Aplicación de Pagos por Servicios Ambientales en manejo de Cuencas

Hidrográficas: lecciones de experiencias recientes en América Latina.

Simone de Hek, Benjamin Kiersch, Alejandro Mañon

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Oficina
Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Av. Dag Hammarskjold 3241, Vitacura,
Casilla 10095, Santiago, Chile ,Tel.: (56-2) 337-2186, Fax: (56 2) 337-2136, Correo-e:
Simone.Dehek@fao.org o benjamín.kiersch@fao.org

Resumen
En base de las experiencias concretas presentadas en dos Foros Regionales
sobre sistemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) en cuencas
hidrográficas, organizado por la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) Oficina Regional para América Latina en
2003 y 2004, el presente trabajo resalta las principales conclusiones de estas
consultaciones, e identifica antecedentes para una exitosa aplicación del PSA
como instrumento innovador de financiamiento en programas de gestión de
recursos naturales en la región. El análisis refleja aspectos políticos,
institucionales, técnicos, sociales, ambientales y económicos.

Introducción
En América Latina el concepto de PSA ha recibido mucha atención en los
últimos años como un instrumento innovador para financiar la conservación de la
naturaleza y el buen manejo de los recursos naturales. Comparativamente con
otras regiones del mundo, existen muchos casos de ejecución de sistemas de
PSA por el servicio hídrico en América Latina. Sin embargo, estos casos todavía
no han sido inventariados exhaustivamente y por otro lado existen pocos
estudios sobre el impacto socioeconómico y ambiental de estos sistemas. Hasta
el momento, los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas se han aplicado a
muy distintas escalas y objetivos en América Latina, desde el nivel de
microcuenca –con un servicio muy concreto– y administrado generalmente por
una ONG, hasta un programa nacional controlado por el Estado.

Algunos países en la región como Costa Rica han establecidos una política para
incentivar la reforestación y el manejo de bosques existentes con el propósito de
asegurar el flujo de servicios ambientales que los bosques brinden a la sociedad.
En otros lugares, como la Municipalidad de Pimampiro, Ecuador, usuarios de
agua potable están pagando una cuota cada mes para financiar incentivos a los
productores aguas arriba de la ciudad para proteger el páramo y asegurar el flujo
de agua en la cuenca. ¿Que distingue entonces un programa de Pago por
Servicios Ambientales de los incentivos para conservación que se han aplicados
en programas de de cuencas por décadas, con resultados poco promisorios?

En el caso de un sistema de PSA, hay una relación clara entre los usuarios y los
proveedores de un servicio bien definido. La idea fundamental de los sistemas
de PSA es crear un mercado para un servicio ambiental que habitualmente no

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tiene precio. El sistema parte de la identificación de agentes económicos
responsables de la externalidad ambiental positiva, los «proveedores» del
servicio, y de los agentes beneficiados (o usuarios).

Se pueden distinguir dos tipos de sistemas de PSA. El primer tipo -que está
relacionado con servicios de ámbito global o a una escala geográfica amplia-
tiene como finalidad la utilización de instrumentos de mercado para el pago de
servicios cuyos usuarios no están restringidos al nivel local, como por ejemplo el
mantenimiento de la biodiversidad, la belleza escénica, la fijación de carbono y
otros. El segundo tipo de sistemas de PSA está dirigido a la compensación de
proveedores a través de un mercado local, donde los usuarios están, en general,
mejor definidos y circunscriptos a una escala geográfica concreta y cercana al
lugar donde los proveedores ejercen sus actividades productivas. La cercanía
geográfica entre usuarios y proveedores debería facilitar el funcionamiento del
pago por el servicio ambiental, al reducir los costos de transacción y hacer más
sencillo el flujo de información entre los agentes económicos. Los sistemas de
PSA por el servicio hídrico en cuencas, por ejemplo, pertenecen a esta última
categoría.

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

(FAO) Oficina Regional para América Latina y el Caribe y la Secretaria Técnica
Internacional de la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de
Cuencas Hidrográficas (REDLACH) han promovido la discusión e el intercambio
de experiencias sobre el tema, organizando el Foro Regional sobre Sistemas de
Pago por Servicios Ambientales en el marco del Tercer Congreso
Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas celebrado en Arequipa,
Perú, en Junio 2003. En seguimiento al Foro de Arequipa, se organizó un Foro
Electrónico en Mayo 2004 con los objetivos principales de validar las
conclusiones y recomendaciones del Foro de Arequipa y recopilar experiencias
en el diseño, implementación y evaluación de sistemas de PSA en cuencas en
Latinoamérica y el Caribe.

A continuación, se presentan algunos temas claves sobre los sistemas de PSA

que fueron discutidos durante ambos Foros Regionales sobre Sistemas de Pago
por Servicios Ambientales en Cuencas.

Las temas de discusión

Definición y alcance de PSA en cuencas

El PSA es un mecanismo flexible y adaptable a diferentes condiciones, que
apunta a un pago o compensación directo por el mantenimiento o provisión de
un servicio ambiental, por parte de los usuarios del servicio el cual se destina a
los proveedores. Los PSA en cuencas hidrográficas normalmente se concentran
en los servicios hídricos, la disponibilidad y / o calidad del agua.

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El PSA es un instrumento para lograr una asignación más eficiente de recursos
naturales a nivel de cuencas. Su aplicación depende de varias condiciones, por
ejemplo la clara identificación de proveedores y usuarios y la identificación del
vínculo entre uso de tierra y provisión del servicio. Por lo tanto, no se pueden
resolver todos los problemas con el manejo de recursos a nivel de cuenca con la
aplicación de PSA. Los sistemas de PSA de alcance local tienen un mayor
impacto en el logro de objetivos a corto plazo que sistemas con alcance nacional
o global.

Un sistema de PSA puede ser un mecanismo sostenible a largo plazo si este se

genera a partir de recursos locales, partiendo de resolver un problema concreto
de la población. Sin embargo, existe el riesgo de que los PSA traigan
dependencia económica, si están basados en recursos externos. Uno de los
aportes de los PSA es contribuir a la solución de conflictos a través de la
negociación entre los agentes. Una de las limitantes más importantes para la
implementación de un sistema de PSA son los altos costos de transacción, por
ejemplo, de los estudios biofísicos, de la valoración económica y para la
instalación del sistema.

Identificación del servicio ambiental

Es imprescindible que el servicio ambiental, y las relaciones entre uso de tierra y
el servicio esten claramente identificados. La falta de una sólida base empirica
es una de las principales limitaciones en la aplicación de sistemas de PSA. En
general, el manejo de cuencas ha estado minado por generalizaciones -«mitos»-
que no siempre tienen una base empírica sólida. En algunas situaciones, los
impactos reales pueden ser precisamente los contrarios a los esperados por la
generalización. Algunos de los «mitos» más comunes son:

Mito Posible realidad

• La reforestación aumenta la • La reforestación puede disminuir la

disponibilidad de agua. disponibilidad de agua

• La cobertura vegetal reduce la • La cobertura vegetal puede tener

probabilidad de grandes poco efecto sobre las grandes
inundaciones inundaciones

• La reforestación reduce la erosión • La reforestación puede aumentar la

erosión (dependiendo de la especie
forestal utilizada)

• El pastoreo y la agricultura itinerante • Las variaciones climáticas pueden

son las causas más importantes del ser la causa más importante del
incremento de la sedimentación. incremento de la sedimentación.

• Los bosques incrementan la • Los bosques pueden tener un efecto

precipitación poco considerable sobre la
precipitación, particularmente a
escala local.

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Diseño de sistemas de PSA en cuencas
Para evaluar la factibilidad de un sistema de pago por servicios ambientales es
necesario realizar estudios sobre la demanda y la oferta de los servicios
ambientales, así como evaluaciones económicas de los cambios tecnológicos
necesarios para mantener la provisión del servicio ambiental. En las cuencas
hidrográficas se identifican varios servicios ambientales, para los cuales se
requieren métodos de valoración significativamente diferentes.
Es importante hacer un análisis global de costo/beneficio del sistema a través
de una valoración que considere los costos y beneficios económicos, sociales y
ambientales; incluyéndose los costos de transacción. La valoración económica
de los recursos ambientales debe realizarse con la inclusión de los diversos
actores involucrados en la cuenca.
El costo del servicio debe calcularse en base al cambio marginal en la
externalidad. Si bien los métodos comunes expresan el valor del servicio en
términos monetarios, la valorización no necesariamente implica una
cuantificación monetaria del valor del servicio.

A continuación se enumeran algunos de los errores más comunes encontrados

en las experiencias de valoración económica del recurso hídrico para PSA:

• El uso de fuentes secundarias para otorgar valores de mercado. Por

ejemplo, se usan estudios de valoración contingente en otros lugares.

• Erróneamente, algunos trabajos valoran el monto total del recurso hídrico

en una zona (p. ej., suma de la oferta de agua), cuando lo que interesa
conocer es el efecto marginal sobre el servicio ambiental producto de un
cambio en el uso del suelo.

• Ausencia de estimación del costo de «substitución» del servicio como

tratamiento del agua o trasvases. Este dato es importante porque permite
evaluar la eficiencia de los efectos del PSA versus otras alternativas.

• Atribución de escasez –efectiva o percibida- de agua a cambios en el uso

del suelo, cuando es más bien el resultado de un sistema de provisión y
alcantarillado ineficientes.

• Tendencia a valorar los beneficios esperados del cambio en el uso del

suelo, pero a ignorar los costos asociados a dichos cambios.

Durante el diseño del PSA, es importante contar con buena información de

base e identificar los indicadores adecuados para medir el impacto de la
aplicación del sistema. Debe haber un consenso entre los actores sobre los
servicios y las actividades para lograrlos, así como un sistema de monitoreo
para evitar incumplimientos y conciliar intereses. Los métodos y las entidades

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o instancias de fiscalización deberán ser establecidos en el diseño del PSA.
Es vital que en el diseño del PSA, se garantice que los fondos recaudados se
inviertan en las acciones establecidas y en la cuenca donde se recaudan los
fondos.

En cuanto al diseño de los incentivos, los PSA no necesariamente involucran

pagos de dinero en efectivo, sino pueden ser incentivos fiscales, crédito o algún
otro tipo. Los incentivos brindados por un sistema de pago por servicios
ambientales pueden ser individuales o colectivos Para poder motivar al
proveedor de los servicios a conservar los recursos naturales, el PSA debería
pagarle de manera tal que pudiese percibir al mismo nivel que si produjera
rentablemente en su finca.

En términos del uso de tierra promovido por los sistemas PSA, se privilegian los
sistemas silvícolas, reconociendo los servicios que brindan los árboles,
particularmente las especies nativas. Sin embargo, los sistemas agroforestales y
silvopastoriles y sistemas de agricultura de conservación son reconocidos
también como apropiados para brindar servicios ambientales en cuencas
además de proveer opciones productivas a las comunidades.

El mecanismo para la gestión del PSA debe ser una entidad multi-actor, como
una autoridad de la cuenca o un comité de gestión de micro-cuenca, que incluye
representantes del gobierno, instituciones privados y ONGs con procedimientos
que aseguren transparencia e imparcialidad.

El rol del gobierno puede ser de facilitador entre los actores privados
entregando un marco jurídico adecuado para que los PSA estén adecuadamente
reglamentados, estableciendo los montos a pagar en base a estudios técnicos y
acuerdos entre los actores relevantes. Además, se necesita el rol regulador del
gobierno para no dejar al libre mercado el manejo de los recursos financieros
para el medio ambiente. En algunos países de la región, el gobierno figura como
administrador de sistemas de PSA. En estos casos, es importante asegurar que
las instituciones gubernamentales cumplen con los requisitos de imparcialidad y
transparencia. Si no satisfacen estos requisitos, sea por su estructuras
burocráticas o por incidencias de corrupción, es necesario buscar formas que las
instituciones gubernamentales no utilicen ni manejen directamente esos
recursos y no los inviertan a través de sus propios organismos.

Las entidades descentralizadas pueden también actuar de agentes facilitadores

para PSA. Así, el PSA puede ser una herramienta para consolidar procesos de
descentralización pues entre otros logros, consolida y fortalece las instituciones
locales.

Impactos de los sistemas de PSA

Los sistemas PSA tienen como objetivo principal el de asegurar el flujo de los
servicios ambientales. Sin embargo, pueden tener impactos positivos sobre la

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situación de los pobres en las zonas de implementación. Existen pocos
estudios en la región para cuantificar estos impactos. Las experiencias muestran
resultados mixtos. En Pimampiro, Ecuador, el PSA ha ayudado a aliviar algunas
cargas familiares, el dinero pagado por protección ha sido usado en algunos
gastos de salud, o educación, y alimentación, que si bien es cierto no lo es todo
ha apoyado a mejorar algunas condiciones de vida de las personas beneficiarias
del pago. En Costa Rica, al otro lado, la mayor parte de las personas que tienen
acceso al programa son medianos o grandes productores que no viven de los
ingresos por PSA. Esto se debe a dos razones principales: (i) El PSA no se
concibió como única alternativa, sino más bien como un apoyo complementario
al productor, por lo tanto no es una opción viable para personas que tienen
pequeñas parcelas de una o dos hectáreas. (ii) Los costos de transacción son
altos.

El impacto de los PSA sobre la pobreza depende del diseño del sistema
(incentivos, requisitos para calificar, marco institucional) y la organización social
de los pequeños productores en la zona de aplicación. En Costa Rica, una
consulta sobre acceso de pequeños productores a los PSA en áreas
organizadas y no organizadas mostró que el nivel de acceso efectivo es mucho
mayor en áreas donde existe organización social y el apoyo de ONGs fuertes.
En algunas situaciones, la implementación del sistema de PSA puede resultar en
un fortalecimiento de las organizaciones locales y la capacidad de autogestión
de la gente involucrada, como demuestra el caso de Cuenca, Ecuador.

Los impactos ambientales de los PSA más notables han sido la disminución de
la tala ilegal y de la conversión de bosques en zonas de agricultura y ganadería,
y la conservación y recuperación de la cobertura forestal. También se
mencionan el decremento de incendios forestales y la generación de una alta
sensibilidad ambiental entre la población participante en los PSA. No obstante,
hacen falta más estudios que determinen específicamente estos impactos y se
comparen con los costos de inversión, particularmente respecto a la mejora de
calidad y cantidad de agua, Un factor limitante de los estudios de impacto
ambiental de los sistemas PSA son los largos plazos en que se manifiestan los
cambios en los variables ambientales,

Aunque la base empírica sobre los impactos de sistemas de PSA sobre la

seguridad alimentaria en la zona de aplicación es débil, los sistemas pueden
tener un impacto indirecto positivo en la medida que los sistemas aumentan la
capacidad de compra de alimentos y la producción de los productores
participantes. Otro impacto indirecto positivo puede resultar si el sistema PSA
frena el deterioro del ambiente y acelera la recuperación ambiental en la zona, lo
que puede servir para conservar la base productiva de la población local.

Los sistemas PSA abren espacios de negociación y permiten la compensación

entre protectores o productores ambientales y consumidores ambientales. Por lo
tanto, pueden servir como plataformas de resolución de conflictos entre estos

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actores. En zonas con conflictos entre los actores, el éxito de la aplicación de
PSA depende notablemente del funcionamiento del marco institucional.

PSA, sensibilización y concientización

Los sistemas de PSA pueden servir como instrumento de concientización
ambiental a los actores, a través de la asignación de valores económicos
tangibles a los servicios o externalidades que típicamente no tienen precio.
Sensibilización de los usuarios directos sobre los servicios ambientales es
necesaria para que tengan mayor reconocimiento del costo de producción del
servicio ambiental, aumentar su disponibilidad a pagar por el servicio. Para los
proveedores de los servicios, programas de educación pueden mejorar la
adopción de las técnicas que contribuyan a la producción de los servicios
ambientales. Sin embargo, la concientización de los proveedores no siempre es
un prerrequisito para el funcionamiento de los PSA. Si los incentivos propiciados
por el PSA son adecuados, los productores cambiarán sus prácticas en uso de
tierra, con o sin educación.

PSA y legislación
En general, un marco legal específico para PSA no es un requisito para la
implementación de sistemas de PSA en cuencas a nivel local. La confianza
entre comprador y proveedor y la existencia de un buen intermediario se estima
más importante que un marco legal. El reconocimiento del PSA como
instrumento por la legislación existente puede facilitar la difusión e
implementación de tales sistemas. En construir un marco legal para PSA, es
importante que los reglamentos se basen en experiencias concretas que
funcionan exitosamente en el mismo país.

Lecciones y recomendaciones

Los proveedores, usuarios y el servicio deben estar bien identificados. Es

bastante común que el servicio por el cual se establece el sistema de pago no
esté bien definido. Esto crea serias deficiencias en el sistema dado que
constituye un desincentivo para el pago de los usuarios. Igualmente, algunas
veces no todos los usuarios o proveedores relevantes participan activamente en
el sistema lo que crea reticencias por parte de los usuarios que efectúan el pago
-porque consideran injusta la situación de pagar por el servicio mientras otros se
benefician gratis- y conflictos en el ámbito de los proveedores, porque aquellos
que no participan se sienten excluidos del sistema de beneficios por los servicios
que ellos contribuyen a proveer.

Existen incertidumbres considerables en la relación entre el uso de la tierra

y el servicio, producto de la complejidad del sistema y de la falta de
información. Las principales fuentes de incertidumbre están asociadas a la
complejidad de las relaciones entre el uso del suelo y la calidad y la
disponibilidad del agua. La complejidad es causada por el gran número de
variables involucradas y por las complejas relaciones entre ellas. Por otro lado,

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la alta variabilidad de condiciones geográficas y climatológicas presentes en las
cuencas hidrográficas hace particularmente difícil llegar a generalizaciones de
utilidad universal acerca de uso del suelo y su impacto sobre el recurso hídrico.
Muchos de los casos de manejo de cuencas se basan en supuestos no
verificados sobre los impactos del uso del suelo en el recurso hídrico.

El autofinanciamiento debería ser un objetivo primordial de los sistemas

PSA. El sistema deber ser diseñado de tal manera que se asegure su
mantenimiento con los recursos financieros locales en un tiempo previamente
estipulado. La cooperación internacional puede jugar un papel muy importante
en el financiamiento inicial de este tipo de sistemas. Sin embargo, un riesgo
serio es que el proyecto no sea capaz de independizarse de los recursos
externos a mediano plazo. Una vez que los costos de transacción para el
establecimiento del mercado han sido cubiertos, las propias fuerzas del mercado
local deberían asegurar la sostenibilidad del sistema.

Los sistemas de PSA permiten transferir recursos a sectores

socioeconómicamente vulnerables que ofrecen servicios ambientales.
Dado que están basados en la utilización de herramientas de mercado, los
sistemas de PSA son más aptos para aumentar la eficiencia en la asignación de
recursos que para solventar problemas de inequidad en la distribución de la
renta. Sin embargo, estos sistemas, si están diseñados con ese objetivo, pueden
colaborar en la disminución de la pobreza. En muchos casos, los proveedores
del servicio aguas arriba pertenecen a estratos sociales desfavorecidos. Por lo
tanto, una compensación monetaria podría servir para aliviar, en alguna medida,
bajos niveles de renta. En algunos casos, valores bajos de compensación a los
proveedores pueden, sin embargo, significar aumentos relativamente
considerables de la renta, mientras que en otros casos los proveedores
pertenecen más bien a estratos socioeconómicos altos y no dependen en gran
medida de los pagos por el servicio ambiental para mejorar sus niveles de vida.

La existencia de un marco legal puede facilitar la creación de sistemas de

PSA a nivel local, pero también puede constituir un obstáculo si esté
demasiado rígido. Un marco legal particular para el PSA puede ayudar a su
promoción regional o nacional y al diseño de políticas estratégicas, este tipo de
legislación no es imprescindible para el buen funcionamiento de los sistemas de
PSA. Inclusive, en algunos casos, un marco legal muy rígido o burocrático puede
constituir un obstáculo para este tipo de sistemas imponiendo precios
ineficientes (que no corresponden a la oferta y la demanda real) o costos de
transacción muy altos debido a una reglamentación engorrosa.

Para mayor información sobre el trabajo de la FAO sobre PSA en América

Latina, por favor consulte los siguientes sitios web:

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 • http://www.rlc.fao.org/prior/recnat/foro.htm
• http://www.rlc.fao.org/foro/psa/
• http://www.fao.org/ag/agl/watershed/watershed/es/maines/indexesp.stm

Bibliografía

FAO 2004. Sistemas de pago por servicios ambientales en cuencas

hidrográficas. Land and Water Discussion Paper 3. Roma: FAO.

FAO 2002. Relaciones tierra-agua en cuencas hidrográficas rurales. Boletín de

Tierras y Aguas de la FAO 9. Roma: FAO.

FAO/REDLACH 2004. Foro electrónico sobre Sistemas de Pago por Servicios

Ambientales en Cuencas. Informe final. http://www.rlc.fao.org/foro/psa/