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-ANEXO IV
TABELA 4-A
Medidas Provisrias E/nltidas por Governo (1988-2001)
TABELA 4-B
Medidas Provisrias Emitidas por Governo Mensalmente (1988-2001)
\
V
R E N A T O * R. B O S C H l
MA P 1 A REGI NA S OARE S DE L I MA
0 EXECUTIVO E A CONSTRUO
DO ESTADO NO BRASIL
DO DESMONTE DA ERA VARGAS AO NOVO
INTERVENCIONISMO REGULATRIO
198
para a qual tendia a convergir o fluxo das relaes prove
nientes da sociedade civil no perodo desenvolvimentista.
Trata-se sim de qualificar um trao emprico que as anlises em
geral enfatizaram e que, talvez, tivesse enviesado a compreenso
de com o se estabeleceram as rela es pblico/privado
durante o perodo, principalmente no que tange avaliao
do corporativismo e s concluses gerais sobre o predomnio
avassalador do Estado sobre a sociedade.
Embora alguns trabalhos de recuperao da trajetria do
capitalismo industrial no Brasil tenham, desde os anos 70, se
constitudo em uma inflexo a essa viso predominante (Boschi
e Diniz Cerqueira, 1977; Diniz, 1978; Diniz e Boschi, 1978;
Boschi, 1979), e uma reavaliao do significado do corporati
vismo tenha sido empreendida em vrios outros (Boschi, 1991;
Costa, 1999), torna-se necessrio um olhar menos agregado,
sobre a noo de Estado no perodo desenvolvimentista,
distingumdcT o Executivo de outras esferas, roder-se-ia, assim,"
desvendar em que medida o Legislativo, visto como a esfera
da representao poltica, teria se constitudo tambm no
mbito da representao de interesses. Tal esforo seria tambm
esclarecedor no sentido de se apreender algumas particulari
dades no tocante relao entre os Poderes e s modalidades
de acesso da sociedade civil ao Estado que marcaram a traje
tria do sistema poltico brasileiro at os anos 80, quando se
instaura a crise do modelo desenvolvimentista e se preconiza
o direcionamento ao mercado como soluo econm ica. Com
essa transio, que diferenas teriam ocorrido no arranjo insti
tucional das relaes entre os Poderes e que padres de relacio
namento entre o pblico e o privado estariam sendo gestados
com as novas modalidades de intervencionismo estatal? Que
destaque teria o Congresso como arena da representao de
interesses organizados, sobretudo em vista da nfase no papel
regulatrio que as agncias ligadas ao Executivo passam a
desempenhar? Dessa forma, a questo que se coloca, por
extenso, a de se saber, no atual quadro marcado por um
modelo econm ico orientado para o mercado e definido por
novas modalidades de intervencionismo estatal, que tendncias
se esboam quanto ao papel do Executivo no interior do
aparelho de Estado e deste com relao sociedade.
O objetivo nesta primeira parte levar a efeito uma
comparao, em linhas gerais, dos limites entre o oblico e o
privado nos dois momentos, no sentido de apontar tendncias
199
n_______ . .. -jV utmicanuo no que diz respeito s modalidaues
de acesso da sociedade civil ao Estado e no que concerne aos
arranjos institucionais entre os Poderes, procurando aquilatar
o papel do Executivo sem perder de vista o das outras instncias
de poder, particularmente o Legislativo, na configurao do
espao pblico. Tratar-se- de elucidar, a partir de tal com pa
rao, as maneiras pelas quais se define o espao pblico em
termos institucionais, na confluncia da atuao de grupos da
sociedade civil diante do Estado, em um processo paulatino de
gerao de regras, estabelecimento de limites e normas que se
instauram a partir da prtica do setor privado e das respostas ou
iniciativas do setor pblico em termos de atividade regulatria.
A hiptese central, desenvolvida ao longo de diversos
> trabalhos sobre o empresariado e o Estado no Brasil1 e aqui
reeditada para efeitos de se especular sobre novas modalidades
de definio institucional do espao pblico, que os limites
' , entre pblico/privado so dados pela interao que se~Hserv
i entre, de um lado, a ao coletiva dTatores~pnvados e, de outro~
. as iniciativas e respostas do Estado em face dos interesses
t 11^ privados. Freqentemente, o processo poltico oscila entre~
.,VjP ao coletiva desses grupos ^induzida por mudanas institu-
i cTonais voltadas a assegurar maiores graus de autonomia ao
Estado, e a tenmiva-de-gfusionamento oa esrera pblica por
Enrremente organizados. Dados os diferenciais na
capacidade de organizao e promoo da ao coletiva de
, segmentos sociais distintos, a esfera do pblico se define a
partir da dimenso legal, com o resultado em aberto,.fruto da
interao de determinados interesses com as esferas de poder.
' O conflito resultante ou a tenso que se verifica entre as duas
, esferas, do pblico e do privado, constituiria, assim, a essncia
mesma da poltica e do processo de institucionalizao.2
200
Da que, em certos momentos ou conjunturas especficas,
possa emergir o Estado como um plo dominante dotado de
capacidade de iniciativa e controle maiores graus de auto
nomia e, em outros, a sociedade civil em termos de
processos pontuais de ao coletiva ou atividade associativa
de cunho mais permanente.
O corporativismo enquanto arranjo institucional que preva
leceu ao longo do perodo desenvolvimentista pode ser visto, r
nessa tica, como um tipo de ordenamento pblico/privado 1
que se instaura a partir da interao entre a prtica dos grupos t.0
organizados e, portanto, diretamente proporcional sua
capacidade de empreender a ao coletiva e a ao estatal'. 0^
antes^que como um desgnio do Estado no intento de submeter ^
a sociedade e garantir o processo de crescimento econm ico.
Por certo, em termos da preponderncia de um dos dois plos
do binmio Estado/sociedade, no incio do ciclo aue se inau
gura com os anos 30. faz-se mais presente a atuao do Estado.
sem que, no entanto, se exclua a capacidade diferencial de
iniciativa dos grupOS privados. Mas em nntrng mnmpntn.^
como ao redor dos 80, a tnica dada pela atuao da socie
dade civil e a dinmica de democratizao, em um quadro de
crise progressiva das polticas pblicas que davam sustentao
ao modelo de desenvolvimento e, em conseqncia, das possi
bilidades em aberto de construo institucional (Boschi, 1990).
Em funo dessa trajetria particular e do fato de o momento
de redefinio institucional tender-a se mostrar sobremaneira
intenso em um quadro posterior desconstruo da ordem
pregressa, lcito indagar, como o fazemos no ttulo desta
seo, se estamos diante de um novo corporativismo na defi
nio das relaes pblico/privado no Brasil e quais seriam
algumas de suas caractersticas em contraste com as modali
dades preexistentes.
201
Alguns trabalhos tm discutido a herana corporativa da
fase desenvolvimentista em termos da superao ou no dos
padres preexistentes de relacionamento Estado/sociedade,
se perguntando sobre o fim da era Vargas (Almeida, 1994;
Tpia, 1994; Cardoso, 1999; Diniz e Boschi, 2000). O prprio
discurso oficial enfatiza a total ruptura com o passado, dando
^ j-clstaque s inovaes institucionais e aos novos padres de
intervencionismo estatal. Fazendo eco a alguns dos debates
no veio do institucionalismcT histrico (Peters72000; Hall e
Taylr| 1096; TRTen e Steinmo, 1992), pode-se desde j argu
mentar sobre a impossibilidade de se fazer tbula rasa de um
determinado passivo institucional, como se os novos desenhos
pudessem desconsiderar o dilema de que a mudana institu
cional pressupe necessariamente a utilizao de instituies
existentes com o meio para se efetivar as transform aes.
Trata-se antes, no que diz respeito perspectiva oficial
contempornea que enfatiza a ruptura com o passado, de uma
estratgia de ofuscam ento, isto , de desvinculao de
causas e conseqncias, no bojo de um processo de descons-
truco deliberada (Pierson, 1995). No final das contas, a implan
tao de novas frmulas institucionais, por vezes, lana mo
do mesmo tipo de instrumento que se visa desmontar, ou at
mesmo restaura certos padres muito enraizados nas prticas
sociais. Foi assim com a recente reforma do Estado em vrias
das suas dimenses, ao utilizar expedientes de natureza clien-
telista para quebrar interesses fortemente constitudos.
Dessa forma, se com ela no se opera uma ruptura radical,
a herana corporativa do perodo desenvolvimentista fornece
pelo menos um quadro no mbito do qual novas relaes
so engendradas, sendo este precisamente o caso da estrutura
de representao de interesses do patronato e do operariado
no cenrio ps-reformas (Diniz e Boschi, 2000). Embora com
diferenas fundamentais em cada caso, em funo mesmo das
assimetrias incorporadas na estrutura corporativa desde a sua
origem, e tambm em funo dos diferenciais de recursos
organizacionais e da prpria centralidade da ao coletiva
no comportamento estratgico das classes sociais, o velho
corporativismo impe limites inovao no quadro da rees
t r u t u r a o institucional dos anos 90. Da mesma forma, alguns
de seus traos constitutivos so 'determinantes da lgica atravs
da qual a estrutura corporativa como um todo se foi configu
rando e consolidando ao longo do tempo.
assim que, nas suas caractersticas mais gerais, a estrutura
que se montou ao longo do tempo foi adquirindo contornos,
por um lado, em funo dos diferenciais de recursos quanto
ao coletiva entre os atores sociais, em termos de uma
assimetria nos arranjos entre as classes e, por outro, tendo
em vista o controle exercido pelo Estado atravs do m ono
plio da representao e do imposto sindical, em termos de
uma lgica que induzia sua expanso com a fragmentao e
diferenciao crescentes no interior de cada uma das classes.
No caso do operariado prevalece o controle e a impossibili
dade de organizao fora da estrutura oficial, levando a uma
multiplicidade de sindicatos de bases locais e a uma fragmen
tao dos rgos de cpula quando este controle se atenua
no mbito da organizao das centrais sindicais. No caso do
em presariado, a fragmentao expressa-se na criao de
associaes paralelas estrutura oficial em um ritmo crescente
desde o incio do ciclo, o qual se intensifica durante os anos 50
e, particularmente, entre os anos 1970 e 1980, com reflexos
no topo da estrutura que se traduzem na ausncia de uma
entidade hegemnica capaz de representar a classe com o um
todo (Diniz e Boschi, 1979; 1991; 2000; Boschi, 1994; Diniz,
1992). Alm disso, no que tange ao acesso ao aparelho de
Estado, a fragmentao impe uma multiplicidade de estra
tgias em distintas esferas da burocracia ligada ao Executivo
em diferentes estgios do processo de tomada de decises e
em diversas reas de poltica econmica, caracterizando, como
salientado em inmeros estudos, a relativa fraqueza do setor
empresarial em face do Estado, ainda que no uma ineficcia
nas aes isoladas e pontuais (Diniz e Boschi, 1989; 1993;
2000; Schneider, 1997; 1997-1998).
assim tambm que, ao final do perodo e, particular
mente no contexto que se segue s reformas orientadas par
o mercado, como teremos ocasio de desenvolver mais adiante,
a lgica de atuao dos atores, bem como a reconfigurao
da estrutura de representao de interesses vo ser ainda
pautadas pelos eixos da assimetria interclasses e da fragmen
tao intraclasse, mas em um movimento adaptativo aos incen
tivos institucionais da nova ordem. Em outras palavras, os
atores incorporam , dentro de uma lgica essencialm ente
203
m >*mai *.vwa p t i<4 i^icvf&iciicid cie tio cs3.o volu n t._i
caracterstica do novo ambiente, a necessidade de pautar sua
ao coletiva pelo fornecimento de incentivos seletivos aos
membros de suas associaes. Tambm os sindicatos so
envolvidos nessa dinmica para a sua sobrevivncia, ainda
que o trao da filiao compulsria continue a presidir seu
funcionamento. Por outro lado, permanecem as dificuldades
para a consecuo de aes conjuntas e concertadas, expressas
na ausncia de organizaes hegemnicas de carter mais
abrangente no interior de cada classe e de plataform as
comuns inter ou intraclasses. Na realidade, o cenrio imedia
tamente anteriojl -S reformas revelava nrp pran m^inr rp
consejTHQjda-Plires..empiesarlals em torno da necessidade de
reformas, em uma dirp3n diametralmente oposta percepo
das_elites ^Rdigais,-<sabigtudo na rea de polticas sociais.3
Fortem ente marcado pela trajetria institucional do velho
Corporativismo, o novo ambiente caracteriza-ser assim, peja
emergncia de alguns novos parmetros que, sobretudo, rede-
finem a posio estratgica dos diferentes atores entre si.
Nessa alterao relativa de papis, sobressai a mudana da
posio estratgica do Estado em face dos atores dom sticos
con^o o e lfm gnto central da nova ordem.
Na tentativa de superao da viso dicotm ica Estado/
sociedade que atravessa o pensamento poltico brasileiro e
vrias das anlises do perodo ps-30, pode-se situar a pers
pectiva interativa entre os dois plos a que aludimos anterior
mente. Nesta tica, o corporativismo implantado nos anos 30
pode ser interpretado como uma sntese institucional, delimi
tando a fronteira entre o espao pblico e o privado, ainda
que, como em outro tipo de arranjo, encobrindo as apropriaes
do pblico pelo privado que se operam por intermdio dos
contatos pessoais, vnculos clientelistas, estabelecimento de
redes, enfim, no espao cinzento entre as duas esferas. Por
outro lado, embora replicando desigualdades sociais bsicas
na literatura, vistas apenas pelo ngulo do controle das
* Survey realizado pelo IUPERJ, no Inicio dos anos 90, com elites em pre
sariais, sindicais, polticas e burocrticas detectou claramente essa tendncia
(DINIZ e BOSCHI, 1^97). De resto, um trabalho recente mostra, contrastando
o periodo desenvolvimentista com o perodo ps-reformas, que os em pre
srios tm propenso a favorecer polticas sociais apenas no contexto de
uma economia protegida e fechada (ver DELGADO, 2000).
204
classes subalternas pelo Estado , o corporativismo significou
m obilizao e organizao das classes sociais pela via da
representao de interesses. assim que, contrabalanando
o carter autoritrio envolvido na ordenao categrica e
hierrquica dos interesses e dos atores sociais a partir do
Estado, to amplamente salientada na literatura ( 0 Donnell,
1982), a dimenso da representao pode ser ressaltada como
um fator positivo a conferir algum grau de legitimidade e
transparncia aos arranjos corporativos.
Dessa forma, representao, em um cenrio em que outras
prticas se insinuam, um trao a se reter e a se recuperar da
lgica do velho corporativismo. No se tratou de uma obra
cuia implantao tivesse reproduzido a engenharia noltica
proposta pelos pensadores autoritrios, nem muito menos
que a sua prrica~ncrnasse uma viso conseaencial e clarP (>0aXV
vidente por parte das elites polticas de ento. Tratava-se.
sim, da dglimitao do espao pblico a partir da hierarqui- qfO
zao categrica dos interesses, mas sobretudo instaurando ^V
uma lgica em que a representao era um princpio funda- ^
mental. A~criscalizacr> de Hpsipnaldndps e assimetrias pode (
ser creditada mais aos diferenciais de recursos organizacionais,
bem como centralidade relativa da ao coletiva para os
'distintos atores sociais, do que a uma astcia poltica voltada
precipuamente ao controle da participao. Esta ltima seria
tambm um ingrediente, mas apenas um dos determinantes
das maneiras pelas quais os arranjos corporativos se institu
cionalizaram. Que o resultado final no fosse plenamente o
esperado, fica claro a partir do momento em que entram em
cena os imponderveis oriundos da ao coletiva e sua lgica
fundada na desigualdade. Os empresrios consagraram, na
prtica, uma estrutura dual mais flexvel capaz de controlar
seus prprios fr e e riders atravs de associaes voluntrias
de ingresso restrito, fazendo face aos benefcios que a estru
tura oficial ensejava classe como um todo por intermdio
dos mecanismos da filiao compulsria e do imposto sindical.
Em outras palavras, conquanto pudesse ser uma imposio
institucional partindo do Estado, os resultados finais, em termos
de um processo que aos poucos consolida o corporativismo '
com^unTdos arranios centrais na delimitao do espaco
pblico, so, na prtica, alterados pela atuao concreta e
po oadro de resposta dos atores sociais.
205
A idia de um corporativismo bifronte, expressa nas ass.
metrias entre as estruturas de representao de interesses da
classe patronal por contraste classe trabalhadora, bem
salientada na literatura que identifica a existncia de uma
estrutura oficial de representao e uma estrutura paralela
para o caso da classe patronal (Diniz e Boschi, 1989; 1993;
2000; Leopoldi, 2000). A maneira pela qual a dinmica da
ao coletiva se torna um fator determinante no resultado
institucional, isto , levando a uma espcie de neocorporati-
vismo a v a n t Ia lettre para o empresariado, mas a um corpora
tivismo mais rgido no que diz respeito classe operria,
muito bem captada na anlise de Costa (1999). Isso sugere que
um projeto de longo prazo garantindo crescimento econmico
e harmonia social, conquanto estivesse presente no clculo
poltico, no era algo assegurado ou vaticinado pelas elites
polticas. A nfase na idia de representao pautando as
relaes pblico/privado talvez possa ser alada tambm ao
mbito dos resultados no esperados, mas, enfim, como algo
que se consolidou ao longo dos anos, paradoxalmente, como
um trao democrtico oriundo de uma concepo autoritria.
Relevar esse trao importante no contraste que se pre
tende com a realidade dos anos ps-reformas orientadas para
o mercado, em termos dos fatores estruturantes da definio
do espao pblico. Mas importante salientar, tambm, certos
aspectos processuais da trajetria, que configurariam, em
cada conjuntura especfica, as condies para a definio
ou redefinio dos contornos pblico/privado. No incio do
ciclo desenvolvimentista, com o j salientado, predomina o
plo estatal, em um quadro de restries com petio pol
tica em que os atores sociais conquistam seus espaos paula
tinamente na esfera da representao de interesses jnto
burocracia do Executivo. Esse cenrio com posto, ainda,
por um tipo de intervencionismo estatal de natureza cons
trutiva, isto , um contexto no qual se definem novas reas
de atuao do Estado, e espaos so progressivamente ganhos
em relao lgica de atuao do mercado, em um processo
de fortalecim ento do poder do Estado atravs da sua capa
cidade de interveno em diferentes domnios. Trata-se, em
suma, do prprio processo de construo do Estado" (stcite
btiildin g), a partir da delimitao de sua esfera de atuao
em domnios especficos.
Inm eros estudos examinaram a fase constitutiva do
perodo, caracterizando-a em dois de seus eixos fundamentais:
o da poltica econmica e o da poltica social. Um terceiro
eixo, relativo dimenso da competio poltica, permanece
latente nessa fase, ensejando interpretaes mais polmicas
que no cumpre aprofundarmos aqui. Seja do ponto de vista
da interveno do Estado na rea de poltica econmica (Diniz,
1978), seja da tica da formulao da poltica social atravs
da regulao das relaes de trabalho e definio de direitos
sociais (Werneck Vianna, 1999; Gomes, 1988; Santos, 1979),
o Estado, enquanto Poder Executivo, constri-se a partir de
sua capacidade de interveno, fcm cada uma dessas duas
reas, o aspecto expansivo" da presena do Estado se faz
notar, de um lado, definindo pela interveno crescente no
domnio produtivo as bases para o crescimento econmico e
a criao de um ambiente domstico para os atores econmicos
estatais e privados; de outro, gerando, a partir da regulao
das relaes de trabalho, as condies para a mobilizao de
setores populares e seu ingresso na poltica.
Se nada disso novidade do ponto de vista de uma inter
pretao do perodo, esta breve reviso til no sentido de
marcar certos traos fundamentais da dinmica Estado/socie
dade no perodo desenvolvimentista. Em primeiro lugar, a
possibilidade de participao no processo decisrio relativo
formulao de poltica econmica no apenas encaminha
para o mbito do Executivo a ao_organizada dos grupos
privados nos mltinlos conselhos e esferas burocrticas a que
tinham acesso, comn.ramhm estabelece um padro de relacio
namento pblico/privado em que a mobilizao dos ltimos
passa a ser induzida pelos graus de autonomia relativa dos
primeiros. A maior excluso e centralizao do processo
decisrio tenderiam a corresponder reaes e manifestaes
dos atores privados com impactos institucionais de peso, inclu
sive quanto prpria sustentao de governos e natureza
do regime poltico, como aconteceu no caso dos empresrios
por ocasio do processo de abertura no incio dos anos 70
(Diniz e Boschi, 1978; Boschi, 1979; Payne, 1994).
Em segundo lugar, o fato de que o eixo da poltica social,
com tendncia ascendente a partir da implantao das leis
trabalhistas dos anos 30 e 40, tem implicaes do ponto de
vista da mobilizao social, particularmente em virtude de
207
ijuc u mesmo entra em sinergia com o processo de cresi..-
mento econmico, urbanizao e industrializao. Conquanto
limitada, a abrangncia da poltica social, no sentido da
incluso progressiva de categorias sociais no mbito da cida
dania regulada", bem como em termos do alcance e das reas
de proteo, atinge o pice com a universalizao dos direitos
sociais na letra da Carta de 1988. No auge do ciclo desenvol-
vimentista, por ocasio do milagre econmico" dos anos 70,
e por volta da sua inflexo numa direo de crise nos anos
80, a mobilizao ensejada pelo eixo da poltica social, bem
como pelas transformaes estruturais operadas atravs do
eixo da poltica econmica, vem tona em termos de um
fortalecimento do plo social vis--vis o plo estatal, com a
emergncia de uma sociedade civil mais organizada e dotada
de vigor associativo (Boschi, 1987; Santos, 1985).
.< , r Por ltimo, no que se refere ao eixo da participao poltica,
\ i * o
interessante observar que, a despeito das idas e vindas de
'V' f?/ um processo poltico marcado pela instabilidade, mudana
de regimes e ambigidades com relao s franquias demo
crticas, foram se estabelecendo regras, consolidando-se
> l processos e assim se definindo um quadro que eventualmente
. f , j conduziria institucionalizao da competio poltica demo
gj crtica e tambm plena extenso dos direitos polticos.
Observa-se o trnsito de uma democracia de participao
limitada, no incio do ciclo, a uma democracia de massas,
num processo de progressivo fortalecimento da representao
l^oltica pela prtica rotinizada de eleies.
Dentro desse quadro, o Congresso destaca-se como uma
esfera progressivamente dotada de identidade prpria e de
protagonismo poltico, no somente ensejados pela din
mica da representao poltica, mas tambm em virtude da
ampliao do seu espao institucional no processo decisrio.
O Poder Legislativo sobrevive aos altos e baixos do processo
poltico e. ainda que submetido lgica de atuao do Poder
Executivo, vai-se constituindo tambm em uma arena impor
tante, com dinmica prpria e processos peculiares que apenas
mais recentemente tm sido- enfocados nas anlises (Figueiredo
~TLimong, 1999; Boschi, Diniz e Santos, 2000J. Revela-se,
assim, uma faceta menos visvel das relaes Estado/sociedade
no Brasil, que a ocupao progressiva do Legislativo p elos
interesses organizados, sobretudo a partir da Constituinte de
208
1988^(Diniz e Boschi, 1989; 1999). Alm disso, de forma
menos contundente, constata-se a existncia de um ncleo
expressivo de empresrios no Congresso desde a legislatura
de 1945, ncleo este que se diversifica na mesma proporo
da difuso e com p lexificao do processo de industriali
zao (Boschi, Diniz e Santos, 2000). Observa-se, em suma,
a interpenetrao das dinmicas da representao poltica e
da representao de interesses.
A conjuntura do final do ciclo desenvolvimentista, por volta
de meados dos anos 80. quando o aprofundamento do modelo
fundado na industrializao substitutiva se mostra invivel a
partir da instalao de uma crise com determinantes internos
e externos, caracteriza-se, ao contrrio daquela que presidiu
o seu surgimento, por um processo de desconstruco aue
oloca em xeque o prprio Estado. O imperativo da estabili
zao macroeconmica no fr o n t interno, somado necessi
dade de competitividade da economia e integrao do pas
nos circuitos globalizados no f r o n t externo instauram uma
lgica, desta feita restritiva, quanto atuao do Estado. Tem |
incio um processo de desconstruco da ordem prearessa ^
em todos os seus pilares, a com ear pela prpria reforma <
do Estado, na medida em que a expanso estatal, nos mais-
d iv e r s o s domnios s e re v e la v a pm si mesma um componente
da criseT_a conjuno dos trs eixos referida anteriormente
para o momento constitutivo os eixos da poltica econ
mica, da poltica social e o da participao poltica prati
camente o seu reverso: severas restries possibilidad de
crescimento econmico, declnio do eixo da poltica social e
impossibilidade de fazer valer a letra constitucional na esfera
dos direitos sociais recm-concedidos e daqueles anterior
mente adquiridos, e, finalmente, tendncia ascendente no
eixo da participao poltica.
A conjuntura im ediatam ente anterior s reform as foi
abordada na literatura que cuidou de perseguir mais uma
transio, como uma situao particularmente desafiante.
Apontava-se, no caso brasileiro, para as dificuldades de enfrenta-
mento de uma transio dual: de um lado, em direo a uma
democracia carente de consolidao, de outro, no sentido da
efetivao de reformas orientadas para 0 mercado em um
quadro de defasagem em relao a outros pases e em ritmo
muito lento (Nelson, 1994). Mesmo que, num tempo e ritmo
209
bastante tpicos da mudana brasileira", as linhas mestras
para uma reconverso econmica j vinham sendo traadas
desde o governo Sarney em termos da liberalizao comercial,
intensificadas com a reforma do Estado e o aprofundamento
da abertura da economia operados no governo Collor de Mello
e, finalmente, arrematadas com a estabilizao no interregno
Itamar Franco e a intensificao das privatizaes no governo
Fernando Henrique Cardoso. Essa transi3n He monta, fundada
no trip estabili7arr> privari7ao do patrimnio estatal 'e
ahemira mmprr-ial rpm como conseqncia, do ponto de vista
da dimenso que aqui nos in teressajq as relaes pblico/
privado, uma raidical transformao no papel estratgico do
Estadorna medida em que, por um lado, a lgica do mercado
se interpenetra na dinmica de funcionamento do Estado, e, por
outro, a orientao diante dos atores domsticos deixa de ser
a tnica da atuao do Executivo, que passa a se fixar nos atores
da economia globalizada, inclusive como alternativa de susten
tao do modelo e capitalizao para o crescimento econmico.
210
No curto prazo, na medida em que os processos de recons
truo se encontram em curso, o que se pode fazer sugerir
tendncias, avaliando seu potencial no sentido de favorecer
ou no graus crescentes de dem ocratizao nas relaes
Estado/sociedade.
Dessa forma, uma das alteraes fundamentais consistiu
precisamente no fato de que a lsira de nrnao do F.stadn.
anteriormente pautada pelos limites de uma economia fechada
e oela expanso de seu domnio em face do mercado, v-se
agora atravessada pela lgica do mercado. Em outras palavras,
observa-se uma reconfigurao do ambiente institucional a
partir das mudanas estruturais impressas por uma poltica ^
econmica dirigida ao redimensionamento do prprio Estado
e abertura da economia ao exterior. Nesse processo, o Estado
reequipa-se em funo da possibilidade de implementao
da poltica econmica, eixo que subordina todas as demais
dimenses de sua atuao em outros domnios, inclusive a ^
prpria dinmica da poltica. O Executivo emerge como o
cerne de toda a reordenao que se opera no ambiente instT
tucional, cuja caracterstica central a redefinio do papel
estratgico do Estado diante dos atores organizados e destes ^ 0
entre si. <,
G /Tt*
Essa reconfigurao do papel relativo do Estado e dos atores (W
sociais, em suma, tem a sua dinmica marcada pelo fato de
que, a partir do eixo preponderante da poltica econm ica,
se redefinem as modalidades de interyeno, interpondo-se
o mercado como o fundamento das relaes no interior do *
prprio aparelho estatal, deste com relao sociedade e
entre os principais atores organizados.
So dois os pilares da nova modalidade de intervencio-
nismo estatal: abertura comercial e privatizao, vinculados **
pelo eixo da estabilizao econm ica que, por seu turno, lhes
confer~sentil. De UH1 laao, a aErtura da econom ia, em
funo da dinmica da competitividade seletiva, leva a uma
reconfigurao do capitalismo domstico, sobretudo no mbito
industrial, com o influxo de capital estrangeiro, o desloca
mento de atividades e a reestruturao da propriedade em
vrios setores atravs de um processo extremamente intenso
de fuses e aquisies. De outro lado, a privatizao opera
como um vetor para a apropriao do patrimnio pblico pelos
circuitos globalizados do capital, sobretudo em segm entos
211
lgico de ponta elemento.4 Ambos os pilares provem os
insumos para a poltica de estabilizao levada a cabo pelo
Executivo, propiciando a este ltimo um papel de mediao
estratgica que se materializa, em ltima anlise, na poltica
regulatria. Da que a atividade regulatria adquire enorme
centralidade com o elemento propulsor na redefinio das
relaes entre os afores e portanto, na delimitao do espao
pblico na nova ordem , incluindo a dinmica interna ao
prprio Estado no que tange s relaes entre os Poderes e
os arranjos institucionais dele vis--vis a sociedade.
As mudanas estruturais no mbito da economia e a recon-
figurao do ambiente institucional tm conseqncias na
atuao no s do prprio Estado, como salientado, mas
tambm dos atores organizados. Quanto ao primeiro, cumpre
destacar uma mudana de orientao em relao aos atores
privados que se traduz na passagem da centralidade confe
rida aos atores dom sticos no modelo desenvolvimentista
para a proteo dos investidores em geral no modelo orien
tado para o m ercado. A proteo aos investimentos, seja os
de capital de risco, seja aqueles investimentos vinculados
privatizao, constitui-se no novo marco da atuao estatal,
estabelecendo um fosso com relao aos cidados, agora
transformados em consumidores por fora inclusive da baixa
capacidade de interveno do Estado no mbito das pol
ticas sociais.
No que diz respeito aos atores organizados, a alterao
fundamental no novo ambiente institucional o fato de que
a ao coletiva passa a se pautar pela lgica da competitivi
dade, isto , pela op erao de incentivos seletivos como
mecanismos fundamentais da lgica de associao. Em outras
palavras, a desconstruo do antigo corporativismo, somada
ao prprio processo de transformao e adaptao graduais
212
da estrutura de representao de interesses, sobretudo nas
dcadas mais recentes, romperam com a prevalncia do
m onoplio da representao e com a obrigatoriedade de
filiao como parmetros para a atuao dos interesses orga
nizados, passando, sobretudo, a imperar o carter voluntrio
como motor da organizao coletiva.
Dentro desse quadro, observa-se no apenas o surgimento
de novos tipos de entidades, como tambm a adaptao da
antiga estrutura oficial e das associaes independentes ao
novo contexto. De um lado, ganham-eiceno associaces~cTe
carter mais a6rangente e com mobilidade de atuao, defi
nidas a partir de critrios menos formalizados e em termos
de aes pontuais. Tal o caso da Ao empresarial", enti
dade fundada no incio do processo de abertura comercial
para acompanhar a Lei de Modernizao dos Portos junto ao
Congresso e reativada como organismo de atuao parlamen
tar com a bandeira da reforma tributria. Comeam tambm a
surgir associaes que, visando maior eficincia de atuao,
se organizam em funo de cadeias produtivas Ce no mais
por setores da produo com o no antigo m odelo), estabe
lecendo verdadeiras redes de governana", entretecendo
atores estratgicos inclusive estatais na lgica de imple
mentao dos seus interesses. Tal o caso da ONIP (Organi
zao Nacional da Indstria do Petrleo), envolvendo na sua
estrutura organizacional desde firmas individuais at asso
ciaes setoriais e agncias estatais ligadas cadeia produtiva
do petrleo.
De outro lado, verifica-se uma forte tendncia profis
sionalizao das antigas associaes independentes e de
algumas entidades oficiais, g rNT p a FI?^pi T IP n^o
apenas modernizam suas estruturas com a criao de depar
tamentos especializados, com o tambm passam a prestar
servios de vrios tipos aos seus filiados, sobretudo de asses*
soria parlamentar, como o caso da COAL (Coordenadoria
de Assuntos Legislativos) no mbito da CNI. Observa-se,
finalm ente, com o uma tendncia bastante expressiva, a
intensificao das aes de lobbyinR, que por volta da Cons
tituinte de 1988 era tida como atividade escusa, mas que no
atual contexto vem sendo realizada de forma mais legiti
mada por organizaes que representam interesses privados
213
junto ao Congresso ou por escricrios especializados sediadc
na capital.5
Por outro lado, um importante componente desse novo
ambiente institucional no aae diz respeito ao coletiva
que poderia estar se desenhando uma assimetria, ainda maior
do que aquela observada no mbito do velho corporativismo,
na capacidade de organizao dos interesses interclasses. A
desmobilizao do sindicalismo, as altas taxas de desemprego
e o declnio da poltica social contribuiriam para a intensifi
cao dessa desigualdade estrutural, sobretudo no plano das
relaes com o Estado em cujo mbito a ao coletiva vem
sendo reestruturada. Nesse sentido, cabe indagar se as moda
lidades de acesso no estariam se desenhando de maneira
ainda mais seletiva, relegando esfera das prticas localizadas
de governana e descentralizao de polticas a incorporao
dos setores subalternos. Fica claro que, mesmo nesses casos, a
possibilidade de incluso pela via da participao se restringe
a uma parcela nfima da populao brasileira com capacidade
de mobilizao de algum tipo de recurso para a ao coletiva,
ficando a descoberto amplos setores desprovidos de qualquer
recurso organizacional.6
Como j salientado, na atividade regulatria estaria o
cerne da gestao de novas modalidades de relacionamento
publico/privado, bem como de novas relaes entre diferentes
214
segmentos do aparelho do Estado. No primeiro caso, em
virtude de a atuao dos interesses organizados voltar-se,
primordialmente, para o exerccio de influncia na definio
das regras de gesto de prestao de servios pblicos e dos
recursos transferidos para o controle da iniciativa privada.
No segundo, em conseqncia de a atividade regulatria passar
a ser exercida, fundamentalmente, por agncias autnomas
ligadas ao Executivo, as quais, em princpio, subtraem do
Congresso, ou com ele compartilham apenas em pequena
escala, a prerrogativa de legislar sobre matrias pertinentes
aos direitos dos cidados (consumidores) e sobre os limites
da atividade empresarial privada (investidores). Como ser
objeto especfico de anlise mais adiante, as primeiras agncias,
nas reas de telecomunicaes e eletricidade, comearam a
operar em fins de 1997, a partir de um modelo regulatrio
comum deslanchado em funo do processo de privatizao.
Desde ento, observa-se a criao de agncias em reas
^IversasTcomo servios pblicos, recursos naturais e servios
sociais^uilizando de maneira mais ou menos emprica, seja
o mesmo modelo de regulao, a despeito de reas distintas,
seja um modelo genrico inspirado na realidade internacional
(Melo, 2001). Hoje, o nmero dessas agncias expressivo,
envolvendo reas de recursos hdricos, petrleo, sade, vigi
lncia sanitria, alm da reproduo do modelo de regulao
para o plano regional (neste caso, quatorze agncias ligadas
aos governos estaduais). Ressalte-se, tambm, a existncia
de uma associao voltada para o conjunto das agncias em
operao, a ABAR (Associao Brasileira das Agncias de
Regulao).
Contudo, ainda que dentro de um espao reduzido, em
face dos graus de centralidade desfrutados pelas agncias
regulatrias, o Legislativo ocupa lugar de destaque como
instncia ratificadora das aes iniciadas no mbito do Execu
tivo, conferindo-lhes legitimidade. Dessa forma, no perodo
anterior criao das agncias, e mesmo aps, resta ativi
dade parlamentar um certo espao para a definio de ativi
dades regulatrias, fato que, por sua vez, enseja um movi
mento de direcionamento dos interesses organizados para a
arena legislativa, num processo que se inicia nas comisses
especficas, e se estende at a aprovao em plenrio. no
entanto nas mincias do trabalho das comisses, geralmente
215
especializado, para onde converge a ao dos lobbies, reves
tida aqui de uma funo de assessoramento parlamentar que
tenderia a conferir-lhe certo grau de legitimidade. Tal seria
tambm o caso quando da defesa de pleitos de interesse
pblico mais geral.
'P clua(^ro fragmentao dos interesses privados e
7 sua lgica de atuao pautada na competio, somados aos
novos padres de acesso coisa pblica pela via dos lobbies,
autorizariam a qualificar o conjunto desses processos na iinha
de uma certa americanizao das relaes pblico/privado
\ que estariam se institucionalizand^j Neste particular, cumpre
* ' ressaltar, em um veio positivo, a grande capacidade de recom
posio e adaptao flexvel da representao dos interesses,
com um potencial muito rico para se institucionalizar nas mais
diferentes direes. Em uma perspectiva no to alvissareira,
destaca-se a possibilidade de apropriao diferenciada do
espaco pblico por interesses privados, os mais organizados
entre os organizados.
A atividade de regulao como uma das caractersticas das
novas modalidades de intervencionismo estatal tem, em ltima
anlise, impacto no que tange redefinio das relaes entre
os Poderes, sobretudo transformando o papel do Legislativo
pela centralidade que esta arena passa a ocupar, no tanto
com o iniciadora de polticas, mas como um dos canais privi
legiados de acesso da sociedade civil organizada. Em resumo,
o Congresso, enquanto arena de legitimao dos atos execu
tivos em matria de poltica econmica, assume o papel de
instncia de ratificao e finalizao dos processos regula-
trios. Essa posio estratgica propicia o deslocamento da
atividade dos interesses organizados para o mbito do Legis
lativo: lobbies atuando nas fases do processo legislativo,
inclusive em aes de assessoria parlamentar, em vista do
forte componente tcnico envolvido na indstria regulatria;
a existncia de escritrios de representao credenciados para
uma atuao especfica; e a mudana no perfil organizacional
das entidades de classe. Assim, o resultado que interesses
especiais passam a atravessar a esfera da renresentao poltica
de uma maneira mais incisiva e direta no cenrio ps-reformas,
sem que haja mediao institucional clara, possivelmente por se
tratar de arranjos em gestao. Nesse sentido, diferentemente
216
ao veino corporativismo, em cuja dinmica, cnmn ac viu, a
representao de interesses categricos fundamental, o s
novos recortes- pblico/privado passam ao largo~d dimenso
r l a r e p r e s e n ta o , n a medida em que se privilegia a eficin^i
e a profissionalizao como fundamento da atuao dos gruoos
pnvados no domnio pblico, ao menos no que se refere aos
processos acima apontados.
No pode passar ao largo das consideraes, contudo, o
enorme impacto que o modelo das agncias regulatrias ligadas
ao Executivn.com eca a ter vis--vis a atuao dos interesses
organizados e~.sobretudo, do ponto de vista de introduzir
distores na _dinmica das relaes entre os Poderes. e,
por comparao com as instncias de regulao anteriormente
existentes em vrios .setores da atividade econmica, a criao
de agncias autnomas tem a vantagem de isolar do mbito
de funcionamento da burocracia encapsulada no Executivo o
processo de regularo, dotando-o de lgica diversa, no
ce rto que se resolvam, com a nova concepo, os problemas
Hos vnculos clientelistas, de privatizao do espao publico
de transparncia na sua atuao que se instauram segundo
dinmica ^mUar pelo contrrio, o novo modelo, por um
"lcrrefora distores na lgica da relao entre os Poderes,
rui mcficia em que subtrai do Legislativo suas prerrogativas
e m mais uma.dimenso, e, por outro, reintroduz dilemas com
relao ao controle democrtico e transparncia na atuao
das agncias. Entre o pressuposto de autonomia objetivando
a eficincia e a necessidade de controle externo com vistas
maximizao das dimenses de responsabilidade e transpa
rncia, acaba se impondo a tendncia a distores no funcio
namento da democracia (Melo. 2QQ0~). segundo a lgica geral
de privilegiamento da eficincia econmica em detrimento da
dimenso poltica. Nesse sentido, a idia prevalecente de que
a prestao de contas quanto ao desempenho da ao estatal,
medida por critrios de eficincia que por si s justificam e
legitimam os processos envolvidos na produo dos resul
tados isto , a chamada ' a ccou n tab ility de resultados ,
constitui-se no calcanhar-de-Aquiles dos fundamentos demo
crticos da nova ordem.
No apenas tnue o controle que o Legislativo pode exercer
sobre as atividades das agncias, limitando-se, nesse sentido,
aprovao da composio dos seus quadros dirigentes e,
217
na prtica, sistematicamente, endossando as indicaes dc
Executivo. Verifica-se, tambm, a tendncia a privilegiar o
interesse dos investidores em detrimento dos consumidores
e a restaurar, no mbito das agncias, o poder de clientelas
cativas organizadas corporativamente (Nunes, 1998).7 Nesse
quadro, agregam-se tambm as agncias como alvo da atuao
de lo b b ies (Diniz e Boschi, 2001).
Em resumo, as agncias regulatrias constituem a correia
de transmisso em uma linha de continuidade entre o papel
do Executivo no interiorjdo.aparelho de Estado e deste em
relao sociedade. Com essa nova modalidade institucional,
recompe^s potencialmente o padro de vincufoTEsta^Q/
jo c i d a d e pela via do Executivo, a despeito da idia de Isolar
^ regulao da logica de funcionamento da burocracia, alm
da alegada importncia da garantia de direitos no ambito do
. mercado, a investidores e consumidores igualmente. tnue
a possibilidade de controle por parte do Legislativo, so baixos
os graus de transparncia dos processos internos, e altos os custos
para a democracia com a influncia irrestrita de interesses
fortemente organizados e com a nfase na a c co u n ta b ility de
resultados. Instaura-se, assim, um novo tipo de corporati
vismo que tem na oposio entre investidores e consumidores,
sem critrios de representao, seu novo eixo de conflito e
assimetria estrutural.
218
termos do papel preponderante do-ExaffurJyo como encarnao
mesma do F.srado_hrasileiro- procede-se a uma reavaliao
critica do corporativismo no Brasil e dos rumos das mudanas
em curso em termos da configurao institucional das relaes
entre Poderes e das implicaes diretas para a democracia.
O corporativismo implantado a partir dos anos 30 no Brasil
pode ser visto como o resultado institucional das relaes
Estado/sociedade que presidiram a instaurao do capitalismo
industrial no pas. Por um lado, trabalhou-se com a hiptese
central das mudanas induzidas pelo Estado como resultado em
aberto, em funo do tipo e da capacidade de resposta cole
tiva dos atores sociais no que concerne a esse tipo particular
de resultado institucional. Empreende-se, naquele contexto,
o ordenamento das relaes sociais pela via do corporativismo
estatal, mas o resultado, na prtica, um modelo institucional
que permite, de maneira assimtrica ao longo das classes
sociais, a mobilizao e o controle. O Estado emerge como o
vetor da ao coletiva organizada: observa-se a cria~d
espaos e arenas de relacionam ento entre o pblico e o
privado no mbito do aparelho de Estado na base de um corpo
rativismo bifronte, implicando o controle da m obilizao
operria mediante o monoplio da representao, lado a lado
com a estrutura dual no mbito patronal. Instaura-se, ao mesmo
tempo, um padro de acesso ao Estado calcado na represen
tao de interesses por categoria. Dentro desse quadro, a
dinmica da representao de interesses fundamentalmente
ditada pela expanso e retrao da representao corporativa
no mbito do Executivo, ainda que um olhar mais cuidadoso
permita qualificar o Legislativo, durante quase todo o perodo
desenvolvimentista, como uma arena para a qual progressi
vamente convergiam os interesses organizados.
No cenrio de desconstruco da era Vargas que coincide
co m um processo expansivo de direitos polticos e sociais
consagrados pela Constituio de 1988 e, simultaneamente,
de crise do Estado, a estrutura corporativa afigura-se talvez
a s como a mais durvel e estvel das instituies republicanas,
em funo mesmo de sua capacidade de adaptao flexvel.
.Sima-sf, portanto m m o uma espcie de matriz institucional
para as reformas em curso, na dinmica da mudana/perma-
4 nncia que tende a caracterizar os processos de transio no
Brasil. O novo ambiente institucional, marcado pela alterao
no papei estrategico do listado em tace dos atores socia^
com o resultado de sua integrao nos circuitos globalizados,
impe desafios e imperativos no tocante organizao de
interesses. A lgica do mercado, impulsionada pelos processos
de privatizao e abertura comercial que, por sua vez, ancoram
a estabilizao econmica, atravessa a lgica de atuao do
Estado e impe novos parmetros ao coletiva dos setores
organizados.
No que concerne s associaes empresariais, observa-se
sua adaptao a uma lgica competitiva, isto , a uma din
mica de operao no mercado sem a proteo subsidiada do
Estado no plano econmico, aliada quebra do monoplio
, da representao e fragmentao crescente dos interesses
.O* no plano poltico. Verifica-se. como resultado, o esvaziamento
<r da representao corporativa no mbito do Executivo, com o
destaque do Legislativo como esfera de atuao dos interesses
v organizados. Para ali convergem os lobbies, interesses fundados
, crescentemente na especializao tcnica e articulados em
' W /y termos de uma rede de atuao, levando ao entrecruzamento
.->,0 fy3<3a~representao de interesses e da representao poltica.
Possveis distores no funcionamento de uma ordem
democrtica situam-se na esteira do processo de privatizao
do patrimnio estatal e subordinao da poltica economia,
ditada pelo imperativo da estabilidade macroeconmica. Por
um lado, o insulamento do Executivo como um modicum de
governabilidade, levando submisso do Congresso! sobre-
W tudo pelo uso de medidas provisrias como instrumento ordi
nrio de governo, e, conseqentemente, deturpao das
instituies representativas da democracia. Por outro, a suposta
garantia de eficincia materializada na autonomia descen
tralizada de agncias executivas na esfera econmica, como
o Banco Central, fruto da necessidade de adaptao do pas
ao cenrio globalizado, levando a dilemas entre delegao e
responsabilizao, com a conseqente opacidade das relaes
pblico/privado.
Por ltimo, mas nem por isso menos importante, a criao
das agncias regulatrias como um novo espao legislativo
sem o filtro da representao poltica nem a possibilidade de
controles externos acrescenta ao novo quadro uma dinmica que
contrape investidores a consumidores em termos dos limites
da ao do Estado, restaurando uma linha de continuidade
no papel do Executivo como ordenador das relaes pblico/
privado.
Dentro desse ambiente, potencialmente muito rico e aberto
a resultados mltiplos no que diz respeito capacidade de
rearticulao da representao dos interesses, por um lado,
e redefinio do intervencionismo estatal, por outro, que
sentido dar institucionalidade que, a ttulo de retrica, quali-
ficamos com o um n ovo co rp orativ ism o? Do velho ao novo UZ
corporativismo, observa-se, no geral, um movimento em sentido
contrrio que iria da publicizao crescente de interesses * ^
privados na ordem estatal privatizao de interesses pblicos 1
na ordem os-reformas.
A nfase tradicional da literatura nos aspectos do controle
estatal, do autoritarismo e da subordinao dos interesses
societais ao Estado, com o conseqente e suposto represa-
mento de uma sociedade de classes mais autnoma (na
vertente marxista) ou mais competitiva (numa vertente liberal
pluralista), obscurece a dimenso do corporativismo como
uma sntese entre Estado/sociedade, como ordenamento das
relaes sociais para a m odernizao econm ica, com o
mobilizao da classe operria e posterior extravasamento
do controle estatal pela sociedade civil, isto , a imploso das
supostas amarras estatais por volta do final do ciclo desen-
volvimentista. Ocorre, nesse sentido, a ampliao do espao
pblico com a flexibilizao de uma arena at ento densa
mente ocupada pela representao dos interesses privados.
O velho e o novo corporativismo diferem, assim, pelo fatb de
que o primeiro amplia progressivamente o espao de inte
resses de categorias fundadas n representao, enquanto no
segundo prevaleceriam interesses especficos, sem controles
externos, como parte integrante da atividade de regulao.
O problema central, nesse caso, reside em uma primeira
disjuntiva entre espaos de deciso e espaos de representao:
no velho corporativismo tendia a ocorrer uma coincidncia
gntre espao de deciso e espao de representao; o novo
corporativismo separa essas duas esferas pela instaurao de
arenas regulatrias insuladas. A representao com critrios,
ainda que de fundo hierrquico e assimtrico, pode ser, ao
fim e ao cabo, uma base mais transparente para a competio
de interesses privados na esfera pblica.
221
. Uma segunda disjuntiva aquela que se impe entt
resultados e processos, como um aspecto central na argumen
tao contempornea de justificao para as distores das
instituies democrticas. No velho corporativismo, nova
mente, predominou a fuso entre resultados e representao,
na medida em que o projeto de industrializao e a superao
do atraso econm ico estavam na origem de sua implemen
tao. Em uma perspectiva de longo prazo, a representao
corporativa instrumentalizaria a eficincia econmica. O novo
corporativismo, por contraste, separa as duas esferas, enfati
zando resultados e eficincia econmica no curto prazo, em
detrimento da representao poltica e do controle democr
tico sobre o processo decisrio.
222
2.1. A MATRIZ .GULATRIA BRASILEIRA E A
EXPERINCIA INTERNACIONAL
Nesta seo, tratar-se- de contextualizar o caso brasileiro,
a partir de uma comparao com as experincias europia e
norte-americana, com o objetivo de salientar que, embora se
observe uma tendncia internacional na direo da adoo
de um determinado regime regulatrio, nos pases da OCDE
tenderia a ocorrer uma variao nas modalidades de regulao
especficas. Esta evoluo sugere que o padro regulatrio
dominante em cada contexto nacional refletiria as respectivas
estruturas institucionais. Entende-se por padro regulatrio
a m mhinao ou predomnio de diferentes instrumentos de regu
lao. a saber: agncia independente; propriedade pblica de
firmas ou setores: agncia no interior da burocracia executiva
e auto-regulaco por via dos arranios corporativos (Melo.
2Q0). Estrutura institucional refere-se a um conjunto mais
amplo de esquemas de governana que leva em conta a cultura
poltica dominante, o papel do Estado na econom ia, a natu
reza das instituies polticas e os formatos de intermediao
e representao dos interesses de capital/trabalho.
Em um contexto de difuso internacional de um modelo,
regulador o norte-americano, de agncias regulatrias
independe_nte&__ . os respectivos legados institucionais
influenciariam o processo de mudanas. Partimos da supo-
sio de que como essas mudanas ocorrem em um contexto
institucional previamente constitudo, mesmo na presena de
uma forte induo internacional, pela via da globalizao e
da regionalizao, no necessariamente se observaria uma
convergncia institucional, ainda que a direo da mudana
pudesse ser a mesma.8
De modo geral, as experincias norte-americana e euro
pia configuram dois modelos regulatrios distintos, dadas
suas respectivas estruturas institucionais. No caso dos EUA,
223
que s e caracterizam por uma rorte rraaiao de cultura jiitica
liberal, diviso de poderes em um regime presidencialista,
tradio federalista, baixa interveno do Estado na eco
nomia e prevalncia de arranjos pluralistas de intermediao
e representao de interesses, o_padro de regulao domi
nante o das agncias independentes. A experincia euro
pia distinta., De_forma esquemtica e geral, prevaleceria
t uma cultura poltica no libera!7 fuso de pnderes em um_
regime parlam entarista/Estado intervencionista e supremacia
da representao corporaTiv de interessgsTTais atributos
teriam gerado um padro de regulao distinto, marcado por
combinaes variadas da propriedade pblica de firmas ou
setores da econom ia, agncias regulatrias no interior da
burocracia executiva e auto-regulao por meio de arranjos
corporativos (Idem).
Para alguns autores, na atual etapa do capitalismo globa
lizado, com a crise do Estado de Bem-Estar, o modelo das
agncias independentes tenderia a se tornar o padro regu
latrio dominante. Para Majone (1996; 1999a; 1999b), por
exemplo, a emergnI"H~Estd5~p5r'l~denominado Estado
regulador", em oposio ao "Estado positivo", estaria rela-
cionada aos mesmos processos oue teriatiLContribuclo para o
declnio do ltimo, tais como privatizao, integrao regional
e terceirizao. O problema com este arpumento. e com todos
aq u eles,que apontam para processos de convergncia das
instituies, fazer tbula rasa do legado institucional como ^
fator interveninte- na"mudana Th^iiTucionalfe, explicar tanto.
a crise da velha instituio, quanto a emergncia da nova, a
partir dos mesmos fatores causais.?
Por outro lado, o processo histrico de evoluo dos
padres de regulao sugere a inadequao emprica de uma
explicao funcional. O modelo norte-americano tem sido o .
mais consistente no que di_z.jespg.ito estabilidade do seu
formato caracterstico de agncia^reguladora independente.
fora da estrutura administrativa do Executivo e com forte
controle do Congresso. Contudo, a motivao para a criao
das agncias tem variado ao longo do tempo.
224
u pn..ieiro ciclo de expanso regulatria data do final do
sculo 19. com o incio da legisla~antitruste e a criao de
agncias de defesa da concorrncia em um contexto poltico-
eleitoral marcado pela predominncia da temtica da concor
rncia/pluralismo de mercado como correlato natural do
pluralismo poltico (Gheventer, 2000). O N ew D eal, nos anos
40, outro momento de efervescncia regulatria. porm no
contexto de privilegiamento do papel e do ativismo social do
Estado, seguindo tendncia internacional. Dados os vastos
poderes legislativos do Congresso norte-americano, a ampliao
da regulacc^governamental foi obtida a partir de haiganha
poltica que resultou na consolidao do formato de agncia
independente, com autonomia em relao ao ExecutivTmas \
com expressa delegao de fun cea-pelo Legislativo. Nos ^
anos 60, observa-se a predominncia da regulao social e ^
a ampliao da capacidade regulatria do Judicirio e do
Legislativo. Finalmente, a partir dos 80, a motivao foi, prin
cipalmente. a mudana no marco regulatrio em uma direo
mais liberal e a re-regulao iniciada no governo Reagan.10
A experincia europia distinta, particularmente no
que diz respeito ao padro regulatrio predominante, da
norte-americana, j que combinou a propriedade estatal de
empresas ou setores da economia, a regulao por agncias
dentro da burocracia executiva e arranjos corporativos auto-
regulados. Por outro lado, tambm difere daquele modelo
no que diz respeito s motivaes e velocidade das trans
formaes na estrutura institucional, em decorrncia, princi
palmente, do aprofundamento da integrao europia, que
ganha expresso a partir da dcada de 80 e da crise dos
modelos de representao poltica. Esses movimentos podem
ser visualizados pela expanso e difuso de organizaes no
majoritrias, cujas caractersticas principais combinam repre
sentantes no eleitos exercertdo, porm, funes pblicas.
Tais instituies operam em reas e tm capacidades
diversas que vo desde atividades regulatrias clssicas no
225
provimento de servios de utilidade pblica, at a i _ulao
do bem-estar social e gesto macroeconmica, atuando tambm
em novas reas de regulao, como direitos humanos e meio
ambiente, com destaque para a expanso regulatria de novos
atores, com o as cortes constitucionais e as instituies
supranacionais, que surgem a partir do processo de aprofun
damento da Unio Europia." No caso europeu, as transfor
maes tm sido mais rpidas e mais profundas, na medida
em que o avano da integrao tem gerado mudanas signifi
cativas nas respectivas instituies nacionais.12 Quanto ao
padro regulatrio propriamente dito, a reforma mais impor-
tante sua aproximao ao modelo norte-americano, com a
predominncia das agncias independentes.
Contudo, a despeito da presso sistmica para a mudana,
as escolhas regulatrias tm variado de_p_as e_de. rea ~cfe
poltica, a_o ontrrio_dQ_que_se_esperaria..se.um-processo_de
convergncia institucional estivesse em curso.^ Dessa forma,
a Inglaterra tem sido o pas onde se observa mais delegao
a agncias independentes, na linha do padro regulatrio
norte-americano, seja na regulao propriamente econm ica
e da competio, seja nas reas sociais e do meio ambiente.
No extremo oposto encontra-se a Alemanha, o pas que menos
delegou"podrs agncias independentes. Nas comparaes
entre reas de poltica, tambm se observam variaes no
continente europeu. Nas reas de telecomunicaes e regu
lao antitruste, o modelo de agncia independente tem sido
a norma. Em outros campos, to diversos como gnero e igual
dade racial, por um lado, e meio ambiente e guas, por outro,
226
no se iem observado um padro regulatrio nico. Dessa
forma, no caso europeu, ainda que se presencie a reconfigu-
rao do Estado de Rem-Estar. e mesmo diante de fortes
presses sistmicas, no se pode concluir que esteja emer
gindo um mesmo modelo regulatrio, com base no predo
mnio das agncias independentes. Como observado por um
estudo recente sobre as agncias regulatrias independentes
na Europa, fatores contextuais, tais como o aprendizado de
polticas, as estruturas estatais, a existncia de lideranas
polticas, obstculos constitucionais e pontos de veto fazem
a intermediao entre as presses estruturais e as respostas
institucionais, gerando uma diversidade de resultados nacio
nais (Thatcher, 2002).
No caso brasileiro, o padro regulatrio que comandou a
implantao e transformao das estruturas da era Vargas se
assemelhava mais ao europeu, na medida em que combinou
monoplio de setores da economia, regulao exercida por
rgos da brocrc~5o Executivo e arranjos corporativos,
em parte controlados pelo Estado, ern parte auto-regulados.
A reforma regulatria consistiu na eliminao no s dos
monoplios estatais, como tambm das instncias consul-
tivas no mbito do Executivo, e na criao de ag ncias inde-
penHntes, sem "a_contraparriHa da supresso da totalidade
dos instrumentos de regulao anteriormente existentes no
Executivo.14 iobrepe-se, dessa maneira, um padro regula-'*
trio americano a uma estrutura institucional que, embora
bastante modificada, guarda tracos caractersticos do modelo
anterior, tais como uma cultura poltica multifacetada (combi
nando uma perspectiva ibrica com elementos liberais), um
Executivo bastante intervencionista (seja do ponto de vista
econm ico, seja do ponto de vista dos poderes legislativos
que detm) e o corporativismo como forma de estruturao
dos interesses organizados da classe patronal (ainda que
operando dentro de um marco competitivo).
227
2.2. REGULAO NO CONTEXTO DA REFORMA DO
ESTADO-
A caracterstica definidora da implantao de um novo"
modelo regulatrio no caso brasileiro diz respeito rapidez ^
e concentrao temporal do processo de criao de agncias J
ocorrido entre fins de 1996 e o ano de 2000. A conjuntura de
transio de um modelo de desenvolvim ento calcado no
Estado a outro voltado para o mercado particularmente a
reforma do Estado foi altamente determinante do tipo de
resultado a que se chegou. Por um lado, buscou-se preservar
certas fu n es do Estado expressas na possibilidade de
interveno segundo concepes gerenciais sobre eficincia,
fcntrole e at mesmo transparncia das aes. Por outro, a
1 conjuntura de transio implicou tambm a emisso de sinais
dirigidos ao ambiente externo que pudessem dotar de credi-
bilid ad rm face dos governos dos pases avanados, das
agncias de fomento e regulao multilaterais e dos investi
dores internacionais, tanto o processo de reforma quanto o
padro de atuao futura do Estado.
A parca literatura existente sobre as agncias tem enfati
zado o isomorfismo institucional como uma caracterstica
marcante entre elas, explicando essa convergncia no que
diz respeito concesso de autonomia como uma escolha
intencional dos governantes no sentido de garantir a credjbi-
lidade no contexto da_globaIzao econmica (Mueller, 2000;
Mueller e Pereira, 2000; no prelo). Contudo, qualquer que
seja a racionalidade do desenho organizacional, no se pode
relegar a segundo plano o fato de que a nova modalidade
se insere no contexto de um legado institucional em que o
Executivo aparece com grande primazia e com alto poder
discricionrio, legado este que o modelo de agncia autnoma
precisamente trataria dp nfiifralirar De certo modo, os argumentos
mais favorveis s reformas tendem a minimizar a importncia
do contexto institucional no qual as reformas so implemen
tadas, imputando uma racionalidade intrnseca ao padro
escolhido de acordo com os objetivos de seus formuladores.
Dessa forma, se o desenho organizacional das agncias obe
deceu a uma concepo inicial dos seus formuladores, na medida
^nTque^las foram criadas segundo um~modelo de autarquia
especial pautado na noo de autonomia e independncia
.decisria muito semelhante ao padro regulatrio americano,
no se completou, porm, a engenharia do regime regulatrio
no que diz respeito s relaes das agncias com outras esferas
de governo e tampouco com outros mecanismos de reguTo~
preexistentes, aos quais o novo arqutipo se justaps.
Foi assim que as trs primeiras agncias criadas estiveram
diretamente vinculadas s reformas constitucionais que flexi
bilizaram o s monoplios estatais e abriram caminho para a
privatizao: a ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica),
cuja lei de criao data de dezembro de 1996, a ANATEL (Agncia
Nacional de Telecomunicaes) e a ANP (Agncia Nacional
do Petrleo), ambas de 1997. Uma segunda leva surge vincu
lada regulao de reas sociais e de recursos naturais, no
necessariamente relacionadas s reformas constitucionais ou
desregulamentao: a ANVS (Agncia Nacional de Vigi
lncia Sanitria), de 1999, a ANS (Agncia Nacional de Sade
Complementar), de 2000, e a ANA (Agncia Nacional das
guas), tambm de 2000.15
H indicaes de que o processo de criao de agncias
,.y se vem multiplicando por razes que no tm mais a ver com
t\v a racionalidade inicial e os objetivos doutrinrios da reforma
do Estado. A fundao de agncias tem seguido uma lgica
muito mais vpltada aos graus de liberdade conferidos pelo~
<r? prprio e statuto de autarquia portanto, livres das limi-
6 y j K' taes estruturais que a reforma do Estado imps aos rgos
v da administrao direta do que s metas de eficincia e de
credibilidade. No segundo semestre de 2001, foram criadas
cinco agncias em distintas reas: de transporte terrestre
(ANTT), transporte aquavirio (ANTAQ), cinema (ANCINE),
desenvolvimento da Amaznia (ADA) e desenvolvimento do
Nordeste (ADENE), as duas ltimas sucessoras, respectiva
mente, das extintas SUDAM e SUDENE (Amt, 2002). Mendona-se
ainda a CVM, que a reestruturao da antiga Comisso de
Valores Mobilirios no modelo de agncia regulatria, alm
de estarem em tramitao no Congresso projetos para a criao
de agncias reguladoras nos servios de correios, na aviao
civil e de defesa da concorrncia que dever substituir o
Conselho Administrativo de Defesa Econmica. Misturam-se
229
^objetivos, criam-se esferas de regulao em reas que no
constituem monoplios naturais, alm de se restaurarem, pela
vj'V via da atividade regulatria do Estado, instncias de fomento
x".<r j extintas e mais prximas de uma concepo de Estado
\ positivo intervencionista do que de um Estado regulador16.
. : - .0 /^Apesar do curto espao de tempo da inovao e da reforma,
- o caso brasileiro sugere, tal como as outras experincias
V/ internacionais, a inade.quao emprica de argumentos fun-
cionais que explicam o desenvolvim ento das instituies
V j j P_e}S funes que elas desem penham para os seus criadores,
' /Ainda que isto possa ser verdade no que diz respeito ao
/ momento da criao e, portanto, do desenho organizacional,
essa vontade inicial tem impacto indireto na dinmica evolu
tiva da agncia, na medida em que nesta interferem, no
apenas a estrutura institucional na qual a reforma ocorre,
como tambm o legado institucional, os mecanismos infor-
\ mais, a cultura organizacional dominante e outros fatores que
podem resultar em conseqncias no antecipadas, como o
\retorno do Estado interventor pela via do Estado regulador.
230
ela se efetive. Por outro lado, o risco de qualqyer delegao
consiste na possibilidade de o agente poder ultrapassar os
limites do seu mandato, gerando a necessidade de responsa
bilizao ou controle. A literatura so b re regulao tem
chamado a ateno para esse problema definido na relao
principal/agente em termos de uma zona de arbtrio, inerente
a toda delegao, que pode ser concebida como a soma dos
poderes delegados, menos a soma dos instrumentos de
controle disponveis para o uso dos principais para regular
os resultados de polticas decorrentes da delegao. No se
trataria, nesse caso, de um trade-off, mas de um contnuo entre
as duas dimenses (Thatcher e Sweet, 2002a).
Quando a delegao est associada a objetivos definidos
politicamente no sentido de assegurar a credibilidade, os
governantes no poderiam impor muitos controles ex post
sobre os agentes sem colocar em risco os prprios objetivos
originais da delegao. Assim, deve-se chamar a ateno par"
o fato de que quanto mais importante o objetivo de alcanar
credibilidade ao se delegar para agncias independentes,
maior poder discricionrio conferido ao ente regulador.
Cumpre examinar, a seguir, como essa equao se verifica
empiricamente no caso da reforma regulatria empreendida
no Brasil. Uma discusso dessa natureza implica investigar o
funcionamento das agncias e do sistema regulatrio como
um todo. Contudo, como a implantao do sistema regulatrio
e das respectivas agncias bastante recente, encontrando-se
ainda em curso, nossas concluses sero tentativas. Deve-se
salientar tambm que, em um contexto como o brasileiro, no
qual precisamente se encontra em andamento um processo
de redefinio das relaes entre os Poderes, diferentemente
dos pases onde tais relaes se acham mais institucionalizadas
e estabelecidas, o sistema regulatrio com o um todo carece
de limites mais precisos na dimenso do controle. Na verdade,
as agncias foram rriaHas q partir de uma determinada con-
cepao envolvendo autonomia e mecanismos de controle, mas
no houve uma preocupao com a definio de parmetros
para o sistema como um todo.
O marco jurdico oue presidiu a criarn das agncias, em
geral, contemplava tanto a garantia de autonomia, quanto uma
ntertace das mesmas com a sociedade. No que diz respeito ~
primeira dimenso, todas as agncias foram definidas no
icftniic uc auui^um j c3|c ^ii. t:araiierizauo peia inaepen-
dncia administrativa, ausncia~de subordinao hierrquica,
mandt fixo e estabilidade de seus diripentes, bem como
autonom ia"financeira. As diretorias so co legiadas. existe
proibio de vnculos dos dirigentes com agentes o.u rgos
represenfatlvos do setor regulado e ygdada_a..expnerao
~sem justa~ c ausa. A nom eao do diretor feita pela Presj-^j.
r j
dncia da Repblica, giip tnhmpti y indicaco aprovao
' do Senado. No que se refere segunda dimenso, isto , os
mecanismos de controle e prestao de contas, verifica-se uma
maior variao entre as distintas agncias. Assim, por exemplo,
nem todas elas tm contrato de gesto com o m inistrio
correspondente, como tem a ANVS e a ANEEL. Como se sabe,
o contrato de gesto constitui um instrumento de controle da
atuao administrativa da autarquia e de avaliao do seu
desempenho, alm de uma forma de prestao de contas do
prprio ministrio s instncias de fiscalizao parlamentar,
que so o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e o sistema de
comisses do Congresso Nacional.
Nn q u e diz respeito interface com a sociedade, as estru-
r turas de responsabilizao envolvem, mas no em todos os
casos, Ouvidorias (ANEEL. ANATEL e ANP). Conselhos de
Consumidores (ANEEL), Conselhos Consultivos (ANATEL) e
previso de audincias pblicas. Entre as trs agncias citadas,
a ANP t a oue apresenta menor interface com a sociedadgi
tendo em vista que as suas funes so mais Voltadas para o
planejamento do que para atividades tpicas de uma agncia
reguladora. Dessa forma, as atividades associadas aos direitos
e interesses dos usurios no esto previstas entre os seus
ofcios (Wald e Moraes, 1999: 150).
Apresentaremos, a seguir, algumas evidncias acerca de
r cotn operam, na prtica, as dimenses da autonomia e do
^ controle, pautadas pela ambigidade da definio jurdica que,
^ A ^V ^ J a um s -----
tempo, garante ---------
r~ , o-------- mecanismos de--------------------------
------------- independncia s
/ aggncI3T57~ffis as vincula estruturalmente ao aparelho do
^ o Executivo. No que se refere primeira, cumpre salientar, para
alm da dimenso legal acima enfatizada, esta autonomia no
Vv necessariamente ocorre: por um lado, tendo em vista a forte
V tradio regulatria do Executivo brasileiro (que tende a
Jp persistir no cenrio ps-reformas); por outro, por fora da
prpria definio estatutria que vincula as agncias aos*
232
ministrios das suas respectivas reas de atuao. De resto,
a prpria Constituio que impede a existncia de rgos
desvinculados de poderes pblicos.
No que se refere dimenso do controle, importante
notr~qe o aspecto inovaoor nesse desenho institucional
a existncia de interface com a sociedade (consumidores e ^
setores.regulados), viabilizada pelo fato de as agncias serem
definidas enquanto unidades organizacionais funcionando
fora do organograma do Executivo, ainda que.ajelejjnculadas.
Nesse sentido, a natureza jurdica das agncias, substituindo
a administrao direta por relaes contratuais, implica que
a soluo de divergncias no mais se processa atravs dos
canais hierrquicos, mas por arbitragem e pelos tribunais.17
Na prtica, porm, verifica-se que a autonomia relativa e_
que a fiscalizao, sobretudo a que se pode exercer pela via
do Legislativo, tnue e precria, como se ver adiante.
Em uma anlise emprica sobre o funcionamento da ANATEL,
Cruz (2001) conclui, tendo em vista quatro dimenses comu-
mente utilizadas para caracterizar a independncia de uma |\
agncia autnoma independncia de objetivos, decisria. r
financeira e de instrumentos , que a autonomia dessa
agncia relativa. Isto verdade no que concerne s quatro
dimenses, mas, sobretudo, no que diz resp eito in d eg en -
dncia d^instmmentos,^ug_caasisteji a capacidade de a agncia
escolher instrumentos de regulao, tais como controles de
tarifas e prgcos.-Alm disso, o referido estudo destaca que,
embora a ANATEL tenha um considervel oramento, o mesmo
contingenciado pelo Ministrio das Comunicaes, isto ,
os recursos tm destinao determinada previamente. Ela
tambm no conta com um quadro tcnico amplo e consoli
dado para o exerccio de suas atividades, alm de outras
debilidades estruturais.
233
A anlise de Cruz (Idem) revela ainda um outro aspecto
limitador da autonomia que se refere s ingerncias de outros
rgos da burocracia do Executivo na rea de atuao da
ANATEL. assim que em um estudo de caso sobre o processo
de determinao do padro de tecnologia digital a ser adotado
no Brasil, a autora aponta as intervenes da Presidncia da
Repblica, do Ministrio das Comunicaes e do Ministrio das
Relaes Exteriores, transformando o que deveria ser uma escolha
essencialmente tcnica, com o respaldo dos grupos interes
sados, em um jogo poltico. Pelo estatuto jurdico de agncia
autnoma, as decises da ANATEL seriam revisadas apenas
pelo Poder Judicirio, no cabendo ao Executivo intervir. Neste
mesmo caso da escolha da TV digital, ficou patente a influncia
e a atuao dos lob b ies dos grupos estrangeiros detentores
da tecnologia e as dificuldades de participao dos rgos
representantes de consumidores e usurios nesse processo.
A crise de energia revelou a fragilidade das agncias nessa
rea, em particular, da ANEEL, que teve sua autonomia ques
tionada e, at certo ponto, tambm da ANP, cujos trabalhos
passaram a sofrer interferncias constantes de outras buro
cracias.18 Quando da deflagrao da crise do setor eltrico,
tornou-se patente a ineficincia daouela agncia em tomar
medidas preventivas, evitando assim o colapso energtico que
ento se afigurava. Em junho de 2001, o governo criou a
Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica oara administrar
' 0 ^ o racionamento de energia. Pouco depois, a Cmara de Gesto
anunciou medidas para reestruturar o Ministrio das Minas e
^ Energia e tamhn u fidefiniu as funes da ANF.FT~Alm disso/
na ocasio, o governo pressionou no sentido da demisso
do rn r n n rpsidente desta agncia, como ~comum no trata-
^0 mento-dispensado pela Presidncia da Repblica aos rgos
d a ju iministrao direta. Entretanto, seu titular, gozando da
prerrogativa estatutria ri?, nf> ?sfnr <;nhmeririn a e-roneraco
imotivada.19 garantiu-sna pprrrianncia no cargo.
Estado de S.Paulo,
18 Cf. Ministrio dever coordenar agncias". 9/1/2Q02.
10 A exonerao imotivada do diretor, em que ele pode ser demitido sem
apresentao de motivos, s foi permitida na ANEEL nos primeiros quatro
meses do mandato. Aps esse perodo, o diretor s pode ser destitudo do
cargo em caso de condenao penal transitada em julgado ou por fora de
processo administrativo (WALD e MORAES, 1999).
234
Um ouiro evento recentemente noticiado na imprensa no
apenas demonstra as frgeis bases em que se sustenta a auto
nomia das agncias, como revela a conscincia dessa fragi-
lidade pelos agentes econm icos, os~quais passam a redire
c ionar suas atividades de lo b b y para outras instncias da
Burocracia dcLfcxecutivo. J5t3~feltgTTraTt>U-5e ae uriTconfliTo
entre o Banco Central e a ANATEL. a propsito de docu
mento apresentado pelo primeiro com criticas atuao da
agncia e sugestes de mudanas nas regras do setor como
uma soluo para o enfrentamento das dificuldades finan
ceiras por parte de algumas empresas de telecom unicaes.
Aparentemente, a origem do documento foi um relatrio elabo
rado por uma operadora de telefonia celular (cf. Oliveira,
2 00 2).20
Finalmente, um evento recente revela, mais do que a fragi
lidade da autonomia das agncias, a prpria dimenso da
sua credibilidade, em funo da interferncia do Executivo
na regulao motivada pelo ciclo poltico-eleitoral. O inci
dente diz respeito ANP, que, comparativamente s outras
agncias, desfruta de menor poder de deciso na medida em que
bastante dependente da Petrobras e do Conselho Nacional
de Poltica Energtica. Tendo como justificativa atribuir
agncia maior controle na gesto dos preos do petrleo e
do gs de uso domstico assunto extremamente polmico
no contexto eleitoral para o candidato do governo , o Exe
cutivo resolveu conferir ANP a prerrogativa de estabelecer .
um teto, desvinculando os preos dos valores de mercado
determinados pela taxa de cmbio. Uma deciso dessa natu
reza sinaliza de forma ambgua aos investidores externos
quanto credibilidade da atividade regulatria e neutrali
dade poltico-partidria da regulao econm ica. Ao mesmo
235
tempo que a deciso indicaria a delegao de maio. poder
ANP vis--vis a Petrobras, tambm se revestiria de uma moti
vao poltica em detrimento das condies de competio
no setor de combustveis.21
Do ponto de vista doutrinrio, a independncia das agncias
regulatrias justificada pela necessidade de atender priorita
riamente aos interesses dos usurios e eficincia da indstria
no setor regulado. Em um contexto de dependncia para com
os investimentos externos, a autonomia estaria relacionada
segurana da credibilidade na regulao. Se estas motivaes
esto presentes no desenho organizacional das agncias regu
latrias, a prtica da regulao, por sua vez, tem demonstrado
que essa autonomia relativa, nela interferindo as preferncias
de poltica econmica e convenincias poltico-conjunturais
do Executivo. No se trataria propriamente de um voluntarismo
do Executivo, mas de incentivos preexistentes na estrutura
organizacional da regulao no caso brasileiro, cuja mocllH-
cao, como qualquer mudana institucional, lenta e gradual.
At aqui, tratamos de salientar alguns aspectos relativos
dimenso da autonomia na prtica da atividade regulatria
no Brasil; Abordaremos, a seguir, a dimenso do controle,
tal como expresso nas instncias de fiscalizao operantes
no mbito do Poder Legislativo.22 Cumpre observar que, ao
- MJ contrrio das agncias regulatrias rioPtg-gmericanas, no caso
-1 /' brasileiro, os instmmentos de prstao de contas no vinculam
^ '
X' ~5jrecam.ente a agncia ao Legislativo, na m edidaj:m qu~~a
vinculao institucional se d com s~mihistrios. Contudo,
alm da aprovao pelo Senado das nomeaes feitas pela
Presidncia da Repblica, existe a fiscalizao parlamentar
que se efetiva por via do Tribunal de Contas da Unio e do
sistema de comisses do Congresso Nacional. De acordo com a
Constituio, a responsabilidade do Congresso de fiscali
zao das reas de atuao das agncias definida pelo art.
49. Cabe observar que, atualmente, tramita na Cmara dos
Deputados proposta de emenda constitucional (PEC 252) que
236
oDnga os diretores ae agencias a com parecer ao uongresso
periodicamente para prestar contas de suas gestes. Se apro
vada, ser criada uma vinculao institucional direta e mais
forte de prestao de contas das agncias no mbito legislativo.
Os dadas apresentados em seguida correspondem s
audincias pblicas realizadas nas comisses permanentes
do Congresso Nacional, envolvendo as agncias reguladoras
ANATEL, ANEEL e ANP, no perodo de 1999 a 2002. Alm das
audincias pblicas, o papel de fiscalizao exercido tambm
pelas comisses por meio dos seguintes instrumentos: propostas
de fiscalizao e controle, convocao de ministros e reque
rimentos de informao (Figueiredo, 2001).
Privilegiarem os na anlise as audincias pblicas no
Congresso Nacional pelo fato de que estas constituem o meca
nism o mais freqente de superviso do Legislativo no que
diz respeito s agencias reguladoras. Deve-se esclarecer que as
audincias pblicas se caracterizam como reunies especiais
promovidas pelas comisses em que especialistas, tcnicos e
acadmicos, burocratas ou polticos ligados matria em
questo so convidados a debater. Essas reunies podem
ocorrer durante a formulao de novas polticas ou na reviso
de polticas em curso, e podem ter fins legislativos ou de
fiscalizao (Idem). A pesquisa encontrou poucos registros
de Requerimento de informao" envolvendo agncias regu
ladoras, todos eles destinados aos ministros de Estado das
pastas s quais as agncias se vinculam por fora do seu esta
tuto jurdico. Assim sendo, cobra-se responsabilidade pela
gesto de uma agncia no de seu presidente, mas do ministro.
Quanto aos outros instrumentos, no foram encontrados
registros que dessem conta da sua utilizao para Fins de
fiscalizao das agncias reguladoras.
No que se refere freqncia de audincias pblicas nas
comisses permanentes, os dados apresentados na Tabela 1
revelam que_nojntervalo 1999-2002, o Senado Federal realizou
pucT audincias pblicas envolvendo as agncias regula-
doras ANATlT ANET~e ANP~ Esta evidncia deve ser
237
relativizada em virtude da tradicional permissiv. ade do
Senado com respeito ao controle das aes do Executivo.
Deve-se observar tam bm que o acom panham ento do
desempenho das agncias no Senado Federal se restringiu a
trs comisses: a de Assuntos Econmicos, a de Educao e a
de Infra-Estrutura. Ao contrrio do que se poderia esperar, a
Comisso de Fiscalizao e Controle limitou-se a participar
de duas das trs audincias realizadas pela Comisso de Infra-
Estrutura, incluindo a nica vez em que a ANEEL participou
de uma audincia naquela C3sa. Por outro lado, significativo
o papel desempenhado pela Comisso de Educao que acom
panhou mais de perto as atividades da ANATEL por meio de
duas de suas subcom isses, inicialmente a de Rdio e TV e,
mais recentemente, a de Cinema, Comunicao e Informtica.
TABELAI
freqncia de Audincias Pblicas Envolvendo a ANATEL, ANEEL e ANP nas
Comisses Permanentes do Senado Federal, por Comisso* (1999-2002)
CAE 1 1 5
CE 1 5~ - 6
Cl 1 1----- 1 3
Total 3 - 5 - 1 - - - - 1 1 11
238
I
Total
C3
48
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Total
CEIC
CM E
0
u
u c u
239
A laoeia / apresenta a freqncia de audincias r blicas
envolvendo a presena de representantes das trs agncias
em tela nas comisses permanentes da Cmara dos Deputados.
Ao contrrio do que ocorreu no Senado, o nmero de sesses
na Cmara foi bem mais expressivo, sendo estas realizadas
logo no ano seguinte criao das agncias, ou seja, em 1998.
Ainda nessa tabela, possvel verificar que a Cmara dos
Deputados, por intermdio das comisses de Cincia, Tecno
logia, Comunicao e Informtica, Defesa do Consumidor,
Meio Ambiente e Minorias e Minas e Energia, fiscalizou com
mais freqncia as agncias ao longo dos ltimos cinco anos.24
Isso sugere que essa instncia do Poder Legislativo exerce
mais amide a sua responsabilidade de controle vis--vis o
Senado Federal. Por outro lado, de conhecimento pblico
que vrias questes polmicas marcaram o desempenho das
agncias nos ltimos anos, com destaque para o acidente com
a Plataforma P3 da Petrobras, para a crise do setor eltrico e
para a recente interveno do Banco Central em assuntos que
dizem respeito ao bem-estar financeiro das empresas do setor.
possvel tambm observar na Tabela 2 uma recorrncia
na fiscalizao da ANATEL pela Comisso de Cincia, Tecno
logia, Comunicao e Informtica. A atividade de regulao
das telecom unicaes, que abrange telefonia fixa, telefonia
celular e ainda os servios de rdio e televiso, compreende
questes bastante complexas que implicam a utilizao de
diversas tecnologias, que, por sua vez, demandam fontes
especializadas de consulta. Por outro lado, deve ser m encio
nado o fato de que a qualidade dos servios prestados pelas
com panhias telefn icas e os freqentes conflitos dessas
empresas com os consumidores motivaram a convocao dos
representantes da ANATEL outras cinco vezes comisso de
Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias.
A Comisso de Minas e Energia tambm revela uma certa
recorrncia no que diz respeito fiscalizao da ANEEL e, de
forma menos sistemtica, da ANP. Porm, ainda que a CME
tenha exercido uma fiscalizao mais regular sobre o desem
penho da ANEEL, nota-se que, das oito audincias realizadas
240
por essa comisso entre 1998 e 2001, apenas uma se relaciona
diretamente com a crise de energia que explode em 2001,
como se pode observar no Quadro 1.
QUADRO 1
Audincias Pblicas Realizadas na Comisso de Minas e Energia
com a ANEEL, por Tema (1998-2001)
Ano Tem a
1999 eltrica. .
241
V
TABELA 3
Natureza das Audincias Pblicas Envolvendo a ANATEL, ANEEL
e ANP no Senado Federal (1999-2002)
ANATEL 1 4 3 8
ANEEL 1 0 0 1
ANP 1 1 0 2
Total 3 5 3 11
242
TABELA 4
Natureza das A udincias P b licas E n v o lv en d o a ANATEL, ANEEL
e ANP na Cm ara d o s D ep u ta d o s (1 9 9 8 - 2 0 0 2 )
ANATEL 13 7 3 23
ANEEL 9 1 6 16
ANP 4 - 5 9
Total 26 8 14 48
243
DA LEGITIMIDADE
O pouco tempo de funcionamento das agncias e o fato de
as evidncias que apresentamos acima, de natureza preliminar,
dizerem respeito apenas a agncias de regulao econmica,
no nos permicem concluses definitivas com respeito equao
autonomia e controle e o estabelecimento preciso de uma
zona de arbtrio no caso em pauta. Contudo, os elementos
que levantamos so sugestivos dos dilemas que o desenho
regulatrio e o seu funcionamento colocam para a legitimidade
do novo marco regulatrio brasileiro.
Como se dem onstrou, tanto no que diz respeito auto-'
nomia quanto ao controle, observa-se uma distncia razovel
entre os propsitos do regulador e o funcionamento das agncias.
A autonomia relativa e a fiscalizao tnue. Na verdade, o
>dilema nem se coloca, uma vez que o grau de delegao obser
vado Saixo comparativamente s experincias internacionais
de regulao por agncias independentes. O dilema somente
se apresenta quando a delegao a uma instituio no majo
ritria se efetiva de fato, pois ento se coloca a necessidade
do controle do agente. Nesse sentido, aquele mais caracte
rstico das democracias com instituies polticas consolidadas,
na medida em q u e a excessiva independncia da agncia
pode com prom eter o princpio da soberania popular. Por
outro lado, nas jovens democracias, como a nossa, em que as
relaes entre os .Poderes esto em processo de reequilbrio,
a am eaa co n so lid ao dem ocrtica advm da continui-
dade da preponderncia do Executivo, sem a contrapartida
d o c o n tr o le peios dem ais Poderes. Nossa anlise parece
revelar ser este diagnstico compatvel com o novo regime
regulatrio brasileiro.
A soluo jurdica de agncia independente, por forca^de
restries constitucionais, pode agravar ainda mais o dese-
quilbrio e m favor do Executivo. Dessa forma, a vinculao
formal das agncias aos Ministrios com petentes no apenas
dificulta a independncia das primeiras em relao ao Execu
tivo. com o torna indireta a fiscalizao exercida pelo Legisla
tivo. Neste particular, alvissareira a proposta de emenda
constitucional para tornar mais direta a prestao de contas
ao Congresso Nacional.
lciu siuu apontaao peios estuaiosos preocupados
com o problema da legitimidade das agncias enquanto insti
tuies no majoritrias, somente a combinao dos dois
modelos, o de resultado" e o de procedimento", garante sua
legitimidade em contextos democrticos. O primeiro, que tem
sido moeda corrente na justificao da criao das agncias
independentes na regulao econmica no capitalismo globa
lizado, est referido s questes da eficincia da deciso e
obteno da estabilidade macroeconmica, integrao eco
nmica e outros resultados de poltica. Nesse sentido, esse
padro de legitimidade assume a neutralidade da delegao
e o consenso ideolgico com respeito ao papel, funo e
benefcios a serem auferidos com aquela neutralidade da
delegao, quando, na verdade, os produtos da delegao so
objeto de disputa poltica. O segundo modelo est baseado no
processo decisrio das instituies no maiontarias naquilo
que elas representam de avano democrtico vis--viso insu-
lamento das decises secretas dos gabinetes e do Executivo.
Ressaltam, nesse particular: mandatos claros, objetivos precisos
e justificados, e publicidade dos resultados alcanados, fatores
estes que facilitam o exerccio da fiscalizao pelos Poderes
Legislativo e Judicirio, alm de maior interface com a socie
dade, seja com respeito aos setores regulados, seja relativa- K
mente aos consumidores em geral. No caso europeu, a difuso ^
da regulao por via de instituies no majoritrias tem ^
combinado esses dois m odelos de legitim ao: a legitim-
'dat._uQ5-resulcados sendo fortalecida pela dos procedimentos
(Thatcher e Sweet, 2002: 18-19).
Avaliado por esses parmetros, parece frgil a legitimi-
dadeZdo-Xecm-inauRurado regime regulatrio brasileira
Como os resultados da regulao econmica so objeto de
disputa poltica, a legitimidade ter de ser adquirida por via
dosprocedim entos de regulao. Com o.se. viiuporm, nessa
dimenso, que empiricamente est referida aos mecanismos
de controle e nscanzao dos agp r^ s Ha rppnlan n d p ^ .
peniiQ_deixa a desejar. Em u m con texto em que a estrutura
institucional interfere no padro americano de regulao,
dificultando graus de autonomia das agncias com respeito
ao Executivo, a falta de sinergia entre os dois modelos de
legitimao acrescenta mais um complicador 'j precria
legitimidade do novo marco regulatrio brasileiro.
245
3. CONCLUSES: UM NOVO MODELO
REGULATRIO E UM NOVO CORPORATIVISMO?
246
responsabilizao de resultados" e responsabilizao de
processos problemtica e se constitui contemporaneamente
em uma das bases de argumentao para o predomnio da
esfera do mercado e dos interesses privados como ordena
mento da arena pblica, levando-se em conta o plano mais
geral da globalizao e dos processos econmicos no sistema
internacional, tendncias a partir das quais o modelo poltico-
econm ico brasileiro se estrutura institucionalmente. Essa
separao coloca problemas mais graves, no que se refere a
uma avaliao dos arranjos regulatrios de uma perspectiva
democrtica, do que os problemas usualmente apontados em
relao ao modelo anterior de ordenamento pblico/privado
fundado no corporativismo de corte estatal. Com a introduo
dos novos arranjos regulatrios, a conseqncia no neces
sariamente a neutralizao do papel do Estado pela autono-
mizaco^ esteras eTrenas decisrias. mas o fortalecimento
do Executivo pela autonomizaco de uma tecnocracia iius-
frH". desequilibrando ainda mais a relao entre os Poderes.
Esta nova modalidade de regulao, em ltima anlise, redunda,
no na eroso do Estado j que este no perde, como se
enfatizou, a sua capacidade de interveno , mas no enfra
quecimento da democracia.
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1 1 -
j ANEXO
I SENADO FEDERAL
C o m iss e s P e rm a n e n te s Siglas
Educao CE
Infra-Estrutura Cl
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