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Los economistas coinciden en que hay muchos problemas que el Estado no puede
resolver satisfactoriamente en trminos mas generales.
El Estado debe intervenir en los campos que son mas importantes: las fallas del Mercado.
Pero continan las controversias sobre el grado de intervencin que debe tener el Estado.
Las opiniones varan: por un lado estn los partidarios (Michael Boskin y Jhon Taylor) de
que el Estado desempee un papel mas reducido; y como contrapartida estn aquellos
como Alan Bliuder entre otros que sostienen que el Estado debe tener una participacin
mas activa.
1. Bienes Pblicos: un bien pblico es aquel que rene las caractersticas de una
actividad que la gente desea y que considera conveniente pero por razones tcnicas o
intrnsecas la accin individual voluntaria no suministra o lo hace en cantidades
inadecuadas. Se define por las caractersticas de:
Consumo conjunto.
Imposibilidad de exclusin mediante el precio.
Beneficios indivisibles.
A diferencia de los bienes privados, cuyo consumo es rival, se aplica la exclusin mediante
el precio y los beneficios son divisibles.
Los bienes pblicos son el medio de satisfaccin de las necesidades pblicas; son los
resultantes de las incapacidades del mercado.
Existen algunos bienes que no son suministrados por el mercado o si lo hacen, lo hacen en
forma deficiente. EJ: Defensa nacional, faros luminosos, etc.
Tienen dos propiedades:
a) No cuesta nada que otra persona disfrute de sus ventajas: el hecho de que un
individuo adicional disfrute del bien tiene un costo marginal igual a cero (los costos de
los faros no dependen del numero de barcos que pasen por al lado).
b) Es difcil o imposible impedir que se disfrute del bien publico (si se coloca un faro en una
zona rocosa es imposible impedir que los barcos puedan navegar sin peligro).
Clasificacin
1. Bienes pblicos puros: (Justicia; Seguridad Fronteriza, Defensa Nacional, etc.)
Libre eleccin del consumidor a travs de un proceso poltico de votacin obligatoria.
No rivalidad en el consumo.
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Consumo conjunto.
No revelacin de preferencias.
No exclusin del consumo.
Beneficios indivisibles entre los usuarios.
2. Bienes pblicos preferentes:
El ciudadano no tiene la libre eleccin del consumo.
La decisin del consumo esta a cargo del Estado.
Beneficios internos y precios de exclusin.
Se satisfacen aun con interferencias de los consumidores.
3. Bienes pblicos Mixtos
Combinan caractersticas de bienes pblicos, privados y preferentes.
Son bienes privados que por alguna razn es recomendable que sean financiados por
el Estado: Ej: Vacunas.
Son bienes divisibles, se pueden excluir a las personas.
Se pueden comprar en el mercado pero por motivo de diversa ndole es provisto por
el Estado en forma gratuita. EJ: salud en hospitales; educacin primaria.
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costos crecientes. Una empresa que logre bajar sus costos no detendr su expansin y
absorber todo el mercado; maximizando beneficios, restringe la produccin, aumenta el
precio e impone al comprador una especie de impuesto privado.
SUJETOS:
En la actividad financiera encontramos:
- Sujeto activo: es el Estado, quien decide las necesidades a satisfacer y los medios que va
a utilizar. Adems tiene la facultad de obtener los medios financieros de los particulares.
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- Sujeto pasivo: es el individuo. Puede ser cualquier persona, fsica o jurdica, privada o
pblica (cuando hay descentralizacin territorial puede ocurrir que una persona pblica
sea sujeto pasivo).
Para explicar la naturaleza del sujeto han surgido tres teoras:
TEORA HISTRICA: dice que el estado es una necesidad histrica del hombre.
TEORA INDIVIDUALISTA: el sujeto de la actividad financiera es el individuo, antes que el
estado. El estado y sus manifestaciones sociales estn en funcin del individuo.
TEORA REALISTA: da preponderancia al estado sobre el individuo. Dice que existe una
relacin de poderes entre el estado y el individuo, en la cual el individuo queda siempre
subordinado al estado.
El Estado es el nico y exclusivo sujeto de la actividad financiera, compuesto tanto por el
ente central (Nacin) y por los entes federativos (provincias.), como por los municipios.
Esto es as, por la forma de gobierno federal que adopta nuestra constitucin, y de ello
deriva el ejercicio del poder tributario en los tres niveles mencionados. Esto implica una
distribucin del poder financiero bajo distintas reglas y estatutos jurdicos, con
consecuencias y efectos jurdicos. As el sector publico esta compuesto por:
PODER EJECUTIVO
CAMARA DE DIPUTADOS
PODER LEGISLATIVO
NACION CAMARA DE SENADORES
C.S.J.N
PODER JUDICIAL
TRIBUNALES INFERIORES
PODER EJECUTIVO
PODER LEGISLATIVO CAMARA DE DIPUTADOS
PROVINCIA
S.T.J
PODER JUDICIAL
TRIBUNALES INFERIORES
PODER EJECUTIVO INTENDENTE
MUNICIPIO PODER LEGISLATIVO CONCEJO DELIBERANTE
PODER JUDICIAL TRIBUNAL DE FALTAS
NATURALEZA:
Segn Valds Costa la actividad financiera del Estado tiene un contenido econmico que
constituye su carcter universal, ya que se refiere siempre a la obtencin de los medios
para la satisfaccin de sus necesidades. Pero, adems, esa actividad esta determinada
por elementos polticos como consecuencia de la naturaleza de su sujeto activo, que
acta en funcin de intereses generales, valorados con criterios relativos segn
circunstancias de tiempo y lugar.
Este autor agrega, que hay acuerdo total en que los medios son econmicos y que las
motivaciones son polticas.
Al pensamiento del autor mencionado, agregamos que junto con los elementos
econmicos y polticos no podemos olvidar la relevante importancia que tienen los
aspectos jurdicos, que proporcionan los cauces legales por los cuales debe transitar la
actividad financiera, atento el principio de legalidad que rige en los pases democrticos.
Se presentan tres teoras:
1. Teoras econmicas
Estas tesis responden a las ideas del liberalismo clsico, y plantean cuestiones superadas
por las doctrinas y por los hechos sucedidos en aos posteriores (Ideas socialistas). Fueron
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elaboradas bajo las premisas de una concepcin individualista que vea a un estado
restringido a satisfacer las necesidades publicas primarias de la poblacin, lo cual lo
llevaba a formalizar una especie de contrato econmico con los ciudadanos. El estado
venda sus servicios y, a cambio de ellos, los ciudadanos pagaban el precio de tales
funciones.
Adam Smith, ejemplificaba concibiendo al Estado como una gran finca rustica en el cual
los integrantes pagaban conforme al grado de proteccin recibida, la cual variaba segn
el grado de riqueza poseda (a mayor riqueza, mayor proteccin).
Say sostena que la actividad financiera perteneca a la etapa econmica del consumo.
El fenmeno financiero representa, en definitiva, un acto de consumo colectivo y publico,
por lo cual los gastos pblicos se deben considerar consumos improductivos de riqueza y
se pueden comparar con el granizo por sus efectos destructores. Cuando un valor ha sido
pagado por el contribuyente esta perdido para l, y cuando el valor es gastado por el
gobierno se pierde para todos, no ofreciendo ventaja para la colectividad. El estado
sustrae bienes a los particulares, quienes, si los conservasen en su poder, los utilizaran
mejor y ms productivamente.
De Viti De Marco propone el principio del mximo rendimiento econmico, que tendra
plena vigencia en su modelo de Estado democrtico.
Segn Dalton, el criterio fundamental debe surgir de la comparacin de los dos lados de
la actividad financiera, es decir, de la carga de la tributacin y los efectos del gasto
publico. Propicia la aplicacin del principio de la utilizacin social mxima. sta se
produce cuando la utilizacin por el estado de las riquezas extradas de los particulares
tiene efectos socialmente ventajosos.
El principio de mximo rendimiento econmico es valedero para las actividades estatales
que solo persiguen la obtencin de recursos para cubrir gastos, con un estado ligado a la
cobertura de necesidades publicas primarias. Por el contrario, el principio de la mxima
ventaja social tiene claro fundamento poltico intervencionista, y es la ms apropiada
para aquella actividad relacionada con la obtencin de fines econmicos o sociales.
2. Teoras Sociolgicas
Segn Pareto el estado es solo una ficcin en cuyo nombre se impone a los
contribuyentes todos los gravmenes posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus
pretendidas necesidades sino las infinitas de la clase dominante. No es, entonces, el
estado el que gobierna efectivamente y elige en materia de gastos e ingresos pblicos,
sino las clases dominantes, que imponen al llamado Estado sus intereses particulares. Por
ello, el estado no es un ente superior y distinto de los individuos que lo componen, sino tan
solo un instrumento de dominacin de la clase gobernante.
Sostiene Griziotti, que es justo desenmascarar los intereses particulares que se anidan
detrs de los del Estado, y considerar las fuerzas y las consecuencias de los hechos
financieros observando la verdad experimental.
3. Teoras Polticas
Cuyo mejor expositor fue Griziotti quien afirma que teniendo presente que el sujeto de la
actividad financiera es el Estado y que son los fines del Estado los que se satisfacen con la
actividad financiera, debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y
esencialmente una naturaleza poltica.
Los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procurarse recursos son en su
mayor parte coercitivos y estn guiados por criterios polticos, as como son polticos los
criterios de la reparticin de la carga tributaria entre los particulares. Sobre todo son
polticos los fines que el Estado se propone con su actividad financiera pues son
consecuencia de su propia naturaleza de sujeto activo de las finanzas pblicas.
ANTES DEL SIGLO XVII: en los estados de la antigedad la riqueza se obtena mediante la
guerra y la conquista de otros pueblos. Los recursos surgan de un conglomerado de
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medidas destinadas a satisfacer las necesidades inmediatas de los gobernantes. La
concepcin del estado era muy diferente. En trminos generales, el estado se identificaba
con quien ejerca el gobierno, el cual procuraba sus ingresos personales principalmente
por conquistas guerreras o donativos que pagaban los sbditos a cambio de justicia y
proteccin. A su vez, los gastos se cubran con los ingresos personales del jefe de
gobierno.
Durante la edad media sigui rigiendo la indiferenciacin entre bienes del estado y
gobernantes, por lo cual no se produjeron cambios significativos. Se suscitan, sin embargo,
variantes de importancia en la estructura social, dado que los seores feudales pasaban a
un primer plano y la produccin, quedaba a cargo de los vasallos, individuos
subordinados a los primeros. Las gabelas y otros tributos exigidos por los seores feudales
eran obtenidas a cambio del privilegio para el vasallo de usar la tierra y realizar trabajos
viles durante toda su vida contando con la proteccin del noble poseedor del feudo.
A PARTIR DEL SIGLO XVII: se afianzo la soberana del estado sobre cualquier otro poder,
aun cuando persisti la confusin de patrimonios entre el monarca y estado. Fue cesando
el fraccionamiento feudal y apareci el concepto de Estado-Nacin, originando la
jerarquizacin de los reyes. Esta concepcin deba originar actividad financiera, porque
se requeran gastos para reclutar a los hombres que formaban sus ejrcitos y para otras
necesidades que forzosamente produca la administracin de la cosa pblica. Se
necesitaban recursos y personal tcnico que asesorara a los monarcas sobre cmo
conducir lo mejor posible el manejo de la hacienda pblica. El primer concepto de
soberano-Estado obligo a aplicar postulados o reglas econmicas y financieras.
FISIOCRACIA: la posicin econmica se baso en que el orden natural era establecido por
Dios para proporcionar el bienestar de los hombres y que actuaba merced a la accin
libre de los individuos en la bsqueda de su inters, con la consiguiente remocin de las
trabas del estado a las actividades individuales con la adopcin del lema laissez faire,
laissez passer. La teora econmica consisti en considerar que la nica actividad
humana de la cual se obtena un producto neto era la explotacin agrcola, porque
dicho producto era superior a los medios empleados para su obtencin. En relacin a las
finanzas pblicas, contribuyeron con su reaccin contra la multiplicidad de gravmenes
existentes por considerar que coartaban la libertad individual y con su propuesta de crear
un impuesto nico sobre la renta de la tierra, rdito ste al que consideraban como el
nico acrecentamiento real de riqueza. Tambin fue importante su aporte en dos
aspectos: su convencimiento de que los gastos pblicos se deban limitar al producido de
los impuestos, lmite establecido por el orden natural; y que los impuestos eran un sacrificio
mediante el cual los ciudadanos pagaban la proteccin de Estado.
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de principios fundamentales, entre los cuales se hallan las reglas de la imposicin. Sus
principios se fundaron en la vigencia de la libertad de los individuos, quienes al buscar el
logro de su propio beneficio obtenan el de toda la colectividad, aun cuando no se lo
propusieran. La intervencin del estado resultaba negativa, tanto cuando quera
incentivar como disuadir actividades, todo lo cual retrasaba el progreso de la sociedad. El
soberano deba quedar relevado de vigilar el trabajo de los particulares; al contrario, su
deber consista en garantizarlo, cumpliendo sus funciones esenciales, consistentes,
bsicamente, en la defensa nacional, el orden interior y la administracin de justicia. De
esta concepcin surgieron los siguientes principios bsicos:
a) El Estado se deba limitar en sus tareas y cometidos, sin interferir en la economa de
la nacin. Lo recaudado por los impuestos se deba ceir a obtener los recursos
indispensables para satisfacer las necesidades pblicas primarias y algunas
secundarias.
b) Los impuestos deban ser neutrales, esto es, se deban seleccionar aquellos que
alterasen en el menor grado posible los precios del mercado y la distribucin del
ingreso.
c) El presupuesto anual del estado deba ser equilibrado, considerando fenmenos
patolgicos tanto los dficits como los supervits de dicho presupuesto.
d) Se hacia una clara distincin entre las finanzas ordinarias, en las cuales los gastos se
cubran con impuestos y recursos patrimoniales, y las finanzas extraordinarias,
donde eran admisibles excepcionalmente el endeudamiento y otras medidas
monetarias. Pero se adverta que la deuda pblica era un peligro a largo plazo que
poda llevar a la bancarrota.
e) Se auspiciaba la divisin del trabajo, aun a nivel internacional, lo que permita a
cada grupo especializarse en una tarea determinada, obteniendo as los mejores
resultados.
SIGLO XIX: la ciencia de las finanzas comenz a sistematizarse como disciplina con
contenido propio e independiente de la economa. Durante la primera mitad del siglo, el
pensamiento financiero contino bajo la influencia de los economistas clsicos, lo cual
llevo a que la mayora de los estados occidentales limitaran su actividad financiera a lo
imprescindible para asegurar, bsicamente las necesidades primarias de los ciudadanos.
Los estados se autolimitaron mediante las normas jurdicas emanadas de las constituciones
que fueron surgiendo. Esto significo que el estado solo deba adoptar resoluciones
financieras mediante disposiciones legales. Wagner sostena que el aspecto financiero no
consiste solo en la produccin del estado y sus gastos, sino tambin en la redistribucin del
ingreso, y propuso que el impuesto sea progresivo. El propsito era el de recaudar fondos
de las clases ms pudientes y distribuirlos, en forma de servicios pblicos y otros beneficios,
a los sectores ms necesitados.
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debidamente pragmatizadas y mediando el reconocimiento de que son necesarios un
cierto grado de intervencionismo estatal y la debida satisfaccin de algunas necesidades
publicas de creciente importancia. Las ideas del nuevo liberalismo son:
a) Economa de mercado: aunque con intervencin del estado, preferentemente
indicativa, en ciertas variables econmicas.
b) Estabilizacin: disminucin del sector pblico, intentando evitar que se convierta en
una carga presupuestaria insostenible para el estado, y con el propsito adicional
de una prestacin ms eficiente de los servicios pblicos.
c) Incentivo a la iniciativa individual: se transfiere a los particulares la satisfaccin de
necesidades pblicas secundarias que stos estn en mejores condiciones de
satisfacer. Consiguientemente se atrae a los capitales nacionales y extranjeros, y se
les proporciona nuevas oportunidades de inversin.
d) Reduccin del dficit presupuestario: lo cual implica la reduccin del gasto pblico
en todos sus rdenes y una mayor eficiencia en la recaudacin.
Las nuevas teoras no renunciaron a una cierta intervencin estatal, basada
principalmente en la persuasin y en el estimulo, mediante una accin que impulse a los
individuos a reactivar la economa general persiguiendo sus propios intereses. Tampoco se
renuncio a la idea de solidaridad, y se pens que el ideal era conciliar el inters general
de la nacin con el particular de los individuos aislados.
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UNIDAD TEMATICA N2: La Teora del Gasto Publico
1. El Gasto Pblico. Concepto. Clasificaciones: econmico,
administrativos, funcionales. Clasificacin del Presupuesto Nacional.
2. Crecimiento de los Gastos Pblicos: Absoluto y Relativo. Aparente y
Real. Ley de Expansin y Limite del Gasto Publico.
3. Efectos Econmicos. Impacto segn su financiamiento. Tamao del
sector publico. Indicadores.
4. Racionalidad y Eficiencia en el Gasto Pblico. Introduccin al
anlisis costo beneficio.
5. El Gasto Pblico en la Argentina. Estructura, consolidado, por nivel
de gobierno. Casos particulares (educacin, salud, justicia,
seguridad, otros). El Gasto Publico en las Provincias del NEA.
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1. El Gasto Pblico. Concepto. Clasificaciones: econmico,
administrativos, funcionales. Clasificacin del Presupuesto Nacional.
CONCEPTO
JARACH: constituyen las erogaciones que efecta el estado para adquirir bienes
intermedios y factores para producir bienes y servicio pblicos; o para adquirir bienes de
consumo a distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribucin directamente a los
consumidores; o bien para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o
empresas, sin ningn proceso de produccin de bienes o servicios.
VILLEGAS: son las erogaciones dinerarias que realiza el estado en virtud de ley para
cumplir sus fines consistentes en la satisfaccin de las necesidades pblicas.
Erogaciones dinerarias: Da destino a bienes que se identifican habitualmente con el
dinero.
Efectuadas por el Estado: En sentido amplio comprende todas las sumas que por
cualquier concepto salen del tesoro pblico como empleo de riquezas.
En virtud de ley: Rige el principio de legalidad, es decir, que no hay Gasto Publico sin
una ley que lo autorice. En el derecho Argentino estn regulados por normas jurdicas.
Para satisfacer necesidades publicas: Las erogaciones estatales deben ser congruentes
con los fines de inters pblicos asignados al Estado.
Los Gastos Pblicos consisten en la transformacin de los ingresos del Estado en rentas y
patrimonios de quienes producen los bienes materiales y prestan los servicios personales
requeridos por el Estado u obtienen subvenciones de este. El presupuesto del Estado
considera los gastos y los recursos por su incidencia pecuniaria y tiende a lograr el
equilibrio entre ambos rubros. Pero en relacin con los gastos su inclusin presupuestaria
tiene un peculiar alcance jurdico: representa una instruccin obligatoria relativa a los
conceptos y limites de los fondos de los cuales el Estado podr disponer.
CLASIFICACION:
1. Criterio econmico: La doctrina financiera del liberalismo clsico realizo la distincin
entre Gastos Pblicos ordinarios y extraordinarios.
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Gastos Pblicos ordinarios o corrientes: Su misin era atender el normal
desenvolvimiento del pas asegurando los derechos individuales de sus
habitantes. De all que los fondos tuviesen como destino las funciones publicas
(legislacin, justicia, defensa exterior, orden interno) y algunos servicios pblicos
esenciales que se consideraban imprescindibles para la existencia del propio
Estado.
Gastos Pblicos extraordinarios o no corrientes: surgan ante situaciones
imprevistas y excepcionales, como guerras, calamidades, plagas, epidemias
masivas o catstrofes naturales. Su excepcionalidad tornaba imposible la
previsin, y de all que para financiar estas erogaciones no hubiese mas remedio
que recurrir al crdito publico y a gravmenes de emergencia. Un fundamento
bsico de esta distincin era la exigencia de que los emprstitos solo se utilizarn
para cubrir situaciones de emergencia y nunca para solventar gastos corrientes.
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Gastos de inversin: Son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un
incremento directo del patrimonio publico. Pueden consistir en la adquisicin de
bienes de produccin (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras publicas
infraestructurales (presas hidroelctricas, viaductos, carreteras, puentes) o
inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroqumicas, fabricacin de
equipos pesado, etc.), ya sea que estas sean motivos de explotacin publica o
privada, en cuyo ultimo caso la inversin se hace en forma de prestamos o de
aportes de capital.
Otra clasificacin con criterio econmico divide a los gastos en gastos de servicios (o
con contrapartida) y gastos de transferencias (o sin contrapartida). En el primer caso,
se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada (EJ:
compra de bienes); mientras que en el segundo no hay contravalor alguno y el
propsito de la erogacin es exclusivamente proporcional o redistributivo (EJ: Subsidios
a empresas privadas).
Tambin se suele clasificar econmicamente a los gastos en productivos e
improductivos. Los primeros seran aquellos que elevan el rendimiento global de la
economa, posibilitando mayor productividad (EJ: Adquisicin de equipos
productivos); mientras que los segundos no tienen esa cualidad (EJ: gastos de
cobertura de funciones pblicas).
2. Criterio Administrativo: atiende a la estructura organizativa del estado y expone las
distintas unidades institucionales que ejecutaran el presupuesto. Cada unidad
institucional se denomina jurisdiccin y en ella est comprendido cada uno de los
poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus respectivas dependencias.
Tambin se asigna carcter de jurisdiccin a las erogaciones correspondientes al
servicio de la deuda pblica y a las obligaciones a cargo del tesoro. En la organizacin
institucional argentina, la divisin fundamental es la siguiente:
Poder Ejecutivo:
Presidencia de la nacin
Ministerio del interior, de relaciones exteriores, comercio internacional y
culto, etc.
Poder Legislativo:
Cmara de Diputados
Cmara de Senadores
Poder Judicial:
Corte Suprema de Justicia
Tribunales Nacionales Interiores, etc.
3. Criterio Funcional: responde a la pregunta para qu se gasta?
Finalidad: se refiere al gasto que est de acuerdo con el objetivo global que persigue el
gobierno y para un mayor grado de detalle sobre las acciones ms especficas. Entre
ellas se encuentran:
Administracin general: comprende las acciones propias del estado, no incluidas en
otras finalidades especficas, tales como las legislativas, la funcin de control, apoyo
al gobierno de otras jurisdicciones.
Seguridad: acciones referidas al mantenimiento del orden pblico interno.
Cultura y educacin: enseanza del saber humano y la difusin de la cultura en
todas sus expresiones.
Desarrollo de la economa: promover el desarrollo econmico incluye fomento,
regulacin y control de la produccin del sector privado y de organismos estatales.
Funcin: comprende clasificaciones internas con mayor detalle. En el caso de la
finalidad de cultura y educacin, existe una clasificacin interna compuesta por cinco
niveles de educacin: educacin primaria, educacin media y tcnica, educacin
superior no universitaria, educacin universitaria y cultura. En el caso de la finalidad de
desarrollo de la economa, existe una clasificacin interna compuesta por diez tipos de
actividades: suelo, riego, drenaje y desage; agricultura, ganadera y recursos
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renovables; energa y combustibles; canteras y minas; industrias; turismo; transporte;
comunicaciones; comercio; seguros y finanzas.
Esta clasificacin final y funcional provee informacin til para el anlisis de la
importacin absoluta y relativa que el gobierno le asigna a cada una de sus funciones.
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d) Por sus categoras programticas: Aqu se realiza la asignacin de recursos
financieros a cada una de dichas categoras dentro del presupuesto (programa, sub
programa, proyecto, actividad y obra).
e) Por su fuente de financiamiento: Se presentan los gastos pblicos segn los tipos
genricos de recursos empleados para financiarlos, identifica el gasto segn la naturaleza
de los ingresos, as como tambin la orientacin de estos hacia la atencin de las
necesidades publicas.
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en vas de industrializacin, el estado aumenta su participacin en el producto bruto. Dio
tres razones para explicar este fenmeno:
Se producira un aumento de las funciones administrativas y protectoras del estado
con la consecuente sustitucin de la actividad privada por la pblica. Asimismo
sostuvo que el aumento de la densidad de poblacin y la urbanizacin son causales
del aumento de los gastos debido a la necesidad de regulacin econmica.
Manifest que aumentaran los gastos culturales y de bienestar, especialmente los
relativos a educacin y redistribucin de la renta, dado que estos bienes son
superiores y por lo tanto su elasticidad con respecto al ingreso es mayor a la unidad.
Sugiri que el aumento de la industrializacin dara lugar a la aparicin de grandes
monopolios que requeriran la presencia del estado para su regulacin econmica o
bien para hacerse cargo de ellos.
Lo que Wagner no sealo fue el efecto que sobre el Estado tendran las guerras que se
produciran durante en el siglo XX. Este tipo de acontecimientos produca un quiebre en la
lnea de tendencia que mostraba el gasto a travs del tiempo desplazndolo hacia
arriba, lo que se denomino efecto desplazamiento.
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Los efectos econmicos de dichas erogaciones pueden ser estudiados desde varias
perspectivas:
Efectos en el suministro de los bienes y servicios a sus destinatarios.
Enfoque de las finanzas redistributivas como medio destinado a lograr modificaciones en
la distribucin de la renta entre los diferentes sectores.
Enfoque de las finanzas estabilizadoras como instrumento de promocin del desarrollo,
en el incremento del ingreso y de la ocupacin en aras de llegar al pleno empleo y
aceleracin del ritmo de crecimiento econmico.
En todos los casos, los efectos pueden variar segn el tipo de recurso empleado para su
financiacin. De ello resulta que no solo corresponde estudiar los efectos de los gastos
pblicos, sino globalmente como efectos de la economa presupuestaria (elaborada por
el sector publico) sobre la economa de mercado (sector privado). Como consecuencia,
surge el siguiente esquema de anlisis:
Enumeracin de los gastos (de acuerdo a su objetivo de influir en la economa) y formas
de financiarlo:
1. Gastos para la produccin de Bienes y Servicios
2. Gastos para la Redistribucin de la Renta
3. Gastos para la Estabilizacin del Nivel General de Precios, con pleno empleo
4. Gastos para el Desarrollo Econmico y Social
Formas de financiacin del Gasto Publico:
Recursos Tributarios
Recursos del Crdito Publico
Emisin Monetaria
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2. Financiacin con Crdito Pblico: en el caso del gasto pblico como instrumento para
la produccin de bienes y servicios pblicos, financiados con recursos del crdito, el
efecto de la satisfaccin de las necesidades publicas consideradas prioritarias por el
estado se verificara. Al igual que en el caso anterior no se podr tener seguridad de la
optima asignacin de los medios disponibles por idnticos motivos.
Puede determinarse, por el contrario, la prioridad del bien o servicio pblico y la mayor
o menor equidad de la distribucin del costo de endeudamiento sobre las diferentes
categoras econmicas y sobre las diferentes generaciones, y los efectos sobre
variables macroeconmicas: consumo, ahorro, inversin y crecimiento.
El gasto publico puede tener tambin efectos redistributivos, si la utilidad del gasto
beneficia en mayor medida a los sectores distintos a aquellos que soportaran la carga
del endeudamiento.
Los gastos producirn el efecto de incrementar la renta siempre y cundo, al igual que
en el caso anterior, los recursos empleados para financiarlos no provoquen una
disminucin del gasto privado igual o mayor que aquellos.
Los efectos del gasto, en tanto no sean compensados por los efectos de los recursos,
significaran un aumento de la ocupacin y de la renta nacional, emulando a la
economa hacia la plena ocupacin, si se lo realiza en pocas de depresin.
En pocas de pleno empleo, la inflacin que esta latente en tales circunstancias, se
producir, salvo que la nueva deuda este repartida entre pequeos ahorristas con alta
propensin marginal a consumir y que sacrifiquen parte de su consumo por la atraccin
de las condiciones de la emisin de la deuda pblica (ahorro).
En conclusin, financiar este tipo de gastos por medio del crdito publico, promover el
desarrollo econmico, siempre que dicho gasto asegure la produccin de bienes de
inversin o de servicios pblicos de alta influencia en la productividad tanto en el sector
publico como en el privado y siempre que la suscripcin de deuda no provoque una
disminucin de inversiones privadas de mayor productividad.
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Regresiva, si los beneficiarios del gasto pertenecen a un sector de ingresos mas
elevados que aquel sobre el cual recaen los tributos elegidos.
A la hora de seleccionar una poltica redistributiva, el estado debe tener en cuenta
otros efectos colaterales sobre la economa:
En poca de pleno empleo la redistribucin progresiva tiene efectos expansivos del
gasto privado en sectores de alta propensin marginal al consumo, con el peligro de
desatar una ola inflacionaria. Cuando se trata de una redistribucin regresiva el gasto
pblico no tendr el mismo efecto porque los beneficiarios tendrn una baja
propensin marginal al consumo.
En pocas de recesin, los gastos de transferencia financiados con recursos tributarios
tendrn efectos positivos para la reactivacin si los beneficiarios del gasto pertenecen
a sectores con alta propensin marginal al consumo (sectores bajos) y siempre que la
incidencia del recurso tributario no neutralice dicho efecto, es decir, cuando se trate
de una redistribucin progresiva. Lo contrario ocurre en el caso de una redistribucin
regresiva.
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2. Financiacin con Crdito Pblico: los gastos en su funcin estabilizadora financiados
con recursos del crdito provocaran por lo general el efecto de reactivacin. Ser
mayor el multiplicador si la deuda pblica es colocada en bancos, siempre que estos
no prefieran reducir el crdito al sector privado en medida equivalente o mayor.
Una colocacin de la deuda entre consumidores que decidan reducir su consumo
alentados por las condiciones ventajosas de la emisin no tendrn efectos expansivos
ya que los fondos utilizados para la suscripcin de la deuda pblica disminuirn las
disponibilidades para la demanda de bienes y servicios de consumo.
Si la coyuntura es de pleno empleo y se desea contrarrestar la inflacin es una buena
herramienta para reducir las disponibilidades del pblico para el consumo (alentados
por la suscripcin al crdito).
2. Financiacin con Crdito Publico: los gastos pblicos para el desarrollo pueden ser
financiados con recursos del crdito y estos pueden variar por sus modalidades de
colocacin:
Si los gastos se efectan en una situacin de pleno empleo, la financiacin por el
crdito puede provocar un proceso inflacionario en la medida en que su colocacin
se efecte en bancos o en sectores con disponibilidades liquidas que suscriben la
deuda publica en lugar de mantener liquidez. El brote inflacionario puede poner en
peligro la inversin publica por el aumento de los costos.
Si la poltica de desarrollo se emprende en una etapa de recesin, tanto la
produccin de bienes de inversin como la de servicios pblicos financiados con
recursos del crdito, pueden lograr la plena ocupacin y el desarrollo.
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El uso de esta informacin con fines comparativos debe tratarse cuidadosamente, debido
a que los diferentes pases tienen distintas metodologas para recabar informacin. La
heterogeneidad de la informacin hace que si se aplican las mismas formulas para medir
el sector privado, y la cifra obtenida se suma a la obtenida para el sector pblico, esta
supere al PBI, ya que se computaran transacciones intermedias en ambos sectores, que al
calcular el PBI se eliminan.
Por todo ello, las comparaciones entre pases suele arrojar resultados de dudosa utilidad;
en cambio, las comparaciones intertemporales permiten ver con mayor aproximacin la
evolucin de ambos sectores.
INDICADORES:
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) permite medir el desarrollo a partir de tres
componentes bsicos: longevidad (esperanza de vida al nacer, en aos), nivel
educacional (combinacin de tasa de alfabetizacin en adultos y tasa bruta de
matriculacin primaria, secundaria y terciaria) y nivel de vida (PBI per cpita). El IDH es un
valor que vara de 0 a 1. A medida que se acerca a 1, el nivel de desarrollo humano se
aproxima al ptimo.
- Con respecto a la salud: el impacto de las grandes transformaciones econmicas de
los ltimos 15 aos, y la limitada capacidad de respuesta del estado en los distintos
niveles de gobierno, muestra que hoy la situacin de la salud pblica es ms compleja
que la de la educacin. La tasa de mortalidad infantil por causas reducibles, muestra
que por encima de la media nacional se encuentran 10 provincias. Las jubilaciones y
pensiones mas su obra social representan la mitad del presupuesto nacional; el 60% de
los nios no tienen acceso a ninguna cobertura de salud. Por lo tanto, desde el punto
de vista del gasto social, el compromiso econmico est asignado para los ltimos
aos de vida y no para los primeros.
- Con respecto a la educacin: se observa un alto grado de cobertura en educacin,
donde el sector pblico cumple un rol importante. La escolaridad primaria abarca
prcticamente a toda la poblacin de nios de 6 a 12 aos.
Es evidente que si la razn es mayor que la unidad los gastos pblicos que requiere el
proyecto se consideran econmicamente aconsejables. Si es igual a la unidad, el gasto
pblico no agrega nada al bienestar econmico de la nacin. Si es menor, lo reduce.
Podemos concluir que:
El anlisis costo-beneficio es un instrumento para el funcionario encargado de tomar las
decisiones; su papel es brindar informacin sobre los efectos econmicos de decisiones
alternativas del gasto pblico, y ayudar al funcionario en la bsqueda del conjunto de
alternativas que generan el mximo beneficio neto. Al centrar la discusin en los
beneficios y costos econmicos de las alternativas, este tipo de anlisis perfecciona el
proceso de toma de decisiones. Descubre prdidas y ganancias que de otro modo
podran ser ignoradas por el mecanismo de negociacin, y alienta a los funcionarios a
emprender una bsqueda exhaustiva de los medios para alcanzar un objetivo.
En el anlisis formal de beneficios y costos se emplean valores sociales que son
descubiertos atendiendo a los precios observados en los mercados privados. Cuando los
mercados del sector privado son imperfectos, los precios observados deben ajustarse.
Como se atiende a los valores que los mercados generan, los juicios valorativos del
analista se reducen al mnimo.
25
El anlisis formal de beneficios y costos ayuda en las decisiones sobre dimensin y plan,
y en la eleccin entre programas alternativos cuando el presupuesto es limitado. Como
estas decisiones son interdependientes y, adems, a menudo lo son tambin los
beneficios de los proyectos alternativos, el clculo formal de beneficios y costos debe
basarse en un anlisis sistemtico y en los modelos que expliciten todas las relaciones e
interdependencias pertinentes.
Es esencial que el criterio beneficio-costo se adopte para lograr la eficiencia
econmica en las decisiones sobre gasto pblico. Este criterio supone que la obtencin
del mximo valor del producto para los recursos empleados es un importante objetivo
social. Puesto que el anlisis costo-beneficio gua las decisiones del sector publico por
medio de la comparacin de valores en pesos de los insumos y productos, aquellos otros
objetivos que no pueden evaluarse en pesos no son introducidos en l. No obstante, el
funcionario debe definir dichos objetivos del modo ms explicito posible, y asegurar que
se incluyan en el proceso de decisin.
Problemas de ejecucin:
El tratamiento del tiempo: Una de las principales aplicaciones del anlisis beneficio-costo
es evaluar obras pblicas duraderas, que producen beneficios durante muchos aos y
cuya puesta en marcha implica costos para los aos futuros. En la evaluacin de este tipo
de inversiones pblicas surge un serio problema, puesto que los beneficios y los costos se
experimentan en distintos periodos. La dificultad existe a causa de una proposicin
bsica: un peso de beneficio (o costo) que no se produce hasta el ao venidero vale
menos que un peso de beneficio (o costo) producido en el presente.
Valuacin con mercados imperfectos o inexistentes: Consideramos que los precios de
mercados observados en la economa privada son, en la mayora de las circunstancias
buenos indicadores del valor social. Si se adjudican estos precios a los insumos del
proyecto, los costos estarn correctamente medidos. Asimismo, los beneficios se miden
con precisin si los productos se valan segn los precios observados en los mercados.
Pero cuando los mercado son imperfectos, los precios observados no reflejan los valores
sociales con precisin ya que van desde los precios monoplicos hasta la inmovilidad, los
efectos externos o la falta de informacin. A causa de las imperfecciones del mercado y
de la distribucin del ingreso, no es posible confiar en los precios del mundo real; es
necesario corregirlos para emprender el anlisis beneficio-costo. Este proceso de ajuste se
denomina determinacin de los precios sombras.
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Previsin social.
Trabajo.
Otros servicios urbanos. (alumbrado publico, mantenimiento de calles y
parques)
El gasto publico social de Argentina es uno de los mas altos en Amrica latina (1 Uruguay;
2 Brasil; 3 Argentina). En el ao 2004 el gasto social nacional represento el 18% del PBI,
en ese mismo ao el gasto pblico alcanzo el 65%.
3. Gastos pblicos en servicios econmicos:
Produccin primaria.
Energa y combustible.
Industrias.
Servicios.
Transporte
Comunicaciones
Otros gastos.
4. Servicio de la deuda publica.
CASOS PARTICULARES:
EDUCACIN: es un bien que participa de las caractersticas de los bienes privados.
Hay rivalidad, es divisible; las personas que deseen pueden excluirse de su consumo; el
costo marginal es distinto de cero. La educacin produce una importante
externalidad positiva. Puede proveerse monoplicamente, en especial en reas poco
pobladas. La intervencin del estado se justifica por razones de equidad, para
garantizar la igualdad de oportunidades.
SALUD: su consumo es rival, es divisible, y las personas pueden excluirse de su
consumo; el costo marginal es distinto de cero. Las externalidades positivas generadas
por una poblacin sana, en vez de las externalidades negativas que genera una
poblacin con muchos problemas de salud, justifica la intervencin del estado
proveyendo el bien donde el mercado falla. El estado interviene adems a travs de
inspecciones sanitarias para solucionar el problema de la informacin incompleta.
JUSTICIA Y SEGURIDAD: son bienes y servicios que cumplen con las caractersticas de
los bienes pblicos de no rivalidad y no exclusin, lo que justifica que el financiamiento
sea hecho por el estado. Aqu encontramos una falla de mercado, pues no puede
esperarse que servicios como el de justicia y seguridad sean provistos en un mercado.
OTROS: en otros casos, como lo de Servicios Econmicos, solo se justifica la
intervencin del estado para regular determinadas actividades, como el monopolio,
polticas antitrust, defensa del consumidor y de la competencia. En el rubro Servicios
de la Deuda Pblica se contabilizan los gastos destinados a la atencin de la deuda
pblica.
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Gastos pblicos en Educacin: La ley federal de educacin cede entre un 4% a un 6% del
presupuesto destinado a educacin.
Argentina 3,4%
Brasil 5,1%
Chile 4,1%
Mjico 4,4%
Uruguay 2,9%
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________________________________________________________________________________
CLASIFICACION:
Los recursos pueden ser:
Contractuales: provienen de una relacin bilateral que realiza el Estado. Existe una
relacin contractual que el Estado celebra y que derivan en ingreso para l.
Gratuitos: son las donaciones que puede recibir el Estado; en bienes o dinero.
Obligatorios: los tributos que compulsivamente exige el Estado de los particulares
como manifestacin de su poder de imperio.
Desde el punto de vista jurdico los recursos pueden clasificarse segn su origen en:
Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos
tipos de actividades productivas realizadas por ste. Son los recursos obtenidos por el
estado mediante el aprovechamiento de su patrimonio.
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Derivados: son aquellos que las entidades pblicas se procuran mediante
contribuciones provenientes de las economas de los individuos pertenecientes a la
comunidad.
Clasificaciones Econmicas:
Ordinarios: son todos los percibidos por el estado en forma regular y continua. Est
ntimamente ligado al concepto de gastos pblicos ordinarios.
Extraordinarios: son aquellos excepcionales u ocasionales que carecen de la
regularidad de los ordinarios. Est ligado al concepto de gastos pblicos
extraordinarios, o sea, aquellas erogaciones que forzosamente se deben obtener para
cubrir necesidades imprevistas e imperiosas.
Recursos Efectivos: Importan un ingreso de dinero para el Estado, sin que se produzca
una salida patrimonial equivalente. El producido de los tributos, las rentas que
devengan la propiedad del Estado, forman parte de estos recursos.
Recursos No efectivos: Producen una entrada para el Estado, compensada por una
salida patrimonial. Corresponden a esta categora los recursos pecuniarios
provenientes de las ventas de dominio privado del Estado, porque al mismo tiempo de
generar entrada de dinero, se produce la baja de un bien en el patrimonio estatal.
31
contrario, es obligatoria tanto para quien los debe recaudar como para el
contribuyente que debe satisfacerla.
Finalidad esencial: El bienestar general.
Origen legal: es una consecuencia del principio de legalidad, que es recogido en la
mayora de las constituciones de los estados occidentales: la ley es el origen de los
tributos.
Fin pblico: se deben aplicar a los fines de financiar la actividad estatal.
32
importancia de las necesidades a satisfacer podran ser prestados gratuitamente, son
sujetos a la aplicacin de tasas para limitar la demanda que, sin dicho tributo, podra
exceder los lmites de la oferta por parte del estado.
PRINCIPIOS DISTRIBUTIVOS:
PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA: la capacidad contributiva es la aptitud
econmica de los miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos
pblicos. Dicha aptitud econmica se exterioriza mediante tres manifestaciones:
a. Rentas: Cuando la capacidad de pago pblico se mide tomando como base las
rentas, es valor entendido que estas deben ser depuradas, para llegar as a las
llamadas rentas netas. Este concepto constituye la base del vigente impuesto
argentino a las ganancias.
b. Patrimonio: Este criterio se utiliza para la aplicacin de tributos tales como el
impuesto inmobiliario, el impuesto a los automotores, el impuesto a la renta mnima
presunta, el impuesto a los bienes personales, etc.
c. Consumo: Esta forma de medir la capacidad contributiva es utilizada tambin por
nuestra legislacin para la aplicacin de impuestos tales como el IVA y los impuestos
internos al consumo e incluso parcialmente, para el impuesto a las ganancias.
Estas tres exteriorizaciones permiten establecer las diferentes aptitudes de colaboracin
con el fisco de los individuos. Estas exteriorizaciones resultan difciles de medir en forma
directa e inmediata.
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En trminos muy generales, se puede decir que un alto nivel de vida o un holgado
bienestar econmico sealan a quienes tienen mayor aptitud para colaborar
tributariamente con el Estado, que protege su seguridad y sus bienes.
PRINCIPIO DE BENEFICIO: segn Due, el principio del beneficio implica extender al sector
pblico la regla comercial del sector privado, en el sentido de que los bienes o servicios
deben ser pagados por quienes los usan. De tal manera, quienes se benefician con el
gasto publico deben pagarlo mediante los tributos, de lo cual se desprende que, segn el
principio deben recibir igual tratamiento quienes obtuvieren similares beneficios de la
actividad estatal, en tanto la distribucin de tributos entre los individuos que logran
diferentes beneficios se deber hacer en proporcin con las ventajas que el estado les
proporciona. No obstante esta posicin despierta criticas. Resulta imposible medir el
beneficio que cada uno de los miembros de la comunidad recibe en el caso de los
servicios pblicos esenciales, ya que estos tienen como primer objetivo el servir o
beneficiar a la comunidad en s misma, antes que a los individuos que particularmente la
integran.
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4. Las Contribuciones de Mejoras. Caracteres. Principales aspectos de
la normativa vigente en las Provincias del NEA.
LAS CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. CARACTERES.
Es el tributo que el Estado exige a aquellos propietarios de bienes inmuebles por el
aumento de valor que tiene en su propiedad como consecuencia de una obra realizada
por el Estado u otra entidad pblica.
En la contribucin de mejoras el beneficio de los contribuyentes deriva de obras pblicas.
Cuando el ente pblico construye, por ejemplo, un jardn, una plaza, abre una ruta,
pavimenta una calle, suele haber inmuebles cercanos que se valorizan, con el presunto
enriquecimiento del propietario.
Teniendo en cuenta esta circunstancia se estima equitativo gravar a esos beneficiarios y
se instituye un tributo cuyo hecho generador se integra con el beneficio obtenido por la
realizacin de la obra pblica.
Caracteres:
a- Prestacin personal: la obligacin de pagar la contribucin es personal y nace en el
momento en que finaliza la obra pblica beneficiosa.
b- Beneficio derivado de la obra: el monto del beneficio surge de comparar el valor del
inmueble al fin de la obra con el que tena antes de ella. En la prctica es difcil
determinado con exactitud este valor. Las leyes suelen establecer distintos
procedimientos para fijar el monto de la valorizacin, como por ej. : el de la doble
tasacin (antes y despus de la obra), recurrir a presunciones como la fijacin de una
alcuota proporcional al valor del inmueble, presumiendo que esta alcuota es
indicativa de la valorizacin. El mtodo ms usado es el reparto del costo de la obra
entre quienes se considera que han sido beneficiados, lo cual no siempre refleja la
verdadera valoracin lograda.
c- Proporcin razonable entre el presunto beneficio obtenido y la contribucin exigida: el
importe exigido debe ser adecuadamente proporcionado al presunto beneficio
obtenido. Para determinar esta proporcin se siguen tres pasos:
Se especifican cuales son los inmuebles influidos o valorizados por la obra
pblica.
Se especifica que parte del costo de la obra debe financiarse por los
beneficiarios.
Se establece como va a ser distribuida esa porcin a cubrir entre esos
beneficiarios, para lo cual se recurre a parmetros variables. Puede ser, por
ejemplo, la diferencia de distancia en kilmetros o metros de cada mueble en
relacin a la obra.
d- Destino del producto: algunos autores consideran que el producto de la recaudacin
del Estado debe destinarse efectivamente al financiamiento de la obra. Jarach por su
parte sostiene que es controvertible el requisito de la afectacin del producto a la
financiacin de las obras, y en la prctica ello es imposible o inconveniente. Dice que
mucho ms razonable es la recuperacin de los costos de las obras para su utilizacin
en el financiamiento de otras obras futuras.
PRINCIPALES ASPECTOS DE LA NORMATIVA VIGENTE EN LAS PROVINCIAS DEL NEA. LEY 1593
Contribuciones de mejoras sobre la propiedad rural beneficiada con la construccin de
caminos afirmados o mejorados.
- Contribucin: 30% del costo ms el 5% del costo por metro lineal para las
propiedades directamente fronteras al camino.
- Recaudacin: a cargo de la DGR, en cuotas semestrales por el plazo de hasta 5
aos.
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- Exenciones: propietarios que donen fracciones de tierras destinadas a apertura,
rectificacin, ensanche, etc. de los caminos; predios ubicados en ejidos
municipales; inmuebles rurales de propiedad de la Nacin, Provincia o Municipio;
inmuebles rurales privados pertenecientes a asociaciones con personera jurdica
destinados a la educacin gratuita o beneficencia pblica.
SEGN PELOZO:
Son aquellas exacciones obligatorias que no ingresan a las arcas del estado
(generalmente), fuera del presupuesto, sirven para cumplimentar los fines de
determinados entes. La administracin y recaudacin se realiza mediante reparticiones
pblicas que son diferentes a la administracin tributaria. La afectacin del recurso es
hacia un fin establecido, no integra la masa general del resultado del presupuesto y se
tributa a favor de entes pblicos descentralizados con fines sociales o de regulacin
econmica.
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describe al objeto de la seguridad social, como la cobertura de ciertas contingencias
agrupadas de la siguiente forma:
Maternidad
Biolgicas Vejez
Desamparo por muerte
Enfermedad
Patolgicas Accidentes
Invalidez
Cargas de familia
Econmico sociales Desempleo
Otras
PROBLEMAS
Algunos analistas atribuyen al sistema de reparto un efecto desincentivador del ahorro.
Otros apuntan a la escasa inversin, y a la consecuentemente insuficiente tasa de
crecimiento de la produccin y del empleo, como causales directas de la gnesis de las
dificultades. El sistema nacional de previsin social vigente en argentina en 1969, se
basaba en el otorgamiento de jubilaciones y pensiones mediante un sistema de reparto.
En su estado ideal, el financiamiento de las prestaciones de este tipo de regmenes tiene
lugar bsicamente mediante el aporte de los trabajadores autnomos y en relacin de
37
dependencia y las contribuciones de los empleadores. Sin embargo, no se establece una
correlacin entre el total de los aportes realizados por un individuo a lo largo de su vida
activa y los beneficios que el sistema otorga. Una consecuencia de la disociacin entre
aportes y beneficios es la falta de garantas respecto a la capacidad del sistema para
generar los recursos necesarios con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones
emanadas de la propia ley. Hasta cierto punto, estas deficiencias han tendido a ser
cubiertas con la participacin del producto de algunos recursos tributarios. La necesidad
de recurrir a estas fuentes exgenas se ha tornado creciente con el transcurso del tiempo,
lo que revela las limitaciones del sistema para autosustentarse. Hasta su modificacin
sustancial, en 1994, con la sancin de la lay 24.241, el sistema nacional de previsin social
adoleca, por lo menos de los siguientes problemas:
- Las bajas remuneraciones que se pagaban al sector privado.
- El endeudamiento del sistema.
- Las significativas inequidades en el tratamiento a distintos integrantes del sector
pasivo.
- La falta de transparencia y confiabilidad.
Contingencia Subsistema
Enfermedad Obras sociales
Constitucin y expansin familiar Asignaciones familiares
Desempleo Sistema integral de prestaciones por
desempleo
Vejez, invalidez y fallecimiento Sistema integrado de jubilaciones y
pensiones
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los aportes no se individualizan, sino que van a un fondo comn y quienes ms aportan,
de algn modo, subsidian a quienes menos lo hacen. En el sistema de capitalizacin,
cada trabajador en la actividad aporta a un fondo individual, por lo cual su beneficio
jubilatorio est supeditado al ahorro conseguido. La caracterstica fundamental del
sistema es la individualizacin de los aportes efectuados y, en esencia, es similar a un
seguro de retiro. Al rgimen de capitalizacin solo ingresan los aportes de los trabajadores,
mientras que las contribuciones patronales van al rgimen de reparto; como
consecuencia, quienes se jubilan en aqul rgimen, reciben dos prestaciones, una que
proviene de sus aportes y otra que tiene como origen los aportes de los empleadores al
rgimen de reparto.
39
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N4: La Teora de la Tributacin
1. Los Impuestos. Concepto y caracterizacin. Fundamentos.
Naturaleza.
2. Clasificaciones: directos e indirectos; reales y personales;
generales y especiales; con y sin afectacin; fijos,
graduales, proporcionales, progresivos y regresivos.
Principios Econmicos de la Imposicin.
3. Anlisis econmico. Momentos de la imposicin. Principales
impactos de la aplicacin de un impuesto. Curva de Laffer.
El exceso de la carga del gravamen. Equilibrio parcial.
Casos.
4. Presin Tributaria: global, sectorial, regional. Medicin.
5. Estructura y Sistema Tributario. Concepto. Clasificacin. La
Administracin Tributaria. Funciones. Evasin y Elusin
tributaria.
____________________________________________________________
1. Los Impuestos. Concepto y caracterizacin. Fundamentos.
Naturaleza.
CONCEPTO
VILLEGAS: son los tributos exigidos por el estado a quienes se hallan en las condiciones
generadoras de la obligacin a tributar, elegidas por ser abstractamente idneas para
exteriorizar capacidad contributiva y en proporcin a sta, siendo dichos hechos
generadores de la obligacin ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado.
CARACTERISTICAS
- Hay una transferencia de riqueza de los particulares al estado.
- El estado ejerce su poder de coaccin.
- El impuesto surge en virtud de una ley.
- El elemento caracterstico es la falta de contraprestacin en el momento del pago.
- Se establece en virtud de una manifestacin de la capacidad contributiva.
- Lo recaudado se destina a financiar el cumplimiento de los fines del estado.
- El impuesto se debe estructurar de tal manera que las personas con mayor
capacidad econmica tengan una participacin mayor en los ingresos estatales.
FUNDAMENTOS
Existen distintas teoras que explican el fundamento tico-poltico para justificar que el
estado cobre impuestos:
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Teora del precio de cambio: sostienen que el impuesto no es otra cosa que una
compensacin que satisfacen los contribuyentes por los servicios que les presta el
estado. Conciben al impuesto como un simple precio que remunera las actividades
en favor de la colectividad, inspirados en las doctrinas que le asignan carcter
jurdico contractual al impuesto.
Teora de la prima de seguro: sostienen que, en realidad, lo que los individuos pagan
mediante el impuesto es una contraprestacin por la seguridad que el estado brinda
a personas y bienes. El impuesto es entonces una prima de seguro pagada por
aquellos que poseen bienes, para asegurarlos contra todo riesgo que perturbe la
posesin o el goce de tales bienes.
Teora de la distribucin de la carga publica: sostienen que la obligacin impositiva
es consecuencia de la solidaridad social. Esa solidaridad es la de todos los miembros
de la comunidad, que tienen el deber de sostenerla. La obligacin individual no se
mide por las ventajas que se obtienen del estado, sino que se establece en virtud de
la capacidad personal del individuo para contribuir a los gastos de la comunidad
como forma de lograr que cada uno participe segn sus posibilidades.
NATURALEZA
Segn Jarach, la naturaleza del impuesto y la fundamentacin del mismo por la
capacidad contributiva no desaparece por el hecho que se le asigne un papel distinto
del de la cobertura de las erogaciones estatales.
El impuesto es un hecho institucional que va necesariamente unido a la existencia de un
sistema social fundado en la propiedad privada, o que al menos reconozca el uso privado
de ciertos bienes. Tal sistema social importa la existencia de un rgano de direccin (el
Estado) encargado de satisfacer necesidades pblicas. Como ello requiere gastos y, por
consiguiente, ingresos, se lo inviste de la potestad de recabar coactivamente cuotas de
riquezas de los obligados, sin proporcionarles servicios concretos divisibles alguno a
cambio o como retribucin. En tal sentido, el fundamento del impuesto no difiere de las
restantes medidas financieras cuya finalidad esta dada por el necesario accionar del
Estado en pro de la satisfaccin de los requerimientos sociales de la comunidad.
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Impuestos indirectos: No gravan la riqueza en si misma, sino en cuanto a su utilizacin,
lo cual hace presumir la capacidad contributiva.
d) Segn la exteriorizacin de la capacidad contributiva:
Impuestos directos: gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o
sea, la renta y el patrimonio.
Impuestos indirectos: gravan manifestaciones indirectas, como el consumo, las
transferencias.
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obreros y empleados, capital invertido, volumen de ventas u otros. Por cada categora el
impuesto es fijo. Se trata, de un progreso respecto del impuesto fijo.
- Proporcionales: Aquellos cuyo monto total cambia al cambiar la base de tributacin
pero lo hacen en una proporcin constante.
- Progresivos: Son aquellos cuyo monto aumenta con el aumento de la base tributaria
pero lo hacen de una forma mas que proporcional.
- Regresivos: Son aquellos cuyo monto aumenta con el aumento de la base tributaria pero
lo hacen en una forma menos que proporcional.
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3. Anlisis econmico. Momentos de la imposicin. Principales
impactos de la aplicacin de un impuesto. Curva de Laffer. El exceso
de la carga del gravamen. Equilibrio parcial. Casos.
ANALISIS ECONMICO
Los estudios sobre los fenmenos econmicos de los impuestos han permitido examinar las
principales variables que posibilitan o favorecen la produccin de algn efecto
econmico especial. Si el gobierno eleva el impuesto aduanero a los automviles
importados, existe la posibilidad bastante certera de que el mayor precio de los
automviles del exterior har bajar su demanda. Ac hay una consecuencia factible que
el gobernante tiene por vlida y que lo lleva a actuar de determinada manera, segn el
objetivo buscado.
El impuesto es exigido a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como
pasibles de originar la obligacin de cooperar en la cobertura del Gasto Publico; a este
sujeto se lo conoce como el contribuyente de jure. Pero suele ocurrir que quien paga el
impuesto no es en realidad quien soporta su carga. Esta carga recae en un tercero, quien
se denomina contribuyente de facto. Por esta razn, es necesario conocer como se
reparte fcticamente el impuesto para intentar saber sobre que economas recae, la
exaccin fiscal.
La mayor parte de los impuestos al consumo son soportados por el comprador, pero son
pagados al fisco por el vendedor, quien los recarga en los precios. En otros casos, la
transferencia del impuesto surge por el propio mandato legal como ocurre con el IVA,
estructurado en forma tal que forzosamente cada etapa debe transferir el impuesto a la
siguiente, hasta recaer en el consumidor final del producto o servicio. Al contrario, puede
suceder que la traslacin se produzca sin estar prevista por el Estado e incluso contra su
voluntad, no obstante lo cual, aquellos a quienes se quiere cargar con el peso impositivo
logran transferirlo a otra persona.
MOMENTOS DE LA IMPOSICION
- NOTICIA: este momento se produce cuando la poblacin se entera que se va a crear o
modificar un cierto impuesto.
- PERCUSIN: es el acto por el cual el impuesto recae sobre el contribuyente de jure, o
sea, aquel que debe pagar por designacin y coaccin legislativa. Si este
contribuyente soporta efectivamente el peso del impuesto, se dice que el
contribuyente percutido (de jure) es tambin el contribuyente incidido (de facto), ya
que no se verifica la traslacin del impuesto. La percusin indica el momento en que el
impuesto recae sobre el contribuyente designado por la ley como obligado tributario, y
por tanto es un fenmeno jurdico. El pago del impuesto impone al sujeto
(contribuyente de jure) la necesidad de disponer las cantidades liquidas para pagarlo,
lo cual a veces involucra tambin la necesidad de acudir al crdito en sus diversas
formas. Todo ello trae consigo consecuencias en la conducta econmica del
contribuyente y alteraciones en el mercado.
- TRASLACIN: producido el impacto, quien lo ha sufrido, que es el contribuyente de jure,
trata de transferir a otro la carga impositiva que soport. Si logra el resultado deseado,
traspasa el peso del impuesto al contribuyente de facto y se produce el fenmeno de
traslacin. La traslacin econmica se puede producir de distintas formas y ofrece
diversas variantes, pero en todos los casos es necesario que haya, entre el
contribuyente de jure y el contribuyente de facto, una transaccin en cuyo precio se
pueda efectuar la transferencia.
o Traslacin hacia adelante: es aquella que sigue la corriente de los bienes en el
circuito econmico. Tal es lo que sucede cuando el contribuyente de jure logra
aumentar los precios de sus mercaderas, en forma tal que dicho incremento
cubra el peso del impuesto. En consecuencia, ser quien compre sus mercaderas
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el que efectivamente soporte la carga del tributo que ha percutido sobre el
contribuyente de jure. La traslacin hacia adelante solo es realizada por quien
asume el carcter de vendedor de un producto o locador de un servicio, en
detrimento del comprador o locatario.
o Traslacin hacia atrs: es aquella que sigue el proceso inverso al de la corriente de
los bienes en el circuito econmico, y se configura cuando el contribuyente de
jure logra transferir el peso del impuesto a sus proveedores, lo cual se puede
obtener mediante una reduccin de los precios de las mercaderas o materias
primas suministradas por estos ltimos. La traslacin hacia atrs solo es practicable
por quienes asuman el carcter de compradores o locatarios de servicios.
o Traslacin lateral u oblicua: se da esta situacin cuando el contribuyente de jure
transfiere el peso del impuesto a sus compradores o proveedores de bienes
diferentes de aquellos que fueron gravados con el tributo. Se trata de
compradores o proveedores de otros artculos distintos de los gravados por los
nuevos impuestos, pero que son producidos a costos conjuntos con los de las
mercaderas o servicios gravados, o bien, que son complementarios en los
procesos de produccin respecto de los bienes o servicios gravados.
o Traslacin simple: es cuando se cumple en una sola etapa. Una persona transfiere
a otra el peso impositivo y esta ltima sufre la carga sin poder trasladarla.
o Traslacin de varios grados: el contribuyente de facto transfiere a otro
contribuyente de facto la carga impositiva, y este ltimo puede pasarla
sucesivamente a otros adquirentes. Esto significa que no solo puede trasladar el
contribuyente de derecho sino tambin los contribuyentes de hecho.
o Traslacin aumentada: es cuando el contribuyente de jure traslada el impuesto con
exceso aumentando sus beneficios, o sea, valindose del impuesto para
incrementar sus ganancias.
- INCIDENCIA: esta etapa se realiza cuando una persona se hace efectivamente cargo
del impuesto, vale decir, cuando adquiere el carcter de contribuyente de facto o
incidido. La incidencia se puede producir de dos formas:
o Por va directa, cuando el contribuyente de jure no traslada la carga del impuesto
y se convierte tambin en contribuyente incidido.
o Por va indirecta, cuando dicho contribuyente de jure logra, mediante alguno de
los procedimientos de traslacin, hacer repercutir la carga del impuesto en otra
persona, quien se convierte as en contribuyente de facto o incidido.
El impacto de un impuesto lo recibe la persona que hace el pago al gobierno; pero si,
como resultado del impuesto, la persona que recibi el impacto eleva los precios, la
victima final de esa alza de precios ser la que soporte la incidencia. Jarach dice que si
la incidencia es sufrida por una empresa sta mejorar su estructura productiva y
racionalizara sus procesos, con el fin de disminuir sus costos y compensar, de esta
manera, la disminucin de sus ingresos.
- DIFUSION: es la irradiacin en todo el mercado de los efectos econmicos del impuesto
mediante lentas, sucesivas y fluctuantes variaciones, tanto en la demanda como en la
oferta de mercaderas y en los precios. Como consecuencia del impuesto se verifican
variaciones en los consumos, en las producciones y en el ahorro. La difusin reduce la
renta real (o, eventualmente, el patrimonio) del contribuyente final. Adems ste no
desea las consecuencias de su forzada conducta de adaptacin.
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debera soportar la carga de dicho impuesto sin trasladarlo hacia adelante. Si la
demanda es rgida, el consumidor no tiene la posibilidad de renunciar a la compra del
producto aunque la incorporacin del impuesto a su precio lo eleve. En cambio si la
demanda es elstica, la traslacin encuentra fuerte resistencia a los consumidores.
Mercado de monopolio: Se configura cuando un solo empresario constituye toda la
industria de ese ramo. Este concepto requiere de dos condiciones: 1- que el empresario
fabrique bienes o servicios no sustitutos. 2- que a otros empresarios no les convenga o
estn impedidos legalmente producir los mismos bienes o servicios. A primera vista,
pareciera que el monopolista no tiene inconvenientes en trasladar el impuesto a los
consumidores alterando el precio final. No obstante, a veces esto no ocurre, ya que el
monopolista, que fijo el precio a voluntad para conseguir el punto ideal de obtencin
del mayor beneficio, observa que si aumenta el precio trasladando el impuesto tendr
menos compradores, ante lo cual el beneficio disminuye. En conclusin, no siempre
ser conveniente para el monopolista trasladar el impuesto, pero no cabe duda de
que lo har si ello no resiente el nmero de demandantes.
Mercado de Oligopolio: Esta situado en el lugar intermedio entre la libre competencia y
el monopolio; hay un reducido numero de vendedores; cada empresa fabrica un
mismo bien o servicio; la entrada a este tipo de mercado es difcil. Una vez fijado el
precio, si se da la posibilidad de que cada empresa pueda bajar el suyo sin desatar un
inconveniente conflicto empresarial, posiblemente logre mayores ventas. Si una
empresa eleva su precio trasladando el impuesto, las dems tendern a hacer lo
mismo, siempre que la demanda presente algn grado de rigidez. Al contrario, si esta
es elstica, las empresas pueden absorber el impuesto y el precio no variar.
Segn el tipo impositivo: Dice Jhon Due que los impuestos a la renta violan el principio de
rentabilidad econmica y producen consecuencias econmicas que no se consideran
deseables. Ante ello, sus ventajas al considerarlos como una de las herramientas mas
adecuadas para el bienestar econmico quedan, en parte, contrarrestadas. El impuesto
a la renta puede afectar el funcionamiento de las economas de dos maneras: en primer
lugar, puede modificar la oferta de factores de la produccin disponibles para las
empresas mercantiles. En segundo termino, puede hacer varias las decisiones de las
empresas y, de ese modo, la demanda de factores. Asimismo, tales efectos habrn de
alterar el nivel de ingreso nacional, su composicin y distribucin. Y tales cambios no
solamente son significativos de por si para el bienestar econmico, sino que adems,
puede transformar el modulo de la distribucin del propio impuesto.
Efectos polticos, morales y psicolgicos:
a) Las importantes reacciones polticas que han provocado, produciendo motines,
levantamientos armados, y verdaderas revoluciones sociales a lo largo de la historia.
b) Desde el punto de vista moral, muchas veces un sistema impositivo puede sacrificar
parte de sus recaudaciones persiguiendo objetivos de moralidad pblica. Por ejemplo:
cuando se establecen impuestos sobre ciertas clases de consumo, como el de alcohol
y el de cigarrillos.
c) Desde el punto de vista psicolgico: hay situaciones que el Estado aprovecha para su
objetivo fiscal. Cuando los impuestos al consumo se incluyen en pequeas dosis en el
precio de las mercaderas y el impuesto no se discrimina en las facturas dadas a los
consumidores, estos generalmente ignoran que estn pagando tributos (ejemplo: IVA).
CURVA DE LAFFER:
Cuando se discute la necesidad de aumentar los ingresos, inmediatamente aparece
como una alternativa la idea de aumentar las tasas de los impuestos vigentes.
En la literatura econmica hay autores que afirman que existe una alta relacin entre la
tasa del impuesto y su recaudacin, y que esta relacin llega a un punto a partir del cual
un aumento de la tasa o alcuota del impuesto resulta una perdida de recaudacin. Este
es un concepto que esta sintetizado en lo que se conoce con el nombre de la curva de
Laffer. El postulado es que un aumento de la tasa puede resultar en un aumento o una
46
disminucin de la recaudacin dependiendo del nivel de la tasa. Es decir, ms all de
cierto nivel, una disminucin de la tasa podra conducir al aumento de la recaudacin.
De acuerdo a esta curva, la recaudacin mxima solo puede obtenerse a un nivel
determinado de tasa impositiva. Con tasas ms altas o ms bajas respecto de ese nivel, la
recaudacin bajara.
El supuesto detrs de esta curva es que los individuos ajustan sus conductas en relacin al
nivel de las tasas y no es posible asumir simplemente que un aumento de las tasas
resultar un aumento de los ingresos tributarios. La forma de la curva de Laffer, implica
rendimientos decrecientes. Es decir, a un incremento de la tasa del impuesto, le
corresponde un incremento proporcionalmente menor en la recaudacin.
El concepto original de Laffer sostena que las altas tasas marginales del impuesto a la
renta reducan fuertemente el incentivo de las personas a trabajar y que, por lo tanto,
reduciendo las tasas del impuesto a las rentas se estimulara a las personas a trabajar mas
y a ganar mas ingresos, lo que podra resultar en un aumento de los ingresos tributarios.
En consecuencia, una reduccin en el impuesto sobre el trabajo podra incrementar la
oferta de trabajo y por lo tanto los ingresos tributarios provenientes de ellos. Posteriormente
este concepto fue evolucionando y se sostena que una reduccin en la tasa podra
aumentar la recaudacin como consecuencia de la reduccin de incentivos en aspectos
tales como la evasin, la elusin y el contrabando.
Laffer establece que cuando aumenta la alcuota, aumenta la recaudacin hasta un
punto en el cual un aumento de alcuota no se compensa con un aumento en la
recaudacin, entonces la curva comienza a descender.
Casos:
El impacto de las tasas en la recaudacin del impuesto a la renta: La principal
hiptesis es que aumentos en las tasas marginales del impuesto a la renta de las
personas de altos ingresos no consiguen incrementar la recaudacin del impuesto
pagado por estas personas en proporcin al aumento de las tasas. Sera un fuerte
incentivo para que los individuos buscaran ingresos que no estuvieran alcanzados
por el impuesto a la renta. Esto es particularmente cierto en el caso de los
contribuyentes de altos ingresos. El impacto de un aumento en las tasas va mas all
de considerar un efecto sustitucin en la oferta de trabajo, tal como fue
originalmente concebido por Laffer.
El impacto de las tasas en el caso de los impuestos sobre el comercio exterior: El
estudio analiza datos desagregados por productos, lo que permite establecer
conclusiones de evasin o contrabando en relacin con las distintas tasas de
impuestos. Los investigadores encontraron que la brecha de la evasin esta
altamente correlacionado con el valor de las tasas de impuestos sobre la
importacin. En promedio, la conclusin del estudio es que un incremento del 1% en
las tasas del impuesto estara asociado con un 3% del incremento de la evasin, que
puede tomar la forma de subvaluacin de las mercaderas declaradas en las
importaciones, una falsa identificacin de las mercaderas o ser simplemente
contrabando.
El impacto de las tasas en el caso del impuesto a los cigarrillos: La relacin entre la
tasa y la recaudacin de los impuestos adquiere especial relevancia en el caso de
los impuestos especficos a los cigarrillos. Dado que es relativamente fcil recaudarlos
y son una importante fuente potencial de ingresos, frente a la necesidad de
aumentar los ingresos, frecuentemente se recurre al aumento de las tasas. Sin
embargo eso puede traer como consecuencia un aumento del contrabando y del
consumo de mercadera falsificada.
- El impacto a las tasas en el caso del impuesto a las bebidas alcohlicas: Similar a los
impuestos sobre los cigarrillos: tasas demasiado altas pueden determinar una
perdida de recaudacin por el aumento de la evasin y el contrabando.
47
EL EXCESO DE LA CARGA DEL GRAVAMEN
Independientemente sobre quien recaiga, la incidencia de los impuestos implica que
exista un costo social por cada peso recaudado. La reduccin del bienestar de los
individuos debido a la imposicin, no se ve compensada por la recaudacin obtenida por
el estado. Este efecto es conocido como peso muerto o carga excedente de los
impuestos. Considerando la existencia de un mercado competitivo sin distorsiones donde
la oferta representa el costo marginal de producir un bien y la demanda representa la
valoracin marginal de consumir dicho bien. El equilibrio antes de imponer el impuesto
determina la cantidad de equilibrio Xo y el precio en Po. La imposicin de un impuesto (t)
provoca que la curva S se traslade a SS, implicando que el consumidor debe pagar P1
que es igual a lo que debe cobrar el productor P2 ms t. Los efectos de la imposicin
pueden analizarse desde el punto de vista distributivo a travs del anlisis de los
excedentes de cada uno de los agentes econmicos del mercado:
- El estado recauda una cantidad igual al impuesto (t) multiplicado por la cantidad
despus de imponer el tributo.
- Los consumidores enfrentan una disminucin de su excedente producto de consumir
menores unidades y de pagar precios mayores. Por lo tanto, la cada en el excedente
del consumidor es P1P0CD.
- Los productores se ven perjudicados por una disminucin en su excedente, producto
de vender en el mercado menores cantidades del bien y reciben por cada unidad un
precio menor. En consecuencia, el excedente del productor disminuye en la magnitud
P0P2FC.
- Los mayores ingresos que recibe el estado en concepto de recaudacin, se
contraponen con la prdida de los excedentes del consumidor y productor. Aun as, el
neto social representa una prdida de eficiencia que se traduce en el triangulo DCF.
Esta prdida representa el costo social de la tributacin, tambin conocido como peso
muerto del impuesto.
48
EQUILIBRIO PARCIAL. CASOS
El enfoque del equilibrio parcial implica analizar la incidencia econmica de los impuestos
considerando un bien en forma aislada, comenzando con los mercados de competencia
perfecta para luego seguir con los imperfectos.
Su principal ventaja es la simplicidad. Sin embargo, este anlisis conduce a una visin
incompleta del problema, puesto que no considera el conjunto de bienes de la
economa.
1. Incidencia de los impuestos en mercados competitivos:
1.1. Impuestos a las Ventas: los impuestos a las ventas pueden ser en forma:
1.1.1. Unitaria: en este caso se fija un determinado importe por unidad. El siguiente
grafico muestra la situacin inicial. La curva Di es la curva de demanda y la
curva Oi es la de oferta, siendo el precio de equilibrio $10 para una cantidad
demandada de 20 unidades.
Precio
Oi
10
Di
Cantidad
20
10,5
10
9,5
Di
D
Cantidad
18 20 49
Incidencia compartida en distinta proporcin: en el siguiente grafico se vuelve
a mostrar una situacin donde la incidencia del impuesto es compartida pero
ya no en partes iguales.
Incidencia compartida en distinta proporcin
Precio
Impuesto
Pi
Impuest Oi
P
o
Pn
D
C C Cantida
i d
Siendo A el punto de equilibrio inicial, un impuesto aumentara el precio del
bien de P a Pi. Si el consumidor paga Pi, el productor recibe Pn (es decir, el
precio neto).
Bienes con demanda infinitamente elstica: en este caso los consumidores
solo estarn dispuestos a adquirir el bien a un precio determinado. Si el mismo
aumentara, la demanda bajara a cero. Bienes con este tipo de demanda son
aquellos que tienen muchos sustitutos. En estos supuestos el impuesto recaer
sobre el productor mantenindose invariable el precio que paga el
consumidor.
Oi
Impuest
o
10 D
i
20 Cantida
d
Podemos concluir que cuanto mas elstica sea la demanda de un bien, es
decir, cuanto mas sensible sean los consumidores a cambios en los precios,
mayor ser la porcin del gravamen soportado por el sector productivo, pues
menor ser la porcin del impuesto que pueda trasladarse a los precios.
Bienes con demanda infinitamente inelstica: en estos casos, cualquiera sea le
precio del bien la cantidad demandada es la misma. Es decir, el vendedor
podr trasladar el impuesto al precio de venta, pues ello no generara que se
reduzca la cantidad demandada del bien, en consecuencia, todo el peso del
impuesto ser soportado por el consumidor.
50
Incidencia de un impuesto unitario a un bien de
Precio demanda infinitamente inelstica
D
i
Oi
10
20 Cantida
d
Bienes con oferta infinitamente elstica: en estos casos, una modificacin
pequea del precio generara un cambio muy significativo en la cantidad
ofertada. Los productores no estn dispuestos a ofrecer el producto a un
precio menor. Consecuentemente trasladaran el impuesto al precio del bien
aumentndolo, siendo el gravamen soportado por el consumidor.
Incidencia de un impuesto unitario a un bien
Precio con oferta infinitamente elstica
Oferta inicial
10
Demanda inicial
20 Cantidad
51
Incidencia de un impuesto a las ventas ad
Precio valorem
E
3
Oferta
inicial
* b A
P0
B
1
* a Demanda
3 C0 10 Cantida
d
A
P0
1.5
F B
1
Demanda
inicial
3 6 C0 10 Cantida
d
Tenemos ahora un nuevo punto de equilibrio, el F, donde la nueva curva de
demanda se une a la de oferta. A un precio de $1,50 la cantidad mxima del
bien que los consumidores estn dispuestos a comprar es 6.
Al igual que con los impuestos unitarios, sobre quien incidir el impuesto es algo
que depende las elasticidades de las curvas de oferta y demanda del bien en
cuestin. Cuanto menos elstica sea la demanda, menor ser su diminucin y
mayor ser la porcin del gravamen que pueda trasladarse y la proporcin del
mismo que soporten los consumidores.
A su vez, cuanto menos elstica sea la oferta menor ser el aumento del
precio y la reduccin de la cantidad ofertada, y mayor la porcin del
impuesto que incidir en los productores.
1.2. Impuestos a los factores productivos: un gravamen sobre el precio del factor se
traducir en un menor ingreso, lo cual producir el desplazamiento de la curva de
demanda hacia abajo, dependiendo el resultado de la elasticidad de la oferta y
de la elasticidad de la demanda de dicho factor.
1.2.1. Impuestos al trabajo: se denominan tributos al trabajo a aquellos
gravmenes que se establecen a travs de un importe fijo o variable sobre los
salarios. Existen dos clases:
Los impuestos, como el impuesto a la renta, por lo cuales el trabajador no
recibe otra contraprestacin que los bienes pblicos o semipblicos que la
sociedad recibe en su conjunto.
52
Las contribuciones, por las que el trabajador recibir una contraprestacin
especfica (sistema de pensiones, sistema de salud).
La contribucin implica que el beneficio que recibe el trabajador es
proporcional o superior a su aporte. Sin embargo, es comn que por diferentes
motivos el importe (contraprestacin) recibido sea menor que los pagos
efectuados. Cuando el fondo es administrado por el estado, razones de
necesidad y urgencia pueden generar que el gobierno disponga de dichos
fondos como si hubieran sido destinados a rentas generales (caso de los
impuestos). Lo mismo puede suceder si son mal invertidos por el organismo
privado que los administra. Cuando el beneficio recibido es inferior al aporte
efectuado, una porcin de este ltimo ser un impuesto y la restante una
contribucin.
Incidencia Legal y Econmica: algunas legislaciones suelen establecer que el
gravamen se determine sobre la base de un importe a cargo del empleador
ms otro porcentaje adicional que este debe retenerle al trabajador. En
Argentina se establece una retencin del 11% (cuando el aporte se destina al
rgimen de jubilacin estatal) o del 7% (cuando va al rgimen privado), mas
un aporte del empleador que varia entre el 10,17% y el 12,17% de acuerdo
con la actividad y el nivel de ingresos de la empresa. En general se trata de
impuestos ad valorem, ya que se establecen sobre la base de un porcentaje
del salario y no a travs de un importe fijo por hora o jornada laboral.
Al igual que sucede con los impuestos a las ventas quien soporta la incidencia
del impuesto depender de la elasticidad precio de la demanda y de la
elasticidad precio de la oferta laboral. Lo que un impuesto al trabajo genera
es un distanciamiento entre los precios de equilibrio. Para el trabajador dicho
precio ser el salario neto que recibe, y para el empleador el salario bruto.
Analizamos el efecto que produce un impuesto al salario bruto en un
mercado donde la oferta laboral es perfectamente inelstica. Con una oferta
de esta naturaleza, el impuesto es soportado por los trabajadores. Antes del
gravamen, el salario es Si y el equilibrio A. La distancia entre la curva de
demanda inicial (D) y la de demanda luego del gravamen (Di) es el impuesto.
El salario bruto total continua siendo Si, pero el establecimiento del gravamen
produce que el salario se reduzca a S2, trasladndose para los trabajadores la
curva de demanda hacia abajo. Siendo la oferta perfectamente inelstica el
salario cae en igual medida que el impuesto, siendo en consecuencia
soportado en su totalidad por el trabajador.
Incidencia de los impuestos al trabajo en mercados con
Precio elasticidad oferta perfectamente inelstica
D Oferta
Di
i A
Si
S2
B
Impuest
o
Ci Horas
trabajadas
En cambio, en la situacin inversa, de demanda de trabajo perfectamente
inelstica, el impuesto es soportado por el empleador. Cualquiera sea el
salario, la cantidad demandada de trabajo por las empresas ser la misma.
53
Incidencia de los impuestos al trabajo en mercados con
Salarios elasticidad demanda perfectamente inelstica
Demanda
Oferta
A Impuesto
S1
Oferta inicial
w B
S2
C1
Horas Trabajadas
Si bien es difcil encontrar mercados con oferta o demanda perfectamente
inelsticas, existen algunos que tienden a estos extremos. El caso de un grupo
de diseadores de programas de computacin cuya demanda se
incrementa notoriamente por la aparicin de un hard especial, cuya
instalacin depende exclusivamente de sus programas, puede ser un ejemplo
de mercado donde la demanda laboral sea muy inelstica.
En economas medianamente abiertas, como la de la mayora de los pases
de Latinoamrica, con altos niveles de desempleo, el impuesto
probablemente sea tambin soportado por los trabajadores. De lo contrario,
el establecimiento de un gravamen a este factor que no pueda ser
trasladado al costo del producto por los empresarios implicara que estos
ltimos perciban que su margen de utilidad se pueda reducir. Si el capital es lo
suficientemente mvil podr emigrar a otros mercados dentro del mismo pas
o en otros. Ello se traduce en un menor nivel de inversin futuro y menor
demanda de trabajo, por lo que ser este ltimo factor el que los porte en
mediano y largo plazo. Sin embargo, antes de emigrar los productores
buscaran trasladarlo pagando menos salarios, de manera que el gravamen
sea soportado por los trabajadores en el corto plazo.
Cuando existen convenios de salarios mnimos, en el corto plazo ser el
empleador quien soporte en gravamen, pero en el largo plazo vera una
reduccin de su utilidad, y si existen otros mercados que le ofrezcan mayor
rentabilidad probablemente emigre, perdiendo los trabajadores su fuente
laboral, y para que ello no suceda, estos debern aceptar un menor salario,
soportando as la carga del gravamen.
En un mercado de demanda y oferta elstica, el gravamen ser soportado
por trabajadores y empleadores, y su proporcin depender del valor de
dichas elasticidades.
1.2.2. Impuestos a la renta empresaria: el anlisis de incidencia de un impuesto al
capital es idntico al de un impuesto al trabajo.
En una economa cerrada la curva de demanda de capital es de pendiente
negativa, un impuesto al beneficio de este factor aumentara el precio de los
bienes de capital, disminuyendo la demanda de los mismos. En este supuesto,
los dueos del capital soportaran el gravamen.
En una situacin de economa abierta, siendo el capital altamente mvil, un
impuesto al capital podr trasladarse al salario. En el largo plazo quienes
ofrecen capital si ven reducidos sus ingresos y estos son inferiores a los que
obtendran por invertir en otra actividad, cambiaran hacia la actividad ms
rentable. En este supuesto, la oferta de capital es perfectamente elstica, y
54
por ende, la nica posibilidad que tienen los trabajadores de seguir
trabajando es aceptar la reduccin del salario.
El siguiente grafico muestra un mercado de capital con oferta inelstica. El eje
vertical representa el beneficio obtenido por los dueos del capital, siendo I 0 la
tasa de inters del mercado externo, e I1 la tasa de inters ms el impuesto. Los
tomadores de prstamos soportaran el gravamen, pues si la rentabilidad
disminuye, los dueos del capital podrn colocarlo en otro mercado de
rentabilidad superior.
Incidencia de un impuesto al capital en una economa abierta
Inters y capital altamente mvil
Oferta
Ii
Impuesto
In
Demanda antes de impuesto
Ci Unidades de
Capital
Traslacin y efectos: un impuesto al capital, si la demanda lo permite, podr
trasladarse hacia adelante al precio del bien. En este supuesto ser soportado,
como los impuestos que gravan los bienes, por los compradores del bien. En
este caso el anlisis de la incidencia de un impuesto a la renta del capital, que
en apariencia resulta progresivo, deber efectuarse por el lado de los
consumidores.
El efecto inicial de cualquier impuesto a los factores es reducir su renta, lo cual
conducir en principio a la disminucin de su oferta; mayor ser cuanto mas
elstica sea dicha oferta. Tal disminucin elevara el precio de los bienes
producidos incidiendo el impuesto por este motivo tambin en los
consumidores.
Un impuesto al capital empresario o a los salarios no solo puede contribuir a
afectar el equilibrio general, sino adems producir el efecto contrario al
deseado. Un impuesto al capital puede reducir la oferta del mismo generando
el aumento de su retribucin en el mediano y largo plazo.
2. Incidencia de los impuestos en Mercados Imperfectos:
2.1. Monopolio: en situacin de monopolio ya no hay mltiples oferentes sino uno solo.
El grafico muestra la curva de demanda Di en situacin de monopolio antes del
establecimiento de un impuesto, de pendiente negativa para reflejar el
comportamiento del mercado. Esta curva representa el ingreso promedio Ime.
Muestra adems la curva de ingreso marginal Img, que ser inferior al Ime y que
corta al eje horizontal a mitad de camino entre el punto 0 y el punto donde el Ime
corta el eje horizontal. Siendo adems Cmg el costo marginal y Cme el medio.
En el grafico puede apreciarse como el Cme se va reduciendo hasta un nivel
determinado de produccin (Q1), en ese punto, el Cmg es igual al Img por los que
el productor maximizar sus beneficios. Consecuentemente, no le convendr
producir mas porque el Cmg de las unidades adicionales superara su Img. En Q1 la
utilidad unitaria es igual a la diferencia entre el Ime y el Cme. En el grafico puede
observarse como antes de ese punto el Img es superior al Cmg.
55
Oferta y Demanda en Monopolio
Precio
Cme
Cmg
P1
Utilidad
Superior
P0
Di=Ime
Img
i
Q1 Cantidad
Dado Q1, el precio que podr cobrar es P1, de acuerdo con la curva de demanda.
Considerando que el productor maximiza sus beneficios en este nivel de
produccin estar obteniendo una utilidad superior equivalente a Q1 por la
diferencia entre P0 y P1.
Analicemos ahora que sucede con la introduccin de un impuesto unitario. El
precio del bien aumentar, disminuyendo con ello la cantidad demandada, cuya
curva se traslada hacia abajo. Lo que los consumidores deben pagar ahora ser
ms que lo que pagaban antes, siendo a su vez menor el precio que reciben los
productores. En consecuencia, se reduce el macro beneficio.
Incidencia en impuesto al Monopolio
Precio
P1 Cmg
P2
P0
Di=Ime
D=Ime
Img Imgi
Q2 Q1 Cantidad
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En situacin de oligopolio, para los oferentes, la mejor solucin es unirse. Una forma
que tienen de lograr aumentar sus beneficios es a travs de la limitacin del nivel
de produccin, conocido como cartel solution: al disminuir la produccin aumenta
el precio del bien. El problema es que este tipo de acuerdos son difciles de
mantener, pues una vez incrementado el precio del bien, ms de un productor
querr aumentar su produccin para obtener mayores beneficios.
Argentina como muchos pases, ha establecido normas que regulan y limitan la
accin de los carteles.
MEDICIN
El ndice ms elemental de presin tributaria es la relacin entre el monto de la detraccin
en un perodo (generalmente un ao) y la Renta Nacional en el mismo perodo.
T
PT =
R
En la frmula el significado de los trminos es el siguiente:
PT: Presin Tributaria.
T (tributacin): es la suma de todos los tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales
y parafiscales) nacionales, provinciales y municipales.
R (renta nacional): es la suma de todos los ingresos obtenidos, en un perodo dado, por los
factores que han cooperado en la produccin de bienes y servicios.
Sin embargo, la doctrina econmica se inclina en la actualidad a medir la presin
tributaria sobre la base no de la renta nacional sino del PBI a precios de mercado.
Entonces la formula sera:
T
PT =
PBI
En esta frmula, PBI significa: el valor anterior a la amortizacin de los bienes y servicios
finales obtenidos (por eso es bruto en lugar de neto) por los factores de la produccin
situados dentro del territorio de un pas en un perodo dado.
Segn Grizziotti, la frmula de la presin tributaria se debe precisar mejor, teniendo en
cuenta la utilidad directa o indirecta de los gastos pblicos en relacin con los
contribuyentes, dado que la presin es ms soportable cuando mayor es la ventaja que
los ciudadanos obtienen de los servicios pblicos. Por lo tanto la frmula quedara
expresada:
57
T-G
PT =
R (o PBI)
Dino Jarach, expresa que la recaudacin fiscal incluye no solo los impuestos, sino tambin
los ingresos producidos de los monopolios fiscales y de hecho, y excluye las tasas y las
contribuciones ya que hay equivalencia entre servicio y tasas y contribuciones, es decir,
que las hace mas asimilables a precios que a impuestos a los efectos de la carga que
ellos representan. Por otra parte la renta nacional excluye el costo de vida.
En conclusin, si la investigacin es referida a sectores de contribuyentes, personas fsicas
y familias, sirve para determinar los sacrificios relativos de los diferentes sectores o clases; si
es referida a empresas sirve para determinar las variaciones en los costos de produccin.
De todos modos, la presin tributaria y su ndice brindan datos aproximados, no exactos.
CLASIFICACION:
Segn Schmolders, se distinguen dos tipos de sistemas tributarios:
- RACIONALES: es cuando el legislador crea deliberadamente la armona entre los
objetivos que se persigue y los medios empleados. Entre los requisitos o metas de un
sistema tributario racional se deben contemplar los siguientes aspectos:
o Aspecto fiscal: es necesario que los tributos que lo conforman sean productivos y
originen un rendimiento suficiente tanto en pocas normales como de crisis.
o Aspecto econmico: que tenga flexibilidad suficiente para convertir la fiscalidad en
un instrumento de promocin econmica y no que trabe la produccin nacional.
o Aspecto social: los tributos deben ocasionar un sacrificio mnimo al contribuyente y
distribuirse equitativamente entre los ciudadanos segn su capacidad contributiva.
58
o Aspecto administrativo: debe surgir de normas claras y precisas; y que el fisco tenga
el menor costo posible.
- HISTRICOS: es cuando tal armona se produce sola, por espontaneidad de la evolucin
histrica.
LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA:
Las administraciones tributarias son organizaciones de naturaleza pblica que dependen
del Poder Ejecutivo del estado. El objetivo de estas organizaciones es aplicar el sistema
tributario para recaudar los ingresos que la ley ha dispuesto otorgar al estado a fin de
solventar el gasto pblico y promover determinados efectos extrafiscales. La misin de
toda administracin tributaria consiste en aplicar eficazmente el sistema tributario con
equidad y eficiencia, logrando la confianza pblica en su actuacin y promoviendo el
cumplimiento espontaneo de las obligaciones tributarias para contribuir al bienestar de la
comunidad. En cuanto a la estructura orgnica que pueden adoptar las administraciones
tributarias, las mismas suelen emplear alguna combinacin de los siguientes criterios:
- Geogrfico: se limita la accin de fiscalizacin y atencin a los contribuyentes
localizados en una determinada rea geogrfica.
- Funcional: generalmente teniendo en cuenta las funciones propias como ser: de
fiscalizacin, cobranzas, control de cumplimiento, etc.
- Por impuesto: las diversas unidades se desagregan por tipo de tributos.
- Por tipo de contribuyentes: las unidades sectoriales se dividen en funcin al tamao
de los contribuyentes, medidos generalmente en base a su aporte recaudatorio o en
funcin a su actividad econmica.
FUNCIONES:
Las funciones de la administracin tributaria pueden agruparse en:
Control: implican que la entidad tributaria debe ser competente para detectar,
corregir y sancionar los incumplimientos impositivos.
Servicio al cliente: son todas las tareas llevadas a cabo por el ente fiscal
encaminadas a promover el cumplimiento voluntario y minimizar el costo.
Apoyo: incluyen todos los servicios administrativos, logsticos e informticos que
permiten efectuar las tareas de control.
Entre las funciones operativas bsicas, encontramos:
Recaudacin: consiste en difundir las normas legales y reglamentarias, evacuar las
consultas de los contribuyentes y asesores, establecer los momentos y
procedimientos de la determinacin de la obligacin imponible y percibir los pagos
impositivos; es una actividad netamente pasiva frente a los sujetos obligados.
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Fiscalizacin: las tareas que comprende incluyen el control de cumplimiento de las
distintas obligaciones de los contribuyentes tanto formales (presentacin de
declaraciones juradas, etc.) como sustanciales o materiales (monto y fecha de los
pagos de impuesto resultante, etc.).
Cobranza: la entidad fiscal toma una actitud activa frente al contribuyente,
efectuando demandas por incumplimiento a los deberes materiales utilizando
diversos procedimientos.
60
recursos que obtiene el fisco luego servirn para financiar a la justicia, seguridad,
salud y la educacin, entre otros cometidos.
Falta de equidad del sistema tributario: En muchas ocasiones, se instauran tributos
que no contemplan el principio de equidad. Por ello, se tender a la evasin si los
obligados perciben que el peso del gravamen se distribuye en forma desigual entre
los que son iguales.
Cambios constantes y multiplicidad de normas: La gran cantidad y los cambios
constantes de la regulacin tributaria generan, no solo a los profesionales en la
materia sino tambin a los sujetos pasivos, la imposibilidad material de conocerlas e
interpretarlas en su totalidad. Debemos tener en cuenta que una de las razones que
propenden al crecimiento de un pas es la estabilidad tanto de las instituciones
como de las normativas.
La relacin entre la corrupcin y la evasin tributaria
Existe un alto grado de relacin entre la corrupcin y la evasin. Podemos definir a la
corrupcin como el uso ilegal de la funcin pblica con el fin de alcanzar un provecho
particular o hacia terceros. En este delito participan dos partes: el funcionario pblico
corrupto y el particular corruptor.
En el caso del fenmeno de evasin el contribuyente juega un papel pasivo, en trminos
que simplemente deja de pagar el impuesto, o pagarlos en menor cuanta, cometiendo o
no un delito fiscal. Sin embargo, en los casos de corrupcin el contribuyente juega un
papel activo, pues adems de evadir el pago del impuesto, corrompe al funcionario
tributario.
Existen distintas modalidades en la que se plasma la corrupcin: exclusin de
determinados contribuyentes de los planes de fiscalizacin, omisin o reducciones de
sanciones, adulteracin de registros o de bases de datos, emisin de certificados falsos,
aceptacin de deducciones o crditos fiscales improcedentes, prescripcin de deudas y
otros.
61
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N5: El Marco Jurdico de la Hacienda
Publica
1. Poder Tributario. Conceptos. Caracteres. Poder tributario
originario y derivado. Limitacin.
2. El derecho financiero. Concepto. Contenido. Fuentes.
Retroactividad. Interpretacin.
3. Derecho tributario. Concepto. Divisin. Autonoma.
Codificacin.
4. Distribucin constitucional de las facultades impositivas:
Nacin, Provincias y Municipios. Distribucin implcita.
Distribucin constitucional en materia de gastos.
5. Principios Constitucionales: Legalidad, Igualdad, Equidad,
Proporcionalidad, Generalidad, No Confiscatoriedad.
6. Alcances del poder Tributario Municipal. Referencias a las
constituciones de las provincias del NEA.
____________________________________________________________
CARACTERES
Abstracto: es una facultad o potestad de imposicin que se agota con el dictado de
la norma legal respectiva. No hay que vincularlo conceptualmente con la
prescripcin o la caducidad. La prescripcin tributaria es de 5 aos. Es la existencia de
un ente que se coloca en un plano superior y preeminente y frente a l, a una masa
de individuos ubicados en un plano inferior.
Permanente: una vez que se configura en estado, el poder tributario es inherente a l,
no prescribe en ningn momento. Solo puede extinguirse con el Estado mismo.
Irrevocable: sin Poder Tributario el Estado no podra subsistir, es fuente de Ingreso.
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Indelegable: no son delegables las atribuciones conferidas al Estado aunque se
puede otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de reglar los por menores y detalles de la
ejecucin de la ley.
Normado: porque el Poder Fiscal tiene como vallas los lmites constitucionales y se lo
ejerce por medio de la ley.
Indivisible: lo cual no obsta a que se lo distribuya en distintos niveles Nacin,
Provincias, Municipios.
LIMITACIN
La potestad tributaria no es omnmoda (total), sino que se halla limitada en los modernos
estados de derecho. En su origen el tributo signific violencia del Estado frente al
particular. El cambio fundamental se produce cuando los modernos Estados
constitucionales deciden garantizar los derechos de las personas resolviendo que la
potestad tributaria solo pueda ejercerse mediante la ley. La potestad tributaria se
transforma, la facultad estatal de crear unilateralmente tributos se convierte en la facultad
de dictar normas jurdicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los
obligados. Tenemos entonces la primera y fundamental limitacin a dicha potestad que
los preceptos constitucionales consagran: la potestad tributaria debe ser ntegramente
ejercida por medio de normas legales (principio de legalidad o reserva). Las
constituciones incorporan tambin el principio de capacidad contributiva que constituye
el lmite material en cuanto al contenido de la norma tributaria, (as como el principio de
legalidad es el lmite formal respecto al sistema de produccin de esa norma). Ambos
principios constituyen el estatuto bsico del contribuyente que la constitucin ampara. Las
clusulas constitucionales no solo limitan directamente la potestad tributaria, es decir,
mediante preceptos especficamente referidos a los tributos, sino que tambin lo hacen
en forma indirecta y en cuanto garantizan otros derechos, como por ej.: el de propiedad,
el de ejercer comercios o industrias lcitas, etc. A su vez, y al ejercer su potestad tributaria,
las provincias encuentran importantes limitaciones originadas en dispositivos de la CN, que
deben acatar atento a su supremaca.
La limitacin al ejercicio del poder fiscal nace de la garanta de asegurar los derechos de
las personas resolviendo que la potestad tributaria solo se ejerce por ley.
Poder fiscal: Nacin Provincia Municipios.
Las provincias tienen poder originario al ser preexistentes al igual que la nacin cuyo
poder originario nace de la Constitucin Nacional. El poder fiscal surge de los articulos 4,
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9, 10, 11 y 12 que establecen los derechos y garantas, el art.75 que determina los atributos
del congreso y los art. 121 y 126 son de la provincia.
La clsica distribucin de potestades puede resumirse en los siguientes trminos:
Impuestos aduaneros: Potestad exclusiva de la nacin.
Impuestos indirectos: Potestad concurrente entre Nacin y provincias.
Impuestos directos: Potestad de las provincias y tan solo por va de excepcin, de la
Nacin.
Los municipios carecen de poder originario fiscal, y solo tienen poder derivado, es decir el
que se le asigne. Su potestad deriva de la ley o leyes que las provincias Dicten en
cumplimiento de las obligaciones constitucionales.
Por imperio del armnico juego de los art. 5 y 123 de la CN, los municipios pueden tener
autonoma econmico financiera, si las respectivas constituciones provinciales as lo
previeran. Lo que pueden aplicar las municipalidades son tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados.
El art. 9, dispone que cada provincia que adhiere a la ley de coparticipacin federal se
obliga a no aplicar por si y a que los organismo administrativos y municipales de su
jurisdiccin, sean autrquicos o no, no apliquen gravmenes locales anlogos a los
nacionales distribuidos por esta ley. Esta obligacin no alcanza a las tasas retributivas de
servicios efectivamente prestadas. Los municipios a estos gravmenes los llaman tasas y
no impuestos. Pero deben ser una retribucin por servicios efectivamente prestados y que
su monto no exceda el costo de la prestacin del servicio.
CONTENIDO
El derecho financiero es un conjunto de relaciones de diversa naturaleza que tiene en
comn el hecho de referirse a las mltiples actividades que el estado desarrolla en el
campo financiero. Se incluye dentro del derecho financiero los siguientes sectores:
- La ordenacin jurdica de los recursos econmicos del estado. Es, sin duda, la que
ofrece una conexin ms profunda con la ciencia financiera y, mediante ella, con la
teora econmica y monetaria.
- El estudio de las normas que regulan la gestin financiera. Estn comprendidas en ella
la ordenacin jurdica del presupuesto del estado y la de los actos administrativos
mediante los cuales se obtienen los ingresos y se ordenan los gastos, y los pagos que se
originan en el cumplimiento de los servicios pblicos.
La juridicidad de los gastos pblicos tiene una triple manifestacin:
Su rgimen est regulado por la ley de administracin financiera del sector pblico
nacional (ley 24.156), segn la cual los presupuestos comprendern todos los recursos y
gastos previstos para el ejercicio, los cuales figuraran por separado y por sus montos
ntegros, sin compensaciones entre s.
El elemento de la juridicidad se vuelve a hacer presente en el momento de la
planificacin del gasto que debe satisfacer una necesidad pblica, mediante la ley
anual de presupuesto general de la nacin.
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La tercera manifestacin est referida a un momento posterior al de su ejecucin o
materializacin, o sea, el que se identifica con la verificacin o control de su adecuada
gestin.
En cuanto a la juridicidad de los recursos pblicos:
La legislacin financiera contiene importantes disposiciones generales a los recursos
pblicos en general.
La ley 24.156 proporciona el significado de lo que se debe entender como recursos en
el campo presupuestario, y contiene, adems, directivas sobre sus clasificaciones y
otros aspectos relevantes.
Cuando se ejecuta el presupuesto, impera el principio de las cifras brutas, estando
prohibidas las compensaciones.
Los tributos dependen de leyes ajenas al presupuesto y su regulacin jurdica es
estudiada por el derecho tributario, en el cual adquiere importancia decisiva el
principio de legalidad. El resto de los recursos estatales se rige, a su vez, por normas
jurdicas diferentes, pero en todas ellas est presente dicho principio.
FUENTES
Las fuentes son los medios generadores de las normas que regulan la actividad financiera
del estado, y reciben tal denominacin los procesos de creacin de las normas jurdicas
tributarias.
Constitucin: es la fuente formal ms importante de las normas financieras. Contiene
principios generales bsicos y disposiciones reguladoras de la materia financiera.
Dentro de la constitucin, no hay un capitulo especifico referido a clausulas
financieras, pero ello se debe a que los principios que deben guiar dicha actividad
son los mismos que se hallan a travs de todo su contenido.
Ley: es la manifestacin de voluntad del estado, emitida por los rganos a los cuales
la constitucin confa la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor
importancia dentro de la regulacin jurdica de las finanzas publicas.
Decreto ley: la facultad de sancionar leyes es exclusiva del poder legislativo, y no
resulta admisible la delegacin en el poder ejecutivo en pocas de normalidad
constitucional. En algunos pases se autoriza que, en casos de extraordinaria
necesidad o urgencia, el poder ejecutivo dicte decretos leyes que regulen aspectos
financieros. En nuestro pas, solo se concibe la facultad legislativa del poder ejecutivo
en pocas de anormalidad constitucional (gobiernos de facto). Estos decretos estn
prohibidos en materia tributaria pero no en materia financiera general, lo cual indica
que el lmite material es mnimo, por cuanto quedan incluidas la mayora de las
normas de derecho pblico que hacen a la actividad financiera.
Reglamento: son las disposiciones emanadas del poder ejecutivo que regulan la
ejecucin de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organizacin y
funcionamiento de la administracin en general.
Tratados internacionales
Doctrina, jurisprudencia, usos y costumbres y principios generales del derecho
RETROACTIVIDAD
No se admite aplicaciones retroactivas. La ley rige desde la fecha en que se determine;
en su defecto se aplica el art. 2 del Cdigo Civil, Las leyes no son obligatorias sino
despus de su publicacin y desde el da que determinen. Si no designan tiempo, sern
obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial. Las leyes
deben decir hasta cuando estn en vigencia. Si no se dice, rigen hasta que sean
derogadas. Una ley es retroactiva cuando su accin o poder regulador se extiende a
hechos o circunstancias acaecidos con anterioridad al inicio de su entrada en vigor. Existe
irretroactividad cuando solo rige respectos a los hechos o circunstancias acaecidos a
partir de su entrada en vigor, hasta el vencimiento del plazo de vigencia o su derogacin.
Se protege el derecho adquirido. Existe ultraactividad cuando la accin o poder
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regulador de la ley se extiende a los hechos o circunstancias acaecidos despus del
momento de su derogacin o cese de su vigencia.
INTERPRETACIN
Se interpreta cuando se descubre el sentido y alcance de lo que quiso decir el legislador.
- Mtodo literal: lo que surge de la palabra del legislador sin restringir ni ampliar su
alcance.
- Mtodo lgico: se refiere al espritu de la ley. Esta puede ser extensiva, se le da a la
norma un sentido ms amplio del que surge de sus palabras, o restrictivo, un sentido
menos amplio.
- Mtodo histrico: se debe desentraar el pensamiento del legislador, conocer la
intencin de quien la dicto, sus circunstancias.
- Mtodo especifico: la realidad econmica.
DIVISION
Parte General: son normas aplicadas a todos y cada uno de los tributos. Contienen los
principios de los cuales no puede prescindir el Estado de Derecho para lograr la
coaccin y que no sea tributario. Ej: Derecho Constitucional Tributario, tributacin
Material (Son las Normas), tributacin Formal (como se aplica la Norma), Procesal
(Controversias) Penal (Sancin Privativa de la Libertad), Internacional Tributario.
Parte Especial: Disposiciones especiales de los distintos gravmenes que integran un
rgimen tributario. Normas sobre el Conjunto de Tributos de un pas en un determinado
momento, tomado ese conjunto como un todo.
AUTONOMIA
Son las caractersticas particulares de determinado conjunto de normas o sectores del
derecho positivo que sirven para diferenciarlos entre s.
- Subordinacin al derecho financiero: esta tesis niega todo tipo de autonoma del
derecho tributario, aun la didctica.
- Subordinacin al derecho administrativo: comprende a quienes piensan que el
derecho tributario es una rama del derecho administrativo. Se acepta que sea
estudiado independientemente del derecho administrativo. Se debe recurrir
obligatoriamente a los conceptos, ideas e instituciones del derecho administrativo.
- Autonoma cientfica del derecho tributario: se considera al derecho tributario material
o sustantivo, didctica o cientficamente autnomo.
- Subordinacin al derecho privado: se afirma que el derecho tributario no se desprendi
del derecho privado, porque la obligacin tributaria se asemeja a la obligacin de
derecho privado.
- Tesis de la autonoma del derecho tributario: sus objetivos estn explicitados en la
constitucin, cuyo prembulo anuncia los fines perseguidos. El poder legislativo dicta
normas que rigen los tributos, derechos, garantas y obligaciones de las personas. Nace
con el derecho civil, luego con el derecho privado. Las normas no deben afectar
garantas constitucionales, y por ello pueden crear conceptos e instituciones propias,
caracteres legales, etc. Se adoptan conceptos e instituciones de derecho privado y les
da una aceptacin diferente de las que tienen en sus ramas. Existe tambin autonoma
didctica y funcional del derecho tributario por ser un conjunto de normas jurdicas
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homogneas que funcionan concatenando a un grupo organizo y singularizado nico
al sistema jurdico.
CODIFICACIN
La doctrina considera a la codificacin como favorable porque sirve de base para la
jurisprudencia, orienta al legislador y constituye el derecho comn de los actos fiscales,
tornando innecesaria la repeticin de normas particulares para cada grupo de impuestos.
En nuestro pas continua la ley 11.683 que hace de cdigo tributario para los tributos
nacionales. Contiene normas de derecho sustantivo, tiene preceptos sobre sujetos,
domicilio fiscal, pago, prescripcin, etc.
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DISTRIBUCIN IMPLCITA
Este tipo de distribucin puede verse citado en los Art. 75 y 93 de nuestra Constitucin.
En materia de legislacin de fondo: el Art. 75 inc. 12, establece que corresponde al
Congreso Dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal, de Minera y del Trabajo y la
Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales Cdigos no alteren
las Jurisdicciones locales correspondiendo su aplicacin a los tribunales federales o
provinciales, segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas
jurisdicciones ().
El problema que se suscita es determinar hasta donde estas leyes pueden exceder las
autonomas provinciales y las potestades tributarias. La Corte ha sostenido que debe
restrsele validez a las disposiciones de carcter provincial respetndose las
legislaciones nacionales. En la causa Filcrosa S.A. s/quiebra s/incidente de
verificacin de Municipalidad de Avellaneda, la Corte resolvi que los gobiernos
locales no pueden reclamar el pago de tributos que se encuentren en mora por ms
de cinco aos. La ley 4.307 (Chaco) dispuso la prescripcin quinquenal sin realizar
distincin respecto de deudas originadas en pagos a cuenta y de contribuyentes no
inscriptos. La provincia de Corrientes sustituyo el art. 89 del cdigo fiscal,
estableciendo en su inc. a) la prescripcin quinquenal, dejando el plazo de 10 aos
cuando se trate de: las deudas originarias en retenciones y/o percepciones y cuando
se trate de contribuyentes no inscriptos.
En materia de comercio interjurisdiccional: el Inciso 13 del mismo Artculo dispone
Reglar el comercio con las Naciones Extranjeras, y de las provincias entre s.
Las provincias pueden gravar el comercio interjurisdiccional en tanto ese gravamen
no acte como Aduana, y no constituyan trabas efectivas a la realizacin del
comercio y circulacin de bienes y consumo. Dems est decir que la Constitucin
Nacional prohbe la formacin de Aduanas Interiores. En el caso del transporte
interjurisdiccional el Articulo 9 de la Ley 23548 dice que Se puede gravar en la forma
prevista por el Convenio Multilateral.
Clusula de la prosperidad: el Art. 75 inc. 18 dice que el Congreso debe proveer lo
conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias,
y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria
()
La CSJN ha sostenido la validez de las normas nacionales que eximan la obligacin de
pagar impuestos provinciales, entendiendo que de no ser as las provincias podran
obstruir los efectos de la legislacin nacional dirigida a los objetivos superiores que se
consignan en la norma. Tal liberalidad no alcanza a las Tasas retributivas de servicios y
a las Contribuciones de Mejoras, en tanto ellas se correspondan con servicios
efectivamente prestados o con obras efectivamente realizadas, guarden razonable
proporcin con el costo de los servicios o las obras y no resulten extorsivas o
absorbentes. Asimismo, tales dispensas no son a perpetuidad sino que son
concesiones temporales.
Establecimiento de Utilidad Nacional: el Inc. 30 del mismo artculo establece: Ejercer
una legislacin exclusiva en el territorio de la Capital de la Nacin y dictar la
legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines especficos de los
establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la Repblica ()
Existen dos opiniones opuestas: una de ellas considera que la nacin tiene facultad
absoluta en la materia; y la otra entiende que la potestad exclusiva en la materia no
obsta el ejercicio concurrente de la potestad tributaria provincial, siempre que este
ejercicio no interfiera el cumplimiento del objetivo de utilidad nacional. La corte se
adhiere a la segunda opinin (causa Supercemento Dragados y Obras Portuarias c.
Entre Rios y B.J. Service S.A. c. Mendoza). Ya no se habla de legislacin exclusiva
sino de legislacin necesaria; a la vez que se elimina la mencin de que los
establecimientos aludidos se emplazan en lugares adquiridos por compra o cesin en
las provincias. Esa legislacin necesaria queda circunscripta a los fines especficos del
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establecimiento; y sobre ellos las provincias y los municipios conservan sus poderes de
polica e impositivos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
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casos en que no se exige de aquella que guarde una estricta proporcin con la
cuanta de la materia imponible.
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asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, poltico administrativo, econmico y financiero..
El Art. 5, Cada provincia dictara para si una Constitucin bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin
Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal y la
educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones..
De la armona de los anteriores artculos, los municipios pueden tener autonoma
Econmica Financiera.
La pregunta es si esta autonoma Econmica autoriza o no a los municipios a ejercer la
Potestad Tributaria.
El artculo 182 de la Constitucin del Chaco establece y manifiesta la autonoma de los
municipios bajo lineamientos de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994.
En la provincia de Corrientes son recursos municipales propios los establecidos en el
artculo 229 de su Constitucin:
Artculo 228.- Los municipios tienen plena autonoma en la administracin y disposicin de
sus recursos, de los cules no pueden ser privados sino con su autorizacin prestada en
legal forma. Ninguna autoridad puede retener fondos o elementos que sean destinados a
un municipio en particular por parte del Estado Nacional o de cualquier otra persona
fsica o jurdica
Artculo 229.- Son recursos municipales propios, sin perjuicio de otros establecidos por ley o
por convenio, los siguientes:
1) Tasas por servicios, impuestos, derechos, patentes, licencias, contribuciones por
mejoras, multas y recargos por contravenciones, y todo ingreso originado por actos de
disposicin, administracin o explotacin de su patrimonio, respetando la armonizacin
con los regmenes provincial y nacional.
2) El impuesto a los automotores y otros rodados, y el impuesto inmobiliario urbano y
suburbano o subrural
3) La participacin en los ingresos de la Provincia en concepto de impuestos, tasas y
derechos internos
4) La participacin en los ingresos de la provincia provenientes de la coparticipacin de
fondos nacionales...
5) La participacin en regalas, derechos o tributos en general percibidos por la Provincia y
la Nacin por explotacin de los recursos naturales de su jurisdiccin...
6) Otros tributos cuya percepcin delegue el Estado Provincial, en la proporcin que fije la
ley.
7) Todos los dems recursos que la ley atribuya a los municipios.
En la constitucin de Misiones:
Artculo 161.-El municipio gozar de autonoma poltica, administrativa y financiera,
ejerciendo sus funciones con independencia de todo otro poder.
Artculo 167.- Son recursos municipales, sin perjuicio de los dems que la ley establezca:
1) el impuesto a la propiedad inmobiliaria y a las actividades lucrativas, en concurrencia
con la Provincia y en la forma que la ley determine;
2) las tasas y patentes;
3) las contribuciones por mejoras;
4) las multas por contravenciones a sus disposiciones y todos los dems recursos que la ley
atribuya a los municipios;
5) los emprstitos y dems operaciones de crdito.
Artculo 171.- Son atribuciones y deberes de los municipios:
4) establecer impuestos, tasas, contribuciones y formas de percibirlos.
La constitucin de Formosa establece que:
Art. 181.- Son recursos propios del municipio:
1) El impuesto inmobiliario y gravmenes sobre tierras libres de mejoras.
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2) Las tasas por utilizacin superficial, area o subterrnea de la va pblica o espacios de
jurisdiccin del municipio.
3) Las contribuciones por mejoras provenientes de obras municipales.
4) La renta de bienes propios y la contraprestacin por uso diferenciado de los bienes
municipales.
5) La coparticipacin de los impuestos que recauda la Nacin o la Provincia, que el Poder
Ejecutivo debe transferir en un envo mensual a perodo vencido, conforme la alcuota
que fije la ley.
6) Lo que se prevea de los recursos coparticipados, constituyndose un fondo
compensador que adjudicar la Legislatura por medio del presupuesto a los municipios,
teniendo en cuenta la menor densidad poblacional y mayor brecha de desarrollo relativo.
7) Los emprstitos locales o de fuera de la Provincia, stos ltimos con acuerdo de la
Legislatura.
Ningn emprstito podr gestionarse sobre el crdito general del municipio, cuando el
total de los servicios de amortizacin e intereses comprometan en ms del veinticinco por
ciento de los recursos ordinarios afectados.
8) El porcentaje que establecer la ley, originado en la explotacin de los recursos
renovables y no renovables ubicados dentro del ejido, que perciba la Provincia.
9) Los dems impuestos, tasas, patentes u otros gravmenes o contribuciones
determinadas por las normas municipales en los lmites de su competencia.
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____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N6: La Imposicin sobre los Ingresos
1. La imposicin sobre las rentas. Ventajas y desventajas. Los
conceptos de renta e ingresos. Teoras.
2. El Impuesto a la Renta Personal. Naturaleza. Sistemas de
Imposicin. Problemas de medicin: unidad contribuyente,
implicancia del tiempo, rentas irregulares, gastos
deducibles. Efectos econmicos.
3. Imposicin a la renta societaria. Criticas. Relacin con el
impuesto personal: criterios. Efectos econmicos. La
imposicin a la Renta Presunta.
4. Impuestos a los Beneficios Extraordinarios. Nocin.
Naturaleza. Efectos.
5. Efectos de la Inflacin. Criterio de Renta Mundial.
Concepto. Impuesto a los Salarios. Incidencia econmica.
____________________________________________________________
INTRODUCCION ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO
1. Imposicin sobre las Rentas.
2. Imposicin sobre los Consumos.
3. Imposicin al Patrimonio.
4. Imposicin al Comercio Exterior.
5. Administracin Tributaria.
6. Federalismo Fiscal: son relaciones fiscales intergubernamentales.
VENTAJAS Y DESVENTAJAS
Ventajas:
Es impuesto productivo porque al aumenta la base del impuesto aumenta la alcuota.
Un aumento de su alcuota puede incrementar los ingresos sin necesidad de recurrir a
nuevos gravmenes.
Se adapta a objetivos de justicia social mediante deducciones personales, su
progresividad y la discriminacin de fuentes de ingreso.
Desventajas:
Obstaculiza el ahorro y la inversin: se dice que dificulta el ahorro, la capitalizacin de
las empresas y obra en forma negativa al deseo por producir ms.
Desalienta la produccin, por cuando mas se gana, ms se lleva el Estado.
Es aliciente al xodo de capitales y obstaculiza el ingreso de capitales extranjeros.
Complejidad del impuesto.
Costo excesivo de recaudacin.
Estimula la evasin.
75
personal el impuesto debera abarcar todas las rentas, incluyendo las de fuentes
extranjeras. Esto contrasta con la doctrina de la territorialidad que pretende limitar la
imposicin a la renta producida en el pas acreedor del impuesto. El carcter personal del
impuesto exige la universalidad de su contenido. Cuando mayores sean las exenciones
por cualquier razn que las haya motivado, el impuesto personal pierde significado y
tiende a ser cada vez ms inequitativo. Otra consecuencia de este carcter es la
adopcin de la progresividad de los alcuotas. Ya que sin ese carcter personal, no ser
justificada la progresin o sta podra tener efectos indeseables.
NATURALEZA
Las categoras en nuestra legislacin son:
1. Rentas del suelo: constituyen ganancias, las producidas en dinero o en especie de la
locacin o sublocacin de inmuebles urbanos o rurales, y las contraprestaciones
obtenidas por la constitucin a favor de terceros reales, de usufructo, de uso y
habitacin y anticresis.
2. Rentas de capitales: aquellas que derivan del producto de capitales o derechos no
explotados por el propietario, sino colocados o cedidos. Por ej.: cdulas, bonos,
beneficios de locacin de muebles, etc.
3. Beneficio de las empresas y de ciertos auxiliares del comercio: utiliza los mtodos de lo
percibido y de lo devengado.
4. Renta del trabajo personal: ya sea ejercida en forma libre o en relacin de
dependencia. El mtodo de imputacin es el de lo percibido.
CARACTERSTICAS
Personal: el impuesto debe abarcar todas las rentas, incluyendo las de fuente
extranjera.
Universal: al eximirse las rentas de algunas actividades puede provocarse un
abandono de las actividades relativamente ms gravadas, para dedicarse a las
desgravadas.
Progresividad de las alcuotas: con altas tasas para los ingresos ms elevados.
Deducciones: de la renta o imponible, de cargas de familia, de obligaciones
legales de alimentos y otros gastos no imputables a la obtencin de la renta de una
fuente determinada pero que afectan la capacidad del sujeto para obtener
rentas.
La estructura del impuesto personal y progresivo a la renta neta total de las personas
fsicas plantea una serie de problemas:
a. Sujeto pasivo del impuesto: se plantea el problema de la atribucin de la renta en el
caso de contribuyentes casados y con hijos y otros parientes a cargo.
b. Concepto de renta imponible: hay una tendencia en muchos pases a adoptar el
concepto de renta como incremento patrimonial mas consumo, que incluye las rentas
ocasionales y las ganancias de capital.
c. Problema de la progresividad: para eliminar los picos de un periodo x se puede adoptar
como base del impuesto, en lugar de la renta del ejercicio, el promedio de varios
ejercicios. Otra consecuencia es la de favorecer el ocio en lugar del trabajo cuando el
ingreso marginal del ingreso despus del impuesto es menor que el costo marginal del
esfuerzo necesario para obtenerlo.
d. Concepto de ganancia en trminos reales o en trminos monetarios: el impuesto debe
gravar las ganancias reales. En periodos de inflacin se debe excluir del impuesto la
ganancia ficticia, y se deben gravar las ganancias por inflacin.
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e. Realizacin de la Renta (principio de lo devengado): sostienen los economistas que la
adopcin del concepto de rdito como incremento del patrimonio ms consumo,
exige que los aumentos patrimoniales se graven en el perodo fiscal en el que se
producen, sin tener en cuenta que el incremento haya sido convertido en una suma de
dinero lquido o no. El requisito de la realizacin responde a un recaudo equitativo para
la exigibilidad del impuesto, es decir, que lo que an no est disponible para el
contribuyente, tampoco ha de estarlo para el fisco.
f. Imposicin de rentas subjetivas o presuntas (valor de uso): su inclusin en el concepto
de renta imponible responde a las exigencias del principio que de no ser gravadas
estas utilidades dejaran una gran brecha abierta, en la imposicin de la renta.
g. Imposicin al ahorro: quienes defienden la exencin del ahorro argumentan razones de
poltica fiscal, es decir, para favorecer la formacin de capital y el desarrollo
econmico.
h. Efectos sobre las inversiones y la asuncin de riesgos empresariales: la existencia de un
impuesto personal y progresivo hace disminuir las ganancias en perspectiva, aun ms
cuanto ms elevadas sean las alcuotas marginales del impuesto.
SISTEMAS DE IMPOSICIN
La renta o rdito puede ser adoptada como base de los impuestos en tres formas o
sistemas:
SISTEMA DE IMPUESTOS REALES O CEDULARES: los diferentes rditos estn sujetos cada
uno a un impuesto diferente. La delimitacin entre las diferentes clases es obra del
legislador, que puede reunir o separar distintos rditos para la aplicacin del impuesto
correspondiente. El sistema cedular consiste en distinguir las rentas segn su origen
(rentas del capital, del trabajo o mixtas). Se trata de un sistema de imposicin real ya
que grava las fuentes separadamente con alcuotas proporcionales, teniendo el
inconveniente de que no permite llegar a la totalidad que forman con respecto a
determinado persona, no permitiendo por lo tanto que se puedan efectuar
deducciones personales. Las caractersticas de este sistema son:
Cada clase de renta est sujeta a un impuestos por separado (no hay
compensacin entre rditos y prdidas de diferentes categoras)
No cabe la aplicacin de alcuotas progresivas
Tampoco caben las deducciones por mnimo de subsistencia, cargas de familia,
gastos para la salud y la educacin.
Este sistema se presta a una adecuada administracin por la precisa
individualizacin de las rentas y de las deducciones.
Pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rditos no clasificables en ninguna
de las categoras definidas por la ley, como tambin pueden existir intereses y
gastos no atribuibles a ninguna de las categoras, pero que disminuyen la renta
del contribuyente.
Este sistema se presta a la realizacin del principio de discriminacin de la renta, o
sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas segn el mayor o menor
esfuerzo personal para su obtencin. Esta diferencia se aplica generalmente
distinguiendo las rentas ganadas (derivan en mayor medida del trabajo) de las no
ganadas (derivan principalmente del capital).
SISTEMA UNITARIO: grava el conjunto de rentas de una persona con prescindencia de
su origen. Este mtodo tiene la desventaja de que, al no tener en cuenta el diferente
origen de la renta, las trata a todas en idntica forma, y ello puede dar lugar a
situaciones injustas. Las caracterstica de este sistema son:
Hay un solo impuestos que grava la renta neta total de las personas fsicas,
compensndose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases
de rentas.
Pueden practicarse las deducciones por mnimo de sustento, por cargas de
familia y por gastos de salud y de educacin.
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Puede aplicarse la progresin de alcuotas en forma racional.
La discriminacin de rentas no puede aplicarse en la misma forma que el sistema
anterior, pero es posible lograrlo mediante la disminucin del monto de la renta
gravada en un porcentual o en sumas determinado, cuando ella provenga total
o parcialmente del trabajo personal.
El impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las
rentas obtenidas en el pas donde se domicilia el contribuyente, como las de
fuentes extranjeras.
Entran as en colisin 2 principios: el de universalidad del impuesto por su carcter
personal y el de la territorialidad. La eleccin entre los 2 principios puede originar
desigualdades y distorsiones en el tratamiento de rentas para nacionales y extranjeros.
SISTEMAS MIXTOS: consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las
rentas de diferentes fuentes para luego integrarlo con un impuesto complementario
personal sobre el consumo global de las rentas. El impuesto complementario deber
determinar el monto imponible en forma autnoma, sin limitarlo a la suma de las
distintas rentas sometidas a los impuestos cedulares, aun cuando stos constituyan una
base importante para la determinacin de la renta global. Constituye un artificio de
origen histrico ms que racional, debido a la decisin poltica adoptada por algunos
pases de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de impuesto unitario
personal y progresivo a la renta neta total de las personas fsicas, sin desmantelar la
organizacin administrativa ni anular los resultados de la larga experiencia de los
impuestos cedulares, que ya haban entrado en la conciencia de los contribuyentes y
que, adems, en ciertos casos pueden haber sido amortizados por los actuales
contribuyentes.
UNIDAD CONTRIBUYENTE
Existen tres formas para liquidar el impuesto a la renta personal: 1) considerando sujeto del
gravamen a la unidad familiar; 2) considerando de manera individual a cada cnyuge
como sujeto del impuesto; o 3) una combinacin de ambos mecanismos, como es el caso
dado en EEUU, llamado income-splitting. Mientras que en el segundo caso cada cnyuge
presenta una declaracin jurada donde declara sus ingresos, deducciones y el impuesto
a pagar conforme la tasa o escala de tasas vigente, en el primero se presenta una sola,
donde se adicionan los ingresos y deducciones de ambos. En el tercer caso, se suman los
ingresos y egresos como en el supuesto de unidad familiar, pero cada cnyuge declara el
50% de la renta obtenida por ambos, aunque sea uno solo el que las haya obtenido,
aplicando una escala de tasas progresivas diferente de la de los contribuyentes
individuales.
Un impuesto a la renta neutral, eficiente y equitativo implica que familias con iguales
ingresos tributen el mismo impuesto y que lo que deban tributar las personas no cambie
por su estado civil. Aplicar el sistema de declaraciones juradas individuales, como el
vigente en Argentina, genera que hogares con idntica capacidad contributiva paguen
distinto impuesto. Un sistema de declaracin conjunta con escala de tasas igual a la de
los contribuyentes individuales genera que las uniones legales paguen mas impuesto que
lo que deberan pagar por las presentaciones individuales. El impuesto pierde neutralidad,
induciendo a la unin civil o no (de acuerdo a lo que fuera ms conveniente), a la vez
78
que resulta inequitativo que dos hogares con idntica capacidad contributiva tributen
niveles distintos, el uno porque se produjo la unin y el otro porque no. una aproximacin
a la solucin la encontramos en el income-splitting adecuado (con tasas algo mas leves
para las declaraciones conjuntas y/o permitindoles alguna deduccin especial) de
manera que lo que los casados tributen no sea muy distinto de lo que tributaran mediante
declaraciones individuales.
Sin embargo, que dos hogares con distintos ingresos paguen lo mismo es algo solo posible
de lograr mediante tasas proporcionales, que haran perder la progresividad al impuesto.
En EEUU, el problema contina pese a existir cuatro escalas de tasas: una para las
declaraciones juradas individuales, otra para las conjuntas, otra para las individuales de
jefes de hogar, y otra para casados que declaran individualmente.
En sntesis, la nica forma de disear un impuesto que considere a la familia como unidad
contribuyente, sin que induzca o desaliente el matrimonio legal, es a travs de tasas
proporcionales. Sin embargo, la aplicacin de tasas proporcionales resta progresividad y
efecto redistributivo a este gravamen.
Por su parte, la legislacin argentina adopta el criterio de contribuyente individual con
algunas limitaciones, para evitar que algunos ingresos comunes sean declarados por el
contribuyente con menor renta y alcanzado por menor tasa.
RENTAS IRREGULARES
El rdito de una persona es un flujo de riquezas que comienza a computarse desde el
momento en que se obtiene el primer ingreso y termina cuando el individuo deja de
79
percibir el mismo o muere. Cuando el rdito de una persona es constante ao tras ao, su
segmentacin en sumas anuales para fines impositivos crea pocos problemas; interesa
muy poco la forma en que el flujo de ingreso se secciona si es que fluye un ritmo uniforme.
Pero el problema se presenta cuando ste empieza a fluctuar. Una parte del problema
aparece por la concesin de exenciones personales en las leyes impositivas. Si una
persona no gana renta o lo hace en pequea escala durante un ao, pierde el beneficio
de tales exenciones que le corresponden, an cuando sus gastos de subsistencia
continan independientemente del nivel de renta. Si al ao siguiente recibe un rdito
mayor, no se le compensa de manera alguna por la exencin perdida en el perodo
anterior. La complejidad del problema est agravada por la estructura progresiva de la
tasa. Si el rdito de una persona flucta bruscamente, ser castigado en los aos de altos
ingreso por alcanzar las categoras superiores sin la correspondiente compensacin en los
aos de bajos ingreso. El resultado es un castigo a aquellas personas cuyos ingresos
fluctan sustancialmente, por ej.: artistas o futbolistas.
Soluciones al problema de los rditos irregulares:
El sistema de promedios mviles: es el sistema ms simple, comprende el clculo del
impuestos anual sobre la base de un promedio mvil (por ej., 5 aos). Tiene el efecto de
suavizar materialmente las variaciones, pero conduce a una obligacin tributaria
considerable cuando el rdito de la persona disminuye bruscamente. Este efecto puede
eliminarse modificando la estructura del sistema. En perodos en que el rdito de
incremente el sistema crea un serio retraso en la recaudacin fiscal con respecto al
crecimiento de la renta nacional; resultado que puede acarrear serias consecuencias
fiscales, especialmente en perodos inflacionarios.
Promedio simple u opcin a un nuevo clculo: permite al contribuyente optar por un
nuevo clculo de la obligacin tributaria de varios aos anteriores, y tomar el promedio
como renta gravable para cada perodo. Mientras el rdito de una persona flucte en
forma significativa, este mtodo reducir su tributacin y brindar una equidad mayor
entre los individuos. Permitir, adems, la aplicacin del mismo tratamiento a las
ganancias de capital que al resto de las rentas. Se brinda todava a las personas el
incentivo de trasladar la renta de un ao a otro y en especial de acumularla en aquellos
aos en los que la tasa o el resto de los ingreso son menores. Las complicaciones que se
crean son: para el contribuyente, debe guardar comprobantes durante un largo perodo
y para la administracin fiscal, la labor de verificacin se ver recargada.
Promedio acumulativo: Al finalizar cada ao, la renta favorable corriente del perodo se
sumara a la cifra total de renta acumulada desde el comienzo de la aplicacin del
sistema (o desde que la persona comenz a ganar un rdito). El impuesto sobre este total
se calcula por medio de una tabla. El total de impuesto acumulado al comienzo del ao
se determinara mediante la liquidacin del ejercicio anterior y su valor actual,
adicionndole los intereses por el ao que se liquida a una tasa prefijada. El impuesto
acumulado y pagado se restara del impuesto total a pagar sobre el rdito acumulado
para hallar la suma exigible por el corriente ao.
GASTOS DEDUCIBLES
El mecanismo de liquidacin de deducciones es similar en casi todos los pases.
Deduciendo del ingreso bruto o total determinados conceptos se obtiene el ingreso bruto
ajustado; restando a este importe los gastos necesarios para obtener la renta se obtiene el
ingreso neto, y a su vez, deduciendo de ste el mnimo no imponible, las cargas de familia
y otras deducciones permitidas, se obtiene el ingreso neto gravado.
Ms all que no todas las legislaciones conceden estos beneficios, podemos distinguir
cuatro clases de deducciones que se efectan del ingreso bruto (o total), a efectos de
determinar el ingreso neto gravado:
1. Las deducciones necesarias para obtener la renta: son las erogaciones en las que se
incurre para obtener la renta gravada, como los salarios pagados a los empleados, sus
cargas sociales o la materia prima empleada en la produccin de bienes que generan
80
rentas gravadas. El principal requisito para su deduccin es la vinculacin con ingresos
gravados.
2. Otros gastos que no se vinculen de manera directa con la renta, pero que por
diferentes razones el legislador permite deducir. Entre ellos encontramos, los gastos de
educacin del contribuyente o personas a su cargo, los gastos en salud y cierto tipo de
donaciones.
3. Una suma fija por contribuyente, lo que en la legislacin argentina se conoce con el
nombre de Mnimo No Imponible.
4. Una suma fija por familiar a cargo del contribuyente, conocida con el nombre de
Cargas de Familia.
Deducciones Personales: Mnimo No Imponible y Cargas de Familia: el mnimo no
imponible y la deduccin especial por rentas ganadas persiguen simplificar el sistema,
cumpliendo con el principio de economicidad, de manera tal que solo se encuentren
obligados al pago de este gravamen quienes tienen capacidad contributiva. De lo
contrario, existira un gran numero de declaraciones juradas que no arrojaran impuesto a
pagar o que de hacerlo dicho importe seria sumamente bajo, probablemente menor que
lo que desembolsa el contribuyente por su confeccin o el estado para su control.
Las cargas de familia encuentran fundamento en el hecho de que igual renta no siempre
significa igual capacidad contributiva. Se acepta el hecho de que dos personas con igual
renta tienen distinta capacidad contributiva si tienen que afrontar distintos niveles de
gastos en su vida personal. Si tales deducciones consisten en un importe fijo en trminos
absolutos, beneficiaran mas a los contribuyentes de altos ingresos, ya que la deduccin se
traduce en un beneficio para el contribuyente igual al importe de la misma por la tasa
mxima a la cual sus ingresos estn gravados. As, en Argentina las deducciones
personales y por cargas de familia se reducen a medida que aumenta el ingreso de las
personas, para ser nulas en aquellos contribuyentes cuya ganancia neta anual es igual o
superior a $221000.
Gastos necesarios para obtener la renta gravada: en general, se permite deducir del
ingreso bruto los gastos necesarios para su obtencin. Se distinguen dos mecanismos
distintos, segn la deduccin deba efectuarse sobre la base de comprobantes o por un
importe fijo:
1. Deduccin en base a comprobantes: los requisitos fundamentales para este
mecanismo son la autorizacin por ley de la deduccin y la conservacin de la
documentacin respaldatoria. Se permiten deducir los gastos erogados en
determinados rubros, los cuales pueden estar especficamente detallados o no en la
ley, en la medida que sean necesarios para obtener la renta. Por razones de control,
algunos conceptos suelen tener limite para su deduccin, que puede consistir en una
suma fija o porcentaje de la renta; esto se debe a la dificultad de la administracin
tributaria para controlar que ciertos gastos no sean realizados en la vida diaria del
contribuyente y deducidos de la renta como si hubieran sido necesarios para
obtenerla (amortizacin de un vehculo utilizado con fines personales, muebles, nafta).
2. Deducciones fijas: se permite deducir por todos o determinados conceptos una suma
fija sin necesidad de presentar la documentacin respaldatoria.
La posibilidad de que un gasto pueda ser deducido del impuesto a la renta adquiere gran
importancia econmica. En efecto, el impuesto a pagar por el contribuyente se ve
disminuido en un importe equivalente a la tasa marginal del impuesto por el monto del
gasto en cuestin. Adems, se produce un aumento de la demanda de los bienes y
servicios cuya deduccin puede efectuarse.
Otras deducciones:
1. Gastos Mdicos: suele admitirse su deduccin aunque con un lmite, en Argentina el 5%
de la ganancia neta del ejercicio. La razn de este lmite es que despus de un
determinado nivel, la deduccin ntegra del gasto podra representar una liberalidad
para el contribuyente, lo que no es necesariamente cierto, ya que existen problemas
de salud que demandan altos gastos y que no dependen de la voluntad de los
81
contribuyentes. Adems, en el caso de Argentina, la fijacin del lmite persigue el
objetivo del control por incentivos cruzados, es decir, obligar a los pacientes a solicitar a
los profesionales la emisin de facturas, pues de ellas surgir el ingreso bruto de estos
ltimos.
En cuanto a los pagos efectuados a sistemas de salud suelen tener menos limitaciones.
En Argentina pueden deducirse los pagos a las obras sociales sin lmite y a las entidades
de medicina prepaga hasta el 5% de la ganancia neta del ejercicio.
Los justificativos a esta deduccin son: que representa una inversin en capital humano
indispensable para obtener la renta; segundo, que los gastos en salud generan una
importante externalidad positiva; y por ultimo, la deduccin del gasto en salud
contribuye a determinar de mejor manera la capacidad contributiva de una persona.
Por otra parte, las crticas que recibe son: que es una deduccin regresiva; y que
puede ser discrecional.
2. Gastos en Educacin: en muchos pases no se permite la deduccin de los fondos
invertidos en educacin. Esta constituye una importante inversin en capital humano,
de la cual depender en el futuro el nivel de renta gravada. Por lo tanto, debera
permitirse la deduccin de estos gastos en el impuesto.
3. Impuestos Provinciales: en Argentina solo son deducibles los impuestos a la propiedad
pagados a los gobiernos municipales y/o provinciales en la medida que correspondan
a bienes utilizados para generar ingresos gravados. El argumento a favor de la
deduccin de impuesto provinciales es que la erogacin de estos tributos escapa de la
decisin del contribuyente, disminuyendo su capacidad contributiva, sin que pueda
optar por otras alternativas.
4. Intereses de la Deuda Publica: suelen eximirse del gravamen los intereses de ttulos de
deuda publica del pas que establece el impuesto; en Argentina solo se eximen los
inters de la deuda del pas y no los de otros pases. En general, el beneficio alcanza a
los intereses de la deuda emitida por cualquier nivel de gobierno (nacin, provincia o
municipio). El objetivo es facilitar el acceso al crdito del Estado y hacerlo mas barato.
Las crticas que recibe son que la exencin beneficia ms a los estados que mas se
endeudan y que la exencin suele ser un mecanismo muy caro para las finanzas del
Estado, pues si bien reducen la tasa de inters que deben pagar los Estados
subnacionales pueden producir una merma de recaudacin superior al Estado Federal.
Sin embargo, la principal critica a esta exencin es la distorsin que produce desgravar
el capital y no el trabajo. Desde el punto de vista de la equidad y la eficiencia solo
deberan deducirse los intereses destinados a financiar activos que generan ingresos
gravados, no as aquellos destinados a adquirir bienes para consumo.
5. Deduccin de donaciones a entidades sin fines de lucro: en distintas legislaciones suele
permitirse la deduccin de los importes donados a las entidades sin fines de lucro,
como ene l caso de Argentina, que permite deducir hasta el 5% de la ganancia neta
las donaciones a determinadas entidades sin fines de lucro.
El problema que presenta es la perdida de recursos para el Estado y el mayor control
que debe realizarse, amplindose al mbito de las entidades sin fines de lucro, las
cuales suelen encontrarse fuera del objeto del gravamen o exentas (tcnicamente es
mas correcta la exclusin, pues el impuesto a la renta no debera alcanzar una
actividad sin fines de lucro). Adems, no se trata de un concepto que reduzca la
capacidad contributiva de los contribuyentes toda vez que la donacin es voluntaria.
El efecto final de la deduccin es que reduce el costo de la donacin para el
contribuyente, en una magnitud igual a 1-r siendo r la tasa marginal que paga; es decir,
que si dicha tasa es del 30%, cada peso que done le costara en realidad 0,70 centavos.
EFECTOS ECONMICOS
En general el impuesto a la renta puede afectar el funcionamiento de la economa de 2
maneras:
1. Puede alterar la oferta de factores de produccin.
82
2. Puede alterar la demanda de factores de produccin.
Tales efectos habrn de alterar el nivel de ingreso nacional, su composicin y su
distribucin.
Cambio en la oferta de factores: el impuesto a los rditos reduce los ingresos monetarios
directos de los propietarios de factores, provenientes de su oferta de los mismos a
utilizarse en la produccin. Los efectos que esto ocasionar sobre las cantidades de
factores disponibles para su empleo en el proceso productivo, dependen de la
naturaleza y del tipo de oferta de los factores. Si ella es perfectamente inelstica, la
cantidad proporcionada no ser alterada. Si la curva es de pendiente positiva, su
empleo decaer. Si la curva es de pendiente negativa, es decir, si hay ms unidades
disponibles a bajos precios, el impuesto llevar a un aumento del suministro de trabajo.
Oferta de trabajo: el impuesto a los rditos afecta los beneficios relativos del trabajo y
el ocio, reduciendo la recompensa del trabajo y disminuyendo el costo del ocio. De
esa forma el efecto sustitucin estimulara a los trabajadores a buscar ms ocio y
menos trabajo, ya que el primero es ms ventajoso que el ltimo en comparacin con
la situacin prevaleciente con anterioridad a la existencia del impuesto. Por otra parte
el efecto ingreso produce la tendencia contraria; dado que el impuesto reduce el
ingreso disponible para el consumo, brinda a los trabajadores un mayor incentivo para
restringir el ocio y trabajar ms a fin de volver a llevar sus ingreso a los niveles
anteriores.
Oferta de capital: en primer lugar, el impuesto a los rditos habr de reducir ms que
otros gravmenes la capacidad de las personas para proveer de capital monetario al
mercado. En segundo lugar, al reducirse los ingreso provenientes del prstamo de
capital monetario o de su acercamiento a los negocios sobre bases equitativas
disminuir un tanto el incentivo para poner el capital monetario a disposicin de
quienes los usan. Ya que el impuesto no recae sobre el beneficio proveniente de
mantener riquezas en forma lquida, tiende a aumentar las ventajas de acumular
capital en esta forma.
Cambio en la Demanda de factores: en primer lugar la transferencia del poder de
compra al Estado reduce el producto del sector privado de la economa, ya que
pueden venderse menos bienes, y de esa forma disminuye la demanda de factores del
sector privado. Adems, el impuesto puede alterar las decisiones de los empresarios de
expandir sus actividades, al tomar capital monetario de aquellas empresas que lo
utilizaran directamente para la expansin. El impuesto disminuir los deseos de
expansin de las empresas debido a que el gobierno se apoderar de una de las
partes de las utilidades realizadas por medio de la expansin. Finalmente el impuesto, al
aumentar la deseabilidad de mantener la riqueza en forma lquida o en otras formas
altamente seguras, desalentar a muchas personas a emprender nuevas empresas.
Efectos sobre el nivel de produccin: el efecto adverso ms importante que puede
producir el impuesto a la renta es la reduccin en el nivel efectivo de ingreso nacional.
Dicho impuestos es una carga ineludible sobre el xito financiero; esto se debe a que el
Estado participa de los resultados de la actividad y en la conduccin empresaria como
consecuencia del empleo de dicho impuestos y exige relativamente mayores
desembolsos a aquellas personas que triunfan financieramente en relacin a quienes
fracasan.
Efectos sobre la oferta de factores: todo cambio que el impuesto ocasiona en las
cantidades disponibles de los distintos factores a utilizarse en el proceso productivo,
afectar el volumen total de produccin.
Efectos sobre la ocupacin: este impuesto puede alterar el nivel de ingreso nacional
al reducir el gasto total y consecuentemente afecta el volumen de empleo.
Efecto sobre la distribucin de los recursos: el efecto esencial aparecer a travs de la
influencia sobre la oferta de los distintos tipos de trabajo. Mientras se alteren tales
ofertas relativas, se afectarn los costos comparados de producir determinado
mercancas, con el consiguiente cambio en la produccin relativa. En segundo lugar, el
83
castigo a las empresas relativamente riesgosas en un sistema tributario en el que las
prdidas de capital no son totalmente deducibles tender a disminuir la produccin de
tales empresas. Si se mantiene el pleno empleo, la produccin de otras industrias ser
relativamente mayor. As mismo la divisin del producto total entre bienes de consumo
y de capital se alterar a favor de los primeros. Es posible que el impuesto a los rditos
disminuya materialmente el ahorro, mientras que muchos de los gastos pblicos tienen
una finalidad consuntiva. De esa forma se retardar la tasa de formacin del capital,
mientras se mantenga el pleno empleo, sea que los gasto pblico se efecten o no.
Desde el punto de vista de los efectos, el mayor peligro es el del efecto sobre los
incentivos relacionados con el desarrollo y expansin de los negocios y con la asuncin
por los ejecutivos de posiciones de mayor responsabilidad. Tiene un efecto restrictivo
sobre el consumo menor que otros impuestos. En los mercados competitivos puede
ocurrir un reajuste de precios y por lo tanto una traslacin del impuestos solo como
consecuencia de cambios en la oferta y la demanda.
Efecto sobre la redistribucin del ingreso: el empleo del impuesto a los rditos para
financiar programas de gastos, lleva a cierta redistribucin total del ingreso con
posterioridad al impuesto. Este es un factor fundamental que afecta la tasa de
formacin de capital, el volumen de inversin y por lo tanto el nivel de empleo y la
distribucin de recursos entre la produccin de distintos bienes.
84
un ente legal separado entre la unidad productora del rdito y los individuos que la
poseen. El rdito aparece directamente como de las sociedades y ella puede o no
distribuirlo peridicamente a los accionistas. Luego, si solo existiera impuesto sobre el rdito
realizado por los individuos, los rditos de las Sociedades Annimas que no se distribuyan
como dividendos escaparan completamente a la imposicin. La Sociedad Annima se
transformara entonces en un instrumento que permitira la reinversin de utilidades sin que
stas estuvieran sujetas al impuesto, a pesar del hecho de que constituyen una parte de
la corriente ordinaria de rditos. Si el impuesto a los rditos se basara en el concepto de
renta como consumo ms incremento en el patrimonio, el problema creado por la
existencia de Sociedad Annima podra atenuarse en la medida en que las utilidades
reinvertidas se reflejaren en un mayor valor del capital accionario y, de esa forma,
estuvieran incluidas en el rdito devengado corriente de los accionistas. El empleo de la
definicin del rdito como flujo de ingreso no crea el problema sino que solo lo agrava.
CRITICAS
1. Existe doble imposicin sobre los dividendos, ya que se gravan las utilidades de las
empresas y, luego, el neto repartido como beneficios entre sus accionistas es gravado
nuevamente, afectando la equidad horizontal.
2. Las utilidades no distribuidas no se gravan en cabeza de los accionistas, lo cual
provoca una imposicin menor, para los casos en que estos tengan una tasa marginal
mayor que la societaria.
3. El impuesto puede ser afectado por la traslacin, en cualquier sentido, lo cual lo
convierte en un tributo a las ventas, ineficiente.
4. No respeta el principio de neutralidad, ya que es posible elegir la forma de sociedades
que no estn alcanzadas por el impuesto. Tampoco es neutro en cuanto a las
personas, ya que estas pueden, si tuvieran alcuotas superiores a la del impuesto
societario, adoptar esta forma para sus negocios.
Por otra parte, los fundamentos a favor del tratamiento por separado del impuesto
societario son:
1. La complejidad y tamao de las sociedades actuales, que dificultan la determinacin
de la porcin de utilidades que le corresponden a cada socio o accionista.
2. Las sociedades son un conducto muy apropiado para recaudar impuestos por sus
sistemas administrativos y de control, el control interno de las mismas le sirve al propio
fisco para la fiscalizacin.
3. Las sociedades gozan de privilegios, tales como limitaciones de la responsabilidad.
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CRITERIOS SOBRE EL TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE LAS SOCIEDAD DE CAPITAL.
Aunque se reconoce universalmente que el impuesto personal a los rditos no puede ser
aplicado directamente a los rditos de sociedades de capital, existen dos criterios
opuestos respecto al tratamiento adecuado de los rditos de las mismas:
Criterio de la integracin: deja de considerar la existencia de las sociedades e intenta
dar a los rditos de sociedades de capital el mismo tratamiento que le correspondera si
fuesen obtenidos por empresas de otro tipo. En otras palabras, se consideran como rditos
de los accionistas tanto las utilidades distribuidas como las retenidas por la sociedad. Dos
argumentos esenciales apoyan este punto de vista: basndose en consideraciones de
equidad se argumenta que la existencia de la forma societaria annima o similar no
podr ocultar el hecho de que la carga impositiva descansa finalmente sobre los
individuos y que el principio de la capacidad contributiva debe interpretarse
exclusivamente en trminos de cargas personales. En segundo lugar, se sostiene que el
impuesto solo puede ser completamente neutral y evitar los efectos econmicos adversos
si la carga impositiva es independiente de la forma de organizacin de la empresa. Todo
intento de gravar ms severamente a las Sociedades Annimas desalentar el uso de
esta forma de organizacin, dificultar el desarrollo econmico y afectar los programas
de las empresas en muchos aspectos.
Criterio del ente separado: considera a las sociedades de capital como un ente
totalmente distinto del accionista. Considera el rdito neto de las sociedades como
criterio adecuado para la imposicin, independientemente del impuesto sobre los
dividendos abonados por los accionistas. De esta forma la sociedad es considerada,
como un ente separado para propsitos impositivos, divorciada de los individuos que son
sus propietarios, ajustndose sus impuestos en funcin de las caractersticas especiales
propias. El accionista comn no tiene control directo sobre los planes de la empresa, que
son tpicamente determinados por sus directores, que perciben una remuneracin por
esta tarea. Los beneficios no pertenecen directamente a los accionistas y pueden
retenerse en las sociedades a pesar de los deseos de determinados accionistas. Un
argumento ms para el tratamiento por separado es que de esta manera pueden
obtenerse mayores ingresos fiscales (a tasas dadas).
En Argentina se aplica el criterio de entre separado para evitar la doble imposicin, dado
que la sociedad ya paga el impuesto.
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1) En el caso de la oferta elstica, disminuye el predio y disminuye la oferta ms que
proporcional.
2) Cuando es unitaria, disminuye el precio y disminuye la oferta en la misma proporcin
3) En el caso de oferta inelstica, disminuye el precio y disminuye la oferta en forma
menos que proporcional.
Por otra parte el efecto ingreso produce la tendencia contraria, dado que el impuesto
reduce el ingreso disponible para el consumo, brinda a los trabajadores un mayor
incentivo para restringir el ocio y trabajar ms.
El Dr. Reig, menciona que la doctrina, entienden que el impuesto produce efectos tanto
de sustitucin como de ingreso.
Los primeros alejando el deseo de trabajar ms, y como consecuencia la posibilidad de
que los individuos aumenten su renta por el menor ingreso neto que de ello resultara,
sobre todo en quienes estn ubicados en los altos escalones de la progresividad, lo que
induce a sustituir trabajo por ocio.
En cambio el efecto ingreso se produce principalmente en los sectores de medianos y
bajos ingresos alcanzados por el gravamen, y provoca en los individuos un deseo de
trabajar ms para mantener el nivel de ingresos antes de ser creado el tributo o de
aumentadas sus alcuotas.[7]
3) OFERTA DE CAPITAL
En primer lugar el impuesto a los rditos habr de reducir ms que otros gravmenes, la
capacidad de las personas para proveer capital monetario al mercado.
En segundo lugar, al deducirse los ingresos provenientes del prstamo de capital
monetario, disminuir un tanto el incentivo para poner el capital monetario a disposicin
de quienes lo usan.
En una visin del Dr. Reig, podemos decir que se seala que los impuestos sobre los
ingresos pueden afectar la formacin de capital de dos maneras:
a) alterando la cantidad de ahorro disponible -hecho que incide sobre la tasa
mxima posible de formacin de capital (funcin de la oferta)
b) Afectando la disposicin para realizar inversiones y en consecuencia el nivel de
efectivo de la formacin de capital real (la funcin de demanda).
Esta posicin entiende tambin que adems de estar relacionados con al tasa de
rendimiento neta de impuesto, es posible que la demanda de fondos invertible y la oferta
de capital se relacionen con la disposicin a correr riesgos.
5) CAMBIO ENLA DEMANDA DE FACTORES.
En primer lugar, la transferencia del poder de compra al estado reduce el producto del
sector privado de la economa, ya que pueden venderse menos bienes, y de esa forma
disminuye la demanda de factores del sector privado.
La transferencia de poder de compra al Estado disminuye el producto del sector privado
de la economa, ya que pueden venderse menos bienes y de esa forma disminuye la
demanda de factores del sector privado.
EL impuesto disminuir los deseos de expansin de las empresas, debido a que el gobierno
se apodera de una de las partes de las utilidades realizadas por medio de la expansin.
El impuesto al aumento de la deseabilidad de mantener la riqueza en forma lquida o en
otras formas seguramente desalentar a muchas personas a emprender nuevas
empresas.
6) EFICICIENCIA ECONOMICA
Se seala que de no existir el impuesto, se logra un equilibrio general en la seleccin de
combinaciones de factores, precios relativos de factores y bienes de consumo, la
organizacin de la actividad econmica, la eleccin de formas de organizacin
empresaria y otras variables.
Ese equilibrio no ser necesariamente el ptimo, pero el sistema de precios y el motivo de
ganancias, en las economas moderadas, ejercen una presin considerable hacia la
optimalidad.
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Consideran inevitable que la introduccin de un impuesto a la renta produzca una cierta
alteracin en la asignacin de recursos y la organizacin de la produccin, y que las
distorsiones adoptan varias formas, consecuencia de:
-diferentes tratamiento impositivos
-precios relativos de factores que se alterarn por el impuesto en la medida en que
la oferta de los factores sea elstica.
-La cobertura limitada del impuesto a tem monetario que estimula a las personas a
producir bienes y servicios para uso propio o consumo, en vez de trabajar para
aumentar su renta monetaria.
-Citan como tal el caso del desaliento a las mujeres casadas para trabajar fuera de
su hogar; este efecto depender de que por su monto y las deducciones personales
que conceda la legislacin, que no ven fuertemente afectados sus ingresos por el
gravamen.
-La disminucin de motivaciones hacia una mayor eficiencia, al hacerse cargo el
gobierno de una parte del costo de la ineficiencia, sobre todo cuando las tasas del
impuesto son suficientemente altas.
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NATURALEZA
Puede sostenerse que una tasa de beneficio desacostumbradamente elevada representa
un tipo de rdito no ganado o abusivo, del que la comunidad tienen derecho a
participar. As mismo todo impuesto sobre un rdito verdaderamente excesivo por encima
del monto necesario para asegurar la disponibilidad de factores de produccin, es
probable que tenga menores efectos econmicos adversos que el que grava un rdito
que es esencial para mantener activos dichos factores. Se debe aplicar este tipo de
impuestos porque no puede ser que algunas empresas aprovechen situaciones de guerra
o de malestar econmico para obtener beneficios extraordinarios. Con estos impuestos se
piensa realizar un aporte al restablecimiento de las finanzas nacionales, mediante un
gravamen sobre las utilidades excedentes de las normales y se considera justo que
quienes se enriquecieron durante la guerra o a causa de sta o por ambas circunstancias,
soportaran un gravamen medido precisamente segn las ganancias realizadas. Esta idea
recibe su concrecin en un impuestos que grave las utilidades impositivas de cada ao o
ejercicio econmico que excedieran las obtenidas en un perodo considerado de
ganancias normales (generalmente el promedio de las utilidades de un quinquenio
anterior a la guerra). Si no hubiera habido ese quinquenio para la empresa determinado,
las leyes prevean 2 bases imponibles supletorias: la primera consistente en reducir el
promedio a un perodo bsico de un menor nmero de aos; la segunda consista en
considerar como extraordinaria la utilidad que excediese un beneficio bsico de un
porcentaje determinado del patrimonio neto de la empresa. La grave dificultad de
establecer un impuestos de tal naturaleza consiste en que la tasa de beneficio normal
puede variar de industria a industria en funcin de las diferencias de riesgos respectivos. El
legislador para estructurar adecuadamente un impuesto de esa naturaleza, debera
distinguir las tasas de beneficio normal de cada industria y reverlas peridicamente, ya
que pueden variar con el tiempo y con las variaciones de las costumbres, de los
consumos, de la estructura productiva y del grado de capitalizacin de la economa.
EFECTOS
Desde el punto de vista econmico es un impuesto que perjudica el crecimiento ms que
otros. En general las empresas que generan crecimiento econmico son las que corren
riesgos. La inversin de riesgo tiene la caracterstica de que las empresas pueden perder
dinero. En caso de xito, la ganancia debera ser superior a la normal, sino no vale la pena
el riesgo. El impuesto sobre los ingresos extraordinarios es pagado por las empresas
emprendedoras que han tenido xito. Como tienen que pagar un impuesto especial
cuando ganan y no reciben ningn subsidio cuando pierden, el resultado es que los
impuestos a los ingresos extraordinarios estn sesgados en contra del crecimiento
econmico.
INCIDENCIA ECONOMICA
El principio de legalidad implica no solo que todo tributo debe ser establecido por ley, sino
tambin que dicha norma debe definir claramente quien es el sujeto obligado a ingresar
dicho tributo al fisco. Este sujeto puede coincidir o no con quien en definitiva soporte
econmicamente el impuesto, es decir, con quien ve disminuido su ingreso como
consecuencia del pago del impuesto. Mientras la incidencia econmica afecta la
distribucin del ingreso, la legal no. Si la demanda de trabajo es inelstica la incidencia
ser soportada por el empleador. En cambio, si la demanda fuera elstica, y como
consecuencia de un pequeo aumento del precio disminuyera a cero, el impuesto seria
soportado por los trabajadores.
90
________________________________________________________________________________________________________________________
NATURALEZA
El impuesto al patrimonio neto de las personas fsicas es un impuesto personal cuya
presencia en un sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema, aunque
adopte el tipo de la alcuota proporcional. El patrimonio personal, como valor neto de los
activos de la persona fsica, deducidos sus pasivos, se presenta como una alternativa a la
91
renta global para determinar su grado de riqueza y, por lo tanto, su capacidad
contributiva.
CLASIFICACIN
Segn Vicchi
Impuestos sobre la tenencia o posesin patrimonial.
- Impuestos sobre el patrimonio.
o Impuesto sobre el patrimonio de personas fsicas.
o Impuesto sobre el patrimonio o capital de las empresas.
- Impuestos globales sobre la posesin o tenencia de bienes.
o Impuesto sobre los bienes personales.
o Impuesto sobre los activos de la empresa.
- Impuesto sobre ciertas manifestaciones de riqueza.
o Impuesto sobre la propiedad inmueble.
o Impuesto sobre la propiedad de otros bienes.
Impuesto sobre la transferencia de patrimonio.
- Impuesto sobre la transferencia a titulo oneroso de bienes patrimoniales.
- Impuesto sobre la transferencia a ttulo gratuito de bienes patrimoniales.
o Impuesto sobre el acervo hereditario y donaciones.
o Impuesto sobre las herencias, legados y donaciones.
SISTEMAS DE VALUACION
1) Como parte integrante del impuesto a la renta: un mismo ordenamiento contiene
ambos tributos (Suecia).
2) En forma independiente al impuesto a la renta (Uruguay).
3) En forma separada al impuesto a la renta pero como complemento (Argentina).
ESTRUCTURA
Existen tres modalidades elegidas por el sistema tributario:
- Como parte integrante del impuesto a las rentas: Un mismo ordenamiento contiene
ambos tributos.
- En forma independiente al impuesto a las rentas.
- En forma separada del impuesto a las rentas, pero actuando como complemento
del mismo.
En general, el impuesto al patrimonio suele tener como sujetos pasivos a las personas
fsicas, incluyendo a los no residentes en el pas. Los residentes en el pas suelen tributar por
todas sus propiedades, estn o no en el pas y los residentes en el extranjero tributan solo
por los bienes que posean dentro del territorio nacional. El hecho imponible es, en general,
la posesin de un patrimonio en determinada poca del ao; la base imponible est
constituida habitualmente por los activos con deduccin de pasivos. Se incluye todos los
bienes que pueden tener valor (inmueble, joyas, derechos depsitos). En la prctica, los
pases, por razones de poltica fiscal suelen declarar exentos algunos bienes. Esta
tendencia mundial de considerar a los activos menos los pasivos ha sido abandonada por
la Argentina al derogar los impuestos al patrimonio y a los capitales por la ley 23760 a
partir de 1990, sustituyndolos por el impuestos a los activos; y a su vez, creando el
impuestos denominado impuestos sobre los bienes personales no incorporados al
proceso econmico que en realidad es un impuestos sobre el patrimonio bruto que
considera solo los activos sin tomar en cuenta los pasivos.
PROBLEMAS
Un impuesto al patrimonio como suplemento del que grava el rdito ofrece ventajas
significativas desde el punto de vista de la equidad. Sin embargo, desafortunadamente, el
funcionamiento de tal impuesto tropieza con ciertas dificultades:
- Indagacin personal y familiar, a menudo por va policial, de todos los bienes del
contribuyente y de su ncleo familiar.
- Control de sus deudas.
- Valuacin de los bienes: todo gravamen que se basa sobre el valor corriente se
encuentra con problemas ms complicados de valuacin que un impuesto basado en
el ingreso, ya que ninguna transaccin de mercado provee una forma automtica de
efectuarla
- Declaracin de crditos y valores representativos: este problema consiste en asegurar
una declaracin correcta de bienes intangibles. Hay una tendencia moderna a la
transformacin de la propiedad inmobiliaria y tangible en inmobiliaria e intangible, a
travs del aporte de bienes races a sociedades y la consiguiente propiedad de
acciones o cuotas sociedades en lugar del dominio directo sobre los inmuebles. Esta
tendencia crea no solo dificultades de valuacin, sino tambin la posibilidad de evasin
fiscal y conflictos entre poderes jurisdiccionales.
- El problema de las distintas jurisdicciones polticas: surge de la distribucin de poderes y
actividad entre los distintos planos gubernamentales. Slo el gobierno federal podra
administrar adecuadamente un impuesto al patrimonio ya que solo l est en
condiciones de recabar las informaciones necesarias sobre crditos y valores mobiliarios.
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EFECTOS
Traslacin: Por su carcter general y personal y por no referirse a negocios en el
mercado, no es trasladable. En casos de mercados imperfectamente competitivos,
como los de crditos hipotecarios, podra verificarse una traslacin. En el caso de
empresas unipersonales, de sociedades de personas y aun en sociedades annimas
de tipo familiar, puede ser viable la traslacin del impuesto que afecta al dueo,
socio o accionista, siempre que existan condiciones competitivas imperfectas del
mercado. En este caso la traslacin puede ser obstaculizada por la competencia de
grandes sociedades de capital, las que pueden trasladar el impuesto que grava el
patrimonio neto de sus accionistas. Las escasas posibilidades de traslacin de un
impuesto sobre el patrimonio neto de las personas fsicas implican estudiar el efecto
sobre el consumo y el ahorro, considerando que el impuesto sea pagado por el
titular del patrimonio.
Efecto sobre el consumo y el ahorro: Si las decisiones sobre el destino de la renta al
consumo o al ahorro dependiesen del gravamen que soporta el contribuyente, seria
evidente que el impuesto al patrimonio favorece al consumo y desalienta al ahorro,
por cuanto el impuesto al patrimonio solo se aplicara sobre la renta ahorrada que se
transforma en un haber patrimonial del contribuyente.
Efecto sobre la inversin: el impuesto al patrimonio, en cuanto afecta el valor
patrimonial de las empresas que aun no han llegado a ser fructferas desalienta las
inversiones en forma creciente. De ah la consecuencia que, desde el punto de vista
de los alicientes para el desarrollo econmico, el impuesto personal al patrimonio
neto y de las empresas deberan eximir el patrimonio de la empresa, en sus primeros
aos de organizacin y actividad.
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o Los bienes exentos en virtud de leyes nacionales o convenios internacionales
aprobados
o Acciones y dems participaciones en el capital de otras entidades sujetas al
impuestos y las cuotas sociales de los fondos comunes de inversin
o El capital imponible cuando el impuestos determinado sobre l, resulte igual o
inferior a la suma que indica la ley
o Los bienes de instituciones internacionales sin fin de lucro con personera jurdica
con sede central en la Repblica Argentina, que sean consideradas exentas por la
DGI para el impuestos a las ganancias
o Las acciones cooperativas
NATURALEZA
El impuesto sobre los capitales es un impuesto de tipo real, ya que cualquiera sea el tipo
de sujeto alcanzado, por lo general, tributa igual alcuota, aunque podran registrarse
excepciones a este criterio reduciendo o aumentando sus ratios para determinados tipos
de emprendimientos.
Usualmente se aplica con tasa proporcional en lugar de alcuotas progresivas,
caracterstica del impuesto sobre el patrimonio neto de las personas fsicas.
Puede ser calificado como de relativa sencillez en su administracin, debido a que se
impone sobre un determinado grupo de contribuyentes, generalmente mas y mejores
ordenados que las personas fsicas.
Si se trasladara a los consumidores resultara indirecto y regresivo.
CARACTERSTICAS
Es un impuestos real, directo y proporcional
No es un impuestos peridico como el que grava el patrimonio o a la propiedad, sino
que se aplica una sola vez
La ventaja especial es que eliminara la necesidad de un uso continuo de otros
gravmenes a un alto nivel para afrontar las exigencias de la deuda acumulada durante
perodos blicos
En la prctica muchas empresas encuentra difcil afrontar sus obligaciones tributarias con
fondos lquidos y se ven implicadas a vender parte de sus bienes, causando la
consiguiente cada de los precios. Existen adems grandes problemas de valuacin del
patrimonio
Afecta la estructura de costos de la empresa porque al recaer sobre su patrimonio a una
fecha determinada, generalmente cierre del ejercicio, el gravamen forma parte de sus
costos y por esto es trasladable, situacin que no se presenta con el impuestos al
patrimonio de las personas
Legislacin Argentina:
No est vigente. Fue sustituido por los impuestos sobre los activos y que, a su vez, fue
sustituido por el impuesto a la ganancia mnima presunta. El impuesto a la ganancia
mnima presunta grava en realidad un porcentaje (1%) del activo de las empresas
actuando como complemento del impuesto a las ganancias, ya que lo que se paga se
realiza como un pago a cuenta de ganancia. Cuando la empresa no paga impuestos a
las ganancias (por quiebra, etc.) paga impuestos a las ganancia mnima presunta, que se
toma como pago a cuenta de futuros impuestos a las ganancias. Es un crdito sujeto a
condicin (a la existencia de impuestos a las ganancias). En este impuesto las inversiones
en bienes de uso, excepto automviles, en el ao de la inversin y el siguiente no se
toman como base.
EFECTOS
Traslacin: el impuesto representa una erogacin que constituye parte del costo de
produccin de los bienes y servicios y que puede trasladarse mediante el
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mecanismo de los precios, incidiendo sobre los consumidores de los productos
vendidos o sobre los proveedores de insumos y factores.
Efectos sobre la inversin: el impuesto al patrimonio neto constituye un factor de
desaliento de las inversiones productivas y la compra de acciones; los ahorros se
dirigirn preferentemente hacia la adquisicin de inmuebles o hacia prstamos, por
no estar gravados. Afecta principalmente a las empresas que se inician y a las
marginales. Este impuesto no contribuye a redistribuir el ingreso, ni se trata de un
instrumento apto para una poltica fiscal de estabilizacin.
NATURALEZA
Es un impuesto patrimonial y parcial, por cuanto recae sobre algunos bienes del
patrimonio. Es un impuesto real, aunque ltimamente se ha estilado la presuncin de
ausencia de capacidad contributiva de determinados inmuebles que as lo ameriten, lo
que le ha conferido un carcter mas personal; incluso a veces se aplican mnimos no
imponibles. Es de amplia utilizacin, ya que constituye una de las principales fuentes de
financiamiento de los municipios.
EQUIDAD
El sistema catastral se identifica con la estabilidad de las valuaciones. Se mantienen
homogneos los criterios de valuacin en un determinado momento, asegurando la
igualdad (equidad horizontal) entre los distintos inmuebles con iguales caractersticas
econmicas. Aunque presenta importantes inequidades:
Aplicacin solo a determinados tipos de propiedades: la dificultad desde el punto de
vista de la equidad es su aplicacin al valor neto de cierta forma de propiedad en lugar
de afectar todo el patrimonio. El impuesto recae solamente sobre ciertos tipos de
propiedad (sobre los bienes races y ciertos bienes personales tangibles). El gravamen
tiene el merito de colocar una carga tributaria mayor sobre las personas que poseen una
porcin relativamente grande de su patrimonio en inmuebles. Pero no iguala
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satisfactoriamente la carga entre el arrendatario comn y el propietario, ya que el
primero carga con el tributo abonado por el segundo.
Regresividad: la carga tributaria de este impuesto se distribuye probablemente en forma
regresiva. Buena parte recae sobre los gastos de vivienda, que son tpicamente
regresivos con relacin al ingreso. El resto del impuesto recae sobre las empresas y en
gran medida es trasladado a los consumidores de los productos.
Carga tributaria sobre personas con pequeo ingresos monetarios: cuando la gente
posee bajos ingresos, paga lo mismo.
La inequidad que surge de la administracin deficiente: la deficiencia administrativa ha
permitido que un gran volumen de propiedad personal tangible escape completamente
al impuesto, y ha creado grandes inequidades en la valuacin y de ese modo en los
pagos del impuesto entre los propietarios de bienes races.
SISTEMAS DE IMPOSICIN
a) Sistema de imposicin sobre el producto bruto del suelo: se establece un porcentaje
fijo sobre la produccin de la tierra, sin tener en cuenta los gastos que ha demandado
la produccin de esos bienes.
b) Sistema sobre el valor venal de la tierra: Es el que siguen las legislaciones tributarias
provinciales y municipales argentinas. Se establece la valuacin del inmueble, para lo
cual se tiene en cuenta el valor directo del suelo y sus construcciones y el valor
indirecto por va de capitalizacin de renta real o presunta. Sobre esta valuacin se
cobra una alcuota de tipo generalmente proporcional.
c) Se grava la renta neta o efectiva de la tierra: La renta neta es la que resulta
deduciendo de la renta bruta las cargas y gastos de explotacin del inmueble. En
nuestro pas se grava la renta en el impuesto a las ganancias.
d) Gravar la renta normal potencial de la tierra, fue derogado en nuestro pas.
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Si bien se trata de un impuesto provincial, el Estado nacional tambin aplica el
impuesto inmobiliario, pero limitado a la capital federal, territorio nacional y sectores
territoriales en los cuales el Congreso Nacional es rgano legislativo local.
Tambin los municipios establecen gravmenes inmobiliarios.
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Estos ltimos, conocidos como impuestos a la transmisin gratuita de bienes, tienen por
objeto someter a tributacin el incremento de la capacidad contributiva exteriorizada por
el acrecentamiento patrimonial derivado de un estado sucesorio o testamentario, o de
actos entre vivos, como sucede con las donaciones.
Si bien dichos incrementos podran quedar alcanzados por el impuesto a la renta,
requeriran un tratamiento por separado.
En efecto, en primer lugar, dichos enriquecimientos no son recurrentes, y su incidencia en
la determinacin del impuesto a la renta en el periodo fiscal en que se obtiene, puede
provocar un salto en la tasa media de imposicin que recae sobre el contribuyente por el
juego de la escala progresiva de alcuota con la que el mismo usualmente se aplica. Esto
obligara a la adopcin de medidas correctivas que complicaran la administracin del
gravamen.
Adems, concurre a este efecto el hecho de que en general resultan beneficiarios de
estas transmisiones personas que no revisten el carcter de contribuyentes del impuesto a
la renta, tales como hijos menores de edad, los que adquiriran tal condicin por un
numero reducido de periodos fiscales.
Se conocen dos tipos de sistemas:
IMPUESTO AL ACERVO SUCESORIO: es un gravamen que abarca la totalidad de los
bienes dejados por el causante a su muerte, menos las deudas que existieran a la
fecha. Tiene la caracterstica de ser un impuesto indirecto, real y proporcional. Este
sistema se vio completado, por un impuesto a las donaciones efectuadas en vida por el
mismo causante, como medio para evitar que se eludiera el impuesto sucesorio mortis
causa mediante liberalidades entre vivos.
El justificativo racional de este impuesto, atento a su prescindencia del enriquecimiento
de cada heredero, donatario y legatario, se lo ha encontrado por dos caminos
distintos. El primero es el beneficio que el Estado brinda a los sujetos a quienes favorece
la sucesin, cualquiera fuere su ttulo, por la proteccin prestada por el ordenamiento
jurdico a la transmisin patrimonial ya sea por causa de muerte o por acto entre vivos;
el segundo, es la capacidad contributiva del propio causante en su manifestacin de
riqueza acumulada en vida que puede o no haber sido objeto de gravamen durante
su transcurso.
Crtica: en cuanto al beneficio de la proteccin jurdica de la sucesin, es un
justificativo demasiado genrico, no es fundamento caracterstico de este impuesto. El
impuesto al acervo global del causante es un impuesto de tipo real que prescinde de
la cuota hereditaria o de la liberalidad a cada sucesor y, corresponde a la capacidad
contributiva de los beneficiarios en forma imperfecta como todos los impuestos reales
pero legtima constitucionalmente y efectiva econmicamente.
IMPUESTO A LAS HIJUELAS: grava el enriquecimiento de cada heredero, legatario, y
donatario producido por herencia, legado o donacin. Es generalmente progresivo
con escalas ms moderadas que el anterior. La progresin de las alcuotas es funcin
directa del monto de cada asignacin individual e indirecta del grado de parentesco.
Se suele decir que estos impuestos son personales, a pesar de dichos rasgos de
personalidad por referencia a la parte del haber sucesorio que le toca a cada
heredero, legatario o donatario, para que estos impuestos fueran personales debera
tenerse en cuenta la riqueza (renta o patrimonio) del contribuyente.
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considerado como posible objeto del impuestos a la renta o como objeto de un
impuestos al patrimonio transferido mortis causa o por acto intervivos (tesis sostenida por
Simons).
EFECTOS SOCIOECONMICOS
Si se considera el fenmeno de la traslacin como un proceso que se produce a travs
del mecanismo de los precios, parece evidente la conclusin que los impuestos a las
sucesiones y donaciones no se trasladan, o sea, los pagan efectivamente los beneficiarios,
cualquiera que fuere la forma del impuesto. Se discute, sin embargo, si la carga del
impuesto recae sobre el beneficiario o sobre el causante. Si se decide por el causante, no
ser, sin embargo, por un fenmeno de traslacin ni de incidencia, sino por el posible
esfuerzo del causante para remover la carga del impuesto futuro. La existencia de un
impuesto a las sucesiones y donaciones siendo conocida, actuara sobre algunos hombres
previsores y con fuertes afectos familiares en el sentido de estimular su espritu de ahorro a
fin de dejar a los herederos un mayor capital neto, despus de pagado el impuesto. En
otros hombres la existencia del gravamen puede tener el efecto contrario e inducirlos a
consumir o derrochar la riqueza acumulada y evitar un ahorro ulterior, antes de dejar al
estado una porcin tan importante del patrimonio.
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UNIDAD TEMATICA N8: La Imposicin sobre los Consumos
1. La imposicin en funcin de los consumos. Concepto.
Naturaleza. Clasificacin.
2. Imposicin Monofasica al consumo. Estructura. Incidencia.
Efectos. Imposicin selectiva al consumo. Modalidades.
3. Imposicin Multifasica al consumo: a)en cascada; b)al
valor agregado. Nocin. Incidencia y efectos.
4. El IVA: objetivo. Mtodos de determinacin de la Base
Imponible; el proceso liquidatorio; tratamiento de los bienes
de inversin; problemas en su implementacin.
5. El gasto como medicin de la capacidad contributiva.
Impuesto Personal al Gasto. Estructura. Evaluacin.
6. La Imposicin al Comercio Exterior. Concepto.
Caractersticas. Diferentes clases. Rgimen Argentino:
nocin general.
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NATURALEZA
Sin evasin, a idnticas tasas y bases, se obtiene la misma recaudacin y se producen
similares efectos, gravando las compras que efectan los hogares o las ventas que
realizan las empresas a los consumidores finales, sin acumulacin en las etapas previas. En
otras palabras, un impuesto al consumo puede establecerse gravando el gasto que
realizan los hogares o las ventas que realizan las empresas.
Diferencias entre impuestos al gasto y a las ventas:
- Los impuestos a las ventas son siempre reales, los impuestos al gasto pueden contemplar
situaciones subjetivas del individuo, como la permisin de deducciones, mnimos no
imponibles y hasta la aplicacin de tasas progresivas.
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- Los impuestos a las ventas son mas fciles de administrar por cuanto son menores los
sujetos pasivos (empresas) en comparacin con los millones de consumidores existentes
en un impuesto al gasto, adems, estas empresas estn mejor organizadas y con mejores
sistemas de control que sirve al fisco para determinar los impuestos.
- Los impuestos a las ventas los pagan todas las personas que compran los productos,
independientemente de su nivel de ingresos. Los impuestos a los gastos no podran
cobrrseles a personas de bajos ingresos, justamente por su carcter de personal, por
tanto los impuestos a las ventas generan mayor recaudacin.
- Esta ultima caracterstica implica que los impuestos a las ventas son regresivos, mientras
que los impuestos a los gastos pueden ser progresivos mediante un mnimo no imponible
o tasas progresivas.
CARACTERSTICAS
Se trata de un impuesto indirecto ya que grava los consumos que son manifestaciones
mediatas de exteriorizacin de la capacidad contributiva. Este tributo est encuadrado
dentro de las facultades concurrentes de la nacin y de las provincias.
Es un impuesto real, puesto que su hecho imponible no tiene en cuenta las condiciones
personales de los sujetos pasivos, interesando solo la naturaleza de las operaciones,
negocios y contrataciones que contienen sus hechos imponibles.
Es progresivo, respecto de los bienes de lujo o suntuarios.
Es regresivo con respecto a la renta, es decir, son pagados en mayor proporcin por los
sectores de bajos ingresos y en menor medida por los ms pudientes.
Tiende a gravar bienes de demanda inelstica y consumo masivo.
Por razones de equidad, se tiende a eliminar este tipo de impuestos sobre los bienes de
primera necesidad.
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El inters de la distincin entre las dos especies consiste en que los segundos interfieren
directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa,
especialmente en los pases azotados por la inflacin, una tendencia acentuada a
transformar los impuestos especficos en otros ad valorem.
ESTRUCTURA
En los impuestos sobre las ventas en una sola etapa se puede gravar:
- Etapa minorista: para asegurar la mayor equidad, se recomienda la aplicacin del
impuesto en la ltima etapa, o sea, sobre las ventas al consumidor final. Posee algunas
dificultades: el nmero de contribuyentes es muy grande; hay posibilidades de evasin; la
administracin del impuesto y la fiscalizacin de los comerciantes resulta muy costosa;
etc.
- Etapa mayorista: grava las ventas al por mayor. El nmero de contribuyentes es menor
que en la etapa minorista, a la vez que las posibilidades de evasin son mayores.
- Etapa de fabricacin: se gravan las mercaderas vendidas por la industria
manufacturera. La ventaja es que en este tipo de impuesto el nmero de contribuyentes
es pequeo. Se le critica por no eliminar las desigualdades. Exige un gran esfuerzo a las
industrias que deben anticipar el impuesto.
INCIDENCIA
Cuando se aplica un impuesto en una sola etapa de la cadena, se observa que el precio
final no vara, pero la recaudacin obtenida s vara. Cuando se desea obtener la
recaudacin mxima posible, la alcuota a aplicar ser mayor cuando el tributo se
aplique en la etapa de fabricacin, disminuyendo a medida que desciende en las etapas
de comercializacin. La necesidad de alcuotas altas tiene dos caractersticas: produce
mayores efectos econmicos distorsivos, y al concentrar la recaudacin en pocos
contribuyentes aumenta la tentacin a eludir o evadir, pero, a su vez, en contraposicin,
se trata de contribuyentes mejor organizados y, por lo tanto, ms fcil de controlar y
fiscalizar.
EFECTOS
Con relacin al comercio exterior y en el caso de impuesto con tasa proporcional, el
clculo se simplifica, ya que el impuesto abonado no es base del impuesto de una etapa
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posterior, y el total pagado por el producto es independiente del canal de distribucin
elegido antes de la exportacin. Los mayores efectos deflacionarios del gravamen, por
unidad monetaria de ingresos fiscales, en comparacin con el impuesto a los rditos,
denotan una caracterstica objetable en periodos en que se hace ms difcil el
mantenimiento del pleno empleo. Aun cuando el impuesto puede tener menores efectos
directos adversos sobre los incentivos para invertir que un impuesto a los rditos, tiene
mayores efectos sobre el consumo y el volumen de inversin se ve influido, a su vez, por las
ventas de bienes de consumo.
Equidad: como ocurre con todo gravamen basado en el gasto, favorece a quienes
ahorran porcentajes desusados de sus ingresos. Es muy difcil volver regresivamente la
carga tributaria total mediante ajustes en la estructura de la tasa, y si el tributo se aplica
de modo uniforme a todos los gastos de consumo, es probable que se torne regresiva. Al
valerse fundamentalmente de tributos regresivos es, por supuesto, contrario a los patrones
de equidad aceptados en la distribucin de la carga tributaria. Otra fuente de inequidad
es el hecho de que no en todos los casos el gravamen se traslada inmediatamente.
Finalmente en la medida en que este tributo produzca aumentos de salarios, es probable
que la distribucin final de la carga se vuelva altamente caprichosa y pierda relacin con
los patrones deseados de equidad.
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MODALIDADES
La gama de productos gravados con esta imposicin selectiva no es muy amplia, y existe
adems una significativa coincidencia entre pases: los carburantes, las bebidas
alcohlicas y el tabaco constituyen sin duda los objetos del gravamen mas
caractersticos.
La forma caracterstica de estos impuestos es su establecimiento sobre ciertas unidades
fsicas; litros de combustible producidos, unidades de cigarrillos expendidos, unidades de
joyas o vestimentas alcanzadas. Aunque nada impide que se establezcan como
impuestos ad valorem, es frecuente que no utilicen esta forma sino que se perciban por
unidades.
Tcnicamente son impuestos indirectos, y por tanto, el gravamen se incorpora al precio
pagado por el adquiriente de los bienes o servicios gravados, y de esta forma alcanza al
consumidor final, que es el autentico destinatario del tributo.
Pareciera lgico que el impuesto deba aplicarse en la ltima etapa, es decir, la minorista.
Sin embargo, por el contrario se trata de impuestos que han recado sobre los fabricantes,
siendo estos los sujetos pasivos habituales de un tributo que habr de recorrer todo el
proceso de distribucin hasta alcanzar su objetivo.
Esto es conveniente desde el punto de vista administrativo, porque resulta mas cmodo y
puede gestionarse fcilmente, incluso para administraciones tributarias poco sofisticadas.
INCIDENCIA Y EFECTOS
Otra vez, por tratarse de un impuesto al consumo, en todos los casos, quien debe
soportarlo es el consumidor final. La diferencia radica en los efectos que producen y, por
ende, en la falibilidad de administracin.
Efectos de los impuestos acumulativos o en cascada:
MONTO DE VENTAS IMPUESTO 10%
TRIGO 100 10
HARINA 150 15
PAN 250 25
TOTAL IMP PAGADO 50
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Efecto Smith- Ustariz: el efecto de estos impuestos se llama efecto Smith- Ustariz y consiste
en la distorsin que los mismos provocan en las seales que transmiten a los mercados,
incentivando la integracin de empresas, violando el principio de neutralidad de los
impuestos. Por ejemplo, al dueo del campo le convendra integrar el molino y la
panadera para tributar $25 y no $50. En conclusin, el impuesto pagado ser mayor
cuanto mas sean las etapas involucradas en la elaboracin del bien.
Otro inconveniente de estos impuestos es el que se presenta al intentar conocer la
incidencia monetaria final del impuesto, ya que es difcil saber con exactitud el numero
de etapas existentes: EFECTO PIRAMIDACION: es efecto acumulacin o cascada, o el
efecto Smith- Ustariz pueden agravarse y convertirse en un efecto piramidacion, el cual
tiene la caracterstica de que el incremento en el precio final del bien es superior al
impuesto efectivamente ingresado al fisco, y se produce cuando los agentes
econmicos buscan mantener en trminos relativos el mismo margen de utilidad
respecto de sus costos, incluido el impuesto, que antes de que ste exista.
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La base imponible del IVA es el valor aadido en las diferentes etapas del proceso
producido. El valor agregado de una empresa se puede medir por la diferencia entre el
valor de la produccin industrial (o el importe de las ventas en un comercio) y el monto de
los insumos utilizados en la elaboracin del bien, que comprende las erogaciones por
materias primas, bienes intermedios y los servicios adquiridos a terceros. En una empresa el
proceso es ms complejo pues intervienen distintos factores de la produccin y donde
debe tenerse en cuenta que no todo lo que se produce puede haberse vendido y que la
totalidad de los insumos comprados pudieron haberse utilizado. Si se utiliza el concepto a
lo estrictamente econmico al valor agregado puede atribursele la siguiente manera:
Otra forma de obtener el valor agregado es a travs de la suma de las retribuciones de los
factores que forman parte del proceso productivo que comprende a las remuneraciones
de los obreros, el beneficio empresarial, los honorarios a los profesionales y la retribucin al
Capital sea a travs de los intereses o la renta del propietario de la tierra. La expresin a
enunciar es la siguiente:
Hecho imponible:
- Ventas de cosas muebles
- Prestaciones y locaciones de servicios
- Importaciones de cosas muebles, con carcter definitivo
- Importaciones de servicios, utilizadas o explotadas en el pas
Sujetos pasivos:
- Quienes realicen ventas de cosas muebles
- Comisionistas y consignatarios
- Importadores y empresas constructoras
- Quienes presten servicios gravados
- Quienes realicen locaciones gravadas
- Unidades transitorias de empresas, consorcios, agrupamiento de colaboracin
empresaria, asociacin de profesionales
Base imponible: consiste en el precio neto de la venta, locacin o prestacin de servicios
que resulte de la factura o documento equivalente extendido por los obligados al pago
del impuesto, neto de descuentos y similares efectuados segn las costumbres de plaza.
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MODALIDADES DE DETERMINACIN DE LA BASE IMPONIBLE
La determinacin del Valor Agregado por parte de una Empresa puede hacerse por dos
vas alternativas:
1. a partir de la diferencia resultante entre el valor de los bienes producidos y el
importe de los insumos utilizados en el proceso.
2. mediante la sumatoria de las retribuciones a los distintos factores productivos.
En el primer caso se est frente a una da las variantes de el denominado mtodo de
Sustraccin mientras que en el segundo se obtiene la base imponible por el mtodo de la
Adicin.
El mtodo de Sustraccin presenta dos procedimientos:
Sustraccin Real: se obtiene la base imponible por la diferencia entre el valor de la
produccin y el valor de los insumos necesarios para obtenerla que se caracteriza por
requerir el cmputo de las variaciones de stocks tanto de productos como de
insumos. El mismo responde a un concepto de naturaleza econmica, de valor
agregado, ya que se basa en los mismos principios que en la metodologa de las
cuentas nacionales y se lo conoce como el mtodo del producto.
Sustraccin Financiera: tiene la caracterstica que el clculo de la base imponible se
realiza exclusivamente a partir del monto de las transacciones realizadas por las
empresas en el mercado de bienes (de all lo financiero); esto es, las ventas de los
productos y las compras de los insumos prescindiendo de las variaciones de
existencia. Este ltimo, dado su simpleza, es el mtodo adaptado por la legislaciones
tributarias.
El clculo del Valor Agregado por el mtodo de Sustraccin Real ser el siguiente:
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IVA tipo CONSUMO: Esta modalidad permite deducir en el periodo de compras la
totalidad de impuesto pagado sobre los bienes de capital adquiridos. Como cada
empresa deduce la compra de bienes de capital, en la prctica lo nico que se
grava es el consumo; de all que resulte equivalente a un impuesto sobre la venta
minorista que exime el pago del IVA a los productores de bienes de capital.
Ejemplo: para aclarar el concepto:
Se compra una maquina por $500,00 cuya vida til es de 5 aos y adems se tiene
los siguientes datos:
CONCEPTO IMPORTE
Compra de materias primas $ 500,00
Depreciacion de maquinarias $ 100,00 500,00*0,2
Sueldo, Beneficio y Alquiler $ 400,00
Ventas $ 1.000,00
El valor agregado neto de esta unidad econmica es $400,00, importe de la
retribucin que se abona a los diferentes factores de la produccin. La base
imponible del IVA TIPO CONSUMO por el mtodo de sustraccin financiera teniendo
en cuenta la compra de la maquinaria de $500,00, en el ser:
DETERMINACION DEL B.I. IVA TIPO CONSUMO IMPORTE
Ventas $ 1.000,00
Compras $ 500,00
Compra Maquinaria $ 500,00
B.I. $ 0,00
Este mtodo permite recuperar en el ejercicio de compra el IVA pagado por la
maquinaria. El justificativo de esta forma de instrumentar funciona como un
mecanismo de control, lo cual permite deducir en el mismo periodo de compra,
dado que el objetivo del tributo no es gravar este tipo de bienes sino los de consumo
final.
IVA tipo PRODUCTO BRUTO: En este caso no se permite a las empresas deducir el
IVA por la compra de bienes de capital, por lo que equivale a un impuesto a las
ventas minoristas que grava tanto el productor de bienes de consumo como de
capital. Siguiendo con el ejemplo anterior tenemos que:
DETERMINACION DEL B.I. IVA TIPO PRODUCTO BRUTO IMPORTE
Ventas $ 1.000,00
Compras Materias Primas $ 500,00
B.I. $ 500,00
Es decir que al no permitir deducir el IVA pagado por la compra de bienes de capital
la base imponible resulta mayor. Con esta modalidad se sostiene que se penaliza la
compra de bienes de capital y que, a su vez, existe una doble imposicin, porque
adems de gravarse los bienes de inversin en el momento en que se compran,
debe tenerse presente que en el valor agregado por la empresa se computa la
depreciacin de los bienes de uso, concepto ste que forma parte de los costos de
produccin de la misma ya que como tal se incluyen en el precio de venta del bien
final producido.
IVA tipo RENTA NETA: En esta modalidad, el impuesto pagado por la compra de
bienes de capital no se puede deducir en el momento de la adquisicin, sino en la
medida en que se procede a su depreciacin, es decir a lo largo de la vida til del
bien, por lo que en el largo plazo equivale a un impuesto tipo consumo, aunque
con menor recupero, pues no se permite la actualizacin. En esta variante se
produce un efecto financiero que incide en los costos de la empresa. Siguiendo el
ejemplo anterior, la base imponible ser:
DETERMINACION DEL B.I. IVA TIPO RENTA IMPORTE
Ventas $ 1.000,00
Compras Materias Primas $ 500,00
Depreciacion $ 100,00 109
B.I. $ 400,00
EL PROCESO LIQUIDATORIO
La tcnica tributaria del IVA cuando se instrumenta sobre el sistema de sustraccin
permite determinar el proceso liquidatorio mediante dos modalidades:
BASE POR BASE (no se aplica en la actualidad): Segn esta modalidad el monto del
impuesto resultar del producto de la alcuota legal vigente por el importe de la
base imponible determinada por la diferencia entre los importes de las ventas y las
compras (o de la produccin y sus insumos) segn se trate de la aplicacin del
mtodo de Sustraccin Financiera o Real computando o no las compras de Bienes
de Capital conforme a la forma elegida.
IVA = Bt = (V C).t
Donde:
- B: Base Imponible.
- V: Ventas.
- C: Compras
- t: Alcuota o tasa vigente que incide en la empresa en el IVA.
IMPUESTO POR IMPUESTO: cuando se utiliza esta tcnica, considerando la
sustraccin financiera, la obligacin tributaria surge de multiplicar el monto de las
ventas por la respectiva alcuota, lo que da lugar al dbito fiscal, importe del que
se restara el crdito fiscal, que es el resultado del producto del monto de las
compras gravadas por la alcuota pertinente, es decir que la obligacin tributaria
surge de la siguiente frmula:
IVA = DF - CF
PROBLEMAS DE IMPLEMENTACIN
mbito del Impuesto: El IVA para mantener su neutralidad sobre los precios relativos
debe instrumentarse bajo la condicin de generalidad, es decir se debe aplicar sin
excepcin a todos los sectores que intervienen en el proceso de produccin o
comercializacin de los bienes y servicios. Esta cuestin del IVA se pierde cuando se
introducen excepciones. Sin embargo, en la mayora de las legislaciones se
contemplan exenciones, es decir, que, en principio, el bien o servicio est dentro del
impuesto y el legislador lo exime del impuesto. no obstante la condicin de
generalidad, la inclusin de determinados sectores de la actividad econmica en el
mbito de aplicacin del impuesto, produce dificultades en cuanto a su
administracin y control.
Servicios: La inclusin de los servicios en el mbito del impuesto (si o si) no ofrecen
dudas. Desde el punto de vista prctico se plantean controversias cuando las
prestaciones constituyen insumos de actividades productivas posteriores, de aquellas
que son destinadas a consumidores finales. En el primer caso se suele proponer
gravar con un impuesto solo aquellos servicios que constituyen importantes insumos
en un proceso productivo posterior. Con relacin a los servicios a consumidores
finales, se debe tener en cuenta que si no se grava ciertos servicios, hace que en la
medida en que los utilicen los estratos de altos ingresos, el IVA se torne ms regresivo.
Comercio Minorista: El principio de generalidad en que se sustenta el IVA exige incluir
a todos los sectores econmicos dentro del mbito de imposicin. Se debe destacar
que, dadas las caractersticas del sector minorista, la aplicacin del IVA no es
sencilla, porque numerosos son los contribuyentes y tienen una insuficiente
administracin administrativo - contable. La dificultad del control no es justificativo
para apartar al sector del gravamen sino que debe servir como incentivo para
perfeccionar el impuesto. Si se opta por la exclusin se presenta la dificultad para
definir los conceptos de comercio al por mayor y al por menor. La alternativa de
excluir al sector minorista del IVA compromete la generalidad del tributo e implica
110
designar uno de los dos argumentos del gravamen que es la no alteracin de los
precios relativos.
La Regla de Tope
Cuando existen alcuotas diferenciales para los productos que integran la canasta bsica
familiar, se presentan problemas cuando la medida se limita a las operaciones de los
minoristas que realizan ventas a consumidores finales y no comprenden a las
transacciones de las etapas alternativas. En estos casos, existe una disociacin que rige
para determinar el crdito fiscal del minorista y su debito fiscal de modo que puede darse
que el crdito fiscal supere al debito fiscal y la obligacin del minorista se convierta en un
crdito que debera ser devuelto por el estado. Para evitar la devolucin se propone la
regla de tope o tambin conocida como buffer rule o regla de freno. Esta regla permite a
los contribuyentes deducir en concepto de crdito fiscal no ms all del valor que resulte
de aplicar a los insumos gravados las alcuotas que corresponde a sus productos
gravados.
CARACTERSTICAS
Es un impuesto que recae sobre la parte consumida.
Es un impuesto directo sobre el gasto, grava manifestaciones inmediatas de
capacidad contributiva.
Es personal: porque tiene en cuenta las condiciones personales del sujeto pasivo.
Admite tasas progresivas
JUSTIFICACIN
El impuesto al gasto tiene su justificacin porque:
Respeta el principio de equidad: es ms equitativo gravar a los impuestos por lo que se
toma de la comunidad (consumo) que por lo que aportan a la economa o comunidad
(renta). La capacidad contributiva se manifiesta por la capacidad de gastos y no de
producir.
Estimula el ahorro y la inversin: al gravar el consumo, el individuo restringe su consumo
y ahorra o lo destina a la inversin.
Incrementa el incentivo a invertir y asumir riesgos: el criterio del gasto que no recae
sobre beneficios que se ahorran y se emplean en futuras expansiones, elimina los drenajes
excesivos de ahorros a quienes invierten y el castigo a los incentivos.
Tienen menores efectos adversos sobre los incentivos al trabajo
Soluciona el problema de la imposicin a la Sociedad Annima y a las ganancias de
capital: mediante el impuesto a los rditos se grava a la sociedad y luego cuando se
distribuyen las utilidades se grava a los accionistas. El criterio del gasto permitira eliminar el
impuesto a las sociedades de capital, ya que, en el plano societario, no se verifica
consumo alguno. Pero se gravarn las utilidades cuando fuere gastado por los
beneficiarios, y las utilidades sin distribuir cuando se reflejara en un mayor nivel de
consumo debido a la mejor posicin econmica de la persona.
Soluciona los problemas derivados del carcter irregular del rdito: cuando se grava al
gasto o consumo este problema no se presenta, porque el consumo es bastante regular.
111
Mayores efectos deflacionarios: cuando se grava el gasto, el individuo restringe sus
gastos y disminuye su demanda, al ocurrir esto se produce una cada en el nivel general
de precios y as este impuesto se transforma en una til herramienta anti inflacionaria.
ESTRUCTURA:
El sujeto pasivo, o sea la persona responsable del pago del gravamen, es la que efecta
el gasto. Esta debera liquidar el impuesto determinado a travs de una declaracin
jurada anual o mensual.
La base del impuesto al gasto es G = PNI PNC + I ; donde PNI es el patrimonio inicial, PNC
es el patrimonio al cierre e I son los ingresos. Por pasaje de trminos: PNC = PNI + I G.
Determinados egresos, como los destinados a educacin, deberan deducirse de esta
base.
EVALUACION:
Las crticas se refieren a la difcil administracin de un impuesto como el del gasto, por el
desconocimiento por parte de los funcionarios de este nuevo instrumento.
Due enumero diversas objeciones:
1) Los gastos de compras de bienes de consumo duradero deben computarse entre los
gastos imponibles, pero ello crea un problema anlogo al que conocemos como
escala progresiva; la solucin pasara por lo legal o reglamentario pertinente.
2) Pueden surgir inconvenientes y tentativas de evasin fiscal en la delimitacin de los
gastos de consumo individual o de las familias y de las inversiones y gastos de
explotacin de empresas de propiedad del contribuyente. Este problema constituye
una alerta para que la administracin no se deje engaar por las maniobras de los
contribuyentes.
La incidencia del impuesto no dejara de ser regresiva o por lo menos mucho menos
progresiva que la del impuesto a la renta, ya que una escala progresiva del impuesto al
gasto permite la no imposicin de los ahorros que en los contribuyentes de ms elevados
ingresos constituyen la mayor parte de su renta.
De no mediar traslacin o remocin el impuesto debe pagarse necesariamente con
fondos sustrados de la parte ahorrada, de los ingresos totales, ya que la parte consumida
esta definitivamente fuera del patrimonio del contribuyente.
Puede el impuesto, en definitiva, ocasionar un menor gasto como un menor ahorro. Las
proporciones de estos ajustes dependern, principalmente, de las propensiones
marginales a consumir y a ahorrar de los contribuyentes ubicados en los escalones ms
altos de ingresos.
112
productor final, luego de la elaboracin por la industria interna, lleve incorporado o hasta
su entrega al consumidor final, el tributo sobre los bienes importados.
La imposicin sobre la importacin y exportacin puede alterar el equilibrio del comercio
internacional en lo que respecta al Estado que ejerce el poder fiscal. Los impuestos a las
importaciones tienen la funcin de eliminar o atenuar la competencia de los productores
extranjeros.
El reconocimiento de la finalidad meramente fiscal de un impuesto aduanero puede
efectuarse de dos maneras:
Cuando en el pas no se produce ni puede producirse un bien igual o anlogo al
producto gravado de importacin.
Cuando se establece un impuesto interno de fabricacin igual al impuesto que grava
el producto importado.
CARACTERSTICAS
Los gravmenes aduaneros son tributos exclusivamente nacionales, teniendo asimismo las
caractersticas de ser tributos indirectos, reales y permanentes.
Los tributos de aduana son gravmenes a la importacin o exportacin de mercaderas o
productos. Si bien los primeros tienen el carcter de gravamen tpico, en todas las
legislaciones, no sucede lo mismo con los segundos, que constituyen excepcin y son
generalmente considerados como obstaculizadores para las vinculaciones comerciales
internacionales.
Es decir que solo los tributos aduaneros que gravan a la importacin pueden considerarse
tributos tradicionales. En cambio los tributos a la exportacin han sido aplicados en forma
espordica.
Cuando hablamos del hecho imponible, podemos decir que el mismo se configura con el
paso de una mercadera por una frontera poltica. En los derechos de importacin, la
obligacin tributaria se genera en el momento en que dicha mercadera penetra el
territorio nacional por cualquier va de acceso. En los derechos de exportacin, el hecho
generador es la salida de una mercadera nacional o nacionalizada fuera de las fronteras,
cualquiera que sea el objeto para el cual se la admite.
El sujeto pasivo es siempre una persona individual o colectiva, es la persona a cuyo
nombre figura la mercadera que se presenta a la aduana. Pueden revestir esta condicin
el propietario de la mercadera, su presentador o tenedor material, o la persona por
cuenta de la cual se produce la importacin, aunque no sea la propietaria. Es decir que
estn solidariamente obligados al pago del impuesto, desde el punto de vista legal, todos
aquellos que tienen la facultad de disposicin de la mercadera en el momento de
atravesar la lnea aduanera.
CLASIFICACION
113
originadas en objetivos de poltica econmica, tales como produccin de la industria
nacional, incentivo a la inversin extranjera, lucha contra las prcticas monoplicas y
contra dumping internacionales, etc.
EXENCIONES
Cuando por razones de ndole fiscal o extrafiscal est exento del pago del impuesto; son
beneficios que recibe. Estos beneficios pueden consistir en exenciones, tales como en el
caso de las importaciones a reparticiones estatales, misiones diplomticas, mercadera
extranjera en mero transito por el pas, la liberacin de los derechos por acuerdos
internacionales o por razones de inters nacional.
FRANQUICIAS
Franquicias arancelarias: dentro de ellas tenemos al draw-back y las admisiones
temporarias.
- Draw-Back: es una franquicia que consiste en devolver o acreditar los derechos
pagados con respecto a materia prima que es importada por la industria
manufacturera nacional, y que luego de un proceso de elaboracin es
exportada. Este procedimiento estimula la industria local, aliviando sus costos y
facilitando su desenvolvimiento financiero. Despus del pago, no se tiene ms que
la simple expectativa de un crdito que puede surgir en el futuro si los bienes por
los cuales ha satisfecho el tributo, se emplean en la fabricacin de productos
terminados y si son exportados.
- Admisiones Temporarias: en este sistema, las mercaderas entran sin pagar
impuestos, estando condicionado este no pago a que dichas mercaderas se
exporten elaboradas, o a otra condicin referida a la utilizacin o destino de los
bienes. Este sistema es ms favorable que el anterior, dado que no exige
desembolso a los industriales. De tal manera se impulsa la industria nacional y se
evita el inherente trmite de cobro de derechos a la entrada de los artculos. Sin
embargo es difcil identificar los artculos que entraron con los que luego salieron
elaborados.
Franquicias territoriales: Comprende la eximicin de impuestos aduaneros para
cualquier mercadera que penetre dentro de un rea territorial nacional, que se
considera, sin embargo, desnacionalizada para favorecer el comercio internacional.
De Juano distingue 3 especies de franquicias territoriales:
- Puerto Franco: es aquel que se considera libre el trfico internacional y est
constituido por el rea territorial a que pertenece.
- Zona Franca: es aquella que geogrficamente y territorialmente debe ser
considerada de extensin ms limitada. Esta zona no tiene poblacin residente y
suele estar aislada del resto del pas por barreras naturales o artificiales.
- Depsito Franco: es una zona mucho ms restringida, en los lmites de un puerto a
la cual pueden llegar mercaderas libres de derechos para ser industrializadas.
Las franquicias territoriales surgen con motivo de que ciertas porciones del territorio
nacional son sustradas a la jurisdiccin aduanera, por lo cual las mercaderas
procedentes del extranjero pueden ingresar sin pagar los derechos correspondientes y salir
para el exterior con anloga franquicia. En cambio, si pasaran a otra zona del pas no
franca, se deber pagar los tributos aduaneros pertinentes.
114
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N9: El Crdito y la Deuda Publica
1. El Crdito Pblico. Concepto. Formas de materializacin.
2. La Deuda Pblica. Concepto. Clasificaciones. Formas de
extincin. Conversin y consolidacin.
3. Teora del Emprstito. Concepto. Naturaleza. Aspectos
Financieros, Econmicos y Jurdicos. Clasificaciones de los
emprstitos.
4. Tcnicas del Emprstito. Emisin. Formas de negociacin.
Incentivos. Garantas.
5. Incidencia de la deuda pblica y nivel de desarrollo. La
deuda publica en la Argentina y en las Provincias del NEA
____________________________________________________________
FORMAS DE MATERIALIZACION
El crdito pblico es una aptitud del Estado, no una accin concreta de endeudamiento.
As, se materializa a travs de los emprstitos, que son las operaciones crediticias
concretas mediante las cuales el Estado obtiene dicho prstamo.
115
2. La Deuda Pblica. Concepto. Clasificaciones. Formas de extincin.
Conversin y consolidacin.
CONCEPTO
Es la materializacin de la aptitud del estado de contraer deudas, es cuando el estado
hace uso de su crdito y obtiene los recursos que requera. La deuda pblica est
representada por todos los compromisos monetarios externos e internos, directos e
indirectos del estado que se han originado por el uso del crdito pblico.
CLASIFICACION
116
hacer uso del capital solicitado debe recurrir al Mercado de Capitales, donde va a
negociar los ttulos para poder hacer uso del Capital.
Amortizable: consiste en el pago de cuotas acorde a pactos realizados. Est definido
en la emisin del ttulo como va a restituir el Estado el capital prestado.
117
o Conversin obligatoria: el prestamista tiene la alternativa de optar por el nuevo
ttulo o ser reembolsado. La falta de expresin de voluntad del inversionista dentro
de un plazo determinado supone la aceptacin tacita del nuevo ttulo.
Consolidacin: existe consolidacin cuando la deuda a corto plazo se transforma en
deuda a largo plazo o plazo intermedio. Aqu existe un cambio de condiciones
originales de contratacin en los plazos, hay un canje de ttulos.
NATURALEZA JURDICA
Emprstito como acto de soberana: se niega el carcter contractual por las siguientes
razones:
o Los emprstitos son emitidos en virtud del poder soberano del estado.
o Surgen de autorizacin legislativa, siendo sus condiciones establecidas por la ley.
o No hay persona determinada a favor de la cual se establezcan obligaciones.
o El incumplimiento de las clausulas no genera acciones judiciales y el servicio es
atendido o suspendido en virtud de actos de soberana.
o No hay acuerdo de voluntades en el emprstito, porque los ttulos se lanzan al
mercado con valor establecido y la voluntad de los prestamistas no interviene en
el proceso formativo de la obligacin.
Naturaleza contractual: el emprstito es un acto bilateral en el que se establecen
obligaciones reciprocas para las partes y cuyo cumplimiento puede ser exigido
apelando ante autoridades jurisdiccionales. Se trata de un contrato, donde el estado
est renunciando a su soberana y se coloca de igual a igual con los prestamistas,
entendindose a todos los efectos jurdicos derivados del contrato privado. Algunos
autores consideran que se trata de un contrato colectivo del estado con un conjunto
de prestamistas. Otros consideran que es un contrato de adhesin; el estado da a
conocer condiciones generales del mismo y estas condiciones son aceptadas por el
prestamista al adherirse. La doctrina francesa se inclina porque es un contrato de
derecho pblico y seria, en general, un contrato administrativo, por tratarse de un
contrato relativo al funcionamiento del servicio pblico y adems, por ser voluntad de
los contratantes al someterse a un rgimen especial de derecho pblico.
Vinculado a la soberana legislativa del estado: se establece una distincin entre
emprstitos internos e internacionales. En el caso de los emprstitos internos, las
personas que adquieren ttulos pblicos quedan sometidos al poder soberano del
estado. En el caso de los emprstitos externos, la soberana estatal no puede modificar
unilateralmente el contrato.
Contrato reglamentario o de colaboracin: el emprstito es un contrato, pero de tipo
reglamentario. Considera insuficiente los argumentos a favor de la tesis de que es un
contrato, ya que no es un contrato ni un instrumento puro, sino una situacin
intermedia.
Contrato sui generis: por la caracterstica singular del contrato de emprstito, no se lo
puede ubicar dentro de las categoras conocidas. Esto hace que los tratadistas lo
consideren un contrato sui generis, con elementos del derecho pblico y del derecho
privado.
118
ASPECTOS FINANCIEROS, ECONOMICOS Y JURIDICOS:
APECTOS FINANCIEROS Y ECONOMICOS: la deuda publica generada por el uso del crdito
pblico y materializada jurdicamente en el emprstito tiene decisiva influencia sobre la
economa de un pas:
1) Efectos luego de decidida la emisin del emprstito: el anlisis de los efectos
econmicos de los emprstitos no estara completo si no se consideran conjuntamente
las distintas implicancias de los mismos en las diferentes etapas por las que atraviesa:
a) Efectos de la emisin (primera fase): en el momento en que el Estado coloca los
bonos del emprstito en el mercado se producen:
Efectos sobre el nivel de precios: bajan los precios de los bonos privados por la
entrada de mayor oferta y baja el nivel general de precios debido al aumento del
ahorro y la consecuente disminucin del consumo.
Efectos sobre la actividad econmica privada: sta baja como consecuencia de
que se transfieren fondos desde este sector hacia el Estado.
Efectos sobre el ahorro privado: en general solo existe una transferencia de los
fondos prestables (ahorro) de activos privados a pblicos, no hay un efecto sobre
el monto global del ahorro.
Efectos sobre la formacin de capitales: cuando existe escaso crdito bancario
disponible, se reducen aun mas los mismos (debido a la compra de ttulos
pblicos) aumentando el costo del financiamiento del capital; cuando existe
suficiente crdito bancario disponible, una reduccin de los mismos por efecto de
la colocacin de ttulos pblicos es nfima y no afecta el costo de capital.
Efectos sobre la distribucin de la riqueza y el ingreso individual: no existe una
disminucin del ingreso individual porque para los individuos solo se trata de una
inversin, una decisin de gasto en el tiempo.
b) Efectos del gasto publico (segunda fase): cuando el estado gasta lo recibido en
prstamo se producen:
Efectos sobre el nivel de precios: suben los precios generales debido al incremento
de la demanda agregada.
Efectos sobre la actividad econmica privada: sta aumenta como
consecuencia de que se incrementa el gasto en consumo e inversin publica, en
primera instancia, y privada, en segunda, por efecto del multiplicador.
Efectos sobre el ahorro privado: aumenta el ahorro privado ya que el incremento
del gasto eleva el ingreso nacional.
c) Efectos sobre la cobertura mediante impuestos (tercera fase): cuando hay que
hacer frente al pago del capital recibido y sus intereses se producen:
Efectos sobre el nivel de precios: hay efectos opuestos y resultados netos inciertos
debido a que se producen dos fuerzas contrarias en los precios: por una lado
bajan los precios por la reduccin del poder de compra, si los impuestos son sobre
las rentas de los individuos; y por otro lado suben los precios por el incremento de
los impuestos a las ventas que se trasladan a los consumidores.
Efectos sobre la actividad econmica privada: sta baja como consecuencia de
que se reduce la capacidad de compra de los consumidores por cualquier tipo
de impuesto.
Efectos sobre el ahorro privado: ste tambin disminuye ya que se reduce el
ingreso disponible de los individuos; aunque depende tambin de otros factores,
tales como la riqueza de la persona y el impuesto de que se trate, pero en general
se puede afirmar lo antes dicho.
Efectos sobre la formacin de capitales: se reducir la tasa de formacin de
capitales debido a que los impuestos desestimulan el consumo y los crditos, y
mas aun si los impuestos gravan las ganancias del empresario.
Efectos sobre la distribucin de la riqueza y el ingreso individual: estos no son
medibles ya que dependern del grado de progresividad y estructura de los
impuestos.
119
d) Efectos del servicio y pago de la deuda (cuarta fase): es la epata donde se pagan
los intereses y se amortiza el total adeudado, lo que produce:
Efectos sobre el nivel de precios: los precios suben debido al incremento del
consumo por los fondos liberados a la economa por el Estado.
Efectos sobre la actividad econmica privada: sta sube como consecuencia del
incremento del consumo, y por ende, de la demanda agregada.
Efectos sobre el ahorro privado: si consideramos los intereses pagados, el ahorro
privado aumenta, ya que una parte de estos es destinada al ahorro y otra al
consumo. Si consideramos el pago de la deuda entonces no habra variacin en
el ahorro privado.
Efectos sobre la formacin de capitales: se incrementa la tasa de formacin de
capitales debido a que el incremento del ahorro privado significa mayor ahorro
disponible en las empresas para generar capitales.
Efectos sobre la distribucin de la riqueza y el ingreso individual: se produce una
distribucin regresiva ya que los receptores de la amortizacin de la deuda son,
generalmente, personas ms ricas.
Conclusin de los efectos econmicos y financieros: los efectos netos son imposibles de
dilucidar debido a las fuerzas contrarias que afectan a las variables mencionadas.
2) Efectos antes de la decisin de emisin de un nuevo emprstito: todo lo descripto
anteriormente es informacin muy relevante para los prestamistas antes de decidir si
tomar o no un nuevo titulo de tal Estado. Si el mismo ingreso en una situacin de
cesacin de pagos, desde luego, es muy difcil que alguien este dispuesto a prestarle
por miedo a no recibir el dinero en el futuro. Adems, es posible que el sector privado
tampoco reciba prstamos, o lo haga a tasas de inters muy altas.
Pero an si el pas no esta en cesacin de pagos, el solo hecho de que crezca mucho
la deuda tiene consecuencias econmicas adversas. El temor a una futura cesacin
de pagos crece a medida que la deuda aumenta. Cuando esto sucede se incrementa
el Riesgo Pas, que es justamente el riego (subjetivo) que presienten los prestamistas de
que el pas no pueda hacer frente en el futuro a sus deudas, trayendo como
consecuencia la suba de las tasas de inters exigidas para prestar el dinero, lo que
tambin har retraer el gasto de consumo y la inversin. En conclusin, un aumento de
la deuda que impacte sobre el riesgo pas puede ser recesivo.
ASPECTOS JURIDICOS: al analizar los aspectos jurdicos, es necesario recalcar que solo se
estudian los referidos a emprstitos de mediano y largo plazo, ya que los de corto plazo,
que son emitidos mediante letras del tesoro, corresponden a la gestin de la tesorera.
La Constitucin Nacional establece que los emprstitos solo pueden ser dispuestos por ley,
la cual determinara su emisin y fijara su tipo de inters, forma de cancelacin o
modalidades de amortizacin (artculos 4 y 75 inc 4 y 7).
La ley 24156 tambin concede gran importancia a este instituto, definindolo y
delimitando las finalidades que puede adoptar de: realizar inversiones productivas,
atender casos de evidente necesidad nacional, reestructurar la organizacin del Estado,
refinanciar los pasivos incluyendo los respectivos intereses. El prrafo final de la ley enuncia
un principio fundamental de las finanzas publicas: se prohbe realizar operaciones de
crdito publico para financiar gastos operativos. Esta vedado para toda entidad del
sector publico nacional iniciar trmites para realizar operaciones de crdito publico, sin la
autorizacin previa de la Secretaria de Hacienda.
Segn la misma ley, el rgano rector del sistema de crdito publico ser la Oficina
Nacional de Crdito Publico.
CLASIFICACION
VOLUNTARIOS: el estado, sin coaccin alguna, recurre al mercado de capitales en
demanda de fondos, con promesa de reembolso y pago de intereses.
PATRITICO: es aquel que se ofrece en condiciones ventajosas para el estado y no es
enteramente voluntario, pues se configura en el caso una especie de coaccin. Son
120
emprstitos cuyas clausulas contienen ventajas para el estado deudor, y que se hacen
suscribir con propaganda y apelando a los sentimientos patriticos de la comunidad.
FORZOSOS: los ciudadanos resultan obligados a suscribir los ttulos. Se discute si esta
peculiar forma de obtener fondos se puede considerar realmente un emprstito.
Algunos autores consideran que los emprstitos forzosos estn en un punto intermedio
entre el emprstito propiamente dicho y el impuesto. Se diferencian de los verdaderos
emprstitos porque carecen de voluntariedad, y de los impuestos porque tienen un
contravalor. Otros autores no lo consideran un verdadero emprstito, dado que no
existe acuerdo de voluntades. Tiene, en cambio, carcter de tributo, dado que nace
como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por parte del estado, con
prescindencia de la voluntad individual.
FORMAS DE NEGOCIACION
Existen diferentes formas de negociacin de los emprstitos.
- Suscripcin pblica: consiste en el lanzamiento de toda la emisin o de series
sucesivas, que se ofrecen al pblico. ste puede adquirir los ttulos directamente o en
las instituciones bancarias; en este ltimo caso, los bancos actan a titulo de simples
colaboradores del estado, pero no toman ninguna participacin en la operacin.
- Colocacin por banqueros: el estado conviene con una o con varias entidades
bancarias la colocacin de los ttulos en el mercado, lo cual se puede hacer de dos
formas distintas. Puede suceder que el banco se encargue de toda la gestin de
colocacin mediante el pago de una comisin, o bien, que el banco tome en firme
la emisin, entregando al estado el importe total del ttulo y corriendo el riesgo de la
ulterior colocacin. Este ultimo procedimiento asegura la colocacin rpida e
integral del emprstito, pero determina un mayor sacrificio para el fisco, ya que los
banqueros exigen ganancias superiores.
- Venta en bolsas: el estado vende los ttulos en la bolsa o mercado de valores a
medida que las necesidades lo exigen. Este procedimiento permite explorar las
condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitacin, dado que
el lanzamiento de grandes cantidades de ttulos puede causar perturbaciones en el
mercado burstil.
- Licitacin: este procedimiento es generalmente empleado para colocar las letras de
tesorera. Los ttulos se ofrecen en licitacin generalmente a las instituciones
bancarias y corredores de bolsa, y se adjudican segn las ofertas ms convenientes
para el estado.
INCENTIVOS
Mediante las ventajas concedidas a los suscriptores, el estado procura facilitar la
colocacin de los ttulos. Estas ventajas pueden ser de distinto tipo.
Tipo de emisin: el titulo puede ser colocado a la par cuando se vende a su
importe nominal, lo cual sucede en condiciones normales. Si hay dificultades en la
colocacin los ttulos pueden ser colocados bajo la par, y entonces el adquirente
paga una cantidad menor que la expresada en el titulo.
121
Prima de reembolso y premios: el titulo se coloca a la par, pero, en caso de
reembolso de capital, se paga al suscriptor una suma mayor a la nominal. Esto se
puede combinar con premios adjudicables por sorteo, como forma de lograr
mayores alicientes para los suscriptores.
Efecto cancelatorio: se puede tambin otorgar a los suscriptores la facultad de
pagar impuestos y otras deudas estatales con ttulos del emprstito. Como en este
caso el estado recibe los ttulos por su valor nominal, si estos se cotizan ms bajo en
la bolsa, el tenedor resultara beneficiado.
Privilegios fiscales y jurdicos: los privilegios fiscales consisten en exenciones
tributarias totales o parciales con relacin a los ingresos que pueden derivar de los
ttulos, tanto en lo que respecta a su inters como a su negociacin o trasmisin por
cualquier concepto. Se suele, asimismo, otorgar ventajas jurdicas, como la
inembargabilidad de los ttulos (no se aplica en argentina).
GARANTIAS
Generalmente las garantas de un emprstito estn dadas por la conducta del estado, su
sistema jurdico y el respeto por los derechos humanos. Las garantas pueden ser:
Garantas reales: consiste en la afectacin de bienes determinados, mediante
prenda o hipoteca.
Garantas personales: implican el compromiso adoptado por un tercero de pagar las
sumas prestadas en caso de no hacerlo el deudor.
Garantas especiales: consiste en la afectacin de determinados recursos del estado
deudor, especialmente derechos aduaneros, producto de monopolios fiscales,
rentas portuarias, etc.
Garantas contra fluctuaciones monetarias: tienden a proteger al prestamista contra
la depreciacin del dinero. Por ello, en los contratos de emprstito se suele incluir
clausulas que garantizan la estabilidad del dinero que se reembolsa a los
acreedores, para compensarlos de cualquier desvalorizacin que afecte sus
intereses. Son de diverso tipo:
Garanta de cambio: el importe del servicio de la deuda se vincula con el
valor de una moneda extranjera considerada firme. Esta clausula no garantiza
totalmente a los acreedores, dado que el pago no se realiza en la moneda
extranjera sino en moneda nacional al tipo de cambio vigente.
Clausula oro: consiste en la obligacin, a cargo del estado, de pagar la
deuda ajustada al valor internacional del oro.
Clausula de opcin: el deudor tiene el derecho de elegir la plaza de pago
o el tipo de moneda.
Deuda publica %PBI 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Deuda bruta del sector 45,7 53,7 166,4 138,7 127,3 73,9 64 56,7 48,5 49,1
publico nacional
Deuda publica 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
%Deuda Bruta
Deuda en moneda 94,3 96,9 79,1 75,8 75,6 51,4 52,8 52,1 52,5
extranjera
124
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N10: El Presupuesto Publico
1. El Presupuesto del Estado. Desarrollo del Concepto
Presupuestario. Enfoques macro y microeconmicos del
presupuesto. Etapas en el pas. Naturaleza jurdica,
econmica y poltica.
2. Conceptos actuales del presupuesto. Presupuestos
plurianuales. Caractersticas. Normativa vigente.
3. Los principios del Sistema Presupuestario. El principio de
equilibrio.
4. El Ciclo Presupuestario. Preparacin del proyecto.
Planificacin y presupuesto. Autorizacin legislativa.
5. La evaluacin de la Cuenta de Inversin. Tipos de control:
Organismos Actuantes. Los presupuestos en las provincias
del NEA. Tcnicas aplicables en su elaboracin. Nociones
bsicas.
____________________________________________________________
FUNCIONES
Actualmente se considera al presupuesto del sector publico con las siguientes funciones:
- Movilizar y asignar recursos.
- Administrar e implantar programas y actividades.
- Evaluar los resultados de la ejecucin presupuestaria.
- Contribuir a las metas de la estabilizacin y distribucin.
- Determinar en cifras y por un periodo de tiempo la futura actividad del estado para
el cumplimiento de su contenido.
- Permite el conocimiento y control, por parte de la opinin pblica y del poder
legislativo, de la actividad financiera del estado.
- Evidenciar el clculo econmico de la actividad financiera del estrado a travs del
cotejo de gastos y de los recursos aprobados por el parlamento.
- Coordinar el plan econmico del sector publico con el plan econmico general.
125
DESARROLLO DEL CONCEPTO PRESUPUESTARIO. EVOLUCIN
El presupuesto tuvo su origen netamente poltico, y sus primeros antecedentes deben ser
buscados en Inglaterra. En 1215, los barones del reino obtuvieron un triunfo sobre el
monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que ningn tributo poda ser
establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino. El concepto se reproduce en la
Peticin de Derechos de 1628 y culmina en 1689 con la sancin del Bill de Derechos de los
Lores y los Comunes, donde se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el
consentimiento del Parlamento o por un tiempo ms largo o de manera distinta que la
fijada por l. Adems, se separaron las finanzas de la Corona de las finanzas de la Nacin,
diferencindose los gastos del estado de los gastos del soberano, y requirindose que
ciertos gastos peridicos deban ser aprobados anualmente por el Parlamento. Esta
originaria versin del presupuesto se desarroll progresivamente en Inglaterra durante los
siglos XVII y XVIII, aplicndose en Francia y en el resto del continente a partir del siglo XIX.
La nocin tradicional del presupuesto es el agrupamiento de los gastos y recursos previstos
para el ao siguiente en un solo documento que era aprobado por el parlamento. Las
concepciones financieras modernas han trado profundas transformaciones al
presupuesto, debido a la mayor participacin del estado en la actividad economa en
general. La nocin del presupuesto tradicional se ampla en el tiempo (plurianual o
cclico) y en el espacio (presupuesto econmico).
126
El presupuesto es una estructura que se conforma a travs de una participacin
interdisciplinaria institucional-jurdico-econmica-administrativa-contable y de
procesamiento de datos; formando una lista de programas, actividades y proyectos con
un proceso que se interrelacionan. Este proceso traduce los objetivos del Estado,
prioridades y metas de polticas, bajo especficos programas y actividades mostrando sus
respectivos costos y productos. Su implementacin conlleva peridicas revisiones en el
diseo del proyecto, consideraciones de costos y mtodos de ejecucin.
La fase final ser la evaluacin de resultados en trminos de uso de recursos, productos
logrados y efectividad de los programas.
Presupuestar es un proceso continuo que debe permitir la flexibilidad en respuesta a las
condiciones cambiantes de la economa de un pas y a presiones inflacionarias o
recesivas.
Funciones del Presupuesto:
Actualmente se considera al presupuesto del Sector Publico con las siguientes funciones:
1. Movilizar y asignar recursos.
2. Administrar e implantar programas y actividades.
3. Evaluar los resultados de la ejecucin presupuestaria.
4. Contribuir a las metas de la estabilizacin y distribucin.
5. Determinar en cifras y por un periodo de tiempo la futura actividad del estado para el
cumplimiento de su contenido.
6. Permite el conocimiento y control, por parte de la opinin pblica y del poder
legislativo, de la actividad financiera del estado.
7. Evidenciar el clculo econmico de la actividad financiera del estado a travs del
cotejo de gastos y recursos aprobados por el parlamento.
8. Coordinar el plan econmico del sector pblico con el plan econmico general.
Usos potenciales del presupuesto:
Herramienta de poltica econmica.
Expresin de polticas publicas.
Herramienta para medir la eficiencia y la productividad de los recursos.
Instrumento para producir transformaciones estructurales.
Determinante del sistema contable.
Expresin del plan de gobierno.
Instrumento asignador.
ETAPAS EN EL PAS
PRIMERA ETAPA: DE LA POCA COLONIAL A LA UNIDAD NACIONAL (1767-1857)
En este periodo, se cre el Tribunal de Cuentas en el Virreinato del Rio de la Plata,
especialmente para controlar el uso de los fondos provistos por aplicacin de
contribuciones y derechos de importacin. En 1826, la Constitucin Nacional establece
la facultad del Ejecutivo de preparar el Presupuesto Nacional el que deba ser
aprobado por el Congreso. Luego en la Constitucin de 1853 se distribuye la facultad
de recaudar los impuestos entre la Nacin y las Provincias, tambin dispone que el
Congreso debe fijar el Presupuesto de Gastos de la Nacin y aprobar la Cuenta de
Inversin.
SEGUNDA ETAPA: ORDEN CONSTITUCIONAL Y DESARROLLOS POSTERIORES (1859-1898)
En esta etapa se establece la reglamentacin formal de los pagos de tesorera y se
dicta la ley de contabilidad n 428, regulando los sistemas de control y la forma de
presentar la cuenta de inversin anual. En 1898 se reglamenta el proceso
presupuestario, especialmente en relacin a la forma en que las instituciones del
gobierno podan recurrir a la firma de contratos y asumir obligaciones.
TERCERA ETAPA: DESDE 1947 HASTA LA DCADA DEL 80
Se sanciona la ley 12.961 que establece las normas de presentacin del presupuesto y
el rgimen del ejercicio financiero y sanciona los principios de unidad y universalidad
del presupuesto. En 1956 se adopta el criterio de separar los gastos corrientes de los de
127
capital y el principio de competencia en materia de gastos. Se crea el Tribunal de
Cuentas como rgano de control externo. El eje de control interno pasa a ser la
Contadura General de la Nacin. En 1963 se crea la Oficina Nacional de Presupuesto y
se incorpora la clasificacin funcional de los gastos con especificacin de los objetivos
de los programas. Por ltimo en 1989 se introducen profundas reformas en la
administracin financiera del estado y se introduce un plan de estabilizacin para
sanear la economa.
CUARTA ETAPA: DESDE 1990 HASTA NUESTROS DAS.
En 1991 se aprueba la ley de convertibilidad, con un rgimen cambiario fijo y el
respaldo automtico de la base monetaria con reservas del Banco Central y se adopta
una poltica de contencin de gastos. En 1993 entra en vigencia la ley de
administracin financiera n 24.156 que introduce un reordenamiento integral en la
administracin de las finanzas publicas. Se crea la direccin de registro de la deuda
pblica con la responsabilidad de implementar el sistema SIGADE (sistema de gestin y
administracin de la deuda). El control interno paso a manos de la Sindicatura General
de la Nacin y como rgano externo y auxiliar del Congreso Nacional, la Auditoria
General de la Nacin. En 1994 se modifica la constitucin nacional, se crea la Jefatura
de Gabinete, dndose rango constitucional a la Auditoria General de la Nacin y
aumentaron las capacidades del Congreso en materia de control. Se dicta la ley
24.354 que crea el sistema de inversiones pblicas, la subsecretaria de inversiones
pblicas y la direccin nacional de inversiones y financiamiento de proyectos. Desde
1995 se produce un esfuerzo importante en la racionalizacin de recursos humanos.
PRESUPUESTO DE EJECUCION
Se trata de un presupuesto basado en funcin de actividades y proyectos. Sus etapas
bsicas serian:
- Desarrollo de una estructura programa/actividad para cada categora.
- Modificar el sistema contable de tal manera que los costos puedan asignarse por
programas/actividades.
- Identifica medidas de trabajo (realizadas a nivel de actividad).
- Relaciona costos con medidas de ejecucin, de tal manera que se establezcan
costos/tareas.
- Idear un sistema de control para constatar desvos entre los objetivos y nivel de
actividad.
129
- Ajuste de la lnea presupuestaria para cada cambio en los recursos, resultante en el
financiamiento de paquetes adicionales de decisin o en la supresin en caso de
falta de financiacin.
NORMATIVA VIGENTE
La ley 25.152 de administracin de los recursos pblicos establece en su art. 6:
El Poder Ejecutivo nacional incorporar en el Mensaje de elevacin del Presupuesto
General de la Administracin Nacional, en conjunto con el Programa Monetario y el
Presupuesto de Divisas del Sector Pblico Nacional, un presupuesto plurianual de por lo
menos tres (3) aos. Dicho presupuesto contendr, como mnimo, lo siguiente:
a) Proyecciones de recursos por rubros;
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza econmica;
c) Programa de inversiones del perodo;
d) Programacin de operaciones de crdito provenientes de organismos
multilaterales;
e) Criterios generales de captacin de otras fuentes de financiamiento;
f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos;
g) Descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los
resultados econmicos y financieros previstos.
Adems la ley 25917 denominada Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal establece
en sus arts. 5 y 6:
art. 5: El Gobierno nacional incorporar en la formulacin de las proyecciones de
Presupuestos Plurianuales que se presentan en el Mensaje Anual de Elevacin del
Presupuesto General de la Administracin Nacional, las estimaciones de los recursos de
origen nacional distribuidas por Rgimen y por provincia y Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y el perfil de vencimientos de la deuda pblica nacional instrumentada para el
trienio correspondiente.
art. 6: Antes del 30 de noviembre de cada ao, los gobiernos provinciales y de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, presentarn ante sus legislaturas las proyecciones de los
Presupuestos Plurianuales para el trienio siguiente, las cuales contendrn como mnimo la
siguiente informacin: a) Proyecciones de recursos por rubros. b) Proyecciones de gastos
por finalidades, funciones y por naturaleza econmica. c) Programa de inversiones del
perodo. d) Proyeccin de la coparticipacin de impuestos a Municipios. e) Programacin
de operaciones de crdito provenientes de organismos multilaterales. f) Perfil de
vencimientos de la deuda pblica. g) Criterios generales de captacin de otras fuentes
de financiamiento. h) Descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las
proyecciones y los resultados econmicos y financieros previstos.
130
3. Los principios del Sistema Presupuestario. El principio de equilibrio.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
PUBLICIDAD: el conocimiento general y particularizado del plan presupuestario es
condicin fundamental para el control de las acciones del estado, por la opinin
pblica y para que el sector privado ajuste sus propias actividades en funcin de la
economa del sector publico tanto en lo referente a los gastos como a los recursos, a
que ambos han de ocasionar efectos en la demanda y oferta de productos y servicios.
CLARIDAD: el conocimiento del presupuesto se malogra si las previsiones
presupuestarias no son claras. Debe observarse que si bien la especificacin detallada
de las distintas partidas puede contribuir a la claridad del presupuesto, el excesivo
parcelamiento puede provocar oscuridad en el conocimiento del plan estatal. Debe
ser entendible y apto para tomar decisiones adems de reflejar la realidad econmica,
financiera y poltica sin ambigedad.
EXACTITUD: las previsiones del presupuesto deben ser lo ms exactas posibles. Ello no
excluye la posibilidad de error de aquellas cifras que sean estimaciones de futuros
eventos; pero no justifica la mala fe o astucia de los hombre del parlamento o Ejecutivo
para abultar (gastos) o disminuir (recursos) de manera intencional. Los errores
cometidos involuntariamente, debido a las fluctuaciones de la economa, exigen
proponer y sancionar una ley modificatoria del presupuesto.
INTEGRALIDAD: el presupuesto debe contener, por separado, todos los gastos y todos
los recursos. Ello obedece a la funcin poltica del presupuesto, como tambin por su
funcin de racionalidad de la actividad financiera. Este principio exige:
- Que los gastos y recursos se registren en bruto (sin deducciones ni compensaciones)
- Que no haya afectacin directa de uno o ms recursos para cubrir ciertos gastos.
- En el caso de que exista un rgimen de participacin, puede adoptarse el mtodo
de presupuestar el recurso a recaudar por su monto neto, con deduccin del
importe participado, o bien por su monto bruto y computar como gasto el monto
de la subvencin acordada.
- Los gastos y recursos de las empresas del estado y reparticiones descentralizadas
pueden no figurar por separado en el presupuesto general, sino solo por el dficit
de explotacin o por las nuevas inversiones que el estado toma a su cargo, o bien
por la utilidad neta que el estado pueda apropiarse segn las leyes respectivas.
UNIDAD: todos los gastos y recursos deben estar reunidos en un solo presupuesto,
debido a que separar en dos o ms presupuestos impide el juicio poltico de valoracin
de la magnitud global del sector pblico y dificulta la adecuacin de la actividad
financiera a un clculo econmico.
ANTICIPACION: el presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del
periodo para el cual va a regir. Este principio no es infringido si, durante el curso del
ejercicio, es rectificado el presupuesto por haberse producido o incurrido en algn error
de estimacin o alteracin de la vida econmica. La falta de sancin a su debido
tiempo segn las normas vigentes implica la prrroga automtica del presupuesto del
ao anterior.
ESPECIFICACION: debe ser especificado cualitativamente, dado que propicia la
especificacin detallada de las diferentes partidas de gastos y la respectiva asignacin
de los recursos; cuantitativamente, ya que se exige que se contraigan o realicen gastos
solo hasta el importe de los recursos previstos para ellos en el presupuesto, quedando
prohibidos, tanto los gastos que excedan las previsiones presupuestarias, como los que
estn fuera del presupuesto; y temporalmente, exigindose que los gastos deban ser
contrados, asignados y pagados dentro del periodo para el cual hayan sido votados.
TRANSPARENCIA: este principio consiste en dotar al presupuesto de adecuada
publicidad sobre sus aspectos esenciales, informacin que debe ser proporcionada en
forma clara y comprensible para personas de instruccin general. Se debe evitar ideas
genricas en materia de poltica financiera y complicados cuadros de contabilidad
131
que confundiran al lector. Estos requisitos de publicidad y claridad son el punto de
partida de un presupuesto transparente.
ANUALIDAD: exige la fijacin para el presupuesto de un periodo anual que puede o no
coincidir con el ao calendario.
EQUILIBRIO: la idea del equilibrio es consustancial con el mismo concepto de
presupuesto, el instrumento en el que se expone la totalidad de los gastos y recursos
que le sirven de cobertura. Implica que las dos partes del presupuesto deban ser
iguales en sus montos globales. Los clsicos sostenan que los gatos deban ser iguales a
los ingresos, ya que un dficit podra traer inflacin (cuando haba financiacin
monetaria) o llevar a la bancarrota (cuando se financiaba con endeudamiento), y un
supervit significaba un mal uso de los recursos privados. Los modernos afirmaban que,
en algunas circunstancias, se justificaba el dficit para tender al equilibrio
macroeconmico y se hablaba entonces de un dficit sistemtico (vinculado al
sistema econmico). La interpretacin moderna no debe tomarse en el sentido que el
presupuesto debe tener un dficit de cualquier magnitud. El mismo depender del
impacto que se intente tener en la economa.
AUTORIZACIN LEGISLATIVA
El proceso de sancin de la ley de presupuesto no difiere de aquel que es comn para
todas las dems leyes. Tratndose de una ley, est claro que hasta no haberse producido
el pronunciamiento del Poder Legislativo, el presupuesto financiero carece de carcter
obligatorio para la administracin y los administrados. La constitucin nacional no
establece cual es la cmara que tiene la iniciativa de la ley presupuestaria, pero la ley
24.156 dispone que la presentacin del proyecto se haga en la Cmara de Diputados
(art. 26). A su vez, otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar
o cambiar el proyecto, es decir que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos. Sin
embargo, por razones de orden financiero, las facultades parlamentarias deben
restringirse tanto para el aumento de partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo
como para la supresin o creacin de fuentes de ingresos. La ley de administracin
financiera contiene dos disposiciones:
art. 28: Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto
presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el financiamiento
respectivo.
art. 38: Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber
especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento.
Ambas cmaras legislativas tienen comisiones especializadas que reciben el proyecto de
presupuesto, lo estudian y aconsejan la sancin de lo sancionable a la cmara
respectiva. Estas comisiones tienen facultades para hacer comparecer a los funcionarios
pblicos que se encargaron de la preparacin. El presupuesto sancionado por el
congreso pasa, como todas las leyes, al Poder Ejecutivo para su aprobacin y
promulgacin. Si el presidente no observa la sancin dentro del trmino de 10 das tiles,
se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria. La complejidad de las funciones
estatales torna imposible comprender todas las operaciones presupuestarias dentro del
lapso que el presupuesto comprende. Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos
a determinado ejercicio presupuestario.
- Presupuesto de caja: considera nicamente los ingresos y erogaciones efectivamente
realizados durante el periodo presupuestario, con independencia del origen de las
operaciones. Segn este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el termino
del ao financiero y, por lo tanto, no puede haber residuo.
- Presupuesto de competencia: se computan los ingresos y gastos originados en el
periodo presupuestario, con prescindencia del momento en el cual se hagan efectivos.
Conforme a este sistema, las cuentas no cierran al finalizarse el ao, pues deben
quedar pendientes hasta que se liquidan las operaciones comprometidas. El residuo
que resulte al final del ao se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar al siguiente, y
se fija un periodo adicional para que se contabilice.
133
Segn la ley 24.156, las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran al 31 de
diciembre de cada ao.
134
que sern creadas en cada jurisdiccin y en las entidades que dependan del Poder
Ejecutivo Nacional. Estas unidades dependern, jerrquicamente, de la autoridad superior
de cada organismo y actuaran coordinadas tcnicamente por la Sindicatura General. Las
funciones ms importantes de la Sindicatura General de la Nacin son:
Informar al presidente de la nacin sobre la gestin financiera y opertica de los
organismos comprendidos dentro del mbito de su competencia.
Informar a la auditora general de la nacin, sobre la gestin cumplida por los entes
bajo fiscalizacin de la sindicatura, sin perjuicio de atender consultas y requerimientos
especficos formulados por el rgano externo de control.
Informar a la opinin pblica, en forma peridica.
La Auditoria General de la Nacin fue creada como ente de control externo del sector
publico nacional, dependiente del Congreso. Este organismo es una entidad con
personera jurdica propia, independencia funcional y financiera. Su carcter
parlamentario se refuerza porque su estructura orgnica, sus normas bsicas internas, la
distribucin de funciones y sus reglas bsicas de funcionamiento sern establecidas por
resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de
Presupuesto y Hacienda de ambas Cmaras del Congreso de la Nacin, por vez primera.
Las modificaciones posteriores sern propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones
y aprobadas por stas. Su patrimonio estar compuesto por todos los bienes que le asigne
el Estado nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo
concepto al Tribunal de Cuentas de la Nacin y por aquellos que le sean transferidos por
cualquier causa jurdica. (art. 116 ley 24.156). La norma constitucional establece que el
examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la
Administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes de la Auditoria General de
la Nacin, y que ella tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda
la actividad de la administracin pblica centralizada y descentralizada, cualquiera que
fuera su modalidad de organizacin, y dems funciones que la ley le otorgue, y asimismo
tendr intervencin en forma necesario en el trmite de aprobacin o rechazo de las
cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos. Entre otras funciones, tendr
que dictaminar sobre los estados contables financieros de las empresas y sociedades del
estado, los entes reguladores de servicios pblicos y los entes privados adjudicatarios de
procesos de privatizacin. En cuanto a la responsabilidad, toda persona fsica que se
desempee en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoria
General de la Nacin debe responder por los daos econmicos que por su dolo, culpa o
negligencia ocasione en el ejercicio de sus funciones a los entes mencionados, siempre
que no se encuentre comprendida en los regmenes especiales de responsabilidad
patrimonial.
Control parlamentario: el art. 75, inc. 8, de la Constitucin Nacional otorga al Congreso de
la Nacin la facultad de aprobar o desechar la cuenta de inversin. El art. 85 establece
que el control externo del sector publico nacional en sus aspectos patrimoniales,
econmicos, financieros y operativos ser atribucin propia del Congreso, debiendo su
examen y opinin estar sustentados en los dictmenes de la Auditoria General de la
Nacin. El examen puede ser realizado en forma concomitante con la gestin, cuando los
actos sean de larga duracin en el tiempo, o posterior a ella.
135
Segn la normativa vigente (ley 25.917), cada provincia publicara en su pgina web el
presupuesto anual (una vez aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta
tanto se apruebe aqul) y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de
presentadas a las legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre,
difundirn informacin trimestral de la ejecucin presupuestaria (base devengado y base
caja), del stock de la deuda pblica, incluida la flotante como as tambin los programas
bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en estos tres (3) ltimos
casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarn criterios metodolgicos compatibles
con los establecidos en la ley n 24.156 y los clasificadores presupuestarios a los que se
hiciera mencin en el artculo 4 de la presente ley. Asimismo, se presentar informacin
del nivel de ocupacin del sector pblico al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada ao
con un rezago de un (1) trimestre, consignando totales de la planta de personal
permanente y transitorio y del personal contratado, incluido el de los proyectos
financiados por Organismos Multilaterales de Crdito.
Las reglas de poltica fiscal a tener en cuenta serian:
- Limitacin del crecimiento del gasto pblico: cuando la tasa nominal de variacin
del PBI sea negativa, el gasto primario podr, a lo sumo, permanecer constante.
- Equilibrio financiero: se entiende por tal la diferencia entre los recursos percibidos y
los gastos corrientes (exceptuando los financiados por organismos internacionales)
y de capital (exceptuando los destinados a financiar la infraestructura social
bsica).
- Limites al endeudamiento: los servicios de la deuda no podrn superar el 15% de los
recursos corrientes netos de transferencias por coparticipacin a municipios.
- Constitucin de fondos anticclicos: incorporan recursos generados en ejercicios
fiscales en los cuales no existe uso del crdito del Gobierno Nacional con destino a
la atencin de los servicios de la deuda.
- Indicadores de la gestin pblica:
o Gasto en personal sobre gasto primario
o Autofinanciamiento (recursos propios sobre recursos totales)
136
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N11: El Federalismo Fiscal
1. Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Concepto. El
problema de la coordinacin financiera.
2. Distintos enfoques de la Hacienda Publica de Mltiples
niveles de gobierno: descentralizacin versus
centralizacin. Distribucin del gasto e impuestos a distintos
niveles de gobierno. Criterios normativos.
3. Federalismo Fiscal. Concepto. Problemas relacionados con
la imposicin.
4. Mecanismos de Coordinacin Financiera: separacin de
fuentes; concurrencia; coparticipacin; cuotas
suplementarias; asignaciones globales. Evaluacin.
5. Los Regmenes de Coparticipacin Federal de Impuestos:
aspectos constitucionales. Normativa vigente. Las
participaciones municipales en las provincias del NEA.
Principales aspectos.
____________________________________________________________
137
gubernamentales ubicadas a un mismo nivel con distinto nivel de desarrollo y con
distintas fuentes de recursos.
- Superposicin de gravmenes: se da cuando los distintos niveles de gobierno aplican
los mismos tributos o gravmenes sobre las mismas bases econmicas. Esta
superposicin no puede ser atacada de ilegalidad inconstitucional, pero sigue siendo
un problema porque hay actividades muy sobregravadas y otras que quedan sin
gravar para ninguno de los niveles de gobierno.
- Caprichosa poltica fiscal: el problema surge por la falta de comunicacin, cuando las
provincias y municipios no acompaan la poltica fiscal fijada por el estado nacional.
Siempre tienden a reducir el gasto pblico durante las depresiones, y as contrarrestar
los esfuerzos del gobierno nacional para lograr la recuperacin; o incrementar sus obras
publicas en periodos de prosperidad, y as agravar las presiones inflacionarias.
- Necesidades de estmulos: muchas actividades son desarrolladas por los niveles
inferiores de gobierno (municipios) y generan beneficios que trascienden el mbito de
los mismos. Por eso se debe estimular para que sigan desarrollndolas.
- Ilusin fiscal: creencia falsa de que los fondos provenientes de las unidades superiores
carecen de costos.
138
En cuanto a la imposicin, se debe analizar si un impuesto es apropiado para ser aplicado
por un nivel de gobierno. Musgrave propone los siguientes principios:
Que la carga o base del impuesto se desarrolle totalmente dentro de la jurisdiccin que
lo aplica.
Que las distorsiones o efectos negativos en las decisiones de localizacin de las personas
o capitales sean reducidos al mnimo.
El problema de la distribucin puede ser enfocado desde dos puntos de vista: la magnitud
del monto a asignar a cada nivel de gobierno y el tipo de recurso tributario ms
adecuado para cada nivel de gobierno.
139
todos los habitantes, se podr adaptar mucho menos a las preferencias de los diferentes
grupos. Esto est relacionado con el principio de subsidiariedad, entendido ste no en
trminos de subsidio sino de subsidiario, es decir que acta en forma supletoria. Siempre
que sea factible, los servicios deberan ser prestados por la unidad poltica o administrativa
ms baja posible, de lo contrario, subsidiariamente por el nivel superior. El objetivo no es
llevar a los niveles ms bajos todo lo que sea posible, sino todo lo que implique una
relacin costo-servicio ms baja.
CONSIDERACIONES DE EFICIENCIA
La teora de Charles Tiebout, conocida como voto con los pies, plantea la existencia de
un contribuyente consumidor que estudia las diferentes combinaciones de estructura
impositiva local y provisin de bienes y servicios pblicos y, en base a esta comparacin,
decide su lugar de residencia. De este modo la eficiencia econmica se fortalece al
permitir una asignacin de recursos que est ms en consonancia con los gustos de los
consumidores. la descentralizacin puede dar lugar a una mayor experimentacin e
innovacin en la produccin de bienes pblicos; esto va a estar dado por las presiones
competitivas que resultan de un nmero ms elevado de productores-municipios. Existirn
algunas razones para pensar que la descentralizacin puede llevar a niveles ms
eficientes de output publico, puesto que las decisiones del gasto estn mucho ms
relacionadas con el coste real de los recursos.
CONSIDERACIONES DE EQUIDAD
La doble imposicin se presenta cuando dos o ms jurisdicciones tributarias percuten el
mismo hecho o base imponible en ciertos casos y en otros no; es decir, cuando se ve
afectada la equidad. En cambio, no tiene lugar ninguna alteracin de la equidad
horizontal cuando dos o ms jurisdicciones de distinto nivel gravan la misma base o hecho
imponible. Cuando dos impuestos se superponen de ese modo puede haber quizs un
tributo ms alto, pero ese es un problema ajeno a la doble tributacin, que puede darse
tambin con una sola percusin. Musgrave expresa que la nica forma de usar los
trminos de doble imposicin o subimposicin que tenga sentido en relacin a la
equidad, es cuando se hace para indicar discriminaciones a favor o en contra de
determinados contribuyentes en trminos de un ndice de igualdad dado. Es falaz el
concepto de doble imposicin como hecho de gravar una cosa ms de una vez. Solo es
cuestionable la doble imposicin cuando implica discriminacin (es decir, normalmente la
horizontal). Y es cuestionable la subimposicion porque tambin constituye discriminacin
contra los que pagan, unos s y otros no.
MODELO CENTRALIZADO:
Es el modelo financiero en el cual la hacienda del nivel central es la nica que obtiene los
recursos directamente de los ciudadanos, y, por tanto, ser normalmente la nica con
capacidad para establecer impuestos, decisin que se adoptara en su parlamento.
En este mismo parlamento se decidir tambin la financiacin de las haciendas
subcentrales, esto es el volumen de recursos que la hacienda central transferir a cada
una de ellas para que puedan atender sus gastos. La clave de este modelo de
financiacin esta en la determinacin de esas transferencias, en los criterios que se utilicen
para determinar su cuanta y en las formas y modos de hacerlo. Todo ello requiere de la
existencia de reglas claras y objetivas que establezcan la forma de cuantificar las
transferencias e instrumentarlas.
En este modelo la cuanta de los recursos que deban transferirse a las haciendas
subcentrales depender de sus necesidades de gastos. Esto se puede determinar de
diversas formas, siendo una de las mas sencillas tomar en cuenta el numero de habitantes,
lo que no siempre es posible debido a las diferencias en la composicin de la poblacin, y
por ello, en sus necesidades de servicios pblicos, niveles de renta, y empleo y desarrollo.
Por esto, ser necesario acudir a otros procedimientos para establecer el volumen de las
transferencias (procedimientos similares a los de los sistemas descentralizados).
140
La implementacin de las transferencias se realiza habitualmente mediante crditos en el
presupuesto de la hacienda central, a favor de las subcentrales.
La cuanta de cada asignacin debera establecerse en funcin del logro de los objetivos
asignados en el ejercicio anterior, ms variaciones motivadas por: aumentos en los precios
de los bienes y servicios pblicos a producir o sus insumos; aumentos en el PBI; y aumentos
de las necesidades de dichas haciendas subcentrales. Tambin podra tomarse en cuenta
la evolucin de la recaudacin tributaria del nivel central. Algunas de estas pautas
mencionadas pueden establecerse de manera automtica, lo que podra generar
inconvenientes, si por ejemplo, el gobierno central debe aumentar la recaudacin para
solucionar su propio dficit, y verse obligado por el sistema aplicado a aumentar los envos
de fondos a los gobiernos subcentrales, dificultando la solucin de su propio problema.
Ahora, este tipo de inconvenientes se puede solucionar, por ejemplo, mediante
transferencias con criterio devolutivo: ceder un porcentaje de la recaudacin de
impuestos nacionales obtenida en territorio del gobierno subcentral.
En algunos pases que aplican modelos centralizados, los niveles subcentrales tienen cierta
facultad para decidir su estructura de gastos, pero lo que los diferencia de los que aplican
el modelo descentralizado es que la capacidad de establecer impuestos es solo
adjudicada al gobierno central.
141
provincias a provincias. Ejemplo: cuando en un municipio se aplica un impuesto y en otro
cercano no se aplica.
3. Federalismo Fiscal. Concepto. Problemas relacionados con la
imposicin.
CONCEPTO. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA IMPOSICIN
Es la poltica y sistema poltico de gasto pblico, basado en la libertad de accin y de un
amplio margen de actuacin sobre la legislacin de sus propias leyes, convenidos a sus
propios intereses y realidad local, de acuerdo a su propio potencial econmico. Se rigen,
sin embargo, de acuerdo a una poltica econmica central que vela por el bienestar de
la nacin, relacionado a la aplicacin de las erogaciones del aparato estatal
departamental, adems de sus propios gastos en pro de su desarrollo local, siempre de
acuerdo a sus propias expectativas y responsabilidad fiscal.
El corazn del federalismo fiscal se encuentra en la rama asignacin, ya que, para los
bienes pblicos locales debera permitirse la diferente provisin entre jurisdicciones,
dependiendo de las preferencias de sus ciudadanos. Los objetivos de distribucin y
estabilizacin, sin embargo, requieren la responsabilidad primaria del nivel central. Es
funcin del gobierno central la estabilizacin y distribucin y es funcin de cada estado
descentralizado la funcin asignacin. En ella se encuentra la base del federalismo fiscal.
Los fundamentos de la funcin estabilizacin del gobierno federal son el vnculo entre las
polticas fiscal y crediticia, en manos del gobierno nacional; el reducido alcance de los
gobiernos locales para el manejo descentralizado de la demanda agregada; y los
arbitrajes interregionales que neutralizan la accin de los agentes econmicos ante los
incentivos o desincentivos fiscales. La competencia del poder central para la funcin
distribucin surge por la imposibilidad de los gobiernos locales de contemplar
redistribuciones regionales y las posibles reacciones de los ciudadanos por disconformidad
frente a la poltica redistributiva del gobierno local. Respecto de la funcin asignacin
aparecen argumentos para justificar su carcter descentralizado; como tambin para
defender su centralizacin. La teora normativa tambin se ocupa de la asignacin de los
instrumentos tributarios. El principio bsico para la seleccin de fuentes impositivas a nivel
local es que los tributos deben recaer sobre la riqueza o los ingresos de los residentes
locales, debiendo evitarse la exportacin de impuestos a residentes de otros estados y los
procesos migratorios entre estados, ya sea de trabajo o de capital. El gobierno central
est en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos
locales, en especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos o que graven bases
tributarias mviles (ventas, capital). Mientras que los niveles de gobierno descentralizado
deben ejercer su potestad con impuestos que graven bases tributarias inmviles
(inmuebles) o deben descansar sobre cargos a usuarios (tasas, aranceles). La centralidad
de las facultades impositivas es mayor que la del gasto pblico, a raz de lo cual se
producen las denominadas brechas fiscales: supervit financiero a nivel central con
dficit financiero a nivel provincial. El uso de transferencias intergubernamentales como
subsidios y aportes, se ha constituido en moneda corriente de nuestro federalismo fiscal.
En Argentina, la mayora de los gobiernos provinciales obtienen ms del 50% de sus
ingresos va aportes provenientes del poder central
143
sistema reduce el uso de fuentes de recursos poco satisfactorias, soluciona los
problemas de desigualdad de fuentes de recursos entre unidades de igual nivel y
puede elevar el nivel de actividad que resulte de inters nacional.
EVALUACION:
En pases que han adoptado la forma federal de gobierno la armonizacin tributaria
puede ser vertical u horizontal. En general, se observa mayor preocupacin por los
problemas de la armonizacin tributaria horizontal.
En un extremo se halla el caso de Australia que es fsicamente la ms centralizada de las
federaciones desarrolladas, donde no hay realmente un problema de armonizacin
tributaria para tratar, porque los estados no reciben impuestos de significacin. Ellos tienen
prohibido aplicar impuestos a las ventas y a las rentas. Sus ingresos se limitan a pequeos
impuestos sobre las nominas de salarios y otros gravmenes menores. Son prcticamente
enteramente dependientes de las transferencias del gobierno central.
En Alemania la principal fuente de recursos de los estados son los impuestos que son
compartidos en el sentido que son recaudados por el gobierno central y luego repartido
entre este y los estados, de acuerdo a una formula previamente acordada.
En el caso de Canad el impuesto personal a la renta el aplicado uniformemente en todo
el territorio y su producido es coparticipado entre en gobierno federal y los gobiernos
provinciales. Existen diferencias significativas en las tasas y entre provincias, las que han
originado cambios para aumentar la armonizacin.
En Suiza, considerada como la federacin mas descentralizada de todas, no hay
problemas de armonizacin de impuestos indirectos, ya que estos solo pueden ser
aplicados por el gobierno central.
En resumen, la experiencia con respecto a la armonizacin tributaria de estados federales
es muy variada, ya que oscila entre la completa armonizacin de Australia, Alemania,
Canad y Suiza respecto de los impuestos de corporaciones y la menor armonizacin de
los impuestos indirectos.
ASPECTOS CONSITUCIONALES:
El Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992, ratificado por ley 24.130, es el primer Pacto
suscrito entre la Nacin y las provincias y contiene tres disposiciones importantes:
144
1. En primer lugar, se dispuso destinar un 15% de los fondos coparticipables al
financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad Social.
2. Tambin se resolvi retener una suma fija de 43,8 millones mensuales (45,8 millones a
partir de 1993), para atender la situacin de provincias con desequilibrios financieros.
3. Por ltimo, la Nacin garantizaba a las provincias un monto mnimo de fondos producto
de la distribucin secundaria de 725 millones.
En 1993 se crea el Pacto Fiscal 2 en el se ausentaron Crdoba y Tierra del Fuego.
Su objetivo es la realizacin de actos de gobierno para promover el empleo, la
produccin y el crecimiento.
Tena 4 clusulas
1. Adecuar y/o modificar tributos provinciales para aumentar el sistema de recaudacin
eximieron la produccin primaria e industrial que est ubicada en la provincia
2. Eliminar restricciones a la oferta de bienes y servicios en los mercados
3. Nacin aceptaba trasferencias de caja de jubilaciones
4. Prorrogaban la vigencia del acuerdo anterior
Se incorporaron Corrientes y Chaco
NORMATIVA VIGENTE
Actualmente se encuentra vigente la Ley 23.548 con su modificatoria por la ley 25.570.
Establece el destino especfico de lo recaudado por distintos impuestos y diferentes
compromisos asumidos por la nacin y las provincias. Aun queda pendiente el acuerdo
entre nacin y las provincias para sancionar una nueva ley que regule la coparticipacin
federal, en funcin a lo establecido por la reforma constitucional. Los fondos
coparticipables estn formados por todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse,
excepto: derechos de aduana, aquellos cuya distribucin ya haya sido prevista, los que
tengan una afectacin especfica (segn Ley 23.548). Todo esto mas el 30% de lo
producido por el impuesto a los dbitos y crditos (segn ley 25570). La distribucin
primaria es: el 56.66% a las provincias, el 42.34% a la nacin y el 1% al ATN. Respecto a la
distribucin secundaria es un porcentaje fijo para cada provincia. No obstante se
deducirn de la masa coparticipable: el 15% para el pago de previsiones nacionales y
otros gastos operativos, 45.8 millones mensuales para distribuir a los provincias, adems en
algunos impuestos hay mecanismos de distribucin previo a los sealado anteriormente.
145
LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES EN LAS PROVINCIAS DEL NEA. PRINCIPALES ASPECTOS
La cmara de diputados de la provincia del chaco sanciona con fuerza de ley n.3188
ARTICULO 1.- anualmente se destinara a los municipios un fondo de participacin municipal cuya
integracin y distribucin se regir por las disposiciones de la presente ley.
Establecese la inembargabilidad de dichos fondos, de acuerdo a lo dispuesto en el articulo 199 de
la constitucin provincial 1957-1994 y a los artculos 14 y 15 de la ley 4233 -orgnica municipal-, por
estar afectados a obras y servicios pblicos, educacin, salud y accin social. El poder ejecutivo
deber transferir los mismos de acuerdo a los ndices pertinentes, previa deduccin de lo
correspondiente a aportes con destino al in.s.s.se.p. y a las sumas o cuotas por emprstitos o
convenios con afectacin de fondo de participacin municipal.
ARTICULO 2.- EL FONDO DE PARTICIPACIN MUNICIPAL, ESTAR INTEGRADO POR EL QUINCE,
CINCUENTA POR CIENTO (15,50%), DE LOS INGRESOS PERCIBIDOS POR LA PROVINCIA EN CONCEPTO
DE:
A) IMPUESTOS SOBRES LOS INGRESOS BRUTOS;
B) IMPUESTOS DE SELLOS;
C) RGIMEN DE COPARTICIPACIN DE IMPUESTOS NACIONALES O CONVENIOS EQUIVALENTES, NO
PUDIENDO DEDUCIRSE NINGUNA RETENCIN QUE LA NACIN POR ACREENCIAS REALICE A LA
PROVINCIA.
ARTICULO 3.- el fondo de participacin municipal se distribuir del siguiente modo:
a) el quince por ciento (15%) en partes iguales entre todos los municipios;
b) el veinticinco por ciento (25%) en forma directamente proporcional a los recursos de rentas
generales recaudados por cada municipio en el ao calendario inmediato anterior. no integran
rentas generales, a estos efectos, los fondos provenientes de la aplicacin de esta ley los recursos
provenientes del uso del crdito, los aportes ordinarios o extraordinarios del tesoro provincial o del
gobierno nacional;
c) el sesenta por ciento (60%) en proporcin directa a la cantidad de empleados que cada
municipio necesitara tericamente a efectos de prestar los servicios pblicos que le son propios, la
que surgir de acuerdo a las normas del articulo 4.
ARTICULO 4.- a efectos de determinar la dotacin de personal necesaria a que alude el inciso c)
del articulo anterior, se tendr en cuenta la poblacin ubicada dentro del ejido municipal y la que
corresponda a la zona rural circundante a cada municipio, sobre las cuales se aplicaran los
siguientes porcentajes:
a) para los municipios ubicados en departamentos de la provincia que tengan una densidad de
menos de 5 habitantes por kilmetro cuadrado: se tomara como planta necesaria de personal la
que surja de aplicar el 1.1 % de la poblacin urbana mas el 0,4% de la poblacin rural;
b) para los municipios ubicados en departamentos que posean una densidad mayor a 5 pero
menos de 10 habitantes por kilmetro cudrado: la planta ideal surgir de la suma del 1.05% de la
poblacin urbana mas el 0,35 de la poblacin rural de cada comuna;
c) para los municipios ubicados en los departamentos que posean 10 o mas habitantes por
kilmetro cuadrado se tomara el 1% de la poblacin urbana mas el 0,3% de la poblacin rural.
en ningn caso la cantidad de agentes mnima a asignar a cada municipio ser inferior a 10.
CORRIENTES:
Norma: LEY 5120
Sumario: Municipalidades -Modificacin de la ley orgnica 4752.
Art. 1 -Modifcase el art. 87 de la ley 4752, el que quedar redactado de la siguiente manera:
La participacin municipal en el producido de los impuestos nacionales o provinciales, ser del 12
% a partir de la vigencia de la presente ley, sobre el importe total recaudado durante el ejercicio,
considerando:
a) Coparticipacin de los impuestos nacionales distribuidos de acuerdo a las leyes y pactos fiscales
vigentes.
b) Impuestos provinciales, excepto el inmobiliario urbano y subrural.
c) Quedan excluidos de las bases de clculo, los importes afectados legalmente a fondos y/o
cuentas especiales.
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Art. 2 -Modifcase el art. 88 de la ley 4752, el que quedar redactado de la siguiente manera:
Los fondos coparticipables del conjunto de las municipalidades, ser del 100 % y destinados a la
ejecucin de los respectivos presupuestos comunales, sancionado por sus autoridades y en un todo
de acuerdo a las normas legales vigentes.
Art. 3 -Modifcase el art. 89 de la ley 4752, el que quedar redactado de la siguiente manera:
El monto determinado conforme el art. 88, se distribuir en funcin del ndice calculado en base a
datos del ltimo censo nacional, conformndose los mismos de la siguiente manera:
a) 98 % en funcin directamente proporcional a la poblacin de cada municipio, entendindose
por poblacin, la urbana, la suburbana y la rural.
b) 2 % en funcin inversamente proporcional a la poblacin de cada municipio, debiendo darse a
la poblacin, el mismo alcance que el del inc. a).
FORMOSA
COPARTICIPACION A LOS MUNICIPIOS
LEY N 766
Artculo 3.-La masa de fondos a distribuir estar integrada por el producido de la recaudacin de:
La suma que reciba la Provincia en concepto de lo normado por la Ley N 23.548 Rgimen
Transitorio de Distribucin de Recursos Fiscales entre la Nacin y las Provincias;
Los importes que recaude la Provincia en concepto de los impuestos a los Ingresos Brutos, Sellos,
Inmobiliarios, Lotera y Espectculos Pblicos.
Artculo 4.-El monto total recaudado por los gravmenes a que se refiere la presente ley en su
artculo 3, se distribuir de la siguiente forma:
El ochenta y ocho por ciento (88%) en forma automtica a la Provincia;
El diez por ciento (10%) en forma automtica al conjunto de Municipalidades y Comisiones de
Fomento de la Provincia;
El dos por ciento (2%) para el fondo de Aportes del Tesoro Provincial a las Municipalidades y
Comisiones de Fomento de la Provincia.
Artculo 5.-La distribucin del monto que resulte por aplicacin del artculo 4, inciso b) se
efectuar entre las Municipalidades y Comisiones de Fomento, de acuerdo con un coeficiente de
coparticipacin que parte de los siguientes parmetros:
Cuarenta por ciento (40%) de acuerdo con la poblacin entre las Municipalidades y Comisiones de
Fomento, considerndose a tal efecto los datos poblacionales de la zona urbana y su rea de
influencia;
Artculo 15.-Las Municipalidades y Comisiones de Fomento que se adhieran a la presente ley, se
obligan a no aplicar gravmenes locales anlogos a las provinciales, distribuidas por esta ley.
MISIONES
LA CMARA DE REPRESENTANTES DE LA PROVINCIA SANCIONA CON FUERZA DE LEY
ARTCULO 1.-Los Municipios de la Provincia recibirn en concepto de
Coparticipacin Municipal el Doce por Ciento (12%) de la recaudacin de los siguientes Recursos
del Estado Provincial: Impuesto Inmobiliario Bsico y Adicional, Impuesto a los Ingresos Brutos,
Impuesto Provincial al Automotor, ingresos provenientes del Rgimen Transitorio o Definitivo de
Coparticipacin de Impuestos Nacionales y cualquier otro aporte del Tesoro Nacional a la
Provincia sin afectacin especfica.
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