3 PolEmprego

PAINEL
POLTICAS DE EMPREGO
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 14
SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE
POLTICAS DE EMPREGO
Carlos Henrique Corseuil*
1. Sumrio
1.1 Apresentaes
Jos Pastore (USP)
A gerao de oportunidades de trabalho depende de um grande n-

mero de fatores. H trs que so essenciais: (1) crescimento econmico;
(2) qualificao de pessoas; e (3) instituies eficientes. O Brasil est
mal nas trs reas.
O mercado de trabalho composto por dois segmentos. O empre-
go definido como a posio estvel, regida pela relao de subordina-
o, na qual as pessoas se fixam por um longo perodo de tempo da sua
existncia. O trabalho, definido como a atividade que exercida pe-
las pessoas de forma intermitente, casual, peridica ou mesmo contnua
e na base da ao autnoma de cada um. O primeiro declina gradual-
mente, enquanto que o segundo se expande com grande velocidade em
todos os pases do mundo.
No Brasil, h um enorme fosso entre o mundo do emprego e o mun-
do do trabalho em matria de proteo social. As instituies trabalhis-
tas e previdencirias protegem quem tem ou teve emprego, mas nada
fazem para quem teve apenas trabalho a no ser as protees univer-
sais garantidas pelo SUS na hora da doena (mas sem licena remune-
rada) e a assistncia social de um salrio mnimo para os idosos caren-
tes (67 anos). Para mudar esse quadro, seria necessrio desenvolver
mecanismos de arrecadao para instrumentos de proteo social, que
fossem aplicados tambm ao mundo do trabalho. Em suma, uma incor-
* IPEA, sistematizador do painel Polticas de Emprego.
POLTICAS DE EMPREGO 15
porao gradual dos trabalhadores informais dentro do mercado formal,
que exige a inaugurao de novas polticas sociais.
A reduo do custo da legalizao teria papel fundamental nesse
processo. Estimular as pessoas a serem amparadas por pacotes mnimos
de proteo, dentro dos quais a mais central a Previdncia Social,
deve ser tambm considerado. A reduo dos dficits da Previdncia
Social e, consequentemente, do Tesouro Nacional, contribuiriam, no
mdio prazo, para a reduo dos juros e ativao dos investimentos p-
blicos e privados o que fundamental para a gerao de empregos.
Srgio Mendona
O ambiente para poltica de emprego no Brasil foi favorecido por um
lado, mas desfavorecido por outro. O Brasil, aps a criao do Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT , em 1990, passou a dispor de uma impor-
tante fonte de recursos que permitiu estruturar o Sistema Pblico de Empre-
go SPE (Seguro Desemprego, Intermediao de Mo-de-Obra e Forma-
o Profissional), sobretudo a partir da segunda metade dos anos 90.
O desempenho extremamente desfavorvel do ponto de vista
macroeconmico nesse perodo, no entanto, torna difcil a tarefa de ava-
liar essas polticas. Mesmo sendo adequadamente concebidas, foram
executadas em ambiente macroeconmico de baixas taxas de cresci-
mento, fenmeno que teve forte impacto sobre a dinmica do mercado
de trabalho. inequvoca a correlao entre crescimento econmico,
gerao de empregos e queda do desemprego.
Esse fenmeno tem repercusso tambm numa dimenso mais qua-
litativa. Terminamos a dcada passada e iniciamos esta com o
aprofundamento da heterogeneidade no mercado de trabalho brasileiro.
No plano da ocupao, com a presena cada vez maior de postos de
trabalho mais precrios e instveis, forte crescimento dos servios de
carter pessoal e dos empregos domsticos e queda dos rendimentos.
O atual sistema pblico de emprego deve ser considerado como al-
ternativa para melhorar, sobretudo, a dimenso qualitativa do desempe-
nho do nosso mercado de trabalho. Dessa forma, seguem algumas su-
gestes de aperfeioamento desse sistema.
A observao dos dados histricos do programa de intermediao
de mo-de-obra indica a necessidade de ampliar fortemente a captao
de vagas e aumentar o volume de inscries, viabilizando o acesso ao
conjunto dos trabalhadores. Trata-se de garantir o investimento estatal
no fortalecimento e difuso do sistema pblico. A deciso dos agentes
privados pela utilizao do servio pblico s ocorrer se o mesmo for
capaz de se diferenciar de outros servios privados. O desafio assegu-
rar que o sistema pblico, por sua credibilidade e transparncia, oferea
um servio de melhor qualidade que o do setor privado.
A experincia do PLANFOR de descentralizao, se bem sucedida,
poderia evitar o enorme risco existente no formato original da formao
profissional no Brasil, ou seja, a definio dos contedos de formao a
partir da oferta (entidades existentes), e no da demanda (trabalhadores
e empregadores). A presso pela realizao descentralizada, ainda que
apoiada em diretrizes metodolgicas nacionais, corre o risco da exces-
siva fragmentao e pulverizao. Assegurar qualidade aos cursos de
qualificao tarefa difcil, dada a enorme quantidade de entidades exe-
cutoras envolvidas em todo o territrio nacional.
Em 2001, os vrios programas de crdito produtivo popular aplica-
ram R$2,6 bilhes em 825 mil operaes. No mesmo ano, o valor m-
dio de cada operao foi de R$ 3,1 mil. Considerando o volume de
operaes de crdito do sistema bancrio, esse montante corresponde a
cerca de 0.8%. Esse dado sugere que a escala , sem dvida, o grande
desafio desses programas.
O papel do BNDES fundamental na rea do microcrdito. Alm de
condies mais favorveis no plano macroeconmico, a escala desses
programas decisiva para que se possa praticar taxas de juros realmen-
te populares nos emprstimos dos bancos do povo. Portanto, o reforo
dessa linha necessrio para ampliar esses programas. importante
resgatar o tema das condicionalidades sociais para a concesso de fi-
nanciamento atravs do BNDES. Tema tabu ao longo dos anos 90, pode
ser retomado sobre o manto da responsabilidade social das empresas.
1.2 Comentrios
Cludio Dedecca (UNICAMP)

O professor Dedecca distingue as duas apresentaes da seguinte
maneira. Em sua opinio, a apresentao do professor Jos Pastore centra
no funcionamento do mercado de trabalho, enquanto a do Dr. Srgio
Mendona est mais voltada para a relao entre crescimento econmi-
co e gerao de emprego. So apresentaes representativas de duas
vises distintas acerca da poltica de emprego. A primeira, representada
por Pastore, entende que ajustes no funcionamento do mercado de tra-
balho tm um enorme potencial de gerao de emprego. A segunda,
representada por Mendona, defende que o bom funcionamento per se
no tem condies de gerar, de forma sustentvel, novos empregos. Para
que essa meta seja alcanada, deve ser buscado o aumento contnuo da
demanda agregada, via crescimento econmico.
Dedecca argumenta que a segunda viso de poltica de emprego
superior primeira. Inclusive, ressalta que todos os candidatos a presi-
dente da repblica convergem para um diagnstico de que o crescimen-
to fundamental para a gerao de emprego, alm de terem destacado o
tema gerao de emprego em suas campanhas.
Para esse comentarista, o BNDES deve desenhar polticas industrial
e social visando o crescimento econmico. A preocupao com o funci-
onamento do mercado de trabalho deve ser vista apenas como instru-
mento voltado melhora de dinamismo e competitividade.
Sobre esse aspecto, Dedecca considera precipitado alguns dos argu-
mentos de Pastore. Basicamente, Dedecca afirma que a melhora no fun-
cionamento do mercado de trabalho no deve passar por flexibilizao
das relaes de trabalho, nem corte das contribuies.
Como fundamento para a questo da flexibilizao, o comentarista
coloca que a elasticidade emprego-produto na Frana maior que nos
Estados Unidos. Alm disso, as mudanas na CLT para tornar as rela-
es mais flexveis tenderiam a trazer menos recursos para a poltica
social. Sobre as contribuies, elas no seriam to altas, pois equivalem
a cerca de 5% do PIB.
Hlio Zylberstajn (USP)
Para o professor Zylberstajn, as apresentaes trazem vises que no

so excludentes, mas, sim, complementares sobre a questo da gerao
do emprego. As propostas de Pastore para melhorar o funcionamento
do mercado de trabalho teriam resultados ainda melhores em um ambi-
ente de crescimento econmico.
Isso no quer dizer que no haja divergncias. Alis, estas so aponta-
das por esse comentarista tambm. Primeiro, reforada a questo da
importncia relativa atribuda aos fatores crescimento econmico e me-
lhora no funcionamento do mercado de trabalho. Outra divergncia apon-
tada se refere ao cenrio de cada vez menos emprego e mais trabalho no
Brasil. Zylberstajn diz que, de acordo com a apresentao de Pastore,
esse quadro seria uma tendncia inevitvel, ao passo que a apresentao
de Mendona indica que esse quadro pode ser revertido, atravs de me-
lhor desempenho na esfera macroeconmica.
Em seguida, o comentarista concentra-se em aprofundar dois temas
apresentados por Pastore: flexibilizao da legislao que rege as rela-
es de trabalho e reforma da rede de proteo ao trabalhador.
Sobre a necessidade apontada de mais flexibilidade nas relaes de
trabalho, o comentarista ressalta que h uma necessidade no pas de pre-
parar as instituies que estariam envolvidas num ambiente de maior ne-
gociao nas relaes de trabalho. Para contornar um quadro de deficin-
cia dessas instituies, Zylberstajn sugere que a legislao oferea alter-
nativas para as firmas, como pacotes opcionais de benefcios.
Em relao rede de proteo ao trabalhador, a sugesto de
repensar o programa de seguro desemprego. Por um lado, deve ha-
ver uma fuso com FGTS, visto que ambos tem a mesma funo.
Isto poderia permitir uma abrangncia do programa para alm do
setor formal. Por outro lado, tambm deveria haver uma integrao
com o programa de intermediao de mo de obra, o que aumentaria
a eficincia de ambos.
Por fim, o comentarista alerta que o PIS/PASEP, que a grande fon-
te de recursos para o FAT, e portanto, para as polticas de proteo, pode
ser eliminado por uma eventual reforma tributria em breve. Nesse caso,
deve-se pensar em outras alternativas de financiamento que no envol-
vam tributos sobre faturamento das firmas.
Sheila Najberg (BNDES)
A Dra. Najberg reservou seu tempo de exposio para informar as

aes do BNDES no campo da gerao de emprego, as quais listamos a
seguir.
Acompanhamento do nvel de emprego do universo de empresas
financiadas pelo BNDES. Esse monitoramento permite questionar even-
tuais resultados aqum do que era esperado na poca do financiamento.
Entretanto, a comentarista ressalva que no h como estabelecer puni-
es para esses casos, visto que outros fatores determinantes do nvel de
emprego podem ter-se deteriorado de forma imprevista.
Ampliao dos financiamentos para pequenas e mdias empresas.
Essa ao se justifica a partir do diagnstico de que essas empresas so
as maiores geradoras de empregos.
Criao de postos avanados de financiamentos para ampliar a
rea de atuao do BNDES em termos geogrficos.
Criao de um carto de crdito para viabilizar captao de recur-
sos para pequenos investimentos.
Esforo para ampliar a comunicao com os empresrios, contan-
do, inclusive, com um site exclusivo para essa funo.
2. Caricatura do debate sobre poltica de emprego no Brasil
Em linhas gerais, fica evidente a presena de duas posies nesse deba-

te. Uma delas est presente nos discursos de Mendonca e Dedecca, enquan-
to a outra pode ser identificada atravs das falas de Pastore e Zylberstajn.
De acordo com a primeira posio, a gerao de emprego vista
como, majoritariamente, dependente do desempenho macroeconmico.
Dessa forma, as polticas que visam o crescimento econmico devem
ser colocadas em primeiro plano, acima de qualquer iniciativa que se
limite ao funcionamento do mercado de trabalho. Essas iniciativas po-
dem, no mximo, melhorar o aspecto qualitativo, tal como ressaltado na
exposio de Mendonca. O carter dessas iniciativas deve ser preferen-
cialmente intervencionista, para garantir o resultado desejado.
J a segunda posio credita um papel mais relevante para iniciativas
que visem melhorar o funcionamento do mercado de trabalho. Mesmo
reconhecendo a importncia do fator crescimento econmico, os defenso-
res dessa posio pensam que a performance do mercado de trabalho pode
ser melhorada, mesmo num ambiente macro desfavorvel. O elo funda-
mental a so as instituies. Uma vez contando com instituies eficientes,
a produtividade do trabalho deve ser elevada, o que por sua vez amplia
mercados e tende a melhorar a remunerao dos trabalhadores.
A busca por instituies eficientes leva a combater: a) os incentivos
adversos (os quais fazem os agentes se comportarem de forma distinta
do que seria timo do ponto de vista social), e b) custos abusivos. Na
legislao trabalhista e outras instituies presentes nas relaes de tra-
balho no Brasil, podem ser notados traos tanto de incentivos adversos
quanto de custos abusivos. Dessa forma, haveria necessidade de refor-
mar essas instituies. Em geral, os defensores dessa posio entendem
que as reformas devem ir na direo de maior flexibilizao, ainda que
no se defenda a total flexibilizao.
3. Desdobramentos em termos de diretrizes para o BNDES
O papel do BNDES no est explcito de forma detalhada em ne-

nhuma das duas posies. Especialmente para a linha representada por
Pastore e Zylberstajn muito difcil tirar alguma recomendao para o
BNDES, visto que esta instituio no tem influncia na definio das
instituies que interagem com o mercado de trabalho. No entanto, das
palavras de Mendonca e Dedecca pode-se extrair um desdobramento
implicito. Seguindo a lgica, de se esperar que seja indicado ao BNDES
priorizar as politicas que faam o Brasil crescer. Nenhuma poltica vol-
tada especificamente para o emprego deve ser priorizada, pois sem cres-
cimento um emprego novo s pode aparecer s custas do desapareci-
mento de um outro j existente. As opes, portanto, so polticas que
combinem gerao de emprego com aumento da capacidade produtiva,
tais como infra-estrutura social e crdito popular.
interessante notar que as aes do BNDES, apontadas por Najberg,
parecem combinar elementos de ambas as posies. De acordo com
essa posio, o Banco pode atuar em polticas de emprego vinculadas a
um projeto de crescimento macroeconmico ao melhorar uma institui-
o com bastante interface com o mercado de trabalho, qual seja a do
mercado de crdito.
INGREDIENTES DAS POLTICAS DE EMPREGO.
O PAPEL DAS INSTITUIES
Jos Pastore*
Os geradores do emprego
A gerao de oportunidades de trabalho depende de um grande n-

mero de fatores. H trs que so essenciais: (1) crescimento econmico;
(2) qualificao de pessoas; e (3) instituies eficientes.
O Brasil est mal nas trs reas. O crescimento econmico dos lti-
mos dez anos tem ficado aqum das necessidades de criar boas oportuni-
dades de trabalho aos que entram anualmente no mercado, assim como
aos que fazem parte do estoque dos desempregados e da informalidade. A
qualificao profissional atinge uma pequena minoria da fora de traba-
lho, sendo que a prpria educao bsica dessa fora de trabalho no
ultrapassa a 4,5 anos de escola e numa escola de m qualidade. Por fim,
as instituies trabalhistas oneram, enrijecem e desestimulam a contratao
do trabalho de forma legal (Pastore, 1998). O Brasil tem as mais altas
despesas de contratao e descontratao do mundo, e um sistema legal
que estimula o conflito e inibe o emprego (ver Anexo I).
Crescimento, qualificao e legislao so estratgicos para mudar
esse quadro. Um sem o outro no consegue produzir o efeito desejado e,
em muitos casos, sabota a ao do outro. Por exemplo, o crescimento
econmico, desacompanhado de instituies adequadas, pode precipitar
a incorporao de tecnologias poupadoras de trabalho, como o caso do
produtor que compra uma cortadeira de cana-de-acar para substituir
trabalhadores que, devido a impedimentos institucionais, no podem ser
contratados com segurana jurdica para o tempo em que so necessrios.
Nos dias atuais, fundamental a presena dos trs fatores. Cresci-
mento e qualificao, por exemplo, so insuficientes para criar oportu-
* Faculdade de Economia e Administrao, Universidade de So Paulo (FEA/USP).
nidades de trabalho. Os Estados Unidos e a Frana, para ilustrar, conta-
ram com trabalhadores bem preparados e taxas de crescimento muito
parecidas ao longo da dcada de 90. Entretanto, o aumento de 1% do
PIB nos Estados Unidos gerou cerca de 0,5% de novas oportunidades
de trabalho, enquanto que o mesmo aumento na Frana gerou apenas
0,16% (Vivarelli, 1995;1997).
A diferena foi devido flexibilidade das instituies do trabalho
dos Estados Unidos e relativa rigidez na Frana. Por exemplo, uma
grande parte dos estabelecimentos comerciais americanos trabalha dia e
noite durante 365 dias por ano (supermercados, lanchonetes, livrarias,
academias, etc.), enquanto que na Frana so raros os que atendem o
pblico noite, aos sbados tarde, domingos e feriados. O nmero de
pessoas envolvidas no comrcio que nunca fecha muito maior do que
o das envolvidas no comrcio que fecha com freqncia. Esse montante
maior tambm quando se considera a proporo de funcionrios em
relao ao nmero de consumidores.
Aumenta o potencial de trabalho nos pases que, alm de crescerem
e contarem com boa qualificao profissional, dispem de instituies
do trabalho que permitem acomodar de forma produtiva os que desejam
ou so levados a trabalhar em horrios e turnos variados, em regime
de tempo parcial, em projetos (que tm comeo, meio e fim), em ativi-
dades realizadas distncia e assim por diante. As taxas de desemprego
da Holanda e da Inglaterra onde a flexibilidade grande so muito
mais baixas do que as da Espanha e da Itlia onde a flexibilidade
pequena. Quem trabalha em tempo parcial, bvio, faz parte das esta-
tsticas do emprego e no do desemprego.
Em outras palavras, a acomodao das pessoas no mercado de traba-
lho depende da combinao malevel dos fatores mencionados. Na fal-
ta de um, os outros ficam combalidos ou at aniquilados na sua
capacidade de gerar trabalho.
Tome-se o estrago que causado pela falta de qualificao. As no-
vas tecnologias mudam com uma velocidade meterica. O mesmo acon-
tece com os mtodos de produzir e vender. O trabalho em grupo se torna
cada vez mais freqente, exigindo das pessoas bom senso, lgica de
raciocnio, competncia na comunicao, capacidade de transferir co-
nhecimentos de uma rea para outra (polivalncia), comprometimento,
zelo pelo trabalho e bons conhecimentos de suas profisses. Alm do
mais, as empresas esto em permanente mutao, incorporando e ex-
pulsando atividades que, por sua vez, passam a fazer parte de outras
empresas ou do trabalho autnomo. O mercado de trabalho dos dias
atuais um verdadeiro caleidoscpio que muda a cada dia, com exign-
cias diferenciadas e versatilidade crescente.
O feixe de ingredientes cognitivos e atitudinais, necessrios para se
chegar quelas exigncias e versatilidade, exige um tipo de qualificao
que vai muito alm do mero adestramento. Qualificao profissional en-
volve o preparo adequado das pessoas em todas as dimenses. O adestra-
mento coloca as pessoas fazendo uma e uma s tarefa at o fim da vida. A
qualificao profissional prepara a pessoa para aprender continuamente.
Para tanto, a educao de boa qualidade um ingrediente fundamental.
Educao no gera trabalho, verdade. Mas a boa educao e a quali-
ficao adequada atraem investimentos, o que, por sua vez, cria trabalho.
Onde faltam educao e qualificao, faltam capitais e falta trabalho.
Nos dias atuais, as pessoas que no trabalham sofrem da falta de
oportunidades, verdade. Mas, em muitos casos, as oportunidades de
trabalho no surgem porque no h educao e qualificao adequadas.
Os grandes fluxos de capitais da Europa para os pases do Sudeste Asi-
tico, na dcada de 80, foram atrados, em grande parte, pela disponibi-
lidade de uma fora de trabalho bem preparada e por instituies flex-
veis. No seu processo migratrio, os capitais destruram postos de tra-
balho de onde saram e criaram-nos aonde chegaram.
No Brasil, as pesquisas so convergentes ao revelarem um aumento
da demanda de trabalhadores mais qualificados em quase todos os seto-
res da economia (Ikeda e Najberg, 1998). At mesmo na agricultura e
na construo civil, onde sempre existiram grandes exrcitos de reser-
va de baixa qualificao, as novas tecnologias passaram a exigir uma
competncia crescente.
Muitos tentam relativizar o papel da educao, ao constatarem a pre-
sena da desocupao entre pessoas com oito ou mais anos de escola.
Seria um exemplo de excesso de educao? Ou de falta de trabalho?
Em muitos casos, nem uma coisa nem outra. Esse fato reflete apenas as
exigncias crescentes do mercado de trabalho. Quem duvida da educa-
o como ferramenta de empregabilidade, nos dias atuais, pode tentar a
ignorncia... Ser que daria certo?
Para fechar esta introduo, convm considerar que os seres huma-
nos dos dias atuais constroem suas vidas tanto no mundo do emprego
quanto no mundo do trabalho. O mercado de trabalho composto des-
ses dois segmentos. O emprego, definido como a posio estvel,
regida pela relao de subordinao, na qual as pessoas se fixam por um
longo perodo de tempo da sua existncia, declina gradualmente, en-
quanto que o trabalho, definido como a atividade que exercida pelas
pessoas de forma intermitente, casual, peridica ou mesmo contnua e
na base da ao autnoma de cada um, se expande com grande veloci-
dade em todos os pases do mundo.
Trabalho de qualidade: o desafio da proteo social
Para o mundo do emprego, as sociedades humanas desenvolveram,

ao longo do tempo, instituies que garantem vrios tipos de proteo
social. A legislao trabalhista e a previdenciria quando obedecida
prevem a proteo para os quatro momentos mais crticos da vida dos
seres humanos, ou seja, (1) quando falta trabalho; (2) quando falta sa-
de; (3) quando falta juventude; (4) quando falta a vida. para isso que
existem o seguro-desemprego, a licena remunerada no caso de doena,
a aposentadoria por idade e as penses aps a morte.
Mesmo assim, os sistemas previdencirios da maior parte dos pases
esto abalados devido forte mudana na demografia ocorrida ao longo
do sculo XX. Afinal, eles foram criados quando muitos jovens contri-
buam para a Previdncia Social e poucos idosos (que sobreviviam) usu-
fruam seus benefcios. Hoje, cai o nmero dos jovens que contribuem e
aumenta o dos que tm direito a receber os benefcios. No Brasil dos
anos 40, quando se implantou a Previdncia Social, havia 15 trabalha-
dores ativos para contribuir e manter a aposentadoria de um trabalhador
inativo. Hoje, so menos de dois ativos para um inativo. Ou seja, os
prprios sistemas previdencirios do mundo do emprego esto com suas
finanas enfraquecidas.
Para o mundo do trabalho, a situao ainda mais complexa. Nos
pases mais avanados, onde as pessoas podem usar suas receitas para
comprar planos previdencirios privados, as referidas protees ou
parte delas comeam a ser gradualmente garantidas por esses planos.
Mas, nos pases mais pobres, onde a renda baixa e os planos gozam de
baixa reputao, a desproteo brutal. Esse o caso dos 60% dos
brasileiros que trabalham no mercado informal.
No Brasil, h um enorme fosso entre o mundo do emprego e o mundo
do trabalho em matria de proteo social. As instituies trabalhistas e
previdencirias protegem quem tem ou teve emprego, mas nada fazem
para quem teve apenas trabalho a no ser as protees universais garan-
tidas pelo SUS na hora da doena (mas sem licena remunerada) e a as-
sistncia social de um salrio mnimo para os idosos (67 anos) carentes.
Nesse ponto, convm admitir que, havendo crescimento, educao e
legislao, uma parcela cadente dos brasileiros ser acomodada no
mundo do emprego e outra crescente ser acomodada no mundo do
trabalho.
Um dos grandes desafios nesse campo o de, nos dois mundos,
prover o mnimo de proteo social. Para tanto, ser preciso segmentar
esses mundos em mercados especficos, mas no necessariamente iso-
lados. Sim, porque, ao longo da carreira, muitas pessoas saem do mun-
do do emprego e vo para o mundo do trabalho, voltando em seguida,
por algum tempo, ao primeiro, numa trajetria de ziguezague que se-
guem boa parte de suas vidas.
Dos 70 milhes de brasileiros que trabalham no setor privado, me-
nos de 30 milhes esto protegidos contra o desemprego, a incapacida-
de temporria ou permanente, e esto entre os que contam com licena-
maternidade, aposentadoria, penso por morte e outros benefcios ga-
rantidos pela Previdncia Social para quem est no mercado formal.
Mais de 40 milhes esto fora dessa proteo, o que atinge seus
familiares. um nmero assustador, em face de conhecidas conseqn-
cias: insegurana pessoal, corroso do tecido social e escalada do crime
e da violncia.
Quem so os 40 milhes de desprotegidos? Dentre eles h trs con-
tingentes que somam 22 milhes de pessoas: (1) os que tm renda insu-
ficiente para pagar as contribuies atuais da Previdncia Social; (2) os
que esto entre 10 e 15 anos de idade, portanto, abaixo da idade de
trabalhar e se inscrever na Previdncia Social; e (3) os que tm mais de
60 anos e enorme dificuldade para preencher as condies de filiao
Previdncia Social (Informe da Previdncia, fevereiro de 2001).
Quem so os 18 milhes de contribuintes potenciais, mas que no
contribuem para a Previdncia Social? Cerca de 8,5 milhes so traba-
lhadores por conta prpria; 7,5 milhes so empregados que trabalham
na ilegalidade; e 2 milhes so empregados domsticos sem registro em
carteira.
Mesmo que por uma hiptese herica os 9,5 milhes de empregados
viessem a ser legalizados por fora da fiscalizao, restariam 30,5 milhes
de brasileiros que no se enquadram nas regras vigentes. O que fazer?
A legislao previdenciria compreende as figuras de (1) contribu-
intes individuais, (2) segurados facultativos e (3) segurados especiais.
No ano 2000, houve 1,5 milho de inscries nessas categorias. Trata-
se de um esforo louvvel e bem-sucedido. Mas preciso examinar
quem so os novos contribuintes, e at que ponto eles daro
sustentabilidade s receitas da Previdncia Social ao longo do tempo.
Mais da metade dos novos contribuintes que aderem referida cam-
panha composta de pessoas do meio rural e que esto prximas dos 60
anos, para as quais no se necessita comprovar tempo de contribuio
para aposentar, mas apenas idade uma verdadeira bomba-relgio para a
Previdncia Social, que ter de bancar mais despesas, sem contrapartida.
Uma outra parcela (expressiva) composta de mulheres que buscam
qualificar-se para receber o salrio-maternidade uma outra bomba de
exploso mais rpida, pois muitas das contribuintes, aps usarem o be-
nefcio, desvinculam-se da Previdncia Social (Informe de Previdncia
Social, maro de 2001).
O mercado informal assim mesmo. H um ziguezague contnuo.
At mesmo para os que decidem aderir categoria dos contribuintes
individuais da Previdncia Social1, a situao fluida. Com freqncia,
param de contribuir, e voltam informalidade; em seguida, regressam
formalidade; mais adiante, retornam ao mercado informal; e, passados
alguns anos, ficam desalentados para pagar os atrasados, abandonando,
por completo, a proteo da Previdncia Social.
Isso porque as pessoas trabalham alguns meses ou anos no mun-
do do emprego (protegido) e outros no mundo do trabalho (desprotegido).
A instabilidade a marca da informalidade. Os atores do mercado in-
formal no desempenham o mesmo papel o tempo todo. Uma parte nas-
ce e vive na informalidade, verdade (Neri, 2000). Mas, mesmo a,
seguem vrios scripts, mudando de ocupao, local de trabalho e ramo
de atividade. H os que passaram pelo mercado formal, onde encarnaram
vrios personagens, seguindo roteiros estruturados. Mas h tambm os
que ficam anos a fio ziguezagueando entre os vasos comunicantes do
formal e do informal.
No caso dos trabalhadores por conta prpria, a sua formalizao no
sistema atual onerosa e burocratizada. A chamada legalidade integral
exige que, para entrar na proteo da Previdncia Social, os vendedores
1
Como autnomos, facultativos, empregados domsticos e empresrios.
ambulantes, por exemplo, tenham de cumprir um rosrio de regras inegociveis
e arcar com despesas de alta monta. Uma puxa a outra. O registro junto ao
INSS exige um registro junto Prefeitura Municipal e inscrio no ISS cuja
alquota alta na maioria das capitais do Brasil. A legalizao do negcio
exige registro em Juntas Comerciais, com o recolhimento de taxas e
emolumentos e assim por diante. impossvel obedecer a uma exigncia
sem obedecer s demais. Formalizar caro e complicado.
Em suma, a incorporao gradual dos trabalhadores informais den-
tro do mercado formal exige a inaugurao de novas polticas sociais.
Alm da propalada e incompleta reforma da Previdncia Social, h muita
coisa a ser feita no campo trabalhista. Quatro medidas complementares
poderiam ajudar a aumentar a proteo social no Brasil.
1. Para os que trabalham na condio de empregados em empresas
organizadas, seria possvel ampliar a proteo, atravs de uma
melhoria da fiscalizao. Mesmo assim, todo cuidado pouco. Aper-
tar demais uma microempresa com as despesas de contratao atu-
ais 103,46% sobre o salrio (Anexo II) pode destruir a empresa
e seus empregos.
2. Para esse mesmo grupo, a lei poderia garantir um mnimo de prote-
o para todos, abrindo a empregados e empregadores a possibili-
dade de ampliar essa proteo atravs da negociao, fazendo-a
prevalecer sobre a legislao. O Projeto de Lei 5.483/2001, que
altera o artigo 618 da CLT e abre o campo da negociao, tem o
pendor de permitir s partes, de modo voluntrio, encontrar frmu-
las de proteo mnima nos casos de vnculo empregatcio. Esse
projeto foi aprovado pela Cmara dos Deputados em dezembro de
2001, esperando-se a sua apreciao pelo Senado Federal em 2002.
3. Para o grupo de pessoas de renda muito baixa, seria de utilidade
ampliar os programas de renda mnima (tipo bolsa-escola), introdu-
zindo-se, porm, algumas modificaes para garantir um mnimo de
protees sociais. Uma delas poderia ser o atrelamento de uma parte
da renda mnima a uma pequena contribuio a ser feita Previdn-
cia Social para, assim, se garantir o referido mnimo de proteo.
4. Finalmente, para o grupo de renda mais alta, seria aconselhvel
estimular os programas de previdncia facultativa tipo PGBL e
VGBL mas tambm modificados, ou seja, com uma leve tributa-
o destinada a gerar recursos que seriam canalizados, via ora-
mento, previdncia pblica.
Boas e ms experincias de reduo da informalidade
O ataque desproteo exige uma orquestrao de polticas convergen-

tes nos campos trabalhista e previdencirio. O que no se pode continuar
inerte diante do aumento dos excludos, das solues pfias na Previdncia
Social e da morte anunciada do sistema brasileiro de seguridade social.
Nesse ponto, convm tirar lies de experincias bem e malsucedidas.
O Brasil tem duas opes para incorporar informais no mercado formal:
a Lei do SIMPLES, de janeiro de 1997, e a Lei 9.601, de janeiro de
1998, que trata do contrato por prazo determinado. Ambas proporcio-
nam s empresas uma economia de aproximadamente 19% nas despe-
sas de contratao formal (Anexo III). A primeira pegou, a segunda
falhou. Por qu?
Em estudo cuidadoso, Cechin e Fernandes (2000) acompanharam
cerca de 1.130 mil empresas existentes em janeiro de 1996, e que se
ajustavam opo do SIMPLES. Naquele ano, tais empresas emprega-
ram 773 mil trabalhadores com registro em carteira. Em 1998, depois
de um ano de enquadradas no SIMPLES, elas j estavam empregando
1.314 mil trabalhadores quase o dobro. E em 1999, passaram a empre-
gar 3,5 milhes de pessoas quase cinco vezes mais.
Os autores mostram que a maior parte desse espetacular incremento
no foi devido gerao de novos postos de trabalho e, sim,
formalizao dos empregados existentes. Ou seja, o SIMPLES est aju-
dando a formalizar o nicho que mais precisava ser formalizado, o das
micro e pequenas empresas. Por isso, vem cumprindo o seu papel.
A Lei 9.601, que trata da contratao por prazo determinado, entrou
em vigor em janeiro de 1998. Entre 21 de janeiro de 1998 e 11 de janei-
ro do ano 2000, o Ministrio do Trabalho e Emprego estimou que ape-
nas 17 mil trabalhadores foram contratados na nova modalidade, atra-
vs de 605 acordos ou convenes coletivas.
O Brasil inteiro observa que essa lei no pegou. Os dirigentes sin-
dicais costumam apont-la como retumbante exemplo de fracasso no
terreno da flexibilizao do trabalho.
Se os dois mecanismos propiciam a mesma economia de despesas
para as empresas, como explicar o sucesso de um e o insucesso de outro?
Muito simples. O SIMPLES simples e a Lei 9.601 complicada.
No primeiro caso, alm da reduo de despesas, o SIMPLES dimi-
nuiu substancialmente a infernal burocracia contbil. No terreno traba-
lhista, os donos das micro e pequenas empresas so os que decidem
quem contratar e quando contratar. So eles tambm que deliberam as-
sinar a carteira de trabalho dos seus (atuais) empregados informais.
No caso da Lei 9.601 deu-se o inverso. Havendo o interesse em con-
tratar um empregado com registro em carteira, o dono de uma pastela-
ria, barbearia ou papelaria, por exemplo, tem que chamar o sindicato cor-
respondente, fazer com ele uma negociao, assinar um acordo coletivo e
provar, para o fiscal do Ministrio do Trabalho, que o novo contratado
no alterou a mdia de empregados do quadro de pessoal e tampouco a
folha salarial que a empresa tinha no segundo semestre de 1997.
Alm da assustadora complicao, nada disso faz parte do repert-
rio das micro e pequenas empresas. Elas no esto acostumadas a nego-
ciar e firmar acordos coletivos com entidades sindicais. Nem tm know-
how para isso.
Ademais, estranho que uma lei tenha dado aos sindicatos o direito
de decidir quando e quantos empregados podem ser contratados pela
empresa. Com esse extraordinrio poder de veto, eles podem impedir a
contratao de empregados at mesmo numa grande empresa.
Bem diferente a opo do SIMPLES. O micro ou pequeno empresrio
contrata e assina a carteira, e o contador faz os clculos e cuida dos recolhi-
mentos. Tudo feito de maneira expedita, sem interferncia de terceiros.
Com base nesse sistema, o Brasil est vivenciando um grande salto
na formalizao das atividades de pessoas que ficaram anos a fio traba-
lhando de modo precrio.
Isso prova que mais importante do que reduzir despesas simplifi-
car a contratao dos trabalhadores. Prova tambm que, reduzindo ou-
tras despesas que podem at aliviar a renncia fiscal provocada pelo
SIMPLES , o Brasil tem condies de formalizar uma grande parcela
dos 60% de brasileiros que compem o mercado informal. A
informalidade castiga os trabalhadores pela desproteo, e prejudica a
Previdncia Social pela sonegao. Precisa ser reduzida.
O impacto da qualidade das leis no mundo do trabalho
O mercado informal vem registrando um aumento no ingresso de

pessoas com mais qualificao, que se distanciam cada vez mais do
mundo do emprego e se instalam no mundo do trabalho, com pouca
chance de reverso. So engenheiros, consultores, analistas de sistema,
professores, personal trainers, etc. que trabalham na condio de tem-
porrios permanentes (Beck, 2000).
Para esse grupo, ilusrio achar que a nova proteo venha a ser
feita atravs da sua incorporao no velho mercado formal. Mas todos
eles precisam de protees sociais. Alguns conseguem compr-las no
mercado de seguros. Outros tentam ignorar os riscos de viver. Mas to-
dos representaro despesas para a seguridade social no caso de atendi-
mento pelo SUS (doena), ou pelo INSS (aposentadoria por carncia).
Ou seja, a escolha pela desproteo no exime o Estado de incorrer em
despesas no caso de infortnio.
Essas pessoas no podem ficar a descoberto pelo resto da vida. Para
tanto, h que se pensar na criao de protees atreladas aos seres hu-
manos protees portteis e no condio de trabalho. Isso re-
quer uma arquitetura de regras que permita s pessoas entrar e reentrar
nos vrios nichos do mercado, mantendo um mnimo de proteo.
Como utpico querer revogar a inflexibilidade da arquitetura atual
e desmontar o rosrio dos direitos inegociveis, resta buscar uma re-
regulamentao que possa ser usada pelos autnomos de maior qualifi-
cao. Uma das maneiras seria criar um sistema previdencirio de car-
ter obrigatrio, com baixas alquotas.
Uma vez dentro dele, seria estratgico envolver os participantes com
estmulos atraentes para continuar no sistema. Reduzir despesas de
contratao seria uma boa oferta inicial para quem quisesse ser emprega-
do ou empregador. Simplificar a subcontratao viria logo em seguida.
Microcrdito, seguros contra infortnios, capacitao para o trabalho,
aconselhamento pessoal e assessoria empresarial so apoios de igual im-
portncia. Diminuir o risco de aes judiciais estaria no mesmo nvel.
O importante reduzir o custo da legalizao e estimular as pessoas
a serem amparadas por pacotes mnimos de protees, dentro dos quais
a mais central a Previdncia Social.
Essa re-regulamentao um processo, e no uma obra acabada. Ela
exige pontaria, gradualismo, monitoramento, persistncia e flexibilida-
de. Os ciclos da economia podem forar alguns recuos, mas no a desis-
tncia. As experincias de stop-and-go no campo trabalhista no deram
bons resultados (Maldonado, 1995; Lora e Pags, 1997). A perseveran-
a um remdio melhor (Gregory, 1998; Pastore, 1999). A simplicida-
de tem de ser a coluna dorsal das novas instituies do trabalho.
No mbito do campo da re-regulamentao, a mudana da legisla-
o trabalhista envolver poltica e tcnica. O sistema brasileiro de pro-
duo das leis tende a ouvir apenas os que esto protegidos pelas leis
atuais, deixando de lado os que mais precisam de proteo os desem-
pregados e os integrantes da informalidade.
Na maioria das vezes, os projetos que visam proteger os excludos,
no final de sua tramitao, acabam reforando a proteo dos includos.
Por que isso acontece?
Durante o processo legislativo, os includos agem atravs de organiza-
es bem montadas que, se necessrio, espalham at o terrorismo de infor-
maes para assustar os parlamentares, muitos dos quais estariam dispostos
a transacionar alguns graus de liberdade por graus de igualdade.
Para a discusso de projetos de lei, os excludos nunca so convoca-
dos. Eles so pretensamente representados por integrantes de corporaes
que usam a retrica da igualdade para manter sua liberdade dentro de
cidadelas protegidas por leis anteriores e, para onde derivam os benef-
cios das novas protees. o que mantm a proteo de 40% dos brasi-
leiros e a desproteo de 60% de nossos irmos. S os primeiros dis-
pem das protees e dos direitos da CLT e da Constituio Federal.
Isso injusto. Cabe ao legislador corrigir essa distoro flagrante,
dando voz aos que mais precisam ser protegidos, da maneira que for
mais vivel, e, com isso, partir-se para um sistema de proteo mais
justo e que respeite a complexidade crescente do mercado de trabalho.
As desigualdades legais no campo do trabalho
As desigualdades criadas por lei no campo do emprego se repetem nas

reas da Justia, do seguro-desemprego, da educao e tantas outras.
No Brasil, somos 170 milhes de habitantes e temos cerca de 3 mi-
lhes de aes trabalhistas por ano. O Japo, com uma populao de
135 milhes de habitantes, tem apenas 1.500 aes trabalhistas.
Ser que os juzes japoneses so duas mil vezes mais rpidos do que
os brasileiros? No. A diferena est nas leis e nas instituies. No Bra-
sil, as leis trabalhistas so extremamente detalhadas, o que instiga a
desavena e o conflito. No Japo, as leis estabelecem princpios gerais,
deixando os detalhes para empregados e empregadores o que instiga a
negociao e o consenso.
Culpa de quem? De instituies elitistas e da ao preservacionista de
grupos de elite que vivem do conflito. Toda vez que se pretende reduzir o
peso do detalhismo e aumentar a criatividade da negociao, esses grupos
passam a atuar com argumentos sofisticados para os quais os excludos no
tm o que dizer e nem so chamados a falar. Para o sistema japons, bastam
quatorze mil advogados; para o brasileiro, so mais de seiscentos mil. Para
quem ganha a vida com o conflito, reduzir as injustias pela via da negocia-
o constitui sria ameaa. Por isso, preferem e conseguem manter insti-
tuies obsoletas. Enquanto o resto do mundo baseia o contrato na negocia-
o flexvel, o Brasil continua insistindo em leis rgidas e detalhadas.
Mas no so apenas os que vivem profissionalmente do conflito que
resistem a essas mudanas. A negociao no interessa tampouco aos
includos que esto ancorados em leis e estatutos empresariais que lhes
asseguram os chamados direitos adquiridos, ou privilgios adquiri-
dos. As organizaes dos funcionrios estatutrios, de empresas esta-
tais, de servidores celetistas, de funcionrios de fundaes e autarquias,
e alguns outros protegidos pelas instituies atuais no aceitam a idia de
compatibilizar liberdade com igualdade para muitos e no para poucos.
As aes organizadas desses grupos tendem a contribuir muito mais
para a estabilidade do que para a transformao que o pas precisa. Tudo
isso, sustentado por leis de m qualidade.
Neste campo, surgiu uma lei de boa qualidade em 2002. Foi a Lei
9.958, que criou as Comisses de Conciliao Prvia, as quais conce-
dem s partes o direito de resolver seus problemas diretamente, sem a
interferncia de advogados, funcionrios pblicos ou juzes.
Em menos de dois anos, formaram-se mil e duzentas comisses desse
tipo. Em uma amostra analisada no primeiro semestre de 2002, ficou claro
que, em cerca de oitenta mil casos avaliados diretamente por empregados e
empregadores, com a participao dos sindicatos, 85% foram resolvidos
diretamente, em clima cordial, e dentro de quinze dias. Uma enorme econo-
mia de tempo e de outras despesas. As Varas e Tribunais do Trabalho come-
am a registrar uma queda no nmero de aes ali propostas.
Ocorre que, em algumas dessas comisses, houve fraudes. Umas passa-
ram a cobrar exorbitncias pelos servios prestados. Outras negociaram o
que no podia ser negociado verbas do FGTS, INSS e outras. Finalmente,
h as que foraram os trabalhadores a aceitar o que no queriam.
As ms comisses eram a minoria. Mas foi o suficiente para as corporaes
dos advogados, procuradores e magistrados alarmarem a imprensa e propo-
rem, em ltima anlise, a extino desse novo mecanismo: um ato do mais
puro corporativismo, um ato de quem deseja viver a vida toda custa de
conflitos banais, que podem ser resolvidos pelas prprias partes.
Por erros de uma minoria, pretende-se desamparar a maioria. como
a deciso do prefeito que resolve acabar com a banda porque o clarine-
tista desafinou, ou de quem deseja jogar fora a gua suja do banho,
junto com a criana.
As fraudes ocorrem em todos os setores e so para ser combatidas e
punidas. Ao que me consta, ningum props acabar com a Justia do
Trabalho porque o Juiz Nicolau dos Santos Netto participou de um as-
salto ao Tribunal Regional do Trabalho de So Paulo casa que lhe
dava o emprego e a responsabilidade de fazer justia.
Examinemos o caso do seguro-desemprego. Os 20% mais pobres
recebem apenas 3% dos seus recursos. O restante apropriado pelos
no-pobres. Essa injustia se vem perpetuando desde que se implantou
o seguro-desemprego no Brasil.
Ao se tentar mudar o quadro, a reao dos no-pobres forte e
vencedora , como ocorreu na derrota da proposta que pretendeu juntar
os recursos do seguro-desemprego com os recursos do FGTS, para criar
um sistema mais racional para proteger quem precisa ser protegido.
Na Previdncia Social, as desigualdades se desdobram. Os 20% mais
pobres ficam com apenas 7% do que o pas gasta com aposentadorias e
penses. O restante vai para os no-pobres. Assim a lei. Longe de ser
um bem pblico, esse tipo de lei o mais claro exemplo de mal pblico.
Os fatos no deixam dvida. Entre os brasileiros pobres, a Previdncia
Social um luxo. Entre os de renda alta uma regra. Isso assim porque as
leis previdencirias so assim. Todos acompanharam o fracasso experimen-
tado quando se pretendeu tornar a Previdncia Social mais justa. As
corporaes agiram com eficincia. Houve at um voto errado, de autoria do
Deputado Antnio Kandir, que foi crucial para deixar tudo do jeito que est.
No h como esconder. A Constituio Federal de 1988 consagrou a
tendncia de se fazer uma fachada igualitria para instituies que, na
realidade, aprofundam as desigualdades.
H desigualdades extravagantes. Por exemplo, a Carta Magna exige
a freqncia obrigatria escola dos 7 a 14 anos, mas s permite ao
jovem trabalhar quando completar 16 anos.
Ora, o que o jovem vai fazer entre os 14 e 16 anos? Sabemos que a
maioria no pode continuar os estudos. E a Constituio diz que a to-
talidade no pode trabalhar. Quem no estuda e no trabalha, faz o qu?
Ser essa a melhor maneira de proteger os jovens? Esse o tipo de lei
que foi formulada com o propsito de proteger os menores de idade.
Ser que protege?
Mudanas institucionais: poltica e tcnica
O que fazer? Sonhar com um surto de magnanimidade dos que con-

trolam a cunhagem das leis? Neste ponto, s possvel especular.
Parece difcil se no impossvel ter sucesso na confrontao com a
tradio cultural-jurdica e com os interesses imediatos de corporaes
fortalecidas e bem equipadas. Isso impede qualquer tentativa de se fazer
uma reforma completa e imediata das fontes de desigualdade legais no
campo do trabalho. As reaes sero imensas e ultrapassaro, em muito,
a questo dos direitos adquiridos. Viro tona interpretaes maldosas.
Dentre elas, a que ver nessas mudanas uma tentativa de reeditar a Lei
urea ou de criar brasileiros de primeira e segunda classes. Ser fcil
contaminar o povo com essas interpretaes e muito difcil provar o con-
trrio. A fora das corporaes ultrapassa a fora do bom senso.
Como alternativa, parece mais indicado introduzir essas mudanas
de forma gradual e sempre com prazo deferido. Se, em 1990, tivsse-
mos feito uma boa parte das reformas trabalhista e previdenciria para
entrar em vigor em 2005 e, mesmo assim, s para os entrantes na
fora de trabalho , estaramos a um passo das transformaes de que o
Brasil precisa. E as resistncias teriam sido muito menores, pois tais
reformas no atingiriam os que, entre 1990 e 2005, tinham seus direitos
definidos com base na lei da poca.
Em outras palavras, as reformas de carter profundo das instituies
do trabalho s podem ser realizadas com prazo deferido. E, ainda assim,
exigem deliberao, esforo e boa pedagogia para tranqilizar o povo,
bem como para acomodar os interesses de quem se acostumou a viver de
privilgios adquiridos e garantidos por lei. Isso faz parte da cultura do
garantismo legal que penetrou no DNA da maioria dos brasileiros.
Em segundo lugar, da maior urgncia tomar medidas para que os
excludos tenham mais voz no processo de mudana. O grande desafio
fazer com que eles participem das decises que tratam de seus proble-
mas. Ainda especulando, vale a pena considerar a contribuio que pode
ser dada pela incorporao das novas tecnologias no campo social.
Estamos perto da democracia digital, na qual os excludos podero
se pronunciar sobre assuntos que lhes dizem respeito sem sarem de
onde vivem. Seria o renascimento da democracia da Grcia? Um sonho
sem base emprica? O fim da democracia representativa?
Nada disso. Aumentar a participao dos excludos na tomada de
decises sobre os problemas que os afetam no tem nada a ver com a
destruio da democracia representativa. Trata-se apenas de ouvir os
cidados por mais tempo alm daqueles 30 segundos em que eles
comparecem na frente das urnas para votar.
Os meios para discutir e participar distncia j esto disponveis.
Os especialistas prevem a sua universalizao em curto prazo, como
ocorreu com outras tecnologias. O uso do telefone celular se expandiu
em poucos anos, e adentrou as camadas sociais mais pobres que hoje o
dominam com maestria, da mesma maneira que aprenderam a lidar com
os segredos dos caixas automticos dos bancos, com o voto eletrnico e
com a prpria Internet.
Convm lembrar que estamos em plena cultura do videogame, onde
a juventude no teme a comunicao eletrnica. Em muitos pases, in-
meras decises locais j so tomadas com a participao direta da popu-
lao atravs da comunicao mediada pela informtica. Manuel Castells
cita inmeros exemplos de experimentos pioneiros e sublinha que, den-
tro em breve, tais experimentos sero rotina na vida dessas comunida-
des (Castells, 2001).
A participao virtual comea com os grupos mais educados e, de
maneira concntrica, penetra nos grupos menos educados. Em uma pes-
quisa realizada em 1999, pelo The Economist, mais de 50% dos euro-
peus apoiaram a idia de acompanhar e at votar! todas as matrias
em discusso nos parlamentos. Cerca de 75% esto certos de que a co-
municao eletrnica vai melhorar a qualidade das leis, tirando provei-
to da vocalizao dos que sempre estiveram excludos.
A literatura sobre esses processos cresce de maneira frentica. No
incio, a prtica da democracia digital no exigir a posse privada de
computadores, mas apenas o acesso a pontos de contato que podem
estar nas escolas, nas empresas, nos supermercados, nas farmcias, nos
clubes, nos cyber-cafs e vrios outros.
Num primeiro momento, surge um novo tipo de excludo o exclu-
do digital. De fato, nos pases mais avanados, as pessoas vivem em
dois tipos de comunidades: uma pequena minoria so os aldees ele-
trnicos, que residem na fronteira da tecnologia, e uma multido tran-
sitria que entra e sai das redes nos momentos precisos e para dar uma
opinio ou um voto sobre assunto de seu interesse composta dos
marginais eletrnicos.
Mas isso est mudando com grande rapidez. H dez anos, ningum
imaginava que as informaes seriam grtis, como ocorre hoje em dia com
o livre acesso Internet. A cincia de todo o mundo est sendo
disponibilizada na casa de cada um. E dizem os especialistas que estamos
apenas adentrando a era digital. O Brasil j possui cerca de dezoito milhes
de computadores domsticos, e esse nmero tem muito a crescer quando
esses equipamentos baratearem, como barateou o telefone celular.
Aos poucos, aquelas duas comunidades sero mescladas a ponto de
os excludos serem incorporados no mundo de quem tem opinio. Os
governados comearo a controlar os governantes. Quando isso se ge-
neralizar, estaremos diante de um processo de participao que simboli-
za o mais genuno bem pblico.
Para quem acha que isso irreal, convm enfatizar que lderes auto-
ritrios j se preocupam com o acesso de seus povos aos rgos
decisrios. Os governantes da China e da Coria do Norte, por exem-
plo, esto tentando, sem sucesso, evitar que seus governados explorem
o desconhecido atravs dos novos meios de comunicao. Da mesma
forma, as oligarquias econmicas e os representantes do
neocorporativismo buscam impedir que seus representados participem
de modo direto de decises que lhes dizem respeito.
Na histria, poucos tiveram sucesso em impedir a penetrao das
tecnologias que ajudaram os consumidores a satisfazer seus desejos e
os produtores a se tornarem mais eficientes. Ser uma surpresa se, em
pleno sculo XXI, algum conseguir barrar os eleitores de se pronunci-
arem no s nas urnas como querem os candidatos , mas tambm nos
momentos mais crticos para a soluo de seus problemas.
Com a ampliao da participao distncia, mas em tempo real,
os excludos ajudaro a bloquear os desejos daqueles que, para satis-
fazer sua nsia infinita de liberdade, sacrificam, sem constrangimen-
to, os mais elementares princpios da igualdade. Em sntese, as novas
tecnologias cooperaro para o surgimento de instituies e governos
mais legtimos.
O trabalho no novo sculo
No incio de um novo sculo, as sociedades esto sendo desafiadas a

provar que a modernizao tecnolgica, a revoluo demogrfica e a
internacionalizao da economia so compatveis com o mnimo de pro-
teo social a que todo ser humano faz jus, e com a necessria coeso
que deve ser mantida para o progresso social.
Quais so os principais problemas, desafios e possibilidades que se co-
locam para o Brasil, no tocante questo do emprego, em face dos contex-
tos nacional e internacional previstos para esta primeira dcada do sculo
XXI? Que estratgias e polticas econmicas, de curto e longo prazos, po-
dem ser recomendadas para o enfrentamento do problema? Que papel cabe
ao BNDES na definio e/ou implementao das polticas de emprego?
O principal problema, evidentemente, o de prover trabalho no ter-
ritrio nacional para todos os que necessitam. Isso significa gerar cerca
de 1,6 milho de novas oportunidades anualmente.
Trata-se de uma tarefa colossal, que exigir um conjunto de medidas
macroeconmicas e providncias de modernizao institucional. Algu-
mas delas foram realizadas na segunda metade da dcada de 90 esta-
bilizao da moeda, privatizaes e equilbrio fiscal. Mas, no que tange
modernizao institucional, a maioria das reformas est para ser reali-
zada, em especial a tributria, a trabalhista e a previdenciria.
A questo do trabalho estar ligada ao que for feito nesses campos.
A estimulao de exportaes constitui uma medida de grande alcance
para a gerao de postos de trabalho. Entre 1992 e 2000, as exportaes
do Brasil aumentaram na base de 5,5% ao ano e as importaes aumen-
taram 12,9% anuais.
A elevao de 5,5% anuais ocorre sobre uma base muito pequena. O
Brasil exporta pouco mais de US$ 50 bilhes por ano, e isso menos de
1% das exportaes mundiais. Mas o aumento anual das exportaes
pode ser muito maior e, com isso, vivel intensificar ainda mais a sua
potencialidade no campo da gerao de empregos. Se, na pior das hip-
teses, o Brasil mantiver a taxa de 5,5% anuais entre 2002 e 2007, as
exportaes conseguiro gerar cerca de trs milhes de empregos dire-
tos, indiretos e decorrentes do efeito renda (Zockun e Kannebley, 2002).
Ademais, os dados dos ltimos anos (1998-2000) mostram que ape-
nas 17% das exportaes brasileiras ocorreram nos setores considera-
dos muito dinmicos e dinmicos, contra uma mdia mundial de 38%
(Alem, Barros e Giambiagi, 2001). No perodo referido, 64% das ven-
das externas ocorreram nos setores em regresso e em decadncia, na
classificao usada pelos autores citados.
A concentrao de exportaes nesses setores implica a absoro de
contingentes de mo-de-obra pouco qualificados e substituveis por
automao e mecanizao, quando as despesas de contratao aumen-
tam de baixos salrios e muita informalidade. Em outras palavras, a
qualidade do trabalho nesses setores , com freqncia, baixa.
Em 2000, as exportaes de produtos de alta tecnologia responde-
ram por apenas 18% do total das exportaes brasileiras e, mesmo as-
sim, foram altamente concentradas em automveis, avies e componen-
tes eletrnicos. So bens produzidos por grandes empresas que empre-
gam pouca gente de modo direto, embora tenham, verdade, um bom
efeito multiplicador nos seus fornecedores que utilizam mais mo-de-
obra. De qualquer forma, a diversificao ainda pequena e a participa-
o de pequenas e mdias empresas nesses setores reduzida o inver-
so do que ocorre na sia e nos Estados Unidos.
Para alavancar as exportaes de produtos mais sofisticados e maior
contedo tecnolgico que geram trabalho de melhor qualidade e sal-
rios mais altos , o aperfeioamento da educao e da qualificao pro-
fissional essencial. As polticas pblicas a serem adotadas neste cam-
po devem priorizar, portanto, a melhoria do capital humano.
Na outra ponta esto as atividades que podem passar por um proces-
so de substituio racional de importaes. O Brasil possui ilhas de exce-
lncia que poderiam dispensar uma boa parte dos produtos importados.
Dentre elas, citam-se, com freqncia, os setores do petrleo, bens de
capital, complexo qumico e eletroeletrnico (Piccinini e Puga, 2001).
As polticas pblicas a serem adotadas so as de apoio aos fornecedo-
res locais que, de modo geral, so empresas de pequeno e mdio portes
que necessitam de financiamentos a juros tolerveis, para acompanhar as
exigncias tecnolgicas dos grandes compradores nesses setores.
Com a estabilizao da moeda e o realismo do cmbio, o Brasil reu-
niu dois ingredientes essenciais para aumentar a sua capacidade de ex-
portao. Mas isso no tudo. Os cenrios que confiam na capacidade
exportadora do pas para os prximos dez anos contam com uma srie
de medidas complementares, que so tambm fundamentais para a ge-
rao de mais e melhores postos de trabalho. Dentre elas tm destaque a
estabilizao da dvida pblica em torno de 50% do PIB; a reduo da
taxa de juros real; e a prtica de polticas corretas para incentivar as
exportaes e a produtividade no apenas do trabalho, mas tambm de
administrao, uso de energia, controle ambiental e outros (Frischtak e
Cavalcanti, 2001).
E quando se fala em polticas de incentivos no h por que restringi-
las indstria. Ao contrrio, o mundo moderno gera mais receita e mais
trabalho no comrcio e nos servios. Dentre eles, destaca-se o turismo.
No esforo de buscar dlares do exterior e gerar empregos, o Brasil
tem muito a fazer no setor do turismo. A dcada de 90 terminou com um
enorme excedente de vagas na hotelaria do Brasil. Talvez seja mais
apropriado tratar o problema no como excesso de hotis, mas sim como
um grave dficit de turistas. Nesse campo, no faltaram capitais nacio-
nais e estrangeiros. O que faltou e continua faltando foi mo-de-
obra qualificada para tratar com o turismo moderno.
verdade que as ms condies de higiene e segurana conspiram
contra o esforo de atrair turistas para as grandes cidades do Brasil. Mas
turismo, em especial hotelaria, uma atividade intensiva em trabalho.
Segundo a OIT, ele responde por cerca de 10% dos empregos no mun-
do. No Brasil, entretanto, o mercado formal tem apenas 1% de trabalhado-
res no turismo e o informal, mais 1%. A Amrica Latina gera 6% do empre-
go com o turismo, embora a regio do Caribe, sozinha, responda por 23%.
A maior parte das receitas nesses casos provm de turismo de lazer.
Quando se considera a localizao conveniente, as belezas naturais e
seu clima atraente (sol o ano inteiro), conclui-se que o Brasil poderia em-
pregar muito mais de 2% em turismo. Para tanto, crucial superar vrias
deficincias; dentre elas, a grave carncia de mo-de-obra qualificada.
Que tipo de qualificao esperado de quem trabalha em turismo?
O setor imenso e as especialidades se desdobram. O turismo demanda
profissionais de hotelaria, alimentao, interpretao e traduo, trans-
portadores, agentes de viagens, guias e vrios outros.
O Brasil tem um longo caminho na preparao desse tipo de mo-
de-obra. At mesmo nas profisses mais simples, a educao
mandatria. O barqueiro, o jangadeiro, o bugueiro, todos esses pro-
fissionais precisam ter boas noes de segurana, higiene e hospitalida-
de o que ainda raro nas regies mais bonitas do Brasil.
O turismo pode gerar muitas oportunidades de trabalho e acomodar
trabalhadores com flexibilidade. No ramo hoteleiro, por exemplo, 47%
dos funcionrios so mulheres, cuja maioria trabalha em horrios flex-
veis, conciliando as obrigaes do lar com as profissionais.
Alm de renda e emprego, o turismo tem impactos culturais e socio-
lgicos nos turistas; induz melhoria do meio ambiente; e promove
entendimentos internacionais. Estas externalidades vo muito alm dos
efeitos produzidos pela entrada de turistas e pela gerao de empregos.
Gerar empregos nesse setor depende da existncia de uma rede
estruturada de instituies de boa qualidade, voltadas para os mais vari-
ados tipos de treinamento.
No Brasil, essas instituies esto aqum das necessidades. O Pro-
grama Nacional de Municipalizao do Turismo, da Embratur, que trei-
na agentes multiplicadores estaduais assim como as escolas do
SENAC, que treinam profissionais de hotelaria, esto muito aqum do
grande volume de pessoas que so necessrias para sustentar esse setor
com a qualidade que os turistas exigem.
O Brasil tem implementado vrios tipos de polticas de gerao de
emprego. Dentre elas, tem destaque o PROGER, criado em 1994, com
o objetivo de prover linhas de crdito especiais com vistas criao de
empregos. De 1995 a 2000 foram realizadas 386 mil operaes de cr-
dito no valor de R$ 2,8 bilhes.
Em uma primeira avaliao, com base nos emprstimos concedidos
no perodo de 1998 a 2000, quando o PROGER emprestou cerca de R$
475 milhes para 20 mil operaes, obteve-se a gerao lquida (admis-
ses menos demisses) de 24.110 empregos formais diretos, com um cus-
to mdio de R$ 19.700. Os empreendimentos apoiados tinham, em m-
dia, 6,92 empregados com carteira assinada antes do crdito, e passa-
ram para 8,13 funcionrios depois do crdito (Passos e Costanzi, 2001).
No mundo atual, mais importante do que o montante da poupana
interna o seu direcionamento para setores estratgicos em matria de
emprego e oportunidades de trabalho. As pesquisas recentes j conse-
guiram mapear os diferenciais de potencialidade de emprego dos vrios
setores da economia. No Brasil, vesturio, agropecuria, servios pres-
tados famlia, industrializao do caf, abate de animais, leos vege-
tais, laticnios, beneficiamento de produtos vegetais, madeira e mobili-
rio, e fabricao do acar so os dez campees no ranking de gerao
de empregos (Najberg e Vieira,1996; Najberg e Ikeda, 1999).
Ao lado disso, as pesquisas revelam que as pequenas e mdias em-
presas, apesar de sua alta taxa de mortalidade precoce, constituem um
mercado de grande dinamismo para gerar empregos e outros postos de
trabalho (Najberg, Puga e Oliveira, 2002).
As polticas pblicas que priorizarem esses setores e empresas esta-
ro ajudando a transformar potencialidades em realidades.
Se isso vier a ser feito com o complemento da melhoria da educao
e das instituies do trabalho, o Brasil poder se transformar na maior
usina de empregos da Amrica Latina.
O papel do BNDES nas polticas de emprego
O papel mais bvio de um banco de desenvolvimento o de apoiar

os setores, as empresas e as pessoas que possam melhor responder no
campo do trabalho. No caso brasileiro, o BNDES j vem direcionando
seus recursos para as atividades ligadas exportao e para os setores e
as empresas de grande potencial empregatcio, assim como vem se
engajando na melhoria dos fatores que conduzem a uma maior produti-
vidade e boa qualidade do produto. A ao do banco tem sido mais
tmida nos campos das polticas pblicas voltadas para a qualificao
da mo-de-obra e para a modernizao das instituies do trabalho.
Estes so campos que vm merecendo uma grande ateno dos ban-
cos de desenvolvimento de mbito internacional. O engajamento nas ta-
refas de formulao e monitoramento de programas de qualificao pro-
fissional, assim como de sistemas de proteo social desde a previdn-
cia pblica at os mais variados modelos de previdncia privada consti-
tui, hoje em dia, uma necessidade premente para se aumentar a
empregabilidade das pessoas, elevar o seu nvel de proteo e dar sobrevida
aos sistemas previdencirios, inclusive com a formulao de novos.
Ao lado disso, o aparato tcnico do banco pode contribuir de forma
valiosa na avaliao das instituies e programas existentes, como o
caso das formas alternativas de resoluo de conflitos trabalhistas e das
polticas ativas e passivas no campo do emprego.
Ao completar 50 anos de existncia, o BNDES tem uma bela folha
de servios a mostrar sociedade brasileira, operando com um volume
de emprstimos maior at que o de muitos bancos de amplitude mundi-
al. Os investimentos diretamente voltados para a gerao de empregos
so mais recentes e mais novo ainda o atrelamento dos emprstimos
criao efetiva de postos de trabalho. Convm que essa nova nfase seja
continuada e at aprofundada, proporo em que o BNDES venha a se
envolver de forma mais direta com as polticas pblicas que visam assegu-
rar protees mnimas para as pessoas e receita indispensvel para a
seguridade social. O valor desse tipo de atuao ultrapassa o campo do
emprego, pois tem a ver, de forma direta, com a reduo dos dficits da
Previdncia Social e, conseqentemente, do Tesouro Nacional, contribuin-
do, no mdio prazo, para a reduo dos juros e ativao dos investimentos
pblicos e privados o que fundamental para a gerao de empregos.
Referncias bibliogrficas
ALEM, Ana Claudia; MENDONA DE BARROS, Jos Roberto e

GIAMBIAGI, Fabio (2001).Bases para uma Poltica Industrial Mo-
derna, Rio de Janeiro: Frum Nacional.
BECK, Ulrich (2000).The brave new world of work.Cambridge (UK):
Polity Press.
CASTELLS, Manuel (2001).A sociedade em rede. Volume I, So Pau-
lo: Paz e Terra.
CECHIN, Jos e FERNANDES, Alexandre Z. (2000). Boletim Infor-
mativo GFIP Avaliao dos Dados. Braslia: MPAS, Ano 1, n 2.
FRISCHTAK, Claudio R. e CAVALCANTI, Marco Antonio F. H. (2001).
Crescimento Econmico, Resposta Exportadora e Poupana. Rio
de Janeiro, Frum Nacional.
GREGORY, Mary (1998)Reforming the Labour Market: An
Assessement of the UK Policies of the Thatcher Era. In Australian
Economic Review, vol. 31, n 4, 1998).
IKEDA, Marcelo e NAJBERG, Sheila (1998). Criao e Destruio
de Empregos na Indstria Brasileira: Perfil Setorial 1995-97, Rio
de Janeiro: BNDES (Nota Tcnica n 11).
INFORME DA PREVIDNCIA (2001).Previdncia e Estabilidade Soci-
al. Braslia: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, Fevereiro.
INFORME DA PREVIDNCIA (2001).A Mulher na Previdncia So-
cial. Braslia: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, Maro.
MALDONADO, Carlos (1995). The Informal Sector: Legalization or Laissez-
Faire?. In International Labour Review, Vol. 134, n 6, pp. 705-728.
MTE (2000). Dados de Contratao sob a Lei 9.601/98, Braslia: Mi-
nistrio do Trabalho e do Emprego (www.mte.gov.br).
NAJBERG, Sheila e VIEIRA, Solange Paiva (1996).Emprego e Cres-
cimento Econmico: Uma Contradio?, Rio de Janeiro: BNDES
(Texto para Discusso n 48).
NAJBERG, Sheila e IKEDA, Marcelo (1999). Modelo de Gerao de
Emprego: Metodologia e Resultados, Rio de Janeiro: BNDES (Texto
para Discusso n 72).
NAJBERG, Sheila; PUGA Fernando P. e OLIVEIRA, Paulo Andr S.
(2002).Criao e Fechamento de Firmas no Brasil: 1995-97", Rio
de Janeiro: BNDES (mimeo).
NERI, Marcelo Crtes (2000). Mercado de Trabalho e Bem Estar Social
(1996-99): Diferentes Histrias em Diferentes Cidades. Rio de Janeiro:
Frum Nacional Especial: Solues para a Questo do Emprego (mimeo).
OIT, (1997).New technologies and working conditions in the hotel, catering
and tourism sector. Geneve: International Labour Organization.
PASSOS, Alessandro Ferreira e COSTANZI, Rogrio Nagamine (2001).
PROGER Urbano: Avaliao da Gerao de Empregos Formais.
In Informaes FIPE, So Paulo, outubro.
PASTORE, Jos (1998). O desemprego tem cura? So Paulo: Editora
Makron Books.
PASTORE, Jos (1999).Tempo, Perseverana e Reformas
Institucionais. In O Estado de S. Paulo, 23/11.
PICCININI, Mauricio e PUGA, Fernando (2001).A Balana Comerci-
al Brasileira: Desempenho no Perodo de 1997-2000". Rio de Janei-
ro: BNDES (Texto para Discusso n 90).
VIVARELLI, Marco (1995).The economics of technology and
employment. Aldershot (England): Edward Elgar.
VIVARELLI, Marco (1997).Growth and Employment: Some Evidence
of G-7 Economies. In Seminrio internacional sobre tecnologia e
emprego. So Paulo: Gazeta Mercantil.
ZOCKUN, Maria Helena e KANNEBLEY JNIOR, Srgio (2002). Ex-
portaes e Emprego. In Informaes FIPE, So Paulo, fevereiro.
Anexo I
Direitos e despesas de contratao comparadas
(Indstria horistas)
Nota: Usando-se a nomenclatura do Brasil (Anexo II).
Anexo II
Direitos e despesas de contratao no Brasil
(horistas)
Fonte: Itens da Constituio Federal e CLT.
Anexo III
Contrato por prazo determinado - Lei 9.601/98
(Direitos e despesas de contratao)
(horistas)
Fonte: Itens da Constituio, CLT Lei 9.601/98.
MACROECONOMIA E
POLTICAS DE EMPREGO NO BRASIL
Srgio E. A. Mendona*
1. Introduo
Desde o incio dos anos 90, o Brasil atravessa o mais longo perodo
de altas taxas de desemprego que se conhece, a partir das informaes
contnuas de mercado de trabalho. As primeiras indicaes do Censo
Demogrfico de 2000 confirmam a gravidade da situao. Dados preli-
minares do Censo indicaram a existncia, naquele ano, de 11,5 milhes
de desempregados (15,04% da populao economicamente ativa - PEA),
o que coloca o Brasil na incmoda posio de um dos lderes internaci-
onais de desemprego (Anexo -Tabela 1).
Embora esse indicador suscite debates em relao comparabilidade
metodolgica com as demais pesquisas existentes no Brasil (PNAD,
PME e PED) e com as de outros pases, o desemprego vem sendo cap-
tado recorrentemente nas enquetes de opinio pblica do perodo mais
recente como o principal receio presente e futuro da populao.
Na dcada de 90, tambm foram concebidos e executados os princi-
pais programas que compem as chamadas polticas de emprego no
Brasil. O desempenho extremamente desfavorvel do mercado de tra-
balho naquele perodo, no entanto, torna difcil a tarefa de avaliar essas
polticas. Destaca-se, logo de incio, a dificuldade de apontar as causas
de seus eventuais acertos e erros. Mesmo sendo adequadamente conce-
bidas, tais polticas foram executadas em ambiente macroeconmico de
baixas taxas de crescimento, fenmeno que teve forte impacto sobre a
dinmica do mercado de trabalho.
* Economista. Diretor Tcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e Estu-

dos Scio-Econmicos DIEESE. Colaborou Patrcia Lino Costa, economista do
DIEESE.
Para responder s principais questes propostas por este painel, este
texto est dividido em quatro partes: a primeira faz consideraes a res-
peito das relaes entre macroeconomia e mercado de trabalho nos pases
centrais; a segunda trata da trajetria recente da economia brasileira, des-
tacando os indicadores de crescimento e de mercado de trabalho; a tercei-
ra aborda os principais programas que formam o que se pode convencionar
como polticas de emprego no Brasil; a quarta e ltima parte busca apre-
sentar ao BNDES sugestes no campo das polticas de emprego.
2. Macroeconomia e mercado de trabalho nos pases centrais
No novo o debate sobre os determinantes dos nveis de emprego,

desemprego e salrios na economia. O intenso debate entre Keynes e os
neoclssicos, nos anos 20 e 30 do sculo passado, influenciaram o con-
junto de polticas que foram postas em prtica nos anos que se seguiram
depresso de 1929 e, sobretudo, aps a Segunda Guerra Mundial. A
busca do pleno emprego marcou esse perodo de aproximadamente qua-
tro dcadas nas sociedades capitalistas desenvolvidas. O objetivo do
pleno emprego subordinou as decises econmicas naqueles pases. Na
linguagem de algumas escolas de pensamento econmico, o pleno em-
prego foi perseguido como varivel exgena ou independente, e no
apenas como o inevitvel resultado endgeno de um certo patamar de
crescimento econmico e do coeficiente produto-emprego, determina-
do pelo nvel de progresso tecnolgico.
Tendo esse objetivo como meta, a poltica econmica conduziu o
mercado de trabalho a resultados bastante expressivos. O longo perodo
de crescimento econmico do ps-guerra fez com que, em 1973, a mai-
or taxa de desemprego de um significativo conjunto de pases1 atingisse
o nvel de 4,9% (EUA e Itlia). Tambm cresceram os salrios reais,
fruto do padro de relaes de trabalho construdo no mbito de um
verdadeiro pacto poltico conhecido como compromisso keynesiano ou
social-democrata. Portanto, o emprego cresceu e os salrios reais eleva-
ram-se, acompanhando o aumento da produtividade.
Para atingir o pleno emprego, o papel do Estado foi decisivo, ao
combinar polticas monetria e fiscal expansionistas. Para os crticos
1
Os pases dessa amostra so: Blgica, Dinamarca, Reino Unido, Alemanha, Frana,
Itlia, Espanha, Portugal, Estados Unidos e Japo.
daquelas polticas, os aumentos do dficit pblico e da inflao foram
os resultados negativos dessa interveno nas relaes econmicas e no
livre funcionamento do mercado. A reao no tardou, e o que se se-
guiu foi o retorno da hegemonia do pensamento liberal, agora cunhado
de neoliberal, reduzindo o espao de interveno do Estado.
A partir de meados dos anos 70, mas, sobretudo nos anos 80, a com-
binao de polticas macroeconmicas de combate inflao e ao dfi-
cit pblico e o intenso processo de inovao, com o advento de novas
tecnologias (microeletrnica, por exemplo), criaram a impresso de que
o desemprego jamais voltaria a apresentar os baixos nveis do incio da
dcada de 70. A tese do fim dos empregos avanou nos anos 80 e, at o
momento, praticamente inibiu seus crticos.
No entanto, o expressivo desempenho da economia dos EUA nos
anos 902 , a despeito do notvel avano tecnolgico no mesmo perodo,
no conduziu ao aumento do desemprego. Ao contrrio, a taxa de de-
semprego atingiu seu menor patamar (4,1%), em 2000. A velha tese do
crescimento econmico voltou a ganhar flego, no s com o desempe-
nho americano da dcada de 90, mas, sobretudo, com a recuperao
europia na segunda metade da dcada passada, fazendo cair o desem-
prego que teimava em se manter em patamares elevados desde a crise
dos anos 70 (Anexo Tabela 1).
Embora a produtividade do trabalho estivesse crescendo significati-
vamente como resultado do avano tecnolgico, a maior intensidade do
crescimento das economias americana e europia foi capaz de diminuir
o desemprego.
3. Brasil: crescimento e mercado de trabalho
A dcada de 90 interrompeu uma longa trajetria de melhora do

mercado de trabalho no Brasil. Nessa trajetria, o desemprego reduziu-
se de 6,3%, em 1940, para 2,6%, em 19803 . Nesses quarenta anos, a
taxa mdia de variao4 da ocupao (2,76%) superou a da PEA (2,66%),
fazendo cair o desemprego, a despeito do enorme crescimento
demogrfico, da intensa migrao campo-cidade e do forte crescimento
2
A economia americana cresceu 3,2% no perodo 1989-2000.
3
IBGE. Censos Demogrficos de 1940 e 1980.
4
Mdias geomtricas do perodo analisado.
da participao das mulheres no mercado de trabalho. Curiosamente, a
dcada de 80, conhecida como dcada perdida, no foi assim to perdi-
da do ponto de vista da gerao de empregos5. A expanso mdia da
ocupao (3,55%) quase equivaleu ao crescimento da PEA (3,67%),
resultando num ligeiro crescimento do desemprego ao final dos anos
80, que atingiu, em 1990, a taxa de 3,7% 6. Cabe registrar que, nos anos
80, o emprego pblico cresceu 70,6%7, o que significou a criao de
aproximadamente 2 milhes de empregos, compensando, em parte, a
perda de dinamismo do setor privado, em funo da crise
macroeconmica. Nos anos 90, o crescimento do emprego pblico foi
de 25,1%, com a gerao de cerca de 1,2 milho de novos empregos.
A observao das diversas taxas mdias de variao do PIB, da ocu-
pao total, das principais formas de insero no mercado de trabalho
assalariamento com carteira, assalariamento sem carteira, trabalhadores
por conta prpria ou autnomos e do desemprego nas duas ltimas
dcadas recoloca a velha polmica sobre a correlao entre crescimento
econmico, gerao de empregos e desemprego. A tabela a seguir resu-
me os principais resultados para a dcada passada.
Tabela 1
Taxas mdias de variao: indicadores selecionados
1990-1999
Fonte: IBGE. PNAD, IBGE. PME e DIEESE/SEADE. PED

Nota: (1) Os dados da PED referem-se regio metropolitana de So Paulo
5
Em algumas passagens, esse texto utiliza como sinnimos os termos ocupao e emprego.
6
PNAD. IBGE.
7
Ver RAIS.
Comecemos pelo PIB. A taxa mdia de variao do PIB no perodo
1980-1989 foi de 2,9%. Na dcada seguinte (1990-1999), essa taxa caiu
para 1,8%, ou seja, o ritmo de crescimento desacelerou cerca de 38%,
quando comparado ao crescimento da dcada perdida. Algo como se
um carro pudesse atingir 100 km/h (7% - taxa mdia de crescimento do
ps-guerra at 1980), andasse a 40 km/h, nos anos 80, e diminusse sua
velocidade para 25 km/h, nos 90. No perodo 2000-2002, essa taxa ele-
vou-se para 2,3%, estimando em 1% o crescimento de 2002. Ou seja,
voltamos a acelerar para 32 km/h!
No trinio 93-95, o crescimento atingiu os patamares mais altos da
dcada de 90, cerca de 5%. Foi tambm somente naquele trinio que a
taxa de desemprego caiu seguidamente. Segundo a Pesquisa de Emprego
e Desemprego PED (DIEESE/SEADE), na regio metropolitana de So
Paulo, a taxa de desemprego caiu 2 pontos percentuais entre 1992 e 1995,
passando de 15,2%, em 1992, para 13,2%, em 1995. Nessa pesquisa, a
taxa s voltou a diminuir em 2000, quando o crescimento ultrapassou o
patamar de 4%. Pela PNAD, ocorreu o mesmo fenmeno. Apenas entre
1992 e 1995, o desemprego caiu de 6,5% para 6,1%. De 1996 at 1999
(ltimo dado disponvel), a trajetria do desemprego foi crescente.
Analisemos agora os indicadores sntese do mercado de trabalho em
perodos equivalentes queles utilizados para anlise do PIB. O cresci-
mento mdio da oferta de trabalho (PEA) foi de 2,4% (PNAD)8 e 2,3%
(PED-RMSP), no perodo 1990-1999. A demanda (nvel de ocupao),
no mesmo perodo, cresceu 1,7% e 1,1%, respectivamente. Embora na
regio metropolitana de So Paulo a distncia tenha sido maior entre
oferta e demanda, a insuficincia dessa ltima explica o avano do de-
semprego no Brasil e em So Paulo (regio metropolitana). O nvel de
desemprego cresceu s impressionantes taxas de 10,8% (PED-RMSP)
e 15,0% (PNAD) ao ano.
A anlise da Pesquisa Mensal de Emprego PME (IBGE)9 leva
mesma concluso sobre o desemprego atravs de outro percurso. En-
quanto a PEA cresceu apenas 0,5% na dcada de 90, o nvel de ocupa-
o estagnou-se (0%). O desemprego elevou-se para expressivos 8,9%
ao ano, entre 1990 e 1999.
8
As alteraes metodolgicas na PNAD, em 1992, modificam ligeiramente as conclu-
ses por coincidirem com o ano de encerramento da forte recesso 1990-1992.
9
A PME realizada em seis regies metropolitanas, a saber: So Paulo, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador e Recife.
Esse primeiro bloco de indicadores sugere algumas concluses. ine-
quvoca a correlao entre crescimento econmico, gerao de empregos
e queda do desemprego. A abertura econmica promovida no incio dos
90 alterou significativamente os parmetros de produo na economia
brasileira. O emprego industrial decresceu significativamente em termos
relativos e absolutos no perodo. O dinamismo na gerao de ocupaes
deslocou-se para os setores de servios e de comrcio, que esto menos
expostos concorrncia externa. Processos de terceirizao transferiram
parte dos empregos, outrora alocados na indstria, para os servios. No
entanto, o que se observa que, embora os setores de servios e comrcio
tenham dado significativa resposta em quantidade de ocupaes, ao ab-
sorver parte importante da presso de oferta e da migrao setorial pro-
vinda da indstria, a qualidade dos empregos gerados nesses setores foi
inferior quando comparada s ocupaes extintas no setor industrial.
A convergncia das trs pesquisas analisadas (PNAD, PED, PME), quando
se observam as variaes por posio na ocupao (com carteira, sem carteira
e autnomos ou conta prpria), total. Enquanto o volume de empregos
formais (com carteira) reduzido, a absoro de mo-de-obra tem se dado
atravs de formas mais precrias de insero, ou seja, crescem o assalariamento
sem carteira, o nmero de autnomos ou conta prpria (em particular aqueles
que trabalham para o pblico) e o de empregos domsticos.
Cabe uma observao aqui. Na regio metropolitana de So Paulo, a
absoro atravs de ocupaes mais precrias tem sido mais intensa do
que no conjunto do mercado (Brasil) e tambm que nas demais regies
metropolitanas (PME).
Esses indicadores, provavelmente, expressam a maior presso do
contingente de trabalhadores da indstria que perdeu seus empregos,
dispondo de alguma qualificao e experincia, alm de pertencer a
grupos etrios que no podem permanecer fora do mercado de trabalho
por muito tempo. O maior tombo relativo da economia paulista carac-
terizou com maior nitidez a veloz transformao ocorrida no mercado
de trabalho no Brasil desde o incio da dcada passada.
Apesar das tendncias de aumento do desemprego e da precarizao
das relaes de trabalho, bastou a curta retomada do crescimento eco-
nmico, no ano 2000 e no primeiro semestre de 2001, para que as ten-
dncias fossem ligeiramente alteradas. O desemprego caiu (PED e PME)
e o assalariamento com carteira voltou a crescer, ainda que no tenha
sido interrompido o crescimento do assalariamento sem carteira. De fato,
uma anlise mais aprofundada sobre 2000 e 2001 merece ser realizada. O
assalariamento formal cresceu tanto nas pesquisas domiciliares (PED e
PME) quanto nas de registros administrativos por estabelecimento (RAIS
e CAGED). Embora as informaes sobre rendimentos e salrios no
sejam muito favorveis (os rendimentos esto em queda ao menos desde
1998), pode estar em curso um processo de formalizao, atravs da cria-
o de postos de trabalho com nveis de rendimento menores.
A permanncia do elevado desemprego, durante a ltima dcada,
agravou os indicadores que apontam a crescente participao dos de-
sempregados de longa durao10 no conjunto do desemprego. Uma maior
presena desse contingente coloca outros desafios para as polticas de
emprego, uma vez que o distanciamento prolongado dessas pessoas do
mercado de trabalho amplia as dificuldades para os programas de inclu-
so atravs de instrumentos clssicos dessas polticas.
Terminamos a dcada passada e iniciamos esta com o aprofundamento
da heterogeneidade no mercado de trabalho brasileiro. O desemprego
no tem um nico rosto, pois que abarca jovens, pessoas mais velhas,
mulheres, homens, trabalhadores com baixa escolaridade, e tambm
aqueles com qualificao e experincia relativamente superiores. O de-
semprego est em ascenso para chefes de famlia, mas tambm para
outros membros da famlia e do domiclio.
No plano da ocupao, temos a presena cada mais maior de postos de
trabalho mais precrios e instveis, do forte crescimento dos servios de
carter pessoal e dos empregos domsticos, e da queda dos rendimentos.
nesse contexto que atuam e devem ser pensadas as polticas de
emprego no Brasil.
4. Polticas de emprego no Brasil11
O Brasil avanou claramente no desenho e na implantao de polti-

cas pblicas de emprego a partir dos anos 90. Vrias polticas foram
desenhadas para o enfrentamento do desemprego e da precarizao das
relaes de trabalho (quadro 1).
10
Desempregados com mais de doze meses sem trabalho.
11
O uso da expresso polticas pblicas de emprego nem sempre significa a mesma coisa
para os gestores e estudiosos do mercado de trabalho. Muitos preferem a denominao
polticas pblicas de trabalho e renda. Essa diferena no apenas semntica. Revela
vises sobre as possibilidades de gerao de emprego ou de trabalho para o futuro.
Quadro 1
Principais programas de polticas pblicas de emprego no Brasil
Contudo, ao ensaiarmos um balano inicial dessas polticas no mo-

mento do encerramento de um ciclo de governo, tem-se a sensao de
baixa eficcia das mesmas. Como se essas polticas s fossem capazes
de enxugar gelo.
Assim, nesta parte do texto tenta-se identificar as perguntas que po-
dem ajudar a explicar tal sensao. importante frisar que a inteno
no realizar um balano exaustivo das polticas de emprego que, diga-
se de passagem, so ainda muito recentes no Brasil, e tampouco seria
possvel realizar tal avaliao no espao deste texto. O objetivo princi-
pal refletir sobre o papel que essas polticas de emprego teriam numa
nova etapa de desenvolvimento do pas. O rpido balano que se segue
tem essa finalidade.
Os programas mencionados no quadro 1 demonstram os avanos re-
centes a que nos referimos anteriormente. De um conjunto de nove pro-
gramas, nada menos que sete iniciaram-se a partir de 1994. So, portanto,
programas muito jovens para que possamos julg-los definitivamente.
O Brasil, aps a criao do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT,
em 1990, passou a dispor de uma importante fonte de recursos que permi-
tiu estruturar o Sistema Pblico de Emprego SPE (seguro desemprego,
intermediao de mo-de-obra e formao profissional), sobretudo a par-
tir da segunda metade dos anos 90. Dois dos programas que compem o
SPE so mais antigos: o Sistema Nacional de Emprego SINE (1975)
e o Seguro Desemprego (1986). Todavia, o alcance e a abrangncia dos
mesmos eram bem mais limitados antes da criao do FAT.
A arrecadao anual do FAT corresponde a aproximadamente 0,8%
do PIB e viabiliza, no apenas o conjunto de programas clssicos do
SPE, como tambm os demais programas de crdito (PROGER Urbano
e Rural, PRONAF, Crdito Produtivo Popular) que formam as polticas
pblicas de emprego. No anexo (Tabelas 2, 3, 4 e 5), esto resumidos os
principais indicadores desses programas no perodo mais recente. Dos
trs principais programas do SPE, o Plano Nacional de Educao Pro-
fissional PLANFOR , de 1995, o mais novo.
A observao dos dados no d margem a dvidas sobre a evoluo
dos principais programas e sua abrangncia. o que comentaremos a
seguir.
4.1. Seguro desemprego

Em 2001, para um contingente de 9,76 milhes de demitidos
(CAGEDMTE), 4,56 milhes foram cobertos pelo seguro desempre-
go. Ou seja, uma taxa de cobertura de 47%. Em 1999, essa mesma taxa
atingiu seu nvel mais alto, 50%, igualando-se a 1992. primeira vista,
pode-se comentar essa informao por dois ngulos. Metade dos traba-
lhadores demitidos foi coberta pelo seguro. Desde 1991, a taxa atinge
esse patamar. A outra metade dos trabalhadores demitidos no foi co-
berta pelo seguro. Provavelmente por no preencher os critrios exigi-
dos, por desconhecer as informaes e as exigncias para o acesso ao
seguro, ou por ter encontrado um emprego logo aps o rompimento de
vnculo, no sendo necessrio levar adiante a requisio do seguro.
Entretanto, ao compararmos o volume de segurados com os indicado-
res mais abrangentes do mercado de trabalho, vemos que a cobertura do
seguro fica muito aqum do provvel volume de demitidos, uma vez que
a maior parcela de trabalhadores possui vnculos distintos do
assalariamento com carteira e no cumpre, portanto, os requisitos para
obter o seguro. Vale lembrar que, atualmente, a participao dos trabalha-
dores com carteira12 atinge aproximadamente 35% do conjunto dos ocu-
pados13 no Brasil, e que a estimativa de desempregados foi de 11,5 mi-
lhes em 2000.
Essa situao levanta dvidas sobre o futuro desse programa nos
moldes vigentes. Sua atual abrangncia no nada desprezvel. No en-
12
Pela RAIS, esse nmero chegou a 27 milhes em 2001.
13
64,7 milhes segundo estimativas preliminares do Censo Demogrfico de 2000.
tanto, os benefcios atualmente concedidos consomem praticamente a
totalidade da arrecadao anual do FAT, excluda a parcela destinada ao
BNDES. Portanto, h pouco espao para ampliao, se mantidos o pa-
dro atual de financiamento e os critrios de acesso.
Considerando a dimenso do desemprego e as distintas formas de
insero no mercado de trabalho, cabe, inicialmente, perguntar sobre
como proceder para ampliar a capacidade de cobertura de outros seg-
mentos da ocupao, e como tratar o limite financeiro da atual situao.
A utilizao do patrimnio acumulado do FAT (R$ 68,6 bilhes, em
maio de 2002) poderia viabilizar um ajuste transitrio desse programa,
desde que se modificassem os mecanismos futuros de captao e repar-
tio dos recursos voltados para a assistncia ao desemprego em suas
mltiplas manifestaes isto , no apenas ao desemprego oriundo da
perda do vnculo do assalariamento formal.
4.2. Intermediao ao emprego
De 1977 a 2001, 34,3 milhes de trabalhadores se inscreveram no

Sistema Nacional de Emprego - SINE. No mesmo perodo, foram cap-
tadas 13,9 milhes de vagas e encaminhados 19,5 milhes de inscritos.
Foram recolocadas em novos postos de trabalho 6,6 milhes de pesso-
as. Ou seja, apenas um em cada cinco trabalhadores que procurou esse
servio pblico encontrou, de fato, novo emprego.
Criado em 1975, a intermediao o mais antigo programa do SPE.
Busca aperfeioar o funcionamento do mercado, colocando disposi-
o dos agentes (trabalhadores e empregadores) as informaes rele-
vantes para viabilizar a recolocao dos desempregados, ou a insero
de postulantes ao primeiro emprego. Mesmo em momentos favorveis,
quando o desemprego seria apenas friccional, o bom funcionamento
desse programa reduziria o tempo de ajustamento do mercado.
A observao dos dados histricos do programa indica a necessida-
de de ampliar fortemente a captao de vagas e aumentar o volume de
inscries, viabilizando o acesso ao conjunto dos trabalhadores. Trata-
se de garantir o investimento estatal no fortalecimento e na difuso do
sistema pblico. A deciso dos agentes privados pela utilizao do ser-
vio pblico s ocorrer se o mesmo for capaz de se diferenciar de ou-
tros servios privados. O desafio assegurar que o sistema pblico, por
sua credibilidade e transparncia, oferea um servio de melhor quali-
dade que o do setor privado.
evidente que a deciso dos empregadores sobre contrataes no
se referencia no espao pblico, sobretudo no Brasil, onde a desconfi-
ana com a qualidade do servio pblico muito alta. O papel do siste-
ma bastante limitado se lembrarmos que, em 2001, 9,7 milhes de
trabalhadores assalariados com carteira foram demitidos, e aproxima-
damente 1,5 milho de novos ingressantes chegaram ao mercado. No
mesmo ano, o SINE colocou 747 mil pessoas em novas vagas. Esses
nmeros apenas sugerem o potencial de crescimento da esfera pblica
no campo da intermediao.
A experincia internacional tem sinalizado na direo contrria do
que foi mencionado anteriormente. As orientaes para o sistema pbli-
co seguem a direo de evitar o monoplio do poder pblico sobre a
recolocao dos trabalhadores. Acredita-se que a competio pode me-
lhorar a eficincia do processo de intermediao como um todo. No
entanto, trata-se de reconhecer a enorme diferena entre, de um lado, o
mercado de trabalho e as instituies dos pases desenvolvidos e, de
outro, os pases com mercado de trabalho muito heterogneo como o
nosso caso. O acesso ao servio privado, dado o nvel de renda de uma
parcela grande da populao, pode ser invivel, inclusive para empre-
gadores de menor porte econmico.
4.3. Formao profissional
O PLANFOR treinou 11,5 milhes de pessoas entre 1995 e 2000. A

quantidade foi crescente desde o incio do programa, em 1995, e atingiu
3,1 milhes em 2000. Provavelmente esse nmero foi ultrapassado em
2001, muito embora, em 2002, tenha havido retrocesso em funo dos
dramticos cortes de despesas para atingir o supervit primrio do ora-
mento da Unio.
A experincia de formao profissional atravs de financiamento
pblico antiga no Brasil. Os servios de aprendizagem na indstria e
no comrcio foram criados h dcadas, e so financiados compulsoria-
mente com contribuies extradas da folha de pagamento. A gesto
feita pelos empregadores dos respectivos setores. Portanto, o oramen-
to do PLANFOR (R$ 383,8 milhes, em 2000) bastante limitado, quan-
do comparado ao volume de recursos investido pelas demais entidades
partcipes do que se convencionou chamar de Sistema S.
Contudo, existe uma diferena bsica na gesto do PLANFOR e dos
demais programas. Sua execuo descentralizada, atravs de Planos
Estaduais de Qualificao PEQ e parcerias com outras entidades, e
busca envolver o conjunto dos atores (governo, trabalhadores e empre-
gadores) no plano dos estados e dos municpios, atravs de comisses
estaduais e municipais de emprego (ver tabela 6 do Anexo).
Essa experincia de descentralizao, se bem sucedida, poderia evitar
o enorme risco existente no formato original da formao profissional no
Brasil, ou seja, a definio dos contedos de formao a partir da oferta
(entidades existentes) e no da demanda (trabalhadores e empregadores).
Todavia, os primeiros anos de existncia do PLANFOR coincidiram
com um dos perodos mais crticos do mercado de trabalho em termos
de fechamento de vagas em setores importantes (especialmente na in-
dstria) e conseqente elevao do desemprego.
Assim, a enorme demanda dos atores introduziu uma sria dificul-
dade para a gesto do programa. A presso pela realizao descentrali-
zada, ainda que apoiada em diretrizes metodolgicas, corre o risco da
excessiva fragmentao e pulverizao. Assegurar qualidade aos cur-
sos de qualificao tarefa difcil, dada a enorme quantidade de entida-
des executoras envolvidas em todo o territrio nacional.
Outro problema que pode comprometer o futuro desse programa o
desequilbrio na repartio dos recursos em termos setoriais e regionais.
A vocalizao da demanda dos setores e regies historicamente mais
fortes e organizados pode distorcer a aplicao dos recursos e enfraque-
cer aquele que talvez seja o ponto forte do programa, qual seja, o
envolvimento da sociedade na gesto democrtica dos recursos pbli-
cos para formao profissional.
Por ltimo, a enorme demanda reprimida, em funo da crise do
mercado de trabalho, pode levar ao seu atendimento atravs da excessi-
va fragmentao de cursos de baixa eficcia, no alterando significati-
vamente a possibilidade de requalificao dos trabalhadores e, portan-
to, a probabilidade de sua reinsero no mercado.
4.4. Crdito produtivo popular
A experincia de crdito produtivo popular como poltica pblica de

emprego bastante recente no Brasil. Tem incio com o Proger Urbano,
vindo, na seqncia, o Proger Rural, o Pronaf e, finalmente, os fundos
de investimento de crdito produtivo popular, ou bancos do povo. To-
das essas iniciativas comearam entre 1994 e 1995. A criao desses
instrumentos significou o reconhecimento da importncia da gerao de
emprego, trabalho e renda no pas, tentando superar o enorme obstculo
da concesso de crdito bancrio para a populao mais necessitada,
muitas vezes atuando no setor informal da economia. Seja na rea rural
ou na urbana, esse segmento no tinha possibilidade de acessar crdito
atravs do sistema bancrio tradicional, que impe um conjunto de exi-
gncias ao tomador, exigncias que inviabilizam totalmente a obteno
do emprstimo.
As diversas linhas buscam atingir o universo de micro e pequenos
empresrios, mini e pequenos produtores rurais, agricultores familiares,
cooperativas de produo, enfim, um conjunto amplo de beneficirios
que buscam sustentar e ampliar seus negcios, e para os quais o acesso
ao crdito estratgico.
Inspirado na bem-sucedida experincia dos bancos populares na sia
e, posteriormente, na Amrica Latina, fomentou-se a criao de bancos
do povo, em parceria com estados e municpios, atravs do BNDES. A
partir de 1996, a criao de uma rede de instituies ligadas ao
microcrdito tem sido fomentada pelo BNDES, buscando atingir um
segmento urbano com enorme carncia de pequenos emprstimos para
desenvolvimento de seus negcios.
Um balano preliminar desses programas demonstra sua maior ca-
pacidade de atingir os beneficirios rurais. A escala do Pronaf, que ter-
minou por substituir boa parte do crdito agrcola anterior, bem supe-
rior dos demais programas.
Em 2001 esses vrios programas aplicaram R$ 2,6 bilhes em 825
mil operaes. No mesmo ano, o valor mdio de cada operao foi de
R$ 3,1 mil14. Considerando o volume de operaes de crdito do siste-
ma bancrio, esse montante corresponde cerca de 0.8%. Esse dado
sugere que a escala , sem dvida, o grande desafio desses programas.
Na rea do microcrdito, o Programa de Crdito Produtivo Popular
PCPP, fomentou, entre 1998 e 2001, 271,6 mil operaes com valor
mdio aplicado de R$ 1,1 mil. Vale l embrar que outras experincias de
microcrdito esto sendo desenvolvidas fora da institucionalidade do
PCPP, como o caso do Banco do Povo paulista.
Ainda no mbito federal, com apoio de recursos do FAT, foram cria-
dos os programas PROEMPREGO (1996), PROEMPREGO II (1999),
14
Informaes Gerenciais da Coordenao-Geral de Emprego - MTE.
PROTRABALHO (1998) com objetivo de estimular a gerao de em-
prego e renda em setores com forte potencial de gerao de empregos.
Nos dois primeiros, foram escolhidas reas como transporte urbano,
turismo, saneamento, setores industriais em regies com problemas de
desemprego, comrcio, servios, infraestrutura viria, construo na-
val, energia e telecomunicaes. No PROTRABALHO, o enfoque re-
caiu em setores estratgicos voltados para a organizao de plos de
desenvolvimento integrado, dentro da viso da cadeia produtiva15.
O volume de recursos aplicado atingiu a cifra de R$ 11,8 bilhes,
entre 1996 e 2001, cerca de 43% de todo o montante realizado desde
1995 em todos os programas de crdito pblico para gerao de emprego
e renda.
5. Recomendaes gerais para as polticas de emprego
As anlises aqui apresentadas, sobre o mercado de trabalho e os prin-

cipais programas que compe as polticas de emprego no Brasil, tive-
ram o objetivo de destacar a incapacidade das polticas de emprego en-
frentarem o enorme problema da gerao de emprego e renda no Brasil,
sobretudo a partir dos anos 90.
Essa incapacidade no decorreu da inexistncia de programas bem
desenhados, concebidos e executados. O conjunto de polticas
implementadas, especialmente a partir da criao do FAT, respondeu
satisfatoriamente s demandas crescentes no mbito do SPE, e avanou
bastante no campo do crdito produtivo voltado para criao de oportu-
nidades de emprego e renda.
O volume de recursos cresceu significativamente para todos os pro-
gramas, quer sejam aqueles que formam o SPE (seguro desemprego,
intermediao e formao profissional), quer sejam os voltados para
concesso de financiamento com objetivo de gerar emprego e renda.
Nestes ltimos, a exigncia de garantias, por parte das instituies de
crdito, impediu a ampliao do financiamento para a populao mais
carente. Contudo, o Programa de Crdito Produtivo Popular (Bancos
do Povo) compensou parcialmente essa limitao presente no Proger.
Entretanto, esse avano ocorreu em meio a mais uma dcada de es-
tagnao econmica, com taxas de crescimento incapazes de gerar a
15
Idem.
quantidade de postos de trabalho (demanda) suficiente para acompa-
nhar o aumento da PEA (oferta). Os resultados foram o crescimento do
desemprego e a elevao da participao de formas mais precrias de
insero no conjunto dos trabalhadores ocupados.
Como pensar o futuro luz da experincia recente e de outras
experincias?
Sem reestabelecer condies macroeconmicas que viabilizem ta-
xas de crescimento substancialmente mais altas, no h futuro para as
polticas de emprego. Estamos, portanto, nos referindo, entre outros
objetivos, reduo da dependncia externa, ao crescimento do saldo
da balana comercial com avano das exportaes e, sobretudo, ne-
cessidade de juros reais em queda e capazes de estimular a retomada do
crdito. Vale lembrar que o volume de operaes de crdito atravs do
sistema bancrio no chega a 30% do PIB, no Brasil.
A retomada do crescimento condio absolutamente necessria para
sustentar quaisquer polticas de emprego. Sejam as atuais, reforando
os acertos e corrigindo os erros, sejam novas polticas para atender de-
mandas a partir de segmentos excludos do mercado de trabalho como,
por exemplo, o dos trabalhadores de faixas etrias mais avanadas em
situao de desemprego. Alguns segmentos da fora de trabalho sim-
plesmente no sero reinseridos no mercado de trabalho se a via para
tanto for apenas a dos programas de qualificao profissional.
Novos programas em escala nacional, como as frentes de trabalho urba-
nas, so fundamentais para absorver parte dos atuais excludos. Ainda que
se argumente sobre a qualidade dos postos gerados nas frentes de trabalho,
trata-se de um gigantesco esforo de recuperar, no s as mnimas condi-
es de renda dessas pessoas, mas, tambm, sua auto-estima, criando con-
dies para a plena recuperao cidad desses trabalhadores. Diga-se de
passagem, os trabalhadores atendidos por esse tipo de programa dificil-
mente tero qualquer outra oportunidade de reingressar no mercado de tra-
balho enquanto as taxas de desemprego freqentarem os atuais patamares.
Um dos principais desafios do SPE ser integrar os diversos servi-
os de intermediao, seguro desemprego e formao profissional. Essa
integrao deve envolver a disponibilizao do crdito para todos que
optem por buscar sua reinsero no mercado atravs da criao de
microempreendimentos. No h, atualmente, essa articulao no SPE.
Se bem executada, tal articulao poderia evitar desperdcio de recur-
sos e garantir a eficcia na recolocao dos trabalhadores.
O que est em pauta, portanto, a proposio de ampliar significati-
vamente os investimentos no SPE, criando postos integrados de atendi-
mento ao trabalhador, um espao onde possam ser articulados todos os
servios pblicos de emprego, facilitando a tomada de deciso de cada
usurio do SPE. Essa tarefa no trivial, j que no h folga no atual
fluxo de recursos do FAT. Ser necessrio lanar mo de parcela do
patrimnio do FAT para, num horizonte de tempo definido, estabelecer
condies mais favorveis de operao do SPE.
As dificuldades para as polticas de emprego sero imensas no novo
ciclo de desenvolvimento. De incio, para desarmar os atuais constran-
gimentos macroeconmicos, ser necessrio tempo. Dificilmente
retornaremos a patamares de crescimento robustos nos prximos dois
anos, sem colocar em risco o equilbrio externo e, portanto, a prpria
estabilidade de preos. A reduo dos juros, se obtida, poder conduzir
a maior liberdade na execuo do oramento federal, o que dever libe-
rar recursos crescentes para as polticas sociais, em particular para as
polticas de emprego.
Nessa disputa por recursos, deve residir o sucesso ou o fracasso das
polticas de emprego. O enfrentamento do desemprego s ser efetivo
se os oramentos pblicos refletirem essa prioridade. Embora o FAT
represente fonte importante de recursos para o financiamento dessas
polticas, a gravidade da situao demanda ampliao dos recursos nas
diversas instncias de governo. Em outras palavras, significa colocar o
trabalho, de fato, no centro das prioridades nacionais.
O primeiro passo poderia ser a participao das Centrais Sindicais
nas instncias de deciso das polticas econmica e de emprego. A
viabilizao de uma Cmara Conjunta de Poltica Econmica e Social,
com real poder de deciso, poderia ser um passo nessa direo. A
inexplicvel separao entre aqueles que tomam deciso no campo eco-
nmico e no campo social leva injustificvel dissociao dos objeti-
vos dos programas sociais por parte dos gestores de poltica econmica.
5.1. Recomendaes para o BNDES

Diante do exposto, e considerando a misso do BNDES, parece mais
adequado sua funo, ampliar e reforar o leque de programas e aes
que o Banco vem apoiando e implementando nos ltimos anos.
Certamente, a capacidade de a economia brasileira gerar empregos e
reduzir o desemprego, alm da estabilidade macroeconmica, estar asso-
ciada elevao dos nveis de investimento em setores estratgicos do
ponto de vista da gerao de empregos. Cabe identific-los sob essa tica.
O Banco j dispe do conhecimento proveniente de alentados estu-
dos sobre os coeficientes e multiplicadores de emprego setoriais pre-
sentes na matriz de insumo-produto. A experincia da instituio fun-
damental para difundir as potencialidades de gerao de emprego pre-
sentes nas diversas cadeias produtivas e o impacto que essa gerao de
emprego pode exercer sobre as regies, buscando subsidiar a elabora-
o de projetos de desenvolvimento local articulados com a decisiva
participao dos atores. Uma vez identificadas as vocaes e as deman-
das locais e regionais, o apoio aos setores na regio deve fazer parte da
prpria concepo do projeto de desenvolvimento. Vale lembrar a ne-
cessria articulao com os diversos conselhos e comisses presentes
nas localidades e nas regies, em especial as comisses de emprego.
O Banco deve tambm reforar as atuais linhas de financiamento para
pequenas e mdias empresas, principais fontes de gerao de empregos.
A diferenciao de taxas tambm deve ser praticada para as empresas de
menor porte que gerem mais emprego por unidade de financiamento.
O papel do BNDES essencial na rea do microcrdito. Alm de
condies mais favorveis no plano macroeconmico, a escala desses
programas decisiva para que se possa praticar taxas de juros realmen-
te populares nos emprstimos dos bancos do povo. Portanto, o reforo
dessa linha necessrio para fortalecer esses programas.
importante resgatar o tema das condicionalidades sociais para con-
cesso de financiamento atravs do BNDES. Tema tabu ao longo dos
anos 90, este tipo de condicionalidade pode ser retomado sob o manto
da responsabilidade social das empresas. A preservao e a ampliao
do nvel de emprego, associadas melhoria de qualidade dos postos de
trabalho, devem ser requisito bsico para os crditos concedidos pelo
BNDES. Se essa exigncia no puder ser atendida no mbito da empre-
sa, pode-se examin-la no mbito da cadeia produtiva. evidente que o
acompanhamento dos projetos financiados pelo Banco indispensvel
para a consecuo desses objetivos. Devem ser previstas sanes para
os tomadores de crdito que no cumprirem o acordado. Tais sanes
devem compreender desde o rompimento do contrato de financiamento
at a proibio futura de novos emprstimos.
Deve-se continuar praticando taxas diferenciadas de emprstimos
por regies e setores com forte impacto na preservao ou ampliao de
empregos. Por exemplo, setores com problemas de competitividade, ou
regies com perda de dinamismo.
O BNDES deve reforar sua capacidade de difundir prticas que
tenham xito na expanso e na melhoria da qualidade dos empregos,
ampliando seu potencial de anlise para o conjunto das cadeias produti-
vas do ponto de vista da gerao de empregos. A idia disponibilizar,
para a sociedade, o mximo de conhecimento sobre setores que tm
mais potencial de gerao de empregos. O BNDES, ao lado do Minist-
rio do Trabalho e do Emprego, deveria ser uma referncia para a socie-
dade na tomada de deciso que leve em conta a questo do emprego.
Para atingir os objetivos de preservar a misso de banco de fomento
com fortes caractersticas sociais, o BNDES deve participar ou continu-
ar participando dos diversos fruns onde as polticas de emprego so
formuladas. A contribuio do BNDES deve estar presente na concep-
o dos programas, em funo de seu maior conhecimento da cultura
empresarial.
ANEXOS
Tabela 1
Taxas de desemprego em pases selecionados
1989-2000 em %
Fonte: OIT. KILM, IBGE. PNAD e DIEESE/SEADE. PED
Nota: (1) Dados do Censo Demogrfico de 2000.

(2) Brasil - PED - dados para a regio metropolitana de So Paulo
Obs.: (a) Argentina: Dados de Buenos Aires. Populao de 10 anos e mais
(b) frica do Sul: Populao civil entre 15 e 65 anos.
(c) Coria do Sul: Dados excluem ilhas de difcil acesso, prisioneiros, estran-
geiros e pessoas que moram fora do pas.
(d) Mxico: Populao civil de 15 anos e mais
(e) EUA: Populao civil de 16 anos e mais.
(f) Blgica, Chile, Dinamarca, Frana, Alemanha, Irlanda, Japo, Coria do Sul
e Portugal: Populao de 15 anos e mais
(g) Itlia: Populao de 14 anos e mais
(h) Holanda: Populao de 15 a 65 anos.
(i) Noruega: Populao de 16 a 74 anos.
(j) Espanha: Populao de 16 anos e mais. Dados revistos pelo Censo de 1980.
(k) Sucia: Populao de 16 a 74 anos
(l) Inglaterra: Populao de 16 anos e mais
Tabela 2
SEGURO - DESEMPREGO:
Requerentes, segurados e valor mdio do benefcio
Brasil 1991-2001
Fonte IPEA. Conjuntura e Anlise
Nota: (1) Valor mdio do benefcio em salrios mnimos
(2) Valor mdio do benefcio em R$ de dezembro de 1995.
Tabela 3
SINE Intermediao de mo-de-obra (1): resultados e indicadores
Brasil: 1977 a 2001
Fonte: MTE. CGEM

Nota: (1) IMO: Captao de vagas e colocao do trabalhador no
mercado de trabalho inscritos, vagas captadas, encaminhamentos e
(re) colocados no mercado formal.
Tabela 4
PLANFOR: Treinandos e investimentos
BRASIL - 1995-2000
Fonte: MTE. PLANFOR
Tabela 5
Proger e Programas de fomento ao emprego e renda
Execuo por ano (1995 A 2001) BB, BN, BNDES CAIXA E FINEP
Fonte: MTE. CGEM
Tabela 6
Quadro quantitativo das Comisses Municipais de Emprego
Fonte: MTE. CGEM

3 PolEmprego

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

3 PolEmprego

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

PAINEL

Carlos Henrique Corseuil*

Jos Pastore (USP)

A gerao de oportunidades de trabalho depende de um grande n-

* IPEA, sistematizador do painel Polticas de Emprego.

Cludio Dedecca (UNICAMP)

Hlio Zylberstajn (USP)

Para o professor Zylberstajn, as apresentaes trazem vises que no

Sheila Najberg (BNDES)

A Dra. Najberg reservou seu tempo de exposio para informar as

2. Caricatura do debate sobre poltica de emprego no Brasil

Em linhas gerais, fica evidente a presena de duas posies nesse deba-

3. Desdobramentos em termos de diretrizes para o BNDES

O papel do BNDES no est explcito de forma detalhada em ne-

A gerao de oportunidades de trabalho depende de um grande n-

* Faculdade de Economia e Administrao, Universidade de So Paulo (FEA/USP).

Trabalho de qualidade: o desafio da proteo social

Para o mundo do emprego, as sociedades humanas desenvolveram,

O ataque desproteo exige uma orquestrao de polticas convergen-

O impacto da qualidade das leis no mundo do trabalho

O mercado informal vem registrando um aumento no ingresso de

As desigualdades legais no campo do trabalho

As desigualdades criadas por lei no campo do emprego se repetem nas

Mudanas institucionais: poltica e tcnica

O que fazer? Sonhar com um surto de magnanimidade dos que con-

No incio de um novo sculo, as sociedades esto sendo desafiadas a

O papel do BNDES nas polticas de emprego

O papel mais bvio de um banco de desenvolvimento o de apoiar

ALEM, Ana Claudia; MENDONA DE BARROS, Jos Roberto e

Nota: Usando-se a nomenclatura do Brasil (Anexo II).

Fonte: Itens da Constituio Federal e CLT.

Fonte: Itens da Constituio, CLT Lei 9.601/98.

* Economista. Diretor Tcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e Estu-

2. Macroeconomia e mercado de trabalho nos pases centrais

No novo o debate sobre os determinantes dos nveis de emprego,

3. Brasil: crescimento e mercado de trabalho

A dcada de 90 interrompeu uma longa trajetria de melhora do

Fonte: IBGE. PNAD, IBGE. PME e DIEESE/SEADE. PED

4. Polticas de emprego no Brasil11

O Brasil avanou claramente no desenho e na implantao de polti-

Contudo, ao ensaiarmos um balano inicial dessas polticas no mo-

4.1. Seguro desemprego

4.2. Intermediao ao emprego

De 1977 a 2001, 34,3 milhes de trabalhadores se inscreveram no

4.3. Formao profissional

O PLANFOR treinou 11,5 milhes de pessoas entre 1995 e 2000. A

4.4. Crdito produtivo popular

A experincia de crdito produtivo popular como poltica pblica de

5. Recomendaes gerais para as polticas de emprego

As anlises aqui apresentadas, sobre o mercado de trabalho e os prin-

5.1. Recomendaes para o BNDES

Fonte: OIT. KILM, IBGE. PNAD e DIEESE/SEADE. PED

Nota: (1) Dados do Censo Demogrfico de 2000.

Fonte: MTE. CGEM

Fonte: MTE. PLANFOR

Fonte: MTE. CGEM

Fonte: MTE. CGEM

Vous aimerez peut-être aussi