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Local and Regional Democracy

Les bonnes pratiques en matire


de relations entre les collectivits locales/rgionales
et le secteur priv ( partenariats public-priv (ppp) )
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LES BONNES PRATIQUES EN MATIRE


DE RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITS LOCALES/RGIONALES
ET LE SECTEUR PRIV ( PARTENARIATS PUBLIC-PRIV (PPP) )

Table des matires

I. Dfinition et cadre lgislatif

II. Dbats et dfis actuels

III. Action au niveau national

IV. Informations sur les partenariats public-priv au niveau local

V. Impact de l'Union europenne sur le domaine des PPP

VI. Intrt pour de futurs changes sur la question

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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Ce rapport a t adopt en 2008 par le Comit europen sur la


dmocratie locale et rgionale (CDLR) aprs avoir t prpar par
son Comit dexperts LR-GR (Comite dexperts sur la gouvernance
et les ressources aux niveaux local et rgional).

Les contributions fournies dans le cadre de lenqute pralable par


19 Etats membres, ont t compiles par le Secrtariat du CDLR
en coopration troite avec le Rapporteur sur les PPP, M. Marc
Vanolst, membre du Comit au titre du Luxembourg.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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I. Dfinition et cadre lgislatif

Rappel de la dfinition propose dans le contexte de l'enqute

Dans la littrature juridique, la dfinition de partenariat public-priv englobe toutes les formes de
coopration entre les pouvoirs publics et le secteur priv (entreprises et secteur non lucratif).
Autrement dit, on parle de partenariat public-priv ds lors que des acteurs privs et publics agissent
ensemble pour la ralisation dun bien ou dun service 1.

Il existe deux types de PPP : les partenariats de type contractuel et les partenariats de type
institutionnalis dans le cadre desquels de nouvelles institutions mixtes faisant intervenir des capitaux
publics et privs sont mises en place.

Les partenariats public-priv recouvrent deux types dinteraction entre les secteurs public et priv : le
march public et la concession. La diffrence principale entre les deux rside dans la relation
financire entre lautorit publique, le partenaire priv et les citoyens en tant quutilisateurs dune
infrastructure ou dun service. Dans un march public, lautorit publique paye le partenaire priv
alors que, dans le cadre dune concession, lentreprise prive se rmunre directement auprs des
usagers (redevances, billets dentre, titres de transport, etc.) directement lentreprise prive.

Partenariats Public-Priv

Type contractuel Type institutionnalis

March public Concession March public Concession

Les partenariats peuvent prendre des formes classiques ou des formes plus innovantes. Cest
prcisment la mise en place de nouvelles formes de partenariat qui suscite actuellement un regain
dintrt pour le sujet. Contrairement aux formes classiques, les nouveaux partenariats permettent
une ngociation, notamment en termes de rpartition des rles et des risques entre les partenaires,
de dure des partenariats et de proprit des biens impliqus.

Les configurations des diffrents types et formes dinteraction varient dun partenariat lautre et dun
pays lautre. La Public Finance Initiative (PFI) au Royaume-Uni est un exemple dun type particulier
de partenariat. Dans ce dispositif, galement utilis dans dautres pays, le secteur priv assure la
conception, la construction, le financement et lexploitation dun quipement en fonction des
spcifications de rsultats fournies par le secteur public.

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La prsente enqute se base sur une dfinition relativement large des partenariats public-priv qui est
destine englober toutes les dfinitions nationales parfois plus limites. La Commission europenne part du
constat suivant : Le terme partenariat public-priv ( PPP ) n'est pas dfini au niveau communautaire. Ce
terme fait gnralement rfrence des formes de coopration entre les autorits publiques et le monde des
entreprises, qui visent assurer le financement, la construction, la rnovation, la gestion ou lentretien dune
infrastructure ou la fourniture d'un service. (Livre vert de la Commission sur les PPP , Bruxelles
30/04/2004, COM(2004) 327 final)

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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Des partenariats public-priv peuvent tre mis en place tous les chelons administratifs. La prsente
enqute cible les partenariats conclus entre les collectivits locales et les acteurs privs. Le niveau
rgional nest pas couvert par l'enqute, sauf s'il intervient en tant qu'autorit de rglementation au
mme titre que le niveau national dans d'autres cas (par exemple dans les Etats fdraux).

Dfinitions des PPP utilises au niveau national

D'une manire gnrale, les rponses des pays concernant la dfinition des partenariats
public-priv (PPP) semblent valider la dfinition commune susmentionne, tout en la
compltant par des caractristiques nationales, ce qui donne une image clectique des PPP
en Europe. Plus de la moiti des Etats membres interrogs approuveraient globalement la
dfinition propose, notamment les distinctions faites entre les partenariats de type
contractuel et ceux de type institutionnalis d'une part, et entre les diffrents modes de
financement par le biais de budgets publics (marchs publics) ou par l'intermdiaire de
redevances payes par les bnficiaires (concessions) d'autre part.

Quelques pays formulent des commentaires sur la dfinition propose en indiquant, par
exemple, quune coopration peut galement tre mise en place en dehors du cadre
lgislatif des contrats publics, qui implique des appels doffres obligatoires (Belgique
Flandre).

Plusieurs pays indiquent qu'il n'y a pas de dfinition gnrale valide du PPP, mais que la
lgislation nationale sert de base pour donner une signification commune ce terme
(Bulgarie, Serbie, Slovnie). Dans certains cas, la lgislation nationale semble transposer
directement les directives de l'Union europenne concernant les marchs publics et les
concessions, ce qui entrane parfois des contradictions internes : le Luxembourg, par
exemple, indique que les concessions pour les services publics ne sont pas prvues par le
droit national, mais quelles ont dj t mises en uvre dans la pratique. Les
municipalits auraient vrifier elles-mmes qu'elles respectent les rgles europennes
en vigueur dans ce domaine.

Le Danemark indique que le terme PPP est habituellement employ dans un sens plus
restreint que dans la dfinition gnrale propose. Le terme de coopration public-
priv serait employ pour tous les types de coopration en place entre les secteurs
public et priv, tandis que le terme partenariat public-priv servirait dsigner le
type particulier de partenariat que constitue le modle PFI susmentionn, qui est
galement appel modle BOOT (BOOT=build, own, operate, transfer ; voir aussi les
autres modles ci-dessous, la section types de PPP ). Ce modle est galement
dcrit dans la littrature internationale sous le nom dapproche infrastructurelle (le terme
dinfrastructures couvrant aussi bien les infrastructures sociales, telles que les coles,
que les infrastructures lourdes, telles que les routes). Au Danemark, les PPP sont mis en
uvre pour combiner dans une mme offre le financement, la conception, la
construction, la maintenance et l'exploitation d'un btiment ou d'une route. En gnral,
le partenaire du secteur priv construit, dtient et exploite le btiment ou la route
pendant une priode de 25 30 ans.

La Sude prcise que dans le cadre des PPP, il nest pas toujours obligatoire que les
utilisateurs versent leurs redevances directement l'entreprise prive. L'entreprise prend
un risque financier, mais nintervient pas forcment dans le dispositif pratique. La
rmunration peut galement tre paye par l'autorit contractante, condition qu'elle
soit proportionne au niveau d'utilisation du service ( shadow toll , concession page
virtuel).

Cela illustre bien un de critres de base pour distinguer les contrats publics et les
concessions, dfini ci-dessus.

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La Suisse explique qu'une vaste enqute nationale mene sur la question montre que les
PPP ne recouvrent pas toutes les formes de collaboration entre les secteurs public et
priv, et que les formes de collaboration peuvent aller au-del de la dfinition propose.

La dfinition de PPP de Moldova met laccent sur la dure du partenariat (contrat de


longue dure gnralement) ainsi que sur lobjectif (activits dintrt public) et les
capacits respectives de chaque partenaire (en vue de distribuer les ressources, risques
et profits).

On peut donc en conclure que les dfinitions proposes peuvent certes servir de base
commune afin de faciliter un change d'ides sur la question au niveau international,
mais que les spcificits nationales doivent tre prises en compte pour comparer les
situations au niveau europen. Mme si peu d'objections ont t formules au sujet de la
dfinition susmentionne, certaines interprtations nationales des PPP peuvent savrer
encore plus larges que les concepts proposs ci-dessus. Nanmoins, et indpendamment
des dfinitions nationales, tous les contrats PPP peuvent tres ramens la distinction
entre les contrats publics et les concessions, ce qui reprsente la notion de base de lUE
prsente ci-dessus.

Lgislation sur les PPP

Concernant la lgislation, la prsente enqute met en vidence une situation


relativement homogne en Europe. La plupart des Etats membres indiquent qu'aucune
lgislation particulire ne prvoit de rgles spcifiques pour les PPP, mais que des rgles
sont dfinies dans la lgislation relative la concurrence, la passation des marchs
publics ou dans les rgles de comptabilit (tous les pays ayant rpondu). Par ailleurs, la
lgislation rgissant les activits des collectivits locales peut fixer des limites que les
municipalits (ou les structures intercommunales) doivent observer dans leur
collaboration avec des partenaires privs (Luxembourg, Sude, Royaume-Uni). Deux
pays (Estonie et Royaume-Uni) revoient explicitement aux standards internationaux de la
comptabilit financire (anglais : International Financial Reporting Standards (IFRS))
et au comit international des interprtations de la comptabilit financire (anglais :
International Financial Reporting Interpretations Committee (IFRIC) comme sources
principales de rfrence pour les rgles gnrales de comptabilit qui sont galement
applicables aux contrats PPP.

Seul un pays (la Slovnie) a mis en place une lgislation spcifique sur les PPP, mme si
des discussions concernant la prparation dune nouvelle loi sur les PPP ont galement eu
lieu en Lettonie, tandis que lEstonie prvoit de revoir les besoins dune telle lgislation
dans un futur proche. Par ailleurs, la Roumanie a fait des expriences concernant la
lgislation dans ce domaine. Dans sa rponse, le pays met en avant le fait que la
Roumanie avait une loi spcifique stipulant le cadre des contrats PPP, mais que cette loi a
t abolie tant donn quelle a t considre comme tant une barrire importante au
succs de la collaboration entre les secteurs public et priv. En Belgique (Wallonie) une
proposition de dcret rgional a t dpose au parlement visant dfinir de manire
gnrale les PPP et crer une commission charge de guider et dinformer les
administrations. Le contenu dun tel dcret, qui doit encore tre discut au niveau
fdral, ne pourra, cependant, en aucun cas tre drogatoire la rglementation
fdrale applicable aux marchs publics (applicable la quasi-totalit des PPP de type
contractuel). Une rglementation spcifique des PPP ncessiterait ds lors des
modifications lgales au niveau fdral de la Belgique.

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La standardisation des contrats PFI connue par le Royaume-Uni pourrait, dans une
certaine mesure, reprsenter un exemple de rglementation spcifique sur les PPP.
Malgr le fait que les dispositifs en PPP sont gnralement gouverns par la loi gnrale,
ils sont galement encadrs par les exigences comptables, financires, contractuelles et
administratives, y compris celles dtailles dans la norme sur la Standardisation des
contrats PFI du Trsor (HMT). Il nexiste pas de loi spcifique gouvernant les collectivits
locales et leur capacit conclure des contrats PPP, mais la Loi des (contrats des)
collectivits locales de 1997 clarifie les pouvoirs les collectivits locales de conclure des
contrats, y compris dautres dispositifs ncessaires pour les PFI et dautres contrats PPP,
contrairement beaucoup dautres Etats membres o cet aspect est laiss la discrtion
des collectivits locales elles-mmes.

En outre, dans certains pays, la lgislation relative aux biens publics, aux
investissements ou aux budgets publics nonce des rgles sur les PPP (Lituanie,
Portugal). Seuls deux pays (Bulgarie, Italie) indiquent clairement que, selon le type de
PPP, des dispositions juridiques spcifiques peuvent s'appliquer, telles que la lgislation
sur l'nergie, le dveloppement rgional, le patrimoine culturel, la collecte des dchets, la
distribution deau, etc. Bien que cet aspect ne soit mentionn explicitement que par deux
pays, on peut imaginer que dans certains des autres pays, une lgislation spcifique
puisse comprendre des dispositions similaires sur la coopration entre les secteurs public
et priv.

Dans ce contexte, la Finlande mentionne l'importance de deux points gnraux qui


sappliqueraient galement, selon toute probabilit, la plupart des autres pays : les
municipalits doivent avoir la comptence institutionnelle les autorisant grer les
activits en rapport avec les PPP, et la base des contrats signs avec les partenaires
privs doit tre conforme aux rglementations en vigueur concernant les activits
commerciales.

La ncessit de dvelopper la lgislation actuelle et d'tablir un nouveau cadre juridique


plus clair sur les PPP est expressment mentionne par plusieurs pays (Lettonie, Lituanie,
Serbie, Suisse). La rvision lgislative est un processus en cours en Bulgarie, Lituanie,
Serbie (afin datteindre les critres daces lUE) et elle est fortement soutenu par
lUnion europenne. Une meilleure harmonisation avec les normes internationales et
communautaires est cite comme la principale raison motivant une telle rvision de la
lgislation (Serbie).

Les aspects juridiques des PPP rvlent donc une situation extrmement complexe, les
dispositions qui les rgissent se retrouvant dans diffrents types de lgislations,
caractre tant gnral que spcialis. Les PPP ne font lobjet que dans de trs rares cas
dune lgislation spcifique. La situation volue toutefois dans de nombreux pays o une
approche globale est mise en place.

Par consquent, les personnes ou institutions souhaitant participer des PPP doivent
consulter diffrentes sources juridiques afin de vrifier que les projets soient mis en
uvre dans le respect de la loi.

Types de PPP mis en place dans les Etats membres

De mme quil existe en Europe un certain consensus sur la dfinition et une conception
commune des PPP, les types de PPP mis en uvre dans les diffrents pays prsentent
galement de nombreuses similitudes. En validant la dfinition gnrale dun PPP telle
que propose ci-dessus, la plupart des pays approuvent galement la distinction faite
entre les diffrents types de PPP, dont les partenariats de type contractuel et ceux de
type institutionnalis , lesquels se subdivisent leur tour en marchs publics et en
concessions.

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Il apparat toutefois que certains types de partenariats sont privilgis dans la pratique.

En Belgique (Bruxelles-Capitale) par exemple, seuls des PPP de type contractuel


(principalement sous la forme de marchs publics) sont mis en place. La Grce
indique galement que les PPP de type contractuel sont les plus courants et quavant
une rcente modification de la lgislation (de 2005), les PPP de type institutionnalis
devaient tre ratifis par le parlement. De manire similaire, en Estonie, quelques
projets sappuyant sur le PPP ont t mis en uvre au niveau local, mme si aucun
projet na t mis en place au niveau national. Ces contrats sont tous du type
contractuel et les deux formes contrats publics et concessions ont t utilises.

Tout en acceptant la dfinition gnrale, la Finlande prcise dautres types de


contrats publics. Cela est fait selon le rle confi chaque partenaire dans le
processus dlaboration du projet (BLT = build-lease-transfer ; BOT = build-operate-
transfer ; BTO = build-transfer-operate ; DBFO = design-build-finance-operate ;
IPPP). LIrlande applique une distinction relativement similaire en associant les formes
les plus courantes de partenariats (DBO=design-build-operate; DBOF=design-build-
operate-finance) aux domaines o ils sont le plus souvent utiliss (services de
distribution deau / dvacuation des eaux uses et gestion des dchets,
respectivement) ; une autre forme de PPP (PPP de dveloppement) est destine la
rnovation des logements sociaux et lamnagement de sites vierges dtenus par
les collectivits locales. Des distinctions similaires sont observes au Danemark, o
les projets en PPP rpondent la dfinition plus troite nonce ci-dessus, cest--
dire l approche infrastructurelle ou modle BOOT (build, own, operate, transfer).
A ce jour, tous les PPP raliss au Danemark taient bass sur ce modle.

Le Danemark applique galement un modle similaire, samlet udbud en danois, dans


le cadre duquel des expriences sont ralises sous la responsabilit dune autorit
publique. Ce modle particulier peut galement tre dsign par modle DBO
(design, build, operate). Il sagit gnralement dun contrat de 15 ans conclu pour la
conception, la construction et lexploitation dun btiment. Lopration est finance
par des fonds publics et lquipement construit est proprit de lautorit publique. La
mise en uvre de ce modle reste toutefois trs limite dans la pratique.

Une large gamme de types de PPP peut aussi tre trouve en Moldova selon les
formes principales suivantes : contrat de fourniture de service/entreprise de
travaux, contrat dadministration fiduciaire, contrat de location/leasing, contrat de
concession, contrat de partenariat civil. De manire similaire dautres pays et
dpendant du niveau dimplication du partenaire priv, les schmas suivants de
mise en uvre de PPP peuvent tre identifis en Moldova : DBO (design-build-
operate), BOR (build-operate-renew), BOT (build-operate-transfer), BTO (build-
transfer-operate), LDO (lease-develop-operate), ROT (rehabilitate-operate-transfer).

Comme voqu dans le cadre de la dfinition de travail tablie au dbut de ce


rapport, la Public Finance Initiative (PFI) au Royaume-Uni est lexemple dun type de
partenariat sous lequel le secteur priv fournit le design, la construction, le
financement et la gestion dun quipement, partir des spcifications de rsultats
nonces par la sphre publique.

Les types de partenariats les plus diffrents sont mis en uvre au Portugal, o lon
trouve les formes de partenariats de type contractuel suivants : concessions (pour les
travaux publics et les services publics), contrats d'approvisionnement continu,
contrats de prestation de services, contrats de gestion et contrats de collaboration
(applicables lors de lutilisation dquipements ou dinfrastructures nappartenant pas
au partenaire public).

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Plusieurs Etats membres ajouteraient un autre niveau de diffrenciation des types de


PPP en numrant les domaines dans lesquels les dispositifs de PPP sont utiliss :
amnagement du territoire, construction et maintenance de btiments, distribution
deau potable, infrastructures dvacuation des eaux uses, etc. Les domaines cits
semblent relativement similaires dun pays lautre.

- LItalie rsume la distinction faite entre les partenariats selon leur usage pratique :
les partenariats de type contractuel sont principalement utiliss pour la construction
dinfrastructures, tandis que ceux de type institutionnalis sont gnralement mis en
uvre au niveau local, notamment pour la gestion des services publics.

- La Suisse fait une distinction qui lui est propre entre les PPP dacquisition et les
PPP dexcution , notions principalement utilises dans le contexte juridique.

En faisant ces distinctions, sont soulignes les aspects de PPP qui seront ventuellement
reprsentatifs aussi dautres pays, et pour lesquels une tude approfondie pourrait tre
utile.

Dune manire gnrale, il semble que la dfinition et les critres de distinction proposs
pour les PPP dpendent, dans une large mesure, du contexte dans lequel le sujet est
dbattu.

Vue densemble des bonnes pratiques en matire de PPP

Sur un niveau trs gnral, il est prcis que lambition des PPP est de combiner les
meilleurs lments du secteur public avec les meilleurs lments du secteur priv,
mettant laccent sur le fait dobtenir le meilleur rapport cots-rsultats, et de fournir des
services publics de la meilleure qualit possible (Irlande, Lettonie et Royaume-Uni).

Tous les pays interrogs sur les bonnes pratiques ont cit des exemples de projets
locaux (coles, quipements de loisirs, etc.) ou nationaux (autoroutes), qui ont t
mens sous la forme de contrats de PPP (se reporter galement aux sections
correspondantes, ci-aprs). Aucune mesure lgislative ni rglementaire nest
particulirement considre comme une bonne pratique.

Peu de pays cherchent tablir quels types de PPP pourraient tre considrs comme de
bonnes ou de meilleures pratiques que dautres. La Belgique (Wallonie) tente
dnoncer des conclusions ce sujet et suggre que les PPP de type contractuel
pourraient correspondre une dfinition de bonne gouvernance publique, tant donn
que ce type de dispositif permet que le contrle reste entirement auprs de lautorit
publique. De manire similaire, le Royaume-Uni considre que les contrats PFI comme
tant de la bonne pratique vu leurs dispositifs concernant la gouvernance et le
lencadrement tablis et grs par le Trsor (HMT), par Partnerships UK (PUK) et par
les services pertinents du gouvernement, et au vu de leurs rsultats au Royaume-Uni.

Plusieurs pays expliquent quils ne disposent que de peu dinformations et quils nont pas
encore de points de rfrence clairs en ce qui concerne les bonnes pratiques parce
que de nombreux projets en PPP mens dans le cadre dune nouvelle lgislation se
trouvent au stade de ladjudication des contrats (Grce), ou encore parce quaucune
institution nationale nest charge de centraliser des informations sur les projets en PPP
en cours dexcution et den faire une analyse (Lituanie). Un contrle et un suivi plus
efficaces de ces projets sont par consquent recommands (Sude). Dautres pays
assurent dj le suivi des bonnes pratiques et proposent de fournir des informations
dtailles aux parties intresses qui en font la demande.

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Dune manire gnrale, il semble que tous les Etats saccordent reconnatre que des
bonnes pratiques peuvent tre observes dans tous les types de projets en PPP.
Plusieurs pays prcisent l'emploi du terme PPP en indiquant les critres d'valuation
utiliss pour identifier une bonne pratique . Sont gnralement considrs comme des
bonnes pratiques les projets qui offrent un bon rapport cot-rsultats (Lettonie) et
ceux qui respectent les prescriptions lgales (scurit des contrats, notification,
formalits diverses, application du principe de libre concurrence, etc. ; Monaco). La
ralisation de contrles systmatiques semble galement considre comme un facteur
important permettant de garantir la qualit des projets. Le Portugal donne la liste la plus
dtaille des critres pris en compte pour dfinir une bonne pratique dans le pays.
Les projets dont les rsultats sont conformes aux attentes (dfinies lavance) et qui
offrent un meilleur rapport cot-rsultats que les projets traditionnels financement
public sont cits comme exemples de bonnes pratiques . En vue datteindre ces
objectifs, les Etats mettent en avant la ncessit dvaluer au pralable l'conomie,
l'efficacit et l'efficience des projets et d'en analyser la viabilit financire.

II. Dbats et dfis actuels

Dbats actuels

Presque tous les Etats rpondants indiquent, dans une mesure variable, que les PPP
constituent un sujet dactualit dans leur pays, qui suscite un vif intrt pour diffrentes
raisons.

La plupart des pays expliquent quils ont recours des PPP pour matriser leurs budgets
lorsqu'ils investissent dans de nouvelles infrastructures ou qu'ils s'engagent dans dautres
projets de dveloppement ou d'ingnierie civile d'envergure (Autriche, Belgique
(Bruxelles-Capitale, Flandre et Wallonie), Danemark, Estonie, Grce, Italie, Roumanie et
Slovnie). Le secteur public est galement encourag mettre en uvre des PPP afin
d'avoir accs l'expertise du secteur priv, tant en termes de comptences de gestion
que d'expertise technique (Belgique (Bruxelles-Capitale et Wallonie), Luxembourg et
Roumanie). Les Etats considrent que les dispositifs de PPP permettent une laboration
et une excution plus efficaces des projets en introduisant le principe de concurrence
dans la fourniture des services publics, ce qui offre aux entreprises prives la possibilit
de prendre part l'adjudication des contrats. En tant que tels, les projets en PPP sont
considrs comme un moyen de grer les dpenses judicieusement , garantissant aux
contribuables que leur argent est utilis le plus efficacement et au meilleur rapport cot-
rsultats possible (Irlande et Royaume-Uni).

En Belgique (Wallonie), le PPP est de plus en plus envisag notamment en vue de


cofinancement de grands travaux dinvestissement au niveau rgional, mais aussi au
niveau des collectivits locales qui commencent sintresser aux avantages que
peuvent prsenter les partenariats avec le priv. Les projets semblent se drouler dans
un contexte favorable pour les investisseurs afin de stimuler le dveloppement de projet
en PPP. Ainsi, actuellement les subventions en matire dinfrastructures sportives et de
certains btiments publics ne sont accordes qu la condition de prvoir une acquisition
aprs la rception provisoire de telle sorte que le partenaire priv ne supporte quun
risque limit la priode de construction.

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Les contrats de PPP sont gnralement mis en place pour de grands projets
d'infrastructure dans le cadre desquels les autorits publiques locales, rgionales ou
nationales peuvent avoir des difficults trouver le financement ncessaire pour couvrir
lensemble des cots du projet (Autriche, Belgique (Bruxelles-Capitale), Flandre et
Wallonie, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Luxembourg, Serbie, Sude). Ils permettent alors
de partager les risques et la responsabilit, tout en talant les cots du projet dans le
temps par le biais d'un remboursement des prts plus chelonn (Belgique (Flandre et
Wallonie), Bulgarie, Finlande, Slovnie et Sude).

Dans les Etats o les capacits administratives et financires, notamment celles des
collectivits locales, doivent encore tre dveloppes, les contrats de PPP permettent de
raliser des projets qui n'auraient pas t possibles autrement. De nombreux pays
d'Europe de l'Est et du Sud-Est doivent moderniser durgence leurs infrastructures, mais
sont confronts un manque de fonds publics qui rend la ralisation de tels projets de
modernisation difficile sans l'aide du secteur priv dans le cadre de contrats de PPP.

Dans ces situations, les projets en PPP permettent de rpondre au manque de ressources
administratives et financires en apportant un financement du secteur priv pour les
grands programmes de modernisation des infrastructures et autres programmes
similaires (Bulgarie, Lettonie et Serbie).

Dans ce contexte, et contrastant avec ces considrations gnrales, le dbat au


Royaume-Uni diffre lgrement de celui des autres Etats membres, dans la mesure o il
renvoie plus spcifiquement aux dispositifs sous linitiative PFI ; ainsi, le dbat prend une
tournure plus spcialise. Pour rsumer, le dbat couvre des aspects varis, tels que le
niveau croissant de subventions pour les projets PFI (sur le long-terme), et les problmes
et dfis au niveau rgional par rapport une analyse de lvolution des besoins du
secteur public et la ncessit plus grande dinvestissements privs dans les
infrastructures publiques. Il existe un intrt grandissant de la part des collectivits
locales, pour entrer dans des partenariats public-priv institutionnaliss, et le
gouvernement souhaite se baser sur les techniques et succs appris dans le cadre des
PFI et les appliquer une pluralit de marchs publics, dans la poursuite incessante dun
bon rapport cots-rsultats dlivr par les fournisseurs. Un autre aspect trs dbattu
concerne limpact sur les PFI des Standards Internationaux de la Comptabilit Financire
(anglais : International Financial Reporting Standards (IFRS)).

Tandis que le dbat expos dessus semble, dans une certaine mesure, se concentrer sur
les aspects techniques de comment amliorer la prestation de services publics travers
les contrats PFI ou autres contrats de PPP, une autre question souleve est si les contrats
de PPP profitent systmatiquement au secteur public. De nombreux pays sont arrivs la
conclusion que la viabilit d'un projet en PPP et le bnfice correspondant dpendent du
budget et de lchelle du projet en question. Il est entendu que les contrats de PPP
conviennent davantage des projets d'envergure tandis quune autorit publique peut
parfaitement excuter seule des projets plus modestes (Autriche, Luxembourg,
Slovnie). Eu gard cette question de bnfice relatif, beaucoup de pays soulignent la
ncessit d'valuer les projets en PPP avant de conclure que les contrats de PPP sont
systmatiquement et forcment profitables au secteur public (Autriche, Belgique
(Flandre), Luxembourg, Portugal et Suisse). En Roumanie, ce dbat a cibl les
consquences ngatives de la lgislation PPP voque dessus, qui a depuis t abolie. En
Estonie, la question a t souleve si le partage des risques dans les contrats PPP est
tabli de manire quitable, ce qui a men un dbat urgent sur la mise jour des
standards de comptabilit et des statistiques du gouvernement afin dobtenir une image
fidle de lquilibre fiscal du secteur public.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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L'approche du rapport cot-rsultats est mentionne par plusieurs pays (Irlande,


Lettonie, entre autres). La dlgation irlandaise notamment insiste sur le fait que les
collectivits locales irlandaises doivent examiner toutes les options possibles afin de
fournir les services les plus efficaces et les moins onreux possibles et, dans leur propre
intrt, de ne pas avoir aveuglment recours des contrats de PPP.

Globalement, les pays ayant rpondu au questionnaire ont toutefois un point de vue
plutt positif concernant les dispositifs de PPP. Ils considrent d'une manire gnrale
que les contrats de PPP offrent une solution efficace pour fournir des services publics. Du
fait de cette position positive, de nombreux pays cherchent promouvoir activement les
contrats de PPP en apportant soutien et information aux collectivits locales et rgionales
qui souhaitent mettre en place de tels dispositifs et en accordant une attention
particulire au sujet (Bulgarie, Italie, Lettonie, Lituanie et Serbie). Dans le mme temps
se pose la question des institutions qui devraient tre charges des contrats de PPP. De
nombreux pays mettent actuellement en place de nouvelles institutions ou groupes de
travail lesquels seront responsables des PPP au niveau national, local et rgional (voir
exemples d'action nationale ci-dessous).

Pourtant, les dbats qui sont mens dans les diffrents pays ne font pas tat que de
russites en matire de PPP. Un thme commun plusieurs Etats membres est le dbat
sur l'volution du rle des autorits publiques. Le secteur public devrait-il financer et
fournir les services publics ou son rle devrait-il se limiter au financement de ces
services ? Faisant allusion la dimension politique et idologique de la question des
services publics, certains pays considrent quils ne sont pas prs de parvenir un
consensus sur le fait que les PPP soient des dispositifs judicieux et justifis pour fournir
des services publics (Belgique (Flandre), Bulgarie, Grce, Slovnie et Suisse). La Norvge
met laccent sur cette dimension idologique du dbat en soulignant que les PPP peuvent
aussi devenir problmatiques du point de vue du contrle dmocratique. Quand la
fourniture de services ou la maintenance est sous-traite une partie tierce, llectorat
invitablement perd une partie de son contrle de la manire dont ces activits sont
entreprises. Se pose ensuite la question si la perte en matire de contrle est
contrebalance par les gains en efficacit.

Problmes et dfis actuels

Outre ces problmes idologiques et notamment la question de savoir si les PPP sont ou
non une bonne solution pour fournir des services, la plupart des difficults cites par les
Etats membres ayant rpondu au questionnaire sont de nature plus pratique
techniques, juridiques ou autres. Dans leurs rponses, les Etats mentionnent plusieurs
problmes ou dfis similaires dans le cadre des partenariats public-priv.

Parmi les dsavantages des PPP, les pays voquent souvent les difficults lies
diffrentes formes de contrats de PPP et leur compatibilit avec le cadre juridique
(local, rgional ou national) (Estonie, Finlande, Grce, Italie, Lettonie, Lituanie, Norvge
et Sude en particulier). Un exemple spcifique de contradiction lgale (et dans ce cas
prcis un litige) est mis en avant par lEstonie : la Direction de la Comptabilit du pays a
dit de nouveaux Principes de Comptabilit Gnralement Accepts (Generally
Accepted Accounting Principles - GAAP) en fvrier 2008, prvoyant quune majorit des
infrastructures (routes, installations deau, coles, hpitaux, etc.) devraient tre inclus
dans le bilan dune unit du secteur public comme tant des actifs ou des passifs.
Aujourdhui, les collectivits locales envisagent de porter plainte contre la Direction de la
Comptabilit concernant la nouvelle rglementation, tant donn quelle rduit la
possibilit des collectivits locales demprunter et dinvestir.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


13

Si certains pays considrent que le cadre juridique existant est inadapt la


rglementation des contrats de PPP, d'autres estiment que, en raison de l'absence dun
dcret-cadre, ces contrats se trouvent en dehors du cadre juridique actuel (Belgique
(Wallonie) et Lituanie). Dans le premier cas, il apparat que les rglementations en
vigueur entranent mme des blocages dans la gestion des projets et qu'une rforme de
la lgislation est ncessaire afin de permettre la mise en uvre de toute une srie de
contrats de PPP (Portugal). La Belgique (Wallonie) souligne le fait que certaines
dispositions de rgles gnrales dexcution en matire de marchs publics devraient
tre modifies pour tre plus adaptes aux formules PPP, notamment en ce qui concerne
le partage des risques et la relation de longue dure entre les partenaires.

De mme, des problmes se posent en Italie lors de la premire phase des appels
d'offres o les procdures suivies pour la sous-traitance de services ou de travaux publics
font l'objet de nombreux litiges. Dans ces situations, le pays parle de risque
administratif li la complexit du cadre juridique national, qui pose des difficults
l'administration publique.

Les pays sefforcent systmatiquement d'actualiser leurs dispositions lgales rgissant les
PPP. Ce processus est toutefois plus rapide dans certains pays que dans d'autres, selon la
complexit du cadre juridique existant, le champ d'application des diffrents types de PPP
tel que prvu dans la rglementation en vigueur, etc. Dans les Etats membres de l'Union
europenne, c'est la pression exerce par l'UE qui a stimul la rforme lgislative. Dans
certains pays, le processus de mise en conformit avec les nouvelles rgles sur la
concurrence et directives relatives la passation des marchs nest pas encore achev
(Italie, Luxembourg, Portugal, Sude). La Norvge souligne le fait que les volutions
lgales ne ciblent pas exclusivement les PPP, mais que cest au niveau gnral des lois et
rglementations en matire de la concurrence que sont galement traites des initiatives
en vue dincorporer de nouvelles mthodes de travail. Ceci est susceptible dtre un trait
commun parmi les Etats membres, malgr le fait que cet aspect soit uniquement
expressment mentionn par la Norvge.

Cependant, face aux dfis poss par les contrats de PPP, il ne suffit pas de modifier le
cadre juridique. L'adaptation administrative du secteur public est galement un sujet de
proccupation pour de nombreux pays. Ceux-ci craignent que le manque de capacits
administratives ainsi que d'expertise juridique et financire au sein du secteur public ne
nuise lefficacit des dispositifs de PPP (Bulgarie, Finlande, Grce, Lettonie, Portugal et
Roumanie). Ces pays redoutent tout particulirement que, par suite du manque
d'expertise juridique, les autorits publiques signent des contrats qui leur soient
dfavorables et les soumettent des cots inutilement levs ou des risques financiers
importants. La viabilit financire et les consquences budgtaires long terme des PPP
sont de ce fait remises en cause.

Les collectivits locales tout particulirement, mais galement les collectivits rgionales
sont parfois considres comme manquant d'expertise dans certains ou tous les
domaines prcits juridique, financier, administratif de mme que d'exprience et de
savoir-faire pratique. Un manque de facto d'autorit dans certains pays aggrave le
problme en rendant difficile l'exercice d'un contrle efficace sur les contrats de PPP. En
outre, la Bulgarie indique que les agents de certaines collectivits locales ont parfois
encore une interprtation errone des PPP , pensant qu'un PPP dsigne tout projet
men par les autorits publiques et qui fait intervenir le secteur priv.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


14

La Belgique (Wallonie) constate galement que les PPP impliquent un travail de


prparation pralable de la part du pouvoir public qui ncessite le plus souvent des
comptences trs pointues, pour la plupart externes, du temps et de largent. Cet aspect
est dautant plus important dans la mesure o le pouvoir public local ne peut se dlester
compltement sur le partenaire priv de sa responsabilit en matire de conception du
bti public. En outre, certains PPP sont mis en uvre uniquement pour des raisons
budgtaires, ce qui ne parat pas forcment souhaitable vu quen dfinitive le
prfinancement par un partenaire priv cote plus cher quun financement direct. Des
tudes pralables cots-avantages devraient donc tre systmatiquement menes.

De nombreux pays mentionnent galement des problmes de coordination, tant entre les
secteurs public et priv quentre les diffrents chelons de l'administration publique, ainsi
que des problmes lis la fourniture des services. Bien que les dispositifs de PPP soient
souvent considrs comme la solution aux problmes d'efficacit, un accent mis sur des
procdures et des considrations purement formelles peut nuire l'efficacit des projets
en PPP. Concernant les procdures financires, le Danemark a d rgler un problme
particulier de TVA (taxe sur la valeur ajoute) dans le cadre des projets en PPP. Les PPP
peuvent en outre, dans certains cas, entraner une hausse des prix pour les usagers des
services publics si une rglementation des prix na pas t tablie au pralable.

De mme, certains pays sont confronts des problmes de corruption et de manque de


transparence. Par ailleurs, la question de la proprit des biens peut poser problme
dans certaines rgions ou provinces qui jouissent d'une autonomie locale. Deux pays
mentionnent des problmes de ce type (Bulgarie, Serbie). Ils prennent actuellement des
mesures afin de lutter contre la corruption et d'tablir des procdures ouvertes et
quitables pour les entreprises prives prenant part ladjudication des contrats. La
Bulgarie fait galement tat de risques pour l'environnement dcoulant de projets en PPP
mal grs.

En terme de retour d'information, certains exemples ngatifs attirent l'attention sur les
problmes et difficults associs aux contrats de PPP. Les situations complexes, par
exemple lorsque la commune garde uniquement des parts rsiduels dans des socits
mixtes aprs leur privatisation, et les problmes de contrle des concessions (tels
qu'voqus prcdemment) se dmarquent comme les dfis les plus difficiles relever.
La Roumanie souligne par ailleurs quil peut y avoir une contradiction interne par rapport
des projets locaux de PPP o les cycles lectoraux courts et un chiffre daffaires
important pourraient amener les collectivits locales favoriser des projets de PPP de
petite taille prsentant des rsultats immdiats au dtriment de stratgies long terme.

Par ailleurs, le Royaume-Uni soulve certaines questions qui sont plus spcifiquement
lies aux PPP au niveau infranational, telles que : laspect dopportunit du financement
et de la fourniture dinfrastructures aux niveaux rgional et infranational travers les
collectivits locales (structures et dispositifs PPP) ; la capacit des collectivits locales
dvelopper et fournir des PPP sur une base informe et prenant en compte la relation
cots-bnfice, et obtenir une fourniture efficace et efficiente ; le type de partenariat
institutionnalis qui est possible et lventail des rles qui peuvent tre assurs par les
collectivits locales et le secteur priv, ainsi que le rle du gouvernement national et ses
agences concernant le soutien et le financement de tels partenariat.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


15

III. Action au niveau national

Actions dans le domaine des PPP au niveau national

La plupart des pays prennent actuellement des mesures dans le domaine des PPP au
niveau national. De nombreux pays (Grce, Italie, Lettonie, Luxembourg, Moldova,
Portugal, Slovnie et le Royaume-Uni) ont adopt ou labor une nouvelle lgislation afin
de se conformer aux normes internationales ou - dans le cas des Etats membres de lUE
et ceux en voie dadhsion - communautaires. De nouvelles rglementations relatives
l'activit commerciale ou lois sur la concurrence ont t introduites en Belgique (Flandre
et Wallonie), Danemark, Estonie, Luxembourg, Suisse et le Royaume-Uni afin de prendre
en compte les PPP. En matire de dveloppements juridiques, un exemple qui se
distingue des autres est la Slovnie qui a tabli un cadre juridique entirement nouveau
pour des contrats de PPP. En Estonie et Lettonie, les discussions par rapport au besoin de
ce type de lgislation spcifique sur les PPP sont en cours.

En dehors des dveloppements juridiques, la plupart des pays reconnaissent au moins un


des outils dans la liste propose de task forces , rseaux, confrences etc. De nombreux
pays ont mis en place des groupes de travail au niveau national chargs de coordonner les
activits de PPP (Autriche, Belgique (Flandre), Bulgarie, Grce, Italie et Serbie). Dans tous
les pays concerns, ce groupe de travail ou un autre organisme public organise des
sminaires, des confrences, des formations et des rseaux de comptences (Belgique
(Flandre), Bulgarie, Danemark, Grce, Italie, Lettonie, Portugal, Sude, Suisse et le
Royaume-Uni), afin de combler le manque d'information qui existe gnralement entre le
secteur public et le secteur priv.

LIrlande dispose dune Unit centrale concernant les PPP au sein du Ministre des Finances ;
en Estonie ltablissement dune telle unit est en considration. Au Danemark, un groupe de
travail ministriel prpare actuellement une vaste stratgie de coopration entre les secteurs
public et priv, et un Plan daction national pour les PPP a t publi en 2004, en vue de
promouvoir lutilisation de projets en PPP. Au Royaume-Uni, ltablissement de la nouvelle
Agence pour les logements et communauts (Homes and Communities Agency HCA)
constitue un outil important pour la promotion des PPP, et la structure existante
Partnerships UK (PUK) continue galement jouer un rle important.

Certains gouvernements ont en outre cr des centres d'information ou des entits


similaires afin de fournir aux collectivits locales et rgionales des informations sur les
projets en PPP (Belgique (Flandre et Wallonie), Bulgarie, Danemark, Grce, Irlande,
Lettonie). Le Danemark explique qu'il propose des informations en ligne sur les projets
en PPP. Au Portugal, des recherches scientifiques ont t menes, en Sude, les tudes
ralises par l'association des collectivits locales et rgionales ont apport un retour
d'informations prcieux et au Danemark une tude de march est entreprise pour les
annes 2005-2010.

Par ailleurs, l'Italie dispose de plusieurs centres de suivi des PPP, et la Bulgarie ralise un
projet consacr au rle des PPP dans la politique d'innovation. La coopration entre les
organismes publics et les organisations internationales s'est galement avre fructueuse
en Lettonie et en Lituanie. Le Danemark mentionne des mesures dincitation financires
dans le cadre desquelles des rserves d'argent servent financer diffrents projets
pilotes conduits en PPP. Au Royaume-Uni, les socits locales dhabitat, les eco-villes
(anglais : Eco-towns) et les dispositifs de joint ventures sont envisags pour
ventuellement constituer des projets pilotes.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


16

Au-del des outils stimulants et des dveloppements juridiques voqus dessus, seul le
Royaume-Uni soulve la question de laugmentation des ressources financires pour les
projets de PPP comme moyen de promouvoir de telles activits. Depuis 1997, le
gouvernement a significativement augment les niveaux dinvestissement public, ce qui,
en termes quantifis, reprsente une augmentation de linvestissement net du secteur
public de 5,4 milliards (~ 6,4 milliards) en 1996-1997 25,8 milliards (~ 30,4
milliards) en 2006-2007.

Des mesures de soutien conomique pourraient galement exister dans dautres pays,
mais ne sont pas voques dans les rponses des Etats membres.

Bonnes pratiques au niveau national

Etant donn que les PPP sont principalement considrs comme un instrument de
dveloppement de projets au niveau local, seuls quelques exemples de bonnes
pratiques au niveau national sont cits.

Au niveau national, des dispositifs tels que lUnit technique sur le financement des
projets, en Italie, sont considrs comme ce task force de bonnes pratiques , car
ils ont favoris le changement aussi bien au niveau local que national. En Serbie, un
nouveau groupe de travail charg de l'laboration de lois est parvenu amorcer un dbat
national. Des groupes de travail ont galement dmontr leur efficacit en Autriche, en
Belgique (Flandre), en Bulgarie, en Grce, en Italie et en Serbie. En Italie, la fdration
des services publics locaux a cr un prix dans le domaine culturel. Destin
rcompenser des programmes efficaces de gestion du patrimoine culturel, ce prix a dj
t dcern un projet en PPP. Comme voqu plus haut, le Royaume-Uni considre les
contrats PFI comme une bonne pratique vu leurs fonctions tablies de gouvernance
et de soutien et leurs prcdents de succs. Les rsultats des expriences faites avec le
PFI jusqu ce jour sont considrs la fois positifs et significatifs.

D'une manire gnrale, il semble qu' l'chelle nationale les PPP soient utiliss, dans la
plupart des cas, pour des projets d'infrastructure de grande envergure. Plusieurs
exemples probants sont cits cet gard : le projet dautoroute de lstregion en
Autriche (dans le cadre duquel linstrument de comparaison public a rvl un bnfice
de 15 % pour le secteur public), la rnovation dautoroutes en Wallonie, le raccordement
dOosterweel un tunnel et un pont page au port d'Anvers (Belgique Flandre) et la
construction des autoroutes Attiki Odos, de l'aroport international d'Athnes et du pont
de Rion-Antirion en Grce.

IV. Informations sur les partenariats public-priv au niveau local

Donnes ou tudes sur l'utilisation des PPP au niveau local (pourcentages, exprience,
rsultats)

Les rponses fournies par les Etats membres concernant l'action et l'exprience en
matire de PPP au niveau local montrent d'une manire gnrale que les pays ne
disposent que de peu d'informations sur les projets locaux et quils nassurent pas
systmatiquement leur suivi. Plus de la moiti des 16 Etats membres ayant rpondu
expliquent qu'il n'existe aucune donne ni tude sur l'action mene l'chelle locale,
quaucun suivi nest assur au niveau national ou qu'il est trop tt pour fournir des
informations car des tudes sont encore en cours de ralisation et de nombreux projets
se trouvent dans leurs premires phases d'excution.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


17

Les pays appliquant un programme de suivi des projets en PPP sont, entre autres, les
suivants : Belgique (Flandre), o plusieurs projets de recherche sont actuellement mens
en collaboration avec des universits nationales ; Lettonie, o des tudes de faisabilit
examinant les possibilits de mise en uvre de projets en PPP ont t ralises dans
diffrents domaines (chauffage urbain, ducation, voirie municipale et logement) ;
Monaco, o les besoins en information et en formation sont grs en collaboration avec
un organisme franais, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFTP).

Le seul pays qui ralise systmatiquement des tudes dans le domaine des PPP est
l'Italie, o des enqutes sont menes travers des projets de recherche publics et
privs. Parmi les initiatives les plus importantes cites, on trouve notamment le Centre
de suivi de l'Autorit de contrle des marchs publics et le Centre de suivi du
financement des projets, rattachs l'Unit technique sur le financement des projets,
cre en coopration avec le ministre de l'Economie et du Commerce et l'Association
des chambres de commerce (Unioncamere).

Malgr le fait quil ny a pas de recherche spcifique entreprise par rapport aux PPP, la
Norvge souligne nanmoins quune enqute, mene tous les quatre ans, sur les formes
dorganisation et les mthodes de travail des municipalits et des comts, couvre
galement laspect des activits PPP dans une certaine mesure. Ceci pourrait savrer
vrai pour plusieurs Etats membres.

Concernant le pourcentage de collectivits locales ayant recours des dispositifs de PPP,


les rponses fournies par les Etats membres varient, allant dun trs faible
pourcentage (Finlande) une utilisation par toutes les collectivits locales (Italie), en
passant par quelques exemples d'usage modr des PPP (90 municipalits ralisent des
projets en PPP en Grce, mais elles sont plus de 250 avoir exprim leur intrt pour ce
dispositif ; prs de 40 PPP dans le domaine de la gestion de l'eau et 14 entreprises
publiques locales au Portugal). En gnral, tant donn que trs souvent aucun suivi
systmatique nest assur par les autorits nationales, les Etats ne disposent que de trs
peu d'informations sur la proportion de collectivits locales ayant dj eu recours des
contrats de PPP. Le seul pays fournir un chiffre prcis sur la mise en uvre des PPP
l'chelle locale est la Slovnie, o 65% des collectivits locales ont dj employ des
dispositifs de PPP pour fournir diffrents services leurs citoyens en 2007. Selon une
enqute mene en Norvge cette anne (2008), il savre que 16,5% des municipalits
et comts ont fait usage de contrats PPP. Selon les chiffres du Royaume-Uni, autour de
80% des collectivits locales de niveau intermdiaires (comts, unitaires, etc.) sont
entres en contrats PFI.

Du fait du niveau trs faible de suivi assur par les Etats membres, seuls quelques
rsultats de premires expriences avec des dispositifs de PPP sont cits. Seule la
Slovnie, o les programmes semblent faire l'objet d'un certain suivi, indique que les
premiers rsultats des projets conduits en PPP sont satisfaisants et conformes aux
attentes, notamment en ce qui concerne les concessions de services. L'Italie, seul pays
parmi les pays interrogs assurer un suivi dtaill du dveloppement des PPP, fait tat
aussi bien de russites que dchecs, mme si les rsultats sont dans lensemble
satisfaisants.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


18

Domaines d'application des PPP au niveau local

De nombreux domaines d'application des PPP au niveau local sont cits et rpts dans
diffrentes parties du prsent rapport. Parmi les principaux domaines mentionns par les
Etats membres ayant rpondu au questionnaire, on trouve notamment (sans tablir de
lien entre les diffrents domaines et des pays particuliers):
- dveloppement urbain
- la construction et la rnovation d'infrastructures collectives et de btiments publics
(coles, quipements sportifs (gymnases, piscines, etc.), quipements culturels
(thtres, salles de concert, centres de congrs), hpitaux, commissariats de police,
etc.)
- les infrastructures et les logements sociaux (maisons de retraite)
- les infrastructures de transport
- les services collectifs : distribution d'nergie et deau, vacuation des eaux uses,
collecte et traitement des dchets

Objectifs et raisons pour lesquelles les collectivits ralisent des projets en PPP

Certains des objectifs et des raisons pour lesquelles les pouvoirs publics ralisent des
projets en PPP ont dj t dcrits dune manire gnrale ci-dessus, la section relative
aux dbats et problmes ou dfis actuels. Un bref rappel suffira donc ici. Ci-aprs, les
principales raisons davoir recours des PPP :
- diffrentes raisons budgtaires et financires :
o possibilit dobtenir un financement priv en dehors de l'administration
financire de la commune
o possibilit de raliser des investissements plus tt quinitialement prvu
o scurit financire garantie par accord sur les prix
o ncessit d'quilibrer les budgets locaux suivant le pacte de stabilit
interne, destin respecter les paramtres macro-conomiques de lUE
- exploitation de l'exprience et du savoir-faire du partenaire priv
- conomies de temps dans la ralisation
- objectifs et gains de qualit
- raffectation de ressources limites / solution au manque de finances
- souplesse d'action et de moyens
- valeur ajoute et efficience
- redistribution des risques
- complmentarit des partenaires publics et privs
- nouvelle approche de la prestation de services / solutions innovantes et rapides.

Le financement, le savoir-faire, l'efficience, la qualit et les risques sont le plus souvent


cits dans les rponses des Etats membres en tant que critres dterminants pour les
PPP.

Bonnes pratiques au niveau local

Etant donn que la rflexion soriente rapidement vers le niveau local lorsque la question
de bonnes pratiques dans le domaine des PPP est examine (ce niveau tant celui o
la plupart des projets sont raliss), les Etats ayant rpondu la prsente enqute
donnent diffrents exemples de bonnes pratiques sous diffrents points du
questionnaire.

Il ne semble pas utile de dresser une liste complte de ces exemples dans la mesure o
ils ne refltent pas entirement la ralit des projets conduits en PPP dans les diffrents
pays. Il convient plutt de mettre en avant certains de ces exemples parce qu'ils sont
caractristiques ou qu'ils permettent de tirer des conclusions gnrales.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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Le questionnaire met par exemple en vidence le succs des projets mens en PPP dans
le domaine des travaux publics, de la rnovation immobilire ou du dveloppement
urbain. Les contrats de PPP semblent tre particulirement adapts ce type de projets.
Les Etats membres citent en effet plusieurs exemples de russites en la matire
(rnovation d'coles en Belgique (Wallonie) ; joint-venture au lyce Kuninkaantie Lukio
dEspoo, Finlande ; programmes de rnovation et de dveloppement immobiliers en
Irlande ; rnovation de btiments publics et nettoyage d'espaces publics en Bulgarie,
pour n'en citer que quelques-uns).

Certains pays dcrivent des projets bass sur une approche qui pourrait tre considre
comme relativement novatrice : en change de lutilisation en soire des btiments
scolaires du lyce de Kuninkaantie Lukio, une entreprise prive finlandaise a permis la
ralisation dinvestissements en quipements ducatifs et sportifs des plus modernes. En
Irlande, la plupart des programmes de rnovation et de dveloppement immobiliers ont
t raliss par le biais dun contrat qui autorise le promoteur utiliser une partie des
btiments pour y amnager des logements privs qui seront proposs la vente sur le
march libre, en change de quoi il accepte de construire dans le reste des btiments des
logements sociaux loyer modr pour le compte de la collectivit locale.

En Irlande, la prestation de services est sous-traite une entreprise qui construit des
usines de traitement de leau et les exploite pendant une vingtaine dannes. L'entreprise
est paye par la collectivit locale mais les cots sont gnralement compenss par les
redevances verses par les professionnels qui consomment leau. La plupart des
collectivits locales ralisent leurs projets dans le secteur de l'eau sous cette forme de
PPP. La gestion des dchets est administre par le biais de concessions dans le cadre
desquelles les cots d'exploitation supports par l'entreprise sont rpercuts sur les
usagers au moyen de redevances.

Ce dernier exemple illustre une caractristique des PPP qui pourrait tre considre
comme typique : trs souvent, les dispositifs de PPP permettent aux collectivits locales
de s'engager dans un partenariat d'une dure relativement longue avec des entreprises
prives, mme si la dmarche du secteur priv est gnralement fortement influence
par des dures damortissement plus courtes.

V. Impact de l'Union europenne dans le domaine des PPP

Comme on pouvait s'y attendre, l'influence des activits de l'Union europenne sur les
politiques nationales en matire de PPP est forte dans les Etats membres de lUE et dans
les pays en voie dadhsion, alors qu'elle est limite voire inexistante dans les Etats non-
membres de l'UE, tels que Monaco, la Norvge et la Suisse. Si Monaco ne formule aucun
commentaire sur les dveloppements de l'UE dans ce domaine, la Suisse signale qu'elle
suit de prs les activits de l'UE et qu'elle s'en inspire ds lors qu'elles servent galement
les intrts nationaux suisses. En Norvge, limpact est encore plus important et la Loi
nationale sur les achats publics est fortement, mme si pas exclusivement, base sur les
rgles de lUnion Europenne. La Norvge a galement des accords avec dautres
organisations internationales et pays individuels, ce qui est reflt par les lignes directrices
rcentes sur lexposition la concurrence .

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


20

L'action lgislative au sein de l'UE semble tre la principale source d'influence dans ce
domaine. La plupart des pays considrent quelle a un impact sur leur lgislation nationale
(Autriche, Belgique (Flandre et Wallonie), Finlande, Italie, Lettonie, Luxembourg et Sude)
et reprsente des balises quant la qualification des oprations PPP
(Belgique /Wallonie). La nouvelle directive relative la passation des marchs et le droit de
la concurrence de lUE sont les plus frquemment cites. En Lettonie et au Luxembourg, la
directive relative la passation des marchs a t directement transpose dans la
lgislation nationale. Les rgles relatives aux procdures dappel d'offres telles que
prvues par le droit de la concurrence de lUE ont un impact particulirement important
en (Belgique /Flandre). Compte tenu de sa dfinition plus troite des PPP, le Danemark
considre que lUE n'a pas d'impact significatif sur les PPP dans le secteur de la
construction, mais confirme toutefois que les rgles tablies par l'UE pour la passation
des marchs (dialogue comptitif) influent largement sur les procdures classiques de
passation des marchs dans les projets de construction. Cela pourrait tre d au fait que
la rglementation danoise dans le secteur de construction soit dj en conformit avec
les normes de lUnion europenne, et il pourrait tre intressant dexaminer si cela
sapplique aussi dautres pays et leur exprience avec la lgislation de lUE.

Pas toutes les initiatives lgislatives au niveau de lUE ne sont bien reues par les Etats
membres. Le Royaume-Uni attire lattention sur le fait que le processus de Dialogue
comptitif (DC) de lUE (qui a t linitiative de lUE ayant eu le plus dimpact au
Royaume-Uni) nest pas considr comme tant adapt au dispositifs PFI courants. On
estime le DC ne permet pas de changements substantiels au programme, son
envergure ou aux cots dans la phase du soumissionnaire prfr , ce qui est
gnralement regard comme une contrainte dattribution de marchs en termes de
temps, complexit et cots, et par les acteurs publics et privs. Tandis que lide la
base de linitiative DC (assurer un traitement quitable des soumissionnaires pendant
tout le processus dattribution de marchs) est apprcie, les moyens pour arriver ce
but fait lobjet dune forte mise en question. Cependant, ces aspects et la cohrence
entre le DC, le PFI, la planification et dautres accords statutaires font actuellement
lobjet dun rexamen, ce qui montre que les initiatives de lUE ont malgr tout une
certaine influence sur la promotion du changement au sein des Etats membres de lUE.

Dun autre ct, en dehors de linfluence de nature purement juridique des initiatives de
lUE, le Portugal attire galement lattention sur lUE en tant que pouvoir normatif
important. LItalie et la Slovnie citent le Livre vert de la Commission sur les PPP ainsi
que d'autres communications interprtatives comme d'importantes sources d'inspiration
et de changement. La participation d'experts nationaux des sminaires et des
confrences renforce galement la motivation des pays et leur apporte des ides
nouvelles dans le domaine des PPP.

La Lituanie indique expressment qu'elle est favorable la mise en place du Centre


europen d'expertise en matire de PPP (CEEP), qui crera une base de donnes et
recueillera auprs des Etats membres des informations sur les projets en PPP, afin
d'identifier les bonnes pratiques et d'apporter son soutien d'autres Etats membres
(voir galement rfrence ci-dessous concernant les futurs changes prvus dans le
domaine).

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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D'autres projets europens, qui apportent expertise et financement dans le domaine des
PPP, s'avrent galement importants. Le programme PHARE, destin initialement
renforcer les institutions et les capacits, et financer les investissements dans les pays
en voie dadhsion, continue soutenir diffrents projets dans les Etats devenus
rcemment membres. Dans le cadre communautaire du programme PHARE, la Bulgarie
indique qu'elle a utilis un financement de l'Union europenne pour mettre en place de
nombreux programmes de PPP, entre autres dans les domaines de l'urbanisme, de la
gestion des dchets, des services de l'eau, de la protection de l'environnement, de
l'amnagement paysager (plantations et amnagement de parcs de loisirs) et du
tourisme.

Dans ce contexte, les efforts faits pour tre en conformit avec les normes de lUE
pourraient constituer une force motrice dans les pays souhaitant de rejoindre lUE
(Serbie) o des efforts sont entrepris pour harmoniser le cadre juridique, mais galement
pour tablir des procdures de PPP transparentes et un systme de passation des
marchs conomiquement efficient, bas sur les principes d'une concurrence libre et
quitable.

Il semble donc globalement que l'impact de l'Union europenne soit considrable,


notamment mais pas exclusivement dans les Etats membres de l'UE. L'observation des
dveloppements au sein de l'UE est une grande source d'inspiration et donne des ides,
mme aux pays qui ne font pas partie de l'Union europenne.

VI. Intrt pour de futurs changes sur la question

Les pays ayant rpondu au questionnaire semblent globalement intresss par un


change continu d'expriences et d'ides sur les PPP au sein du CDLR et du LR-GR. Si
Monaco et la Suisse indiquent clairement qu'ils n'envisagent pas de mener une tude
approfondie sur le sujet, la plupart des pays sont favorables un change informel
d'ides. Monaco se dit satisfait de l'tude actuelle et considre donc que de nouvelles
tudes ne seraient pas ncessaires. En Italie, cest le ministre des Affaires rgionales
qui a rpondu au questionnaire. Il n'a pas la comptence institutionnelle ncessaire pour
traiter les questions de coopration dans le domaine des PPP, mais indique que de futurs
changes sur le sujet pourraient tre mis en place avec l'Unit technique sur le
financement des projets (groupe de travail italien charg des PPP).

Mme s'ils ne sopposent pas expressment des activits du CDLR/LR-GR, les pays
susmentionns font figure d'exceptions parmi les pays ayant rpondu au questionnaire,
qui sont gnralement favorables l'ide que le travail se poursuive dans ce domaine. La
plupart des pays semblent penser qu'il serait important de disposer d'une plate-forme
afin d'examiner les avantages et dsavantages des PPP dans le cadre de cooprations
transfrontalires.

L'Autriche, la Belgique (Flandre), la Bulgarie, le Danemark, la Finlande, la Grce, le


Luxembourg, la Moldova, le Portugal, la Suisse et la Serbie sont largement favorables
un change informel continu d'informations. Cet change devrait consister, entre autres,
en un change d'exemples, d'expriences et de savoir-faire (Bulgarie) et dexemples de
bonnes pratiques au niveau local (Grce, Finlande). Le Luxembourg et le Portugal
soulignent tous les deux que les activits de lUE dans le domaine des PPP semblent tre
essentiellement centres sur le niveau national et ignorer le niveau local. Ils
souhaiteraient par consquent qu'une tude approfondie soit mene sur l'administration
des PPP au niveau local et qu'elle soit illustre par des exemples bien choisis.

Bonnes pratiques en matire de partenariats public-priv (PPP)


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Certains pays expriment galement leur intrt pour des sujets plus spcifiques. Ci-
aprs, une liste des sujets qui ont t explicitement cits par diffrents pays ayant
rpondu au questionnaire :
- bases lgales et rglementaires et conditions de mise en uvre des PPP (Belgique
Wallonie)
- prfinancement dinfrastructures par le secteur public (Royaume-Uni)
- transmission d'un savoir-faire juridique et adaptation de la lgislation nationale de
sorte quelle soit mieux adapte aux PPP (Belgique Wallonie)
- mise en place dune assistance juridique et institutionnelle au niveau local/rgional
(Grce, Lettonie, Moldova)
- tude de bonnes pratiques (Finlande, Sude), notamment au niveau local (Grce,
Lettonie, Moldova)
- vue globale des projets conduits en PPP et des types de PPP mis en uvre dans les
Etats membres (Danemark, Moldova)
- partenariats institutionnels entre secteurs publics et privs (Royaume-Uni)
- partenariats institutionnels travers les collectivits locales et avec le gouvernement
national et ses agences (Royaume-Uni)
- tude sur les PPP au niveau local (Luxembourg, Moldova Portugal)
- tude sur les partenariats publics entre l'administration centrale et locale (Portugal)
- renforcement des capacits au niveau local/rgional (Grce, Lettonie, Moldova,
Sude)
- supervision et suivi des projets conduits en PPP (Slovnie et Sude)
- fonctionnement et fonctions de centres spcialiss en conseils mthodologiques
(Lituanie)
- informations sur les modes de financement diffrents de PPP (Moldova, Sude)
- accs au capital priv pour linvestissement long terme dans les infrastructures avec
un remboursement moyen et long terme (Royaume-Uni)
- valuation financire des projets (Lituanie)
- valuation des risques, gestions des risques (Moldova, Slovnie)
- distribution adquate des risques (Lituanie)
- exemples de diffrents instruments de promotion pour les projets conduits en PPP
(Lituanie, Moldova)
- extension vritable du Dialogue Comptitif de lUE aux initiatives de rgnration et
de dveloppement long terme ainsi qu la passation des marchs et aux
financements affrents (Royaume-Uni).

Cependant, comme le souligne le Luxembourg, avant de raliser de nouvelles tudes ou


activits dans le domaine, il conviendrait de se mettre daccord sur une dfinition de travail
commune des PPP ou au moins de dfinir clairement quels aspects doivent tre examins.
Du fait de l'emploi de plusieurs dfinitions diffrentes des PPP, des indications
complmentaires sont ncessaires dans le cadre du projet afin de parvenir une conception
commune (Luxembourg).

En outre, plusieurs initiatives sont actuellement menes en parallle dans le domaine des
PPP, notamment par la Commission europenne, lONU, la Banque mondiale et l'OCDE.
Dans ce contexte, le Danemark mentionne particulirement le rcent lancement du Centre
europen d'expertise en matire de PPP (CEEP) par la Banque europenne
d'investissement et la Commission europenne (inaugur le 16 septembre 2008 au
Luxembourg). Ce centre doit renforcer la capacit organisationnelle du secteur public afin
qu'il puisse s'engager dans des transactions de PPP. Qui plus est, il permettra aux Etats
membres et aux Etats candidats de partager leurs expriences, leur expertise, leur
analyse et leur action. Il conviendrait par ailleurs de veiller ce que les activits
entreprises par le CDLR/LR-GR ne fassent pas double emploi ou ne soient pas
incompatibles avec certaines initiatives menes par la Commission europenne
(proposition de la Sude) ou avec les normes d'autres organisations internationales
(proposition de la Belgique (Flandre)).

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