SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1104/ 20175 Sucre, 18 de octubre de 2017 S SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga Accién popular Expediente: 19592-2017-40-AP Departamento: La Paz En revision la Resolucién 05/2017 de 29 de mayo, cursante de fs. 751 a 754, pronunciada dentro de la accién popular interpuesta por David Alonzo Tezanos Pinto Ledezma, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia contra Anibal Cruz Senzano, Presidente del Colegio Médico de Boli I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA 1.1. Contenido de la demanda Mediante memoriales presentados el 18 y 25 de mayo de 2017, cursantes de fs. 53 a 60 y 63 a 70 vta., respectivamente, el accionante refirié que: 1.2. Hechos que motivan la accién El 15 de febrero de 2017, el Organo Ejecutivo, emitié los Decretos Supremos (DDSS) 3091 y 3092, de creacién de la Autoridad de Fiscalizacién y Control del Sistema Nacional de Salud (SINSA), que regular, fiscalizaré y controlara al mencionado Sistema, cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de las politicas y normativas nacionales de salud, ello con el fin de brindar atencién de salud con calidad a todos los bolivianos y bolivianas; asimismo, se encargaré de la autorizacién, desafiliacidn y reafiliacién gradual en el seguro social obligatorio a corto plazo. Posteriormente, el 10 de mayo de igual afio, fue emitido el Decreto Supremo (DS) 3174, que dispone la supresin del costo de los certificados médicos, cambiando la tuicién de los mismos, de los Colegios Médicos al Ministerio de Salud, con la finalidad desburocratizar su tramitacién, asi como también otorga su gratuidad. Como emergencia de dichas normas, el Colegio Médico de Bolivia, a través de un Consejo Médico Nacional Extraordinario, efectuado el 12 de abril de 2017, determiné ordenar un paro médico nacional de veinticuatro horas, fijando para el efecto el 20 del indicado mes y afio, esto en protesta por las disposiciones legales antes mencionadas, alegando que las mismas eran inconstitucionales y contrarias a sus estatutos organicos. ‘Al no haber logrado sus propésitos el referido paro, el 13 de mayo de 2017, el Colegio Médico de Bolivia mediante un Consejo Médico Nacional, determiné un 1‘TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL paro nacional de cuarenta y ocho horas, a realizarse el 17 y 18 del mes y afio sefialados, el cual no solo involucré a los médicos afiliados a ese ente colegiado, sino también a enfermeras y administrativos del sector de salud, medida que fue cumplido en las diferentes ciudades del pais, pues conforme la verificacion que realizé la Defensoria del Pueblo en los diferentes centros médicos y hospitalarios, los galenos abandonaron durante esos dias de paro los consultorios y servicios médicos externos y quirdrgicos, asi como también dejaron sin cobertura la atencién por especialidades, aunque en varios establecimientos de salud se permitié la atencién de emergencias 0 urgencias, se suspendieron en siete departamentos del pais las cirugfas programadas, en algunos centros se suspendié la atencién de nifios menores de cinco afios y de grupos vulnerables, salvo que entraran por el servicio de emergencias, muchas personas provenientes del interior se quedaron sin fichas, inclusive en algunos establecimientos se cerraron las puertas, sin siquiera dar informacion a los usuarios; situacién que fue reflejada ademas en los diferentes medios de comunicacién. Este paro perjudicé aproximadamente a cinco mil personas en todo el pais, evidenciéndose un claro menoscabo a la ciudadania, asi como el colapso del servicio de emergencias, esto sin reparar la discrecionalidad de la atencién de casos "no urgentes" (sic) y la desconsideracién hacia los grupos vulnerables. Por otro lado, la manifestacién realizada por el Presidente de! Colegio Médico de Bolivia que anuncié un nuevo paro de setenta y dos horas, siendo esta expresién una equivocada idea de lo que viene a ser el servicio de salubridad al pueblo. El perjuicio en cuanto a la falta de atencién integral de la salubridad piblica, ademas del colapso de la atencién médica por la equivocada medida, agravado por la falta de provision de medicamentes y consecuente lesidn de los derechos de los usuarios, atentan contra la salud en su componente como derecho colectivo de salubridad publica, ademas de vulnerar el derecho a vivir una vida digna, de calidad y libre, en la medida de lo posible, de los padecimientos o sufrimientos que sobrevienen con las enfermedades, teniendo en cuenta que la atencién en salud debe ser integral y por ello comprende todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirtirgicas, practicas de rehabilitacién, examenes de diagnéstico y seguimiento de los tratamientos iniciados, asi como todo otro componente que los médicos valoren como necesario para el restablecimiento de la salud del paciente, con lo que resulta claro que la suspensién de servicios en general, cirugias, continuacién de tratamientos y consultas, conculcan el derecho colectivo a la salud publica, no siendo eximente de responsabilidad 0 medio de legalizacién de la medida ahora cuestionada (paro en la atencién del servicio médico), permitir que solo servicios de emergencia funcionen, ya que el mencionado derecho a la salud publica esta regido por el principio de integralidad. Contra la universalidad del servicio de salud, se contrapone una oferta parcializada o incompleta del mismo, pues no sdlo aquellos casos en donde la suspensién del servicio ocasione la muerte o la disminucién de {a salud o la afectacién de la integridad fisica, debe considerarse que se esta frente a una prestacién asistencial de caracter necesario.yt Me es ‘ete ‘TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL En el presente caso, tal y como se demostré con las verificaciones defensoriales, con la proyeccién de personas a las que se les privé de la atencién médica y las denuncias piblicas, existe un perjuicio a los bolivianos y las bolivianas, en cuanto a la salud como derecho colectivo a la salubridad publica, pero ademds la amenaza cierta de la aplicacién de un nuevo paro médico por setenta y dos horas, que amerita adoptar acciones que tiendan a garantizar el goce y ejercicio del mismo, aun cuando el hecho no se hubiera consumado; por lo que, se plantea la presente accidn en su cardcter preventivo. 1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados El accionante denuncia la lesién del derecho a la salubridad publica, referida al derecho a la salud en su dmbito colectivo, citando al efecto los arts. 18 y 35 de la Constitucidn Politica del Estado (CPE). 1.1.3. Petitorio Solicita se conceda la tutela; y, en consecuencia, se prohiba la interrupcidn de los servicios médicos a consecuencia de medidas de protesta, asumidas por el Colegio Médico de Bolivia o cualquiera de sus entidades organizacionales, cientificas, gremiales y de perfeccionamiento profesional. 1.2. Audiencia y Resolucién del Tribunal de garantias Celebrada la audiencia publica el 29 de mayo de 2017, segtin consta en el acta cursante de fs. 740 a 750 vta., se produjeron los siguientes actuados: 1.2.1, Ratificacion y ampliacién de la accién Nadia Alejandra Cruz Tarifa en representacidn legal del accionante, David Alfonso Tezanos Pinto Ledezma, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, a tiempo de ratificar el contenido de la accién popular, afiadié lo siguiente: a) Aparte de los paros que realizaron, cuyos perjuicios fueron detallados ya en la accién presentada, ahora la parte demandada mediante sus representantes, anunciaron un prdximo paro de setenta y dos horas, plegado a otros sectores, lo que constituye una huelga de solidaridad prohibida por el art. 119 de la Ley General del Trabajo (LGT), lo que provocaré sin duda alguna la desatencién nuevamente de miles de bolivianos; b) La accién popular ahora planteada, no tiene un efecto sdlo restitutorio, sino sobre todo de caracter preventivo, pues se debe evitar las futuras suspensiones 0 paros de servicios médicos, ya que est en riesgo el bien juridico del derecho a la salud, y si bien pareciera que este es un derecho subjetivo; sin embargo, se debe poner énfasis que también se esta solicitando la proteccién a la salubridad publica, definida por la SC 1970/2011-R de 7 de diciembre; c) El derecho a tener un servicio de salud que se preste de manera ininterrumpida se ve afectado por este tipo de actos, lo que afecta también al principio de continuidad a la accesibilidad como componente del derecho a la salud; empero, la Defensoria del Pueblo no pretende vulnerar el 3feo, Pees TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL derecho de huelga, por los siguientes elementos: Los derechos no son absolutos, como asi lo reconoce el art. 32.2 de la Convencién Americana sobre Derechos Humanos, que es parte del bloque de constitucionalidad, mismo que sostiene que los derechos de cada persona estan limitados por los derechos de los demas y por la exigencia del bien comin; por lo que, no se puede pensar que el derecho a la huelga es el que prevalece sobre cualquier otro derecho; d) Cuando existe una colisién entre los derechos a la salud, al trabajo y las manifestaciones del derecho al trabajo, tiene que haber una interpretacién al respecto, sobre la prevalencia de estos derechos, asi la “SCP 0046/2015" sefiald que, si bien las personas tienen derecho al trabajo el limite del mismo es no afectar al bien comtin, como al interés colectivo, de lo que se infiere que el trabajo debe estar a la obligacién de la salud de los usuarios, que constituyen en este caso, en un interés colectivo; por lo que, debe limitarse el mismo en interés de los demas. El Sistema Interamericano nos sefiala en qué casos se puede limitar derechos; por lo que, da una serie de estdndares, como por ejemplo, el mandato de que el servicio de salud debe ser prestado de manera ininterrumpida, lo que es una primera restriccién; e) El art. 37 de la CPE, establece que es funcién suprema del Estado, el derecho a la salud, pues no es subordinado ni concurrente; es decir, que ninguno puede estar por encima “o a la igual” (sic) del mismo, ya que tiene relacién directa con el derecho a la vida, como bien juridico protegido en nuestro pais; por su parte el art. 36 de la Norma Suprema, sostiene que es indeclinable la proteccién de la salud; por lo que, no puede hablarse de una colisién de derechos, sobre la base de actos ilegales, ya que dicha huelga es un acto ilegal; por lo que, cabe sefialar que la Defensorfa del Pueblo en momento alguno esta pidiendo que los médicos no ejerzan su derecho a la protesta, sino que no corten con los servicios de salud, porque los ciudadanos son los mas perjudicados, entrando a una légica de que sus demandas tienen que ser atendidas en desmedro de terceros; ademas existe una prohibicién expresa de esta interrupcién, que no es solo la visin del Estado Plurinacional Bolivia, y que esta establecido en el art. 118 de la LGT; aparte de ello se tiene el “Decreto" (sic) que prohibe la suspensién de los servicios de sanidad; por lo que, no se esta pidiendo que se implemente una medida que no esté sefialada por una norma, en su componente de derecho colectivo; y, f) La Defensorfa del Pueblo interpone esta accién popular justamente para pedir la tutela de derechos colectivos, impetrando que se cumpla con la prevision contenida por el art. 38.11 de la CPE, y que tal decisién obligue a todos los médicos del Estado Plurinacional de Bolivia, ya que la SC 1018/2011-R de 22 de junio, destacé que la legitimacién pasiva de la accién popular obedece a que cuando se esté cuestionando a un ente colegiado, basta con accionar al representante legal que agrupa a todos los entes colegiados; por lo que, no es necesario identificar a todos los que componen el drgano colegiado, lo que claramente estd establecido dentro de los art. 1 y 2 del Estatuto del Colegio Médico de Bolivia; por lo que, esta accién popular de caracter preventivo debe ser concedida, determinando la prohibicién de interrupcién de los servicios médicos en las medidas de protestas asumidas.‘TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1.2.2, Informe de la persona particular demandada Anibal Cruz Senzano, Presidente de! Colegio Médico de Bolivia, a través de sus abogados en audiencia, de manera oral, sostuvo lo siguiente: 1) Se debe dejar en claro que no hubo movilizacién ni medida de presién alguna que esté relacionada con el DS 3174 y el certificado médico aludido; por otra parte, en la Organizacién Internacional del Trabajo (OIT) se pueden encontrar los lineamientos de exigencias de los trabajadores y exigencias de sectores como el de salud y respecto a las medidas como es un paro, en el caso que se persiguieran fines politicos o intereses que no estén relacionados con el sector mismo, llevarian a la conclusion de que cicha medida de presién seria ilfcita; sin embargo, ello no acurre dentro del presente caso, ya que los profesionales piden la abrogacién de los DDSS 3091 y 3092, con referencia el primero a la creacién de la Autoridad de Fiscalizacién y Control del SINSA, y el segundo referido a la libre afiliacién, desafiliacién, reafiliacién, en el Sistema Nacional de Seguro a corto plazo, relacionado también a la Ley 922 de 1 de marzo de 2017; por lo que, dentro de ese marco se encuentran las exigencias de! Colegio Médico de Bolivia y otros profesionales de salud; 2) La accién popular como toda accién de defensa, no tiene como objeto el legislar 0 declarar Ia ilegalidad de cosas que ocurran a futuro, sino de ciertos derechos, como el de salubridad, para protegerlo de posibles amenazas, pero las amenazas no en caracter abstracto, sino contra medidas concretas; empero, ahora se la plantea ccntra un paro de cuarenta y ocho horas y ahora contra un posible paro de setenta y dos horas, medida que no tiene resolucién alguna; 3) EI Comité Interinstitucional, que est conformado ademds del Colegio Médico de Bolivia, por la Confederacién de Universidades de Boliviana (CEUB), el Seguro Social Universitario, la Confederacién de Rentistas y el Consejo Nacional de Salud (CONAS), entre otros, de manera fonjunta, determinaron este tipo de medidas de presién; por lo que, no son tyjcién del Colegio Médico de Bolivia; en tal sentido, la accién popular esta mal dirig|da, pues el mencionado Colegio carece de medidas de coercién sobre sus afiliadps y mas atin sobre el Sistema de Salud Publica, al margen que dicho ente colegiado no ofrece ningtin servicio referido a salubridad, ya que por su cuenta] éste no administra hospital alguno, no forma parte de los sindicatos, ni de las instituciones dentro de cada uno de los subsistemas y tampoco tiene intereses directog sobre el Sistema Privado de Salud; por lo que, en ese entendido el Sistema de Salud no puede por su cuenta, interrumpir el servicio de salud, ya que no es trabajador, no es una entidad estatal, ni propietario y menos administrador de tales fervicios; 4) Es importante recordar que quienes pararon fueron los del Sistema de Seguridad Social y el Sistema de Salud Publica, como algunos hpspitales, consultorios y servicios del Sistema Privado; por lo que, ellos tendrian que estar aqui convocados; por otra parte, el paro de cuarenta y acho horas ya cpncluyo y no existe constancia de que se convoque a otro paro de actividades; pgr lo que, esta accidn tutelar no tendria razén de ser; 5) Se mencionan informes en el que refiejan servicios colapsados y principalmente alerta sobre los seryicios de emergencia, haciendo énfasis en los dias en que hubo paro, pero si vigitaran el Hospital de Clinicas en dias laborales, se encontrarfan con una realidad] similar a los dias de paro, tal crisis en el Sistema de Salud no es responsabjlidad del 5TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL Colegio Médico de Bolivia o a consecuencia de un paro, eso es debido @ la mala administracién ocurrida a lo largo del tiempo, porque no se priorizé comd se debe la salud; este es otro tema por el que se fue al paro, pues se exige unp ley del SINSA que responda a la realidad nacional, hecho también reflejado en Iq reunion de entes gestores; 6) La jurisprudencia aludida por la Defensoria del Pyeblo, en momento alguno se refiere sobre la ininterrupcién del servicio de salud, pero si habla bastante de que son los Organos del Estado los que deben alcanzar las condiciones adecuadas para dar un buen servicio; es decir, se alde a la obligacién del Estado de no interrumpir el tratamiento, en lo concernientg a temas como es la adquisicisn de medicamentos sin tramites burocraticos; por Ip que, se estaba prohibiendo el acceso a la salud de los asegurados en ell Sistema Obligatorio de Salud de corto plazo, un caso era de la enfermedad del sifia y otro de cancer, jurisprudencia que nada tiene que ver con lo que se pretend en este caso; y, 7) El accionante afirma que la presente accién no tiene por pbjeto el restringir el derecho a la huelga, lo que evidentemente es mentira, y sus argumentos no son ciertos, ya que si bien en la OIT se sostiene que hay temas que pueden ser excluidos, se menciona efectivamente los servicios de salud, pero no como una prohidicién total, que s6lo se da respecto a las autoritlades en funcién publica, pero se menciona los servicios esenciales en el sentidp estricto del término, en el que el servicio de emergencias médicas y la medicina qritica son reas que jams deben ser interrumpidas, mientras que los servicios dq consulta (salvo los crénicos 0 paciente con seguimiento) pueden ser reprogrampdos, sin poner en riesgo la vida de las personas; es claro que la OIT restringg algunas medidas de presién, pero no prohiben este derecho, pero la accién piesentada tiene por finalidad innegable la de prohibir totalmente el ejercicio de su derecho a la huelga. 1.2.3. Intervencién de los terceros interesados Shirley Jazmi Pérez Velasquez, Daniela Crespo Vidaurre, Roger Lidio Ghuquimia Mamani y Mary Elizabeth Velasco Bautista, todos servidores publicos dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsién Social, en representacidy| legal de Héctor Andrés Hinojosa Rodriguez, Ministro de esa cartera, citado como tercer interesado, a través del memorial cursante de fs. 735 a 739, manifestaron que: i) El 13 de abril de 2017, mediante nota, Ariana Campero Nava, en su galidad de Ministra de Salud del Estado Plurinacional de Bolivia, solicité se declarg ilegal el paro del sector salud de veinticuatro horas, programado para el 20 del mismo mes y affo, por ser responsabilidad del Ministerio de Salud como ente rectof, el velar por la continuldad de los servicios de salud y la atencién oportuna a la poblacién boliviana; mediante Informe MTEPS-DGTHSO-FRGR 13/17 de 21 de ebe mes y afio, emanado de la Direccién General de Trabajo, Higiene y $eguridad Ocupacional dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsién Social, por el que sefiala que la medida dispuesta por el Colegio Médico de Bolivia, Farece de legalidad por cuanto no se habrian agotado los medios de conciliacién ¥ arbitraje previstos en la norma, consideréndose el movimiento como ilegal; razin por la cual, siendo funcién de la Direccién General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional, declarar mediante resolucién administrativa la legalidad o ilegalidad 6