UMA ANLISE SOBRE DIFERENTES OPES

DE POLTICAS PARA A AGRICULTURA

IRRIGADA NO SEMIRIDO

Csar Nunes de Castro1

O semirido constitui a regio menos desenvolvida do Brasil. Atualmente, essa regio

contabiliza 1.135 municpios espalhados pelo territrio de nove unidades da Federao:
Alagoas, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Sergipe e
MinasGerais. Osemirido combina uma populao de 22.598.318 habitantes (Insa,2012),
com um baixo dinamismo das atividades econmicas exploradas em seu territrio.
Asfragilidades econmicas locais resultam na dificuldade de absoro desse grande contin-
gente populacional no mercado de trabalho local e, consequncia indireta disso, boaparte
da populao sobrevive da produo agropecuria de baixa produtividade em um modelo
clssico de agricultura de subsistncia.
Diversos fatores explicam a produtividade da agricultura do semirido, entre eles a reduzida
utilizao de insumos de produo modernos (sementes melhoradas, adubo, defensivosagr-
colasetc.) e a baixa aptido agrcola dos solos regionais. Soma-se a esses fatores aquele que
provavelmente o maior limitador ao desenvolvimento da agricultura na regio: as restries hdricas.
O clima predominante na regio, chamado de tropical semirido, ocorre em uma grande rea
do serto nordestino. As caractersticas principais do clima tropical semirido, baixa umidade
e temperaturas elevadas, contribuem para a baixa disponibilidade de recursos hdricos locais.
Nas ltimas dcadas, na tentativa de promover um modelo de agricultura de elevada
produtividade no semirido, sucessivos governos tm investido em projetos de infraestrutura
hdrica para a criao de distritos de irrigao na regio. Apesar do elevado custo desse tipo
de operao, com frequncia, essa opo apresentada como a soluo para a superao do
fator escasso a limitar o desenvolvimento da agricultura regional. O intento deste trabalho
o de analisar opes de poltica do governo federal com relao agricultura irrigada no
semirido brasileiro. A agricultura irrigada nessa regio expandiu-se, consideravelmente, nos
ltimos cinquenta anos, incentivada por uma srie de polticas pblicas formuladas com o
objetivo explcito de desenvolver esse segmento agrcola. As opes de incentivo realizadas
pelo Estado e suas aes para consecuo das metas arroladas nas sucessivas polticas pblicas
de irrigao para o semirido, a partir, principalmente, da dcada de 1960, so controversas.

1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea.
Se por um lado, lograram expandir a rea irrigada regional de um valor irrisrio no incio do
sculo XX para algo prximo aos 200 mil hectares atuais e criaram as condies necessrias
para atrao de empresas privadas para polos de irrigao como os de Petrolina e Juazeiro,
dinmicos e baseados no modelo agroexportador, por outro, no tiveram sucesso em difundir a
moderna tecnologia agrcola para alm de um reduzido contingente de produtores localizados
nesses polos privilegiados e nem impulsionaram o desenvolvimento do semirido para alm
do restrito territrio ocupado por esses mesmo polos.
Diversos agentes procuram influenciar o Estado para adotar medidas que beneficiem
diferentes grupos de interesse e diferentes modelos de explorao agrcola. Importantesquestes
emergem do embate poltico, terico e, por certo, ideolgico sobre otema. Quala avaliao
sobre a capacidade do semirido em ser alvo de metas ambiciosas de expanso da rea
irrigada considerando a disponibilidade hdrica existente? Quem devem ser os beneficirios
das polticaspblicas: asmdias e grandes empresas agroexportadoras localizadas nas regies
mais dinmicas de agricultura irrigada no semirido ou uma parcela mais ampla da populao
sertaneja dependente daagricultura? Osprojetos prioritrios do governo federal devem ser
grandes obras de infraestrutura hdrica ou os recursos devem ser gastos considerando outras
necessidades, como financiamento da pesquisa e desenvolvimento, assistncia tcnica e
extensorural? Omodelo de agricultura irrigada atual sustentvel do ponto de vistaambiental?
Asrespostas a essasquestes, entreoutras, devemorientar as opes de polticasestatais.
Buanain & Garcia (2015), por exemplo, questionam a opo de se expandir essas reas
irrigadas ao consideraremque, devido reduzida disponibilidade hdrica a expanso das ati-
vidades antrpicas com elevada demanda degua, casodairrigao, podeelevar o nmero de
conflitos pelo uso dos recursos hdricosregionais. Almdisso, consideramque os indicadores
de resultado e eficincia dos polos implantados socontroversos. Essesautores afirmam que em
nenhum cenrio de uso futuro se pode negar o aumento da presso sobre os recursos hdricos
atualmente utilizados para abastecer os polos de irrigao e a degradao das baciashidrogrficas.
O modelo de ocupao territorial da Fundao de Estudos Agrrios Luiz de Queiroz
(Fealq, 2014) desenvolvido para identificar reas prioritrias para irrigao, apesar de assumir
que o benefcio da irrigao na produtividade das lavouras grande no caso do semirido
(por conta do regime pluviomtrico desfavorvel para a agricultura), ao considerar variveis
como disponibilidade hdrica regional, identificou reduzida capacidade de expanso da
agricultura irrigada em boa parte do semirido. Apesar de recomendaes contrrias ou,
pelo menos, cautelosas, em relao expanso da rea irrigada na regio, a partir da leitura
do texto da Leino 12.787 de 2013 (Brasil, 2013), que instituiu a Poltica Nacional de
Irrigao, tem-se a impresso de que o governo federal continua a agir quanto questo
sob o mesmo paradigma das ltimas cinco dcadas. A leitura do artigo4o, incisos I, II e III
dessa Lei, corrobora essa afirmao:
Art. 4o A Poltica Nacional de Irrigao tem por objetivos:
I incentivar a ampliao da rea irrigada e o aumento da produtividade em bases ambientalmente
sustentveis;
II reduzir os riscos climticos inerentes atividade agropecuria, principalmente nas regies
sujeitas a baixa ou irregular distribuio de chuvas;
III promover o desenvolvimento local e regional, com prioridade para as regies com baixos
indicadores sociais e econmicos.

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 O inciso I explcito quanto expanso da rea irrigada, enquanto os incisos II e III
indicam como prioridade justamente o semirido brasileiro. Possivelmente, uma opo de
poltica mais acertada seria uma em que se oferecessem estmulos e fossem realizados inves-
timentos no sentido de aumentar a produtividade agrcola da agricultura irrigada em toda
a regio e em que se aproveitassem melhor os permetros pblicos de irrigao j existentes.
Com relao ao melhor aproveitamento dos permetros j instalados, o Banco Mundial
(2004) argumenta que a maioria dos sistemas pblicos de irrigao no concludos requer
apenas um pequeno investimento marginal para serem completados. Nessesentido, soelen-
cadas alternativas de investimentos de custoreduzido (quandocomparado ao custo total
de implantao de um novopolo), quepoderiam melhorar o desempenho dosprojetos,
entreelas (BancoMundial, 2004,p.72): i)focaras intervenes nos permetrosiniciados;
ii)reforarparcerias estratgicas para assegurar apoio produo; iii)elevaro capital social
dos pequenos produtores e de suasorganizaes; eiv)fortaleceros vnculos com os servios
pblicos e privadosexistentes. Aofinal doestudo, osautores so enfticos ao afirmar que o
investimento de mdio prazo mais efetivo para desenvolvimento da agricultura irrigada no
semirido seria a concluso dos projetos que j foraminiciados.
No caso do aumento da produtividade agrcola nos polos de irrigao, o potencial existe
e deve ser explorado. Buanain e Garcia (2015) partem dessa suposio ao defenderem que a
expanso da produo desse modelo de agricultura na regio est associada possibilidade
de ganhos de produtividade. Essa suposio vlida uma vez que existe uma significativa
diferena entre a produtividade mdia registrada nos polos em relao a outras regies
doBrasil. Entre as estatsticas de produtividade apresentadas para sustentar esseargumento,
osautores citam a mdia da produtividade trienal nos polos de irrigao dosemirido
(2009/2010/2011) doscultivos de cana-de-acar igual a 48.996kg/ha (aprodutividade mdia
brasileira na safra 2010/2011 foi estimada em77.798 kg/ha),2 ade feijo igual a572kg/ha
(abrasileira na safra 2010/2011 foi estimada em1.104 kg/ha),3 ade milho igual a1.098kg/
ha (abrasileira na safra 2010/2011 foi estimada em4.236kg/ha19) eade algodo igual
a1.494kg/ha (abrasileira na safra 2010/2011 foi estimada em3.866kg/ha19). Apenasasoja,
comprodutividade igual a2.832kg/ha para a mdia do trinio 2009/2010/2011 apresenta
uma mdia de produtividade prxima obtida noBrasil(2.846kg/ha19) nasafra 2010/2011
de acordo com estimativa da Companhia Nacional deAbastecimento(Conab).
Uma outra escolha entre diferentes opes de poltica deve ser feita com relao a
quem sero os beneficiados das medidas de estmulo irrigao nosemirido. Aopo
histrica tem sido a de se privilegiar o investimento na implantao dos distritos pblicos
de irrigao para explorao por empresas ou agricultoresselecionados. Nosdistritos
pblicos deirrigao, incluindoos mais bem-sucedidos como o NiloCoelho (maiordistrito
doBrasil localizadono polo de irrigao dePetrolina), adiviso da rea irrigada ocorre
entre o espao destinado para os colonos e para asempresas. Apesar de serem beneficiados
pequenos agricultores nesses distritos, o nmero pequeno, considerada a magnitude do
investimento para instalao destes, no caso do Nilo Coelho so beneficiados pouco mais
de 2mil pequenosagricultores (SobeleOrtega,2011).

2. Dados da Companhia Nacional de Abastecimento. Acompanhamento da safra brasileira. Disponvel em: <goo.gl/xBdNdp>.
Acesso em: 29 set. 2016.
3. Dados da Companhia Nacional de Abastecimento. Acompanhamento da safra brasileira. Disponvel em: <goo.gl/dLSVdj>.
Acesso em: 29 set. 2016.

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 A questo que se coloca se a poltica de irrigao deve limitar-se a essemodelo, oqual
envolve grande investimento para poucosbeneficirios, ouse ela pode e deve iralm. Oque
se sugere no que seabandone (necessariamente) apoltica de investimento na criao de
polos de irrigao pelosemirido, pois, pormais controversos que possam ser osbenefcios
(verMelo, Pereira, DantasMelo,2009; Pontes etal.,2013; BuanaineGarcia,2015;
Pereira,2015), incluindoo dilema moral com relao forma de desapropriao de famlias
para execuo dessesprojetos (verMelo, Pereira, DantasMelo,2009; Pontesetal.,2013;
Pereira,2015), asevidncias de impactos positivos desses polos sobre a produo agrcola
no semirido e sobre a gerao de emprego e renda na regio no devem serdesconsideradas
(BancoMundial,2004; IICA,2008; SobeleOrtega,2011).
O que se sugere que a poltica de irrigao pode ir alm desse modelo e incluir outras
possibilidades de invetimento no rol de medidas de estmulo ao desenvolvimento da irrigao
nosemirido, queatendam um maior nmero de beneficirios. Uma possibilidade o
investimento em programas que auxiliem no aumento da disponibilidade de gua pelaregio.
Almde medidas dispendiosas paraisso, comoo investimento em obras de infraestrutura
como audes ebarragens, umamedida que ganhou certo destaque na ltima dcada foi o
programa de construo decisterna, quefoi inicialmente formulado para garantir a segu-
rana hdrica da populao rural dispersa do semirido quanto s necessidades bsicas do
serhumano, masque, emmuitoscasos, passoua permitir a irrigao de pequenas parcelas
de reairrigada.
Dos cerca de 8 milhes de pessoas que moram na rea rural do semirido, aproxima-
damente dois teros vivem a uma distncia de pelo menos uma hora de uma fonte de gua
(Pontes e Machado, 2009). Essa grande distncia, aliada caracterstica dessa populao
estar dispersa nesse vasto territrio, indica a inviabilidade de se beneficiar, por meio do
investimento em novos polos de irrigao, parcela considervel das famlias que vivem nesse
meio rural e que dependem da agricultura para sobreviver. O custo para beneficiar grande
nmero de agricultores nessas condies seria proibitivo. O uso de cisternas, fomentado
a partir do ano de 1999 com a criao do Programa de Formao e Mobilizao para a
Convivncia com o Semirido e expandido com o apoio de programas do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome(MDS), constituialternativa, segundoPontes
eMachado(2009), commelhor relao de custo-benefcio em relao a outras opes de
combate escassez de gua nosemirido, comoa construo de microbarragens ou mesmo
barragens subterrneas.
Apesar da finalidade precpua da gua armazenada pelas cisternas ser para uso
humanodireto, ouso produtivo dessa gua tambm se verifica naregio, principalmenteno
caso de famlias beneficiadas com a construo de uma segundaunidade (ousegundagua).
Santosetal.(2012) avaliaramo uso dessa tcnica de captao e armazenamento da gua
daschuvas, bemcomo da tcnica de barragem subterrnea para uso em atividades agropecurias
nosemirido. Agua armazenada por esse mtodo s suficiente para irrigar pequenasreas
(menoresdo que0,1ha), masque permitem aproduo, mesmoem perodos deestiagem,
deuma quantidade de alimentos que atendam pelo menos parte da necessidade das famlias
deagricultores. Nodecorrer de perodos mais prolongados deestiagem, asconhecidas
secas dosemirido, aproduo agropecuria adicional obtida pelo uso da gua armazenada
nascisternas, tmsignificativo impacto na segurana alimentar dessapopulao.
Por uma poltica pblica de desenvolvimento da irrigao no semirido que respeite um
padro-mnimo de justia social, ressalva deve ser feita com relao questo da desapropriao

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da propriedade de famlias ocupantes de reas delimitadas para o recebimento de grandes
projetos de infraestrutura hdrica, de transporte, de gerao de energia eltrica, entre outros,
necessrios para a implantao de polos de agricultura irrigada. Entre diversos autores que
questionam a forma que a desapropriao realizada para permitir o desenvolvimento de
tais projetos, Pereira (2015) cita o exemplo do projeto de irrigao da Chapada do Apodi
(Rio Grande do Norte), atualmente em curso, o qual desapropriar famlias que foram
assentadas na dcada de 1990. Esse autor critica a atual poltica da agricultura irrigada por
seguir um padro semelhante ao adotado durante os governos militares na dcada de 1970.
Inmeros outros exemplos existem (o da construo da barragem de sobradinho,
tambmnosemirido, um exemploclssico). Tratarsobre o marco regulatrio acerca da
desapropriao de terras privadas em caso de necessidade pblica foge ao escopo dessetrabalho,
masde forma sucinta considera-se pertinente aprimorar tanto a legislao sobre o tema quanto
atuao das esferas de controle do prprio Estado para evitar arecorrncia, tocomum,
deextino de comunidades e desapropriaes abusivas por parte do poder pblico no mbito
de projetos deinfraestrutura. Aatual PolticaNacional de Irrigao omissa quanto aisso.
Em uma sociedade democrtica, a forma ideal de elaborao e implementao de
uma poltica pblica deve envolver a participao da populao que ser diretamente
afetada porela, modeloconhecido comobottom-up, sendorecomendvel ao modelo onde
o Estado estabelecenormas, determinainvestimentos, entreoutros aspectos da suaatuao,
comimpactos sobre a vida das pessoas e sobre oterritrio. Ohistrico da elaborao e
execuo das sucessivas polticas de irrigao nosemirido, noapenas quanto forma
dedesapropriao, temsido quase que exclusivamente do tipo top-down, commnima
consulta populaosertaneja. Formasde promover a participao da sociedade civil em
geral e dapopulao, dealgummodo, impactadapor tais polticas devem serestimuladas.
Quanto a isso, a Poltica Nacional de Irrigao (Leino 12.787), apesar de prever a
gesto participativa nos projetos pblicos de irrigao,
Art. 3o A Poltica Nacional de Irrigao rege-se pelos seguintes princpios:
IV gesto democrtica e participativa dos Projetos Pblicos de Irrigao com infraestrutura de
irrigao de uso comum, por meio de mecanismos a serem definidos em regulamento;
omissa quanto consulta popular prvia instalao de taisprojetos, limitando-sea
estabelecer a necessidade de consulta aos comits da bacia hidrogrfica pelos estados quando
da elaborao dos planos estaduais deirrigao (Art.6o,3o). TantoSobel eOrtega(2011),
quantoPontes etal.(2013) defendema necessidade do Estado em garantir a participao
social em variados aspectos da construo de uma poltica deirrigao, viabilizandoum
pacto de uso do territrio entre a sociedade e o poderpblico.
Ainda no tpico sobre uma atuao estatal quanto agricultura irrigada que beneficie
o maior nmero possvel de irrigantes, e no apenas grandes e mdias empresas agrcolas,
existem outros debates pertinentes. Um deles refere-se questo de se a poltica do governo
federal para o desenvolvimento da irrigao no semirido, e complementarmente dos governos
estaduais, deve restringir-se aos investimentos para a construo de grandes projetos de
infraestrutura hdrica ou se ela deve considerar outras necessidades, como financiamento da
pesquisa e desenvolvimento (P&D), assistncia tcnica e extenso rural (Ater), entre outros.
A gua essencial para o desenvolvimento dos projetos, mas no suficiente, principalmente
no caso de pequenos agricultores.

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 De acordo com a observao de Sobel e Ortega (2011), ao analisarem os permetros
Bebedouro e Nilo Coelho (ambos em Petrolina), os colonos enfrentam considerveis dificul-
dades para produzir e para comercializar sua produo. Entre as dificuldades, incluem-se o
acesso ao crdito para a produo, o acesso educao, ao escoamento de produo, acesso
Ater e ao baixo grau de organizao. Esses autores concluem que a ideia de que para os
agricultores do semirido basta o acesso gua para ter uma vida melhor constitui um mito
sobre as condies de pobreza da regio. Uma poltica abrangente e inclusiva no beneficiaria
apenas os agricultores familiares, mas tambm as empresas do setor (acessoaocrdito,
ssolues ofertadas pelas instituies de P&Detc.).
Nesse sentido, a Poltica Nacional de Irrigao (2013) mais abrangente do que as
polticas passadas e destaca a relevncia de toda uma srie de atividades de suporte institucional
para alm da infraestrutura hdrica ao, por exemplo, tratar de P&D, Ater, acesso a crdito,
seguro rural, formao de recursos humanos, entre outros:
Art. 5o So instrumentos da Poltica Nacional de Irrigao:
I os Planos e Projetos de Irrigao;
III os incentivos fiscais, o crdito e o seguro rural;
IV a formao de recursos humanos;
V a pesquisa cientfica e tecnolgica;
VI a assistncia tcnica e a extenso rural.
(...)
Art. 16. As instituies pblicas participantes do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria, de
que trata a Leino 8.171, de 17 de janeiro de 1991, podero dar prioridade implementao de
projetos de pesquisa e transferncia de tecnologia em agricultura irrigada.
(...)
Art. 17. O poder pblico garantir ao agricultor irrigante familiar assistncia tcnica e extenso
rural, em projetos pblicos e privados de irrigao.
O debate sobre diferentes alternativas de polticas pblicas para o desenvolvimento
da agricultura irrigada no semirido no seria completo sem a incluso de consideraes
sobre a sustentabilidade ambiental da atividade na regio. Esse um assunto em voga e
constitui importante critrio de avaliao para projetos de irrigao em qualquer parte do
territrio brasileiro. Especificamente no semirido, entretanto, dada marcante e restritiva
caracterstica do estresse hdrico em praticamente todas as bacias hidrogrficas regionais,
a sustentabilidade constitui uma dimenso fundamental de anlise.
Nesse sentido, a nova Lei de irrigao (Leino 12.787, de 2013) estipula que no momento
do planejamento de um projeto de irrigao diversas consideraes devem ser realizadas
quanto a aspectos ambientais do empreendimento:
Art. 6o Os Planos de Irrigao visam a orientar o planejamento e a implementao da Poltica
Nacional de Irrigao, em consonncia com os Planos de Recursos Hdricos, e abrangero o
seguinte contedo mnimo:
I diagnstico das reas com aptido para agricultura irrigada, em especial quanto capacidade
de uso dos solos e disponibilidade de recursos hdricos;

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 II hierarquizao de regies ou bacias hidrogrficas prioritrias para a implantao de projetos
pblicos de agricultura irrigada, com base no potencial produtivo, em indicadores socioeconmicos
e no risco climtico para a agricultura;
III levantamento da infraestrutura de suporte agricultura irrigada, em especial quanto
disponibilidade de energia eltrica, sistema de escoamento e transportes;
IV indicao das culturas e dos sistemas de produo, dos mtodos de irrigao e drenagem a
serem empregados e dos arranjos produtivos recomendados para cada regio ou bacia hidrogrfica.
Da leitura desses dispositivos, percebe-se o conflito, no caso do semirido, entre o
exposto nos incisos I e II, qual seja o conflito entre a disponibilidade de recursos hdricos
e o risco climtico para a agricultura na regio. Anteriormente nesta seo defendeu-se a
recomendao contra a expanso da rea irrigada regional mesmo em face do risco climtico
elevado para o desenvolvimento da agricultura na regio. Essa recomendao baseia-se no
argumento da baixa disponibilidade hdrica e em virtude de que uma eventual expanso
da rea irrigada pode comprometer ainda mais o abastecimento humano no semirido,
principalmente em perodos de seca.
Prope-se que, a curto e a mdio prazo, invista-se na finalizao dos permetros de
irrigao parcialmente operantes, em P&D e Ater com o objetivo de contribuir para o
aumento da produtividade da agricultura irrigada regional, em microprojetos de aumento da
disponibilidade hdrica (cisternas, barragens subterrneas) que possam beneficiar amplamente
a populao rural dispersa do semirido (inclusive permitindo a irrigao de pequenas reas
essencial para essa populao, justamente a mais vulnervel nos perodos de seca) e,doponto
de vista ambiental, em polticas pblicas que promovam o aumento da eficincia do usoda
gua na irrigao. Entre essas polticas, pode ser citada uma que incentive os agricultores
autilizarem mtodos de irrigao mais eficientes no uso da gua.
Rebouas (2004), por exemplo, critica os mtodos de irrigao utilizados no semirido
(espalhamento superficial, asperso convencional e piv central) como fotognicos, mas,
ainda assim, estando entre os menos eficientes do mundo, servindo apenas para espalhar gua
para evaporar, tendo em vista suas inadequaes em relao s condies climticas darea.
Parase ter uma perspectiva da baixa utilizao de mtodos mais racionais no usodagua,
SobeleOrtega(2011) apresentamque, emdois dos mais bem-sucedidos permetros irrigados,
apenas 2% (microasperso) e 4,8% (4,4% microasperso e 0,4% gotejamento) dos agricultores,
respectivamente, nos permetros Bebedouro e Nilo Coelho, utilizam mtodos mais eficientes
no uso da gua.
A importncia de utilizao de mtodos mais eficientes significativa por dois motivos.
Em primeiro lugar, a irrigao atividade antrpica mais demandante de recursos hdricos.
De acordo com Arajo (2012), a irrigao responsvel por 60 a 70% da demanda em todos
os continentes. No semirido, seu consumo da ordem de 6 a 20 mil m/ha. Alm disso,
a diferena na quantidade de gua demandada para irrigar um mesmo cultivo, em funo
do mtodo de irrigao utilizado, grande. Arajo (2012) estima que, por meio do uso de
mtodos mais eficientes, pode-se obter uma reduo de 10% na demanda para irrigao
de uma safra em 1ha,4 o que economizaria gua suficiente para abastecer cinquenta pessoas
com consumo mdio dirio de 150 litros por habitante.

4. Para isso, ele considerou como parmetro o 10.000 m/ha e safra de 130 dias.

ipea boletim regional, urbano e ambiental | 16 | jan.-jun. 2017 25

 Tais mtodos so menos adotados, entretanto, pois, no geral, o custo de implantao
de tais sistemas mais elevado. Com o objetivo de promover a racionalizao do uso da
gua na irrigao, a Leino 12.787, alm de determinar que:
Art. 36. Constituem obrigaes do agricultor irrigante em Projetos Pblicos de Irrigao:
II adotar prticas e tcnicas de irrigao e drenagem que promovam a conservao dos recursos
ambientais, em especial do solo e dos recursos hdricos,
dispe sobre a possibilidade de adoo de mecanismos que promovam o uso eficiente da
gua na irrigao, especialmente nas regies consideradas prioritrias para o desenvolvi-
mento regional:
Art. 11. Os projetos pblicos e privados de irrigao podero receber incentivos fiscais, nos termos
da legislao especfica, que observar as regies com os mais baixos indicadores de desenvolvimento
social e econmico, bem como as consideradas prioritrias para o desenvolvimento regional.
Art. 12. O crdito rural privilegiar a aquisio de equipamentos de irrigao mais eficientes no
uso dos recursos hdricos, a modernizao tecnolgica dos equipamentos em uso e a implantao
de sistemas de suporte deciso para o manejo da irrigao.
Do ponto de vista normativo-ambiental, inegvel que a Leino 12.787 constitui
um avano com relao ao uso eficiente na gua. Entretanto, muitas dessas determinaes
precisam de regulamentao complementar como, por exemplo, a questo da certificao
quanto ao uso racional dos recursos hdricos prevista no Artigo19. O disposto nos 1o
e 2o do Artigo19 ainda precisa ser regulamentado. Sobre a possibilidade da unidade de
produo irrigada certificada poder obter benefcios nos termos da lei (Artigo19, 2o)
algumas alternativas sobre esse benefcio podem ser propostas, entre elas uma tarifa reduzida
para o uso da gua.
Outro mecanismo para promover a adoo de mtodos de irrigao mais eficientes,
alm dos incentivos previstos na Leino 12.787, reside em uma controversa questo relacio-
nada ao uso da gua na irrigao: a cobrana pelo uso da gua. Alm de toda a oposio
cobrana por associaes de irrigantes, existe o dilema sobre como cobrar pelo usodagua
nairrigao (incentivandoa racionalizao desseuso), massem inviabilizar ouso daguapara
essafinalidade. Comoatingir esseequilbro? Detodomodo, arealidade atual a de que
nas bacias hidrogrficas onde feita a cobrana pelo uso da gua na irrigao nosemirido,
geralmenteo valor muitobaixo (BuanaineGarcia,2015) eno corresponde ao real custo de
provimento dorecurso, oqual deveria incluir os custos de oportunidade e de recuperao e a
preservao dosecossistemas, oque favorece o uso de tcnicas de irrigao de baixaeficincia
(KelmaneRamos,2004).
Kelman e Ramos (2004) demonstraram, em estudo de 2004, como o valor de cobrana
pelo uso da gua na irrigao no Brasil era bem inferior ao praticado em diversos pases.
Eles fazem a ressalva de que ao redor do mundo o principal critrio para definio da
forma e do valor mdio de cobrana pela gua a capacidade de pagamento do irrigante,
dependentemente da rentabilidade do cultivo onde a gua utilizada. Nesse ponto reside
o cerne da soluo para obteno do equilbrio entre promover a racionalidade do uso da
gua na irrigao no semirido sem comprometer o sucesso financeiro dessa atividade.
Para identificar isso, comits de bacias hidrogrficas da regio, com o auxlio da Agncia
Nacional de guas, deveriam coletar informaes junto aos irrigantes nas diferentes bacias
e diferentes permetros irrigados sobre demanda de gua e retorno financeiro da produo

26 boletim regional, urbano e ambiental | 16 | jan.-jun. 2017 ipea

para se permitir o clculo de uma tarifa de cobrana de equilbrio entre os dois requisitos
conflitantes (eficincia de uso versus rentabilidade da produo).
Outra maneira de promover essa racionalizao o processo de induo da substituio
de culturas de alto consumo de gua por aquelas que apresentam menores demandas hdricas
e maior valor agregado, via incentivos diversos. Esses incentivos podem ser, por exemplo,
outorga de direito de uso. Nesse caso, pode-se, no processo de concesso de outorga de
gua para irrigao, favorecer a concesso para este tipo de cultura (menor demanda hdrica
e/ou maior valor agregado). A utilizao desse mecanismo, todavia, de difcil aplicao
prtica devido resistncia dos agricultores em alterar o tipo de cultivo semeado. Issoocorre,
entreoutrosmotivos, porquestes culturaise, principalmente, porj conhecerem os aspectos
produtivos daquelas espcies com as quais esto acostumados atrabalhar.
Uma terceira forma de racionalizar a irrigao quanto ao uso dos escassos recursos
hdricos regionais consiste de incentivar o reso da gua. Arajo (2012) considera o reso
o mais relevante instrumento para garantir a sustentabilidade hdrica das regiessecas.
Deformasimples, esseautor resume a questo do reso com a afirmao de que caso se
consiga usar a gua duasvezes, dobra-seautomaticamente suadisponibilidade. Ofomento
ao reso dagua, pormeio dos vrios mtodosexistentes, deveser objeto de anlise por parte
do poderpblico, pormeio de agncias de gua e rgosambientais, edeve serincorporado,
quandoconveniente, estratgia global de gerenciamento de recursos hdricos em qualquer nvel
deatuao (federal,estadualemunicipal) ouem baciashidrogrficas. Principalmentenas reas
que enfrentam situao de maior deficinciahdrica, casodosemirido, poderconstituir-se
nas prximas dcadas em importante fonte adicional de oferta hdrica para essasregies.
Em qualquer questo relacionada ao uso da gua em uma regio com menor disponi-
bilidade desse recurso, espera-se que conflitos e divergncia de vises ocorram. O objetivo
maior desse ensaio foi o de contribuir para esse debate, com foco especfico na agricultura
irrigada. H dcadas, o Estado brasileiro tem investido na expanso da rea irrigada no
semirido. A justificativa para tais investimentos a de que esse modelo de explorao agrcola
constitui uma espcie de panaceia que impulsione o desenvolvimento da regio. Mesmo com
a limitao hdrica regional, diversos permetros pblicos de irrigao foram criados com
recursos pblicos a partir de 1968, ano da instalao do primeiro desses permetros, o de
Bebedouro, em Petrolina. O sucesso desses permetros com relao renda e aos empregos
gerados, nmero de colonos assentados, empresas instaladas, entre outras variveis,
muitovariado. Noobstante essa diversidade deexperincias, muitosainda defendem
sem questionamentos que a expanso da rea irrigada no semirido constitui evidente
oportunidade de desenvolvimento para o meio rural empobrecido. Essa viso desconsidera
o problema hdrico regional e a possibilidade de que a expanso da rea irrigada sem um
aumento proporcional da disponibilidade hdrica pode pressionar ainda mais os recursos
hdricos locais, resultando no aumento de conflitos e na crescente dificuldade de atender s
necessidades mais bsicas da populao regional quanto gua.
Uma estratgia de desenvolvimento da irrigao no semirido no envolve necessa-
riamente a criao de novos permetros de irrigao. Ela poderia priorizar, ao contrrio, a
concluso de permetros inacabados, o investimento em atividades de suporte para aumento
da produtividade agrcola (como P&D e Ater), a incorporao do conceito de segurana
alimentar na forma de investimento em pequenas obras que permitam, a um grande nmero
de agricultores no semirido, irrigar diminutas reas e a elaborao e uso de mecanismos
que promovam um uso mais racional da gua na irrigao.

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 Acima de quaisquer consideraes tericas sobre oassunto, deve-sedefender o prin-
cpio da autodeterminao para a populao do semirido e por meio da participao de
diferentes representantes da populao regional buscar um consenso sobre o melhor caminho
aseguir. Governosestaduais, comitsde baciashidrogrficas, entidadesligadas agricultura,
associaesde pequenosagricultores, demaisrepresentantes da sociedade civil com alguma
relao com a questo do uso dagua, todosdevem ser ouvidos e seus pleitos considerados na
definio de uma poltica de uso dagua, incluindoseu uso nairrigao. Ogoverno federal
deve participar dessedebate, nocomo autoridade inconteste do processopoltico, mas, sim,
comoarticulador desseprocesso. Aexperincia no decorrer do sculo XX de elaborar polticas
de irrigao top-down para o semirido, independentemente do grau de sucessoalcanado,
excluiumuitos atores interessados e impactados porelas, incluiudurante a implementao
um nmero restrito de beneficiriose, eventualmente, contribuiupara marginalizar algumas
comunidadesdeslocadas. Pode-seaprender com opassado. Desenvolvimentoe incluso no
soantagnicos.

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