INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO

Clases de iniciacin.

Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.

Iniciacin de oficio del procedimiento administrativo

La iniciacin de oficio del procedimiento administrativo se produce mediante el acuerdo del

rgano competente. Este acuerdo se dicta por propia iniciativa de dicho rgano, pero puede
traer causa tambin en una orden superior, en una peticin razonada de otros rganos o en una
denuncia.

La determinacin del momento inicial del procedimiento administrativo es importante,

fundamentalmente, a efectos de plazos. En este punto es esencial dejar sentado que, en el caso
de que el procedimiento se inicie como consecuencia de orden superior, peticin de otro rgano
o denuncia, el procedimiento no se inicia formalmente con estas actuaciones, sino que ser
necesaria la adopcin del acuerdo de iniciacin por el rgano competente. De este modo
tampoco los rganos o personas que ordenen, pidan o denuncien inician el procedimiento
administrativo. Desde la perspectiva concreta de las denuncias, pues, el denunciante no
adquiere per se la condicin de interesado (salvo, claro est, que sea titular de un derecho
subjetivo o inters legtimo y directo).

Con carcter previo al acuerdo de iniciacin pueden realizarse actuaciones para conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no, de iniciar el procedimiento. Es el trmite
de informacin previa al que se refiere el artculo 69.2 LPAC y que, por tanto, no implica,
necesariamente, la iniciacin del procedimiento.

Iniciacin del procedimiento a instancia del interesado

Los procedimientos iniciados a instancia de parte traen causa en la solicitud que presenta la
persona interesada. La presentacin de la solicitud ha de tener lugar conforme a una serie de
requisitos formales que examinaremos a continuacin.

+ Formalizacin de la solicitud

a) Contenido (artculo 70 LPAC).

Las solicitudes que se formulen por parte de las personas interesadas deben contener lo
siguiente (artculo 70 LPAC):

A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como

la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
B) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

C) Lugar y fecha.

D) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por

cualquier medio.

E) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

En l personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, pueden

formularse en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
especficos dispongan otra cosa.

b) Subsanacin y mejora voluntaria (art. 71 LPAC).

El hecho de que la solicitud no rena los requisitos exigidos no justifica la negativa a admitirla
o la resistencia a impulsar el procedimiento administrativo. En estos casos, por el contrario y
segn lo establecido en el artculo 71.1 LPAC, ha de requerirse al interesado para que un plazo
de diez das subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, indicndosele que, si as
no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin (esta resolucin debe
ser expresa y notificarse, de acuerdo con lo establecido en el artculo 42 LPAC), reiterndose
as, para este supuesto concreto lo que con carcter general se establece en el artculo 76
LPAC, ya analizado cuando nos referamos a la obligatoriedad de trminos y plazos.

El plazo de subsanacin puede ampliarse hasta cinco das a peticin del interesado o a
iniciativa del rgano, si la aportacin de los documentos requeridos presenta dificultades
especiales (esta posibilidad, sin embargo, se excepta en los procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva).

Distinta de la subsanacin es la mejora voluntaria de la solicitud que puede ser presentada

tanto por el interesado como recabada por el rgano administrativo competente (en cuyo
caso, de acuerdo con lo establecido en el artculo 71.3 LPAC, debe levantarse acta sucinta que
se incorpora al expediente).

c) Lugar de presentacin.

Las solicitudes pueden presentarse en cualquier de los lugares en los que al efecto establece el
artculo 38.4 LPAC:

a. En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.

b. En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin

General del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de
alguna de las entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese
suscrito el oportuno convenio.

c. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d. En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero.

e. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

d) Constancia de la presentacin

El interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin de

la solicitud, admitindose como recibo la copia en la que figure la fecha de presentacin
anotada por la oficina (artculo 70.3 LPAC que se corresponde con el derecho contemplado en
el artculo 35.C LPAC, ya expuesto).

e) Solicitud por medios electrnicos

Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario, los ciudadanos pueden elegir
en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones pblicas, sea o no por
medios electrnicos. Esta posibilidad, introducida de forma expresa en nuestro ordenamiento
por el art. 27 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
Servicios Pblicos, y que se complementa con la obligacin de las Administraciones pblicas de
crear sistemas de registros electrnicos que garanticen la constancia de la recepcin de las
solicitudes, escritos y comunicaciones (art. 24 Ley 11/2007).

Ello implica, obviamente, la modulacin de algunos de los requisitos de forma que hemos
descrito con anterioridad, de modo que las solicitudes se habrn de formalizar de acuerdo con
las prescripciones que al respecto se establecen en la citada Ley y que, en concreto, pasan por
la sustitucin de la firma tradicional por la firma digital y la limitacin de los lugares de
presentacin de la solicitud anteriormente relacionados a las que se presenten por medios no
electrnicos.

Los dems requisitos exigidos por el artculo 70 LPAC son, obviamente, exigibles (aunque
tambin es aplicable, naturalmente, el rgimen de subsanacin que ya nos es conocido).

+ Modelos normalizados

En procedimientos masivos (por ejemplo, solicitud de admisin en un centro educativo), y con

el objeto de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el artculo 70.4 LPAC obliga a la
Administracin Pblica a establecer modelos normalizados, en el que se indiquen todos los
requisitos que deben reunir las solicitudes. Si los interesados no utilizan estos modelos oficiales,
debern incluir los elementos necesarios para complementarlo.

En la idea de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el artculo 70.4 LPAC establece
el deber de las Administraciones pblicas de disponer, en las dependencias administrativas, de
modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que
impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Ello no obsta, como el propio
precepto determina, a que los solicitantes puedan acompaar los elementos que estimen
convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos
y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.
- La declaracin responsable y la comunicacin previa

El artculo 71 bis LPAC, introducido por el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de

modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio, contiene una regulacin genrica de las tcnicas de control
administrativo del ejercicio de derechos y actividades que con carcter ms concreto se regulan
en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su
ejercicio as como en las diversas leyes sectoriales que regulan cada mbito especfico
relacionado con tales derechos y actividades y que, a su vez, han sido modificadas por otros
preceptos de la citada la Ley 25/2009. Se trata, en definitiva, de la transposicin a nuestro
Derecho de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre,
relativa a los servicios en el mercado interior (ms conocida como Directiva de servicios). En
sntesis, el sistema, en la idea de suprimir trabas y controles administrativos, sujeta el ejercicio
de determinados derechos y actividades, hasta el momento sujetos a autorizacin
administrativa, a la obligacin de presentar ante la Administracin pblica competente una
declaracin responsable o una comunicacin previa.

A tales efectos, el artculo 71 bis LPAC proporciona las definiciones de ambas figuras,
conceptuando la declaracin responsable como el documento suscrito por un interesado en el
que manifiesta, bajo su responsabilidad, que:

a) Cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al

reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio (requisitos que deben estar
recogidos de manera expresa, clara y precisa en la declaracin responsable).

b) Dispone de la documentacin que as lo acredita.

c) Se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho

reconocimiento o ejercicio. Por su parte, la comunicacin previa se define como el documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica
competente sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho
o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artculo 70.1 LPAC (la
comunicacin, no obstante, puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la
actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea expresamente).

Como consecuencia de la presentacin de alguno de estos documentos, con carcter general y

sin perjuicio de los efectos que al respecto determine la legislacin correspondiente, el
interesado puede entender reconocido o ejercitar su derecho o iniciar una actividad desde el
da en que tenga lugar dicha presentacin y queda sujeto a las potestades de comprobacin,
control e inspeccin que tenga atribuida la Administracin correspondiente.

El incumplimiento del deber de presentar la declaracin responsable o la comunicacin previa

o la existencia de algn defecto en los datos que deben contener (entendindose por estos la
inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato, manifestacin o
documento que se acompae o incorpore) tiene como consecuencias la imposibilidad de
continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga
constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o
administrativas a que hubiera lugar; la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el
mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado; el surgimiento de la obligacin del
interesado de restituir la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio
del derecho o al inicio de la actividad correspondiente. En todo caso, la concurrencia de las
anteriores circunstancias, as como la determinacin de sus concretos efectos, requiere de una
resolucin de una Administracin pblica que las declare.

Para facilitar el cumplimiento de las tcnicas examinadas, el artculo 71 bis LPAC establece una
serie de mecanismos que obligan a las Administraciones pblicas, como el deber de estas de
tener permanentemente publicados y actualizados modelos de declaracin responsable y de
comunicacin previa que se han de facilitar de forma clara e inequvoca, pudindose presentar
a distancia y por va electrnica, en todo caso.

- Acumulacin de procedimientos

El principio de eficacia y el de economa procedimental justifican la posibilidad prevista en el

artculo 73 LPAC de disponer, por parte del rgano administrativo que inicie o tramite un
procedimiento, la acumulacin de procedimientos cuando, cualquiera que haya sido su forma
de iniciacin (de oficio o a instancia del interesado), guarden identidad sustancial o ntima
conexin. El acuerdo de acumulacin no es susceptible de recurso alguno (aunque nada impide
que en un eventual recurso contra la decisin final se alegue una irregularidad en este trmite).

- Efectos de la iniciacin del procedimiento: la obligacin de resolver

Presentada la solicitud o adoptado el acuerdo de iniciacin del procedimiento (segn que se

inicie, respectivamente, a instancia del interesado o de oficio), surge la obligacin de resolver
por parte de la Administracin Pblico, cuyo rgimen se encuentra regulado, en detalle, en el
artculo 42 LPAC. Esta obligacin, as como las consecuencias de su incumplimiento, es de suma
importancia, por lo que le dedicaremos una especial atencin.

+ Alcance de la obligacin de resolver

La obligacin de resolver consiste en dictar resolucin expresa y notificarla, cualquiera que sea
la forma en que se haya iniciado el procedimiento.

Esta obligacin permanece en los casos en los que el procedimiento administrativo termina de
una manera anormal. El modo de terminacin normal del procedimiento es, como veremos con
posterioridad, la resolucin que le pone fin, resolviendo todas las cuestiones que deriven del
expediente. Existen supuestos en los que sin embargo no se resuelve agotando el procedimiento
administrativo, porque acontezcan determinadas circunstancias. En estos casos (prescripcin,
caducidad, renuncia del derecho, desistimiento de la solicitud, desaparicin sobrevenida del
objeto del procedimiento), la Administracin Pblica tambin viene obligada a dictar resolucin
expresa y a notificarla, declarando en la misma la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.

Existen supuestos, no obstante, exceptuados de esta obligacin genrica. Son aquellos en los
que se produce la denominada terminacin convencional, en los que el procedimiento final por
pacto o convenio entre la Administracin Pblica y el interesado (de los que tambin nos
ocuparemos ms adelante), as como los relativos al ejercicio de derechos sometidos
nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin, cada vez ms frecuentes en
los distintos sectores materiales del actuar administrativo, (se trata de actividades que no
requieren, para su ejercicio, de autorizacin o concesin administrativas, sino que basta para su
realizacin la debida comunicacin previa a la Administracin, de modo que si esta no se opone,
la actividad puede desarrollarse por el particular).

+ Plazo para el cumplimiento de la obligacin de resolver

Obviamente, la imposicin de la obligacin de resolver va acompaada del establecimiento de

un plazo para ello. Ahora bien, este plazo no se determina en la LPAC que, en este punto se
remite a lo que establezca la norma reguladora del procedimiento de que se trate. Lo que s
hace la LPAC es establecer un plazo mximo y un plazo residual, el cmputo de los mismos,
garantas para asegurar el conocimiento de los plazos para resolver en cualquier caso, y la
posibilidad de suspensin y ampliacin de los mismos.

a) Plazo mximo.

La LPAC fija el lmite a las normas que regulen los procedimientos, estableciendo un plazo
mximo de seis meses. Este plazo, sin embargo, podr ser mayor si lo establece una norma con
rango de Ley o la normativa comunitaria europea.

b) Plazo residual.

Consciente de la posibilidad de que la normativa reguladora del procedimiento

correspondiente no establezca plazo alguno, la LPAC ha establecido, para cuando las normas
no lo prevean, el plazo mximo de tres meses.

c) Cmputo.

Los plazos se cuentan como sigue:

a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin.

b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin (como puede verse no se
cuentan desde el momento de presentacin de la solicitud).
d) Garantas.

Para garantizar tanto el general conocimiento como el particular por parte del interesado de
los plazos en los que la Administracin tiene que resolver, el artculo 42 LPAC ha previsto las
siguientes medidas:

a) Las Administraciones pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos

informativos, las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de
duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

b) En todo caso, las Administraciones pblicas deben informar a los interesados del plazo
mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los procedimientos,
as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo (esto es, el
incumplimiento de la obligacin de resolver en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuyo rgimen veremos con posterioridad), incluyendo dicha mencin en la
notificacin o publicacin del acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que se les
debe dirigir al efecto dentro de los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el
registro del rgano competente para su tramitacin. En este ltimo caso, la comunicacin
indicar adems la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el rgano competente (de
modo que se garantiza, tambin, el conocimiento por parte del interesado del momento en el
que comienza la obligacin de resolver).

e) Suspensin de plazos.

La introduccin de mecanismos que aseguren una puntual resolucin de los procedimientos se

ha realizado tomando tambin en consideracin la posible concurrencia de circunstancias que
impidan, razonablemente, la finalizacin del procedimiento en los plazos expuestos. En este
sentido, la LPAC posibilita que, ante tales circunstancias, el procedimiento se interrumpa.

Los supuestos en los que el transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento
y notificar la resolucin puede ser suspendido se determinan en el artculo 42.5 LPAC, que
tambin establece los perodos concretos de suspensin en cada caso:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la

aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie
entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su
defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto respecto a la
subsanacin y mejora de la solicitud en el ya analizado artculo 71 LPAC.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano de las

Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que habr de comunicarse
a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a la Administracin instructora, que
tambin deber serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de
la resolucin a un rgano de la misma o distinta Administracin Pblica, por el tiempo que
medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la recepcin del informe,
que igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensin no podr
exceder en ningn caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes propuestos

por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de los resultados al
expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio en los

trminos previstos en el artculo 88 LPAC (este precepto es el que regula la denominada
terminacin convencional, a la que posteriormente nos referiremos), desde la declaracin
formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones
que se constatar mediante declaracin formulada por la Administracin o los interesados.

f) Plazo para resolver en los procedimientos masivos

En el artculo 42.6 LPAC se contempla el supuesto de los procedimientos en los que fuera
elevado el nmero de solicitudes presentadas o de personas afectadas en el procedimiento. En
principio, la LPAC no justifica la suspensin o ampliacin de plazos en estos casos, sino que por
el contrario faculta al rgano competente para resolver (a propuesta del rgano instructor) o a
su superior jerrquico para habilitar los medios personales y materiales necesarios para
cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Slo en el caso de que se agoten todos los medios a disposicin posibles y con carcter
excepcional, admite el precepto que se acuerde la ampliacin del plazo de resolucin, no
pudiendo ser el plazo de ampliacin superior al establecido para la tramitacin del
procedimiento administrativo. Contra el acuerdo de ampliacin no cabe recurso (aunque nada
impide que en un eventual recurso contra la decisin final se alegue una irregularidad en este
trmite).

g) Responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones pblicas de los titulares de

los rganos de instruccin y resolucin.

Como complemento al establecimiento de la obligacin de resolver, el artculo 46.7 LPAC

determina la responsabilidad, en el mbito de sus competencias, del personal al servicio de las
Administraciones pblicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos y de los titulares de
los rganos administrativos competentes para instruir y resolver, del cumplimiento de la
obligacin legal de dictar resolucin expresa en plazo, dando lugar su incumplimiento a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con
la normativa vigente.

- Consecuencias del incumplimiento de la obligacin de resolver: el silencio administrativo y

la caducidad.

El establecimiento de una genrica obligacin de resolver (y la regulacin, en detalle, de su

rgimen) no implica que la Administracin resuelva en todos los casos. Las consecuencias para
el administrativo, desde el punto de vista de la seguridad jurdica y de los derechos de defensa
no son balades. Puede considerar el solicitante de una autorizacin, v.gr., que se ha estimado
o desestimado su solicitud si transcurrido un tiempo X no se le ha contestado? En caso de
considerarla desestimada, podra recurrir? a partir de qu momento?.

El legislador, ya en 1958, fue consciente de este problema, afanndose en dar respuesta y

soluciones concretas, que proporcionaran certeza a los administrados, ante la callada, el
silencio, de la Administracin. La regulacin de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
se modific, radicalmente, con la LPAC de 1992. Muchos fueron, sin embargo, los fallos de esta,
corregidos, en parte, mediante la reforma de 1999, que introduce el rgimen que se expone a
continuacin y que parte de diferenciar las situaciones, segn que el procedimiento se haya
iniciado a instancia del interesado o de oficio, divergiendo las soluciones en cada caso.

+ Consecuencias en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado: el silencio

administrativo.

Cuando el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado, transcurrido el plazo para

resolver sin que se haya notificado la resolucin, se produce el silencio administrativo, lo que
implica que el interesado podr entender su solicitud estimada, como regla general. La
produccin del silencio, no obstante, no exime de la obligacin de resolver en los trminos que
posteriormente veremos.

En este sentido, dispone el art. 43.1 LPAC lo siguiente: En los procedimientos iniciados a solicitud
del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma
prevista en el apartado 3 de este artculo, el vencimiento del plazo mximo sin haberse
notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la
solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los
que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de inters general o una norma de
Derecho comunitario establezcan lo contrario. A continuacin, el segundo prrafo del precepto
introduce una serie de excepciones a esta regla general.

a) El sentido del silencio: el silencio positivo como regla general y sus excepciones.

La gran novedad de la LPAC, en la que abund la reforma de 1999, es el establecimiento del

silencio positivo como regla general. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 parta de
la regla justamente contraria, que intentara corregir la LPAC de 1992, pero que sin embargo, al
dejar la posibilidad de que el reglamento modulara esta regla general, abri un portillo al
establecimiento reglamentario de excepciones que no se hicieron esperar (con lo cual, en la
prctica, el resultado era que el negativo era el sentido ms habitual que haba de darse al
silencio administrativo).

El art. 43.1 LPAC, establece, en este sentido, la regla general del silencio positivo: los interesados
podrn entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos.

Esta regla general se excepta en los siguientes casos (en los que, por tanto, el silencio es
negativo):

Si lo establece una norma con rango de Ley por razones imperiosas de inters general o una
norma de Derecho comunitario. No cabe pues la excepcin mediante una norma interna con
rango inferior a la Ley, esto es, mediante un reglamento, y en caso de que sea una norma con
rango de Ley la que la introduzca, debe justificarse, adems, en razones imperiosas de inters
general (esta ltima exigencia se introduce mediante la modificacin que del art. 43 LPAC lleva
a cabo el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su
adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).

En relacin a los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el art.
29 de la Constitucin. Este precepto se desarrolla por la Ley Orgnica 4/2001, de 12 de
noviembre, en la que se regula el derecho de todas las personas a realizar peticiones que podrn
versar sobre cualquier asunto o materia, sea personal o colectivo, en el mbito de competencias
del destinatario, que podr ser cualquier institucin pblica, administracin, o autoridad, as
como ante los rganos de direccin y administracin de los organismos y entidades vinculados
o dependientes de las Administraciones pblicas.

En relacin a los procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se

transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio
pblico. El dominio pblico puede definirse como el conjunto de bienes que, por estar
destinados al uso o servicio pblico son de titularidad de una Administracin pblica (ejemplos
de bienes de dominio pblico seran el la zona martimo-terrestre, las playas, las carreteras, los
parques, las aguas continentales, etc.). Por servicio pblico debe entenderse el conjunto de
prestaciones que los ciudadanos reciben de las Administraciones pblicas, por ser de necesaria
satisfaccin para la calidad de vida (v.gr., servicios de abastecimiento de aguas, transporte
pblico, educacin, sanidad, etc.).

En relacin a los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. De acuerdo con

ello, cuando la Administracin no resuelve un recurso, en el plazo que corresponda habr de
entenderlo desestimado.

El silencio negativo en va de recurso, encuentra, al tiempo, una excepcin (en cuyo caso, por
tanto, el silencio es positivo) en el caso de que el recurso lo sea de alzada y se haya interpuesto,
a su vez, porque previamente la Administracin no hubiera resuelto y se hubiera producido el
silencio negativo (frente al cual, como decimos, se interpone recurso de alzada). En estos casos,
el silencio es positivo, debiendo entenderse el recurso estimado. As lo expresa el ltimo inciso
del art. 43.1, segundo prrafo LPAC: No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el
rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.

El legislador, como puede verse, sanciona a la Administracin, impidiendo que esta, ante una
misma pretensin, al cabo, incumpla, por dos veces (en va de peticin y en va de recurso), con
su obligacin de resolver. Esta idea, que puede compartirse por su efecto de incentivar a la
Administracin a resolver, tiene, sin embargo, ciertos riesgos, puesto que pueden existir casos
en los que, por silencio, se adquieran facultades o derechos sin que se renan los requisitos
legales para ello (pinsese, v.gr., en el menor de edad que solicita un permiso de conduccin y
recurre frente al silencio que se produce tras la solicitud y que, en va de recurso, tampoco
obtiene respuesta de la Administracin). Estos supuestos, sin embargo, encuentran respuesta
desde una perspectiva distinta, pues se sancionan con la nulidad de pleno derecho (art. 62.2
LPAC), como posteriormente veremos. No obstante debe advertirse que la nulidad debe
declararse (mediante la oportuna va de revisin o recurso), de modo que, de no activarse
ninguna de estas vas, podemos encontrarnos en presencia de facultades o derechos adquiridas
por silencio que adolecen, nada ms y nada menos, de nulidad radical.

b) Naturaleza jurdica del silencio administrativo.

El silencio administrativo positivo se equipara, a todos los efectos, a un acto administrativo, a

una resolucin finalizadora del procedimiento. El silencio negativo, sin embargo, no tiene la
consideracin de acto administrativo, producindose sus efectos con el nico alcance de
permitir al interesado el acceso a la justicia (interponiendo el recurso administrativo o
contenciosos-administrativo que resulte procedente).

Esta distincin, recogida expresamente en el art. 43.2 LPAC, no tiene importancia nicamente a
efectos dogmticos. Por el contrario, despliega unos efectos prcticos de calado. Pinsese que
si el silencio positivo se equipara al acto administrativo, a la decisin final, no es posible entonces
que haya otra decisin expresa posterior en sentido contrario (es decir, desestimando lo que se
ha estimado por silencio). Por otra parte, si el silencio negativo no equivale a un acto
administrativo, con posterioridad a la produccin del silencio podra dictarse la resolucin
expresa con sentido distinto (y por tanto estimando y reconociendo las pretensiones que se
plantearon en la solicitud). Estas determinaciones, como puede imaginarse, favorecen a los
derechos e intereses de los administrativos.

c) Las resoluciones tardas.

Desde la perspectiva sealada debe leerse la regulacin de las resoluciones tardas que se
contiene en el art. 43.3 LPAC, precepto que, tras reiterar la obligacin de dictar resolucin
expresa establecida en el art. 42 LPAC, establece un rgimen distinto segn que la resolucin se
produzca en los casos de silencio positivo o negativo:

a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la

produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al

vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del
silencio.

De este modo, las resoluciones posteriores a la produccin del silencio slo podrn cambiar el
sentido de este si ha sido negativo, en una clara apuesta del legislador por permitir nicamente
un margen de decisin en relacin a las resoluciones tardas que puedan favorecer al
interesado.

d) Efectos de los actos producidos por silencio administrativo.

El silencio administrativo, y sus efectos, se pueden hacer valer tanto ante la Administracin
como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los efectos se producen desde
el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin
que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de
prueba admitido en Derecho.

Una de las frmulas previstas para su acreditacin por el art. 43.4 LPAC es el denominado
certificado acreditativo del silencio, que puede solicitarse del rgano competente para resolver,
debiendo emitirlo ste en un plazo mximo de quince das. El certificado acreditativo del silencio
no es pues, una frmula obligatoria, tal y como fue concebido por la LPAC de 1992,
afortunadamente modificada en este punto en 1999, por las distorsiones que introduca y lo
absurdo de pretender de un rgano que en primera instancia no resolvi un certificado que
acreditase el incumplimiento de aquella obligacin de resolver (dando por otro lado a la
Administracin una nueva oportunidad para dictar la resolucin antes de emitir el certificado).

+ Consecuencias en los procedimientos iniciados de oficio: el silencio administrativo o la

caducidad.

Tampoco exime a la Administracin de su obligacin de resolver los procedimientos iniciados de

oficio el vencimiento del plazo mximo sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa.
Ahora bien, vencido el plazo, los efectos del incumplimiento del mismo previstos en el art. 44
LPAC son los siguientes:

1. Si del procedimiento pudieran derivarse efectos favorables para los interesados (esto es, el
reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas
individualizadas), estos habrn de entender sus pretensiones desestimadas por silencio.

2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en

general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
produce la caducidad, es decir, la finalizacin del procedimiento mediante el archivo de las
actuaciones. Sin embargo, si la paralizacin del procedimiento lo es por causa imputable al
interesado, no se produce la caducidad y por lo tanto el procedimiento no termina, sino que se
interrumpe el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

- Medidas provisionales

Las medidas provisionales que el rgano competente para resolver estimase oportunas para
asegurar la eficacia de la resolucin, pueden adoptarse por este una vez iniciado el
procedimiento y siempre que existan elementos de juicio suficientes para ello.

Pero incluso antes de la iniciacin del procedimiento pueden solicitarse o adoptarse de oficio,
en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de Ley y siempre que se trate
de casos de urgencia o de proteger, provisionalmente, intereses implicados.

El acuerdo de iniciacin del procedimiento, que debe efectuarse dentro de los quince das
siguientes a la adopcin de las medidas, deber confirmar, modificar o levantar las medidas y es
susceptible de ser impugnado mediante el recurso que proceda. Si en el plazo indicado no se
produce el acuerdo o el mismo no contiene un pronunciamiento expreso sobre las medidas,
estas quedan sin efecto.

Como lmite, el art. 72.3 LPAC impide la adopcin de medidas provisionales que puedan causar
perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de
derechos amparados por las leyes.

Por otra parte, durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, pueden
modificarse o levantarse las medidas provisionales en aquellos casos en que lo requieran
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su
adopcin.

Las medidas provisionales, en fin, se extinguen, en cualquier caso, con la eficacia de la resolucin
administrativa que ponga fin al procedimiento.