores para a ampliao desta capacidade, principalmente por introduzir a
noo de co-responsabilidade. Os cidados deixam de ser meros objetos das polticas de
desenvolvimento definidas pela autoridade central do Estado e passam a ser tambm agentes
dos processos de transformao social. Essa mudana na forma de se entender o
planejamento essencial para que os processos de desenvolvimento sejam duradouros,
principalmente porque se orientam para o longo prazo e tm uma base muito bem
definida, que leva em conta no s os aspectos fsicos dos territrios, mas tambm os
recursos cognitivos compartilhados por um determinada comunidade.

3.1.1. O Programa LEADER (LEADER Community Initiative)

O Programa LEADER surgiu num contexto de intensas discusses a respeito de novas formas
de planejamento para o desenvolvimento, uma vez que vrias regies da Europa, em especial
as reas rurais, enfrentavam srias dificuldades. Lanada no ano de 1991, com base em uma
abordagem de baixo para cima (bottom-up), de bases participativas (partnership-based),
multi-setorial e integrada de desenvolvimento, a Iniciativa Comunitria LEADER
desempenhou um papel instrumental fundamental na emergncia do enfoque territorial para o
desenvolvimento, em especial nas reas rurais.

A principal inovao da Iniciativa LEADER foi, sem dvida, incorporar na abordagem

territorial do planejamento o conceito de competitividade territorial, segundo o qual uma
rea torna-se competitiva se est habilitada para fazer face competio no mercado e, ao
mesmo tempo, assegurar a sustentabilidade ambiental, social e cultural, baseada em um
duplo enfoque de trabalho em rede e relaes inter-territoriais.

Em outras palavras, competitividade territorial significa, segundo o Dossier LEADER (2000):

Estruturar os recursos do territrio de forma coerente;

Envolver diferentes atores e instituies;

Integrar os setores empresariais em uma nova dinmica de inovaes;

Cooperar com outras reas e ligar-se a polticas regionais, nacionais e europias, assim
como com o contexto global.

Essa competitividade territorial, portanto, coloca em evidncia a necessidade de se

estruturarem projetos de desenvolvimento que incorporem, de forma definitiva, os
diferentes atores sociais na construo de uma viso comum do futuro desejado para uma
determinada rea.

Contudo, tal abordagem exige no s boa vontade dos atores, mas tambm
transformaes nas estruturas polticas e institucionais para que esses projetos de
desenvolvimento possam efetivamente acontecer. Como ser visto mais adiante, foi
necessrio flexibilizar algumas formas tradicionais de apoio aos territrios, adequando os
 11

contratos s novas concepes que colocam o territrio (e no mais os setores produtivos) no

centro do processo de planejamento.

A abordagem territorial baseia-se na definio de um projeto territorial. Esse projeto

construdo com a participao de atores locais pblicos e privados, que vo desenhar um
programa de desenvolvimento para a rea, que, posteriormente, ser discutido e negociado
com as autoridades regionais e nacionais competentes.

Assim, uma das principais inovaes no mbito deste programa foi a criao dos Grupos de
Ao Local que so os responsveis pela animao do processo de mobilizao comunitria
para o planejamento a mdio e longo prazo do territrio, e atuam com alto grau de
independncia, o que permite que novas formas de sensibilizao das comunidades sejam
criadas e implantadas. Os grupos gozam ainda de grande legitimidade junto s comunidades,
especialmente por serem formados por uma grande diversidade de atores sociais e por serem
os interlocutores com as outras instncias (regionais, nacionais e europia) de planejamento.
Ao longo da primeira fase (LEADER I, 1991-1994) foram criados 217 projetos territoriais, e
aproximadamente 1.000 durante a segunda fase (LEADER II, 1994-1999).

Os grupos LEADER podem ser financiados diretamente pelo Programa, com recursos da
Unio Europia, para colocar em andamento os seus projetos. Resumidamente, os grupos
LEADER animam os processos de planejamento do territrio, atravs de atividades como
diagnstico da realidade local e discusses com a comunidade, facilitam a elaborao de uma
viso comum de desenvolvimento que vai orientar os projetos especficos que podem levar
construo da viso comum de desenvolvimento do territrio e, ainda, fazem a intermediao
entre os projetos locais e as instncias regionais, nacionais e europia, em especial com
relao a contratos de financiamento de projetos. Existe, portanto, uma explcita preocupao
com a aprendizagem coletiva, na concepo e na execuo dos projetos.

Contudo, as estratgias utilizadas por cada um dos Grupos de Ao Local variam bastante,
dadas as diferenas sociais, culturais, econmicas e ambientais de cada territrio.

Assim, possvel encontrar experincias as mais diversas possveis, desde a criao de um

grupo de ao local em Meath, na Irlanda, regio de vocao estritamente agrcola, que
envolveu os principais atores da regio na coleta de dados sobre as atividades potenciais e
formulou um plano de ao envolvendo 10 vilas da regio num processo de planejamento
regional atravs da formulao de projetos de desenvolvimento, at a potencializao da
cultura empresarial j existente, na regio de Tarn des Montagnes (Sul-Pirenus, Frana),
atravs de uma estratgia denominada ratissage, que consiste na busca e seleo de projetos
que contribuam para o desenvolvimento do territrio. organizada, geralmente no perodo
curto de trs meses, uma animao local intensa, que permita referenciar todas as iniciativas
ou projetos potenciais, para dar-lhes uma coerncia de conjunto e fornecer-lhes um apoio
tcnico personalizado.

Nos diferentes exemplos da Iniciativa Comunitria LEADER, contudo, duas caractersticas

principais saltam aos olhos: a primeira delas o enfoque prioritariamente orientado para a
formulao e execuo de projetos, ou seja, so colocadas em evidncia a necessidade e a
importncia de se planejar o desenvolvimento de um territrio, com base em elementos que
possam ser mensurveis, que possam ter a sua implantao constantemente monitorada e
avaliada; a segunda caracterstica que chama a ateno o enfoque participativo que a
estratgia de animao emprega para a busca e a seleo dos projetos. Tal orientao permite
trazer tona as mais diversas idias, opinies e vises sobre o futuro de um determinado
 12

territrio, encerrando uma grande possibilidade de romper com os processos autoritrios e

concentradores de tomada de deciso. Isso fundamentalmente importante quando se trata de
processos participativos de planejamento, uma vez que estimula e torna possvel a qualquer
ator influenciar os rumos que ter o processo de desenvolvimento do seu territrio.

Muitos outros exemplos poderiam ser aqui apresentados, mas o objetivo fundamental
apreender as lies que as experincias internacionais vm acumulando sobre
desenvolvimento territorial.

Uma destas lies (ou caminhos de aprendizagem) diz respeito s formas como so
transferidos recursos pblicos para os territrios. Tal aspecto um dos mais importantes,
uma vez que guarda um potencial enorme de romper com os modelos e esquemas de
transferncias de fundos pblicos que privilegiam apenas aqueles setores mais influentes da
sociedade e amplia as possibilidades de um financiamento que tenha como objetivo principal
contribuir para o desenvolvimento dos territrios, atravs do financiamento de projetos
articulados em torno de um planejamento de mdio e longo prazo.

O processo de chamada e seleo de projetos realizado no mbito do Programa LEADER

tem, nesse sentido, grande contribuio para a discusso das formas de financiamento do
desenvolvimento. Rompendo com a lgica de balco, a estratgia de ao que tem como
foco a chamada e a seleo de projetos tenta responder a uma dupla demanda: por um lado,
existe um nmero mximo de projetos que podem ser criados e apoiados; por outro lado, a
seleo de projetos faz com que apenas aqueles que se apresentam como mais interessantes
para o desenvolvimento de uma rea sejam apoiados. Dessa forma, tal estratgia faz com que
os atores locais se mobilizem a servio do desenvolvimento local, j que tm que elaborar os
seus projetos e, ao mesmo tempo, ajudem a decidir quais so aqueles que devem ser ou no
apoiados. Nas reas com pequeno acmulo de potenciais, lideranas e projetos, ou em
reas onde a desconfiana a respeito do setor pblico grande, a estratgia inicial
fomentar a criao dos projetos e ajudar a formar as lideranas; nas reas com grande
potencial de projetos, o estgio da seleo se mostra como muito mais importante, mas o
envolvimento dos atores locais no processo - quer seus projetos sejam ou no
selecionados - pode ser um caminho para a criao de consensos sobre as estratgias de
desenvolvimento local.

A priori, a seleo de projetos pode parecer algo apenas administrativo, mas na prtica ela
se mostra como uma ferramenta genuna de coordenao e dilogo para os atores locais. A
seleo de projetos tambm um expresso concreta das linhas estratgicas definidas pelos
grupos de ao local para o desenvolvimento territorial, e a anlise das aes destes grupos
revela a sua capacidade de experimentar metodologias para a seleo de projetos adaptadas
aos contextos e estratgias de desenvolvimento particulares de cada regio.

Contudo, tal capacidade no seria possvel sem a grande flexibilidade nos modos de
operacionalizao do programa. Tal flexibilidade seria a fora motriz atravs da qual a
criatividade e a inovao nos mtodos de coordenao da ao coletiva para o
desenvolvimento local se tornam possveis.

A seguir, so apresentadas seis lies especificamente relevantes aprendidas pelo Programa

LEADER, ao longo das fases I e II, no que toca abordagem territorial do desenvolvimento.
Essas lies foram sistematizadas pelo LEADER European Observatory no Dossier No 6
Parte 1 Rural Inovation, de dezembro de 1999.
 13

Lio 1: a introduo do conceito de projeto territorial torna possvel o progresso alm

do conceito de uma rea como uma unidade administrativa.

O conceito de identidade (cultural, histrica e geogrfica) assume um papel muito importante

na definio de um territrio. Modificam-se as percepes que os diferentes atores tm do
espao, facilitando as ligaes entre as instituies e os atores a respeito de novas concepes
e desafios. As polticas passam a ser definidas segundo demandas de desenvolvimento e no
mais demandas puramente administrativas.

Lio 2- a identidade local, que muitas vezes precisa ser re-inventada, o ncleo da
estratgia territorial.

Muitas reas tm reforado suas ligaes e coerncia, focalizando seus projetos de

desenvolvimento nos elementos de identidade local. Buscam identificar algo que as torne
nicas, o que acaba por contribuir tambm para modificar a forma como os prprios
habitantes enxergam a sua prpria regio. Alm disso, o fato de se apoiarem no poder da
identidade local torna os produtos dessas regies mais desejveis no mercado. A identidade
local torna-se uma das bases centrais da economia da qualidade, capaz de projetar
internacionalmente produtos regionais, conhecidos e apreciados por reunirem caractersticas
objetivas (paladar, padro esttico) com traos organizacionais que lhe so sempre associados.

A identidade de uma rea , portanto, composta de todas as percepes coletivas do passado

dos seus habitantes, de suas tradies e de seu know-how, de sua estrutura de produo, sua
herana cultural, seus recursos materiais, enfim, seu futuro.

Ela no uma identidade monoltica, mas um complexo integrado pela multiplicidade de

identidades especficas de cada grupo social, de cada lugar, de cada centro especializado de
produo. Essa identidade plural no esttica; ao contrrio, ela pode mudar, tornar-se mais
forte, modernizar-se.

Lio 3- o enfoque territorial tem demonstrado que o declnio de certas reas, mesmo
que avanado, pode ser revertido, uma vez que tal enfoque torna possvel explorar novos
caminhos de desenvolvimento.

A participao dos atores locais faz com que seja possvel imaginar um novo futuro para os
territrios. Em muitos casos, esforos esto sendo feitos para reestruturar atividades j
existentes, mas em outros casos, quando a situao j est muito deteriorada, so necessrios
novos projetos, completamente diferentes e capazes de forjar novas identidade e imagem em
determinadas reas.

Um bom exemplo disso o caso de Vale do rio Loire (Rhne-Alpes, Frana), que passou a
explorar uma atividade totalmente nova que o turismo vulcnico. A presena constante
dos arquelogos que trabalhavam na regio foi, recentemente, transformada em um novo
caminho para o desenvolvimento regional. Os dilogos entre esses pesquisadores e o grupo de
ao local possibilitou a criao deste produto totalmente novo que o turismo vulcnico, que
tem atrado contingentes cada vez maiores de turistas para a regio e dinamizado a economia
local.

Lio 4- o enfoque territorial tem estimulado que os atores no apenas expressem seus
conhecimentos, expectativas e conflitos, mas tambm suas habilidades de construir
iniciativas coletivas e se organizarem em torno de novas idias.
 14

O exerccio do dilogo, de colocar-se no lugar do outro, emerge como um dos principais pr-
requisitos para a construo dos projetos territoriais de desenvolvimento. O exemplo do grupo
LEADER de Serrania de Ronda (Andaluzia, Espanha) muito interessante neste sentido.A
regio congrega 21 municpios que tm como base da economia a produo de carne e
castanha, baseada em propriedades pequenas e familiares, e apresenta altos ndices de
emigrao. Sua proximidade do litoral e suas heranas culturais, contudo, possibilitaram a
renovao do turismo. Foi criada uma Associao de Desenvolvimento Local, que logo se
transformou no palco privilegiado para a discusso dos rumos do desenvolvimento da regio.
A principal caracterstica deste espao dada por dois princpios bsicos: a) as estratgias de
desenvolvimento em curso so permanentemente discutidas e esclarecidas com a populao
local e; b) dada prioridade aos projetos coletivos. Como conseqncia, foram criadas
organizaes profissionais e coletivas num local em que a organizao social era muito baixa.

Lio 5 O sucesso ou insucesso de uma estratgia depende de como os interesses e as

relaes entre os atores esto estruturados, por exemplo, na habilidade coletiva de
examinar a situao local, definir prioridades e estabelecer acordos sobre as formas de
uso dos recursos disponveis.

Freqentemente os conflitos de interesses refletem estratgias divergentes. Eles tambm

refletem os diferentes pontos de vista e diferentes expectativas dos atores envolvidos, e
apontam para a necessidade de se conseguir encontrar os pontos de convergncia que podem
levar os atores a estabelecerem uma agenda comum de desenvolvimento. A experincia do
LEADER demonstra que a interao entre instituies e os representantes dos interesses
locais nos processos de deciso tem redefinido o papel de ambas as partes e levado gradual
emergncia de uma percepo coletiva do presente e do futuro da rea em que esto inseridos.
A combinao de interesses e habilidades tambm leva emergncia das idias inovadoras e
de caminhos alternativos de desenvolvimento.

Lio 6- As trocas entre as reas rurais tm intensificado e ampliado a conscincia sobre

a importncia da transferncia de conhecimentos e da cooperao entre as reas na
definio de novos caminhos de desenvolvimento.

Um bom exemplo desta lio o caso dos grupos situados em ambos os lados da fronteira
entre Portugal e Espanha. Sua remota localizao geogrfica foi considerada, por muito
tempo, como um srio entrave ao seu desenvolvimento. A partir de 1993, esses grupos,
passaram a cooperar sistematicamente, promovendo uma constante e frtil troca de
experincias e conhecimento, e a percepo de que as diferenas culturais entre eles poderiam
ser algo muito enriquecedor para ambas as partes passou a ser compartilhada, com benefcios
para as duas regies. Portugal aprendeu com a Espanha os caminhos para ampliar a
profissionalizao e a coordenao da economia local, estimulando os municpios a adotarem
posturas mais ativas no trato das questes pblicas. Por outro lado, os espanhis adquiriram
junto aos seus parceiros portugueses o know-how da produo e promoo de produtos
tradicionais locais, como os queijos.

3.1.2. EZ/EC Empowerment Zones and Enterprises Communities Program

O Programa EZ/EC foi estabelecido em lei em agosto de 1993. Em janeiro de 1994, o

processo de seleo para a fase I do programa foi iniciado. Para ser elegvel, as comunidades
tm que ter ndices altos de pobreza (essa uma diferena fundamental do programa
LEADER), e apresentar planos estratgicos de desenvolvimento que tenham a participao
ativa das comunidades.
 15

Em dezembro de 1994, trs Zonas de Empoderamento (Empowerment Zones - EZ) e 30

Comunidades Empresariais rurais (Enterprises Communities - EC) foram definidas. As EZ
rurais receberam concesses de US$ 40 milhes, enquanto que as EC rurais receberam
concesses de US$ 3 milhes.

O Programa baseia-se em quatro princpios fundamentais para a anlise dos planos das
comunidades: a) oportunidade econmica; b) desenvolvimento sustentvel; c) cooperao e
parcerias nas comunidades (community-based partnership); e d) viso estratgica de mudana.

O primeiro princpio baseia-se no pressuposto de que fundamental para a revitalizao das

comunidades a criao de oportunidades econmicas para todos os residentes. A gerao de
empregos e de oportunidades de negcios deve levar, segundo a concepo do programa, a
uma situao de auto-suficincia das comunidades no longo prazo. As oportunidades para a
implantao de novos empreendimentos, a expanso das empresas de pequeno porte e a
capacitao para trabalhos que oferecem maior mobilidade so alguns dos elementos chave
nas estratgias de desenvolvimento econmico das comunidades.

A idia de desenvolvimento sustentvel do programa EZ/EC apia-se na idia de que o

desenvolvimento econmico s pode ser bem sucedido quando parte de uma estratgia
coordenada que inclui o desenvolvimento fsico e humano. Assim, os aspectos ambientais so
entendidos como fundamentais para que as comunidades possam viver um clima de inovao
e bem-estar.

semelhana do Programa LEADER, o EZ/EC leva em conta a participao da comunidade

na elaborao dos projetos de desenvolvimento. O princpio de responsabilidade que guia o
projeto exige a participao ativa dos diferentes atores sociais, como lideranas
governamentais e polticas, grupos comunitrios, organizaes ambientalistas, religiosas,
empresrios, enfim, todos os segmentos sociais dos locais. Essa participao ainda mais
estimulada pois o programa tem como princpio que uma comunidade no pode prosperar se
depender apenas dos recursos pblicos. necessrio, portanto, um comprometimento dos
atores na busca e aplicao de outros tipos de recurso que podem contribuir para o sucesso
dos projetos de desenvolvimento local.

Por ltimo, o quarto princpio que norteia o programa refere-se Viso Estratgica para a
Mudana, entendida aqui como o item do plano de desenvolvimento do local que expressa a
forma como a comunidade define a prpria viso do seu futuro.

entendida como o mapeamento estratgico dos caminhos que a comunidade pretende trilhar
para atingir a desejada revitalizao. So definidas as metas e as formas de monitoramento e
avaliao do plano de desenvolvimento, bem como as estratgias de aprendizagem coletiva da
experincia.

Um dos principais pontos de destaque da experincia do Programa EZ/EC a sua opo por
dividir com as comunidades as responsabilidades. Uma estrutura de monitoramento e
avaliao dos projetos de desenvolvimento, contudo, foi estabelecida (Benchmark
Management System BMS) para que os projetos possam ser acompanhados, assim como
possa ser avaliada a aplicao dos recursos pblicos que, embora flexveis, devem ser
direcionados para aqueles projetos que fazem parte da estratgia de desenvolvimento local. A
idia bsica que os recursos no sejam entendidos como um simples doao, mas como um
instrumento de construo das comunidades.
 16

As duas experincias referenciadas anteriormente apontam para a pertinncia em se adotar o

enfoque territorial como base para os processos de planejamento do desenvolvimento. Em
especial, por adequar as transferncias de fundos pblicos s reais necessidades das regies,
que podem ser melhor captadas atravs de processos participativos de diagnstico e
elaborao de projetos. Alis, na elaborao coletiva de projetos de desenvolvimento est um
dos grandes trunfos das experincias apresentadas anteriormente. Tal processo, que pressupe
a participao de diferentes atores sociais que tm que negociar, discutir e estabelecer
consensos sobre os rumos do desenvolvimento dos seus territrios torna mais transparente e,
talvez, mais eficiente a aplicao dos recursos, rompendo com a lgica segundo a qual
aqueles atores com maior influncia junto ao poder pblico se beneficiam particularmente dos
recursos da sociedade. Alm disso, tal estratgia introduz um componente tcnico que pode
ser extremamente til para o monitoramento e a avaliao do uso dos recursos.

Assim, o enfoque territorial aplicado ao planejamento permite que determinadas

caractersticas locais sejam valorizadas, como por exemplo, os atributos naturais (ou
amenidades) e a herana cultural de uma determinada localidade, e se transformem em
vantagens competitivas dos territrios.

Contudo, a aplicao de tal enfoque implica tambm na criao de novas instituies que
facilitem a sua aplicao. Os Grupos de Ao Local da Iniciativa LEADER so um exemplo
promissor de inovao institucional. Ainda que no se constituam como uma nova instncia
de governo, os grupos de ao local tm autonomia e podem negociar contratos de parceria
com as diferentes esferas governamentais (regional, nacional ou europia) e com o setor
privado, o que permite maior flexibilidade e estimula a criao de um ambiente apropriado
criatividade e ao surgimento de inovaes, empreendimentos. Tais grupos tambm no esto
submetidos a um conjunto rgido e burocrtico de regras para a sua constituio; ao contrrio,
estimulada a sua constituio sempre que uma determinada comunidade, um determinado
territrio, entenda que esse o caminho mais promissor para alavancar o seu processo de
desenvolvimento.

Uma diferena que chama a ateno na comparao entre as duas experincias descritas diz
respeito aos critrios para que os territrios faam parte dos programas. Enquanto no
LEADER o principal critrio a formao de um grupo de ao local que vai colocar em
andamento o processo de planejamento territorial, no programa EZ/EC o nvel de pobreza
um dos fatores que tm maior importncia na definio de quais reas podem se integrar ao
programa. Essa diferena quanto aos critrios de seleo dos territrios interessante, pois
pode indicar a existncia de duas vises tambm diferenciadas sobre o papel do Estado na
promoo do desenvolvimento sustentvel.

De qualquer forma, contudo, o que se conclui destas duas experincias, aqui brevemente
comentadas, que os desafios colocados para o Estado so, por um lado, conseguir que os
diferentes atores locais assumam, progressivamente, um papel mais ativo na construo dos
processos de desenvolvimento e, por outro, redefinir o seu papel nessa construo.

3.2. Desafios do desenvolvimento territorial no Brasil

A profuso dos conselhos gestores talvez a mais importante inovao institucional da

sociedade brasileira durante os anos 1990. As 27 mil unidades existentes ao final dos anos
1990, com mdia superior a quatro por municpio abrem caminho para algum tipo de controle
social sobre investimentos fundamentais de que depende a vida dos cidados. No h dvida
que, na maioria dos casos, os conselhos limitam-se a uma atividade rotineira de controle, que
 17

reproduz os costumes e, sobretudo, poderes locais consolidados. O simples fato, entretanto, de

o uso dos recursos submeter-se a uma instncia colegiada j o prenncio de uma nova
atitude dos cidados e refora o caminho aberto pela lei de responsabilidade fiscal - para
inibir as prticas mais nefastas de gesto do dinheiro pblico.

Apesar de sua relevncia, cada um destes conselhos tem uma funo setorial especfica de
elaborao de reivindicaes e controle na execuo de seu atendimento. So mediadores
entre recursos federais voltados a uma finalidade pr-determinada e as populaes
beneficiadas. Exatamente por isso, importante analisar o desempenho dos conselhos
gestores voltados explicitamente a planejar o processo de desenvolvimento fora das
regies metropolitanas: o caso dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. O PRONAF um
excelente exemplo do alcance e dos limites das polticas de desenvolvimento territorial no
Brasil contemporneo.

3.2.1. PRONAF: limites de um programa inovador

O importante no tanto sua dotao oramentria (em torno de R$ 150 milhes por ano),
mas sua capilaridade, e sua vocao: o Pas possui hoje mais de 4.000 conselhos municipais
de desenvolvimento rural, dos quais 1.500, no mbito do PRONAF Infra-Estrutura e
Servios, estabeleceram contratos com o poder pblico federal a partir da elaborao de um
diagnstico participativo e da elaborao de um plano quadrienal de investimentos, cuja
execuo supervisionada pela Caixa Econmica Federal.

O desenho organizacional do PRONAF indica uma preocupao explcita no s com o

controle social sobre os gastos, mas, sobretudo com a interiorizao do processo de
desenvolvimento. O Programa compe-se de quatro linhas de ao. A mais importante a que
destina anualmente crdito a cerca de 750 mil agricultores familiares, por meio de bancos
federais num total prximo a R$ 2 bilhes. A segunda procura melhorar o ambiente
econmico e ampliar as oportunidades dos agricultores por meio de um conjunto de
investimentos e prestaes de servio ( o PRONAF infra-estrutura e servios). A terceira
pretende melhorar a formao profissional dos agricultores e dos tcnicos que os atendem. A
quarta linha faz a articulao no interior da administrao pblica, necessria ao
funcionamento de um programa que mobiliza uma diversidade de agncias que vai do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (que fornece o funding de 80% dos emprstimos do PRONAF)
Secretaria do Tesouro Nacional (que autoriza os subsdios nos juros e as taxas
administrativas recebidas pelos bancos) passando pela Caixa Econmica Federal (por onde
passam os recursos do PRONAF infra-estrutura e servios) as empresas estaduais de extenso
rural e diversas Organizaes No Governamentais (que assumem responsabilidade na
formao dos agricultores, dos tcnicos e dos prprios representantes dos conselhos). A
estrutura do Programa enxuta e sua equipe no tem mais que 30 tcnicos. Funciona a partir
de uma rede composta por sindicalistas, agncias bancrias, extensionistas, ONGs,
cooperativas de crdito e diferentes segmentos da administrao pblica tanto dos Estados
como da Federao.

Uma informao suficiente para destacar o alcance social do PRONAF-crdito: nada menos
que 56% dos tomadores dos emprstimos, em 1999, nunca tinham recebido qualquer
financiamento bancrio anteriormente (Ministrio do Trabalho, 1999). Quanto ao PRONAF
infra-estrutura e servios, um levantamento realizado em 2002 em cinco Estados do Sul e do
Nordeste mostra altssimo grau de participao social nas reunies, com base nas quais so
elaborados o diagnstico e as reivindicaes que vo compor o plano de desenvolvimento.
 18

O PRONAF emblemtico do alcance, mas tambm dos limites das relaes que hoje se
estabelecem entre o Governo Federal e as regies. Apesar da mobilizao alcanada e de seus
resultados sociais to significativos, ele padece de quatro problemas centrais (Abramovay,
2001) que, de certa forma, atravessam toda a poltica federal voltada ao interior do Pas:

a) A tica dos conselhos tende a ser estritamente setorial;

b) O municpio uma instncia adequada de controle, mas nem sempre de planejamento;

c) A cultura da pr-seleo desestimula projetos de boa qualidade;

d) Os projetos tm um formato de lista de compras e no de desenvolvimento.

Apesar da inovao importante representada por conselhos gestores com responsabilidades no

planejamento local, no se formaram instncias localizadas pelas quais as foras vivas de uma
certa regio - seus representantes eleitos, seus empresrios e suas organizaes associativas
so convidadas a pensar o futuro e a aplicar recursos segundo uma estratgia de crescimento
apoiada na descoberta de suas mais importantes vocaes (Abramovay, 2001). O formato da
relao entre instituies locais e poder federal no Brasil induz lgica permanente de tentar
satisfazer carncias e no de levar adiante iniciativas inovadoras capazes de alterar o ambiente
em que estas carncias se exprimem. O resultado que, sobretudo nas localidades mais
pobres, a demanda local raramente consegue estabelecer um leque de bens e servios dotados
de coerncia e inseridos numa dinmica tal que representem mudana significativa nos
padres vigentes de relao entre os indivduos, os grupos sociais e as autoridades pblicas.

Dois exemplos exprimem bem a dificuldade de as polticas voltadas ao fortalecimento do

tecido econmico do interior do Pas contriburem, de fato, ao processo de desenvolvimento.

O primeiro o dos assentamentos de reforma agrria. A guerra de nmeros travada entre

o Governo Federal e alguns movimentos sociais no pode esconder que centenas de milhares
de famlias foram assentadas nos ltimos anos, num dos mais importantes movimentos de
transferncia de propriedade fundiria da histria internacional das reformas agrrias. Da
mesma forma, o sentimento de melhoria social decorrente do acesso terra reconhecido por
inmeras teses, monografias e relatrios de pesquisa. Ao mesmo tempo a massificao dos
assentamentos foi acompanhada por uma evidente deteriorao na qualidade dos resultados
por eles alcanados. A raiz bsica deste to freqente desempenho negativo no est numa
suposta inviabilidade competitiva das exploraes familiares e sim no formato organizacional
da prpria poltica pblica: os assentamentos so feitos com base numa relao direta entre o
poder pblico federal e os movimentos que falam pelos trabalhadores aos quais destina-se a
terra. Em vez de fazer parte de um projeto destinado a fortalecer o tecido social de uma
determinada regio, o assentamento uma espcie de enclave do Governo Federal, um
corpo estranho s foras sociais da regio onde se insere e que se volta permanentemente
ao Governo Central para que suas demandas sejam atendidas. Um dos fatores mais
importantes que explicam assentamentos bem sucedidos exatamente a sua insero na
economia e na sociedade em que foram instalados os agricultores. Inversamente, diversos
estudos mostram que, em muitos casos, os prprios filhos dos assentados tendem a ser objeto
de preconceito e discriminao nas escolas. As polticas de redistribuio fundiria que
tiveram papel decisivo no fortalecimento do tecido social de pases como o Japo e a Coria,
desembocam aqui na criao de imenso contingente de famlias dependentes de um apoio que
o Governo Federal nunca ser capaz de oferecer.
 19

O segundo exemplo refere-se s estratgias locais de desenvolvimento integrado e

sustentvel (os DLIS do Programa Comunidade Ativa) que, em mais de 600 municpios
brasileiros, representam tambm um importante caminho para a valorizao do interior do
Pas, uma vez que se voltam permanente tentativa de organizar as atividades produtivas de
populao vivendo em situao de pobreza. O mesmo pode ser dito do fato de que quase
metade dos municpios possuem programas de gerao de trabalho e renda e de capacitao
profissional, ligados ao Comunidade Solidria, segundo os dados do Perfil dos Municpios
Brasileiros do IBGE (1999). Mas um dos problemas mais srios deste tipo de iniciativa
(apesar de seu carter to inovador) que se caracteriza por seu completo afastamento com
relao ao mundo empresarial das regies onde atuam. As empresas (nano, micro, pequenas,
mdias e grandes) so os mais importantes protagonistas do processo de desenvolvimento.
Voltar recursos materiais e humanos ao fortalecimento do empreendedorismo entre
populaes pobres sem que esta tentativa esteja articulada com as realidades empresariais
locais promover preocupante dissociao entre economia e sociedade, entre polticas sociais
e polticas de desenvolvimento: um convite a que as polticas sociais tenham uma dimenso
puramente compensatria e que no sirvam, seno de maneira muito indireta, para dinamizar
a vida econmica local.

Mas quando se examinam as articulaes verdadeiramente regionais (que correspondem a

experincias localizadas e vividas pelos atores) percebe-se a distncia entre seus potenciais
(inclusive na luta contra a pobreza) e as polticas do Estado voltadas s regies. o que ser
visto no prximo item.

3.2.2. A distncia entre articulaes locais e polticas pblicas

O Pas assistiu, nos ltimos anos, proliferao de variadas formas de associaes

municipais. Algumas delas extrapolaram nitidamente o mbito de uma associao de
prefeitos. O Frum Intergovernamental e da Sociedade do Sudoeste do Paran, sediado
em Francisco Beltro, esteve na origem de um fundo de aval que permitiu ampliar de maneira
impressionante os emprstimos do PRONAF. Animado pela Secretaria de Desenvolvimento
Rural do Ministrio da Agricultura (posteriormente incorporada, a partir de 1999, ao
Ministrio do Desenvolvimento Agrria) o Frum elaborou um Plano de Desenvolvimento
Sustentvel do Sudoeste do Paran, estabelecendo diagnsticos para diferentes aspectos da
vida econmica local e propondo solues concretas. Tambm no Sudoeste do Paran, o
Pacto Nova Itlia chegou a contar com escritrios de assessoria europeus na elaborao de
seus planos de desenvolvimento. No Oeste de Santa Catarina, a EPAGRI (Empresa Estadual
de Pesquisa e Extenso) elaborou, em 1995, um excelente diagnstico regional incorporado
ao plano de ao da Associao de Municpios. Neste caso tambm escritrios europeus
ofereceram assessoria com base na experincia italiana.

O que chama a ateno em ambos os casos a dissociao entre o mpeto das organizaes
regionais e a ausncia de polticas federais destinadas a imprimir estabilidade e horizonte
estratgico a estas articulaes. A Associao dos Municpios do Oeste de Santa Catarina
(AMOSC) chegou a elaborar um plano inovador articulando agroindstrias por meio de um
conglomerado funcionando em rede e que visava o fortalecimento de certas marcas
territoriais. A indita cooperao tcnica entre a EPAGRI e organizaes no-governamentais
de Chapec foi estimulada por um edital lanado por uma nova linha do PRONAF (a linha de
agroindstria) que visava especificamente iniciativas inovadoras e destinadas ao
fortalecimento de capacidades e marcas territoriais. O projeto elaborado deveria atingir 481
famlias e criar 50 agroindstrias. Dois ministros visitaram a regio para lanar o projeto, que
tambm teve o apoio explcito do Governador. Seu custo total era de R$ 3 milhes e deveria
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criar 620 postos de trabalho. Pouco antes da liberao dos recursos, a extino da Secretaria
de Desenvolvimento Rural do Ministrio da Agricultura impediu a realizao do projeto e
desmoralizou os laos de confiana que comeavam a formar-se entre parceiros que no
tinham tradio de trabalho conjunto (a extenso oficial e as ONGs locais) e sobretudo minou
o nimo dos prprios agricultores com o trabalho. Algumas famlias acabaram sendo
financiadas topicamente por uma linha de crdito especial do Banco do Brasil (no mbito do
programa Agregar), mas a ambio de fazer do impulso a uma atividade determinada
(agroindstria) o meio de fortalecimento do tecido social da regio foi inteiramente frustrada.
No caso do Sudoeste do Paran, as disputas polticas entre as organizaes dos dois
municpios mais importantes da regio (o Pacto Nova Itlia, de Pato Branco e o Frum de
Francisco Beltro) tambm reduziram muito o impacto da iniciativa.

O importante nestas duas experincias que o Estado no possui estrutura, nimo e

mecanismos de incentivo para lidar com dinmicas locais. O Estado piramidal no
consegue relacionar-se com organizaes em rede. S que a presena do Estado o que
mostram as experincias europia e norte-americana expostas acima tem um papel decisivo
de imprimir estabilidade e fornecer parmetros para o funcionamento da prpria rede de
iniciativas localizadas e voltadas inovao no processo de desenvolvimento. Sem esta
atuao do Estado, o risco de a rede se decompor em virtude das naturais diferenas entre seus
membros componentes ou de no encontrar interlocutores altura de suas necessidades,
imenso. A conseqncia que as organizaes mais expressivas da vida econmica regional
no tm incentivos para permanecer em sua articulao. Com isso, o permanente nas
organizaes de carter regional exatamente aquilo que tende a estabelecer com o poder
pblico federal uma relao de demanda, tpica do Estado redistributivo. O pacto e o frum
acabam suplantados pelas associaes de municpios que tendem a refletir os interesses e as
demandas tpicas e localizadas dos polticos profissionais. A relao destas associaes com
os segmentos produtivos e com o mundo associativo no tem a marca da elaborao de
projetos estratgicos e sim a do atendimento a demandas especficas.

A atuao do SEBRAE e do Banco do Nordeste atenua, em muitas circunstncias, a

instabilidade das articulaes que so capazes de envolver, alm de prefeitos, os empresrios
e os setores associativos das regies. Os inmeros estudos voltados localizao de arranjos
produtivos localizados devero permitir um conhecimento mais refinado da real malha
produtiva de que feito o interior do Pas. As evidncias at aqui acumuladas deixam pouca
dvida, entretanto, de que so raros os casos em que sistemas produtivos localizados refletem
externalidades baseadas nas virtudes da cooperao, da aprendizagem, da troca de
conhecimento e da ampliao do horizonte cognitivo em que operam os atores sociais. Na
esmagadora maioria dos casos, concentraes produtivas exprimem, antes de tudo, baixos
custos, associados depreciao do trabalho e destruio da biodiversidade. As vantagens
comparativas com base em que se opera a recente industrializao na rea de txteis e de
calados, no Nordeste, e se produz o avano da produo agropecuria nos cerrados
brasileiros, apiam-se em dinamismo empresarial, sem dvida, mas tambm em formas
organizacionais pouco propcias valorizao do trabalho, do conhecimento e explorao
sustentvel dos recursos naturais.

o que justifica a formulao de polticas voltadas explicitamente valorizao dos melhores

atributos de que podem dotar-se os territrios no-metropolitanos no Brasil. A continuidade
de polticas estatais redistributivas e de uma prtica local de atrao de empresas com base em
incentivos ligados estritamente reduo de seus custos operacionais pode fazer das polticas
industriais um elemento a reforar a concentrao da renda em regies j dotadas dos
melhores recursos e oportunidades.
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4- Concluses e propostas

A misso da poltica territorial consiste em promover mecanismos de incitao que conduzam

elaborao de projetos - reunindo os horizontes dos atores privados, dos eleitos locais e do
setor associativo materializados em contratos de desenvolvimento com o Governo Federal.

Para isso, fundamental e urgente oferecer recursos intelectuais e capacidades que permitam
que os atores locais estejam altura deste desafio e possam elaborar propostas de contedo
inovador. As grandes e mdias cidades interioranas podem desempenhar a um papel decisivo,
no s por sua capacidade polarizadora, mas por disporem de alguns dos recursos intelectuais
necessrios a este to importante exerccio reflexivo sobre a identidade e os objetivos de uma
determinada regio.

Este formato da relao entre o Governo Federal e suas regies interioranas pode ser
implantado de maneira gradual, iniciando com algumas regies, multiplicando e
aperfeioando o perfil institucional destas novas relaes, conforme os contratos forem
emergindo e sua aplicao oferecendo resultados.

Este novo desenho da relao entre o poder central e as regies interioranas pode ser resumido
nas seguintes propostas:

a) Reduo gradual das transferncias automticas e garantidas a certos municpios e

aumento do apoio contratualizado a projetos.

b) Incremento dos recursos federais voltados capacitao localizada para a elaborao

de projetos de desenvolvimento de carter inovador.

c) Apoio prioritrio quelas atividades de educao e sobretudo de formao profissional

integradas a projetos de desenvolvimento elaborados por uma multiplicidade de atores
sociais e econmicos e destinados a fortalecer os tecidos sociais e econmicos
localizados.

d) Apoio a faculdades e universidades do interior do Pas para a capacitao na

elaborao de projetos voltados a fomentar o empreendedorismo individual e coletivo.

e) Estmulo formao de cooperativas de crdito e agncias locais de crdito capazes

de reduzir a assimetria de informao entre o empreendedorismo local e o sistema
financeiro convencional.

f) Dotar organizaes locais reunindo setor privado, associativo e eleitos locais de

personalidade jurdica que lhes permita o recebimento de recursos do Governo
Federal.

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