Reformas de Mercado y Reacciones Sindicales en Argentina. Una Revisión Desde La Experiencia de Los Trabajadores Públicos-Armelino

Desarrollo Econmico, vol.
55, N 216 (setiembre-diciembre 2015) 245
REFORMAS DE MERCADO Y REACCIONES

SINDICALES EN ARGENTINA
UNA REVISIN DESDE LA EXPERIENCIA
DE LOS TRABAJADORES PBLICOS*
MARTN ARMELINO**
Introduccin
La actividad de los sindicatos de la administracin pblica nacional fue protag-

nica en la Argentina durante la dcada de 1990. En ese perodo, el gobierno peronista
de
Carlos
Menem
implement
reformas
de
mercado
que
modicaron
el
papel
del
Es-
tado en la economa y la situacin laboral de sus trabajadores, causando respuestas
distintas de sus principales sindicatos: la Asociacin Trabajadores del Estado (ATE)
las resisti y la Unin del Personal Civil de la Nacin (UPCN) las convalid.
Se ha sostenido a menudo que las reacciones sindicales a los programas de
cambio neoliberal introducidos en Amrica Latina entre los ochenta y noventa han
dependido de la capacidad de los sindicatos para obtener concesiones institucionales
y econmicas. Sobre las reacciones de los sindicatos pblicos argentinos se instal
tempranamente una interpretacin afn a la de otros sectores. Orlansky (1996) sostuvo
que la reforma del Estado provoc una reconversin sindical en el sector: UPCN gir
a
la
negociacin
porque
recibi
benecios
mientras
que
ATE
intensic
el
conicto

porque no los recibi. Etchemendy (2001) adopt una mirada similar al inscribir a
la administracin pblica en el cuadro de coaliciones favorables a la liberalizacin
econmica, y sostuvo que el incremento del poder de UPCN lo convirtieron en el ms
inuyente
para
viabilizar
las
nuevas
polticas
en
los
ministerios.
Su
argumento
es
que

las reformas se introdujeron con distinta intensidad, segn el poder de fuego de los
potenciales perdedores. Haba perdedores dbiles que resultaban prescindibles pero
tambin haba perdedores poderosos que resultaban necesarios para habilitar su
implementacin y sostenerlas en el tiempo. Esta operacin alteraba la relacin entre
ejecucin
de
las
reformas
y
reacciones
sociales
pues
modicaba
los
clculos
de
los

potenciales afectados. De all el resultado distinguible entre sindicatos perjudicados
por
el
cambio
y
que
lo
resistieron,
por
un
lado,
y
sindicatos
beneciados
y
que
lo
apo-
* Agradezco a Melchor Armesto y Gabriel Vommaro por las sugerencias y comentarios a versiones
anteriores de este trabajo. Tambin, los aportes de una evaluacin annima cuya atenta lectura contribuy
a mejorarlo.
** Investigador del CONICET y del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de
General Sarmiento. [UNGS / Juan Mara Gutirrez 1150 / 1613 Los Polvorines, Bs. As. / Argentina / 4469-
7522 / E-mail: marmelin@ungs.edu.ar]
246 MARTN ARMELINO
yaron, por el otro. Considerado entonces UPCN el perdedor amenazante, el gobierno

gan su apoyo sumndolo al diseo de las polticas de personal y compensndolo con
benecios
econmicos
e
institucionales.
Entre
los
perdedores
del
sector
apareca
ATE,

cuya
inuencia
estaba
distribuida
entre
las
empresas
del
complejo
militar-industrial,

los auxiliares de la salud y la educacin, y los planteles pblicos provinciales.
Dos son los factores que explican en estas interpretaciones el resultado dispar
de estos sindicatos frente a la reforma. Primero, el lugar que ocupan en el esquema
de poder. Dado que en la administracin pblica hay competencia sindical y que la
sindicalizacin
est
segmentada,
la
inuencia
de
ATE
y
UPCN
no
es
uniforme;
en

consecuencia, era previsible que el gobierno repartiera premios y castigos segn las
medidas
especcas
de
cada
rea.
La
concentracin
de
los
aliados
de
UPCN
en

los
ministerios
habra
sido
suciente
para
que
el
gobierno
moldeara
sus
intereses
a

favor
de
las
transformaciones,
entre
cuyos
objetivos
guraba
la
reforma
del
aparato

administrativo. En cambio, el predominio de ATE en reas ahora perifricas para un
Estado
moderno
lo
desplazaban
de
la
lista
de
potenciales
receptores
de
benecios.
El

segundo factor sugiere una composicin social distinta en cada sindicato que habra
inuido
en
la
eleccin
ocial
para
integrar
la
coalicin
reformista.
En
esta
lnea,
la
re-
forma
planicaba
depurar
la
burocracia
desligndose
del
segmento
menos
calicado

de
su
personal
(ATE)
y
conservar
al
ms
calicado
(UPCN).
Puesto en estos trminos, la distincin entre ganadores y perdedores depende
menos de los clculos sindicales que de los del gobierno. Ha sido frecuente en la
literatura sobre reformas estructurales poner el foco en el laborioso tejido de nego-
ciaciones
que
conguran
las
preferencias
de
determinados
actores
econmicos.
Al

centrarse en la dinmica gubernamental establecida con los grupos que integrarn la
coalicin,
soslayan
las
reacciones
de
los
grupos
no
incluidos
y
sobre
quienes
ineren

su
resistencia
al
cambio
por
no
ser
favorecidos
en
la
distribucin
de
benecios.
En
tal

ecuacin, dadas determinadas circunstancias organizativas, lo nico que distingue a los
sindicatos
frente
a
un
proceso
de
cambio
es
su
proyeccin
futura
como
beneciados
o

perjudicados. Ms an, desde esta perspectiva se vuelve claro que todos los sindicatos
querrn
contarse
entre
los
beneciados
y
orientan
su
accin
hacia
ese
n.

En
este
sentido,
la
oposicin
entre
sindicatos
beneciados
y
perjudicados
ha

sido para las ciencias sociales el factor explicativo predominante de la posicin asu-
mida ante las reformas. La mayora de los investigadores ha privilegiado el anlisis
de aquellos sindicatos que se adaptaron al neoliberalismo en Iberoamrica a partir de
una concepcin de la accin sindical volcada a su supervivencia organizativa1. Este
trmino, introducido oportunamente por Victoria Murillo, ha caracterizado la estrategia
del sindicalismo exitoso o ganador que compens la erosin de recursos industriales
y polticos con recursos organizativos provenientes de nuevas actividades lucrativas,
creadas por las mismas reformas (Murillo, 1997: 430). Segn la autora, las interac-
1 Es ilustrativa de esta visin la sntesis del estado del arte sobre los estudios de sindicalismo en
los noventa planteada por Etchemendy (2013: 294), quien ha distinguido, por un lado, las investigaciones
politolgicas que enfatizaron el carcter tctico del sindicalismo y explicaron cmo la mayora de estas
organizaciones
eligi
un
rol
subordinado
en
la
coalicin
menemista
a
n
de
preservar
determinadas
prerro-
gativas organizacionales, y por otro lado, las investigaciones ligadas a la sociologa y la antropologa que
postularon cambios radicales en la representacin de los sectores subalternos y la movilizacin poltica se
traslad desde los sindicatos a los movimientos sociales surgidos en paralelo al incremento de la desocu-
pacin y la pobreza que afectaba a las clases medias y bajas.
REFORMAS DE MERCADO Y REACCIONES SINDICALES EN ARGENTINA 247
ciones entre sindicatos y gobierno implican, por el lado sindical, lograr concesiones
mediante la movilizacin o la contencin obrera y, por el lado del gobierno, otorgarlas
o rechazarlas. En consecuencia, del conjunto de interacciones posibles entre ambos
actores durante la etapa de reformas se desprenden cuatro resultados: militancia
efectiva (oposicin a las reformas y obtencin de concesiones del gobierno) o mili-
tancia
estril
(resistencia
a
las
reformas
sin
la
obtencin
de
concesiones);
contencin

efectiva (concesiones otorgadas por cooperacin sindical) o la contencin estril
(ausencia de concesiones y subordinacin sindical) (Murillo, 2005: 26-27).
Este tipo de acercamiento es tributario de una visin del sindicalismo afn a
la de unas agencias proveedoras de servicios para sus miembros, movidas por la
maximizacin de recursos. La racionalidad que la informa est apoyada en una sola
dimensin, que es la utilitaria, y con esa vara se mide la conducta sindical. Pero este
sesgo utilitarista no explica cmo sobrevivieron los sindicatos que resistieron el cam-
bio
y
no
recibieron
concesiones;
tampoco
explica
cmo
conservaron
a
sus
aliados

aquellos que no integraron coaliciones reformistas y afrontaron la sequa de recursos.
Suponiendo que el camino escogido por estos sindicatos respondiese al hecho de
quedar excluidos de la coalicin reformista y del reparto de recursos, cmo explica
esta perspectiva la supervivencia del liderazgo sindical cuando se restringen las
ventajas organizativas y las posibilidades de distribucin de bienes? Para ponerlo en
otros trminos, por qu los sindicatos que tomaron un camino distinto para atravesar
el ajuste estructural fueron igualmente respaldados por sus miembros? Tales interro-
gantes cobran mayor relevancia cuando hay competencia sindical y los trabajadores
pueden optar entre varios para salvaguardar sus intereses. En la lectura comentada,
ATE
ejemplicara
a
un
sindicato
perdedor
porque
fue
marginado
de
los
benecios

y
se
vio
ms
complicado
para
defender
a
sus
miembros
del
ajuste;
en
suma,
perdi

poder
y
aliados.

Sin
embargo,
que
ATE
no
haya
recibido
benecios
no
lo
ubica
entre
los
perde-
dores;
por
el
contrario,
como
demostrar,
durante
la
dcada
aument
el
nmero
de

sus
aliados
y
obtuvo
sus
conquistas.
Pero
si
solo
nos
restringimos
a
comprobar
que

ATE no perdi seguimos discutiendo en el plano de la visin utilitarista que uniformiza
el anlisis entre ganadores y perdedores. Y lo que quiero mostrar es una visin com-
plementaria
de
las
respuestas
sindicales
a
las
reformas
de
mercado;
en
este
caso,

ATE no reaccion distinto de UPCN porque estaba en desventaja o porque no pudo
plegarse a la estrategia de su rival sino porque concibe la accin gremial de otro modo.
Lo
prueba
el
hecho
de
que
no
busc
convertirse
en
una
agencia
de
benecios
para

sus adherentes en las jurisdicciones donde capitaliz su fuerza durante los noventa
(provincias y municipios) pues sus objetivos gremiales eran otros.
Este trabajo propone un enfoque complementario para examinar la accin sindi-
cal.
Tomando
como
ejemplo
la
oposicin
ATE-UPCN,
puede
armarse
que
los
sindicatos

tienen distintos valores que guan sus principios de accin, moldean sus objetivos y
denen
sus
estrategias.
De
all
que
sus
clculos
estrictamente
instrumentales
puedan

no coincidir entre s y lo que resulte conveniente o exitoso para unos no se traslade a
otros, incluso para organizaciones rivales en un mismo sector de actividad. Autores
que han estudiado a las organizaciones desde el neoinstitucionalismo histrico, como
Friedland y Alford (1999: 315), sostienen que en las relaciones sociales que stas
despliegan
para
el
logro
de
sus
nes
se
ponen
en
juego
tambin
aspectos
rituales
y

simblicos
que
contribuyen
a
dar
signicado
a
sus
planes.
Contribuyen,
podramos

decir, a dotar de racionalidad a aquello que hacen y por qu les resulta productivo
248 MARTN ARMELINO
hacerlo.
Dicen
los
autores:
Las
instituciones
limitan
no
slo
los
nes
a
los
que
debe

dirigirse
su
conducta,
sino
tambin
los
medios
por
los
que
pueden
lograrse
esos
nes.

Proporcionan a los individuos vocabularios de motivos y un sentido de la identidad.
No slo generan lo que es apreciado, sino tambin las reglas por las que se le calibra
y distribuye (Friedland y Alford, 1999: 317-318).
En este sentido, los sindicatos estn provistos de una cierta estructura, para
hablar con el vocabulario de Anthony Giddens (1982, 1995), que enmarca al conjun-
to de acciones que desarrollan y condiciona su despliegue a determinado tipo de
prcticas
de
negociacin,
de
reivindicacin,
de
cooperacin
y
de
conicto.
Dicha

estructura
alude
a
la
conguracin
de
patrones
de
accin
estables,
reproducidos
en
el

tiempo y en el espacio, que actualizan sus principios y valores, objetivos y estrategias
de accin. Esto es as porque en ese desenvolvimiento sus miembros actualizan un
conjunto de reglas y recursos organizado recursivamente: las reglas informan y dan
sentido a esas prcticas sedimentadas, los recursos posibilitan su transformacin.
De all que, ante la introduccin de cambios socioeconmicos y/o sociopolticos de
envergadura, estas organizaciones deban revisar esos patrones de accin histrica-
mente
asentados,
innovando
en
ciertos
aspectos
de
sus
perles
gremiales
y
polticos,

para responder a los desafos del nuevo escenario. Hay sindicatos que profundizan
su costado negociador y estilizan la actividad gremial, pero tambin hay sindicatos
que incrementan su rostro beligerante y contestatario.
En este artculo sostengo que los contrastes de este tipo obedecen a distintas
concepciones de sindicalismo: una es la del sindicato profesional-asociativo y otra es la
del sindicato de clase. En la primera se inscriben los sindicatos orientados a acumular
recursos
organizativos
que
convierten
en
bienes
y
servicios
para
sus
aliados;
en
la

segunda,
aquellos
cuya
nalidad
gremial
est
asociada
a
una
construccin
colectiva

de carcter poltico en relacin con una visin global de la sociedad. Sendas concep-
ciones se apoyan en diferentes patrones de accin sindical que permiten reemplazar
la aproximacin unidimensional de la visin utilitarista por otra pluridimensional, esto
es, una que puede basarse en una relacin utilitaria o de otro tipo. As, los sindicatos
pueden
ser
vistos
no
slo
como
agencias
proveedoras
de
servicios
beneciadas
o

perjudicadas. UPCN logr sus objetivos organizativos plegndose al programa de
modernizacin
mientras
que
ATE
los
consigui
resistindolo;
UPCN
se
fortaleci

deniendo
un
perl
de
sindicato
profesionalizado
y
proveedor
de
servicios,
en
tanto

que ATE se fortaleci ms all de la frontera de los empleados pblicos y despleg
el rostro de un sindicato de clase pues se cont entre los principales organizadores
de la confrontacin de los sectores subalternos para contener la amenaza de su
descolectivizacin.
As
planteado,
los
benecios
o
perjuicios
de
cada
uno
deben

examinarse de acuerdo con los objetivos que promocionan y las estrategias con que
procuran alcanzarlos.
La visin utilitarista podra desechar mi perspectiva argumentando que la res-
puesta de ATE no obedeci a una concepcin tal sino al hecho de tener que valerse
de
la
confrontacin
como
nico
recurso
para
desaar
al
gobierno
y
que
en
ese
ca-
mino radicaliz su lucha. Para probar la pertinencia de este enfoque como un aporte
a
la
comprensin
del
comportamiento
sindical,
mostrar
que
los
respectivos
perles

asociativos de ATE y UPCN se contornearon antes de las reformas, en la dcada de
1980, y avanzar luego en una interpretacin sobre los proyectos sindicales opuestos
que pueden guiar los destinos de los sindicatos.
Concepciones de sindicalismo

Una
concepcin
de
sindicalismo
alude
a
las
prcticas
que
conguran
el
com-
portamiento de los sindicatos frente a sus contrapartes empresarias y al estado, e
informan
su
vida
interna.
El
foco
de
la
reexin
alumbra
las
caractersticas
del
tipo

de accin que despliega y del tipo de gestin interna para la toma de decisiones.
Aqu, la accin sindical admite ms de una opcin, es decir, no se circunscribe a la
captura de privilegios o concesiones, y la racionalidad que la orienta se nutre de otras
fuentes adems de la utilitaria. Aun cuando los sindicatos buscan siempre obtener
ventajas
organizativas
y
benecios
para
sus
miembros,
porque
es
uno
de
sus
resortes

fundamentales de surgimiento y vigencia, los trminos en que negocian la paz o la
beligerancia
laboral
estn
imbuidos
de
una
concepcin
que
orienta
tales
deniciones.

Dicha
concepcin
es
la
que
perlan
los
dirigentes,
que
maniobran
el
descontento
ante

la movilizacin y la negociacin, y responden por las consecuencias de las acciones
que proyectan, y se institucionaliza en sus estatutos.
Recuperando los lineamientos bsicos de una tipologa propuesta por Alessandro
Pizzorno (1980)2, pueden caracterizarse dos grandes concepciones: la del sindicato
profesional-asociativo y la del sindicato de clase. La primera de ellas est ceida a su
sector
de
actividad
y
su
n
es
constituirse
en
el
organismo
expresivo
de
la
necesidad

de los trabajadores. La segunda postula convertirse en un organismo transformativo
de la necesidad de los trabajadores y su labor reivindicativa se desarrolla en paralelo
al logro de metas ms vastas de cambio. El contraste entre ambas concepciones se
ordena segn dos ejes: la estructura organizativa, que distingue entre organizaciones
ms
cerradas
o
ms
abiertas
y
perla
distintos
estilos
de
conduccin
para
procesar

las
reivindicaciones;
y
las
arenas de construccin sindical, que remiten a las fuentes
de poder de los sindicatos y al conjunto de estrategias para lograr sus conquistas.
La estructura organizativa
El sindicato profesional-asociativo tiende a una organizacin ms cerrada, cuyo
desenvolvimiento y alcance est circunscrito al propio sindicato. Sus destinos son
conducidos
rmemente
por
el
ncleo
dirigente,
que
monopoliza
la
valoracin
sobre

las
aspiraciones
organizativas
para
responder
con
ecacia
a
los
requerimientos
de

sus
aliados.
Este
sindicato
invierte
montos
importantes
en
la
profesionalizacin
de

sus cuadros para propagar la coherencia gremial desde la cpula hasta los estratos
ms bajos y forjar una imagen homognea a sus adherentes y contraparte laboral.
Por el contrario, el sindicato de clase
congura
una
organizacin
ms
abierta,
cuyos

desafos gremiales incluyen el plano reivindicativo en el cuadro de las aspiraciones
ms comprehensivas de la clase. Dada la mayor heterogeneidad de los contingentes
2 La tipologa se encuentra en su obra I soggetti del pluralismo. Classi Partiti Sindacati (1980: 191-
293). En el captulo VI, Accin de clase y sistema corporativo, formula los trminos sindicato asociativo
y sindicato de clase para referirse a los tipos de representacin del trabajo que pueden encontrarse en
un pas cuya economa est basada en las industrias. En el captulo VII, Las dos lgicas de la accin de
clase,
aplica
aquella
clasicacin
a
los
sindicatos
italianos
entre
1968
y
1972,
en
el
marco
de
recrudeci-
miento
del
conicto
obrero
en
varios
de
los
pases
europeos
industrializados.
Analiza,
en
primer
lugar,
las

estrategias sindicales para lograr sus conquistas y los tipos de reivindicacin elevados, que por cierto son
dismiles entre un sindicato asociativo y otro de clase. Sobre esa base, distingue luego el comportamiento
de los sindicatos frente a sus bases de representacin y el posicionamiento que adoptan frente al sistema
poltico. En este trabajo me inspiro en ella y hago un uso libre de sus principales aportes.
250 MARTN ARMELINO
que
nutren
sus
las,
promueve
el
disenso
y
la
horizontalidad
de
sus
procedimientos

internos
para
denir
la
actividad
sindical
y
sus
metas.
La
formacin
de
sus
cuadros

abarca
la
actividad
reivindicativa
y
la
actividad
poltica,
buscando
un
perl
de
militancia

afn a la condicin subalterna de los trabajadores.
Arenas de construccin sindical

La
edicacin
de
poder
del
sindicato profesional-asociativo se circunscribe a su
sector de actividad. Con el propsito de liderar dicho universo, busca sumar la mayor
cantidad
de
aliados
apostando
al
perfeccionamiento
de
su
labor
para
convertirse

en un gestor exitoso de las reivindicaciones sectoriales. Su predominio en determi-
nado
sector
depende
de
su
inuencia
para
incrementar
sus
privilegios
organizativos

y acrecentar sus recursos econmicos. La extensin de la tarea gremial a la accin
poltica se corporiza en la conexin con las agencias estatales donde se formulan las
polticas laborales, pues para este sindicato es crucial participar en su diseo para
amplicar
su
poder
y
traducirlo
en
benecios
a
sus
integrantes.
En
cambio,
las
fuentes

de poder del sindicato de clase desbordan los lmites de su organizacin para dirigirse
al conjunto de los trabajadores o a otras arenas, como la de los movimientos sociales
o de los partidos polticos contestatarios, y lograr metas transformadoras. El sindicato
pretende convertirse en movimiento y el plano laboral se confunde con otros relativos a
las
alianzas
sociales
que
dene.
Para
ello,
estimula
solidaridades
con
otras
fuentes
del

descontento social porque es en la coordinacin de esa resistencia ampliada donde
revalida
su
podero,
solidica
su
identidad
contestataria
y
la
publicita
por
fuera
de
sus

fronteras para aglutinar a otros grupos en lucha. Dicha plataforma ampliada es la que
le
provee
recursos
para
engrosar
las
las
de
su
organizacin,
que
encuentra
en
la
mo-
vilizacin
popular
la
raticacin
de
su
proyecto
gremial
y
poltico.
Estas
caractersticas

disuelven la accin gremial y la accin poltica en un nico haz de oposicin frente a
las iniciativas gubernamentales o al Estado como garante del corpus institucional que
rige el mercado de trabajo, la economa y la participacin poltica.
Reforma del Estado y reacciones sindicales
Con las leyes 23.696 de Reforma del Estado y 23.697 de Emergencia Econmi-
ca, el gobierno de Carlos Menem impuls el cambio estructural. La primera de ellas
promovi la privatizacin de las empresas pblicas y la emergencia administrativa,
autorizando al Ejecutivo para intervenir en la reorganizacin de los entes, empresas
o sociedades del sector pblico y disponer la baja del personal con funciones de
responsabilidad y conduccin. A su vez, la ley de emergencia econmica estableci
especicaciones
sobre
el
empleo
en
la
administracin
pblica,
como
la
prohibicin
de

la contratacin o designacin de personal, la racionalizacin de los recursos humanos
mediante su reubicacin, la promocin de programas de propiedad participada con
inclusin de los empleados, la revisin de los regmenes de empleo y la convocatoria
(o creacin) de instancias de negociacin colectiva con los sindicatos para aprovechar
recursos humanos y econmicos, y la eliminacin en el salario de toda retribucin
ajena a la del propio cargo o categora.
La referencia a la administracin pblica alude a los ministerios y organismos
descentralizados
del
Poder
Ejecutivo
Nacional,
que
a
nes
de
los
ochenta
presentaba

una
estructura
desproporcionada
de
ocinas,
una
distribucin
desigual
del
empleo

entre sus categoras superiores e inferiores de la jerarqua, y escalas salariales no

siempre
acordes
con
sus
escalafones.
Aunque
regan
convenios
colectivos
especcos

en empresas pblicas, sociedades estatales, entes autrquicos, organismos y sectores
particulares de los ministerios, el grueso de la administracin central careca del instituto
de la negociacin colectiva para establecer condiciones de trabajo y salarios, que se
jaban
segn
el
escalafn
y
la
presin
de
los
sindicatos.
Haba
varios
escalafones
y

varios
sindicatos
tambin
que
intervenan
en
esas
pulseadas;
el
ms
numeroso
era

el Escalafn 1428/73, con ATE y UPCN como sindicatos predominantes.
La llamada reforma administrativa apareca entonces como prioritaria pero su
principal rostro fue la reduccin del empleo, la homogeneizacin de la poltica salarial
y
la
exibilizacin
de
sus
reglas
laborales.
As
considerada,
desaaba
a
los
sindicatos

estatales porque traduca en un problema de supervivencia gremial la amenaza concre-
ta sobre las garantas individuales de los agentes pblicos. Entre marzo y noviembre
de 1990, el gobierno dict varios decretos para efectuar la reforma administrativa3,
y cre el Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), con-
formado por un menudo grupo de tcnicos con amplias facultades para acelerar los
tiempos y el ajuste de sus planteles (Decreto 1757).
El recorte del empleo se instrument en forma escalonada. Se puso en marcha
un
rgimen
particular
de
jubilaciones
de
ocio
para
quienes
tuvieran
la
edad
y
la
an-
tigedad
sucientes
para
retirarse,
y
otro
de
jubilaciones
anticipadas
para
quienes
les

faltaran dos aos de servicio. Adems, se estableci un plan de retiro voluntario, del
que
fueron
exceptuados
los
agentes
ms
calicados
y
los
que
trabajaban
en
los
orga-
nismos
de
recaudacin
scal
y
cientco-tcnicos.
Por
ltimo,
se
introdujo
el
rgimen

de disponibilidad en el caso de disolucin de reparticiones. Uno de los funcionarios
principales
del
CECRA
arm
que
la
aplicacin
gradual
de
estos
instrumentos
incen-
tivaba
a
los
potenciales
damnicados
a
escoger
voluntariamente
su
futuro
y
contena

la
resistencia
sindical,
anticipando
que
poco
podran
impedir
los
despidos
que
al
n

llegaran para los empleados de las categoras ms bajas del escalafn y con varios
aos de antigedad (Domeniconi, 1997: 172). El cuadro 1 expone la mentada raciona-
lizacin de personal, que fue producto sobre todo de las polticas de privatizaciones
de empresas pblicas y de descentralizacin de los servicios sociales, transferidos
a las provincias y municipios. El ajuste por la reforma administrativa se circunscribi
a unos 293.596 empleados y se aplic entre 1989-91, con el escalonamiento de los
decretos de transformacin estatal que redujeron el empleo a 259.761 (11,5 %).
La homogeneizacin de la poltica salarial abarc, en principio, a unos 30.000
agentes del Escalafn 1428/73, que junto a otros escalafones especiales constituan
el ncleo efectivo de la dinmica potencial del Estado (BIRF, 1992: 26). Promocionada
como la renovacin de la carrera administrativa, se la instrument mediante la creacin
en mayo de 1991 del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (Decreto 993).
3 El Decreto 435 dispuso la reduccin de secretaras y subsecretaras, el congelamiento de las va-
cantes
existentes
y
de
la
poltica
salarial,
la
jubilacin
de
ocio
de
los
empleados
en
condiciones
de
retiro,

la prohibicin del doble empleo, la caducidad de los regmenes horarios extraordinarios y la renegociacin
de los convenios colectivos de trabajo, vigentes en los organismos descentralizados. Los Decretos 612 y
1757
especicaron
su
alcance
e
instrumentacin
y
agilizaron
los
tiempos
de
la
reforma.
Y
el
Decreto
2476

determin
la
reduccin
indiscriminada
de
direcciones
nacionales
o
generales;
la
caducidad
de
todas
las

estructuras
organizativas
de
personal
permanente;
el
recorte
de
los
cargos
ocupados
en
un
tercio,
tomando

como
referencia
la
dotacin
existente
al
inicio
del
ajuste
(marzo
de
1990);
y
el
fortalecimiento
de
las
reas

de recaudacin (la Direccin General Impositiva DGI y la Aduana).
252 MARTN ARMELINO
CUADRO 1
Estructura ocupacional en el sector pblico argentino 1989-1999
(Nmero de empleados)
(a) APN: Administracin Pblica Nacional. Fuentes: Direccin Nacional de Empleo y Salarios en el
Sector Pblico, Ministerio de Economa, perodo 1989-94, y Resmenes del Presupuesto, perodo 1995-99,
Ministerio
de
Economa.
Incluye
Administracin
Central
y
Descentralizada;
excluye
los
Poderes
Legislativo

y
Judicial.
No
incluye
sistema
bancario
ocial
ni
Tribunal
de
Cuentas
de
la
Nacin.
El
Ministerio
de
Defensa

abarca a organismos de seguridad, personal militar y de Defensa. Para el perodo 1995-99, el total incluye
Jefatura de Gabinete y excluye Ministerio Pblico, creados por la Reforma Constitucional de 1994. (b)
Como la descentralizacin de servicios de salud y educacin en 1989-95 redujo una porcin importante del
empleo
pblico
nacional,
se
calculan
totales
sin
el
personal
de
esos
ministerios;
para
el
perodo
siguiente,

los totales incluyen a los agentes de esos ministerios. De all que para calcular la evolucin de 1989-99,
se suman los totales sin Salud/Educacin de 1989-95 con los totales de 1996-99. (c) rea de Economa y
Tecnologa de FLACSO, tomando el perodo 1989-98. (d) Ministerio del Interior.
El
SINAPA
estableci
nuevos
procedimientos
de
seleccin,
clasicacin
y
evaluacin

de
los
trabajadores,
que
modicaron
sus
calicaciones
y
aumentaron
sus
salarios.

Por
ltimo,
el
aliento
ocial
a
la
racionalizacin
de
recursos
se
coron
con
el
estable-
cimiento de la negociacin colectiva en el sector. Esta deuda institucional del Estado
con sus empleados vena a saldarse, paradjicamente, cambiando la normativa de la
funcin
pblica
por
reglas
anes
a
un
mercado
de
trabajo
exibilizado.
As,
en
1992

se sancion la Ley 24.185 que habilit la negociacin colectiva y dispuso la elabora-
cin del primer convenio colectivo para el sector que suplantara el Rgimen Jurdico
Bsico de la Funcin Pblica vigente desde 1980 (Decreto/ley 22.140).
En este contexto, ocuparse de la fortuna de los trabajadores constitua la primera
tarea
de
los
sindicatos
para
evitar
una
dispora
dentro
de
sus
las.
En
un
plano
ms

general, el giro neoliberal de Menem dividi al sindicalismo. Hacia octubre de 1989
se constituy la CGT-San Martn, que apoyaba el nuevo rumbo, y la CGT-Azopardo,
que lo cuestionaba. En la administracin pblica, UPCN se aline con la primera y
particip
de
la
coalicin
que
moderniz
la
burocracia;
ATE
se
uni
con
la
segunda

y resisti al programa de transformaciones4. El cuadro 2 describe brevemente las
principales reas de implantacin gremial de cada uno al inicio de la reforma.
Colaboraciones y concesiones
Mediante las concesiones otorgadas por el gobierno para viabilizar la reforma,
UPCN logr su objetivo de acrecentar su podero institucional y econmico para
convertirse en el sindicato lder de la administracin pblica. Ocup el nico asiento
reservado a los trabajadores en el CECRA, que fue el cerebro del recorte administra-
tivo. Su participacin fue reconocida legalmente (art. 30 del Decreto 1757 de 1990)
y desde all consigui: i) intervenir en las asignaturas de la reforma administrativa, ii)
formalizar su control corporativo sobre el empleo en la administracin nacional, e iii)
incrementar sus recursos organizativos. Sobre estos pilares, consolid su hegemona
e
inuencia
en
el
mbito
gremial
del
Estado,
sumando
al
n
de
la
dcada
a
ms
de

215.000
aliados5.

UPCN
estuvo
involucrado
en
la
planicacin
y
ejecucin
del
SINAPA,
pudiendo

preservar de los despidos a una porcin importante de sus adherentes, pues integr
la comisin que estableci sus principios regulatorios, revis disposiciones sobre la
estabilidad y la puesta en disponibilidad de los empleados, dise propuestas selec-
tivas de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas, y revalu escalas salariales. Sus
miembros
participaron
en
las
rondas
de
concursos,
reclasicaciones
y
promociones
de

los empleados, custodiando la cobertura de vacantes, la seleccin de los aspirantes
y la evaluacin de los promovidos. Esto le permiti cierto control sobre una porcin
del
empleo
pblico,
y
su
inuencia
se
not,
adems,
en
el
nombramiento
de
varios

de sus dirigentes para desempear cargos ejecutivos en organismos pblicos (Or-
lansky,
1996:
85).
No
obstante,
su
aliacin
disminuy
de
300.000
miembros
en
1990

a
200.000
en
1994,
que
en
UPCN
justicaron
no
tanto
por
las
reformas
como
por
la

cada vegetativa de un 3 % anual de sus asociados. Como contracara, sealaron que
la sindicalizacin de esos aos fue quiz numricamente menor pero sindicalmente
4 De los autores que vienen ocupndose de estos sindicatos, importa destacar los trabajos de Diana
Menndez (2005, 2008) y Duhalde (2009).

5 El dato aparece en una solicitada de UPCN convocando a las elecciones del sindicato de 1998.
Clarn, 2.3.1998.
254 MARTN ARMELINO
CUADRO 2
Principales reas de implantacin organizativa
de ATE y UPCN al inicio de la reforma
* El principal sindicato en este ministerio era la Asociacin del Personal de Economa

y Hacienda (APEH).
** El principal sindicato en este ministerio era la Unin del Personal Civil de las Fuerzas
Armadas (PECIFA).
*** El principal sindicato en este ministerio era el Sindicato de Obreros y Empleados de Minoridad
y Educacin (SOEME).
**** ATE tena representacin en 15 de las 17 fbricas, que estaban distribuidas en Avellaneda, Azul,
Berisso,
Borghi,
Campana,
Lavallol,
Pilar
y
San
Martn
(Bs.
As.);
Domingo
Matheu
y
Fray
Luis
Beltrn
(Santa

Fe);
Ro
Tercero,
San
Francisco
y
Villa
Mara
(Crdoba);
Andalgal
(Catamarca)
y
Palpal
(Jujuy).
***** ATE estaba en los establecimientos de Ro Turbio y Ro Gallegos (Santa Cruz), Mendoza, Ma-
zaruca (Entre Ros), Avellaneda (Buenos Aires) y su sede administrativa en Capital Federal.
Fuentes: ATE, UPCN, y Senn Gonzlez (1989).
mejor, pues mediante el SINAPA mejoraron sus salarios y condiciones de trabajo6.

ATE, que no integr en un principio este escalafn, cuestion la discrecional aplicacin
de estos mecanismos y las condicionalidades bajo las que los trabajadores deberan
pelear su estabilidad7.
Otro tanto ocurri a partir de la sancin en 1992 de la Ley 24.185 de Convenciones
Colectivas del Sector Pblico mediante la cual busc institucionalizar su monopolio
frente a ATE o, por lo menos, dejar sentado su dominio en el sector. Su reglamentacin
en 1993 (Decreto 447) estableci que la representacin sindical en la mesa negocia-
dora
fuera
proporcional
a
la
cantidad
de
aliados
en
los
sectores
de
la
administracin

nacional abarcados por estas convenciones. Dichos sectores eran los que revistaban
desde
1991
en
el
SINAPA.
El
benecio
ostensible
a
UPCN
fue
impugnado
por
ATE
y

el
conicto
se
dilat
hasta
1998,
cuando
el
Ministerio
de
Trabajo
pidi
a
cada
entidad

la
nmina
de
sus
aliados
cotizantes
en
esas
dependencias.
Su
resultado
demostr

que UPCN representaba al 72,3 % de los empleados y ATE al 29,69 %. Luego de esa
compulsa se organizaron distintas comisiones para elaborar el primer convenio colectivo
del sector. Pero poco antes de su sancin, ATE abandon la mesa negociadora cuestio-
nando
el
criterio
exibilizado
del
nuevo
cdigo
que
haba
primado
en
la
perspectiva
del

gobierno y UPCN8.
Sancionado
a
nes
de
1998
y
homologado
a
comienzos
de
1999,

el primer convenio colectivo de trabajo para la administracin nacional (CCT 66/99) fue
rmado
slo
por
UPCN.
Estableci
un
modelo
de
negociacin
altamente
centralizado

y
garantiz
el
aumento
de
su
poder
nanciero
al
recompensarlo
mensualmente
con
el

0,5 % del total de la remuneracin bruta de los empleados incluidos en el convenio,
esto
es,
una
cuota
sindical
compulsiva
que
abarcaba
a
los
trabajadores
no
aliados

al
sindicato,
como
los
de
ATE,
o
sin
aliacin
gremial9.
Finalmente, UPCN acrecent su poder econmico al constituirse como nico
administrador de los servicios mdico-asistenciales de los empleados pblicos, hasta
entonces dispersos en varias obras sociales e institutos provinciales que gestiona-
ban en rganos colegiados mixtos con el Ejecutivo. De all que los sindicatos de la
administracin pblica no hubiesen explotado como los de otros sectores la red de
servicios y negocios que habilitaban los recursos provenientes de la asistencia mdica
de los trabajadores. UPCN integraba el Instituto de Obra Social para el Personal de
los Ministerios de Salud y Accin Social y de Trabajo y Seguridad Social (IOS) des-
de su creacin en 1971, y haba conseguido estar all por su predominio gremial en
ambos. Cuando en 1990 comenz la racionalizacin de los planteles, los despidos
en este instituto afectaron slo a ATE10, mientras que UPCN lleg a colocar en la pre-
6 Entrevista del autor a uno de los principales dirigentes de la seccional Capital Federal y Empleados
Pblicos Nacionales de UPCN.

7 Un anlisis de ATE sobre el lanzamiento del SINAPA est en Una visin sobre el Sistema Nacional de
Profesin Administrativa (SINAPA), Instituto de Estudios sobre Estado y Participacin (IDEP-ATE), 1992.
8
ATE
se
retir
por
considerar
espurio
el
cotejo
sobre
su
representatividad.
Busc
recticar
sin
xito

aquella medicin por va judicial y present un recurso de amparo ante el fuero laboral. A su turno, el Ministerio
de Trabajo dictamin a travs de su Servicio Jurdico que los recursos interpuestos por ATE no suspendan
la ejecucin y continuidad de la negociacin colectiva en el sector pblico (resolucin 428/99).
9
ATE
ingres
al
convenio
colectivo
en
2004,
durante
el
gobierno
de
Nstor
Kirchner,
y
en
2006
rm

junto a UPCN y los representantes estatales un nuevo convenio (CCT 214/06).

10 Unos 470 empleados adheridos a este sindicato fueron destituidos y las varias acciones empren-
didas
para
reincorporarlos
fueron
insucientes
(ATE. Memoria y balance 1990).
256 MARTN ARMELINO
sidencia de uno de los organismos abocados a constituir la obra social monoplica a

quien haba sido desde 1984 hasta entonces su secretario general, Miguel Candore.
Este
elegante
desplazamiento
explicitaba
la
inuencia
del
secretario
gremial
Andrs

Rodrguez
en
la
conduccin
del
sindicato,
que
al
n
ocup
para
convertirse
desde

entonces en su lder.
En 1995 culmin el proceso hacia una nica obra social, conducida y admi-
nistrada por UPCN (Decreto 218, arts. 1 y 2). Con este otorgamiento, el sindicato
se
liber
de
la
tutela
estatal
para
gestionar
la
amante
entidad
de
salud
en
el
sector

Unin
Personal
y
monopoliz
su
gestin.
Asimismo
increment
su
poder
nanciero

en
trminos
absolutos,
porque
hasta
entonces
no
haba
capitalizado
este
benecio

con la magnitud que se presentaba ahora, y en trminos relativos, porque lo situ
en un nivel superior al del conjunto de los sindicatos de este segmento para realizar
actividades sociales y de servicios11.
Confrontaciones y resistencias

ATE
no
particip
en
los
crculos
donde
se
denieron
las
materias
de
la
reforma;

por el contrario, profundiz su enfrentamiento, sorte el impacto del ajuste y retuvo
su
inuencia
entre
los
sindicatos
pblicos,
convirtindose
en
uno
de
los
focos
princi-
pales de resistencia gremial y poltica al neoliberalismo. Dichas metas organizativas
las
alcanz
mediante:
i)
el
fortalecimiento
gremial
en
las
provincias
y
municipios;
ii)

la
fundacin
de
una
central
sindical
alternativa;
iii)
la
proyeccin
social
y
poltica
del

sindicato ms all de la representacin gremial.
En las Memorias del sindicato de 1990 se lee:
Un gremio fuerte no es el que tiene un enorme aparato hueco, con habilidad para negociar con
los poderosos, sino el que es capaz de expresar genuinamente los intereses de los trabajadores
aun en momentos en que no hay negocio posible porque lo que est en juego es la supervi-
vencia misma del sistema. Por esto, ATE es ms que nunca el gremio de los trabajadores del
Estado;
la
herramienta
gremial
y
poltica
para
resistir
la
embestida
liberal
desde
Jujuy
a
Tierra

del Fuego, y construir junto a los dems sectores populares, que resisten y se organizan, una
verdadera alternativa de transformacin (ATE: Memoria y balance 1990, p. 5).
En ese pasaje quedan explcitamente trazados unos objetivos gremiales distintos

de
los
de
UPCN;
en
consecuencia,
tambin
dieren
sus
estrategias.
En
contraste
con

su rival, las memorias de esos primeros aos de la dcada no muestran conquistas
sino la organizacin de una resistencia, a la vez, gremial y social/popular. Comisiones
de cesantes y comandos de lucha y movilizacin surgidos en distintas regiones del
pas que reclaman por la liquidacin de empresas y organismos, los congelamientos
presupuestarios que afectan el desenvolvimiento de reas y la prestacin de ser-
vicios, el pago de salarios y la estabilidad laboral, van desplegando un repertorio
de confrontacin, como lo llam Charles Tilly, que incluye paros y movilizaciones,
acampes
y
ocupaciones
de
fbricas
y
edicios
pblicos,
ollas
populares
y
otras

acciones que pronto sobrepasan la frontera gremial y se instala como agenda de
lucha comunitaria. Recin en 1992 aparecern las primeras conquistas y se multi-
plicarn
en
el
segundo
lustro
de
la
dcada,
cuando
se
arma
la
dinmica
de
dicho

11 En
la
prensa
grca
se
inform
que
UPCN
pasara
a
administrar
ms
de
10
millones
de
pesos

mensuales
provenientes
de
unos
300.000
beneciarios
(Clarn, 31.7.1995).
repertorio en el marco de la denominada segunda reforma del estado y del ajuste

en las provincias. (Ver Anexo)
En los noventa, ATE crece a expensas de los estatales provinciales y municipales
(cuadro 3). Mientras que el incremento notorio de estos ltimos es fruto de las refor-
mas,
la
inuencia
de
los
provinciales
es
previa;
su
peso
en
la
agenda
del
sindicato

lo
prueba
que
a
mediados
de
los
ochenta
uno
de
cada
dos
aliados
era
provincial.

A diferencia de los sindicatos de empleados pblicos provinciales, ATE posea una
estructura
nacional
que
le
permita
maniobrar
el
conicto
con
ms
solvencia,
sobre

todo
porque
la
orfandad
scal
de
esas
jurisdicciones
y
la
disuasin
represiva
de
esos

gobiernos ante la confrontacin estrechaban las condiciones de la movilizacin y exi-
gan
dosicar
la
actividad
gremial
para
conseguir
sus
demandas12. De all que fundi
en su organizacin a otras ms pequeas, como el Sindicato nico de Trabajadores
del Estado de Neuqun (SUTEN) en 1987, la Asociacin de Empleados Pblicos de
Corrientes en 1989, e incluso en 1997 el Sindicato Provincial de Obras Sanitarias
(SIPOS) de Crdoba. Si bien no es marcado el aumento de los provinciales en los
noventa, muestra su consolidacin en ATE y, sobre todo, la destreza para conservar
a
esos
aliados
ganados
antes
del
ajuste.
El impacto del cambio en las provincias fue diverso. De un lado, la mayora
sobre todo las perifricas pudo posponer el ajuste y recibi recursos a cambio de
apoyo poltico en el Congreso para sostener las nuevas polticas (Gibson y Calvo,
2001)13. Del otro, se vieron afectadas por las medidas de desregulacin, desincentivo
a la promocin regional, liquidacin de los bancos provinciales, y descentralizacin
de los servicios educativos y de la salud, que recargaron el empleo pblico sobre el
privado, desequilibraron las cuentas pblicas y acarrearon complicaciones salariales
para
los
empleados.
Por
su
implantacin
previa,
ATE
deni,
en
1992,
fortalecer
la

accin gremial en las provincias a travs de cuatro ramas: salud, educacin, previsin
social y municipios. La Rama Salud, que congregaba a miembros de ms de 120
hospitales en todo el pas, realiz jornadas de difusin comunitaria de los problemas
del sector al frente de los hospitales, pegatinas y pintadas, mesas de debate, con-
ferencias de prensa y movilizaciones, que aunaban la denuncia por la decadencia
del sistema y la conquista de nuevos miembros. Al ao siguiente, esta rama haba
logrado
8.000
aliados
nuevos
en
un
sector
que
ya
superaba
los
40.000
adherentes

(ATE. Memoria y balance 1993: 13). La Rama Previsin Social organiz durante 1993
la Comisin Pro Consulta Popular junto a agrupaciones de jubilados y estudiantes,
bloques parlamentarios y asociaciones de pequeos y medianos empresarios de
distintas
regiones
del
pas,
con
la
cual
reunieron
un
milln
de
rmas
en
demanda

de un plebiscito sobre el modelo de sistema previsional, que contribuy a mante-
ner el sistema de reparto e impidi la privatizacin de las cajas provinciales. A su
vez, desde esta rama se logr el retorno de 3000 trabajadores de la Administracin
Nacional de la Seguridad Social (ANSES) que haban sido transferidos por decreto
12 Por ejemplo, los de Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Misiones, Neuqun, San Juan, San Luis,
Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tucumn y el aun entonces territorio nacional de Tierra del Fuego
coincidan
en
reclamos
por
salarios,
participacin
en
la
denicin
de
la
poltica
de
ingresos,
recuperacin

de las obras sociales y convenciones colectivas para todos los niveles del estado, en el contexto creciente
de
ahogo
scal
y
emergencia
inacionaria
(ATE. Memoria y balance 1988/1989, 8-10).
13 El cuadro 1 muestra para el empleo pblico provincial un incremento global del 15,8 % para el
perodo 1991-1999, es decir, unos 177.075 empleados.

258 MARTN ARMELINO
CUADRO 3
ATE: aliaciones por nivel de Estado 1987-1999
Fuente: ATE. Elaboracin propia.
a la entonces DGI para promocionar las agencias recaudadoras en detrimento de

aquellas orientadas al bienestar social (ATE. Memoria y balance 1993: 8-9)14.
Otro tanto ocurri con los municipios, cuyos empleados padecieron histrica-
mente peores condiciones de trabajo por la trasgresin de los gobiernos locales a
los escalafones y estatutos, que prolongaron formas irregulares de contratacin y
sin cobertura social, o el manejo clientelar del empleo pblico. Desde los ochenta
soportaron
en
sus
salarios
los
coletazos
de
la
inacin
y
el
dcit
pblico,
pero
con
la

amplitud y celeridad del cambio en los noventa el panorama laboral de los municipios
cobr
una
visibilidad
inusitada.
ATE
abord
estratgicamente
ese
nicho;
a
partir
del
2

Encuentro Nacional de Municipales, realizado en 1992, avanz en las reivindicaciones
del
sector
al
margen
del
tamao
y
los
recursos
de
los
municipios:
unicacin
provincial

de los estatutos y de los escalafones municipales, estabilidad laboral, salario bsico,
mejoramiento de las condiciones de seguridad e higiene de trabajo (ATE. Memoria y
balance 1992: 18). Al concluir la dcada, el sindicato haba capitalizado este trabajo
con
el
incremento
exponencial
de
aliaciones
en
este
segmento
(cuadro
3).
Nueva-
mente, un sindicato de estructura y alcance nacional poda replicar en los municipios
la actividad gremial de los estados provinciales. Adems, la concentracin de la
mayora de los empleados municipales en las capitales de provincia le posibilitaba al
sindicato aunar la accin gremial de dos colectivos estatales distintos pero asentados
en una misma ciudad. Resultados de este tipo cuestionan, por lo menos, a la visin
utilitarista y su referencia a una militancia estril de los sindicatos que resistieron sin
obtener concesiones.
Dado que los problemas del empleo pblico en estas provincias afectaban al
conjunto
de
sus
poblaciones,
las
fronteras
del
conicto
desbordaban
rpidamente
lo

laboral para cobrar la forma de una confrontacin social ms vasta. Muchas ciudades
haban crecido a expensas del llamado Estado empresario y ahora, con el cierre de
14 Otras ramas en las que ATE comenz a trabajar fueron las del CONICET, de Produccin para la
Defensa, y de la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA). Sobre esta ltima, el sindicato denunciaba
en su Memoria de 1994 que el desmembramiento de la Comisin y la privatizacin de las centrales nucleares
planicados
por
el
gobierno
nacional
implicaba
el
despido
de
ms
de
9.000
trabajadores
de
la
CNEA
y
del

CONICET (ATE. Memoria y balance 1994: 11).
fbricas
y
rmas
estatales,
peligraban
las
fuentes
de
trabajo
de
la
mayora
de
sus

poblaciones;
la
descentralizacin
de
los
hospitales
pona
en
riesgo
no
slo
las
con-
diciones de trabajo de sus agentes sino tambin la prestacin misma del servicio. En
ese cuadro, ATE profundiza una modalidad de confrontacin que supera lo gremial,
creando una central sindical ajena a la CGT y al PJ. Junto a los docentes de la Confe-
deracin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) funda,
hacia 1992, el entonces Congreso de los Trabajadores Argentinos (CTA) y lidera un
proyecto que hace de las consecuencias econmicas y sociales del ajuste estructural
su plataforma de construccin gremial y poltica15. Conducida por Vctor De Gennaro,
la CTA busc organizar el descontento acumulado para convertirse en la caja de
resonancia de ese malestar y bastin de resistencia al modelo econmico. La CTA le
provey a ATE el soporte necesario para condensar reivindicaciones gremiales y de
sectores ajenos al plano estatal en una confrontacin comn y se convertira para ATE
en una herramienta de presin sobre los gobiernos ms all de los lugares de trabajo.
El
sindicato
vincul
los
conictos
provinciales
desde
1993
con
una
poltica
gremial

que
se
arm
en
el
espacio
pblico
y
en
la
escena
poltica
a
expensas
de
protestas

contra el modelo econmico, muchas de ellas multitudinarias y engrosadas por la
presencia de un arco opositor que inclua a partidos polticos y organizaciones de
pequeos empresarios, derechos humanos, agrarias o estudiantiles. La denominada
Marcha Federal y el primer paro nacional convocado por la CTA y otros agrupamientos
sindicales, entre julio y agosto de 1994, marcaron un hito en ese intento por canalizar
el descontento en la formulacin de un modelo sindical distinto, que tuvo su correlato
en otras similares, como la Marcha Grande por el Trabajo de 1997, o la organizacin
del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) en 2001.
Genealoga de una concepcin sindical
Como ya he sealado, podran ponerse en duda las concepciones de sindica-

lismo como factor explicativo de este comportamiento contrastante argumentando
que la conducta de ATE no obedeci a una concepcin distinta de la de UPCN sino
al
hecho
de
tener
que
valerse
de
la
confrontacin
como
nico
recurso
para
desaar

al gobierno y en ese camino se convirti en un sindicato de clase. Para probar que
dichas concepciones constituyen un aporte a la comprensin del comportamiento
sindical,
hay
que
desmarcarlas
de
esa
circunstancia
crtica
y
mostrar
su
inuencia

en otras coyunturas. En otros trminos, hay que observar a estos sindicatos antes del
giro
neoliberal
para
averiguar
cmo
eran
sus
perles
asociativos.

El cuadro 4 resea algunas de las caractersticas principales de ATE y UPCN
(orgenes, estructura, impacto del ltimo rgimen militar y de la recuperacin democr-
tica). El rgimen autoritario de 1976-83 opera en ambos como catalizador de nuevas
formas de concebir la gestin interna del sindicato y su exposicin gremial y poltica,
que emergieron con el proceso de normalizacin encarado con la recuperacin de-
mocrtica en 1984. Sus renovadas dirigencias procuraron reorientar el rumbo para
librarse del lastre reciente: en UPCN, de las rivalidades poltico-gremiales e interven-
15 A
nes
de
1996,
con
el
reconocimiento
estatal
de
la
inscripcin
gremial,
se
convirti
en
la
Central

de Trabajadores de la Argentina, pero no ha logrado an la personera gremial para las organizaciones de

tercer nivel de que goza la CGT.
260 MARTN ARMELINO
CUADRO 4
Orgenes, caractersticas organizativas e historia reciente
de los sindicatos pblicos nacionales
Fuentes: Archivos de ATE y UPCN.
ciones
sucesivas
de
los
sesenta
y
setenta;
en
ATE,
de
la
impronta
colaboracionista

adquirida durante la dictadura. Para ello, redistribuyeron el poder interno, alteraron la
dinmica de sus organizaciones y trazaron nuevos proyectos gremiales. No obstante,
el recorrido en cada caso fue diferente y dependi, en parte, de las condiciones en
que cada organizacin emergi de la dictadura.
UPCN haba sido intervenido en 1975 por el gobierno de M. Estela Martnez de
Pern
para
atemperar
la
escalada
de
conictos
polticos
entre
grupos
rivales
por
el

control del sindicato. El golpe militar del ao siguiente prolong esta situacin hasta
nes
de
1982,
cuando
se
ocializ
una
comisin
transitoria
que
condujo
a
la
apertura

democrtica. En UPCN, la presida un vocal del ltimo consejo directivo previo a la

intervencin y ligado a los participacionistas, Miguel Candore, y lo acompaaban
miembros de los organismos nacionales, entre ellos el joven delegado del Ministerio
de Trabajo Andrs Rodrguez, y los dirigentes de las seccionales ms importantes del
interior (Buenos Aires, Santa Fe, Ro Negro, San Juan). Mediante esta maniobra, los
militares alejaban a las conducciones ms dscolas y patrocinaban a segundas lneas o
a
dirigentes
con
poca
inuencia
en
sus
organizaciones
que
no
cuestionaran
las
irregu-
laridades
y
conictos
ocurridos
durante
la
intervencin
a
cambio
de
mayores
ventajas

ya en democracia al momento de competir por la conduccin de sus sindicatos.
UPCN llega a los comicios de 1984 con un nuevo estatuto y varios acuerdos internos
para conformar una nica lista en la eleccin de su Consejo Directivo, encabezada
por Candore como secretario general y Rodrguez como secretario gremial. A su vez,
Rodrguez y Candore se convirtieron en secretario general y adjunto, respectivamente,
de la seccional Capital Federal y Empleados Pblicos Nacionales, que en adelante
sera
la
ms
inuyente.
ATE no haba sido intervenido y fue prorrogado el mandato del Consejo Directivo
Central (CDC) que lideraba Juan Horvath. Ligado tambin al ala participacionista,
su conduccin se caracteriz por el vnculo con el rgimen militar, la desmovilizacin
del sindicato y la intervencin de varias seccionales opositoras. Esto realiment el
enfrentamiento de aos anteriores en el seno del CDC y llev al distanciamiento de
algunos
de
sus
miembros,
que
a
nes
de
1977
crearon
la
Agrupacin
Nacional
Unidad

y Solidaridad de ATE (ANUSATE). Ambos grupos compitieron en las elecciones de
1984 y la Lista Verde de ANUSATE, que candidateaba a los jvenes Vctor De Gennaro
como secretario general del sindicato y a Germn Abdala al frente de la seccional
Buenos Aires, le gan a la lista Azul y Blanca que encabezaba Horvath. No obstante,
este triunfo no se tradujo en el dominio automtico del sindicato, ya que de las 43
seccionales normalizadas al momento de la eleccin ANUSATE se impuso en 19 pero
Horvath retuvo el control en otras 16 (ATE, Memoria y Balance 1984/1985;
Clarn,
12.11.1984). En ese marco, para fortalecerse internamente y concretar su programa
electoral, el nuevo grupo dirigente encar la reforma del estatuto.
As las cosas, por sobre los escombros de la dictadura, ambos sindicatos edi-
caron
nuevas
estructuras
internas
y
se
proyectaron
en
la
arena
gremial
de
un
modo

distinto al que lo haban hecho hasta entonces sus anteriores dirigencias. He all dos
indicadores de nuevas concepciones sindicales que conviene analizar.
Renovacin de la estructura organizativa

Los
estatutos
sindicales
denen
la
distribucin
interna
del
poder
tanto
con
respecto

a la toma de decisiones como al manejo de los recursos. Atender a sus reglas brinda
pistas sobre los diferentes tipos de organizacin que pregonan, particularmente porque
dichas
reglas
expresan
las
condiciones
en
que
han
sido
denidas
y
la
impronta
de

quienes las promueven16. En UPCN se dise una estructura sindical ms centralizada
y jerrquica, mientras que en ATE se dise una ms descentralizada y horizontal.
16
Sealan
Friedland
y
Alford:
Puede
ponerse
en
tela
de
juicio
el
signicado
y
la
importancia
de
los

smbolos, aunque sean compartidos. Los individuos, los grupos y las organizaciones luchan por cambiar las
relaciones sociales dentro y entre las instituciones. Al hacerlo, producen nuevas verdades, nuevos modelos
mediante los cuales se entienden a s mismos y sus sociedades, as como sus formas de conducta y de
prcticas materiales (Friedland y Alford, 1999: 321-322).
262 MARTN ARMELINO
En UPCN lo elabor su comisin normalizadora bajo el rgimen militar, que aprove-

ch
el
amplio
margen
de
esa
circunstancia
para
concretar
modicaciones
sustantivas.

Se redujo el nmero y la composicin de las seccionales, que dejaron de funcionar
por reparticin estatal para convertirse en territoriales. Se instituy una seccional por
provincia para agrupar al personal de las burocracias provinciales y municipales, y se
cre la Seccional Capital Federal y de Empleados Pblicos Nacionales para cubrir
al conjunto de los agentes de la administracin nacional al margen de la ubicacin
geogrca
de
su
lugar
de
trabajo.
Este
fue
el
principal
cambio
porque
los
aliados

de los organismos nacionales asentados fuera de la Capital Federal (por ejemplo, de
las
ocinas
del
PAMI
distribuidas
en
todo
el
pas)
pasaron
a
depender
de
esta
sec-
cional.
Con
tal
modicacin,
la
balanza
interna
del
poder
se
desequilibr
a
favor
de

esta y de unas pocas seccionales ms sobre el resto en los rganos de conduccin
y administracin del sindicato porque eran las ms numerosas, aportaban la mayor
cantidad de recursos al sindicato y de miembros en los congresos. El sindicato se
volvi, tambin, ms jerrquico porque al degradar a varias reparticiones que hasta
entonces eran seccionales al rango de delegaciones se les sustrajo el control de los
fondos y la capacidad de gestin gremial, subordinadas ahora a una sola seccional
territorial17. La conduccin y administracin de UPCN pas a gestionarse a travs del
Consejo Directivo Nacional (CDN), al que le corresponde distribuir mensualmente los
fondos a las seccionales, convocar a los congresos y ejecutar sus resoluciones (inclui-
das
las
medidas
de
fuerza),
llamar
y
scalizar
las
elecciones
simultneas
del
propio

CDN y de las seccionales. Cada seccional, a su vez, tiene autonoma para administrar
los recursos que recibe y garantizar el funcionamiento de sus delegaciones. Puestos
a jugar con estas reglas, la jefatura de UPCN se consolid: desde las elecciones de
1987 en adelante, la renovacin de cargos del CDN y la seccional Capital Federal se
llevan a cabo sin rivales, con lista nica.

En
ATE,
la
reforma
del
estatuto
fue
paralela
al
aanzamiento
de
la
nueva
con-
duccin. De all que el trmite se prolong hasta 1989, ms all del primer gobierno
encabezado por De Gennaro (1984-87). Hasta entonces, ATE conservaba una es-
tructura
centralizada,
con
gran
inuencia
de
su
Consejo
Directivo
Central
sobre
las

seccionales. El grupo de ANUSATE haba patrocinado en su campaa electoral de 1984
una estructura ms descentralizada, basada en la democratizacin y federalizacin del
sindicato, consiguiendo el apoyo de aquellas seccionales del interior del pas donde
ms pesaba la ausencia de aquellas prcticas. Cumplir esa promesa una vez en el
poder
tuvo
sus
dicultades
pero
pudo
lograrse,
entre
otras
razones,
por
el
peso
de
los

estatales
provinciales
en
las
las
del
sindicato,
que
ya
hemos
visto.
El
carcter
federal

y democrtico del estatuto aprobado en 1989 qued plasmado en una estructura
ms descentralizada para la toma de decisiones, formada por: el Consejo Directivo
Nacional, integrado por siete miembros ms los veintitrs secretarios generales de
cada
provincia
y
de
la
Capital
Federal;
el
Consejo
Federal,
compuesto
por
el
secreta-
rio
general
del
Consejo
Directivo
Nacional
y
los
de
cada
provincia
y
seccionales;
los

Consejos
por
rama
de
actividad;
el
Plenario
de
Secretarios
Generales;
y
los
Consejos

Directivos. Respecto del manejo de los fondos, cada CDP pas a administrar el 60 %
del
total
de
los
aportes
de
los
aliados,
distribuyendo
el
40
%
restante
entre
la
accin

17 En 1976, UPCN tena casi 200 seccionales en la Capital Federal, distribuidas en ministerios y
organismos
descentralizados
que
luego
de
la
reforma
estatutaria
de
1983
pasaron
a
depender
nanciera

y gremialmente de la seccional Capital Federal y Empleados Pblicos Nacionales.
social global del sindicato (15 %) y el CDN (25 %). Para asegurar la horizontalidad
promovida, se dispuso que los secretarios generales de cada uno de estos cuerpos
colegiados
integrasen
tambin
el
nivel
superior;
y
para
garantizar
la
participacin
de

diferentes grupos en la competencia electoral, se redujeron los avales de los padrones
de 10 % a 3 %.
De estas innovaciones, fueron dos las ms importantes. La primera ha sido la
creacin de los Consejos Directivos por provincia (CDP), con sede en cada una de
las
veintitrs
capitales
y
en
Capital
Federal,
autonoma
gremial,
nanciera
y
admi-
nistrativa para representar a los estatales en el orden provincial, municipal y local, y
para celebrar congresos provinciales con representantes surgidos de la asamblea
de
aliados
de
cada
una
de
las
seccionales
y
de
la
capital
de
la
provincia
respectiva.

La segunda ha sido la creacin de los Consejos Nacionales por Rama de Actividad,
buscando
unicar
las
demandas
de
los
trabajadores
de
un
mismo
sector
dispersos

territorialmente. Se estableci que las decisiones gremiales y organizativas surgidas
de los congresos nacionales de cada rama fuesen obligatorias para el resto de los
rganos de conduccin, incluyendo a los CDP y al CDN. Como se ve, la autonoma
de las ramas poda condicionar la federalizacin impulsada por los CDP, pero en ATE
esto ha sido ledo como los costos por lograr en simultneo la federalizacin mediante
una estructura ms descentralizada y la democratizacin mediante un incremento de
los cuerpos colegiados. El grupo revalid sus cargos en las elecciones de 1987, 1991,
1995 y 1999, tanto en el nivel nacional como en la seccional Buenos Aires, convertida
luego en sede del CDP Capital Federal.
Nuevas arenas de construccin

Estas diferencias en el modo de gestionar el poder interno respondan tambin
a tipos de organizacin con objetivos dispares. UPCN recoga en su estatuto de 1983
los principios de la entidad de estatutos anteriores, como el de 1970, que postulaban
una
entidad
gremial
connada
a
la
gestin
de
las
peticiones
de
sus
aliados
en
los

planos gremial, social y cultural (art. 2). En cambio, el horizonte trazado por ATE en
su texto de 1989 tomaba distancia de su estatuto de 1975, que era semejante al de
UPCN,
y
avanzaba
en
el
plano
gremial
a
la
solidaridad
con
sindicatos
anes
y
orga-
nizaciones similares nacionales e internacionales, sobre todo latinoamericanas, y en
el plano poltico a la defensa del rgimen democrtico, de los derechos humanos,
y la democratizacin del Estado para ponerlo al servicio de la nacin y a la plena
participacin de los trabajadores en la empresa mediante la cogestin y la autoges-
tin
(art.
3,
inc.
f,
h,
k).
Las
divergencias
entre
ambos
se
nutran
tambin
del
perl

de sus respectivas dirigencias, que en UPCN abrevaba en el espritu corporativo de
la Comisin de Gestin y Trabajo donde se haba alistado bajo la dictadura, y en ATE
absorba el clima de renovacin del peronismo y las prcticas socialcristianas de
varios de sus miembros. Tales objetivos fueron cobrando vida con el despliegue de
la accin sindical.
UPCN se concentr en situar al sindicato en la arena gremial, se aboc a las
reivindicaciones del sector y a la participacin en la confeccin de polticas laborales
con las agencias estatales. Era eso lo que haba ejercitado con los militares en el
perodo de la comisin normalizadora. As, por ejemplo, quien la haba presidido y
ahora
estaba
al
frente
del
sindicato,
Miguel
Candore,
armaba
a
nes
de
1984
que

la negociacin con la contraparte laboral era la modalidad apropiada para lograr sus
reclamos. En declaraciones periodsticas responda:
264 MARTN ARMELINO
Estamos convencidos de que el dilogo es lo mejor. Vamos a continuar en esa lnea pero no
descuidaremos
las
necesidades
del
aliado.
Mientras
podamos
conversar,
lo
vamos
a
hacer,

pero tambin estamos dispuestos a tomar medidas en el momento que las circunstancias lo
justiquen
(Clarn, 5.10.84).

Esta
posicin,
que
empezaba
a
tallar
el
nuevo
perl
de
UPCN,
alcanzaba
un

grado de conexin de los sindicatos pblicos con las agencias estatales no practicado
an, y que en la visin de este dirigente poda rendirle frutos para mejorar la situacin
salarial del empleado estatal, incluso frente a un gobierno de partido contrario al que
responda el grueso del sindicato.
[] en la Comisin de Anlisis de Poltica Salarial (que integro) estamos trabajando junto al

secretario de la Funcin Pblica, para que de una vez por todas el empleado estatal pueda
ganar en igual proporcin al resto de los trabajadores.
Ante este nivel de deterioro, prev usted en un futuro inmediato la eventualidad de algn
conicto?
S, porque a veces la necesidad obliga a los trabajadores a tomar medidas que los dirigentes
debemos comprender. Insisto que lo fundamental es dialogar y trabajar [] (Clarn, 5.10.84)
Esta impronta no sustrajo a UPCN de la confrontacin para visibilizar sus con-

ictos;
sin
embargo,
como
el
objetivo
de
su
nueva
jefatura
era
resolver
sus
reivindica-
ciones, la presencia del gobierno radical no fue un obstculo para acercar posiciones
con sus funcionarios y resolver en mejores trminos sus peticiones.
Con ellos pudimos hacer la base de lo que despus termin siendo la paritaria, no? la ne-
gociacin colectiva de trabajo. Habamos creado una Mesa Laboral, dentro del ministerio de
Economa, que la presida Jorge Gndara, que era Subsecretario de Presupuesto de [Juan]
Sourrouille, donde podamos hacer un funcionamiento de mesa laboral donde se trataba la
problemtica
del
sector.
Es
decir,
no
solamente
el
ajuste
por
la
inacin,
que
se
haca
un
acta

mensual prcticamente, sino que se haca una discusin del empleo pblico no? Ah tuvo
un papel importante Luis Sthulman, que haba sucedido a [Jorge] Roulet en la Secretara de
la Funcin Pblica [] y que tambin tena una buena idea del empleo pblico. Con l y con
Gndara pudimos armar esta mesa laboral dentro del sector pblico, que termin siendo un
poco la base del convenio colectivo de trabajo. [] Gndara y Sthulman nos parecan tipos
brillantes porque uno aprenda negociando con ellos. (Entrevista del autor a un miembro del
Consejo Directivo Nacional de UPCN que form parte del grupo de jvenes que acompaaron
a Miguel Candore y Andrs Rodrguez en la reorganizacin del sindicato en los ochenta).
En cambio, los objetivos gremiales de ATE en los ochenta pasaron a depender,

progresivamente,
del
aanzamiento
de
un
proyecto
poltico
ms
vasto.
Poco
antes
de

las elecciones de 1984, ANUSATE realiz su primer congreso nacional de delegados
y entre sus declaraciones sealaba:
Ha llegado la hora, pues, de creer en los compaeros, ha llegado la hora de asumir sin tapujos
nuestros
derechos
y
obligaciones
gremiales,
ha
llegado,
en
denitiva,
el
momento
de
optar

por
la
decisin
soberana
de
los
aliados
o
de
resignarse
a
ser
cmplices
de
la
prdida
de

nuestra identidad gremial. Slo aquellos que representan otros intereses ajenos a los de los
compaeros temen el juicio inapelable de los trabajadores. ANUSATE tiene proyecto y con-
ducta consecuentes con esos postulados y asume, como parte de la clase trabajadora que
est recuperando el protagonismo, su responsabilidad en esta hora.18
Lo destacable de esta arenga es que la agrupacin que todava no haba ganado

las elecciones se inclua dentro del colectivo de la clase trabajadora, introduciendo
en el vocabulario del sindicato un trmino infrecuente en otros aos. Esa lnea se
profundiz con el triunfo de la Lista Verde. Poda leerse en el programa de accin y
polticas aprobado en 1986 por el VIII Congreso Nacional de Delegados de ATE:
Como
segunda
conclusin
armamos
que
cada
da
se
demuestra
ms
que
es
imposible,
an-
tihistrico y regresivo, generar polticas desde el Gobierno sin la participacin de los sectores
concernidos
y
organizados
sindicalmente.
Para
modicar
esto
aparece
como
nica
respuesta

vlida la confrontacin porque no slo estamos obligados a defender derechos e intereses
sectoriales, sino a tener una visin del pas como un todo.
Es crucial el papel que tenemos que cumplir todos los trabajadores, ms all de que seamos
estatales o del sector privado. Los trabajadores, entonces, debemos luchar por concretar un
modelo de pas alternativo al que se nos quiere imponer por medio del Plan Austral. Pero el
proyecto de dominacin que se encarna en el Plan Austral slo podr ser derrotado cuando
los trabajadores, junto a las dems fuerzas nacionales y populares, conquistemos un nuevo
tipo de sociedad. Ser en esa nueva sociedad en la que el Estado, a travs de la participacin
orgnica de las mayoras populares, se erigir en la verdadera garanta contra la voracidad
de las multinacionales de la banca y la industria, y la de sus aliados locales.
Se trata, pues, de un verdadero desafo y para enfrentarlo con xito las premisas ineludibles
siguen siendo la unidad, la solidaridad y la organizacin.
El sentido ltimo de estas premisas se encuentra en la necesidad de recuperar para el movi-
miento obrero en su conjunto la iniciativa poltica y, de este modo, salir de la situacin defensiva
en la que se lo intenta arrinconar. Para ello es indispensable que contribuyamos con nuestra
prctica y nuestras propuestas a la reconstruccin de los vnculos que nos unen a todos los
estatales y, desde all, al movimiento obrero y a las fuerzas nacionales y populares.
Entonces
nos
raticamos
en
profundizar
estas
polticas
como
nicas
alternativas
que
podrn

garantizar nuestros derechos, tanto en la negociacin como en el combate.19
Y en otro documento del mismo ao, la nueva conduccin se desmarcaba del

arquetipo del empleado pblico como diferente del obrero industrial para incluirse en
el colectivo de los trabajadores. No somos empleados gubernamentales, no somos
servidores pblicos, no somos personal civil, somos trabajadores, somos los trabaja-
dores del estado20. En el recuerdo de un dirigente histrico como Hctor Quagliaro,
fundador
y
lder
de
ANUSATE,
se
enfatiza
el
cambio
insuado
tanto
adentro
como

afuera del sindicato:
18
Fragmento
tomado
de
la
nota
Es
tiempo
de
deniciones,
publicada
en
el
documento
Participemos
todos en la reconstruccin de ATE, Primer Congreso Nacional de Delegados, Buenos Aires, 31 de agosto
de 1984, ANUSATE, Lista Verde.
19 Fragmento del Programa de Accin y Polticas de ANUSATE aprobado en el VIII Congreso Nacional
de Delegados de ATE de 1985, incluido como presentacin del documento ANUSATE, 9 Congreso de
Delegados, Programa de Accin y Polticas de ANUSATE, 24-26 de junio de 1986.
20 ANUSATE, publicacin sin ttulo, Buenos Aires, agosto de 1986.
266 MARTN ARMELINO
Este
era
un
sindicato
de
gestin.
Qu
signica
decir
que
era
un
sindicato
de
gestin?
Que
era

un
sindicato
donde
la
gente
del
interior
le
mandaba
una
nota
ac
[se
reere
al
Consejo
Directivo

Central de ATE], reclamando por una cosa. Se iba, se haca la gestin frente al ministro, los
secretarios;
no
era
un
sindicato
activo,
militantemente.
Nosotros
le
cambiamos
la
caracterstica,

convertimos ese instrumento pasivo, de gestin, en un sindicato de pelea, de confrontacin,
porque
nosotros
en
denitiva
representamos
a
la
clase.
Y
bueno...
los
trabajadores
del
Estado

empezaron a tener problemas, desde el 84 el sindicato cambi sustancialmente su pasado
(antes aqu se vena, se haca una reunin de un determinado sector y se iba a ver al ministro
para prestar los saludos). Nosotros bamos a hacerle problemas al ministro, reclamndole
solucin.
Por
eso
ATE
fue
creciendo
y
por
eso
sigue
siendo
un
polo
de
conicto
social
en

todo el mbito del pas. (Entrevista del autor a Hctor Quagliaro, por entonces presidente del
Centro de Jubilados de ATE).
Un caso ejemplar en los ochenta

La accin colectiva es un terreno privilegiado para observar de qu modo tie-
nen expresin las concepciones de sindicalismo. Las diferentes concepciones que
ATE y UPCN ya estaban expresando no obstaculizaron, sin embargo, la coordina-
cin de acciones para ganarle a la gestin radical sus reclamos, que desde 1985
se focalizaban en la poltica salarial y la habilitacin de la negociacin colectiva.
Para aquietar la confrontacin creciente, el gobierno ensay un principio de solu-
cin creando en septiembre de 1986 la Comisin Participativa de Poltica Salarial y
otras Condiciones de Empleo para el Sector Pblico (Decreto 1598), que incluy
a ambos sindicatos. Fue en estos espacios comunes donde se visibilizaron las
diferencias. Conviene, entonces, detenerse en este tipo de casos y examinar las
razones del contraste.
De todos los sectores donde ATE y UPCN coordinaron la protesta salarial, el
ms resonante fue el de los hospitales nacionales. No fue casual que el cortocircuito
surgiera all: la mayora de esos establecimientos estaban distribuidos en la Capital
Federal
y
el
conurbano
bonaerense,
y
las
respectivas
liales
de
cada
sindicato
en

dichos hospitales pertenecan a sus seccionales ms numerosas, de modo que este
conicto
operaba
como
una
suerte
de
vidriera
de
la
accin
gremial
de
cada
uno.
Ini-
ciado en 1985, escal desde 1986 hasta 1988 con paros de 24 a 96 horas y coloc al
servicio
hospitalario
casi
al
borde
del
colapso.
El
escenario
cambi
a
nes
de
1987:

en
la
huelga
de
72
horas
convocada
para
nes
de
diciembre
particip
solo
ATE
ya

que UPCN haba iniciado conversaciones con el gobierno y la Federacin Mdica
Gremial (FEMECA), en el marco de una comisin de trabajo, para confeccionar un
nuevo escalafn del sector. ATE exigi su inclusin y logr participar en sucesivas
reuniones
durante
1988,
pero
las
negociaciones
se
dicultaron
y
cada
sindicato
pro-
fundiz la lnea trazada poco tiempo antes: UPCN acerc posiciones con el gobierno
y ATE puso distancia.

Este
acercamiento
de
UPCN
se
explicit
cuando,
a
nes
de
junio,
no
adhiri
al

paro convocado por ATE que solicitaba la derogacin de un decreto que descontaba
un aumento salarial otorgado por error a los trabajadores del sector. UPCN no se sum
justicando
el
compromiso
del
Ejecutivo
a
mantener
aquel
incremento,
conrmado

al
da
siguiente
del
paro
por
el
gobierno
mediante
un
acta
acuerdo
rmada
con

UPCN que anulaba el descuento. Si bien esto no impidi que volvieran a coordinar
protestas durante esos meses, la compulsa concluy, de un lado, con el acuerdo y
cese de las medidas de fuerza de UPCN, y del otro, con la oposicin y continuidad
de las protestas de ATE (Clarn, 13.10.1988)21.

UPCN
justic
su
vuelta
al
trabajo
por

la
recomposicin
salarial
surgida
de
la
comisin
participativa
y
la
rma
del
decreto

que
dispona
un
nuevo
escalafn
para
el
sector;
la
conducta
gremial
defendida
por

Andrs Rodrguez en esa oportunidad evidenciaba el horizonte organizativo de su
sindicato: la situacin general es difcil para todos los trabajadores argentinos, pero
la responsabilidad de un gremio es no desgastar intilmente a sus representados
cuando existe una negociacin que obtiene salarialmente logros concretos, especial-
mente en el rea de salud (Clarn, 14.10.1988). En contraste, el secretario adjunto
de la Seccional Buenos Aires de ATE, Carlos Casinelli, subray: en las asambleas
los
compaeros
siguen
considerando
insuciente
la
propuesta
ocial
y
raticaron
el

paro de 72 horas (Clarn, 14.10.1988).
Esta oposicin se desplegaba contra el teln de fondo de un acuerdo mayor entre
UPCN y el gobierno para resolver el vaco institucional de la negociacin colectiva de
los
estatales,
que
implicaba
en
principio
modicar
las
escalas
salariales,
que
alteraba

la
composicin
de
los
aumentos.
As
fue
que
ATE
rechaz
por
insuciente
el
incremento

salarial
rmado
por
UPCN
en
la
comisin
participativa
de
mayo
de
1988
e
impuls
un

paro nacional. Para ATE, el aumento era menor al porcentaje anunciado y slo cubra
al personal del Escalafn 1428 (Clarn, 28.5.1988), siendo que los empleados pbli-
cos de varias provincias libraban paros por tiempo indeterminado en demanda de
recomposiciones
y
pagos
atrasados.
Rerindose
a
este
delicado
escenario,
Andrs

Rodrguez dijo: () su reclamo es justo porque la situacin por la que atraviesan ya
se hace insostenible () comprendemos la situacin de los gobiernos provinciales,
pero
resulta
ms
signicativa
la
situacin
de
necesidad
de
los
estatales,
que
deben

recuperar sus salarios en forma inmediata (Clarn, 27.5.1988).
Hacia mayo de 1989, das antes de las elecciones presidenciales, UPCN pu-
blic una solicitada de apoyo a Carlos Menem. En estrictos trminos gremiales, su
aval mostraba una sorpresiva conviccin del sindicato por las ventajas de la reforma
del Estado:
Los trabajadores estatales apostamos a reconstruir el Estado

Porque conocemos ese Estado en que trabajamos todos los das y tenemos ideas creativas
para
aportar,
aanzando
su
democratizacin,
para
lo
cual
debemos
participar
a
travs
de

nuestras organizaciones negociando libremente nuestras condiciones de trabajo.
Porque somos capaces de aceptar transferencias de personal dentro del propio Estado, para
lo cual debemos tener un salario digno y un respeto a nuestra carrera administrativa.
Porque no nos asusta la palabra privatizacin cuando sta se ejercita en reas que no debe
poseer el Estado, si se garantiza la transparencia en la cesin y se comprueba la solvencia
del capital privado que las absorba.
Porque
se
puede
hacer
eciente
el
rendimiento
de
la
Administracin,
para
lo
cual
debe
existir

capacitacin hacia todos y no de elite. () (Clarn, 5.5.1989).
Este pasaje seala una hoja de ruta de las asignaturas que abarcara la reforma
antes
de
que
triunfara
en
las
elecciones
el
gobierno
que
al
n
las
implement.
Lo

cual evidencia el involucramiento progresivo de UPCN en los crculos de diseo y
ejecucin de polticas que comprendieran a sus reas y bases de representacin, y
21 Tambin en este sector el gobierno de Alfonsn tena estrategias diferentes con los sindicatos. Para
un anlisis entre la administracin radical y el sindicalismo, ver Gaudio y Thompson (1990) y Murillo (2010).
268 MARTN ARMELINO
en este punto concretamente el entendimiento previo del sindicato con el candidato

que tramitara el golpe de timn hacia el mercado. Como vimos, el tallado de este
perl
se
traz
en
los
estertores
del
rgimen
militar,
cobr
notoriedad
con
el
gobierno

radical y se explicit en forma rutilante con Menem.
Desde ATE, que tambin apoy al candidato peronista pero que no se involucr
en la hechura del cambio, un editorial de El trabajador del Estado de agosto de 1989
planteaba sus reservas:
Los trabajadores del Estado somos parte del pueblo que el 14 de mayo apost a la espe-
ranza de una democracia con justicia social, sin marginados, con protagonismo popular, sin
impunidad, con transformaciones que aseguren el bienestar del conjunto. Hoy, por lo tanto,
debemos asumir la responsabilidad de continuar el camino abierto con ese voto, garantizando
el respeto por la voluntad mayoritaria.

[]
Como
trabajadores
nos
place
escuchar
que
se
combatir
a
la
corrupcin,
ese
agelo
que

hemos denunciado en innumerables oportunidades como una de las causas de la quiebra del
Estado. Es esta la oportunidad de demostrar, en los hechos, que se acab la impunidad para
quienes
asaltaron
al
Estado
con
el
nico
n
de
enriquecerse
a
costa
del
dolor
ajeno.
Adver-
timos, sin embargo, que no es privatizando a diestra siniestra como sanearemos al Estado,
sino recuperndolo y recrendolo para que la justicia social y la soberana popular vuelvan
a hegemonizar la historia. (Editorial de El trabajador del Estado,
agosto
de
1989,
rmado
por

Carlos Cassinelli, secretario general adjunto de ATE-Buenos Aires).
Una interpretacin sobre las respuestas de ATE y UPCN
Llegados a este punto, podemos revisar las reacciones opuestas de estos sin-
dicatos sosteniendo que se desenvolvieron en el cuadro de distintas concepciones
de sindicalismo. Frente a unas reformas que afectan a los trabajadores, los sindica-
tos realzan los rasgos salientes de su accionar como estrategia de diferenciacin y
fortalecimiento,
y
profundizan
el
perl
que
contornea
una
u
otra
modalidad.
Esto
es

ms visible an si hay competencia sindical. Las vicisitudes que atraviesan en esas
coyunturas los obligan a modular su comportamiento. Es frecuente que, en el cuadro
general de las concepciones que los orientan, desactiven ciertas dimensiones de su
manejo gremial para activar otras, o que rediseen estrategias e innoven prcticas
para adecuarse a un nuevo contexto. No obstante, su mutacin es paulatina porque
las reglas que informan dichas modulaciones se hunden en el tiempo histrico de
sus organizaciones, generando una cierta inercia entre quienes hacen uso de ellas
(Giddens,
1982;
March
y
Olsen,
1999).

UPCN: elementos de un sindicato profesional-asociativo

UPCN ha estilizado una forma cerrada de la gestin sindical, caracterizada por
el
gobierno
rme
de
su
conduccin
sobre
el
conjunto
de
su
estructura
interna
para

denir
sus
conquistas,
y
ha
consolidado
su
podero
organizativo
y
econmico
mediante

una predisposicin a la colaboracin con la poltica gubernamental. Embarcado en
los noventa en la gestin de la reforma estatal, es plausible que su jefatura siguiera de
cerca la marcha de sus seccionales, y estas hicieran lo propio con las delegaciones,
para asegurar el buen trato con las autoridades gubernamentales y administrativas
con quienes resolvan sus solicitudes.
Si, por un lado, este desenvolvimiento contribuye al triunfo global del sindicato, por
otro
lado,
cie
el
margen
de
maniobra
de
los
estratos
ms
bajos
a
la
impronta
perlada

desde la cumbre. La accin coordinada con la contraparte laboral abarca desde las
gestiones ms complejas que asume la conduccin nacional y las seccionales hasta
aquellas ms puntuales a cargo de sus delegados en los lugares de trabajo. UPCN
uniformiza, de este modo, el despliegue de una maquinaria gremial que presiona en
la mesa de negociacin y en el lugar de trabajo antes que en la calle. Los dichos de
su secretario general sintetizan este punto:
Como siempre digo yo, a veces [se] es ms combativo en la mesa de negociacin que en
la calle: en la calle es sencillo para nosotros, que tenemos un gremio importante, sacar un
ncleo
signicativo
de
trabajadores,
colocarles
los
carteles
esto
ms
o
menos
es
sencillo

en nuestra ptica de preparacin, de operacin. Pero negociar en buenos trminos, sacar
ventajas para el sector del trabajo y verdaderamente estar bien informado y formado para
discutir en una mesa de una paritaria no es tan sencillo. Y hay que saber hacerlo, digamos, sin
perder la esencia y los principios que uno representa y tambin comprendiendo los tiempos
reales de nuestro pas y la accin de ese gobierno, si? A partir de eso es como se pueden
obtener ventajas para la gente que trabaja... (Entrevista del autor a Andrs Rodrguez, secre-
tario general de UPCN).
Esta modalidad no est libre de riesgos. Por ejemplo, en el marco de amenaza

de la estabilidad laboral por los efectos de la reforma, pona a prueba la destreza del
sindicato, que deba asegurarles a sus asociados las bondades del camino escogido
sin
perder
su
adhesin.
Un
indicador
de
tal
destreza,
entonces,
es
el
nivel
de
alia-
ciones.
Rerindose
a
la
Seccional
Capital
Federal,
uno
de
sus
dirigentes
seal:
Nuestra
proporcin
tens
unas
500
aliaciones
contra
unas
120
desaliaciones
y
ese
es

nuestro promedio [] se leen todos los meses. Y se lee delegacin por delegacin, y dnde
hay
problemas.
Y
los
problemas
de
las
delegaciones
se
ven
en
eso:
cuntos
aliados
se
fueron

y cuntos entraron. Es decir, ah es donde uno va viendo bueno, esta delegacin no funciona
bien, vamos a ver qu pasa, esta est brbara, esta ms o menos, esta est igual. Entonces,
uno vigila mensualmente cmo est funcionando la organizacin en cada uno de los lugares,
a
travs
del
voto
del
aliado,
es
decir,
a
travs
de
la
aliacin
mensual.
(Entrevista
del
autor
a

un miembro del Consejo Directivo Nacional de UPCN que particip en la reorganizacin del
sindicato en los ochenta).

De
sus
dichos
se
desprende
tambin
que
el
nivel
de
aliaciones
constituye
una

herramienta de evaluacin de la dirigencia sobre el desempeo de sus delegados, que
visibilizan al sindicato en los lugares de trabajo y son all los representantes directos
de
los
aliados.
Si
una
delegacin
disminuye
sus
aliados,
la
seccional
debe
resolver

ese problema, promoviendo incluso para un prximo ciclo la renovacin del cuerpo
de
delegados;
como
el
mandato
de
estos
cuerpos
es
de
dos
aos,
cada
seccional

puede
seguir
de
cerca
la
marcha
de
sus
liales
y
reaccionar
rpido
si
hay
este
tipo
de

dicultades.
Por
lo
dems,
UPCN
se
presenta
a
sus
aliados
como
un
gestor
de
sus

pedidos,
no
los
involucra
en
su
tramitacin
e,
incluso,
trata
de
anticiparse
para
conrmar

su
ecacia.
He
all
el
articio
de
la
representacin
gremial
para
UPCN:
la
autorizacin

que
el
aliado
le
otorga
con
su
membresa
y
voto
al
sindicato
para
la
resolucin
de

sus
demandas;
en
consecuencia,
la
adhesin
del
aliado
se
renueva
en
la
medida

270 MARTN ARMELINO
que aquellas se consigan. En el marco de las reformas, las cuestiones laborales y

salariales
guraban
en
primer
orden,
pero
tambin
otros
servicios
que
contribuyeron

a
sosticar
la
performance asistencial del sindicato. Aprovechando las oportunidades
especiales que el gobierno ofreci a algunos sindicatos para expandirse a nuevos
negocios, UPCN se cont entre quienes orientaron una cuota importante de su artillera
gremial hacia los servicios sociales. Por ejemplo, incentiv la profesionalizacin de sus
aliados
en
congruencia
con
las
obligaciones
que
impona
el
SINAPA.
La
formacin

de los empleados pblicos era un requisito indispensable de su progreso laboral y el
sindicato poda facilitarles ese trmite, generando las condiciones para su realizacin
y estimulando a sus adherentes para que las aprovecharan. De all la oferta sucesiva
de cursos de capacitacin que coordin con la Secretara de la Funcin Pblica, o la
promocin de estudios terciarios y hasta universitarios ligados a las asignaturas de
la administracin pblica en convenios con universidades pblicas y privadas, que
incrementaron los balances contables y las cotizaciones del sindicato.
Con las reformas de mercado, UPCN estiliz su accionar gremial y reacomod
sus
preferencias,
que
hasta
nes
de
los
ochenta
haba
circunscrito
a
lograr
un
trato

privilegiado para negociar salarios y condiciones laborales ms generales. Las ven-
tajas que se le ofrecieron en los noventa para institucionalizar su podero lo llevaron a
modular su comportamiento, profundizando su cara ms conciliadora y en sintona con
los propsitos transformadores del gobierno para el sector. Al tiempo que aseguraba la
estabilidad
laboral
de
su
tropa,
avanz
en
la
sosticacin
de
sus
prioridades
organiza-
tivas
con
vistas
a
modicar,
a
travs
de
sus
miembros,
el
perl
del
empleado
pblico.

Busc
reconocerse
retrospectivamente
en
la
imagen
de
los
agentes
calicados
del

servicio civil de las primeras dcadas del siglo XX para proyectarla, desde el sindicato,
al conjunto de los empleados estatales que formaban parte del cambio o, por lo menos,
de aquellos que quisieran contarse entre sus integrantes. Si las reformas estructurales
postulaban una renovacin de las prcticas y atribuciones estatales, UPCN hizo suyo
ese
precepto
para
acompaar
la
iniciativa
y
potenciarlo
dentro
de
sus
las.
De
este

modo, el desafo fue traducido, tambin, como la ocasin para jerarquizar al empleado
pblico.
Ante
un
universo
laboral
amenazado
por
los
despidos
e
insucientemente

calicado,
UPCN
se
convirti
en
difusor
de
la
reforma
y
sum
voluntades
al
proceso

en marcha, proveyendo una suerte de identidad profesional y generando propuestas
para
que
esa
poblacin
no
vegetara
en
las
ocinas
y
peligrara
su
estabilidad.
Hizo

propio el lxico de los programas de modernizacin estatal y tom como laboratorio
del cambio a su propia gente para ir despus a la conquista del resto.
El comportamiento de UPCN, propio de un sindicato profesional-asociativo, ha
sido cuestionado desde ATE, cuyos dirigentes consideran su accionar como la an-
tesala de una actitud de colaboracionismo y entrega de sus trabajadores. En tanto,
Rodrguez distingue:
Hay una mezcla de trminos: una cosa es negociacin y otra cosa es entrega de los com-
paeros. Nosotros no entregamos a nadie, nosotros veamos que la reforma del Estado era
una determinacin del gobierno, que haba legtimamente ganado por las urnas, y verdade-
ramente nosotros preferimos participar en lo que estaba a nuestro alcance de esa reforma
para, justamente, fortalecer los aspectos positivos que tena la reforma, porque all se elabor
lo que es hoy el SINAPA, el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, donde tuvimos
participacin y nos fue verdaderamente bien, o sea la carrera [administrativa], y atenuar los
posibles aspectos negativos, sobre todo en la primera parte de la reforma, donde indudable-
mente la determinacin del gobierno era racionalizar [] Nosotros atenuamos sobremanera

nuestra participacin en la negociacin en ese momento con el gobierno... y adems, como
decimos, obtuvimos elementos positivos como fue la instalacin de la carrera. (Entrevista del
autor a Andrs Rodrguez).
Aunque UPCN no ha circunscrito su predisposicin a formar acuerdos con el

gobierno
al
perodo
de
la
modernizacin
estatal,
la
amplic
durante
esos
aos,
dado

el impacto que provoc en su mbito de actuacin y los privilegios que percibi. Esto
le exigi a su conduccin mayor habilidad para obtener concesiones que preservasen
su poder organizativo y favorecieran a sus adherentes.
ATE: elementos de un sindicato de clase

A partir de 1984, ATE dio forma paulatina a un proyecto poltico-gremial opuesto al
del sindicato burocratizado que fortalece su aparato reivindicativo. Postul al sindicato
como instrumento de transformacin de la sociedad y alent la participacin de los
trabajadores para alcanzar esa meta. Sobre los pilares de autonoma sindical, des-
centralizacin organizativa y democratizacin de sus diferentes estratos jerrquicos, la
impronta participativa de ATE adquiri distintos colores partidarios y su representacin
peronista se pobl adems de adeptos a los partidos radical, intransigente, comunista
y de otras agrupaciones de izquierda. El ingreso de una militancia ideolgicamente
variada le inyect al sindicato el nimo combativo que su joven dirigencia estimulaba
pero, para explotarlo, requiri un funcionamiento ms horizontal que posibilitara la
expresin de estas diferentes voces.

Estimul
una
dinmica
interna
de
carcter
colegiado
que
se
aanz
con
las

reformas. Los consejos directivos provinciales y de las ramas corporizaron esa identi-
dad de lucha del sindicato para resistir al cambio neoliberal, discutir estrategias,
defender las fuentes de trabajo, o proponer polticas alternativas. Para resistir al
ajuste estructural, ATE apel al involucramiento indiscriminado de los trabajadores,
aliados
y
no
aliados.
Hall
en
el
cuadro
del
ajuste
el
espacio
apropiado
para
cultivar

la prctica asamblearia, sobre todo porque la amenaza cierta sobre las fuentes de
trabajo contribua a (o por lo menos aumentaba la probabilidad de) un mayor involu-
cramiento de los potenciales afectados.
Como contracara, esto volvi ms laborioso el ejercicio de la representacin
en
el
sindicato,
que
ATE
comprende
bajo
la
ccin
de
un
mandato
imperativo
por
el

cual
quienes
tienen
funciones
de
esa
naturaleza
en
el
sindicato
vendran
a
reejar,

sin distorsiones, la voluntad del conjunto que no puede estar presente en la mesa
negociadora.
Pero
esta
escenicacin
entorpece
otros
aspectos
de
la
prctica
gre-
mial, como los mecanismos deliberativos y decisorios. Si los representantes no son
autorizados a explorar con su contraparte laboral alternativas al mandato surgido de
la voluntad general del sindicato, las tensiones propias del vnculo representativo se
potencian y hasta pueden, incluso, anularlo. Es frecuente en ATE que los miembros
designados para dirimir compulsas aplacen los acuerdos hasta tanto los convalide
la asamblea que, previamente, los ha facultado para zanjar aquellas disputas. Esta
dinmica,
que
poda
rendir
en
largas
jornadas
de
lucha
frente
a
ocinas
en
liqui-
dacin, ha sido menos exitosa en otras batallas, como por ejemplo en la comisin
redactora del primer convenio colectivo de los empleados pblicos. Las asignaturas
que componan ese texto tomaban forma en la discusin entre los emisarios de ATE,
UPCN y del gobierno. Pero al momento de plasmarlas en el cuerpo del convenio, los
272 MARTN ARMELINO
miembros de ATE diferan su decisin a la asamblea del sindicato para que diera su
conformidad.
Asimismo, el fomento a la participacin de sus miembros contrasta con el modo
que
profesa
UPCN.
En
un
documento
preparado
para
publicitar
la
campaa
de
a-
liacin de 1995-1996, la conduccin de ATE arengaba a los potenciales asociados:
Efectivamente,
para
el
sindicalismo
empresario
los
aliados
son
clientes
que
pagan.
Los
a-
liados no son parte, como en ATE: estn afuera. Van al sindicato como quien va a un negocio
y el sindicato los recibe, circunstancialmente, para luego mandarlos a su casa. []
Si queremos defender la participacin consciente y responsable de los compaeros en la
construccin
de
una
alternativa
debemos
asumir
que
no
aliarlos
es
limitar
esa
participacin.
El

trabajador
que
acompaa
va
a
las
asambleas,
se
moviliza,
se
informa
pero
no
est
aliado,

es un trabajador al que se le est coartando la posibilidad de ser protagonista. No puede, por
ejemplo, ser delegado o participar en plenarios que excedan su lugar de trabajo. No puede
elegir ms all de la junta interna. No puede hacer valer su apoyo ni cuestionar o refutar polticas
globales del gremio que involucren a su sector de trabajo (Soy de ATE, 1995: 14, 17).
Al margen de la probabilidad efectiva de tal protagonismo, importa subrayar que

ATE no convocaba a sus futuros miembros asegurndoles que estaran cubiertos de
la amenaza neoliberal porque el sindicato se ocupara de sortear los riesgos. Por el
contrario, los llamaba a sumarse a la lucha para resistir unas reformas que se consi-
deraban perjudiciales para los estatales en particular, y para la sociedad en general,
inscribiendo lo gremial en una visin poltica global del pas.
Junto a esa condena poltica y moral por los efectos de la liberalizacin econ-
mica, ATE levant tambin una bandera de tica gremial para distinguirse de UPCN.
Sobre esto, tempranamente sostuvieron Martuccelli y Svampa (1997: 291-93) que ATE
corra el peligro del desliz tico, arriesgando su desempeo sindical a expensas de
unos principios forjadores de su tica militante. Fue recurrente ese riesgo en aquellos
aos
debido
a
que
la
modernizacin
encarada
por
el
gobierno
en
las
ocinas
pblicas

contaba con el apoyo de UPCN y, en consecuencia, las medidas se implementaban.
Frente a esa circunstancia, ATE las impugnaba erigindose como nico portavoz de
las demandas de los trabajadores y subrayando que no negociaba arreglos prefe-
renciales
a
espaldas
de
sus
aliados.
Pero
aquellas
iniciativas
institucionalizaban

cambios
sobre
los
empleados,
que
incluan
por
supuesto
a
los
aliados
de
ATE,
y

obligaban al sindicato a responder con algo ms que un cuestionamiento basado en
las convicciones acerca del logro de nuevas conquistas. Un modo de resolverlo fue
desdoblando en etapas su accionar: primero, rechazaba las medidas instrumentadas
por
el
gobierno
y
UPCN;
luego,
cuando
ya
haban
cobrado
realidad
institucional,
exiga

su incorporacin para subsanar los perjuicios que provocaban en los trabajadores y
que solo ATE podra corregir22. Paradjicamente, los mismos principios ticos eran
levantados para defender las dos caras de su conducta: de un lado, ATE enfrentado a
esos
arreglos
institucionales;
del
otro,
ATE
integrado
a
ellos.
Estos
avatares
muestran

las
dicultades
que
afronta
un
sindicato
con
aspiraciones
de
transformacin
social

en un marco de rivalidad con otro sindicato sin dichas aspiraciones. Precisamente,
22 Un ejemplo de estas marchas y contramarchas fue en relacin con la adecuacin de ATE
al SINAPA.
porque est dividida la representacin gremial es que debe maniobrar su intransigencia

porque no puede darse el lujo de ignorar los cambios introducidos por su interlocutor
laboral sin que esto desplace sus metas ms ambiciosas y de largo plazo.
Aun con estos obstculos, ATE ha ensanchado sus fronteras en la administracin
pblica desenvolvindose en los trminos de un sindicato de clase. Profundiz su cara
ms beligerante y sali a defender los derechos laborales de importantes contingentes
de trabajadores que peligraban por la poltica neoliberal. Se ali a otros sindicatos
pblicos y organizaciones sociales para constituir una central obrera alternativa, la
CTA, que replante la naturaleza de la accin sindical al intentar organizar a las nuevas
realidades del trabajo que la CGT no contemplaba y abarcar por fuera del mercado
laboral a diversos grupos afectados. Restringindonos a ATE, la CTA le posibilit innovar
en su propio mbito. Frente a las prcticas convencionales de UPCN, canaliz en la
fundacin de una central alternativa la necesidad de franquear el muro organizativo
levantado
por
su
rival
en
las
ocinas
del
Poder
Ejecutivo
Nacional,
que
lo
colocaban

en un seguro segundo plano. Esta propuesta innovadora requera mayor plasticidad
interna
para
coordinar
ecazmente
una
accin
conjunta
de
procedencias
sociales
y

organizativas diferentes, y los propsitos democratizadores de ATE se expandieron a
la central a travs del liderazgo de De Gennaro, quien dirigi simultneamente a ATE y
a la CTA por varios aos. De all que, en paralelo, se rechaz la reforma administrativa
y el programa de las transformaciones estructurales, de modo que las reivindicaciones
de su sector se amalgamaron a las demandas del conjunto de los trabajadores. Esta
operacin requiri la pericia de su jefatura para conservar la compaa de una tropa
amplia y heterognea.
Conclusin
Este artculo analiza las reacciones sindicales a las reformas de mercado a partir
de las concepciones de sindicalismo. Se trata de una perspectiva complementaria de
la predominante en las investigaciones sobre la temtica, que no restringe el anlisis
del comportamiento sindical a la dimensin utilitaria para evaluar las diferencias sobre
cmo gestionan sus reivindicaciones y responden a una iniciativa comn de cambio.
Al examinar las respuestas de ATE y UPCN a travs de la tipologa de un sindicato
de clase y de un sindicato profesional-asociativo, propongo una perspectiva que
acenta las distintas formas en que los sindicatos conciben a su organizacin y se
proyectan socialmente, con objetivos organizacionales diferentes y, en consecuencia,
con estrategias diferentes para conseguirlos. Desde este ngulo, las reacciones di-
vergentes dependen ms de estos patrones opuestos que de la obtencin (o no) de
concesiones institucionales y econmicas, pudiendo sortear el sendero ms estrecho
de
una
evaluacin
que
slo
distingue
entre
sindicatos
beneciados
o
perjudicados

para concentrarse luego a examinar el potencial adquirido por los primeros en su
adaptacin al nuevo escenario econmico.
A travs del ngulo del sindicato profesional-asociativo,
el
fortalecimiento
e
inuen-
cia adquiridos por UPCN en la administracin pblica permite ir ms all de la visin
utilitarista
que
lo
muestra
como
resultado
de
su
capacidad
para
conseguir
benecios.

Es probable que sindicatos como este quisieran estar sentados en la mesa de las de-
cisiones sobre la racionalizacin del personal (SINAPA), pero no lo era tanto que luego
ese sindicato creara las condiciones para profesionalizar las capacidades y atributos de
274 MARTN ARMELINO
sus
aliados,
y
de
los
empleados
pblicos
en
su
conjunto,
en
procura
del
mejoramiento

de sus carreras administrativas. Como vimos, a instancias de estos negocios UPCN
acrecent sus arcas, pero eso no se desprende automticamente del hecho de haber
sido
beneciados
por
su
adaptacin.
En
correspondencia,
el
desenvolvimiento
de
ATE

a travs del sindicato de clase
se
desmarca
de
la
visin
utilitarista
que
lo
identica
con

aquellos actores sin ms opcin que la protesta por su exclusin en el reparto de bene-
cios.
Como
tambin
vimos,
no
fueron
esas
las
prioridades
de
ATE;
tampoco
su
accin

fue la movilizacin sin ms. Movilizarse en contra de las reformas para defender fuentes
de trabajo ha sido una conducta afn a cualquier sindicato, del tipo que fuere. Pero ese
panorama cambia si, adems, la movilizacin traspasa las fronteras del propio sector
para
organizar
el
conicto
social
mediante
la
fundacin
de
una
central
sindical
alternativa,

contribuir con propuestas innovadoras de poltica pblica a gestar un modelo social
diferente, e intervenir en los problemas pblicos no desde adentro sino desde afuera
del Estado, orientado al horizonte de una sociedad ms democrtica. Todo esto, que
llev adelante ATE con la CTA, es algo que otros sindicatos movilizados por entonces
no hicieron, como los del sector del transporte de cargas y de pasajeros, enrolados en
el Movimiento de los Trabajadores Argentinos (MTA).
Ahora bien, dado que las polticas neoliberales han sido cuestionadas y revisadas
durante la dcada de 2000, cabe preguntarse por el modo en que estos sindicatos
encararon el nuevo cambio. En lneas generales, las arenas de construccin ms
convencionales en que se mueve UPCN le permiten maniobrar el alcance de sus rei-
vindicaciones
sin
arriesgar
la
impronta
de
sus
conquistas;
en
cambio,
el
planteo
ms

comprehensivo de ATE vuelve ms compleja su tarea porque debe contemporizar sus
metas transformadoras y a largo plazo con aquellas estrictamente sectoriales, donde
UPCN administra la agenda. En tiempos de bonanza econmica como el que sucedi
al
colapso
de
2001,
UPCN
avanz
rme
hacia
la
profundizacin
de
lo
obtenido
en
los

noventa. A partir de 2005, con la puesta en vigencia del convenio colectivo promulgado
en 1999, lidera las negociaciones anuales del sector y la elaboracin de convenios
sectoriales;
asimismo,
ha
intervenido
en
sucesivas
modicaciones
del
SINAPA,
y
ha

incrementado su patrimonio adquiriendo inmuebles donde despliega la amplia co-
bertura de su red de servicios de salud. ATE, en tanto, debi revisar algunas metas
y se incorpor al convenio colectivo en 2004, logrando cambiar algunas clusulas, y
modic
decisivamente
su
situacin
nanciera,
pues
pas
a
percibir
el
aporte
solidario

mensual que hasta entonces solo absorba UPCN. Es signatario tambin del Segundo
Convenio de Trabajo (Decreto 214) de 2006 y ha suscripto varios convenios secto-
riales,
pero
como
diere
en
los
criterios
con
que
UPCN
sopesa
la
pulseada
salarial,

ATE ha mantenido la prctica ya sealada de retirarse de algunas negociaciones,
rmar
acuerdos
en
disidencia
o
en
forma
diferida,
e
incluso
ha
denunciado
arreglos

espurios de su rival con el gobierno por favorecer a su tropa o al margen de los m-
bitos institucionales donde deben discutirse. Su movilizacin se ha profundizado en
el distrito de la Capital Federal, donde las demandas de los empleados municipales
corren parejas con las de otros colectivos sociales desprotegidos, y en grandes n-
cleos
provinciales.
Sus
dicultades
no
se
han
visto
en
este
plano
sino
ms
bien
en
el

del encuadramiento poltico, explicitado en la fractura de la CTA.
Inspeccionar los claroscuros de proyectos ambiciosos de cambio subalterno
como el que alguna vez soaron los fundadores de la CTA es una interesante posta
para entregarle a futuros estudios movidos a indagar la cuestin sindical desde el
enfoque de las concepciones de sindicalismo.
ANEXO
Conquistas de ATE en la dcada de 1990 en cuatro seccionales, recogidas

de las Memorias de ATE, de ATE-Capital Federal y ATE-Santa Fe.
Se consignan el ao, la seccional, el sector y la conquista.
1992
- Buenos Aires. Salud. Paralizacin de la transferencia al gobierno provincial
del Hospital Posadas (Ramos Meja) y del Instituto de Rehabilitacin del Sur (Mar del
Plata);
paralizacin
del
cierre
del
Hospital
Paroissien
(La
Matanza)
y
de
la
privatizacin

del Hospital Materno Infantil (Mar del Plata).
- Buenos Aires. Educacin. Titularizacin de 5842 auxiliares.
- Buenos Aires. Produccin para la Defensa. Reincorporacin de despedidos
del
Astillero
Ro
Santiago;
pago
de
salarios
atrasados
y
aumentos
para
el
conjunto

de los trabajadores del astillero.
- Neuqun. Salud y Educacin. Titularizacin de 3400 auxiliares y aumento
salarial.
- Neuqun. Organizacin. Integracin de la Comisin de Reformulacin del Es-
tado que aceler la sancin de la negociacin colectiva para los empleados pblicos
de la provincia.
- Santa Fe. Salud. Pase a planta permanente del personal de refuerzo y emer-
gencia. Participacin en la elaboracin del proyecto de ley de profesionalizacin
de enfermeros auxiliares y empricos, cuya aprobacin estableci condiciones para
resolver
el
dcit
de
esos
recursos
humanos.
Impidi
la
privatizacin
de
la
obra
social

de los empleados pblicos provinciales (IAPOS).
-Santa Fe. Educacin. Participacin en la Comisin de Transferencia de las es-
cuelas
nacionales;
aliacin
de
ese
personal
en
varias
localidades
de
la
provincia
1994
- Santa Fe. Fabricaciones Militares. Aumento salarial en la fbrica de la locali-
dad Fray Luis Beltrn y cancelacin de pagos atrasados en la fbrica de la localidad
Domingo Matheu.
1995
- Buenos Aires. Produccin para la Defensa. Reincorporacin de 13 trabajadores
despedidos y 200 cesanteados en el Astillero Ro Santiago.
1996
- Capital Federal. Salud. Se impidi el recorte presupuestario (y amenazas de
despidos) en el Centro Nacional de Reeducacin Social (CENARESO).
-Neuqun. Impidi la privatizacin de los servicios de agua y saneamiento,
energa,
termas
y
vialidad.
Recuperacin
del
40
%
de
la
bonicacin
salarial
por

zona desfavorable.
1997
- Capital Federal. Municipales. Reincorporacin de trabajadores despedidos del
Instituto
Malbrn,
luego
de
202
das
de
paro
y
de
184
de
permanencia
en
el
edicio.

276 MARTN ARMELINO
-
Capital
Federal.
Organizacin.
Aliacin
de
trabajadores
de
Salud,
Educacin,

Cultura y Accin Social del Gobierno de la Ciudad.
-
Neuqun.
Organizacin.
Incremento
de
30
%
(1779)
de
aliados.
- Santa Fe. Salud. Pase a planta permanente del personal de emergencia del Minis-
terio de Salud y del personal de la Secretara de Estado de Promocin Comunitaria.
1998
- Buenos Aires. Salud. Reapertura del ex Hospital Naval (Ensenada) y reingreso
de trabajadores a la planta permanente del estado provincial. Prestacin de cursos de
reconversin de Empricos de Enfermera y de capacitacin de auxiliares de laboratorio
del Sistema de Atencin Mdica Organizada (SAMO) a cargo del estado provincial.
- Capital Federal. Municipales. Se impidi la privatizacin de los sectores perif-
ricos de los hospitales municipales, y se impidi el traslado a zonas perifricas de los
hospitales neuropsiquitricos: Borda, Moyano, Infanto-Juvenil y Talleres Protegidos.
- Capital Federal. Accin Social. Reintegros por jardn maternal y colonia de
vacaciones, y cobro de tickets de empleados con licencia en la Secretara de Desa-
rrollo Social.
- Capital Federal. Accin Social. Aumento salarial, reincorporacin de cesan-
teados y suspensin de recortes en la planta de becarios del Consejo del Menor y
la Familia.
-
Santa
Fe.
Administrativos.
Aumento
salarial
de
50
pesos
(suma
ja
no
remune-
rativa), luego de seis aos de congelamiento.
1999
- Buenos Aires. Legislacin. Aprobacin por la Cmara de Diputados de la
provincia del proyecto de Convenio Colectivo de Trabajo del que particip ATE. Re-
presentantes del sindicato promovieron el nuevo mecanismo de negociaciones para
aplicarse a los empleados de la administracin central, de los poderes Legislativo y
Judicial, la obra social IOMA y el Instituto de Previsin Social.
- Buenos Aires. Administracin central provincial. Pase a planta permanente de tra-
bajadores de empleados que por aos haban trabajado bajo contratacin irregular.
- Buenos Aires. Educacin. Incorporacin de auxiliares de la Educacin para
escuelas de la provincia.
-
Buenos
Aires.
Organizacin.
Incremento
de
aliaciones
en
IOMA,
Consejo
de

la Familia, Ministerio de Seguridad, Ministerio de la Produccin, y en el nivel munici-
pal. Creacin de nuevas seccionales: Villa Gesell, Cauelas-Lobos, San Miguel del
Monte y Las Heras.
- Capital Federal. Organizacin. Incorporacin de sectores en la rbita municipal
(Teatro Coln, Museo de Arte Espaol Enrique Larreta y Museo de Arte Hispanoame-
ricano Isaac Fernndez Blanco, Reserva Ecolgica Costanera Sur) y nacional (De-
fensora del Pueblo, Jefatura de Gabinete, Instituto Nacional de Accin Cooperativa
y Mutual (INACyM).
- Neuqun. Fallo judicial a favor de los dirigentes y militantes de ATE-Neuqun
acusados
por
el
gobierno
provincial
por
las
protestas
y
conictos
realizados.
La

denuncia
carece
de
elementos
necesarios
para
sustentar
la
acusacin;
entre
los

acusados
guraban
el
secretario
general
de
ATE
y
CTA
Neuqun,
Julio
Fuentes;
el

secretario
adjunto
y
dos
miembros
ms
del
consejo
directivo
provincial;
el
secretario

general de la seccional Cutral-Co y delegados de Obras Pblicas.
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calismo peronista/gobierno radical. Los aos de Argentino,
Informe
nal,
Buenos
Aires.
278 MARTN ARMELINO
RESUMEN
Se ha sostenido a menudo que las reaccio- diferentes reacciones sindicales desde la nocin
nes sindicales de colaboracin o resistencia a las de concepciones de sindicalismo: existe una
reformas neoliberales implementadas en Amrica concepcin de sindicato profesional-asociativo,
Latina entre los ochenta y noventa han dependido que promueve la acumulacin de recursos para
de la capacidad de los sindicatos para obtener convertirlos
en
bienes
y
servicios
para
sus
alia-
concesiones institucionales y econmicas. De dos, y una concepcin de sindicato de clase, que
all
el
resultado
entre
sindicatos
beneciados
o
busca metas organizativas de carcter poltico, en
perjudicados por el cambio. Estas investigacio- relacin con una visin global de la sociedad. Para
nes centran el anlisis de las interacciones entre dar cuenta de ellas, se examinan las respuestas
sindicatos y gobiernos en la dimensin utilitaria de colaboracin y oposicin al cambio que en la
de la racionalidad obrera y conciben a estas Argentina de los aos noventa desplegaron los
organizaciones slo como agencias movidas por sindicatos principales de la administracin pbli-
la maximizacin de recursos. Por el contrario, este ca: la Unin del Personal Civil de la Nacin (UPCN)
artculo busca aportar a la comprensin de las y la Asociacin Trabajadores del Estado (ATE).
SUMMARY
It has often been argued that the collabo- different reactions in terms of differing conceptions
ration or resistance of trade unions in response of trade unionism: on one side the conception
to the neoliberal reforms implemented during the of a professional-associative union involving the
80s and 90s in Latin America was determined by accumulation of resources to be converted into
union capacity to obtain institutional and economic goods
and
services
for
its
afliates
and,
on
another

concessions. This capacity would accordingly side, a conception of class union, which pursues
explain
which
unions
beneted
and
which
suffered
political organizational objectives related to the
from the policy changes. That research focuses global vision of society. To test this hypothesis, the
analysis of the interaction between unions and collaborative and oppositional reactions to neoli-
governments on the utilitarian dimension of worker beral policy changes during the 90s in Argentina
reasoning and conceives of unions as agencies by the primary public administration unions, the
solely motivated by the desire to maximize re- National Union of Civil Personnel (UPCN) and
sources. This article, on the contrary, attempts the Association of State Workers (ATE), will be
to contribute to the understanding of the unions examined in detail.
REGISTRO BIBLIOGRFICO
ARMELINO, Martn.
Reformas de mercado y reacciones sindicales en Argentina. Una revisin desde la experiencia
de los trabajadores pblicos. DESARROLLO ECONMICO REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Buenos Aires), vol. 55, N 216, setiembre-diciembre 2015 (pp. 271-304).
Palabras clave: <Reformas de mercado> <Sindicatos> <Argentina> <UPCN> <ATE>.
Keywords: <Market-oriented reforms> <Trade unions> <Argentina> <UPCN> <ATE>.

Reformas de Mercado y Reacciones Sindicales en Argentina. Una Revisión Desde La Experiencia de Los Trabajadores Públicos-Armelino

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Reformas de Mercado y Reacciones Sindicales en Argentina. Una Revisión Desde La Experiencia de Los Trabajadores Públicos-Armelino

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Desarrollo Econmico, vol.

55, N 216 (setiembre-diciembre 2015) 245

REFORMAS DE MERCADO Y REACCIONES

La actividad de los sindicatos de la administracin pblica nacional fue protag-

yaron, por el otro. Considerado entonces UPCN el perdedor amenazante, el gobierno

Arenas de construccin sindical

Reforma del Estado y reacciones sindicales

entre sus categoras superiores e inferiores de la jerarqua, y escalas salariales no

3 El Decreto 435 dispuso la reduccin de secretaras y subsecretaras, el congelamiento de las va-

Menndez (2005, 2008) y Duhalde (2009).

* El principal sindicato en este ministerio era la Asociacin del Personal de Economa

mejor, pues mediante el SINAPA mejoraron sus salarios y condiciones de trabajo6.

Pblicos Nacionales de UPCN.

junto a UPCN y los representantes estatales un nuevo convenio (CCT 214/06).

sidencia de uno de los organismos abocados a constituir la obra social monoplica a

En ese pasaje quedan explcitamente trazados unos objetivos gremiales distintos

repertorio en el marco de la denominada segunda reforma del estado y del ajuste

perodo 1991-1999, es decir, unos 177.075 empleados.

Fuente: ATE. Elaboracin propia.

a la entonces DGI para promocionar las agencias recaudadoras en detrimento de

Genealoga de una concepcin sindical

Como ya he sealado, podran ponerse en duda las concepciones de sindica-

de Trabajadores de la Argentina, pero no ha logrado an la personera gremial para las organizaciones de

Fuentes: Archivos de ATE y UPCN.

democrtica. En UPCN, la presida un vocal del ltimo consejo directivo previo a la

Renovacin de la estructura organizativa

En UPCN lo elabor su comisin normalizadora bajo el rgimen militar, que aprove-

Nuevas arenas de construccin

[] en la Comisin de Anlisis de Poltica Salarial (que integro) estamos trabajando junto al

Esta impronta no sustrajo a UPCN de la confrontacin para visibilizar sus con-

En cambio, los objetivos gremiales de ATE en los ochenta pasaron a depender,

Lo destacable de esta arenga es que la agrupacin que todava no haba ganado

Y en otro documento del mismo ao, la nueva conduccin se desmarcaba del

Un caso ejemplar en los ochenta

de las protestas de ATE (Clarn, 13.10.1988)21.

Los trabajadores estatales apostamos a reconstruir el Estado

en este punto concretamente el entendimiento previo del sindicato con el candidato

Una interpretacin sobre las respuestas de ATE y UPCN

UPCN: elementos de un sindicato profesional-asociativo

Esta modalidad no est libre de riesgos. Por ejemplo, en el marco de amenaza

que aquellas se consigan. En el marco de las reformas, las cuestiones laborales y

mente la determinacin del gobierno era racionalizar [] Nosotros atenuamos sobremanera

Aunque UPCN no ha circunscrito su predisposicin a formar acuerdos con el

ATE: elementos de un sindicato de clase

Al margen de la probabilidad efectiva de tal protagonismo, importa subrayar que

22 Un ejemplo de estas marchas y contramarchas fue en relacin con la adecuacin de ATE

porque est dividida la representacin gremial es que debe maniobrar su intransigencia

Conquistas de ATE en la dcada de 1990 en cuatro seccionales, recogidas

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