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EMERGNCIA E DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE: TEORIAS EXPLICATIVAS

Marta T. S. Arretche

O Welfare State, um Fenmeno do sculo XX, relacionando a proviso de


servios sociais, que tornou-se um direito assegurado pelo Estado a camadas bastante
expressivas da populao dos pases capitalistas desenvolvidos. O fenmeno do
welfare state sofreu incontestvel expanso e at mesmo institucionalizao no perodo
do ps-guerra. a partir de ento que se generaliza e ganha dimenses quase
universais nesses pases um conjunto articulado de programas de proteo social,
assegurando o direito aposentadoria, habitao, educao, sade, etc.
O fenmeno do welfare state seria um resultado ou subproduto necessrio das
profundas transformaes desencadeadas a partir do sculo XIX, sejam elas o
fenmeno da industrializao e modernizao das sociedades ou o advento do modo
capitalista de produo. O peso das variveis econmicas na hierarquia causal do
argumento explicativo proposto tem certamente filiaes epistemolgicas que so
conhecidas. O mesmo pode ser dito em relao a correntes para as quais o fenmeno
do welfare state atribudo a razes de ordem poltica ou institucional. Para estes, uma
vez dadas determinadas condies econmicas, seja o surgimento dos programas de
proteo social, seja suas formas de expanso, seja ainda suas variaes tm como
razo causal fatores relacionados luta de classes, a distintas estruturas de poder
poltico, ou ainda a distintas estruturas estatais e institucionais.

"(...) Quando nos damos conta de que a social democracia no um absoluto,


quando nossa sensibilidade percebe que o mundo no teria sido o mesmo
sem ela; ento, h necessidade de uma nova teoria". (Esping-andersen,
1985:18)

So certamente alguns trabalhos de Harold Wilensky,Richard Titmuss e T. H.


Marshall que melhor representam esta concepo explicativa. Ainda que haja distines
entre eles, sobretudo no que diz respeito s razes do desenvolvimento do welfare
state, no s razes de sua emergncia, h um ncleo comum em sua argumentao,
ncleo este que diz respeito aos impactos do processo de industrializao sobre as
formas de interveno e atuao do Estado.

1) Os condicionantes da emergncia e desenvolvimento do welfare state


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so predominantemente de ordem econmica, um desdobramento necessrio


das mudanas postas em marcha pela industrializao das sociedades.
As razes do surgimento de programas sociais a mesma em todos os pases
de alto nvel de desenvolvimento industrial, o crescimento econmico e seus resultados
demogrficos e burocrticos so a causa fundamental da emergncia generalizada do
welfare state.
O surgimento de programas sociais um desdobramento necessrio de
tendncias mais gerais postas em marcha pela industrializao. Quais seriam ento
essas tendncias gerais, as quais explicariam o surgimento do welfare state?
O surgimento de "padres mnimos, garantidos pelo governo, de renda, nutrio,
sade, habitao e educao para todos os cidados, assegurados como um direito
poltico e no como caridade, est associado aos problemas e possibilidades postos
pelo desenvolvimento da industrializao. De um lado, os gastos com programas
sociais somente so possveis porque a industrializao permite um vasto crescimento
da riqueza das sociedades A partir da constatao de uma correlao entre as variveis
crescimento industrial e gastos sociais, a primeira uma condio necessria para a
segunda. Dito de outro modo, os programas sociais ou no aparecem ou permanecem
insignificantes em sociedades que no produzam um excedente nacional suficiente
para financi-los. (Wilensky & Lebeaux, 1965) est associado aos problemas e
possibilidades postos pelo desenvolvimento da industrializao. De um lado, os gastos
com programas sociais somente so possveisporque a industrializao permite um
vasto crescimento da riqueza das sociedades (Wilensky e Lebeaux, 1965).

No sculo passado, o welfare state desenvolveu-se em todos os pases urbano-


industriais. Embora esses (os pases) variem enormemente em termos de direitos e
liberdades civis, os pases ricos variam pouco em sua estratgia geral de construo de
um piso abaixo do qual ningum pode estar. Os valores invocados para defender o
welfare state, justia social, ordem poltica, eficincia ou igualdade, dependem do
grupo que articula sua defesa. Mas a ao final produziu uma das mais importantes
uniformidades estruturais das sociedades modernas. Quanto mais ricos os pases se
tornam, mais semelhantes eles so na ampliao da cobertura da populao e dos
riscos
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De outro lado, os problemas sociais com os quais os servios sociais tm de lidar


so resultado das mudanas sociais (sobretudo, demogrficas) desencadeadas pela
industrializao. A consolidao da fbrica como ncleo central da atividade produtiva
implica uma transformao radical das sociedades, transformao esta que determina o
surgimento de novos mecanismos de garantia da coeso e integrao sociais. Nada
melhor do que uma citao dos prprios autores para que fique claro o papel central e
determinante desempenhado pelo desenvolvimento industrial no surgimento dos
programas sociais.
A industrializao tem efeitos sobre a estrutura da populao, sobre a estrutura
da estratificao social, sobre a estrutura de renda e a distribuio do poder, sobre os
mecanismos atravs dos quais se realizar a socializao, mudanas estas to radicais
que exigiriam novas formas de integrao social. Vejamos: a atividade industrial (na
fbrica) exige um novo tipo de trabalhador, com novos hbitos, uma nova disciplina,
diferente daquela compatvel com a atividade produtiva do campons. Ao mesmo
tempo, a mecanizao do processo produtivo pode significar perda da importncia de
um conjunto de habilidades profissionais ou mesmo o surgimento do desemprego
tcnico (qual seja, a obsolescncia definitiva de determinadas habilidades). A
industrializao implica ainda maior complexidade da diviso social do trabalho.
diviso natural sobrepe-se o recrutamento no mercado de trabalho segundo
habilidades altamente complexas e diversificadas. Finalmente, a industrializao implica
a competio no mercado de trabalho, a entrada da mulher neste mercado, etc. Em
suma, este conjunto de mudanas no que tange dependncia do trabalhador em
relao situao do mercado de trabalho, com relao natureza e bases da
especializao do trabalho e no que tange a uma significativamente crescente
possibilidade de mobilidade social teria implicaesprofundas sobre o sistema familiar,
isto , sobre o tamanho das famlias, sobre as formas de educao das crianas, sobre
as modalidades de reproduo social, etc. Tais mudanas exigiriam uma resposta, uma
soluo sob a forma de programas sociais, os quais visariam garantir a integrao
social, contornando os problemas de ajustamento do trabalhador e das famlias.
A proporo de velhos na populao seria um subproduto do nvel de
desenvolvimento econmico. Qual seja, o desenvolvimento econmico implica uma
queda da taxa de natalidade; tal reduo implica um aumento da proporo de velhos
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no universo populacional (isto , a desenvolvimento econmico correspondem


mudanas demogrficas). Essa populao, em situao objetiva de necessidade, far
presso por programas sociais e estes necessariamente surgiro (dada a possibilidade
do excedente econmico, propiciada pelo mesmo desenvolvimento econmico).
Os servios sociais so respostas a necessidades (quer individuais, quer
sociais),destinadas a garantir a sobrevivncia das sociedades. As necessidades s
quais se destinam os programas sociais, contudo, no se destinam em geral apenas s
necessidades fsicas. O desemprego, o subemprego, a aposentadoria, por exemplo,
revelam estados de dependncia culturalmente estabelecidos. A ampliao progressiva
dos programas sociais, portanto, o desenvolvimento do welfare state o resultado da
ampliao progressiva do campo de necessidades culturalmente construdas. Assim,
com o rompimento gradual da Lei dos Pobres (conceito que equivale ao de dissoluo
progressiva da Lei dos Pobres), foram se definindo e reconhecendo novos "estados de
dependncia", dinmica qual est subordinado o desenvolvimento dos programas
sociais.
"Eu conclu que o crescimento econmico e seus resultados
demogrficos e burocrticos so a causa fundamental da emergncia
generalizada do welfare state." (Wilensky, 1975:18)

Assim, ainda que a ao poltica tenha alguma importncia para a explicao do


surgimento da Poltica Social, ela apenas implementa aquela que a lgica inexorvel
das foras evolutivas em operao no sistema social. Tais foras, que atuam de forma
independente, lgica e naturalmente, do curso a um processo evolutivo sobre o qual
os atores sociais no tm controle. Uma vez liberadas, tais foras ganham impulso,
num movimento de autopropulso, que lhes inerente.

"Tudo que ns queremos destacar que todas as sociedades industriais


enfrentam problemas semelhantes; suas solues a estes problemas,
embora variadas, so freqentemente prescritas em maior medida pela
industrializao em si mesma do que por outros elementos
culturais."(Wilensky & Lebeaux, 1965:47).

A adoo do seguro social compulsrio e do Servio Nacional de Sade,


cobrindo, com garantia estatal, os riscos inerentes vida coletiva, para todos os
membros da sociedade representam o encontro definitivo da sociedade inglesa com o
bem estar. Tal produto, cujos traos centrais se encontram acabados, ainda que sujeito
a contnuo movimento, no dependente de correntes de pensamento ou partidrias.
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Para Offe (1972), uma das razes pelas quais o Estado deve garantir as
condies da reproduo ampliada do capital diz respeito sua dependncia estrutural
desta reproduo, fundamentalmente porque a "sade financeira" do Estado depende
da "sade da economia". Faz parte do clculo econmico da burocracia estatal
considerar que sua estabilidade e expanso dependem da manuteno da acumulao,
argumento este alis tambm apresentado e no desenvolvido por O'Connor. Segundo
Offe, esta dependncia seria um princpio seletivo no processo de deciso, interno ao
Estado, para a definio de polticas estatais.
Nesta perspectiva, ainda que a emergncia de determinadas atividades no
interior da esfera estatal diga respeito a exigncias do processo de acumulao, sua
forma de desenvolvimento est estreitamente relacionada a uma dinmica que mais
propriamente de tipo institucional, vale dizer, est no mbito das estruturas estatais.